Você está na página 1de 12

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

ANÁLISE DA CONTRIBUIÇÃO DA TEORIA DINÂMICA DE SISTEMAS SOBRE


O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE UM MUNICÍPIO BRASILEIRO A
PARTIR DE UM MODELO BASEADO EM AGENTES

Armando Ítalo Sette Antonialli – antonialli@ufscar.br


Daniel Braatz Antunes de Almeida Moura – braatz@ufscar.br
Raquel Ottani Boriolo – tutoria.ufscar.raquel@gmail.com

Resumo
A teoria dinâmica de sistemas descreve as formas que sistemas complexos podem assumir,
quais comportamentos são possíveis e quais predições podem ser tecidas a esse respeito. Na
gestão pública, instrumentos de planejamento estratégico são muito úteis no estabelecimento
de objetivos gerais para a formulação de programas e projetos descritos no plano plurianual.
Neste trabalho, um modelo baseado em agentes foi utilizado para simular a razão entre
demandas atendidas e demandas totais referentes aos programas do plano plurianual de um
município brasileiro e projetar a contribuição da teoria dinâmica de sistemas sobre o seu
melhoramento. Os resultados mostram que, embora se possa verificar um incremento
considerável de cerca de 16 % sobre aquela razão, esse efeito é fortemente dependente do
quociente entre o incremento de investimento e a evolução média dos indicadores
correspondentes a cada um dos programas.

Palavras-chave:
Teoria da complexidade. Plano plurianual. Gestão por resultados.

1. Introdução

A teoria dinâmica de sistemas, ou ainda a teoria da complexidade, refere-se a um campo


interdisciplinar envolvendo matemática, tecnologia da informação e ciências naturais com
foco em modelos discretos de sistemas físicos. Em outras palavras, sistemas complexos
constituídos de inúmeros fatores que interagem entre si e dos quais emerge a coexistência de
binômios envolvendo centralização e descentralização, competição e colaboração, análise e
síntese e objetividade e subjetividade, dentre outros (DOWNEY, 2008). É preciso entender as
organizações públicas como um ambiente no qual interagem indivíduos e grupos em uma
constante disputa por espaço, sabendo ainda que diversas questões culturais, políticas,
econômicas e legais particularizam suas motivações que, portanto, mostram-se revestidas de
especial complexidade (BERGUE, 2010a).
Nesse contexto, o planejamento estratégico consiste em uma ferramenta indispensável
para viabilizar a transição de um “Estado herdado”, que historicamente não se mostra capaz
de atender às demandas da sociedade, para o “Estado necessário”, idealmente caracterizado
por um modelo de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitário e ambientalmente
sustentável. Em especial o Planejamento Estratégico Situacional, concebido por Carlos Matus,
coloca-se como uma contraproposta ao pensamento economicista, trazendo à tona a
multiplicidade de diagnósticos, a interação entre os atores, suas ações e os resultados

1/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
decorrentes das mesmas e a imprevisibilidade do jogo social (DAGNINO, 2009). Vale
destacar a Metodologia de Diagnóstico de Situações, que parte de mapas cognitivos coletivos
capazes de modelar uma realidade complexa denominada situação problema, em que
variáveis e relações de causalidade são estruturadas em forma de fluxograma. A Metodologia
de Planejamento de Situações, por sua vez, deve viabilizar as operações necessárias para
dissolver os nós críticos, identificados no momento anterior, por meio de recursos cognitivos,
políticos, financeiros e organizacionais, ou ainda pela gestão de pessoas e de tempo (IIDA,
1993).
É importante destacar, de forma mais específica, que o plano plurianual (PPA) é o
instrumento que define as estratégias, diretrizes e metas de um governo para o médio prazo,
não apenas como ações a serem implementadas, mas também na instituição de um plano de
ação que, partindo do planejamento estratégico, discrimine os objetivos de governo,
estabeleça os programas setoriais a serem implementados e defina as fontes de financiamento
e as metodologias de elaboração, gestão, avaliação e revisão dos programas (SANTOS, 2010).
A pergunta a ser respondida é: a teoria dinâmica de sistemas seria capaz de contribuir de
alguma forma com o planejamento estratégico de um município brasileiro, promovendo
incrementos em temos de eficiência, eficácia e efetividade? E ainda, em que medida e sob
quais circunstâncias essa contribuição seria realmente significativa?
Segundo Bergue (2010b), a gestão por resultados é um dos novos valores da
administração pública, e envolve conceitos como gestão por processos, eficácia gerencial,
avaliação de desempenho e transparência, os quais podem ser alcançados por meio de práticas
como gestão por programas, gestão pela qualidade e, finalmente, planejamento estratégico.
Assim sendo, o objetivo geral deste trabalho consiste em projetar a contribuição da
teoria dinâmica de sistemas sobre o planejamento estratégico governamental de um município
brasileiro. Como objetivos específicos, podem ser destacados: a realização de uma pesquisa
documental para levantamento do seu mais recente PPA e a simulação dos programas
pertinentes ao mesmo, em ambiente virtual, através de um modelo baseado em agentes,
fundamentado em sistemas complexos e com foco em gestão por resultados.
Embora não seja exatamente uma novidade na administração pública, o planejamento
estratégico ainda não goza de unanimidade entre partidários de matrizes ideológicas distintas,
sendo muitas vezes associado a políticas de governo de viés marxista ou social-democrata de
acordo com Dagnino (2009). É importante trazer ao alcance dos gestores uma ilustração
objetiva o suficiente para dissolver concepções pré-fabricadas e equivocadas que só tem a
depreciar o já desacreditado poder público.

2. Fundamentação teórica

Um sistema pode ser descrito como um conjunto de elementos relacionados entre si e


com o ambiente. Matematicamente, a teoria clássica define sistema como um conjunto de n
variáveis de estado, cuja variação ao longo do tempo pode ser expressa por n equações
diferenciais de primeira ordem. Geometricamente, essas mudanças correspondem às
trajetórias percorridas pelas variáveis de estado, que podem ser assintoticamente estáveis - se
as soluções são independentes do tempo -, neutralmente estáveis - caso a soluções sejam
periódicas -, ou instáveis - quando as soluções são divergentes (BERTALANFFY, 2010).
Suh (2005) define "complexidade" como uma medida de incerteza para a obtenção de
requisitos funcionais (RFs) de um sistema considerando as suas limitações práticas. A partir
desse conceito, quatro diferentes tipos de complexidade podem ser descritos: real
independente do tempo, imaginária independente do tempo, combinatória dependente do
2/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
tempo e periódica dependente do tempo. Dessa forma, a complexidade de um sistema pode
ser minimizada por meio da redução dos RFs, da eliminação das complexidades real e
imaginária independentes do tempo e da transformação da complexidade combinatória
dependente do tempo em periódica dependente do tempo pela introdução da periodicidade
funcional ou a recomposição do sistema a cada período.
Na área de sistemas de informação, por exemplo, Paviotti (2011) propõe uma métrica
para avaliar e classificar a complexidade dos RFs a partir do tratamento e da identificação de
funcionalidades, variáveis de entrada e saída, dependências e acoplamentos, decomposições,
restrições e quantidade de atores envolvidos, promovendo uma abertura importante na área de
engenharia de requisitos, visto que possibilita aferir o nível de complexidade dos mesmos
antes mesmo de começar a construí-lo. Na área de gestão de projetos, Pinto (2012)
implementou técnicas de análise multivariadas - como escalonamento multidimensional e
análise de conglomerados - para identificar as variáveis com maior aderência aos atributos de
complexidade e incerteza. A escala de mensuração proposta é relativamente simples, mas
pode incrementar as abordagens tradicionais de gestão de projetos, servindo de instrumento de
apoio na tomada de decisões tanto em projetos de produtos quanto de processos.
A teoria dinâmica de sistemas se refere à descrição e predição de sistemas que exibem
comportamento complexo variável. Essa teoria descreve, de maneira genérica, as formas que
esses sistemas podem assumir, quais comportamentos são possíveis e quais predições podem
ser tecidas a esse respeito. Nesse contexto, sistemas fortemente dependentes das condições
iniciais são associados ao termo “caos” que, a despeito do senso coloquial, apresenta
características gerais substancialmente organizadas, de maneira que alguns aspectos gerais
podem realmente ser previstos (MITCHELL, 2011).
Desde a revolução industrial, a ideia de planejamento tem sido associada a
profissionalismo e eficiência, sendo entendida como uma forma de solucionar problemas de
maneira menos custosa. De qualquer maneira, a definição dos problemas, por si só, mostra-se
um grande desafio. De acordo com Rittel e Webber (1973), problemas relacionados a
governança não exibem formulação clara, tampouco solução evidente, considerando que se
trata, frequentemente, de uma opção qualitativa (melhor ou pior) mas não inequívoca (certa
ou errada). Da mesma forma, seus efeitos são inevitáveis e apresentam duração indeterminada.
As possíveis soluções não são claramente enumeráveis e cada problema é único, sendo ainda,
frequentemente, um indicador de outro problema. Finalmente, o ponto de vista do gestor é o
fator mais determinante para a resolução do problema, visto que consiste na base para a sua
explicação; pelo mesmo motivo, ele é frontalmente responsabilizado por quaisquer
consequências geradas pelas suas ações.
Para lidar com essas condições de contorno, Rosenhead (1996) propõe a utilização de
métodos de estruturação de problemas, uma abordagem interativa e participativa capaz de
incorporar diferentes vieses na construção das relações causa-efeito, garantindo transparência
ao embasamento para a tomada de decisão. Dentre os diversos métodos pertinentes a esse
contexto, podem-se destacar: desenvolvimento e análise de opções estratégicas (ou SODA, do
inglês Strategic options development and analysis), metodologia de sistemas flexíveis (ou
SSM, do inglês Soft systems methodology), abordagem da escolha estratégica (ou SCA, do
inglês Strategic choice approach), análise de robustez (ou Robustness analysis) e teoria do
drama (ou Drama theory) (MINGERS; ROSENHEAD, 2004). Pode-se dizer que essas
metodologias têm em comum a proposta de agregação de múltiplas perspectivas, o trabalho
em equipe com a devida apropriação do modelo por todas as partes envolvidas, a utilização de
representações gráficas (como mapas cognitivos) e o foco na inter-relação entre variáveis
discretas e, consequentemente, nas possibilidades (RITCHEY, 2013).
3/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Modelos teóricos operacionais como esses podem contribuir, por exemplo, no
aprimoramento da cadeia de suprimentos do setor público, incorporando engenharia de
padronização e especificação de materiais e serviços, gestão do processo de compras,
estoques, contratos, fornecedores e assim por diante. De qualquer forma, maiores avanços são
possíveis somente com um grande comprometimento de dirigentes governamentais e bom
preparo técnico da equipe envolvida (TRIDAPALLI; FERNANDES; MACHADO, 2011).
Leite e Rezende (2010) propõem um modelo de gestão governamental visando a
otimização da utilização de recursos e o favorecimento ao acesso do cidadão aos serviços
públicos a partir do alinhamento do planejamento à execução estratégica, do apoio à tomada
de decisão, do controle sobre os processos administrativos e da gestão do relacionamento com
os cidadãos. Os autores afirmam que a viabilidade da implantação desse modelo em diversos
municípios residiria na flexibilidade e modulação proporcionada pelos elementos do modelo,
embora seu sucesso estaria condicionado à utilização consciente e responsável dessas
informações pelos gestores públicos.
Instrumentos de planejamento estratégico são muito úteis no estabelecimento de
objetivos gerais para a formulação de programas e projetos. Jesus e Teixeira (2010)
descrevem o planejamento estratégico situacional da secretaria de saúde do estado da Bahia,
concebido em consonância com o plano plurianual (PPA) em uma proposta integrada pela
equipe dirigente, que permitiu uma grande responsabilização dos sujeitos envolvidos e um
movimento sólido de aprendizagem institucional. Soares, Emmendoerfer e Monteiro (2013)
analisaram a relação entre a gestão pública no turismo e o desenvolvimento de destinos
turísticos no estado de Minas Gerais por meio de entrevistas, documentos e bibliografias,
concluindo que havia a necessidade de constituição de conselhos gestores com engajamento e
articulação entre os atores públicos e privados no setor.
Furtado, Sakowski e Tóvolli (2015) afirmam que, na relação entre sistemas complexos e
políticas públicas, qualquer raciocínio simplista deve ser deixado de lado, a partir do
momento em que se considerem os seguintes aspectos: agentes são heterogêneos, tudo está
interconectado e políticas não funcionam com causas e efeitos óbvios, lineares ou diretos.
Ettema (2015) descreve a aplicação de métodos de complexidade ao planejamento de
transportes a partir de modelos de simulação de tráfego e modelos de previsão de demandas
de viagens. A implementação dos mesmos envolve o desenvolvimento de uma representação
das estruturas e dos agentes relevantes, bem como das regras de comportamento dos agentes,
de suas interações mútuas e de efeitos relevantes de feedback. Esse tipo de modelagem
permite antever o efeito de variáveis operacionais como preços, velocidades e frequências em
diferentes cenários, provendo aos gestores a possibilidade de investir em formas mais
eficientes de infraestruturas e serviços.
A maioria das metodologias supracitadas pode ser implementada utilizando recursos
computacionais. Atualmente, há inúmeros softwares específicos para rodar modelos dessa
natureza. No Brasil, modelos baseados em agentes têm sido particularmente usados para
ensinar conceitos da complexidade em diferentes níveis de ensino, sendo o NetLogo bastante
popular em muitas dessas aplicações (SAKOWSKI; TÓVOLLI, 2015).

3. Método da pesquisa

Com relação ao método e à forma de abordar o problema, o presente trabalho consiste


em uma pesquisa quantitativa, considerando sua preocupação com a representatividade
numérica, isto é, com a medição objetiva e a quantificação dos resultados. Destaca-se ainda o
emprego de instrumentos estatísticos, ainda que simplórios, no tratamento dos dados, com a
4/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
finalidade medir relações entre as variáveis. Adicionalmente, no tocante aos objetivos da
pesquisa, pode-se classificá-la como pesquisa explicativa, visto que está centrada na
identificação dos fatores chave que desencadeiam determinados fenômenos, de forma a
explicar a razão dos mesmos e situá-los no ambiente social. Trata-se, ainda, de uma pesquisa
documental, isto é, realizada com fontes de dados secundários externos ora publicados
(ZANELLA, 2009).
Considerando a proposta de estudar o planejamento estratégico a partir de uma
abordagem inspirada na teoria dinâmica de sistemas, o ponto de partida se deu justamente no
acesso a instrumentos criados para esse fim. Foram coletados, através de mecanismos de
busca, planos plurianuais (PPA) de cinco municípios brasileiros de diferentes portes, sendo
um representante de cada uma das cinco regiões geográficas da federação, como pode ser
visto na Tabela 1.

Tabela 1. Municípios cujos PPAs foram pré-selecionados para este trabalho.


Região Estado Município População* Densidade demográfica*
Centro-Oeste MS Dourados 196.035 48 habitantes/km2
Norte AP Macapá 398.204 62 habitantes/km2
Nordeste BA Una 24.110 21 habitantes/km2
Sul PR Londrina 506.701 307 habitantes/km2
Sudeste SP Guarulhos 1.221.979 3.835 habitantes/km2
* Fonte: IBGE, 2011.

Todos os municípios pré-selecionados estão envolvidos com o Programa Cidades


Sustentáveis (2019), uma plataforma que funciona como agenda para a sustentabilidade,
incorporando de maneira integrada as dimensões social, ambiental, econômica, política e
cultural e abordando as diferentes áreas da gestão pública em doze eixos temáticos,
disponibilizando também uma série de indicadores associados a esses eixos. A partir da
listagem de 208 cidades signatárias da carta-compromisso do Cidades Sustentáveis, foi
escolhido um município de cada região do país, priorizando sempre o estado com maior
número de adesões ao referido programa. Dentre os diferentes conjuntos que se apresentavam,
cuidou-se para a listagem contivesse representantes com populações e densidades
demográficas bastante distintas, critérios esses que originaram a Tabela 1.
Levando em consideração a extensão das informações disponíveis, optou-se por utilizar
apenas um, dentre os PPAs consultados, para alimentar o algoritmo de código aberto
desenvolvido por Passos (2019) e denominado “Modelo de Responsabilidade Organizacional”.
Este programa explora a aplicabilidade de sistemas complexos no planejamento estratégico de
organizações com foco em gestão por resultados (mencionada na sessão “Introdução”), de
forma a prover a melhoria dos serviços considerando uma demanda superior à capacidade
instalada. É relevante destacar que o referido algoritmo foi desenvolvido em meio ao
ambiente computacional programável denominado NetLogo (WILENSKY, 2019). Trata-se de
uma plataforma que vem sendo extensivamente utilizada por estudantes, professores e
pesquisadores ao redor do mundo para a simulação de fenômenos naturais e sociais, conforme
indicado na sessão “Fundamentação teórica”.
Como dados de entrada, têm-se duas variáveis: crescimento da demanda (maximum-
growth-rate-of-demand) e produtividade (maximum-productivity); as quais podem ser
facilmente ajustadas através de controles deslizantes na interface gráfica do programa
(Figura 1). Neste trabalho, a variável crescimento da demanda (D) foi deduzida a partir da

5/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
evolução média dos indicadores correspondentes a cada um dos programas presentes no PPA
(para os anos de 2018 a 2021) do município objeto de estudo, conforme a Equação 1, em que
Ii+1 é a contagem de um certo indicador em um determinado ano, Ii a mesma no ano anterior, e
I0 em 2018, que inicia a série, sendo N o número de indicadores listados no programa em
questão. No algoritmo apresentado por Passos (2019), produtividade é o conceito utilizado
como rótulo para a melhoria das condições de contorno na simulação do algoritmo. Assim,
considerando que o incremento de investimento é justamente o que consta em um PPA como
subsídio para a melhoria dos indicadores, a variável produtividade (P) foi deduzida do
incremento de investimento relacionado a esses programas no mesmo período, conforme a
Equação 2, em que R$i+1 é o investimento em um determinado ano, R$i o investimento no ano
anterior, e R$0 o investimento no ano de 2018.

Figura 1. Interface gráfica do algoritmo “Modelo de Responsabilidade Organizacional”.

Fonte: Passos (2019).

D = Σ {1/3 Σ [|Ii+1 - Ii| / I0]} / N (1)

P = 1/3 Σ [(R$i+1 - R$i) / R$0] (2)

Os principais resultados apresentados pelo referido modelo são as demandas totais, as


demandas atendidas e as demandas pendentes, as quais são geradas das diversas iterações do
código-fonte. Obviamente, espera-se que a razão (R, Equação 3) entre demandas atendidas
(Da) e demandas totais (Dt) seja a maior possível, o que pode ser obtido com dois recursos
que estão implementados no algoritmo: uma rotina de otimização, que organiza a fila de
demandas no ambiente organizacional simulado; e o modelo PageRank (STONEDAHL;
WILENSKY, 2019), que é um embrião do mecanismo de busca do Google, já que foi
desenvolvido para classificar a relevância de conteúdos baseado na teoria de sistemas
dinâmicos. Com esses recursos adicionais, é hipoteticamente possível otimizar a relação
custo-benefício e identificar projetos gargalo graças à teoria da complexidade.

R = Da / Dt (3)

Na sessão “Resultados e discussão”, é apresentada a razão R em duas situações


simuladas: sem recurso de otimização ou PageRank, situação identificada como “sistema
original”, e com ambos, situação identificada como “sistema melhorado”; para cada um dos
6/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
programas constantes no PPA do município de Guarulhos. Esse município foi priorizado em
razão de ser a cidade de maior porte dentre as pré-selecionadas. Dessa forma, pretende-se
elucidar o efeito da teoria dinâmica dos sistemas sobre o planejamento estratégico e discutir a
sua aplicabilidade no contexto da gestão por resultados. Numericamente, espera-se um
incremento (dR, Equação 4) significativo da razão entre demandas simulada para o sistema
melhorado (Rm) em relação ao sistema original (Ro).

dR = (Rm - Ro) / Ro (4)

4. Resultados e discussão

Como exemplificação de todas as simulações realizadas, é demonstrado a seguir o


Programa 0001 “Fortalecimento da gestão do Sistema Único de Saúde”, presente no plano
plurianual (PPA) da cidade de Guarulhos (2017) dentro do macro-objetivo “Políticas sociais,
saúde e qualidade de vida”, cujos indicadores e investimentos correspondentes ao período de
2018 a 2021 podem ser vistos na Tabela 2. Considerando as demandas presentes, os
investimentos realizados, a variável demanda foi calculada conforme a Equação 1, D = 0,026,
ao passo que a variável produtividade foi calculada conforme a Equação 2, P = 0,078.

Tabela 2. Indicadores e investimentos previstos no PPA do município de Guarulhos para o


fortalecimento da gestão do Sistema Único de Saúde e variáveis calculadas
Indicador 2018 2019 2020 2021 Variáveis
Proporção de
serviços
hospitalares com 100 100 100 100
contrato de metas
firmado (%)
Proporção de
óbitos nas
internações por 25 24 22 20
infarto agudo do
miocárdio (%)
Taxa de
mortalidade D = 0,026
12,00 11,75 11,50 11,40
infantil (/1000
nascimentos)
Taxa de
mortalidade
prematura pelo
conjunto das
quatro principais 372,80 364,95 357,65 350,50
doenças crônicas
não transmissíveis
(/100 mil
habitantes)
Investimento (R$) 91.715.900 98.385.911 105.492.336 113.116.664 P = 0,078
Fonte: Guarulhos (2017) e autores.

7/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

Conforme proposto na sessão “Método da pesquisa”, o ambiente foi simulado, em um


primeiro momento, sem recurso de otimização ou PageRank, situação identificada como
“sistema original”, resultando em uma razão (R) entre demandas atendidas e demandas totais
da ordem de 58 %. Em um segundo momento, com ambos recurso de otimização e PageRank,
situação identificada como “sistema melhorado”, alcançou-se 63%. Esses resultados estão
ilustrados na Figura 2.

Figura 2. Razão entre demandas para o fortalecimento da gestão do Sistema Único de Saúde
em Guarulhos considerando as diferentes situações simuladas.

Fonte: os autores.

Na sequência, procedeu-se de maneira análoga para os demais programas do plano


plurianual da cidade de Guarulhos. Há de se destacar que, dos noventa e um programas
contidos nesse PPA, quatro não continham nenhum indicador discriminado, de maneira que
não puderam ser considerados neste estudo. Da mesma forma, em outros quarenta e três
programas, nenhum dos indicadores apresentava variação no período de 2018 a 2021 e, em
outros três programas, era o investimento a constante, casos em que o cálculo das variáveis D
(Equação 1) e P (Equação 2), respectivamente, conduzia a zero e, portanto, não puderam ser
simulados. De forma que puderam ser simulados tão somente quarenta e um programas.
A Figura 3 contém a compilação dos resultados da razão entre demandas R, referente a
ambas situações (sistema original e sistema melhorado), para esses programas do PPA de
Guarulhos que foram simulados. É relevante destacar que, dentre os mesmos, há aqueles que
apresentam um número considerável de indicadores, como o Programa 0016 “Promoção dos
direitos difusos e valorização da cidadania”, dentro do macro-objetivo “Cidadania e
identidades”, com quinze indicadores. Por outro lado, há também aqueles com apenas um
indicador, como é o caso do Programa 0077 “Regime próprio de previdência social”, dentro
do macro-objetivo “Estado de democracia transparente de alta intensidade”.

8/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Figura 3. Razão entre demandas para os diversos programas contidos no PPA do município de
Guarulhos considerando as diferentes situações simuladas.

Fonte: os autores.

Como pode ser visto na Figura 3, há casos como o Programa 0030 “Melhoria do trânsito
e do transporte coletivo”, dentro do macro-objetivo “Infraestrutura, mobilidade urbana,
segurança pública e pacto pela vida”, em que a razão (R) entre demandas atendidas e
demandas totais saltou de 84 %, no sistema original, para 98 %, no sistema melhorado, o que
significa um incremento de 16 % no valor de R. De maneira distinta, no Programa 0008
“Democratização e regionalização do acesso à cultura”, dentro do macro-objetivo “Educação,
cultura, ciência, tecnologia e inovação”, a razão R mantém-se em torno dos 12 %, sem
qualquer melhoria sensível, assim como em outros tantos programas.
Aparentemente, essa diferença de comportamento pode ser relacionada às diferenças
verificadas entre as variáveis crescimento da demanda (D) e produtividade (P) para os
diferentes programas simulados. Em outras palavras, a contribuição da teoria dinâmica de
sistemas, a partir da incorporação da otimização e do modelo PageRank no sistema melhorado,
depende intimamente da razão entre a evolução média dos indicadores correspondentes a cada
um dos programas e do incremento de investimento relacionado a esses programas no mesmo
período.
Na Figura 4, é apresentado o incremento da razão entre demandas simulada para o
sistema melhorado em relação ao sistema original (dR) em função do quociente entre
produtividade e demanda (P/D). É possível perceber que os mais altos incrementos se
verificam para quocientes P/D ~ 8, isto é, nos programas em que o incremento de
investimento é oito vezes maior do que a evolução média dos seus indicadores, conforme a
curva de ajuste lorentziano apresentada.

9/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Figura 4. Incremento da razão entre demandas em função do quociente entre produtividade e
demanda.

Fonte: os autores.

5. Considerações finais

Neste trabalho, em que um modelo baseado em agentes foi utilizado para simular, em
ambiente computacional, os programas vigentes no plano plurianual (PPA) de um município
brasileiro, pode-se projetar a potencialidade da teoria dinâmica de sistemas no melhoramento
da razão entre demandas atendidas e demandas totais, visto que a incorporação da otimização
e do modelo PageRank no sistema melhorado propiciou melhoramentos de até 16 %. No
entanto, verifica-se que o potencial de melhoria é fortemente relacionado à razão entre o
incremento de investimento e a a evolução média dos indicadores correspondentes a cada um
dos programas, atingindo valores ótimos nos casos em que esta relação tende a oito.
É de se esperar que a teoria dinâmica de sistemas possa aprimorar todas as etapas do
planejamento estratégico governamental de longo prazo. Ou seja, sua contribuição pode se
estender muito além dos indicadores, programas e orçamentos do PPA, mas também
contribuir com uma avaliação preciosa das metas e prioridades constantes na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), bem como com as despesas e receitas elencadas na Lei Orçamentária
Anual (LOA) e, finalmente, com a formulação, implementação e avaliação de políticas
públicas da agenda governamental. Dada e extensão desse horizonte, faz-se imprescindível o
desenvolvimento de algoritmos que representem modelos mais fiéis e detalhados da realidade
dos municípios brasileiros. Um investimento que poderá produzir resultados ainda mais
promissores do que aqueles verificados neste trabalho.

6. Referências bibliográficas

BERGUE, S. T. Comportamento organizacional. Brasília: CAPES, 2010a. 114 p.


BERGUE, S. T. Cultura e mudança organizacional. Brasília: CAPES, 2010b. 106 p.
BERTALANFFY, L. V. Teoria geral dos sistemas: fundamentos, desenvolvimento e
aplicações. 5. ed. Petrópolis: Vozes, 2010. 360 p.
DAGNINO, R. P. Planejamento estratégico governamental. Brasília: CAPES, 2009. 166 p.

10/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
DOWNEY, A. B. Think Complexity. Needham: Green Tea Press, 2008. 134 p.
ETTEMA, D. Métodos de complexidade aplicados ao planejamento de transportes. In:
FURTADO, B. A.; SAKOWSKI, P. A. M.; TÓVOLLI, M. H. Modelagens de sistemas
complexos para políticas públicas. Brasília: IPEA, 2005. p. 309-333.
FURTADO, B. A.; SAKOWSKI, P. A. M.; TÓVOLLI, M. H. Abordagens de sistemas
complexos para políticas públicas. In: ___. Modelagens de sistemas complexos para
políticas públicas. Brasília: IPEA, 2005. p. 21-41.
GUARULHOS (Município). Prefeitura Municipal. Departamento de Assuntos Legislativos.
Lei nº 7.610, de 20 de dezembro de 2017: Institui o Plano Plurianual - PPA para o
quadriênio 2018-2021. Guarulhos, 2017. 3 p.
IIDA, I. Planejamento estratégico situacional. Produção, Caracas, v. 3, n. 2, p. 113-125, 1993.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo
Demográfico 2010. Disponível em: <https://cidades.ibge.gov.br//>. Acesso em: mai.
2019.
JESUS, W. L. A.; TEIXEIRA, C. F. Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da
Saúde do Estado da Bahia. Ciência & Saúde Coletiva, v. 15, n. 5, p. 2383-2393, 2010.
LEITE, L. O.; REZENDE, D. A. Modelo de gestão municipal baseado na utilização
estratégica de recursos da tecnologia da informação para a gestão governamental:
formatação do modelo e avaliação em um município. Revista de Administração
Pública, v. 44, n. 2, p. 459-493, mar./abr. 2010.
MINGERS, J.; ROSENHEAD, J. Problem structuring methods in action. European Journal
of Operational Research, v. 152, n. 3, p 530-554, fev. 2004.
MITCHELL, M. Complexity: a guided tour. New York: Oxford University Press;, 2011.
368 p.
PASSOS, G. F. Model of Organizational Responsibility. Disponível em:
<http://ccl.northwestern.edu/netlogo/models/community/Organizational%20Responsibil
ity%20Model>. Acesso em: abr. 2019.
PAVIOTTI, C. R. MCReF: Métrica de Complexidade de Requisitos Funcionais. 2011. 138 p.
Dissertação (Mestrado em Ciência da Computação) - Faculdade de Ciências Exatas e da
Natureza, Universidade Metodista de Piracicaba, Piracicaba, 2011.
PINTO, J. S. Variáveis dos Atributos Complexidade e Incerteza em Projetos: proposta de
criação de Escala de Mensuração. 2012. 216 p. Tese (Doutorado em Engenharia
Mecânica) - Faculdade de Engenharia Mecânica, Universidade Estadual de Campinas,
2012.
PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS. Apresentação. Disponível em:
<https://www.cidadessustentaveis.org.br/institucional/>. Acesso em: mai. 2019.
RITCHEY, T. Wicked Problems: Modelling Social Messes with Morphological Analysis.
Acta Morphologica Generalis, v.2, n.1, p. 1-8, 2013.
RITTEL, H. W. J.; WEBBER, M. M. Dilemmas in a general theory of planning. Policy
Sciences, v. 4, n. 2, p. 155-169, jun. 1973.
ROSENHEAD, J. What's the Problem? An Introduction to Problem Structuring Methods.
Interfaces, v. 26, n. 6, p. 117-131, nov./dez. 1996.
SAKOWSKI, P. A. M.; TÓVOLLI, M. H. Perspectivas da complexidade para a educação no
Brasil. In: FURTADO, B. A.; SAKOWSKI, P. A. M.; TÓVOLLI, M. H. Modelagens
de sistemas complexos para políticas públicas. Brasília: IPEA, 2005. p. 351-373.
SANTOS, R. C. L. F. Plano plurianual e orçamento público. Brasília: CAPES, 2010. 106 p.
SOARES, É. B. S.; EMMENDOERFER, M. L.; MONTEIRO, L. P. Gestão pública no
turismo e o desenvolvimento de destinos turísticos em um estado da Federação
11/12
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS

PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
Brasileira: uma análise do planejamento estratégico do turismo em Minas Gerais (2007-
2010). Tourism & Management Studies, v. 9, n. 2, p 50-56, 2013.
STONEDAHL, F.; WILENSKY, U. PageRank. Disponível em:
<https://ccl.northwestern.edu/netlogo/models/PageRank>. Acesso em: mai. 2019.
SUH, N. P. Complexity in Engineering. CIRP Annals, v. 54, n. 2, p. 46-63, 2005.
TRIDAPALLI, J. P.; FERNANDES, E.; MACHADO, W. V. Gestão da cadeia de suprimento
do setor público: uma alternativa para controle de gastos correntes no Brasil. Revista de
Administração Pública, v. 45, n. 2, p. 401-433, mar./abr. 2011.
WILENSKY, U. NetLogo. Disponível em: <http://ccl.northwestern.edu/netlogo/>. Acesso em:
abr. 2019.
ZANELLA, L. C. H. Metodologia de estudo e de pesquisa em administração. Brasília:
CAPES, 2009. 164 p.

12/12