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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

RELATÓRIO E
PARECER PRÉVIO DO TCE
SOBRE AS CONTAS
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
DO ESTADO DA BAHIA

EXERCÍCIO DE 2014

Carolina Costa
Conselheira Relatora

PROCESSO N.º TCE/004023/2015

SALVADOR

JUNHO – 2015
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
COPYRIGHT© 2015 TCE

PEDIDOS E CORRESPONDÊNCIAS:
Tribunal de Contas do Estado da Bahia
Avenida 04, Plataforma V – CAB
Edf. Cons. Joaquim Batista Neves
Cep: 41.745-002
Telefone: 0xx(71) 3115-4477
Fax: 0xx(71) 3115-4613
Email: biblioteca@tce.ba.gov.br

Capa: P55 Comunicação


Composição e Diagramação: Cristiano Pereira Rodrigues
Normalização: Denilze Alencar Sacramento
Revisão: Ricardo Augusto Seróes Ravazzano e Rita de Cássia Silva Guedes Mura
(Capítulos 6º e 7º) e Alan Silva Costa, Maria Aparecida Silva de Menezes, Carolina
Matos Alves Costa, Thaiz Silveira Braga e Ticiana Carvalho da Silva (demais
Capítulos)

Revisão gramatical: Vera Rollemberg

Ficha catalográfica

B 151 Bahia. Tribunal de Contas


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as Contas do Chefe do Poder
Executivo do Estado da Bahia: exercício de 2014/Tribunal de Contas do Estado
da Bahia. Carolina Matos Alves Costa – Consa. Relatora, Salvador: TCE/BA,
2015.
472.

1. Controle externo – Orçamento I. Costa, Carolina Matos Alves –


Consa. Relatora II. Título

CDU 336.148(813.8)
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

TRIBUNAL PLENO:

Cons. INALDO DA PAIXÃO SANTOS ARAÚJO


Presidente

Cons. GILDÁSIO PENEDO FILHO


Vice-Presidente

Cons. ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETO


Corregedor

Cons. PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA

Consa. CAROLINA MATOS ALVES COSTA


Relatora das Contas

Cons. JOÃO EVILÁSIO VASCONCELOS BONFIM

Cons. MARCUS VINÍCIUS DE BARROS PRESÍDIO

PRIMEIRA CÂMARA:

Consa. CAROLINA MATOS ALVES COSTA – Presidente

Cons. ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETO

Cons. JOÃO EVILÁSIO VASCONCELOS BONFIM

SEGUNDA CÂMARA:

Cons. PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA – Presidente

Cons. GILDÁSIO PENEDO FILHO

Cons. MARCUS VINÍCIUS DE BARROS PRESÍDIO

SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO:

Alberto Luiz Telles Soares


Almir Pereira da Silva
Antônio Geraldo Conceição Braga
Eliane de Sousa Silva
Maria do Carmo Galvão do Amaral
Sérgio Spector

MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS/BA:


Danilo Ferreira Andrade – Procurador Geral

NÚCLEO DE ATUAÇÃO DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO JUNTO AO TCE/BA:


Aline Azevedo Nunes – Procuradora Assistente
ÓRGÃOS TÉCNICOS E ADMINISTRATIVOS
SUPERINTENDÊNCIA TÉCNICA
José Raimundo Bastos de Aguiar

SECRETARIA GERAL
Soraia de Oliveira

DIRETORIA ADMINISTRATIVA
Veralucia Oliveira Lima

GABINETE DA PRESIDÊNCIA
Cláudia Maria Rocha Colavolpe da Silva

ASSESSORIA TÉCNICO-JURÍDICA
Wendel Régis Ramos

AUDITORIA INTERNA
Marileide Raimunda Cerqueira da Silva

COORDENAÇÃO DE CONTABILIDADE
Daniela Couto

ESCOLA DE CONTAS CONSELHEIRO JOSÉ PEDREIRA LAPA


Luciano Chaves de Farias

OUVIDORIA
Paulo Sérgio Pacheco de Figueiredo

COORDENADORIAS DE CONTROLE EXTERNO (CCEs)


Jucival Santana de Souza (1ª CCE)
Márcia Silva Sampaio Cerqueira (2ª CCE)
Juliana Rocha Santiago (3ª CCE)
Antônio Luiz Carneiro (4ª CCE)
Gonçalo de Amarante Santos Queiroz (5ª CCE)
Raquel Leda Cordeiro Capistrano (6ª CCE)
Marcos André Sampaio de Matos (7ª CCE)

CENTRO DE ESTUDOS E DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIAS PARA AUDITORIA


(CEDASC)
Edmilson Santos Galiza
CRÉDITOS

Gabinete da Conselheira Carolina Matos Alves Costa


Alan Silva Costa
Fábio Souza de Senna
Maria Aparecida Silva de Menezes
Ricardo Augusto Seróes Ravazzano
Thaiz Silveira Braga
Ticiana Carvalho da Silva
Yuri Barreto Cabral de Oliveira

Gabinete do Presidente Inaldo da Paixão Santos Araújo


Cristiano Pereira Rodrigues

Gabinete do Corregedor Antônio Honorato


Rita de Cássia Silva Guedes Mura

Gabinete do Conselheiro João Evilásio Vasconcelos Bonfim


Mário Sérgio Afonso Oliveira

Gerência de Biblioteca e Documentação (GEBID)


Ane Gleide da Conceição de Araújo
Denilze Alencar Sacramento
Edson Silva Santos

Superintendência Técnica (SUTEC)


Gabriel Barbosa Moreira
José Raimundo Bastos de Aguiar
Maria Clara Sandes Seixas
Verônica de Cerqueira Lima Antunes

1ª Coordenadoria de Controle Externo


Antônio Fabio Dantas Filho
Jucival Santana de Souza

2ª Coordenadoria de Controle Externo


Ailton dos Reis Cavalcante
Denilson Martins Machado
Guionalda de Oliveira Sapucaia Duarte
Marcelo Adriano Farias Loureiro de Souza
Marcia da Silva Sampaio Cerqueira
Rosana Como Alvarez

3ª Coordenadoria de Controle Externo


Anésio Pereira Júnior
Josefa Adineide Almeida da Silva
Juliana Rocha Santiago
Osvaldo do Rosário do Vale
Simone Souza da Silva
Yuri Moisés Martins Alves

4ª Coordenadoria de Controle Externo


André Luis de Paula Carneiro
Antônio Luiz Carneiro
Carlos Alberto de Jesus Nunes
Roberto Vasconcelos Prazeres
Wesley Franco de Oliveira

5ª Coordenadoria de Controle Externo


Alexsandro Rocha de Souza
Ana Patrícia Crisóstomo Pereira
Émerson de Oliveira Araújo
Gonçalo de Amarante Santos Queiroz
Hélia Teixeira Vasconcelos
Homero Faria da Matta Dourado
Israel Santos de Jesus
José Luís Galvão Pinto Bonfim
Maria Tereza Alencar de Amorim Miranda

6ª Coordenadoria de Controle Externo


Maurício Souza Ferreira
Raquel Leda Cordeiro Capistrano
Valéria Dias Carvalho Silva Câncio

7ª Coordenadoria de Controle Externo


Augusto Cesar Pinheiro de Mattos
Dêlza Maria Teixeira Matos
José Jorge Dantas de Lima Júnior
Josimeire Leal de Oliveira
Josué Lima de França
Márcio Maia Valois Costa
Marcos André Sampaio de Matos

CEDASC
Augusto Gonçalves Sousa
Edmilson Santos Galiza

Escola de Contas Cons. José Borba Pedreira Lapa


Luciano Chaves de Farias
SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ....................................................................................................................................... 11
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................................................... 15
2 PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO
ESTADO DA BAHIA................................................................................................................................. 21
3 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O DESEMPENHO DA ECONOMIA BAIANA EM 2014 39
3.1 PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) E PIB PER CAPITA .................................................................... 39
3.2 PRODUÇÃO INDUSTRIAL ................................................................................................................... 42
3.3 AGRICULTURA..................................................................................................................................... 43
3.4 VOLUME DE VENDAS NO COMÉRCIO VAREJISTA .......................................................................... 44
3.5 ÍNDICE DE PREÇOS ............................................................................................................................. 45
3.6 BALANÇA COMERCIAL: COMÉRCIO EXTERIOR ............................................................................. 46
3.7 MERCADO DE TRABALHO ................................................................................................................. 49
3.8 SEGURANÇA ........................................................................................................................................ 50
4 PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICA PÚBLICA .................................................. 55
4.1 O PLANO PLURIANUAL (PPA) ............................................................................................................ 56
4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ................................................................................. 61
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)................................................................................................... 63
4.4. COMPATIBILIDADE ENTRE AS PEÇAS DE PLANEJAMENTO........................................................ 67
4.5 ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO .............................................................. 70
4.5.1 Elaboração e Acompanhamento dos Indicadores ......................................................................... 74
4.5.2 Disponibilidade e Divulgação das Informações ............................................................................. 76
4.5.3 Monitoramento dos Indicadores do PPA 2012-2015 ...................................................................... 77
5 CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................... 81
5.1 AVALIAÇÃO DAS ESTRUTURAS PRIMÁRIAS DE CONTROLE INTERNO....................................... 84
5.2 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ................................................................................................... 94
5.2.1 Não Implantação da Controladoria Geral do Estado ..................................................................... 99
5.2.2 Não Implantação do Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação Financeira de
Contratos e Convênios (OCAAF) ..................................................................................................... 101
5.3 INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO ...................................................................................... 102
5.3.1 Sistemas Corporativos do Estado................................................................................................... 102
5.4 CONTROLE INTERNO E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA...................................................................... 106
5.4.1 Avaliação da Transparência Ativa do Poder Executivo do Estado da Bahia .............................. 108
5.4.2 Outros assuntos relacionados com a Transparência Pública ...................................................... 111
6 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS ............................................................................................... 115
6.1 SAÚDE .................................................................................................................................................. 115
6.2 EDUCAÇÃO ......................................................................................................................................... 118
6.3 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS .................................................................................................... 122
6.4 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO ................................................................................................. 127
6.5 DÍVIDA PÚBLICA .................................................................................................................................. 134
6.6 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP)........................................................................................... 139
6.7 RESULTADO NOMINAL ....................................................................................................................... 142
6.8 RESULTADO PRIMÁRIO ..................................................................................................................... 143
7 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL DO ESTADO DA BAHIA – EXAME
DAS CONTAS DO PODER EXECUTIVO ................................................................................................ 149
7.1 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS ........................................................................ 149
7.2 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA ................................................................................................................. 152
7.2.1 Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal .......................... 154
7.3 RECEITA PÚBLICA .............................................................................................................................. 154
7.3.1 Diferenças entre o FIPLAN Gerencial e o FIPLAN ......................................................................... 156
7.3.2 Receita Tributária .............................................................................................................................. 158
7.3.3 Outras Receitas Correntes ............................................................................................................... 159
7.3.4 Transferências Correntes e de Capital............................................................................................ 159
7.3.5 Receita Corrente Líquida (RCL) ....................................................................................................... 161
7.3.6 Renúncia de receita .......................................................................................................................... 161
7.3.6.1 Benefícios concedidos às empresas no âmbito do Programa Desenvolve ............................. 162
7.3.6.2 Fiscalização das empresas com benefícios fiscais .................................................................... 163
7.3.7 Receitas de Operações de Crédito .................................................................................................. 164
7.4 DESPESA PÚBLICA ............................................................................................................................. 165
7.4.1 Classificação da Despesa ................................................................................................................ 165
7.4.1.1 Classificação institucional da despesa........................................................................................ 165
7.4.1.2 Classificação funcional e programática da despesa .................................................................. 166
7.4.1.3 Classificação da despesa por categoria econômica .................................................................. 167
7.4.1.3.1 Despesas Correntes ................................................................................................................... 168
7.4.1.3.2 Despesas de Capital ................................................................................................................... 168
7.4.2 Despesa com Pessoal e Encargos Sociais..................................................................................... 168
7.4.3 Despesas relacionadas com seguridade social dos servidores .................................................. 172
7.4.3.1 Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (PLANSERV) ........................................... 172
7.4.3.2 Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (FUNSERV) .......................... 175
7.4.4 Despesa com propaganda, promoção e divulgação da ação governamental ............................. 176
7.5 GESTÃO PATRIMONIAL ...................................................................................................................... 179
7.5.1 Caixa e Equivalentes de Caixa ......................................................................................................... 182
7.5.1.1 Sistema de Caixa Único e Controle dos Recursos por Fonte ................................................... 185
7.5.1.2 Disponibilidades e destinação de recursos ................................................................................. 187
7.5.1.3 Royalties ......................................................................................................................................... 188
7.5.1.3.1 Movimentação financeira dos royalties .................................................................................... 191
7.5.2 Créditos de curto prazo .................................................................................................................... 193
7.5.2.1 Estoque ........................................................................................................................................... 194
7.5.2.2 Demais créditos a curto prazo ...................................................................................................... 195
7.5.2.3 Outros Valores Realizáveis a Longo Prazo.................................................................................. 198
7.5.2.3.1 Dívida Ativa .................................................................................................................................. 198
7.5.2.3.1.1 Não adequação da sistemática de contabilização da DAT ao MCASP ................................ 201
7.5.2.3.1.2 Recuperação dos créditos tributários inscritos ................................................................... 204
7.5.3 Investimentos ................................................................................................................................... 206
7.5.3.1 Não consideração da EBAL como empresa estatal dependente ............................................... 209
7.5.4 Imobilizado ........................................................................................................................................ 210
7.5.4.1 Bens Móveis ................................................................................................................................... 211
7.5.4.2. Bens Imóveis ................................................................................................................................. 212
7.5.4.3 Intangível ........................................................................................................................................ 214
7.5.5 Fornecedores e contas a pagar a Curto Prazo ............................................................................... 215
7.5.5.1 Restos a Pagar e disponibilidade ao final do exercício ............................................................. 221
7.5.5.2 Demais Obrigações a Curto Prazo................................................................................................ 223
7.5.6 Empréstimos e financiamentos ....................................................................................................... 225
7.5.7. Obrigações trabalhistas e previdenciárias e fornecedores de longo prazo ............................... 226
7.5.7.1 Débitos Judiciais ............................................................................................................................ 226
7.5.7.1.1 Registro Contábil ........................................................................................................................ 227
7.5.7.1.2 Despesas orçamentárias ............................................................................................................ 231
7.5.7.1.2.1 Precatórios................................................................................................................................ 231
7.5.7.1.2.1.1 Regime Especial de Pagamento de Precatórios................................................................. 231
7.5.7.1.2.1.2 Parcelas, Depósitos e Pagamentos ..................................................................................... 232
7.5.8 Provisões de Longo Prazo ............................................................................................................... 234
7.5.8.1 Seguridade Social dos Servidores Públicos Estaduais – Provisões Matemáticas .................. 234
7.5.8.1.1 Situação patrimonial dos fundos previdenciários dos servidores ......................................... 237
7.5.8.1.2 Receitas e despesas relacionadas com fundos previdenciários dos servidores ................ 238
7.5.8.2 Provisão para indenizações – contingências .............................................................................. 240
7.5.9 Patrimônio Líquido............................................................................................................................ 242
7.5.9.1 Resultados Acumulados ............................................................................................................... 243
7.5.9.2 Resultado do Exercício – Demonstração das Variações Patrimoniais ..................................... 244
8 AUDITORIAS – AVALIAÇÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................... 249
8.1 AUDITORIAS E INSPEÇÕES REALIZADAS NO EXERCÍCIO DE 2014 .............................................. 249
8.2 AUDITORIAS JULGADAS NO EXERCÍCIO DE 2014 .......................................................................... 255
9 ACOMPANHAMENTO DAS DELIBERAÇÕES CONSTANTES DO PARECER PRÉVIO SOBRE AS
CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – EXERCÍCIO DE 2013 ............................................... 267
9.1 AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS EM CURSO ........................................................................................... 267
9.2 PROPOSIÇÃO DE INSTRUMENTOS DE MONITORAMENTO ........................................................... 289
10 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................................... 293
LISTA DE ILUSTRAÇÕES .......................................................................................................................... 307
LISTA DE TABELAS ................................................................................................................................... 311
LISTA DE SIGLAS ..................................................................................................................................... 317
FONTES DE CRITÉRIOS ............................................................................................................................ 323
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................... 343
GLOSSÁRIO ................................................................................................................................................ 349
MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS (MPC) .......................................................... 359
VOTO EM SEPARADO – CONSELHEIRO PEDRO LINO .......................................................................... 409
DECLARAÇÃO DE VOTO – CONSELHEIRO MARCUS PRESÍDIO .......................................................... 427
VOTO EM SEPARADO – CONSELHEIRO JOÃO BONFIM ....................................................................... 443
ATA DA 30ª SESSÃO ORDINÁRIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA,
REALIZADA EM 02 DE JUNHO DE 2015 ................................................................................................... 447
PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA
BAHIA .......................................................................................................................................................... 463
Apresentação
''

APRESENTAÇÃO

Entusiasmo e honra foram os sentimentos que animaram a realização do trabalho de


relatoria das contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, relativas ao exercício
de 2014, que têm como responsável o digníssimo Sr. Jaques Wagner. O presente
documento destina-se se a subsidiar a augusta Assembleia Legislativa da Bahia com
elementos técnicos necessários ao julgamento político e a fornecer informações essenciais
ao cidadão para consecução do Controle Social.

Como produto de maior expressividade


expressividade do Controle Externo, o Relatório e o Parecer Prévio
representam um diagnóstico sistêmico sobre os aspectos relevantes do desempenho do
planejamento, do orçamento e da gestão fiscal, bem assim da conformidade da
Administração Pública Estadual.
stadual. Entre seus objetivos podem ser citados: (1) a avaliação do
cenário econômico e da atuação governamental; (2) a contribuição para a transparência das
ações estatais e (3) o fomento do aperfeiçoamento da governança, que abrange liderança,
estratégia e controle.

No ano em que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA) comemora 100 anos de
existência, o desafio maior consistiu na reafirmação da sua Missão Institucional, qual seja:
“Exercer eficiente controle externo, contribuindo para a efetividade da gestão dos recursos
públicos e das políticas governamentais, sempre em benefício da sociedade” (Plano
Estratégico 2014-2017).

As crescentes e contínuas demandas de uma realidade social em constante mutação


impõem a utilização adequada e racional dos escassos recursos
recursos públicos, sobretudo em
tempos de crise econômica. A exigência de produção de resultados satisfatórios apresenta-
apresenta
se intransigente. Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas posta-
posta-se como rigoroso e
autêntico agente colaborativo
olaborativo no aprimoramento da Administração
A P
Pública, inspirado nos
inarredáveis fundamentos da gestão fiscal responsável, com ênfase nos pilares:
transparência, planejamento e controle.

Pertinente, arguta e oportuna, pelo que invocada, a conclusão esposada pelo Professor
Diogo de Figueiredo
edo Moreira Neto, em O Novo Tribunal de Contas, 3.
3 ed.,
ed p. 79:

É, também, esse supersistema de valores e de princípios que mostra as


necessárias condições para compatibilizar plenamente o agir do Estado
com a democracia substantiva,
substantiva ou seja: de não limitar
limita a realização do ideal
democrático apenas à mera formalização da escolha de quem nos governa,
governa
mas como observou Jean Rivero, ampliando-a
mas, a à escolha de como
queremos ser governados.
governados (Grifos no original)

O Tribunal de Contas do Estado da Bahia permanece


perman atento à sua função de instrumento
ativo de cidadania. Ciente da necessidade de realização de accountability,
accountability a qual se traduz
nos conceitos de compromisso e responsabilização, em relação às suas próprias
competências, a fim de fortalecer sua legitimação
ão perante a sociedade baiana.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 11


Relatório e Proposta de Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014
''

1 Introdução

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 13


Relatório e Proposta de Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014
''

1 INTRODUÇÃO
O Tribunal de Contas do Estado da Bahia, em conformidade com o disposto no art. 91, I, da
Constituição Estadual (CE),
(CE) procede à apreciação das contas do Chefe do Poder Executivo
do Estado relativas ao exercício de 2014. Como expressão da função do Controle Externo,
sobre as referidas contas,
ontas, são produzidos Relatório e Parecer Prévio no prazo de 60 dias a
partir da data de seu recebimento.

O Parecer Prévio, documento de natureza técnica, auxilia a Assembleia Legislativa no


exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
patrimoni do
Estado quanto à legalidade, legitimidade, economicidade na gestão dos recursos públicos.
Como um substancioso diagnóstico sobre a gestão pública, o Relatório e o Parecer Prévio
contribuem para a transparência indispensável à consolidação da democracia.
democraci

As contas foram prestadas pelo Excelentíssimo Senhor Governador, Jaques Wagner, à


Assembleia Legislativa em 19/02/2015,
19 2015, na forma prevista no art. 105, XV, da Constituição
Estadual. A Assembleia Legislativa as enviou a esta
a Instituição de Controle em 25/04/2015,
25
conforme o descrito no art. 12 da Lei Complementar (LC) n.º 005, de 04/12/1991.
04/12/ Sua
composição compreende:: demonstrações contábeis obrigatórias; relatórios sobre o
desempenho dos Programas
rogramas de Governo;
overno; demais demonstrativos previstos na legislação
pertinente; e mensagem enviada pelo Governador à Assembleia Legislativa, em obediência
ao que prevê o § 2º do art. 12 do mesmo diploma legal.

O trabalho ora desempenhado abrange a análise dos documentos: Demonstrações


Contábeis Consolidadas do Estado, Relatório
Relatório Imobiliário do Estado, Relatório Anual de
Governo e Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do PPA 2012-2015.
2012 Demonstra
os resultados alcançados pela Administração Pública Estadual, stadual, observando-se
observando o
atendimento aos princípios constitucionais
constitucionai da legalidade, legitimidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência, eficácia e economicidade.

O Tribunal de Contas tem envidado esforços para fomentar a prática da transparência das
ações estatais e o aperfeiçoamento da gestão pública. Nesse
Nes e sentido e tendo em vista o
constante aperfeiçoamento do “Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo”,
foram realizadas algumas mudanças na estrutura e no conteúdo do documento,
especialmente nos Capítulos, 2, 3, 4, 5 e 9, que serão destacadas ao longo desta
Introdução.

A apresentação deste Relatório


elatório é realizada em nove capítulos, além deste preâmbulo.

Inicialmente, optou-se
se pela veiculação do Parecer Prévio
évio sobre as contas do Chefe do
Poder Executivo no capítulo seguinte à Introdução, Capítulo 2. Adotou
ou-se essa disposição
em consonância com os padrões e as boas práticas internacionais de fiscalização
governamental.

No Capítulo seguinte, “Breves Considerações


Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana
em 2014”, encontra-se se a descrição dos principais indicadores da conjuntura econômica
nacional e estadual que delimitaram o contexto de execução das ações de política pública
do Governo do Estado da Bahia, conforme
conforme as leis de iniciativa do Poder Executivo: o Plano
Plurianual (PPA), Lei n.o 12.504,
12.504 de 29/12/2011,
/2011, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a
Lei Estadual n.º 12.834,, de 10/07/2013,
10/07/2013, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei Estadual n.º
12.935, de 31/01/2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 15


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Na sequência, o objetivo do Capítulo 4 foi promover a análise dos instrumentos de


planejamento e orçamento que nortearam e viabilizaram a atuação do Governo
overno Estadual. O
estudo mapeou as fragilidades relativas ao processo de elaboração, monitoramento e
avaliação do Plano Plurianual e suas repercussões sobre as demais leis orçamentárias. Em
relação e esse tópico, foi examinada a compatibilidade entre o PPA 2012-2015,
2015, a LDO/2014
e a LOA/2014, além de analisado
alisado o Relatório da Avaliação Parcial da Execução do Plano
Plurianual.

No Capítulo 5, foi abordado o controle interno, englobando a concepção de sistema.


Inicialmente, realizou-se um breve resgate dos conceitos e das regras jurídico- jurídico
constitucionais pertinentes ao tema, reportando-se
reportando ao sistema de controle
ontrole interno referido
nos arts. 70 e 74 da Carta Magna.
Magna Em seguida, avaliaram-se se as estruturas primárias de
controle interno das diversas
rsas unidades administrativas,
administrativas, suas fragilidades e o impacto sobre a
elaboração, execução, acompanhamento e avaliação das ações de política pública. Em
continuidade, foi verificado se tais elementos, em conjunto, atendem às exigências
constitucionais. Os esforços
sforços ainda foram empregados na análise dos instrumentos de
controle, com foco nos sistemas corporativos, bem como na aferição do cumprimento da
transparência pública, que é um dos princípios norteadores das atividades de controle
interno.

Em seguimento,, no Capítulo 6, investigou-se


investig se o cumprimento dos dispositivos constitucionais
e legais no que diz respeito aos limites da despesa com pessoal, manutenção do ensino,
despesas com saúde e previdenciárias, dívida e operações de crédito, além dos resultados
nominal,
minal, primário e financeiro. Incluiu-se,
Incluiu se, também, o cálculo do limite relativo às Parcerias
Público-Privadas (PPPs),s), previsto na Lei n.º 11.079, de 30/12/2004.

O estudo das demonstrações contábeis, com os principais aspectos da gestão


orçamentária, financeira e patrimonial do Estado, é apresentado no Capítulo 7 e
compreende a análise dos Balanços Orçamentário e Patrimonial do Estado, com
comentários sobre a composição das principais contas integrantes.

No Capítulo 8, dedicado às Inspeções e Auditorias


Auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas,
Contas são
apresentadas as informações resultantes da apuração da atuação do Estado. Para esse es
exercício, foram selecionados procedimentos julgados no período de 01/01/2014
01 a
12/05/2015,
2015, conforme sua relevância na representação
representação das principais políticas públicas
empreendidas pelo Governo Estadual.
stadual.

São registradas, no Capítulo 9, as ações adotadas pelo Governo Estadual


stadual para a correção
das falhas apontadas nas recomendações do Relatório sobre as Contas do Chefe do Poder
Executivo
ivo relativas ao exercício de 2013,
2013 no Capítulo 9.. Em consonância com o esforço de
aprimoramento da gestão pública, foi introduzido neste capítulo um subitem que trata da
Proposição de Instrumentos de Monitoramento das Ressalvas e Recomendações.
Recomendações

Nas Considerações Finais,


inais, é realizada uma síntese das principais constatações, extraídas
dos exames efetuados pelo corpo técnico deste Tribunal.

Finalmente, com o intuito de dar transparência aos processos de julgamento de contas e


aos documentos produzidos, estão relacionadas no Quadro a seguir, as datas de
publicação, no Diário Oficial do Estado (DOE), dos Relatórios e Pareceres Prévios sobre as
Contas Governamentais dos cinco últimos exercícios:

16 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Introdução

Quadro 1 – DATAS DE APRECIAÇÃO E JULGAMENTO DAS CONTAS


TAS GOVERNAMENTAIS
EXERCÍCIO
2009 2010 2011 2012 2013
Exmo. Sr. Exmo. Sr. Exmo. Sr. Exmo. Sr. Exmo. Sr.
GOVERNO
JAQUES WAGNER JAQUES WAGNER JAQUES WAGNER JAQUES WAGNER JAQUES WAGNER
TRUBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TCE/001144/2010 TCE/001980/2011 TCE/002110/2012 TCE/002064/2013 TCE/004093/2014
Cons. Cons. Cons. Cons. Cons. Gildásio
RELATOR
Antonio Honorato Filemon Matos Ridalva Figueredo Inaldo Araújo Penedo

Aprovação com Aprovação com Aprovação com Aprovação com Aprovação com
PARECER PRÉVIO
recomendações recomendações recomendações recomendações recomendações

SESSÃO 16/6/2010 7/6/2011 12/6/2012 4/6/2013 11/6/2014


PUBLICAÇÃO
18/6/2010 16/6/2011 20/6/2012 12/6/2013 18/6/2014
DOE Cad. 3
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
PARECER Favorável Favorável Favorável Favorável Favorável
DECRETO
2031/2013 2032/2013 2033/2014 2034/2014 2035/2014
LEGISLATIVO
PUBLICAÇÃO DOE 13/9/2013 21/11/2013 26/11/2014 26/11/2014 31/12/2014

Fonte: DOE.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 17


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

18 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


2 Proposta de Parecer Prévio sobre as Contas do Chefe do
Poder Executivo do Estado da Bahia

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


19
Introdução
Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

20 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


''

2 PROPOSTA DE PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO


CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA
2.1
.1 CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA

Conforme Ofício n.º 0160/2015-C.E.


0160/2015 C.E. da Assembleia Legislativa (fl. 01 do Processo n.º
TCE/004023/2015), as Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, referentes
ao exercício de 2014, prestadas pelo Excelentíssimo Senhor Governador Jaques Wagner,
foram apresentadas com as seguintes peças: Inventário
Inventário dos Bens Imóveis
Im dos Órgãos da
Administração Direta, Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014,
Relatório Anual de Governo e Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do Plano
Plurianual 2012-2015.

2.2
.2 COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DA BAHIA

O Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia, anualmente, deve prestar à Assembleia


Legislativa as contas referentes ao exercício anterior, dentro de quinze dias após a abertura
da sessão legislativa, nos termos do art. 105, XV, da Constituição Estadual.

Desse modo, frise-sese que o referido gestor é responsável pela elaboração e apresentação
das demonstrações
onstrações e demais informações que compõem as contas sob exame, bem como
pela confiabilidade dos dados constantes dos relatórios anteriormente listados.

2.3
.3 COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA

A competência constitucional e legal deste Tribunal é a de expressar opinião mediante


emissão de Parecer Prévio sobre a adequação dessas contas, consideradas em seu
conjunto, devidamente fundamentada nas respectivas análises técnicas, que foram
conduzidas de acordo com as Normas de Auditoria Governamental
Governamental (NAGs) e são
compatíveis com as regras recomendadas pela Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

Por sua própria natureza e extensão, cumpre ressaltar que os trabalhos que fundamentam
esta Proposta de Parecer Prévio
Prévio não constituem uma revisão sistemática e completa da
gestão dos órgãos, entidades e fundos da Administração Direta e Indireta do Poder
Executivo do Estado
stado da Bahia, cujas prestações de contas – observadas as normas
constitucionais, legais e práticas contábeis vigentes – serão objeto de exames e julgamentos
específicos por este Tribunal de Contas.

2.4
.4 COMPETÊNCIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA

De acordo com o art. 71, IX, da Constituição Estadual, compete à Assembleia Legislativa
julgar anualmente as contas prestadas pelo Governador e apreciar os relatórios sobre
execução dos planos de governo. Nesse
Nes caso, tem-se se que o parecer prévio emitido por este
Tribunal representa um auxílio técnico para o julgamento que será realizado pelos membros
daquela augusta Casa.

2.5
.5 OPINIÃO DO PARECER PRÉVIO

O TCE,, objetivando atender ao quanto disposto no art. 71, I, da Constituição Federal, no art.
91, I, da Constituição
nstituição do Estado da Bahia, no art. 1º, I, da Lei Complementar n.º 005/1991,
apreciou o Relatório técnico
écnico apresentado pela Conselheira Relatora Carolina Costa, no qual
estão informados os resultados dos exames das Contas do Chefe do Poder Executivo do

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 21


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Estado
stado da Bahia, referentes ao exercício de 2014, prestadas pelo Excelentíssimo Senhor
Governador Jaques Wagner.

É de se reconhecer que os elementos apresentados são suficientes para que este Tribunal
opine favoravelmente à aprovação,
aprovação pela Assembleia Legislativa
lativa do Estado da Bahia, das
contas em referência, com ressalvas, determinações e recomendações,
recomendações cuja
especificação será feita a seguir:

2.5.1 Ressalvas

A partir do relatório técnico, devem ser ressalvadas as seguintes ocorrências:


ocorrências

• Quanto ao planejamento e gestão das ações de política pública:

usência de adoção de Planejamento Estratégico e, portanto, das


a) ausência
definições das prioridades do Estado
stado da Bahia em longo prazo, com
rebatimentos sobre o planejamento consolidado no Plano Plurianual (item
4.1);

b) as Ementas dos Programas do Plano Plurianual demasiadamente amplas


ampla
e falhas no seu desdobramento em atividades executáveis e mensuráveis,
dificultando a identificação da relação entre os Compromissos, as Metas,
as Entregas/Iniciativas e as Ações Orçamentárias,
Orçamentárias, comprometendo a
execução e o acompanhamento da intervenção de política pública (itens
4.1 e 4.5);

c) fragilidades no processo de construção das Metas dos Programas do


Plano Plurianual com indefinição dos valores anuais e da sua medida de
alcance, comprometendo a correta execução das ações e a mensuração
dos resultados (itens 4.1 e 4.5);
4.5)

d) descrição genérica das Entregas/Iniciativas do Plano Plurianual, sem


identificação clara do bem ou serviço a ser disponibilizado à sociedade,
dificultando o processo
processo de elaboração das Ações Orçamentárias nas Leis
Orçamentárias Anuais e, portanto, a operacionalização da atividade, a
execução do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos pretendidos (item
4.1);

e) indicadores inadequados para o efetivo Monitoramento e Avaliação dos


Programas do Plano Plurianual (itens 4.1, 4.5, 4.5.1, 4.5.2 e 4.5.3);

f) baixa capacitação e formação técnica dos servidores para elaboração,


sistematização (coleta, tratamento e atualização), análise e comunicação
dos indicadores do Plano Plurianual,
Plurianual, situação agravada por desvios de
função, rotatividade e lacuna de servidores nas equipes de trabalho de
acompanhamento (itens 4.5 e 4.5.1);

g) precariedade quanto ao fornecimento de suporte técnico e metodológico às


equipes de execução e acompanhamento
acompanhamento do Plano Plurianual para
obtenção dos dados para o cálculo de cada indicador, registro de suas
informações básicas e investigação das fontes de dados (itens 4.5 e 4.5.1);

h) não utilização dos indicadores para a análise crítica dos resultados dos
Programass do Plano Plurianual, por serem insuficientes e inconsistentes,
bem como em virtude da inexistência de sistemas que permitam a

22 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

organização da informação de forma clara, objetiva e tempestiva,


descontinuidade dos fluxos das informações, falhas nos mecanismos
mecanism
utilizados para tornar públicos os resultados e problemas na alimentação
do Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental do Sistema
Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN)
( (item 4.5);

i) ausência de acompanhamento dos Programas, por meio dos indicadores


originalmente publicados no Plano Plurianual, em descumprimento ao art.
3º, § 2º, da Lei no 12.504/2011 (item 4.5.3);

j) não disponibilização nos sítios oficiais da rede mundial de computadores


(internet)) de parte relevante dos indicadores do Plano Plurianual, em
desobediência aos arts. 7º, VII, a, e 8º, §1º, V, da Lei Estadual n.º
12.527/2011 (itens 4.5, 4.5.2 e 4.5.3);

k) não implementação do Modelo de Gestão do Plano Plurianual, em


desrespeito ao Decreto Estadual n.º 14.219/2012 (item 4.5);

l) incompatibilidade entre as peças de planejamento – Plano Plurianual


(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual
(LOA) –, com alterações importantes entre o planejado e o executado
pelos órgãos
órgãos e entidades responsáveis pela operacionalização dos
Programas, em descumprimento ao quanto previsto nos arts. 165, §§ 2º e
7º, da Constituição Federal, 159, §§ 2º e 7º, da Constituição Estadual, e 5º,
15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (itens 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 e
4.5);

m) descumprimento das salvaguardas que visam a garantir a execução


prioritária dos Programas do Plano Plurianual, constantes no Anexo I da
Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2014, quando da
limitação de empenho e movimentação
movimentação financeira na execução
orçamentária, seja pela baixa execução, seja pelas significativas anulações
de dotações para os Programas Prioritários, quando comparados com os
Programas não Prioritários (itens 4.2 e 4.3);

n) dificuldades de estabelecimento
estabelecimento de correlação clara e direta entre as
Ações Orçamentárias estabelecidas na Lei Orçamentária Anual e as
Entregas/Iniciativas dos Compromissos constantes do Plano Plurianual
(itens 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 e 4.5).

• Quanto ao controle interno da Administração Pública:


ública:

a) falta de articulação,
articulação pelo Poder Executivo, com as unidades de controle
interno dos Poderes Judiciário e Legislativo, visando à manutenção de
procedimentos uniformes, em contrariedade ao que preconizam
preconiza o art. 74
da Constituição
onstituição Federal, o art. 90 da Constituição Estadual
stadual e o art. 12, III,
“c”, do Decreto n.º 7.921/2001 (item 5.1);

b) não implementação de estruturas de controle interno em algumas das


unidades jurisdicionadas, o que contribui para ocorrência de falhas e
fragilidades administrativas, em contrariedade aos arts. 70, caput, da
Constituição Federal e 89, caput,, da Constituição Estadual, que impõem a
fiscalização da gestão pública (itens 5.1 e 5.2);

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 23


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

c) não institucionalização do sistema integrado de controle interno, que


deveria interagir em completa sintonia com o controle externo,
representando
epresentando injustificado descumprimento da obrigação prevista nos
arts. 74, caput,
caput da Constituição Federal e 90, caput,, da Constituição
Estadual (itens 5.1 e 5.2);

d) não avaliação, pelas unidades de controle interno


interno dos órgãos e entidades,
entidades
do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, da d execução dos
Programas de Governo, bem como dos resultados de eficácia, eficiência e
economia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial,
patrimonial configurando
violação objetiva
etiva dos arts. 74, I e II, da Constituição Federal, e 90, I e II, da
Constituição Estadual (itens 5.1 e 5.2);

e) inexistência do Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação


Financeira de Contratos e Convênios (OCAAF), violando os arts. 8º, XXII, e
153, caput,, da Lei Estadual n.º 9.433/2005 (item 5.2.2);

f) problemas operacionais no Módulo de Controle de Contratos e Convênios


do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças
(FIPLAN), ), dificultando a execução dos procedimentos de alteração de
dados cadastrais dos instrumentos celebrados, bem como ocasionando
falhas na disponibilização de relatórios gerenciais que permitam evidenciar
o perfil das dotações orçamentárias, com prejuízo ao pleno funcionamento
da ferramenta que foi instituída pelo
pelo Decreto n.º 14.125/2012 (item 5.3.1);

g) descumprimento
descumprimento, pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ), do Plano de Ação
encaminhado pelo Ofício n.º 27/2013, que contemplou um rol de medidas
que deveriam ter sido implementadas visando a melhorias no Sistema
Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN
(FIPLAN), com o
objetivo de viabilizar o fornecimento de informações do Poder Executivo a
este Órgão de Controle Externo (item 5.3.1);

h) não interligação completa do Sistema Integrado de Planejamento,


Contabilidade e Finanças (FIPLAN)) com as outras ferramentas
corporativas do Estado, na forma exigida pelo art. 3º, IV, do Decreto n.º
14.125/2012 (item 5.3.1);

i) ausência de publicação, nos sítios oficiais do Estado na rede mundial de


computadores (internet),
( das informações
ações mínimas exigidas pelo art. 4º da
Lei Estadual n.º 12.618/2012 c/c o art. 8º, §§1º e 2º, da Lei n.º 12.527/2011
(item 5.4.1);

j) não publicação do rol das informações exigidas pelo art. 24 da Lei


Estadual n.º 12.618/2012 (item 5.4.1);

k) não implantação e efetiva regulamentação do Comitê Gestor de Acesso à


Informação, em desrespeito ao art. 28, caput e §6º, da Lei Estadual n.º
12.618/2012 (item 5.4.2);

l) não divulgação dos vencimentos dos servidores civis e militares, bem


como dos proventos dos agentes públicos aposentados e dos
pensionistas, configurando clara transgressão ao princípio da
transparência, com evidente prejuízo à ordem pública, uma vez que
impede o controle social sobre os gastos públicos e inviabiliza a

24 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

concretização plena do direito fundamental de acesso à informação pública


previsto nos arts. 5º, XXXIII, 37, §3º e 216, §2º, da Constituição Federal
(item 5.4.2).

• Quanto aos limites constitucionais e legais:

a) não foram adotadas providências quanto à abertura de conta bancária


específica destinada à movimentação dos recursos vinculados, em
descumprimento ao disposto no art. 77, §3º, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) e no art. 16 da Lei Complementar n.º
141/2012, que estabelecem que a forma de movimentação
movimentaçã e aplicação
desses recursos dar-se-á
dar á por intermédio do Fundo de Saúde (item 6.1);

b) embora a publicação do Poder Executivo apresente percentual de gasto


com pessoal acima do limite de alerta e abaixo do prudencial (45,48%), a
partir dos cálculos efetuados pela equipe técnica deste Tribunal, o gasto
referido correspondeu a 46,36% da Receita Corrente Líquida, estando
acima do limite prudencial, previsto no art. 22 da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) (item 6.3).

• Quanto à gestão orçamentária, financeira e patrimonial:

a) as Notas Explicativas relativas ao Balanço Patrimonial e às


Demonstrações das Variações Patrimoniais (DVP) não observaram
plenamente as diretrizes definidas pela Normas Brasileiras de
Contabilidade Técnicas NBC T 16.7 e o item 05.08.00 do ManualMa de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), tendo em vista a
ausência de informações complementares ou a insuficiência de elementos,
dificultando a análise e a interpretação da situação patrimonial e do
resultado econômico do exercício (item 7.1);
7

b) ausência de mecanismos de apropriação de custos entre os programas de


governo, inobservando o disposto no art. 50, §3º, da LRF, impossibilitando
a análise adequada das aplicações de recursos por programa, projeto e
atividade (item 7.2);
7.

c) ausência de fiscalização, por parte da Comissão de Acompanhamento de


Empreendimentos Incentivados pelo Governo da Bahia, dos compromissos
assumidos nos protocolos de intenções firmados entre empresas
empreendedoras e o Governo do Estado, descumprindo, assim, o art. 2º
2
da Portaria Conjunta n.º 78/2004 (item 7.3.6.2);
7.3.

d) continuidade da utilização distorcida da contratação temporária,


temporária via
Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), com inobservância das
situações de excepcionalidade de arregimentação de pessoal previstas no
art. 37, IX, da Constituição Federal c/c o art. 253 da Lei Estadual n.º
6.677/1994 (item 7.4.2);

e) desvirtuamento da figura do Prestador de Serviço Temporário, admitindo-o


ad
irregularmente como agente público para o desempenho de atividades
finalísticas em caráter habitual, com ofensa ao art. 37, II, da Constituição
Federal (item 7.4.2);
7.4.2)

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 25


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

f) despesas decorrentes da contratação de serviços de professores e


assistentes administrativos
ministrativos no montante de R$156.978
R$156.978 mil,
mil em regime de
Prestação de Serviço Temporário (PST), classificadas no elemento 36 –
Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, quando deveriam ter sido
contabilizadas no elemento 34 – Outras despesas de pessoal decorrentes
de contratos de terceirização, uma vez que os profissionais contratados
destinaram-se
se à substituição de servidores. Essa
Es a falha de procedimento
compromete o cálculo da despesa total com pessoal, tendo em vista o
estabelecido no § 1º, do art. 18,
18 da Lei Complementar n.º 101/2000, (item
7.4.2);

g) deficiências nos controles internos relativos ao reconhecimento das


despesas pelo regime de competência, ferindo o princípio da anualidade
da despesa pública disposto no art. 2º da Lei n.º 4.320/1964
4.320 1964 e no art. 50, II,
da LRF, e comprometendo a apuração do resultado efetivo do exercício na
DVP e a análise da gestão orçamentária e patrimonial (itens 7.2,7.2 7.5.5 e
7.5.9.1);

h) informações e comentários insuficientes sobre a variação das despesas e


receitas em relação
relação aos exercícios anteriores, descumprindo o art. 85 da
Lei n.º 4.320/1964, e dificultando a identificação dos fatores que
influenciaram o resultado econômico e a gestão patrimonial (item 7.5.9.2);
7.5.9.

i) detalhamento insuficiente dos recursos vinculados no Balanço


Balanço Financeiro,
em desacordo com o previsto no art. 50, I, da LRF, impossibilitando a
análise adequada do fluxo dos recursos com destinação específica (itens
(ite
7.5,, 7.5.1.1, 7.5.1.3, 7.5.1.3.1);
7.5.1.3.1

j) falhas no controle contábil das contas de Caixa e Equivalentes de Caixa,


em razão da não realização de procedimentos definidos no Decreto
Estadual n.º 15.716/2014, demonstrando indícios de sobrevalorização do
Ativo Circulante (item 7.5.1);

k) divergência entre o saldo do Sistema de Controle da Dívida Ativa e o saldo


contábil correspondente, no montante de R$373.630
373.630 mil, em virtude da
ausência de integração entre o SIGAT e o FIPLAN e da inobservância de
orientações contidas no item 03.05.00 do MCASP, MCASP, gerando uma
superavaliação do Ativo (itens
(ite 7.5.2.3.1 e 7.5.2.3.1.1);

l) ausência de informações adequadas nas Demonstrações Contábeis


Consolidadas do Estado – Exercício 2014 e deficiências nos controles
internos relacionados com as prestações de contass de convênios, em
desacordo com o art. 93 da Lei n.º 4.320/1964 e com ass disposições da
Resolução TCE n.º 144/2013, impossibilitando afirmar conclusivamente
quanto à adequação do saldo da conta Convênios a Comprovar no
montante de R$436.688
R$ mil. (item 7.5.2.2);

m) saldos relativos às contas de Créditos a Receber do Fundo de


Compensação de Variações Salariais (FCVS), Créditos Tributários a
Receber e Investimentos e Aplicações de Longo Prazo sem informações
quanto à natureza ou às perspectivas de realização, bem b como sem
provisão para possíveis perdas, infringindo o disposto no art. 85 da Lei n.º
4.320/1964, impossibilitando afirmar conclusivamente quanto à adequação
dos saldos no montante de R$852.398 mil (item 7.5.2.3);

26 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

n) inconsistências nos procedimentos de consolidação


consolidação e equivalência
patrimonial dos investimentos, em razão da inobservância de diretrizes
definidas pela NBC T 16.10 e dos itens 02.05.04 do MCASP, acarretando
superavaliação dos Ativos, no montante líquido de R$989.570 mil (item
7.5.3);

o) não
ão consideração
cons da Empresa Baiana de Alimentos S.A. S.A (EBAL) como
empresa estatal dependente, na forma estabelecida pelo art. 2º, III, da Lei
Complementar n.º 101/2000, embora no exercício de 2014 o Estado tenha
repassado recursos para custeio da empresa, no montante de R$9.538 mil
para pagamento de parcelas relativas
relativas ao acordo judicial trabalhista JC2
0020/2009 e de R$15.000 mil referentes à “cota extra para
equacionamento de questão orçamentária” (item 7.5.3.1);

p) diferença entre o saldo contábil da conta de Almoxarifado de Móveis e


aquele apurado pelos controles internos,
internos, por inobservância às disposições
pertinentes, contidas no Manual de Encerramento do Exercício – Decreto
pertinentes,
Estadual n.º 15.716/2014, acarretando superavaliação dos Ativos no
montante de, no mínimo, R$469.688 mil (item 7.5.4.1);
);

q) deficiências identificadas
identificadas nos saldos representativos das contas de Bens
Imóveis relacionadas com a ausência de levantamento, segregação e
indicação adequada sobre reavaliações promovidas, obras em andamento
possivelmente já concluídas, bens de uso comum e bens recebidos
decorrentes
rentes de contratos de Parceria Público Privada (PPP), além da
ausência de informações relevantes em notas explicativas sobre a
depreciação, descumprindo disposições contidas na NBC T 16.9 e 16.10,
impossibilitando afirmar conclusivamente quanto à adequação
adequaçã dos saldos
apresentados no respectivo grupo de contas do Imobilizado (item 7.5.4.2);

r) direitos de exploração de jazidas minerais não contabilizados no Ativo


Intangível, não observando as diretrizes do item 02.08.00 do MCASP,
caracterizando a subavaliação de Ativos no montante de R$107.853 mil
(item 7.5.4.3);

s) Despesas
espesas de Exercícios Anteriores
Anteriores pagas em 2015, não reconhecidas no
Passivo Consolidado, ocasionando a subavaliação do passivo, em
desobediência ao disposto no art. 50, II, da LRF. Para quantificar o
montante, faz-se
faz se necessário exame auditorial complementar, objetivando a
adequada identificação
identificação das despesas cujo controle interno deveria ter
identificado e registrado em 2014, como por exemplo as faturas derivadas
de contratos de serviços de natureza continuada, de obras e de
remuneração de servidores. (itens
(ite 7.2 e 7.5.5);

t) não provisionamento de obrigações a pagar reconhecidas nas


Demonstrações Contábeis de empresas controladas (R$373.308 mil) e de
parcela do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS e
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA arrecadada
e não repassada às Prefeituras
refeituras (R$432.161 mil), totalizando R$805.469
mil, em desacordo com o art. 50, III, da LRF e ass diretrizes definidas no
item 02.06.04 do MCASP (item 7.5.5);
7.5.

u) passivos não evidenciados no Balanço Patrimonial relativos a obrigações


de natureza trabalhista com servidores e aos compromissos assumidos em
decorrência dos contratos de PPP, infringindo diretrizes estabelecidas na

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 27


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

NBC T 16.10 e nos itens 02.10.00 e 03.02.00


03.0 0 do MCASP, acarretando
também a subavaliação de passivos. Saliente-se
Saliente se que não foi possível
quantificar o montante, com razoável grau de precisão, em face da
ausência de ferramentas administrativas hábeis paraa tal fim (item 7.5.5);
7.5.

v) ausência de informações
informaç nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do
Estado – Exercício 2014 sobre a composição e a natureza do saldo
apresentado na conta Convênios Recebidos a Comprovar no montante de
R$2.043.207 mil, em razão doo descumprimento dos arts. 85 e 87 da Lei n.º
4.320/1964,
320/1964, comprometendo a adequada interpretação quanto à
razoabilidade dessas
des obrigações (item 7.5.5.2);

w) desconformidade entre os procedimentos contábeis de registro das dívidas


relativas a Débitos Judiciais (precatórios) e o disciplinado no item 03.06.00
03.06.0
do MCASP, acarretando em subavaliação do passivo em R$66.233 mil e
subavaliação da despesa orçamentária de R$304.537
304.537 mil (item 7.5.7.1);
7.5.7

x) ausência de levantamento e avaliação individualizada das demandas


judiciais, falta de divulgação e contabilização das
as possíveis ou prováveis
perdas (contingências), consoante a orientação da Resolução CFC n.º
1.111/2007 e no item 03.06.03.03
0 do MCASP, sendo esses, apenas em
relação à DESENVALE,
DESENVALE no valor de R$1.368.849
1.368.849 mil, representando, mais
uma vez, a subavaliação do passivo. Tal situação compromete a avaliação
dos riscos e da relevância dos desembolsos futuros quando do desfecho
das causas, bem como do total a ser contabilizado no Passivo e/ou
informado em Nota Explicativa (item 7.5.8.2);

y) na subavaliação dos Prejuízos


Prejuí Acumulados, pela inobservância do
d preceito
definido no caput do art. 50 da LRF, conforme demonstram as
inconsistências sumariadas anteriormente, as quais exigem ajustes nas
Contas de Ativo e Passivo, cujo efeito no Patrimônio Líquido é de
R$3.525.723 mil
m (item 7.5.9.1).

2.5.2 Determinações

Ficam propostas as seguintes determinações ao atual mandatário do Poder Executivo do


Estado da Bahia para que:

• Quanto ao planejamento e gestão das ações de políticas públicas:

a) implante metodologias e processos de Acompanhamento, Monitoramento e


Avaliação dos Programas do Plano Plurianual 2012-2015,
2012 2015, que permitam
identificar e aferir os resultados das metas dos compromissos, além de
mensurar os benefícios promovidos pela execução do Programa ao
público-alvo,, conforme Lei Estadual no 12.504/2011 e Decreto Estadual n.o
14.219/2012 (itens 4.1, 4.5, 4.5.1, 4.5.2 e 4.5.3);

b) realize a avaliação da eficácia e eficiência da execução dos Programas do


Plano Plurianual, de forma a garantir a gestão responsável do gasto
público, em conformidade com o disposto nos arts. 74, I e II, da
Constituição Federal e 90, I e II, da Constituição
Constituição Estadual, considerando os
indicadores neles fixados, a fim de avaliar, também, a sua efetividade
como determina o art. 3º, §2º, da Lei Estadual n.o 12.504/2011 (itens 4.1,
4.5, 4.5.1, 4.5.2 e 4.5.3);

28 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

c) apresente ao Poder Legislativo o Relatório de Avaliação


Avalia Parcial da
Execução dos Programas, contemplando os indicadores publicados no
Plano Plurianual 2012-2015
2012 2015 e sua evolução em relação ao seu Índice de
Referência, em conformidade com o art. 11 da Lei Estadual n.o
12.504/2011 (item 4.5.3);

d) disponibilize os resultados dos indicadores publicados no Plano Plurianual


e as informações para seu cômputo, como prevê o art. 7º, VII, a, da Lei
Estadual n.o 12.527/2011 (itens 4.5.2 e 4.5.3);

e) promova a participação da sociedade no processo de Monitoramento e


Avaliação dos Programas do Planoano Plurianual, em consonância com o art.
9º da Lei Estadual n.o 12.504/2011 (itens 4.5, 4.5.2 e 4.5.3);

f) somente altere o Plano Plurianual 2012-2015


2012 2015 após a aprovação do Projeto
de Lei de revisão encaminhado ao Poder Legislativo, como determinam o
art. 10, § 1º, da Lei Estadual n.o 12.504/2011 (item 4.5.3);

g) implemente o Modelo de Governança para os Programas Integrantes do


2012 2015, conforme Decreto Estadual n.o 14.219/2012
Plano Plurianual 2012-2015,
(itens 4.1 e 4.5);

h) garanta a compatibilidade
compatibilidade entre o Plano Plurianual, a Lei Orçamentária
Anual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme determina os arts.
165, §§ 2º e 7º, da Constituição Federal, 159, §§ 2º e 7º, da Constituição
Estadual, e 5º, 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
considerando, ainda, a correlação necessária e direta entre as ações
orçamentárias e as entregas ou iniciativas definidas no Plano, em
cumprimento ao art. 6º da Lei Estadual n.º 12.504/2011 (itens 4.1, 4.2, 4.3,
4.4 e 4.5);

i) cumpra as salvaguardas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias


de cada exercício, que garantem a execução dos Programas Prioritários,
diante da limitação de empenho e movimentação financeira (itens 4.2 e
4.3).

• Quanto ao controle interno da Administração Pública:


ública:

a) promova a integração dos setores destinados ao controle interno,


interno que
deverão interagir em completa sintonia com o controle externo, em
obediência aos arts. 74, caput,, da Constituição Federal e 90, caput, da
Constituição Estadual (itens
(ite 5.1 e 5.2);

b) avalie, por meio de recém-criadas


recém criadas Coordenações de Controle Interno, o
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos
Programas de Governo, bem como os resultados de eficácia, eficiência e
economia da gestão orçamentária,
orçamentária, financeira e patrimonial, nos termos dos
arts. 74, caput e I e II, da Constituição Federal, e 90, caput e I e II, da
Constituição Estadual (itens 5.1 e 5.2);

c) institucionalize o Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação


Financeira de Contratos
Contratos e Convênios (OCAAF), em atendimento ao que
disciplinam os arts. 8º, XXII, e 153, caput,, da Lei Estadual n.º. 9.433/2005
(item 5.2.2);

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 29


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

d) garanta o pleno funcionamento do Sistema Integrado de Planejamento,


Contabilidade e Finanças (FIPLAN),
( corrigindo notadamente
amente os problemas
operacionais identificados no seu Módulo de Controle de Contratos e
Convênios (item 5.3.1);

e) realize a alimentação sistemática do FIPLAN,, especificamente do


Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental,
Governamental nos termos do
art. 6º, III, a, da Instrução Normativa n.º 002/2012 (item 5.3.1);

f) promova a interligação completa do Sistema Integrado de Planejamento,


Contabilidade e Finanças (FIPLAN)
( ) com outras ferramentas corporativas
do Estado, na forma exigida pelo art. 3º, IV, do Decreto n.º 14.125/2012
(item 5.3.1);

g) publique, nos sítios oficiais do Estado da rede mundial de computadores


(internet), as informações mínimas exigidas pelas Leis Estadual n.º
12.618/2012 e Federal n.º 12.527/2011(item 5.4.1);

h) promova a implantação e regulamentação do Comitê Gestor de Acesso à


Informação, em respeito ao art. 28, caput e §6º, da Lei Estadual n.º
12.618/2012 (item 5.4.2);

i) proceda à divulgação dos vencimentos dos servidores civis e militares,


bem como dos proventos dos agentes públicos aposentados e dos
pensionistas, em obediência ao princípio da transparência, com o fim de
permitir o controle social sobre os gastos públicos e viabilizar a
concretização plena do direito fundamental de acesso à informação pública
(arts. 5º, XXXIII, 37, §3º
§3º e 216, §2º, da Constituição Federal) (item 5.4.2).

• Quanto aos limites constitucionais e legais:

a) proceda à abertura de conta específica para movimentação e aplicação


dos recursos para saúde, em cumprimento ao disposto no art. 77, §3º, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e no art. 16 da
Lei Complementar n.º 141/2012 (item 6.1);

b) em virtude de ter ultrapassado o limite prudencial de gastos com pessoal,


observe as vedações previstas no art. 22 da Lei Complementar n.º
101/2000 e proceda à eliminação do excedente de tal despesa como exige
o art. 23, caput,
caput do mesmo diploma legal (item 6.3);

c) inclua notas explicativas nos Relatórios de Gestão Fiscal a serem


divulgados, na forma exigida no art. 55, II, da Lei Complementar n.º
101/2000, informando, além das medidas corretivas de recondução ao
limite de pessoal adotadas ou a adotar, se o Poder
Poder Executivo se encontra
amparado pela situação prevista no art. 66 da citada Lei (item 6.3);

d) aperfeiçoe os controles relacionados com os registros das despesas com


pessoal, tendo em vista o quanto determinado no art. 18 1 da Lei
Complementar n.º 101/2000 (item 6.3);

e) elabore e divulge
divulg as estimativas de impacto orçamentário-financeiro
orçamentário para
os atos normativos que tratem da criação de cargos ou vantagens,
conforme art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal (item 6.4).

30 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

• Quanto à gestão orçamentária, financeira e patrimonial:

a) realize visitas técnicas às empresas beneficiadas com incentivos fiscais,


visando a monitorar se a quantidade de empregos gerados e os
investimentos realizados estão de acordo com o pactuado com o Estado,
na forma do art. 2º da Portaria Conjunta n.º 78/2004, prevenindo, assim,
possíveis prejuízos aos cofres públicos (item 7.3.6.2);
7.3. .2);

b) realize o controle e o detalhamento dos recursos vinculados, em


conformidade com o previsto no art. 50, I, da LRF, de forma a possibilitar a
análise adequada do fluxo dos recursos com destinação específica (itens
7.5, 7.5.1.1, 7.5.1.3, 7.5.1.3.1);

c)) realize a implantação de rotinas administrativas e procedimentos contábeis


objetivando a correta evidenciação nas Demonstrações Contábeis, bem
como a catalogação de informações complementares a serem divulgadas
por meio de notas explicativas, quanto:
c.1) ao registro das despesas, considerando o regime de competência de
sua ocorrência, em conformidade com o disposto no art. 2º da Lei n.º
4.320
4.320/1964 e o art. 50, II, da LRF (itens 7.2 e 7.5.9.1);
c.2) às obrigações de natureza
natureza trabalhista com servidores e aos a
compromissos decorrentes de contratos de PPP, conforme
orientações contidas na NBC T 16.10 e nos itens 02.10.00 e 03.02.00
do MCASP (item 7.5.4.3);
c.3) à evidenciação das disponibilidades e do fluxo dos recursos
vinculados ou com destinação específica, no Balanço Bala Financeiro,
conforme orientação do item 05.03.00 do MCASP (item 7.5);
c.4) à composição e natureza das obrigações decorrentes de convênios e
instrumentos congêneres firmados com a União, na forma da
orientação da NBC T 16.7 e do item 05.08.01 05.08.01 do MCASP (item
7.5.5.2);
c.5) à ausência de informações relevantes sobre a depreciação (item
7.5.4.2);

d)) institua procedimentos de supervisão e monitoramento pela unidade central


de contabilidade, objetivando verificar:
d.1) o cumprimento das diretrizes contábeis e a avaliação quanto à
adequação dos saldos apresentados nas Demonstrações Contábeis
Consolidadas, em consonância com os Manuais de Encerramento do
Exercício, editado pela Secretaria da Fazenda (itens 7.5.1 e 7.5.3);
d.2) a análise da variação das despesas e receitas em relação rela aos
períodos anteriores, identificando os fatores que influenciaram no
resultado econômico e na a gestão patrimonial, em conformidade ao
disposto no art. 85 da Lei n.º 4.320/1964 (item 7.5.9.1).

e)) regularize as inconsistências identificadas no saldo contábil


co das contas do
Balanço Patrimonial Consolidado relativas:
e.1) à Dívida Ativa no montante de R$373.630 373.630 mil, em vista da
inobservância de orientações contidas no item 03.05.00 do MCASP
(item 7.5.3.1);
7.5.
e.2) ao Almoxarifado de Móveis de, no mínimo, R$469.689 mil, por
deficiências nos controles internos e inobservância da NBC T 16 (item
7.5.4);

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 31


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

e.3) a Obrigações a Pagar reconhecidas nas Demonstrações Contábeis de


empresas controladas (R$373.308
( mil) e de parcelas do ICMS e IPVA
arrecadadass e não repassadas
repassada às Prefeituras (R$432.161
432.161 mil) em razão
da inobservância de diretrizes definidas no item 02.06.04 do MCASP
(item 7.5.4.3);
e.4) a Débitos Judiciais (precatórios), em linha com o disciplinado no item
03.06.00 do MCASP, no valor de R$66.233 mil, no Passivo, e
R$304.53737 mil, na despesa orçamentária (item 7.5.7).

f) restrinja as contratações temporárias de pessoal, realizadas sob a égide do


d
Regime Especial de Direito Administrativo (REDA), às situações previstas no
art. 37, IX, da Constituição Federal c/c o art. 253 da Lei Le Estadual n.º
6.677/1994 (item 7.4.2);

g) implemente ações para depurar quanto dos valores contabilizados como


elemento 36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, Subelemento 01
– Remuneração de Serviços Pessoais corresponde à substituição de
servidores e empregados públicos, a fim de atender o art. 18, §1º, da Lei
Complementar n.º 101/2000 (item 7.4.2);

h) interrompa a política de contratação de pessoal, sob a forma de Prestação de


Serviço Temporário – PST,, pois ofensiva ao ordenamento jurídico (item 7.4.3);

i) classifique as despesas com pagamentos


pagamentos de Prestação de Serviço
Temporário – PST, que se refiram à substituição de servidores, bem como o
percentual relativo à cota patronal, no cálculo das despesas com pessoal do
Poder Executivo, na forma exigida no art. 18 da Lei Complementar n.º
101/2000
000 (item 6.3 e 7.4.2);

j) promova, nos sistemas de controle financeiro dos convênios, a incorporação


de mecanismos que possibilitem o adequado acompanhamento das
prestações de contas dos recursos repassados por convênios ou
instrumentos assemelhados firmados pelo Estado com entidades
governamentais e não governamentais, em consonância com as disposições
da Resolução TCE n.º 144/2013 e do art. 93 da Lei n.º 4.320/1964 (item
7.5.2.2);

k) realize a apuração da natureza e da origem das operações representativas


dos saldos apresentados nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do
Estado – Exercício 2014 nas contas de Créditos a Receber do FCVS,
Créditos Tributários a Receber e Investimentos e Aplicações de Longo Prazo,
Prazo
em consonância com o art. 85 da Lei n.º 4.320/1964 (item 7.5.2.3);

l) reconheça a EBAL como estatal dependente na forma estabelecida pelo art.


2º, III, da
a Lei Complementar n.º 101/2000 (item 7.5.3.1);

m) implemente procedimentos contábeis e administrativos destinados a apurar


os riscos e a relevância dos desembolsos futuros, quando do desfecho das
contingências, e consequente reconhecimento contábil no Passivo e/ou
divulgação em Nota Explicativa, consoante orientação da Resolução CFC n.º
1.111/2007 e doo item 06.03.03 do MCASP (item 7.5.8.2);

32 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

• Quanto ao acompanhamento das deliberações constantes do Parecer


Prévio Sobre as Contas do Chefe do Poder Executivo:

a) elabore Plano de Ação, no prazo de 90 dias, com a previsão de metas,


identificação dos responsáveis e os respectivos períodos de cumprimento
das medidas que atendam às deliberações constantes
constantes deste Parecer (item
9.2).

2.5.3 Recomendações

Recomenda-se
se ao atual Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia que:

• Quanto ao planejamento e gestão das ações de políticas públicas:

a) elabore Planejamento Estratégico para o Estado da Bahia, estabelecendo


diretrizes, objetivos e metas a serem alcançados e instituindo indicadores
que auxiliem o monitoramento e a avaliação dos resultados esperados, de
forma que contribua para a elaboração dos Planos Plurianuais (item 4.1);

b) aprimore o processo de elaboração do Plano Plurianual de modo a


contribuir para a melhor composição da lógica entre a Ementa, Enfoques
Estratégicos,
égicos, Compromissos, Metas, Entregas e Indicadores dos
Programas, considerando os Planos Estratégicos e Planos Estaduais
Setoriais (item 4.1);

c) realize,, a partir da Superintendência de Monitoramento e Avaliação da


Secretaria de Planejamento, a efetiva utilização
utilização das informações
produzidas pelo Monitoramento e Avaliação nos processos decisórios e na
gestão das ações de governo, promovendo a articulação contínua com as
demais unidades do Sistema Estadual de Planejamento e as unidades da
Administração
dministração Direta e Indireta,
ndireta, como dispõe o art. 13, nos incisos de I a
IX, do Decreto n.º 10.359, de 23/05/2007
2007 (item 4.5.3);

d) garanta, a partir da Superintendência de Monitoramento e Avaliação da


Secretaria de Planejamento, suporte técnico e metodológico às equipes
dos programas do Plano Plurianual para a obtenção dos dados para o
cálculo, registro, verificação e checagem dos indicadores de
Acompanhamento e Monitoramento do Plano Plano Plurianual, em cumprimento
aoo disposto no art.
a 6º, I, b, da Instrução Normativa n.º 002, de 20/11/2012
(itens 4.5 e 4.5.1);

e) disponibilize um Sistema de Banco de Informações que integre os órgãos


executores e as entidades responsáveis pelo acompanhamento das ações
governamentais e, ao mesmo tempo, forneça informações confiáveis,
confiáveis de
forma organizada e tempestiva para a implementação efetiva do Sistema
de Monitoramento e Avaliação (itens 4.5, 4.5.1 e 4.5.3).

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 33


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

• Quanto ao controle interno da Administração Pública:

a) realize a articulação com as unidades de controle interno dos Poderes


Poder
Legislativo e Judiciário,
Judiciário visando à manutenção de procedimentos
uniformes,, no âmbito dos três Poderes,
Poderes, em conformidade ao art. 12, III, “c”,
do Decreto n.º 7.921/2001 (item 5.1);

b) adote providências, no âmbito de suas competências, para institucionalizar


a Controladoria Geral do Estado, com autonomia, quadro de pessoal
próprio e devidamente instrumentalizado para atuar como unidade central
de controle interno, sendo capaz de avaliar a ação governamental nos
moldes exigidos pela Carta Federal (item 5.2.1);
5.2.1

c) realize a implementação das estruturas responsáveis pelo exercício do


controle interno nas unidades jurisdicionadas nas quais ess
essas não existam,
com o objetivo de evitar a ocorrência de falhas e fragilidades
administrativas (itens 5.1 e 5.2);

d) implemente te as medidas contempladas no Plano de Ação encaminhado


mediante Ofício n.º 27/2013, que visam a aperfeiçoar o Sistema Integrado
de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN),
( ), com o objetivo de
viabilizar o fornecimento de informações do Poder Executivo
Executivo a este Órgão
de Controle Externo (item 5.3.1);

e) articule o alinhamento técnico e gerencial entre as Secretarias de


Administração, da Fazenda, do Planejamento e a Casa Civil, a fim de que
viabilizem a interligação dos sistemas corporativos (item 5.3.1);

f) implante os Submódulos de Monitoramento e Avaliação no FIPLAN, com o


objetivo de viabilizar a institucionalização de um Sistema de
Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação dos Programas do Plano
Plurianual (item 5.3.1);

g) promova melhorias nas funcionalidades


funcionalidades dos sítios institucionais visando a
estabelecer uniformidade na exibição das informações relativas à
transparência ativa (item 5.4.1).

• Quanto aos limites constitucionais e legais:

a) agilize o saneamento dos processos de concessão de aposentadoria


diligenciados
genciados pelo TCE, contribuindo para a maior celeridade na
formalização das compensações previdenciárias, a fim de evitar eventuais
prescrições (item 6.4);

b) amplie ou mantenha o patamar de arrecadação da receita de


compensação previdenciária do Estado da Bahia buscando a cooperação
dos Poderes/Órgão
s/Órgão com o intuito de elevar o número de servidores
compensados (item 6.4).

• Quanto à gestão orçamentária, financeira e patrimonial:

a) proceda ao o aprimoramento da metodologia de elaboração das Notas


Explicativas relativas ao Balanço Patrimonial e às Demonstrações das
Variações Patrimoniais (DVP) em linha com as diretrizes definidas pela
NBC T 16.7 e o item 05.08.00 do MCASP (item 7.1);

34 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Proposta de Parecer Prévio

b) defina cronograma
cronograma para implantação efetiva do sistema de apropriação
de custos, em observância ao disposto no art. 50, § 3º, da LRF (item 7.2);

c) constitua provisão para reserva técnica, sugerida pelos cálculos atuariais,


Relatório das Contas Governamentais de 2013 e Auditoria Geral do
Estado, para a cobertura do Plano de Saúde dos Servidores Públicos
Estaduais – PLANSERV (item 7.4.3.1);

d) realize levantamento dos ativos intangíveis (item 7.5.4.3), bem como dos
imóveis, objetivando o registro contábil adequado das reavaliações
reav
promovidas, das obras em andamento já concluídas, dos bens de uso
comum e dos bens decorrentes de contratos de PPP (item 7.5.4.2);

e) promova o aperfeiçoamento dos procedimentos de cobrança


relacionados com os créditos tributários registrados na Dívida
Dí Ativa,
tendo em vista a baixa performance observada em 2014 na recuperação
de tais créditos (item 7.5.2.3.2.1);
7.5.2.

f) continue os estudos relacionados com ass políticas de seguridade e


previdência social, objetivando garantir os compromissos do Estado da
Bahia com a sustentabilidade dos fundos de previdência dos servidores
públicos estaduais e o equilíbrio do sistema previdenciário, em
conformidade com a Lei n.º 9.717/1998 (item 7.5.8.1);

g) aperfeiçoe os controles relacionados com o Patrimônio do FUNPREV, de


forma a subsidiar a avaliação atuarial (item 7.5.8.1.1);

h) proceda à avaliação quanto aos benefícios e as implicações da


repactuação do valor das contraprestações a vencer no Contrato de PPP
n.º 02/2010, firmado entre a SETRE e a FNP Participações
Particip S.A.,
mediante o encontro de contas e a quitação antecipada da dívida dessa
des
empresa junto ao FUNDESE, relativa ao contrato
ontrato de financiamento da
obra de reconstrução da Arena Fonte Nova, tendo em vista a perspectiva
de economia para o Estado (item 7.5.5).
7.5.

i) disponibilize, no FIPLAN ferramenta que possibilite assegurar quanto ao


disponibilize
uso das disponibilidades de caixa pelo Estado, segregado por fonte (item
7.5.1.1);

j) elabore um plano de recomposição das fontes não vinculadas, associada


a uma gestão orçamentária e financeira mais eficiente e inclua
dispositivos específicos nas normas de encerramento de exercícios, com
diretrizes e procedimentos para prevenir ou minimizar os desequilíbrios
entre as fontes de recursos do Estado (item 7.5.1.1).
7.5.1.1)

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 35


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

1.6 OUTROS ASSUNTOS

Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas (MPC), por meio do Procurador


Geral, Danilo Ferreira Andrade, com fulcro no art. 2º, II, da Lei Estadual n.º 10.547/2006,
exarou Parecer, sugerindo, em síntese, a (...).

Tribunal de Contas do Estado da Bahia, em 02 de junho de 2015.

Conselheiro INALDO DA PAIXÃO SANTOS ARAÚJO


Presidente

Conselheiro GILDÁSIO PENEDO FILHO


Vice-presidente

Conselheiro ANTONIO HONORATO DE CASTRO NETO


Corregedor

Conselheira CAROLINA MATOS ALVES COSTA


Relatora das Contas

Conselheiro PEDRO HENRIQUE LINO DE SOUZA

Conselheiro JOÃO EVILÁSIO VASCONCELOS


VASCON BONFIM

Conselheiro MARCUS VINICIUS DE BARROS PRESÍDIO

36 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


''

3 Breves Considerações sobre o Desempenho da


Economia Baiana em 2014

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


37
Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

38 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


''

3 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O DESEMPENHO D


DA
ECONOMIA BAIANA EM 2014
2
Em 2014, a economia baiana se destacou pelo seu fraco desempenho. São características
da deterioração dos fundamentos de sustentação da economia nacional, com rebatimentos
sobre as economias regionais: a piora das condições de crédito, relacionada com o aperto
monetário; a queda dos investimentos produtivos, associada à retração da produção
industrial; a redução da criação de novas vagas no mercado de trabalho; e o encarecimento
do custo de vida.

Diante dessee cenário, o Planejamento e o Controle, como duas das mais importantes
funções administrativas do Estado, devem ser perseguidos pelos gestores públicos visando
vis
a diminuir o impacto negativo do desempenho da atividade econômica sobre a população.
Essee esforço é de extrema relevância na medida em que resguarda
resguarda a capacidade de
investimento do Governo Estadual
Estadual para implantação e execução das políticas públicas, em
conformidade com o publicado no Plano Plurianual (Bahia, 2011, p. 31):

[...] o planejamento das ações do Governo para os próximos anos será


essencial para compatibilizar os objetivos de alcançar o máximo
essencial
crescimento possível, ampliar a inclusão social, reduzir o desemprego e as
disparidades regionais e fortalecer a cidadania com as restrições
decorrentes da necessidade de financiamento na consolidação
consolidaç dos
programas do Plano Plurianual (PPA) 2012–2015.
2012

E, ao mesmo tempo, confere o cumprimento da exigência da Lei Complementar n.º 101, Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04/05/2000,
2000, de promover o equilíbrio fiscal e a gestão
responsável das contas públicas,
públicas consoante com o texto da Lei:

Art. 1º [...]
o
§ 1 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento
cumprime de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.

o, nos próximos itens serão explicitados os principais indicadores da conjuntura


Dito isso,
econômica nacional e estadual, contextualizando-se
contextualizando as ações de política pública
implementadas pelo Governo
overno do Estado da Bahia no ano de 2014, conforme as leis de
iniciativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), Lei no 12.504/2011,
12.504 a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Estadual n.º 12.834/2013,
2013, e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), Lei Estadual n.º 12.935/2014.
12.935 2014. Também serão apresentados, de acordo com as
prioridades de intervenção constantes nos citados regulamentos,, os indicadores sociais para
os quais as informações estejam disponíveis no exercício de 2014.

3.1 PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) E PIB PER CAPITA

No Anexo de Metas Fiscais da LDO/2014,


LDO/ considerou-se
se a taxa de crescimento real anual
do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,4% para o ano de 2014. Entretanto, o total dos bens e
serviços produzidos no Estado da Bahia no mesmo período registrou variação de apenas
1,5% em relação ao PIB de 2013. Já o PIB brasileiro, que vinha de um crescimento de 2,3%
em 2013, sofreu variação de apenas 0,1% em 2014. A economia baiana, em linha com o

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 39


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

desempenho da economia brasileira, apresentou queda


queda da taxa de crescimento do PIB, em
relação ao ano anterior.

Na comparação do último trimestre de 2014, considerando-se


considerando o ajuste sazonal, com o
trimestre imediatamente anterior, observa-se,
observa se, uma economia praticamente estagnada, com
variação do PIB estaduall de 0,3%. Entretanto, na comparação com o mesmo trimestre do
ano anterior, o PIB baiano do quarto trimestre de 2014 foi 1,3% maior do que o do quarto
trimestre de 2013. O Gráfico 1 mostra que o PIB baiano apresentou, ao longo dos anos de
vigência do Plano Plurianual (PPA), curso de queda das taxas de crescimento.

se acrescentar, no que diz respeito à fase de estimativa da Receita, com base em


Deve-se
estudos de previsão efetuados antes do projeto de lei orçamentária, que o acompanhamento
e a análise dos dados históricos do PIB e das receitas realizadas em exercícios passados
constituem etapa essencial para o correto cálculo estimado das receitas que servirão de
referência para o estabelecimento das Metas Fiscais para o Estado da Bahia nos exercícios
seguintes. Dito de outra maneira, a análise técnica criteriosa da evolução do PIB é
instrumento valioso para a previsão das receitas, notadamente, aquelas que sofrem
influência do PIB, e, consequentemente para a elaboração e execução dos Programas de
Governo e cumprimento das Metas Fiscais estabelecidas pelo Estado.

Gráfico 1 – VARIAÇÃO PERCENTUAL DO PIB – BRASIL, BAHIA – 2011 A 2014

***

Fonte: Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Notas: *Dados ajustados com as contas nacionais trimestrais.
**Estimativas da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI)
( para a Bahia e Dados preliminares
para o Brasil.
***Dados
Dados de 2014, sujeitos a retificação.

A Receita Pública do Estado, conforme LOA/2014


LOA/2014 foi estimada em R$36.083.945.669,00
para o exercício de 2014. Entretanto, após o reajuste decorrente de deduções relativas à
anulação parcial ou total de dotações orçamentárias e de inclusão do superávit registrado no
exercício de 2013, a receita prevista foi atualizada para R$39.195.473.402,00. Quanto ao
valor efetivamente arrecadado ao final do exercício, este foi de R$37.937.830.906,90. Como
pode ser visto na Tabela 1, a frustração de receita, quando considerada
considerada a Receita Prevista
atualizada e a Receita Arrecadada,
da, foi, no período auditado, de apenas 3,21%.

40 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Tabela 1 – COMPORTAMENTO DA RECEITA


REC ARRECADADA EM RELAÇÃO
ELAÇÃO À PREVISTA
ATUALIZADA – 2011 A 2014
Em R$
TÍTULO 2011 2012 2013 2014
Receita Prevista Atualizada 28.382.431.735,00 31.550.770.273,00 37.319.343.305,00 39.195.473.402,00
Receita Arrecadada 27.074.535.471,99 31.986.172.747,14 35.223.977.256,22 37.937.830.906,90
(Frustração de Receita)/Excesso
de Arrecadação (1.307.896.263,01) 435.402.474,14 (2.095.366.048,78) (1.257.642.495,10)
% de (Frustração)/Excesso (4,61) 1,38 (5,61) (3,21)
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças (FIPLAN).
(

Pela ótica da oferta, o resultado do PIB da Bahia no período foi influenciado negativamente
pela retração da Indústria, que registrou uma queda de 1,9%, notadamente pelo
comportamento desfavorável de dois segmentos de d sua a atividade econômica, a saber:
Construção Civil (-3,3%)
3,3%) e Indústria de Transformação (-2,9%).
(

Em contrapartida, a variação positiva do PIB foi resultado do desempenho da Agropecuária,


que cresceu 12,5% em 2014 e do setor de Serviços, com incremento de 1,8%. Entre as
atividades que dão suporte ao setor de Serviços, destacam-se
destacam se os resultados positivos dos
segmentos de Alojamento e Alimentação
limentação (4,9%), Transportes (3,8%) e Comércio (1,6%),
como se vê na Tabela 2.

Tabela 2 –TAXA
TAXA DE CRESCIMENTO POR SETORES, ATIVIDADES E PIB – BAHIA – 2014*
4º TRI 2014 / ACUMULADO NO
SETORES/ATIVIDADES
4º TRI 2013 (%) ANO DE 2014
Agropecuária 9,8 12,5
Indústria (0,4
0,4) (1,9)
Indústria de Transformação 0,4 (2,9)
Produção e Distr. de Eletr. e Gás,
G Água, Esg. e Limp. Urbana 7,3 2,8
Extrativa Mineral (2,1
2,1) 1,3
Construção Civil (6,3
6,3) (3,3)
Serviços 1,6 1,8
Comércio 0,9 1,6
Transportes 7,5 3,8
Alojamento e Alimentação 12,8 4,9
Administração Pública 0,6 0,6
PIB 1,3 1,5
Fonte: SEI/IBGE.
Notas: *Dados sujeitos a retificação.

O fraco desempenho do PIB baiano em 2014 foi influenciado também pela estagnação da
atividade da economia brasileira, decorrente, em grande parte, da desaceleração do
consumo das famílias, que se combina com a queda do nível de investimentos. Esse Es
contexto é agravado pelas condições menos favoráveis no mercado de crédito,
crédi conforme o
crescimento do endividamento das famílias e o incremento das taxas de juros. A relativa
contração do número de postos de trabalho gerados e a persistência das pressões
inflacionárias são outros fatores que contribuem para a desaceleração da produção de bens
e serviços (IPEA, 2014).

No que tange ao PIB per capita,


capita, no período compreendido entre 2011 e 2013, essa
es renda
registrou variação positiva. As taxas de crescimento do PIB per capita baiano foram
superiores àquelas verificadas para o Brasil. Em 2013, o valor registrado foi de
R$13.279,00,
13.279,00, representando uma variação de 12,2%.
12,2%. Por outro lado, o PIB per capita
brasileiro, registrou uma variação de 6,4%. Destaca-se
Destaca se que, embora a diferença apresente
queda no período analisado, o PIB per capita estadual corresponde a pouco mais da metade
(55%) do registrado para o Brasil, como é observado no Gráfico 2.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 41


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Gráfico 2 – PIB PER CAPITA (R$) – BRASIL, BAHIA – 2011 A 2013


30.000

24.100
25.000 22.162 22.646

20.000
Reais

15.000 13.279
11.340 11.832
10.000

5.000

0
2011 2012* 2013**

Brasil Bahia
Fonte: SEI/IBGE.
Notas: *Dados ajustados com as contas nacionais trimestrais.

3.2 PRODUÇÃO INDUSTRIAL

Ainda em comparação com o ano de 2013, o destaque negativo ficou com a evolução do
setor manufatureiro. No ano de 2014, a indústria baiana apresentou queda da sua produção
física de 2,8% com relação ao ano anterior. Entre as classes de produção, esse
es resultado foi
influenciado pelo mau desempenho da Indústria de Transformação que registrou um
decréscimo de 3,1% na sua atividade. Para os desempenhos desfavoráveis na Indústria de
Transformação destacam-se se as acentuadas quedas na fabricação de equipamentos de
informática,
ica, produtos elétricos e ópticos (44,3%), na fabricação de veículos automotores,
reboques e carrocerias (22,4%) e a variação negativa de 9,9% no segmento de Metalurgia.

Por outro lado, a Indústria Extrativa registrou avanço, ainda que pouco expressivo de 1,3%
no período, como mostra o Gráfico 3.

42 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Gráfico 3 – VARIAÇÃO PERCENTUAL DA PRODUÇÃO INDUSTRIAL


AL – TOTAL E POR
SEGMENTO: BAHIA – 2014

-22,4
-44,3
-9,9
-4,1
0,4
7,2
2,5
0,4
-0,4
-2,1
-1,1
1,1
1,0
-3,1
1,3
-2,8

-50,0 -40,0 -30,0 -20,0 -10,0 0,0 10,0

Veículos automotores, reboques e carrocerias Equip. de informática, prod. elet. e ópticos


Metalurgia Prod. de minerais não-metálicos
metálicos
Prod. de borracha e mat. plástico Outros produtos químicos
Coque, de prod. deriv. do petról. e de biocomb. Celulose, papel e produtos de papel
Couros, artigos para viagens e calçados Bebidas
Produtos alimentícios Indústrias de transformação
Indústrias extrativas Indústria geral

Fonte: IBGE/Pesquisa Industrial Mensal Produção Física (PIMPF).

3.3 AGRICULTURA

Considerando-se os setores com influências positivas sobre o cômputo


c mputo do PIB, o segmento
agrícola se destaca, entre 2013 e 2014, pelo crescimento de cerca de 25% na produção dos
principais grãos, entre 2013 e 2014. As culturas de milho e algodão apresentaram as
maiores variações positivas, com crescimento de 38,4% e 25,8%, respectivamente. De
acordo com a Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), os bons
resultados dessas
as culturas devem-se
devem se ao controle da praga da lagarta do milho, às chuvas na
época do plantio e à baixa base de comparação. De fato, na análise da evolução dos
indicadores no período de 2011 a 2013, as principais culturas apresentaram queda da sua
produção ou crescimento muito baixo, desempenho possivelmente influenciado pelas secas
quee ocorreram no mesmo período,
período conforme gráfico a seguir:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 43


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Gráfico 4 – EVOLUÇÃO DA PRODUÇÃO DOS PRINCIPAIS GRÃOS (EM TONELADAS):


TO
BAHIA – 2011 A 2014
8.000.000
7.000.000
6.000.000
Grãos (em ton.)

5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
Bahia
0
2011 2012 2013 2014*
Algodão
Bahia 7.366.414 6.458.470 6.031.124 7.537.916
Milho Algodão 1.579.841 1.256.090 924.981 1.163.996
Soja Milho 2.051.623 1.882.938 2.109.906 2.919.923
Soja 3.512.568 3.212.789 2.765.533 3.206.364
Feijão
Feijão 222.382 106.653 230.704 247.633

2011 2012 2013 2014*


Fonte: IBGE.
Nota: *Dados referentes ao Levantamento Sistemático da Produção Agrícola (LSPA)/IBGE.

3.4 VOLUME DE VENDAS NO COMÉRCIO VAREJISTA


VAREJIST

Em conformidade com os dados apresentados para o PIB baiano, o Comércio Varejista no


Estado da Bahia encerrou o ano de 2014 com expansão de 4,6% no Volume de Vendas, em
relação a 2013, como gráfico a seguir:

Gráfico 5 – EVOLUÇÃO DO VOLUME DE


D VENDAS DO COMÉRCIO VAREJISTA:: BAHIA – 2011 A
2014
20,0
17,8
18,0
16,0
14,0 12,6
12,0
9,7
%

10,0
8,0
6,0 4,6
4,0 2,7
2,0
0,0
2012 2013 2014

% anual % acumulado
Fonte: SEI/IBGE.
Notas: Base 2011 = 100.

44 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Importa destacar que o Volume de Vendas do Comércio baiano apresentou variação


positiva decrescente ao longo do ano de 2014 (Gráfico 6),, resultado reforçado, como
descrito anteriormente, pelas altas taxas de juros, crescimento da inflação, maior
seletividade do crédito e o elevado endividamento das famílias. Esse
Es e comportamento segue,
ainda que tardiamente, aquele apresentado para o Brasil: em 2014, a expansão no Volume
de Vendas foi de apenas 2,2%, se comparada com a de 2013.

Gráfico 6 – VARIAÇÃO DO VOLUME DE


D VENDAS DO COMÉRCIO VAREJISTA – BAHIA – 2014
18

16

14

12

10
%

Mensal 12 meses
Fonte: SEI/IBGE.

3.5 ÍNDICE DE PREÇOS

Durante o período de 2014, a taxa de inflação medida pelo Índice de Preços ao Consumidor
(IPC) foi de 6,25% a.a., superior à doo exercício de 2013, que foi de 5,08%. Essa
Es taxa
representa o segundo maior valor nos últimos quatro anos. Em 2013, a taxa de inflação
infl
aumentou aproximadamente 1,2 p.p. em relação ao ano anterior, que havia registrado
queda de 1,5 p.p. na comparação com 2012.

O comportamento do IPC em 2014,


2014 em comparação com a do ano anterior,
anterior mostra que, em
2014, a taxa de inflação mensal em 2014 era e inferior à registrada em 2013 até o mês de
abril, apresentando valores significativamente maiores só a partir do segundo semestre do
ano.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 45


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Gráfico 7 – EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE


D PREÇOS AO CONSUMIDOR
OR (IPC): SALVADOR – 2011 A
2014

Fonte: SEI.

Observando-se a taxa de inflação mensurada pelo Índice Nacional de Preços ao


Consumidor Amplo (IPCA) para o Brasil em 2014 (6,41%), percebe-se
percebe se que está acima
daquela estimada no Anexo II da LDO/2014,
LDO qual seja: 5,6%. Essa
a variação certamente tem
rebatimento sobre o cálculo das metas fiscais apresentadas pelo Estado. Tanto a inflação
quanto as taxas de juros, utilizadas para o controle do incremento dos preços, têm impacto
direto sobre a presunção das contas públicas.

OMÉRCIO EXTERIOR
3.6 BALANÇA COMERCIAL: COMÉRCIO

No ano de 2014, as exportações baianas alcançaram o valor de US$9,3


9,3 bilhões. O resultado
representa uma queda de 7,7% em relação a 2013, que registrou US$10,1 bilhões. Esse
Es é o
segundo ano consecutivo de queda nas exportações baianas. De acordo com a SEI, a
queda nos preços dos produtos exportados pelo Estado, a perda de mercados dos produtos
manufaturados em decorrência da baixa capacidade de competição e a lenta recuperação
da economia global foram os motivos do fraco desempenho das exportações. As
importações, por outro lado, registraram um crescimento
crescimento de 4,6%, passando de US$8,9
US$
bilhões para US$9,3 bilhões.

No que se refere à corrente de comércio (soma de exportações e importações), enquanto,


em 2013, esta alcançou o valor de US$19 bilhões, em 2014, o valor registrado
re foi de
US$18,6 bilhões. Portanto, uma variação negativa de aproximadamente 2%, como pode ser
visto no Gráfico 8.

46 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Gráfico 8 – EVOLUÇÃO DA BALANÇA COMERCIAL – 2011 A 2014

18.760 19.032 18.980


20.000
18.605
17.500

15.000
US$ milhões FOB

12.500 11.016 11.268


10.092
10.000 9.310 9.295
7.765 8.889
7.744
7.500

5.000

2.500

0
2011 2012 2013 2014

Exportação Importação Corr. de Comércio

Fonte: SEI/Ministério
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)/
( Secretaria de Comércio Exterior (SECEX).
(
Nota: Dados coletados em 20 fev. 2015.

O setor químico/petroquímico lidera a pauta de exportações baianas (19,1%), com receitas


de US$1,78
1,78 bilhão e crescimento de 13,6%, no período entre 2013 e 2014; acompanhado
dos segmentos já consolidados pela conjuntura internacional, como Papel e Celulose,
Celulose que
concentra 17,1% das exportações,
exportações, Petróleo e derivados (14,7%) e Soja e derivados
(14,3%). Juntos, esses
es quatro segmentos, em 2014, representavam aproximadamente
aproximadam 65%
das exportações do Estado.
stado. É o que mostra o Gráfico 9.

Gráfico 9 – PARTICIPAÇÃO DOS PRINCIPAIS


PRI SEGMENTOS (%) – EXPORTAÇÃO: BAHIA –
2011 A 2014

Químicos e Petroquímicos
6,6 Papel e Celulose
14,3 4,6
4,6 3,3
Petróleo e Derivados
2,6
2,2 Soja e Derivados
1,7
14,7 Metalúrgicos
1,6
Automotivo
7,6
Algodão e Seus Subprodutos
Metais Preciosos

17,1 Borracha e Suas Obras


19,1
Cacau e Derivados
Couros e Peles
Frutas e Suas Preparações

Fonte: SEI/MDIC/SECEX.
Nota: Dados coletados em 20 fev. 2015.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 47


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em 2014, os produtos intermediários foram responsáveis por aproximadamente 37% do


volume total das importações do Estado. É interessante destacar que os produtos
intermediários tiveram recuo de 9,6%, dada a retração da produção industrial. Em
consonância com os dados dos já apresentados para a atividade econômica industrial, a SEI
destaca também a queda das importações de bens de capital (7,1%), como reflexo da
menor confiança dos empresários na economia. Mais uma vez, a diminuição da produção do
setor industrial, associada
ciada aos problemas de competitividade da indústria baiana e à
retração da demanda, confirmam o processo de deterioração da atividade econômica no
período recente.

Tabela 3 – IMPORTAÇÕES BAIANAS POR CATEGORIAS DE USO – JAN. A DEZ. 2013 E 2014
2
(EM US$1.000 FOB)
DISCRIMINAÇÃO 2013 2014 VAR.% PART.%
Bens intermediários 3.794.096 3.428.334 (9,6) 36,9
Insumos industriais 3.150.563 2.753.534 (12,6) 29,6
Alimentos e bebidas destinados à indústria 413.838 442.854 7,0 4,8
Peças e acessórios de equipamentos de
transporte 229.694 231.896 1,0 2,5
Bens diversos – 51 – –
Bens de capital (exc. equip. de transporte uso industr.) 1.165.911 1.082.794 (7,1) 11,6
Equipamentos de transporte de uso industrial 648.491 653.421 0,8 7,0
Bens de consumo 1.345.193 1.312.178 (2,5) 14,1
Bens de consumo duráveis 1.178.054 1.165.695 (1,0) 12,5
Bens de consumo não duráveis 167.138 146.483 (12,4) 1,6
TOTAL 8.888.679 9.295.255 4,6 100,0
Fonte: SEI/MDIC/SECEX.
Nota: Dados coletados em 14 jan. 2015.

Nessee cenário, cresce a importância das ações de política pública que viabilizem a
expansão dos investimentos em infraestrutura no Estado, localizados no Plano Plurianual no
Eixo Estruturante: “Desenvolvimento Sustentável e Infraestrutura para o Desenvolvimento”,
De
cujas áreas temáticas são: Infraestrutura Logística e de Telecomunicações; Energia; Ciência
e Tecnologia; Meio Ambiente; Economia Verde; Desenvolvimento Urbano – Cidades
Sustentáveis; Cadeias Produtivas do Agronegócio: Turismo; Cultura e Desenvolvimento;
De
Indústria; Mineração; e Serviços Estratégicos.

Diante dos desafios apresentados, cabe ao Estado da Bahia estabelecer, efetivamente,


prioridades das ações de política pública para fazer frente aos compromissos firmados no
PPA 2012-2015 (BAHIA, 2011, p. 215):
21

Além dos investimentos em logística integrada, o desenvolvimento passará


também pelo fomento à atração de novos investimentos mais bem
distribuídos territorialmente, em setores e segmentos que vão da mineração
à produção de energia eólica, da indústria química à produção de alimentos
e também pelo apoio, por meio de políticas específicas, ao bom
desempenho das atividades de construção civil e do comércio.

E no caso específico da indústria (BAHIA, 2011, p.327):

Para os próximos anos,


anos, permanece na Bahia o desafio de aproveitar as
oportunidades que se delineiam e superar novos e históricos obstáculos,
com foco na consolidação e ampliação dos seus setores industrial e de
serviços avançados.

Quanto à Balança Comercial baiana, esta seguiu


seguiu a trajetória de queda acentuada da
Balança Comercial brasileira. Em 2014, o Estado fechou o ano com um superávit de
US$14,5 milhões; entretanto o resultado está muito inferior ao de 2013.

48 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Gráfico 10 – VARIAÇÃO BALANÇA COMERCIAL


COM – NÚMERO ÍNDICE: BRASIL,
BRASI BAHIA (BASE:
2011)
120,00

100,00

80,00
Número Índice

60,00

40,00

20,00

0,00

-20,00
2011 2012 2013 2014
Bahia 100,00 107,05 36,76 0,44
Brasil 100,00 65,10 7,67 -13,29
Fonte: SEI/MDIC/SECEX.
Notas: Dados coletados em 20 fev. 2015.
Ano base 2011 = 100.

3.7 MERCADO DE TRABALHO


TRABA

O saldo de empregos celetistas registrados na Bahia prosseguiu na trajetória de queda,


registrada desde 2011, de acordo com os dados do Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (CAGED) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Em 2014 o saldo de
empregos ligados à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) foi igual a 22.008 postos de
trabalho, o que representa aproximadamente
aproximada ¼ do saldo registrado em 2011 e menos da
metade daquele encontrado em 2013.

Na comparação desses es resultados com os dados apresentados para os demais Estados do


Nordeste brasileiro, apesar dos resultados pouco expressivos, a Bahia superou o alcançado
pelos vizinhos.

Tabela 4 – SALDO DE EMPREGOS CELETISTAS


CE – ESTADOS DO NORDESTE – 2011 A 2014
ESTADO 2011 2012 2013 2014*
Bahia 83.161 43.423 53.814 22.008
Maranhão 28.563 16.308 17.474 871
Piauí 11.756 12.471 12.945 11.001
Ceará 58.968 42.463 51.461 47.372
Rio Grande do Norte 13.420 13.207 14.093 10.161
Paraíba 21.882 20.040 16.052 16.326
Pernambuco 95.627 52.256 35.068 (13.793)
Alagoas 22.157 3.307 (628) (3.337)
Sergipe 20.121 10.888 13.978 8.913
Fonte: MTE/CAGED.
Notas: *Dados até dezembro de 2014. Os dados contam com o ajuste das declarações realizadas fora do prazo até o mês de
novembro.

Na análise desagregada, o saldo de empregos celetistas no Estado da Bahia mostrou-se


positivo em função do comportamento do setor de Serviços, que apresentou saldo de
24.032, e do
o Comércio com 8.967 postos. No entanto, os dados do CAGED informam que

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 49


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

até mesmo os setores mais dinâmicos na geração de ocupações, aqui exemplificados


exemplificado pelo
Comércio, vêm reduzindo a sua capacidade de criação de novas vagas.

Os demais segmentos registraram saldos negativos;


negativos as maiores contrações da ocupação
formal foram registradas na Construção Civil e na Indústria de Transformação, com redução
de 7.621
21 e 1.897 empregos, respectivamente. Vide Tabela 5.

Tabela 5 – SALDO DOS EMPREGOS CELETISTAS


C POR SETOR DE ATIVIDADE – BAHIA – 2011
A 2014
SETOR 2011 2012 2013 2014*
1 – Extrativa Mineral 1.243 516 223 (348)
2 – Indústria de Transformação 6.364 (2.537) 1.563 (1.897)
3 – Serviços Industriais de Utilidade Pública 1.557 (976) 1.208 (178)
4 – Construção Civil 9.993 6.233 16.467 (7.621)
5 – Comércio 19.086 17.338 13.457 8.967
6 – Serviços 39.207 25.506 21.175 24.032
7 – Administração Pública 829 (553) 672 67
8 – Agropecuária, Extração Vegetal,
egetal, Caça e Pesca 4.882 (2.104) (951) (1.014)
TOTAL 83.161 43.423 53.814 22.008
Fonte: MTE/CAGED.
Notas: *Dados até dezembro de 2014. Os dados contam com o ajuste das declarações realizadas fora do prazo até o mês de
novembro.

No que tange às taxas de desemprego mensal, conforme a Pesquisa Mensal de Emprego


(PME), elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para a Região
Metropolitana de Salvador (RMS), ao longo de 2014 a participação dos desocupados entre a
População Economicamente Ativa (PEA) registrou curso de alta em relação ao ano anterior.
Considerando-se que a RMS detém a maior taxa de desemprego entre as regiões
metropolitanas pesquisadas – 8,1% em dezembro de 2014 –, esses es resultados
resulta também
revelaram
m a diminuição da capacidade da economia baiana em gerar novos postos de
trabalho.

A desaceleração da atividade econômica parece não ter sido compensada pelas


intervenções do Governo do Estado da Bahia no que se refere às ações de Inclusão
Inclu Social
e Afirmação de Direitos constantes no PPA. No exercício de 2014 a articulação dos Temas:
Desenvolvimento Social, Inclusão Produtiva, Saúde, Educação, Segurança Pública, Esporte
e Lazer, Trabalho e Renda, Cidadania e Direitos Humanos e Gênero, Raça Raça e Etnia, ainda
careceria de maior efetividade para o atingimento do que foi pactuado no PPA 2012-2015,
2012 a
saber:
Pensar a renda e o trabalho para os próximos quatro anos vai além de criar
oportunidades de emprego. Trata-se
Trata se de buscar opções de vida para a
população baiana, a qual, ao longo da história, sofreu com péssimas
condições de trabalho e pouca capacidade de auferir rendimento. Estas
opções podem avançar além do assalariamento padrão; é necessário apoiar
também o trabalho autônomo, os microempreendedores
microempreendedores individuais e as
cooperativas, sem perder de vista a promoção de um trabalho digno e de
acordo com as condições mínimas de salubridade e segurança,
assegurando se a igualdade de gênero e étnica (BAHIA, 2011, p. 154).
assegurando-se

3.8 SEGURANÇA

De acordo com informações


ormações disponibilizadas pela Secretaria da
d Segurança Pública (SSP),
no ano de 2014, foram registrados 5.663 homicídios dolosos no Estado, com variação de
4,1% em relação ao ano de 2013, que fechou o exercício com 5.440 homicídios registrados.
Compreendendo o período de 2011 a 2014, a variação acumulada
acumulada foi de 22,4%, como pode
ser observado no Gráfico 11.

50 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Breves Considerações sobre o Desempenho da Economia Baiana em 2014

Gráfico 11 – EVOLUÇÃO E VARIAÇÃO PERCENTUAL DOS NÚMEROS


NÚMER DE HOMICÍDIOS
DOLOSOS – BAHIA – 2011 A 2014.

Fonte: SSP/BA.

A taxa de homicídios dolosos registrada para o ano de 2014 foi de 39,4 por 100 10 mil
habitantes. Esta é a segunda maior taxa no período compreendido entre 2010 a 2014. O
incremento das taxas nos anos de 2012 e 2014 decorre do aumento do total de vítimas,
fenômeno atribuído, em grande parte, à greve de policiais, conforme descrição da Secretaria
da Segurança Pública.

Como referência aos esforços que devem ser empreendidos para diminuir os índices de
criminalidade, ora apresentados para o Estado da Bahia, atente-se
se para a operacionalização
do texto da Ementa do Programa "Pacto pela Vida”, um dos mais importantes Programas
estaduais, cujo objetivo é: “Implementar uma política de segurança pública transversal e
integrada, que proteja a cidadania e garanta os direitos humanos, reduza os índices de
criminalidade, violência e vulnerabilidade
vulnerabilidade das comunidades, com base em ações
construídas de forma pactuada junto à sociedade” (Bahia, 2011, p. 143).
143
Gráfico 12 – TAXA DE HOMICÍDIOS DOLOSOS
D (POR 100 MIL HABITANTES) – BAHIA – 2010 A
2014

Fonte: SSP/BA.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 51


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

A análise dos dados macroeconômicos permitiram delimitar o contexto em que o Governo


Estadual
stadual atuou para execução dos Programas do PPA. Os indicadores sobre a atividade
econômica, notadamente, inflação, nível de emprego e Produto Interno Bruto vêm seguindo
uma tendência de queda no período de operacionalização do PPA 2012-2015.
2012 2015. O Produto
Interno Bruto é o que mais se destaca, com crescimento de apenas 1,5%, 1,5% embora a
previsão, tal qual publicada no Anexo II da LDO/2013,
LDO tivesse sido de 4,4%.

Observando-se tamanha
amanha discrepância entre o previsto e o consolidado, destaca-se
destaca a
importância do planejamento das ações governamentais para, além de ordenar
estrategicamente as prioridades para a consecução das políticas públicas, cumprir o
pactuado no Plano Plurianual mesmo
mesmo em tempo de crise. No próximo Capítulo, será
abordada a importância e a relevância do planejamento para a gestão do Estado.

52 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


4 Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública
54
4 PLANEJAMENTO E GESTÃO
GESTÃO DAS AÇÕES DE POLÍTICA
POL PÚBLICA
O planejamento é uma das atividades administrativas do Estado e um dos principais
instrumentos para a elaboração e execução das políticas públicas. Já em 1967, de acordo
com o Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro, a atuação da Administração Pública deveria
estar submetida aos princípios fundamentais do planejamento e do controle (art. 6º, I e V).

evância do planejamento das ações governamentais está explicitada na Constituição


A relevância
Federal (CF) e na Constituição do Estado da Bahia (CE),, esta última por repetição
obrigatória. Assim, no art. 165 da CF e no art. 159 da CE, estão instituídas como
norteadoress da atividade da Administração Pública as seguintes leis de iniciativa do Poder
Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA).

Invocando o texto da Lei Maior, o PPA tem a função de estabelecer


estabelec as diretrizes, os
objetivos e as metas para o cumprimento em quatro anos, representando a obrigação da
Administração Pública em planejar suas ações para o médio prazo. À LDO cabe enunciar as
políticas públicas delineadas no PPA e as respectivas metas e prioridades para o exercício
financeiro seguinte. Por fim, a LOA tem como finalidade estimar a receita e fixar a
programação das despesas para o exercício financeiro.
financeiro

O legislador constituinte deu ênfase à função de planejamento e à harmonia entre as peças


orçamentárias ao ressaltar a necessidade de integração entre o Plano Plurianual, as
Diretrizes Orçamentárias
rçamentárias e a Lei Orçamentária Anual,
nual, como condição indispensável à
continuidade administrativa. De outra forma, a LDO identifica no PPA as ações que
receberão prioridade e a LOA viabiliza a execução das ações no exercício respectivo.

Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) regulamentou dispositivos


constitucionais que cuidam do planejamento público. Reforçou
Reforçou os mecanismos
mecanis de
compatibilização entre as citadas leis ao introduzir novos elementos às peças
orçamentárias, fortalecendo esse
es e regramento jurídico como instrumento de planejamento.

Como se pode ver, noo seu art. 5º, a LRF preceitua que o projeto de lei orçamentária anual
será elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias
rçamentárias e com as normas da própria Lei Complementar. Com a adoção da
responsabilização fiscal, também
também é estabelecido que a expansão da atividade
governamental, sem a previsão no PPA, LDO ou LOA, equivale a despesa não autorizada,
caracterizada como irregular e lesiva ao patrimônio público, consoante o referido nos arts.
15 a 17:

Art. 15. Serão consideradas


consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que
não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental


que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

[...]

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação


orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

[...]

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 55


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Art. 17. Considera-se


Considera se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a
dois exercícios.
exercícios

[...]

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, 1 , o ato será acompanhado de


comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas
de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º
1 do art. 4º,
4 devendo
seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes,
seguintes, ser compensados pelo
aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

[…]

§ 4º A comprovação referida no § 2º,2 , apresentada pelo proponente, conterá


as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame
de compatibilidade
compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e
da lei de diretrizes orçamentárias.

Em resumo, o processo de planejamento público é baseado em uma hierarquia de três leis


ordinárias, de onde a elaboração da Lei Orçamentária Anual deve se pautar
autar pelas diretrizes
orçamentárias e pelo Plano Plurianual, que,
que em conjunto, e obedecendo as normas
estabelecidas na LRF, definem os caminhos da gestão governamental.

4.1 O PLANO PLURIANUAL


AL (PPA)

No Estado da Bahia, a Lei n.º 12.504/2011, instituiu o Plano Plurianual (PPA) para o período
2012-2015
2015 estabelecendo as diretrizes, objetivos e metas da Administração
dministração Pública
Estadual
stadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como as relativas
aos programas de duraçãoção continuada, visando a atender o art. 159 da Constituição
Estadual.

Com a finalidade de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas, convergir a


ação governamental, orientar a definição de prioridades e ampliar as condições para o
desenvolvimento
nvolvimento sustentável, o PPA 2012-2015
2012 2015 trouxe como princípios norteadores:

I – a inclusão social;
social
II – a participação social;
social
III – a sustentabilidade ambiental;
ambiental
IV – a afirmação dos direitos do cidadão;
cidadão
V – o desenvolvimento com equidade;
VI – a gestão transparente e democrática;
VII – a excelência na gestão.

Desde a edição do Decreto Federal n.º 2.829, de 29/10/1998,


1998, que estabeleceu normas para
a elaboração e execução do Plano Plurianual, os planos plurianuais subsequentes do
Governo Estadual têm sido estruturados no modelo de gerenciamento por programas. O
PPA atual mantém a estruturação por programas, porém traz modificações significativas em
relação aos três últimos planos plurianuais.

Conforme o Relatório “Planejamento e Gestão Governamental na Esfera Esfera Estadual: Uma


análise comparativa dos processos, conteúdos e sistemas de acompanhamento dos PPAs”,
PPA
elaborado pela Secretaria do Planejamento (SEPLAN)
( e pela Superintendência de Estudos
Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), em parceria com o Instituto de Pesquisas Econômicas
e Aplicadas (IPEA):

56 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

O Modelo do Plano Plurianual 2012–2015


2012 2015 tem como principal característica
a articulação entre as dimensões estratégica e tática do planejamento. O
desenho conceitual e metodológico elaborado pela Secretaria de
Planejamento
anejamento do Estado da Bahia – SEPLAN atribui ao novo modelo do
PPA características como: respaldo na metodologia desenvolvida pela
União; quebra dos paradigmas do binômio programa/ação e programação
setorial e da solução de problemas; foco nos fins (bens e serviços para a
sociedade) e não nos meios (ações orçamentárias); incorporação das
propostas advindas da escuta social e comunicação clara e objetiva dos
compromissos de governo (BRASIL,
( 2013, p.23).

Nesse e sentido, o PPA estadual foi instituído “alicerçado no fortalecimento da função de


planejamento governamental” e seguindo o modelo adotado pela União, como descreve o
art. 3º da Lei n.º 12.504/2011. De acordo com o mesmo artigo o Plano busca “maior diálogo
diálog
com a dimensão estratégica”, organizando-se
organizando se em Eixos Estruturantes e respectivas áreas
temáticas em que as políticas públicas são expressas por Programas, compostos por
Ementa, Indicadores, Recursos do Programa, Compromissos e respectivas Entregas ou
Iniciativas,
ciativas, assim definidos:

Art.3º
[...]
§1º – A Ementa, formulada a partir das diretrizes estratégicas, expressa o
resultado ou impacto pretendido pela ação de governo.

§2º – Os Indicadores são instrumentos que permitem identificar e aferir a


efetividade do Programa, auxiliando o seu monitoramento e avaliação.

§3º – Os Recursos do Programa indicam uma estimativa para a consecução


dos Compromissos.

§4º – Os Compromissos refletem o que deve ser feito e as situações a


serem alteradas pela implementação de um conjunto de Entregas ou
Iniciativas, sob a responsabilidade de um órgão setorial, e tem como
atributos:

I – Meta: uma medida do alcance do Compromisso, podendo ser de


natureza quantitativa ou qualitativa;

II – Entrega ou Iniciativa: declara as iniciativas


ivas a serem empreendidas para
a entrega de bens e serviços à sociedade, resultantes da coordenação de
ações orçamentárias e outras ações institucionais e normativas, bem como
da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da
integração de políticas públicas.

Os elementos que compõem o PPA 2012–2015,


2012 2015, de acordo com o modelo descrito no
Relatório da SEPLAN/SEI/IPEA
IPEA estão organizados no diagrama a seguir:
seguir

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 57


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Diagrama 1 – CONTEXTO E ESTRUTURA DO PLANO PLURIANUAL (PPA) 2012--2015

Fonte: BRASIL, 2013, p. 26.

Note-se que, no PPA 2012-2015,


2015, a configuração adotada o caracterizou muito mais como
um instrumento de planejamento em vez de um orçamento plurianual. Desta forma, o PPA
não mais incorpora no seu texto aspectos orçamentários, ou seja, ações orçamentárias com
respectivos recursos previstos. Contudo, a Lei que o instituiu, no seu art. 6º, afirma que o
investimento plurianual de que trata o § 1º do art. 161 da Constituição do Estado está
contemplado por meio das Entregas ou Iniciativas e respectivas Ações Orçamentárias
vinculadas e compõe o montante dos Recursos do Programa para o período 2012-2015.
2012

No seu art. 7º, o mesmo diploma normativo dispõe


dispõe que a criação de ações no orçamento
será orientada para o alcance das metas dos Compromissos e pela viabilização da
execução das Entregas ou Iniciativas.

Quanto à estrutura, o PPA 2012-2015,


2012 2015, está organizado em Eixos Estruturantes, que se
desdobram em Áreas Temáticas
emáticas das quais decorrem 55 Programas
P de Governo
overno distribuídos
nos eixos do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria
Pública. Destaca-se
se o Poder Executivo como responsável por três Eixos Estruturantes e 47
Programas de Governo.
overno. Vide a seguir,
seguir o Quadro 2.

58 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

Quadro 2 – ESTRUTURA DO PLANO PLURIANUAL


P (PPA) 2012-2015

PODER EIXO ESTRUTURANTE ÁREA TEMÁTICA PROGRAMAS


Desenvolvimento Social Proteção social
Segurança alimentar e nutricional
Água para todos
Regularização fundiária e reforma agrária
Inclusão Produtiva Vida melhor – oportunidade para quem
mais precisa
Saúde Bahia saudável
Educação Fortalecimento da educação básica
Alfabetização e educação de jovens e
adultos
Educação profissional
Educação superior no século XXI
Segurança Pública Pacto pela vida
I – INCLUSÃO SOCIAL E Esporte e Lazer Bahia esportiva
AFIRMAÇÃO DE
DIREITOS Trabalho e Renda Trabalho decente
Bom trabalho: ampliando oportunidades
Bahia solidária: mais trabalho e mais renda
Cidadania e Direitos Promoção, proteção, defesa dos direitos
Humanos humanos e cidadania
Ressocialização: direito do interno e do
cumpridor de penas e medidas alternativas
Juventude
Criança e adolescente
Envelhecimento ativo
Promoção da igualdade racial e garantia de
direitos
Gênero, Raça e Etnia Desenvolvimento sustentável de povos e
comunidades tradicionais
Enfrentamento da violência contra as
mulheres
EXECUTIVO
Autonomia das mulheres
Infraestrutura Logística Logística integrada de transporte
e de Telecomunicações Infraestrutura de telecomunicações
Energia Energia para o desenvolvimento
Meio Ambiente Sustentabilidade ambiental
Economia
Economia verde
Verde
Ciência e Tecnologia Ciência, tecnologia e inovação
Desenvolvimento Urbano Moradia digna
II – DESENVOLVIMENTO e Cidades Sustentáveis Mobilidade e acessibilidade urbana
SUSTENTÁVEL E Reabilitação do centro antigo de Salvador
INFRAESTRUTURA PARA
O DESENVOLVIMENTO Turismo Turismo sustentável
Copa 2014
Cultura e Economia criativa
Desenvolvimento Desenvolvimento cultural
Indústria, Mineração e Indústria e mineração
Serviços Estratégicos Comércio e serviços estratégicos
Microempresa e empresas de pequeno
porte
Cadeias Produtivas do Desenvolvimento e sustentabilidade da
Agronegócio agropecuária empresarial
Bahia segura: da produção ao consumo
Planejamento e gestão Planejamento e gestão estratégica
III – GESTÃO estratégica
DEMOCRÁTICA DO
Gestão fiscal Gestão fiscal
ESTADO
Modernização da gestão Modernização da gestão pública
pública

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 59


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

PODER EIXO ESTRUTURANTE ÁREA TEMÁTICA PROGRAMAS


Relação governo- Relação governo-sociedade
sociedade
sociedade
Pacto federativo Pacto federativo
Ação Legislativa Fortalecimento da Ação Legislativa
AÇÃO LEGISLATIVA E Controle Externo Aperfeiçoamento do Controle Externo
LEGISLATIVO CONTROLE DAS Estadual Estadual
CONTAS PÚBLICAS
Controle Externo dos Aperfeiçoamento do Controle Externo dos
Municípios Municípios
EFETIVIDADE NO PODER Justiça Justiça Presente
JUDICIÁRIO
JUDICIÁRIO

PROTEÇÃO DA Defesa da Sociedade Defesa da Sociedade e Garantia da


MINISTÉRIO PÚBLICO SOCIEDADE E FOMENTO Cidadania Plena
À CIDADANIA Modernização do Ministério Público
JUSTIÇA INTEGRAL E Acesso à Justiça Integral e Gratuita
DEFENSORIA GRATUITA E GARANTIA
Justiça Cidadã Modernização da Gestão da Defensoria
PÚBLICA DOS DIREITOS DO
CIDADÃO Pública
Fonte: PPA 2012-2015.

Como pode ser observado, a elaboração do PPA 2012-2015 2015 seguiu novo modelo com
referência na metodologia utilizada pela União. O objetivo declarado foi transformar o Plano
Plurianual em um efetivo instrumento de planejamento, quebrando a lógica eminentemente
orçamentária que vigia anteriormente.
nteriormente. Dessa
Dess forma, buscou-se se tornar o PPA uma ferramenta
capaz de orientar decisões estratégicas.
estratégicas

Entretanto, da
a análise das disposições do PPA 2012-2015
2012 2015 e da verificação de sua
implementação ao longo de três anos de gestão, tendo como fonte os estudos
estudos qualitativos
qualitativ
produzidos pela Secretaria do Planejamento e os trabalhos auditoriais realizados por este
Tribunal de Contas, impõem-se
se alguns registros em relação a esse
es e importante instrumento
de planejamento.

Os documentos que servem de base para as análises realizadas são: “Planejamento e


Gestão Governamental na Esfera Estadual: Uma análise comparativa dos processos,
conteúdos e sistemas de acompanhamento dos PPAs” (SEPLAN/SEI/IPEA
( IPEA), Relatório
“Avaliação Inicial
al de 20 Programas Prioritários do Plano Plurianual” (SEPLAN
(SEPLAN) e “Relatório
de Auditoria
uditoria Operacional do Programa de Fortalecimento da Educação Básica”, processo
TCE/007344/2013, Resolução n.º 187, de 23/09/2014.

Dos documentos citados, destacam-se


destacam as principais fragilidades existentes no exercício de
2014 referentes à elaboração e execução do Plano Plurianual 2012-2015:
2012

• Falta de institucionalização do Planejamento Estratégico e definições das prioridades do


Governo do Estado da Bahia. Essas
Es fragilidades
es têm rebatimento direto no processo de
construção e implementação do Plano Plurianual;

• Falhas na estruturação dos Programas do PPA: a) Ementa do Programa


demasiadamente ampla, dificultando a identificação dos limites de atuação; b) baixa
complementaridadede e/ou interdependência dos Compromissos para a implementação do
Programa; c) desdobramento
sdobramento inconsistente da Ementa do Programa em Compromissos,
Metas e Entregas/Iniciativas, dificultando a definição das atividades a serem executadas
para a realização do objetivo do Programa;

60 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

• Indefinição
ndefinição dos valores anuais a serem alcançados pelas Metas dos Compromissos dos
Programas. O não dimensionamento, por exercício, das Metas estabelecidas,
impossibilita que seja avaliada a operacionalização anual do Plano Plurianual.
Compromete também a verificação
verificação do alcance do objetivo estabelecido ao longo de
quatro anos, a correta execução das ações e a mensuração dos resultados;
resultados

• Caráter genérico das Entregas/Iniciativas descritas no PPA. A implementação do conjunto


de Entregas ou Iniciativas estabelecidas
estabelecidas no PPA é condicionante para o alcance das
Metas e a realização dos Compromissos dos Programas. Se a Entrega/Iniciativa não for
precisamente descrita de forma a identificar qual bem ou serviço será disponibilizado à
sociedade, a elaboração das Ações Orçamentárias
rçamentárias nas LOAs para a operacionalização
da atividade estará comprometida e, consequentemente, a execução do PPA e o
atingimento dos objetivos pretendidos;
pretendidos

• Baixa qualidade dos indicadores do PPA. Os indicadores publicados no PPA não são
capazes de mensurar o alcance, tanto dos objetivos gerais (macro objetivos), quanto dos
objetivos específicos de cada compromisso, bem como a consecução de suas
respectivas metas;

• Falta de Governança dos Programas do PPA. São descritas ausência de Instância de


Gestãoo dos Programas e falhas na articulação entre os órgãos/entidades executores;

• Necessidade de aprimoramento e consolidação do PPA Participativo. Foram observadas


dificuldades em relação à falta de contiguidade dos prazos da coleta de dados da Escuta
Social (PPA Participativo
articipativo)) e do PPA, além de o processo ter se dado de forma
desalinhada e dissociada, inviabilizando, em muitos casos, a incorporação das demandas
sociais aos Programas.

Diante do exposto, é possível perceber-se


perceber a permanência de importantes obstáculos
colocados ao instrumento de planejamento governamental para organizar, conduzir ou
monitorar a ação estatal.

4.2 LEI DE DIRETRIZES


S ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
(LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no art. 159, § 2º, da Constituição Estadual,
que estabelece:
Art 159
[…]
§ 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da Administração Pública, incluindo despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO do Estado da Bahia,


Bahia Lei Estadual n.º 12.834/2013, no seu Anexo I, determina as
a
prioridades
ridades da Administração Pública Estadual para o exercício de 2014. São elas
representadas pelos Programas de Governo assim estabelecidos no Plano Plurianual, os
quais são vinculados às respectivas Áreas Temáticas e Eixos Estruturantes, conforme
demonstrado:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 61


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Quadro 3 – PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO


ADMIN PÚBLICA ESTADUAL
ADUAL APROVADAS PELA LEI
DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
ORÇAME (LDO) 2013 – EXERCÍCIO 2014

PODER EIXO ESTRATÉGICO ÁREA TEMÁTICA PROGRAMA


Proteção Social
DESENVOLVIMENTO SOCIAL Água para Todos
Regularização Fundiária e Reforma Agrária
Vida melhor – Oportunidade para Quem
INCLUSÃO PRODUTIVA
INCLUSÃO SOCIAL E Mais Precisa
AFIRMAÇÃO DE DIREITOS SEGURANÇA PÚBLICA Pacto pela Vida
Desenvolvimento Sustentável de Povos e
Comunidades Tradicionais
GÊNERO, RAÇA E ETNIA Enfrentamento da Violência Contra as
Mulheres
Autonomia das Mulheres

INFRAESTRUTURA LOGÍSTICA Logística Integrada de Transportes


E DE TELECOMUNICAÇÕES Infraestrutura de Telecomunicações
EXECUTIVO
ENERGIA Energia para o Desenvolvimento

DESENVOLVIMENTO URBANO Mobilidade e Acessibilidade Urbana


DESENVOLVIMENTO – CIDADES SUSTENTÁVEIS Reabilitação do Centro Antigo de Salvador
SUSTENTÁVEL E
CADEIAS PRODUTIVAS DO Desenvolvimento e Sustentabilidade da
INFRAESTRUTURA PARA O
AGRONEGÓCIO Agropecuária Empresarial
DESENVOLVIMENTO
Turismo Sustentável
TURISMO
Copa 2014
CULTURA E
Economia Criativa
DESENVOLVIMENTO
INDÚSTRIA, MINERAÇÃO E
Indústria e Mineração
SERVIÇOS ESTRATÉGICOS
GESTÃO DEMOCRÁTICA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO
Planejamento e Gestão Estratégica
ESTADO ESTRATÉGICA
AÇÃO LEGISLATIVA Fortalecimento da Ação Legislativa
AÇÃO LEGISLATIVA E CONTROLE EXTERNO Aperfeiçoamento do Controle Externo
LEGISLATIVO CONTROLE DAS CONTAS ESTADUAL Estadual
PÚBLICAS CONTROLE EXTERNO DOS Aperfeiçoamento do Controle Externo dos
MUNICÍPIOS Municípios
EFETIVIDADE NO PODER
JUDICIÁRIO JUSTIÇA Justiça Presente
JUDICIÁRIO
MINISTÉRIO PROTEÇÃO DA SOCIEDADE E Defesa da Sociedade e Garantia da
DEFESA DA SOCIEDADE
PÚBLICO FOMENTO À CIDADANIA Cidadania Plena
JUSTIÇA INTEGRAL E GRATUITA Acesso à Justiça Integral e Gratuita
DEFENSORIA
E GARANTIA DOS DIREITOS DO JUSTIÇA CIDADÃ Modernização da Gestão da Defensoria
PÚBLICA
CIDADÃO Pública
Fonte: Anexo I da LDO/2014.

As prioridades enunciadas no exposto Anexo I da LDO, de acordo com o art. 3º, § 2º, I,
deveriam ter precedência na alocação dos recursos na Lei Orçamentária de 2014 e na sua
execução, respeitado o atendimento das despesas dispostas no art. 22 da mesma lei, a
saber: a) transferências e aplicações vinculadas constitucionais e legais; b) pessoal e
encargos sociais; c) juros, encargos e amortizações da dívida; d) precatórios judiciários; e)
contrapartidas previstas em contratos de empréstimos, convênios ou outros instrumentos
similares; e f) outras despesas administrativas e operacionais.

Embora existissem despesas precedentes, a LDO impôs que em caso de necessidade de


limitação de empenho e movimentação financeira, os órgãos, fundos e entidades deveriam
ressalvar, sempre que possível, as ações vinculadas às metas e prioridades estabelecidas
no Anexo I (art. 3º, § 2º, II).
No entanto, como será visto a seguir, as salvaguardas estabelecidas na LDO/2014 não
foram suficientes para garantir a execução prioritária dos Programas eleitos em seu Anexo I.

62 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)


A Constituição do Estado, no seu art.159, assim estabelece para a Lei Orçamentária Anual:
Art. 159
[...]
§ 5º – A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal, incluindo todas as receitas e despesas, referente aos
Poderes do Estado, seus fundos, órgãos da administração administra direta,
autarquias, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social,ial, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou autárquica, bem como
os fundos e fundações instituídas pelo Poder Público;
§ 6º – A lei orçamentária anual conterá obrigatoriamente, especificado por
órgão de cada Poder,
Poder, o quadro de pessoal a ser adotado no exercício,
destacando as necessidades de admissão, bem como a previsão total de
gastos com propaganda, promoção e divulgação das ações do Estado.
§ 7º – Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, terão:
I – compatibilização
compatibil com o plano plurianual;
II – função de reduzir as desigualdades interregionais, segundo critérios de
população e renda per capita [...].

Para o exercício de 2014, a Lei Orçamentária Anual aprovou os seguintes Programas de


Governo:
Tabela 6 – PROGRAMAS DE GOVERNO APROVADOS PELA LEI ORÇAMENTÁRIA
RÇAMENTÁRIA ANUAL
Em R$
CÓDIGO DESCRIÇÃO ORÇADO INICIAL %
502 Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo 10.716.335.944,00 29,70
900 Operação Especial 6.706.911.386,00 18,59
105 Pacto pela Vida 3.397.795.739,00 9,42
100 Bahia Saudável 3.340.855.248,00 9,26
101 Fortalecimento da Educação Básica 3.025.567.374,00 8,38
501 Ações de Apoio Administrativo do Poder Judiciário 1.639.695.000,00 4,54
113 Água para Todos 1.248.450.440,00 3,46
104 Educação Superior no Século XXI 704.828.916,00 1,95
133 Mobilidade e Acessibilidade Urbana 577.931.000,00 1,60
500 Ações de Apoio Administrativo do Poder Legislativo 430.618.000,00 1,19
503 Ações de Apoio Administrativo do Ministério Público 414.337.000,00 1,15
132 Moradia Digna 411.286.218,00 1,14
107 Ressocialização: Direito do Interno e do Cumpridor de Penas e Medidas Alternativas 266.065.000,00 0,74
152 Modernização da Gestão Pública 247.608.038,00 0,69
160 Fortalecimento da Ação Legislativa 228.035.000,00 0,63
125 Logística Integrada de Transporte 220.286.824,00 0,61
116 Vida Melhor – Oportunidade para Quem Mais Precisa 201.277.300,00 0,56
143 Comércio e Serviços Estratégicos 175.173.000,00 0,49
128 Ciência, Tecnologia e Inovação 166.447.412,00 0,46
504 Ações de Apoio Administrativo da Defensoria Pública 155.954.000,00 0,43
161 Aperfeiçoamento do Controle Externo Estadual 147.177.000,00 0,41
135 Turismo Sustentável 146.857.000,00 0,41
124 Bahia Esportiva 131.797.000,00 0,37
153 Relação Governo-Sociedade
Sociedade 124.667.500,00 0,35
150 Planejamento e Gestão Estratégica 120.584.778,00 0,33
142 Indústria e Mineração 115.174.000,00 0,32
Outros 1.022.229.552,00 2,83
TOTAL 36.083.945.669,00 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 63


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Dentre os Programas demonstrados, 26 foram classificados pela LDO/2014 como


prioridades da Administração para o exercício de 2014. A seguir, tem-se
tem se a comparação
entre o orçado inicial e o atual dos Programas Prioritários, cuja variação corresponde à
abertura
ra de créditos suplementares, para a qual o regramento é estabelecido no art. 6º da
Lei Estadual n.º 12.935/2014
2014 (LOA/2014).

Tabela 7 – ORÇADO INICIAL E ATUAL


ATU DOS PROGRAMAS PRIORITÁRIOS
ORITÁRIOS DE GOVERNO
Em R$
% ATUAL/
CÓDIGO DESCRIÇÃO ORÇADO INICIAL ORÇADO ATUAL
INIC
119 Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres 468.000,00 11.248.374,00 2.303,50
137 Copa 2014 25.163.000,00 262.899.405,22 944,79
Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades
118 1.361.000,00 9.088.436,00 567,78
Tradicionais
120 Autonomia das Mulheres 1.140.000,00 5.408.177,00 374,40
125 Logística Integrada de Transporte 220.286.824,00 902.463.372,00 309,68
116 Vida Melhor – Oportunidade para Quem Mais Precisa 201.277.300,00 583.056.684,00 189,68
164 Defesa da Sociedade e Garantia da Cidadania Plena 1.523.000,00 3.581.301,00 135,15
115 Regularização Fundiária e Reforma Agrária 4.370.000,00 9.369.074,35 114,40
140 Desenvolvimento e Sustentabilidade da Agropecuária Empresarial 48.942.000,00 97.388.828,00 98,99
133 Mobilidade e Acessibilidade Urbana 577.931.000,00 1.061.306.439,00 83,64
167 Modernização da Gestão da Defensoria Pública 5.840.000,00 8.695.079,00 48,89
138 Economia Criativa 37.672.000,00 55.627.889,00 47,66
113 Água para Todos 1.248.450.440,00 1.636.091.695,03 31,05
150 Planejamento e Gestão Estratégica 120.584.778,00 150.908.954,83 25,15
135 Turismo Sustentável 146.857.000,00 177.432.565,00 20,82
105 Pacto pela Vida 3.397.795.739,00 4.071.560.701,97 19,83
134 Reabilitação do Centro Antigo de Salvador 105.255.000,00 117.825.139,00 11,94
161 Aperfeiçoamento do Controle Externo Estadual 147.177.000,00 162.877.000,00 10,67
142 Indústria e Mineração 115.174.000,00 126.560.913,00 9,89
160 Fortalecimento da Ação Legislativa 228.035.000,00 235.332.000,00 3,20
163 Justiça Presente 72.340.000,00 71.488.544,00 (1,18)
111 Proteção Social 52.940.000,00 50.399.708,00 (4,80)
162 Aperfeiçoamento do Controle Externo dos Municípios 3.520.000,00 2.561.662,00 (27,23)
127 Energia para o Desenvolvimento 78.250.000,00 44.394.150,94 (43,27)
126 Infraestrutura de Telecomunicações 82.507.000,00 32.325.417,00 (60,82)
166 Acesso à Justiça Integral e Gratuita 1.447.000,00 538.411,00 (62,79)
TOTAL 6.926.307.081,00 9.890.429.920,34 42,80
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Na análise da Tabela 7,, duas questões chamam atenção. A primeira é o percentual de


suplementações realizadas nos Programas Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres
(2.303,50%),), Copa 2014 (944,79%),
(944,79 ), Desenvolvimento Sustentável de Povos e
Comunidades Tradicionais (567,78%),
(567,78 ), Autonomia das Mulheres (374,40%),
(374,40 Logística
Integrada de Transporte (309,68%),
(309,68 Vida Melhor – Oportunidade para Quem Mais Precisa
(189,68%).). A segunda são as anulações de dotações dos Programas Justiça Presente
(-1,18%), Proteção Social (-4,80
4,80%),), Aperfeiçoamento do Controle Externo dos Municípios
(-27,23%),
), Energia para o Desenvolvimento (-43,27%),
( ), Infraestrutura de Telecomunicações
(-60,82%),
), Acesso à Justiça Integral e Gratuita (-62,79%).
( Cumpre registrar
strar que esses
programas foram elencados como prioritários pela LDO/2014.

Quanto à execução dos Programas Prioritários, comparando-se


comparando se o Orçado Atual e a Despesa
Liquidada, têm-se o expresso na Tabela 8:
8

64 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

Tabela 8 – EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS


PROGRAM PRIORITÁRIOS DE GOVERNO
Em R$
ORÇADO %
CÓDIGO PROGRAMA LIQUIDADO
ATUAL LIQ/ORÇ
160 Fortalecimento da Ação Legislativa 235.332.000,00 232.282.633,25 98,70
166 Acesso à Justiça Integral e Gratuita 538.411,00 509.192,84 94,57
137 Copa 2014 262.899.405,22 244.392.463,26 92,96
105 Pacto pela Vida 4.071.560.701,97 3.670.791.688,71 90,16
161 Aperfeiçoamento do Controle Externo Estadual 162.877.000,00 145.702.573,11 89,46
163 Justiça Presente 71.488.544,00 60.623.878,07 84,80
111 Proteção Social 50.399.708,00 40.416.723,39 80,19
162 Aperfeiçoamento do Controle Externo dos Municípios 2.561.662,00 2.037.531,81 79,54
167 Modernização da Gestão da Defensoria Pública 8.695.079,00 6.863.213,83 78,93
138 Economia Criativa 55.627.889,00 42.733.214,57 76,82
164 Defesa da Sociedade e Garantia da Cidadania Plena 3.581.301,00 2.242.506,65 62,62
142 Indústria e Mineração 126.560.913,00 77.527.331,60 61,26
127 Energia para o Desenvolvimento 44.394.150,94 25.472.507,57 57,38
125 Logística Integrada de Transporte 902.463.372,00 511.779.965,72 56,71
140 Desenvolvimento e Sustentabilidade da Agropecuária Empresarial 97.388.828,00 51.895.767,13 53,29
135 Turismo Sustentável 177.432.565,00 90.456.277,35 50,98
116 Vida Melhor – Oportunidade para Quem Mais Precisa 583.056.684,00 293.841.634,34 50,40
133 Mobilidade e Acessibilidade Urbana 1.061.306.439,00 380.349.525,44 35,84
113 Água para Todos 1.636.091.695,03 568.344.487,08 34,74
150 Planejamento e Gestão Estratégica 150.908.954,83 52.230.508,39 34,61
115 Regularização Fundiária e Reforma Agrária 9.369.074,35 3.087.145,39 32,95
126 Infraestrutura de Telecomunicações 32.325.417,00 9.185.925,71 28,42
120 Autonomia das Mulheres 5.408.177,00 1.325.050,12 24,50
118 Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais 9.088.436,00 1.495.213,75 16,45
119 Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres 11.248.374,00 1.717.750,98 15,27
134 Reabilitação do Centro Antigo de Salvador 117.825.139,00 11.228.472,55 9,53
TOTAL 9.890.429.920,34 6.528.533.182,61 66,01
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Os demais 29 Programas do PPA, não definidos pela LDO 2014 como prioritários, compõem
a Tabela 9, a seguir:

Tabela 9 – EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS


PROGRAM NÃO PRIORITÁRIOS DE GOVERNO
Em R$
%
CÓDIGO DESCRIÇÃO ORÇADO ATUAL LIQUIDADO
LIQ/ORÇ.
101 Fortalecimento da Educação Básica 3.529.428.726,44 3.279.565.709,36 92,92
100 Bahia Saudável 4.325.847.967,15 3.993.531.148,46 92,32
104 Educação Superior no Século XXI 880.378.984,86 802.826.522,22 91,19
144 Microempresa e Empresas de Pequeno Porte 50.780.426,00 43.187.073,83 85,05
112 Segurança Alimentar e Nutricional 31.653.174,00 26.864.350,31 84,87
139 Desenvolvimento Cultural 96.257.425,00 80.345.486,90 83,47
121 Trabalho Decente 2.214.558,96 1.739.361,86 78,54
122 Bom Trabalho: Ampliando Oportunidades 38.931.493,00 30.128.865,45 77,39
Ressocialização: Direito do Interno e do Cumpridor de Penas e
107 462.007.315,96 345.834.606,95
Medidas Alternativas 74,85
124 Bahia Esportiva 248.287.604,00 184.452.794,35 74,29
165 Modernização do Ministério Público 12.498.823,00 8.405.050,67 67,25
108 Juventude 3.925.210,00 2.609.397,62 66,48
153 Relação Governo-Sociedade
Sociedade 180.378.968,33 118.829.077,52 65,88
123 Bahia Solidária: Mais Trabalho e Mais Renda 29.285.645,00 18.394.621,53 62,81
128 Ciência, Tecnologia e Inovação 142.665.489,00 89.052.971,88 62,42
129 Economia Verde 3.348.755,00 2.061.185,52 61,55
130 Sustentabilidade Ambiental 71.764.678,92 43.498.159,64 60,61
141 Bahia Segura: Da Produção ao Consumo 42.231.530,00 25.257.987,47 59,81
109 Criança e Adolescente 8.225.869,00 4.818.820,93 58,58
143 Comércio e Serviços Estratégicos 130.504.208,00 73.180.829,89 56,08

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 65


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

%
CÓDIGO DESCRIÇÃO ORÇADO ATUAL LIQUIDADO
LIQ/ORÇ.
110 Envelhecimento Ativo 4.565.723,00 2.340.780,27 51,27
154 Pacto Federativo 102.000,00 52.100,02 51,08
117 Promoção da Igualdade Racial e Garantia de Direitos 4.943.527,01 2.458.607,76 49,73
103 Educação Profissional 129.887.438,83 56.923.315,41 43,83
106 Promoção, Proteção, Defesa dos Direitos Humanos e Cidadania 18.970.233,00 8.003.531,54 42,19
102 Alfabetização e Educação de Jovens e Adultos 70.261.384,67 29.393.744,06 41,83
151 Gestão Fiscal 68.180.613,17 24.603.690,98 36,09
152 Modernização da Gestão Pública 392.811.801,85 127.968.118,49 32,58
132 Moradia Digna 502.506.920,00 104.232.677,08 20,74
TOTAL 11.482.846.493,15 9.530.560.587,97 83,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

As Tabelas 8 e 9 revelam que os Programas Prioritários, conjuntamente, tiveram uma


execução de 66,01%, inferior, portanto, à execução dos programas considerados não
Prioritários, que atingiram 83%.

Entre os Programas Prioritários, 17 tiveram execução superior a 50% dos créditos do


orçamento atualizado, ao passo que 22 Programas não Prioritários superaram o mesmo
percentual de execução do orçamento atualizado.

se o percentual de execução superior a 60% do orçamento atualizado, 12


Considerando-se
Programas Prioritários e 17 não Prioritários atingiram essa marca. No maior nível de
execução, acima de 90%, enquadram-se
enquadram se quatro Programas Prioritários e três não
Prioritários.

Os dados também evidenciam que três Programas Prioritários tiveram execução inferior ao
Programa não Prioritário
itário de execução mais baixa. Os Programas Prioritários
Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais, Enfrentamento da
Violência Contra as Mulheres e Reabilitação do Centro Antigo de Salvador atingiram os
percentuais de execução de 16,45%,
16,45%, 15,27% e 9,53%, respectivamente, percentuais
inferiores ao do Programa não Prioritário Moradia Digna, que alcançou 20,74% de execução
do orçamento atualizado.

Conforme expresso anteriormente, o art. 22 da LDO/2014 elenca as despesas nas quais


serão alocados,, prioritariamente, os recursos ordinários do Tesouro Estadual
prioritariamente, figurando seis itens de despesas que precedem as preferências constantes
do Anexo I da LDO. Assim, a norma determina, imediatamente após a satisfação dos itens
de despesas as listados, a alocação dos recursos ordinários do Tesouro Estadual no
atendimento das prioridades descritas no Anexo I da LDO, representadas pelos 26
Programas de Governo
overno descritos na Tabela 8.

Além da baixa execução, ressalta-se


ressalta que houve anulações de dotações
otações significativas em
Programas Prioritários, permitindo-se
permitindo se concluir que a execução do orçamento 2014 não se
coadunou com as prioridades estabelecidas pela LDO.

Quanto à compatibilização do Orçamento com o Plano Plurianual, exigida no plano


constitucional, verificou-se noo âmbito do trabalho de Auditoria Operacional realizado no
Programa de Fortalecimento da Educação Básica (Processo TCE/007344/2013 com
julgamento em 23/09/2014) 14) a existência de ações orçamentárias
orçamentárias de caráter genérico. Essas
ações orçamentárias não explicitavam claramente o que seria realizado, gerando, por
conseguinte, o estabelecimento de produtos/serviços com baixa transparência, distanciando
o orçamento de sua função de planejamento e controle.. Como resultado,
resultado tem-se maior
dificuldade de avaliação da execução das políticas públicas.

66 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

O Relatório de Auditoria do referido trabalho explicita,


explicita assim, o fato:

4.1.1.3 Caráter genérico de Ações Orçamentárias (Projetos/Atividades) na


LOA
[...]] a LOA estabeleceu as ações orçamentárias (projetos/atividades) no
âmbito do Programa, ou seja, o que será executado para fornecimento das
entregas e alcance dos compromissos estabelecidos no PPA, embora estas
ações não tragam correlação direta com esse instrumento e também
apresentem os produtos a serem entregues. Cons C stata-se, entretanto, que
algumas ações orçamentárias e/ou respectivos produtos estabelecidos na
LOA 2012 não foram claramente definidos, pois apresentam caráter
genérico, impossibilitando a identificação clara do que será executado e
ofertado. Evidencia-se,
Evidencia se, assim, que esse instrumento apresenta
características de subjetividade e imprecisão de suas ações, bem como das
especificações dos produtos a serem gerados pelo Programa.

Este fato traz como consequências dúvidas quanto ao seu objeto, campo de
atuação e relação de causalidade para alcance dos compromissos e,
consequentemente, do objetivo da intervenção, o que compromete a
execução, o acompanhamento e a avaliação do seu desempenho.

O Relatório
tório Anual da Avaliação Parcial do Plano Plurianual,
Plurianual em seu segundo capítulo, que
aborda a execução física e financeira dos Programas em 2014, confirma os achados
auditoriais. Foi registrada a ausência de clareza em diversas ações orçamentárias, além de
produtos
rodutos ou serviços produzidos ou ofertados, descritos em vários dos Programas que
compõem o PPA.

O caráter genérico das ações orçamentárias persiste e não se restringe ao citado Programa
objeto da auditoria operacional citado. A referida deficiência constatada na LOA compromete
a transparência do processo de execução das ações do PPA e, consequentemente, a
análise da relação
elação de causalidade entre as Entregas
Entregas à sociedade de bens e serviços e os
resultados previstos nas Metas dos Compromissos.

4.4.. COMPATIBILIDADE ENTRE


EN AS PEÇAS DE PLANEJAMENTO

Como já explicitado, a integração dos instrumentos de planejamento está prevista na


Constituição Federal e na Constituição Estadual. Tal determinação
determinação é enfatizada pelo art. 5º
da LRF, que determina que o Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá ser elaborado
de forma compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO).

De forma a verificar a compatibilidade


compatibil formal entre o PPA 2012-2015,
2015, a LDO/2014 e a
LOA/2014, procedeu-sese à análise das informações constantes nesses instrumentos de
planejamento. A seguir os comentários considerados relevantes.

Consoante o referido alhures, o PPA 2012-2015,


2012 como descrito, está organizado em Eixos
Estruturantes, que se desdobram em Áreas Temáticas. A partir das Áreas Temáticas, foram
concebidos os Programas de Estado. Os 55 Programas foram distribuídos em três Eixos
Estruturantes, concernentes ao Poder Executivo,
Executivo e mais quatro, tocantes aos Poderes
Legislativo e Judiciário, além de
d ao Ministério Público e à Defensoria Pública.

No Anexo I do Projeto de LOA/2014, denominado “Demonstrativos Orçamentários


Consolidados”, é apresentado o item “Compatibilidade entre o Orçamento
Orç e o Plano
Plurianual”. Esse item traz o “Quadro de Metas e Recursos do Orçamento na Estrutura do
PPA”, onde são detalhados os Programas, Ementas, Ações e Produtos atrelados a uma
Área Temática e Eixo Estruturante. São previstos os recursos financeiros
financeir para cada

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 67


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Programa e suas respectivas Ações, bem como são quantificados os Produtos, conforme
prevê o § 2º do art. 10 da LDO/2014.

No mesmo Anexo, também, é apresentada a “Análise Comparativa do Orçamento e do


Plano Plurianual”, onde são comparados monetariamente
monetariamente os valores previstos no PPA 2012-
2012
2015 e aqueles previstos no Projeto de LOA/2014 para cada Eixo Estruturante e respectivas
Áreas Temáticas e Programas.

O Projeto da LOA foi elaborado em conformidade com as exigências estabelecidas


estabelecida na
LDO/2014, arts. 6º ao 11,, do Capítulo II – Da Estrutura e Organização dos Orçamentos.
Observa-se
se a compatibilidade entre a programação constante nos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade e o Plano Plurianual 2012-2015,
2012 2015, em conformidade aos dispositivos legais
citados. Assim,
ssim, até onde foi possível perceber, estão compatíveis entre si, sob o aspecto
formal. Todavia, no que diz respeito ao seu
se aspecto material, pertinente à sua execução, a
compatibilização das peças orçamentárias ainda requer esforço da Administração para a
sua concretização.

Conforme já relatado anteriormente, o PPA 2012-2015,


2012 2015, não define as Ações Orçamentárias
(projetos/atividades) a serem executadas no âmbito dos Programas. O atual instrumento de
planejamento do Governo
overno estabelece, no escopo dos Programas, além da Ementa e
Indicadores, os Compromissos com respectivas Metas e Entregas/Iniciativas. Estas
Es últimas
são definidas como iniciativas a serem empreendidas para a entrega de bens e serviços à
sociedade, resultantes da coordenação de Ações Orçamentárias
Orçamentárias e outras ações
institucionais e normativas. Dessa
Des a forma, as Ações Orçamentárias (projetos/atividades)
passaram a ser definidas apenas nas Leis Orçamentárias Anuais (LOAs).

Contudo, trazendo como exemplo o Programa de Fortalecimento da Educação Básica, B


objeto de auditoria operacional por este
es Tribunal de Contas, verificou-se
se a ausência de
correlação clara e direta entre as Ações Orçamentárias
rçamentárias estabelecidas na LOA e as
Entregas/Iniciativas dos Compromissos estabelecidos no PPA. Diante dessa
des constatação,
foram solicitados esclarecimentos e efetuadas recomendações para que se fizesse a devida
correlação entre o que estava sendo executado no orçamento e o que estava previsto no
instrumento de planejamento.

Em resposta ao Ofício n.º 000109/2014/TCE/GAPRE/SEG


000109/2014/TCE/GAPRE/SEG da Auditoria, o gestor da
Secretaria de Planejamento à época se pronunciou em referência à recomendação
constante do item 4.1 do Relatório de Auditoria, o qual assim dispunha:

[…]
Visando uma maior estabilidade do Plano e flexibilidade do Orçamento, no
que se refere aos respectivos instrumentos legais, é característica do
Modelo, mais que isto, seu principal traço, a não vinculação direta ou
imediata da Ação Orçamentária com o Programa no PPA. Contudo, esta
vinculação existe e está estabelecida
estabelecida internamente, via sistema, da Ação
com a entrega do Compromisso e, por consequência, com o Programa.

Com relação à necessidade de eliminação do caráter genérico da ação e o


seu produto, conscientes desta questão, a SEPLAN tem diligenciado
esforços para o aprimoramento da programação orçamentária. No exercício
de 2013, visando a elaboração da LOA de 2014, fizemos uma revisão para
a identificação dos problemas e o alinhamento programático em todas as
unidades.

68 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

No presente exercício, com o propósito de qualificar ainda mais a


programação orçamentária, de forma sistemática e sustentável, esta
Secretaria concebeu um anteprojeto específico que apresentaremos às
demais secretarias, para, após as colaborações e ajustes porventura
porventur
necessários, efetivarmos a sua implementação (OF. GASEC Nº 047/2014,
de 13 de março de 2014).

Considerando que as ações orçamentárias se configuram como a forma de operacionalizar


o planejado, a ausência de correlação direta entre elas e as entregas ou iniciativas definidas
no PPA, além de contrariar o que dispõe o art. 165, § 7º da CF, vai de encontro ao que
determina a própria lei de criação do PPA 2012-2015,
2012 2015, que estabelece essa vinculação, no já
citado art. 6º, qual seja:

O investimento plurianual de que trata o § 1º do art. 161 da Constituição do


Estado, para o período 2012-2015,
2012 2015, está contemplado por meio das
Entregas ou Iniciativas e respectivas ações orçamentárias vinculadas e
compõe o montante dos Recursos do Programa.

Dessa forma, fica evidenciada a falta de clareza na vinculação do que está sendo
operacionalizado com o que foi planejado.
planejado Some-se a essaa situação o fato de que o modelo
teórico definido no PPA para os Programas de Governo apresenta também fragilidade na
descrição de Entregas/Iniciativas,
niciativas, ou seja, nas ações que serão empreendidas pelo Poder
Público para realizar os compromissos assumidos, como o explicitado no n item 4.1 deste
Relatório.

Entretanto, a situação apontada no contexto da auditoria operacional do Programa


Fortalecimento
imento da Educação Básica não é pontual, sendo refletida em todo o instrumento de
planejamento.

No âmbito da SEPLAN,, verificou-se


verificou se a realização de trabalho de qualificação da ação
orçamentária para as LOAs, com o intuito de vinculá-las
vinculá las às suas respectivas Entregas ou
Iniciativas,
niciativas, bem como melhor qualificá-las
qualificá las para o acompanhamento dos diversos
Programas. O Relatório de Gestão da Prestação de Contasontas referente ao exercício de 2014
da referida Pasta assim relata quanto ao Projeto de Qualificação da Programação
Orçamentária:

3.1.4 Projeto de Qualificação da Programação Orçamentária


De forma alinhada e colaborativa com todas as unidades da SEPLAN,
visando corrigir distorções e carências, a Superintendência de Orçamento
Público – SPO, em conjunto com a Superintendência de Gestão e Avaliação
– SGA, realizou um trabalho de Qualificação da Programação Orçamentária,
cujo objetivo foi definir, documentar, capacitar e aplicar uma metodologia
para a análise e qualificação da programação orçamentária, de forma
sistêmica e sustentável, considerando os seus aspectos qualitativos, quais
sejam: alinhamento do Orçamento com o Plano Plurianual – PPA,
modelagem da Ação Orçamentária e detalhamento do Plano de Trabalho
Anual – PTA. O Projeto de Qualificação da Programação
Programaçã Orçamentária –
PQPO foi concluído em julho de 2014 e todas as medidas corretivas
identificadas foram aplicadas na programação orçamentária de 2015,
conferindo aderência ao planejado e executado. Além disso, o Projeto
também resultou no registro de oportunidades
oportunidades de melhorias a serem
consideradas quando da elaboração do PPA 2016-2019.
2016 2019.

Destarte, ainda que a peça de planejamento não delimite, mas apenas oriente o que será
executado no quadriênio por meio das LOAs, são necessárias clareza, vinculação e relação
de causalidade entre os orçamentos anuais e o PPA. A ausência desses requisitos
compromete significativamente a avaliação da gestão em relação ao que foi proposto.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 69


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Sob o aspecto da execução orçamentária, a LDO destacou 26 dos 55 Programas


contemplados no PPA 2012-2015, 2015, impondo salvaguardas para garantir a execução
prioritária dos Programas eleitos. No entanto, as
a Tabelas 8 e 9 demonstraram que os
Programas Prioritários, conjuntamente, tiveram uma execução de 66,01%, em contrapartida,
c
a execução dos programas considerados não Prioritários atingiu
atingi 83%.

Quanto aos Programas Prioritários,


rioritários, além
além da baixa execução, sofreram também com
anulações de dotações orçamentárias.
orçamentárias

Nos próximos itens serão apresentadas as dificuldades e as fragilidades identificadas no


âmbito da gestão, acompanhamento, monitoramento e avaliação dos Programas de
Governo publicados no Plano Plurianual 2012-2015.
2012

4.5 ACOMPANHAMENTO, MONITORAMENTO


MONI E AVALIAÇÃO

A atuação dos Estados na implementação das ações de política pública tem ocorrido em um
ambiente de demandas crescentes por eficiência e transparência, o que exige dos gestores
públicos esforço contínuo de aperfeiçoamento na elaboração, execução, monitoramento e
avaliação dos Programas de Governo.
overno. Nesse
e contexto, os sistemas de monitoramento e de
avaliação dos Planos Plurianuais vêm adquirindo relevância na agenda dos governos e
maior atenção dos órgãos de controle.

Conforme disposto no art. 70 da Constituição Federal,


Federal é reconhecida a importância desses
d
instrumentos de controle como fundamentais na gestão:

Art. 70 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e


patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.

No Estado
stado da Bahia a responsabilidade de monitorar e avaliar a execução dos Programas
do PPA é da Secretaria do Planejamento (SEPLAN),
( conforme descreve o art. 2º
2 do Decreto
n.º 10.359, de 23/05/2007,
2007, que institui seu Regimento:

Art. 2º – Compete à SEPLAN:


[…]
V – acompanhar a implementação das políticas e a execução dos planos,
programas, projetos e ações governamentais, bem como avaliar seus
impactos econômicos e sociais no Estado […].
[…]
IX – estabelecer diretrizes, normatizar e coordenar tecnicamente as
atividades de planejamento, programação orçamentária, acompanhamento
e avaliação das ações
ações governamentais, no âmbito da Administração Pública
Estadual […].

Essasas atividades devem ser implementadas pela Superintendência de Monitoramento e


Avaliação (SMA), que garantirá a utilização das informações produzidas pelo monitoramento
e avaliação nos processos decisórios e na gestão das ações de governo, promovendo para
isso
o articulação contínua com as demais unidades do Sistema Estadual de Planejamento e
as unidades da Administração Direta
D e Indireta,
ndireta, na forma disposta nos incisos de I a IX do
art. 13 do Decreto n.º 10.359/2007.

Embora o modelo do Sistema de Monitoramento e Avaliação das ações de política pública


tenha como referência a metodologia utilizada na elaboração do PPA estadual, a
regulamentação das suas atividades aconteceu apenas após a publicação do plano. Os

70 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

instrumentos normativos disponíveis atualmente são a Instrução Normativa n.º 002, de


20/11/2012 e o Decreto n.º 14.219, de 27/11/2012.

De acordo com a Instrução Normativa n.º 002, art. 6º, I, compete à SEPLAN:
SEPLAN

[…]
a) formular, coordenar e revisar o processo de monitoramento e avaliação
dos programas de governo do Plano Plurianual;
b) orientar e prestar apoio técnico aos órgãos e entidades da Administração
Pública Estadual quanto à operacionalização do processo de
monitoramento e avaliação
av adotado;
c) sistematizar e analisar as informações resultantes do monitoramento e
da avaliação e dar-lhes
dar publicidade;
d) contribuir para a construção de um diálogo constante com os demais
órgãos da administração pública estadual, estimulando o
desenvolv
desenvolvimento das atividades em rede.

Ainda no art. 6º, II, da referida Instrução Normativa, aos demais órgãos da Administração
Pública Estadual, cumpre:

[…]
a) alimentar nos prazos determinados o sistema informacional oficial –
FIPLAN;
b) disponibilizar dados e informações para a devida alimentação dos
indicadores adotados em parceria com a SEPLAN e constantes dos
planos de monitoramento dos programas, bem como outras
informações e dados necessários à sistemática de monitoramento e
avaliação;
c) implementar os planos de melhoria de desempenho dos programas de
governo, nos quais estejam envolvidos, resultantes de monitoramento e
avaliação dos programas;
d) manter um diálogo frequente e regular com a SEPLAN sobre o processo
de Monitoramento e Avaliação;
e) revisar em conjunto com a SEPLAN os indicadores e metas do
processo de Monitoramento e Avaliação;
f) garantir a devida discussão e publicação das informações dos
processos de Monitoramento e Avaliação entre os envolvidos nos
programas.

O Decreto n.º 14.219/2012, por sua vez, institui o Modelo de Governança para Programas
dos Planos Plurianuais, com a finalidade de assegurar a transversalidade, a integração, a
coordenação e o compartilhamento de responsabilidades entre os executores para o
cumprimento dos compromissos e metas fixados. Conforme art. 3º, o Modelo de
Governança é estruturado a partir da criação da Sala de Integração, de Comitês Gestores e
Grupos Técnicos de Trabalho. Destaca-se
Destaca a Sala
ala de Integração, composta pelos Secretários
da Casa Civil,l, do Planejamento e da Fazenda, além de representantes dos órgãos
relacionados com o Programa, em que serãoerão realizadas discussões acerca do diagnóstico
dos entraves à execução do PPA e das suas soluções.

Recentemente, parte das atividades de acompanhamento


acompanhamento e de monitoramento foi
recepcionada pela Lei n.º 13.204,
13.204 de 11/12/2014,
/2014, que modifica a estrutura organizacional da
Administração Pública do Poder Executivo Estadual e formaliza a Coordenação de Controle
Interno nas Secretarias de Estado e na Casa Civil. O objetivo das novas Coordenações é
acompanhar, controlar e fiscalizar a execução orçamentária, financeira e patrimonial, em
articulação com órgão estadual de controle interno. Entretanto, observa-se
observa que esse
dispositivo legal se refere a um controle mais restrito aos aspectos formais de legalidade das
ações e regularidade da despesa, em detrimento da consecução operacional.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 71


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

O Estado da Bahia tem enfrentado grandes dificuldades para a implantação de um Sistema


de Monitoramento e Avaliação que efetivamente contribua para o aprimoramento da gestão,
para a eficiência no uso dos recursos públicos e para a correção de rumos na
operacionalização dos projetos governamentais. Comprova-se
Comprova se a assertiva por meio da
análise dos seguintes documentos: 1) Relatório SEPLAN/SEI/IPEA;; 2) Relatório de
“Avaliação Inicial de 20 Programas Prioritários do Plano Plurianual”; 3) Relatório “Avaliação
dos Indicadores do PPA 2012-2015”;
2015”; e 4) Relatório de Gestão – Anexo I – Prestação de
Contas – Exercício 2014, elaborados pela SEPLAN.

No relatório produzido pela SEPLAN/SEI/IPEA,


SEPLAN , tendo como base entrevistas realizadas com
gestores responsáveis pelo processo de elaboração, acompanhamento ou monitoramento
do PPA, são apresentados os seguintes achados:

[...] Outros pontos destacados foram os indicadores e as metas de cada


programa. Relatou-se
Relatou se que é praticamente impossível avaliar os programas
do PPA com alguns indicadores existentes, uma vez que eles são
explicitados apenas para atender a uma exigência legal. No que tange às
metas associadas
associada a cada programa, salientou-sese que estas geralmente não
são claras (muito amplas). Na maior parte dos indicadores associados aos
programas do PPA 2012-2015
2012 2015 não são indicadas as fontes para a obtenção
da informação (entidade ou órgão responsável pelo dado).dado) Além disso,
muitas categorias utilizadas nas metas e indicadores não são rigorosamente
definidas, dificultando os processos de monitoramento e avaliação dos
programas. (BRASIL,
( 2013, p. 50)

A inexistência de indicadores adequados à mensuração dos resultados


resultados dos Programas e a
falta de definição de metodologia para a elaboração das metas dos Compromissos do PPA
prejudicam o processo de monitoramento e avaliação. Esse contexto fragiliza o
acompanhamento das ações, tanto por parte da SEPLAN,, Casa Civil e dos órgãos e
entidades relacionadas com o Programa, quanto da Instituição de Controle Externo, além de
comprometer a realização das políticas públicas.

Outras informações relevantes são trazidas pelo Relatório de Avaliação Inicial (BAHIA,
2013b), elaborado pela SEPLAN a partir de metodologia de avaliação participativa,
abrangendo 22 Secretarias de Estado, o Gabinete do Governador e a Procuradoria
Procurad Geral do
Estado (PGE). Nesse
e documento, os principais empecilhos colocados à operacionalização
do Sistema de Monitoramento e Avaliação dos Programas do PPA 2012-2105
2012 2105 foram assim
descritos:

• Fragilidades no processo de construção das metas dos Programas e da sua medida


de alcance (Índice Esperado) relacionadas com:
− Baixa qualidade dos estudos diagnósticos existentes para a elaboração das
metas. Inexistência
nexistência ou descontinuidade das séries estatísticas que permitam
identificar o padrão histórico de sua evolução; condição essencial para
mensuração das metas, determinação da linha de base e elaboração dos d
cálculos
os do Índice Esperado;
− Inconsistência das informações referentes ao volume de recursos financeiros a
serem alocados entre o ano orçamentário e os outros anos subsequentes do
PPA, e desconhecimento dos processos de distribuição dos limites
orçamentários aos órgãos/entidades;
− Falhas no desdobramento do escopo dos Programas em atividades executáveis
e mensuráveis, com a existência de um grande número de entregas ou
iniciativas de naturezas diferentes e muitas vezes superpostas,
superpostas dificultando a
identificação da relação entre as ações orçamentárias, as entregas e as metas
estabelecidas para o alcance do objetivo;
− Baixa capacidade de planejamento e gestão da política;

72 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

• Falhas na escolha e elaboração dos indicadores. Não foram estabelecidos indicadores


com as propriedades
dades desejáveis (relevância, validade, confiabilidade, abrangência,
especificidade e factibilidade) o que resultou na sua inconsistência e na inadequação
destes para o efetivo monitoramento e/ou avaliação dos Programas;

• Ineficácia dos sistemas de informação


informação dos órgãos executores e das entidades
responsáveis pelo acompanhamento das ações governamentais. A informação não é
organizada, atualizada e disponibilizada a contento. Percebe-se
Percebe se descontinuidade dos
fluxos, falta de tempestividade das informações e falhas
falhas nos mecanismos utilizados
para tornar públicos os resultados da execução dos Programas;

• Inadequação da qualificação técnica e das estruturas do Estado para oferecer as


condições necessárias para execução das ações de monitoramento e avaliação;

• Baixa eficácia dos mecanismos de comunicação intragovernamental, uma vez que não
é percebido um fluxo contínuo de informações entre os atores relevantes dos
Programas.

Em resumo, verifica-se,se, no campo prático, a persistência de entraves importantes para o


funcionamento
ionamento dos arranjos traçados, independentemente
independente dos esforços realizados para a
regulamentação das rotinas de monitoramento e avaliação dos Programas do PPA estadual.
É forçoso concluir que as estruturas existentes não têm obtido êxito para subsidiar e
qualificar
ualificar o processo decisório.

Quanto à necessidade de integração dos atores responsáveis pelos Programas do PPA, o


Relatório da SEPLAN/IPEA
IPEA descreve:

Comentando sobre o papel das setoriais no processo de ampliação de suas


ações em termos de planejamento, um gestor da SEPLAN salientou que é
preciso aumentar com o processo de gestão integrada na execução do PPA
existente. Segundo ele, o decreto do governador
governador sobre os modelos de
governança, que criou as salas de integração, permite, em tese, uma
sinergia maior entre as setoriais, fazendo com que as ações dos programas
tornem se mais efetivas. Deste modo, seguindo sua argumentação, cabe à
tornem-se
SEPLAN a responsabilidade
lidade de transformar essa intenção em realidade, o
que significa montar o funcionamento dos processos efetivos de
monitoramento, acompanhamento e gestão dos programas transversais.
Destacou se enfaticamente que esse é o principal desafio da SEPLAN para
Destacou-se
o PPA 2012-2015,
2012 2015, que implica na retomada da função de planejamento.
(BRASIL,
BRASIL, 2013, p. 46)

Conforme Relatório de Gestão – 2014 da SEPLAN,, dentre as principais fragilidades


relacionadas com a institucionalização do Sistema de Monitoramento e Avaliação no Estado
está a “não implantação do Modelo de Gestão do PPA” (BAHIA, 2015, p. 38), mais
especificamente o Modelo de Governança para Programas Integrantes do Plano Plurianual
– PPA, Decreto n.º 14.219/2012. Emende-se
Emende a esse obstáculo: ausência
usência de instância de
gestão dos Programas e falhas na articulação entre os órgãos/entidades executores
(BAHIA, 2013), “Insuficiente visão sistêmica, transversal e intersetorial dos órgãos em
relação aos programas
as do PPA” e “Ausência de pactuação na esfera decisória que favoreça
o processo de M&A” (BAHIA, 2015, p. 38).
Como já explicitado pelo Relatório de “Avaliação Inicial de 20 Programas Prioritários do
Plano Plurianual”, outra incongruência encontrada foi a incompatibilidade entre as peças de
planejamento – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)
–,, com alterações importantes entre o planejado (e publicado
publicado no PPA) e o executado pelos
pelo
órgãos e entidades responsáveis pela operacionalização
cionalização dos Programas, comc evidente
rebatimento na estruturação do processo de monitoramento e avaliação.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 73


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Para dar conta dessa a fragilidade, no


n Relatório de Gestão – 2014 da SEPLAN são descritas
as ações do “Projeto de Qualificação da Programação Orçamentária”, o qual tem como
objetivo principal proporcionar maior aderência entre o planejado e o executado:

De forma alinhada e colaborativa com todas as unidades da SEPLAN,


visando corrigir
corrigir distorções e carências, a Superintendência de Orçamento
Público – SPO, em conjunto com a Superintendência de Gestão e Avaliação
– SGA, realizou um trabalho de Qualificação da Programação
Orçamentária, cujo objetivo foi definir, documentar, capacitar e aplicar uma
metodologia para a análise e qualificação da programação orçamentária, de
forma sistêmica e sustentável, considerando os seus aspectos qualitativos,
quais sejam: alinhamento do Orçamento com o Plano Plurianual – PPA,
modelagem da Ação Orçamentária
Orçamentária e detalhamento do Plano de Trabalho
Anual – PTA (BAHIA, 2015, p. 28).

Embora, no mesmo documento, haja h a conclusão de que persiste a “Falta de alinhamento


entre o planejado e o executado” (BAHIA, 2015, p.38).

Ressalte-se
se que, com a introdução de alterações
alterações na estrutura do Plano Plurianual 2012-
2012
2015, o Programa, e não mais a Secretaria, passou a ser a unidade básica de gestão,
acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações governamentais. Essa Es mudança
da metodologia significou um importante avanço
nço na estruturação das políticas públicas no
Estado. No entanto, para que sejam implementadas concretamente, o Programa deve ser
visto como instrumento de integração entre o PPA e as demais peças de planejamento –
LDO e LOA –,, com metas que possam ser mensuráveis
mensuráveis e acompanhadas. Nesse
Nes contexto,
indicadores devem ser aderentes àss ações planejadas e descritas no PPA e ser adequados
para a aferição dos resultados da execução física e financeira dos Programas, conforme
determinações da LDO e LOA,LOA permanecendo disponíveis para os órgãos e entidades
envolvidos, bem como para a sociedade.

4.5.1
.1 Elaboração e Acompanhamento dos Indicadores

As mudanças introduzidas pelo Estado no Plano Plurianual (PPA) 2012-20152015 pressupõem a


utilização de processos estruturados e instrumentos
instrumentos adequados para mensurar os
resultados da política pública. Dessa
Des a forma, a viabilização de um Sistema de Monitoramento
e Avaliação ancorado em metas e indicadores criteriosos é condição essencial para a
operacionalização dos Programas do PPA.

A utilização de indicadores para o acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações


de política pública é uma exigência legal. Conforme a Lei n.º 12.504/2011, em seu art. 3º,
“[...] as políticas públicas estão expressas por meio de Programa, composto por ementa,
Indicadores, Recursos do Programa e Compromissos”.
Compromissos

Assim, o acompanhamento das Ações de Governo Governo é realizado a partir de 152 indicadores
que, como o descrito no art. 3º, § 2º, são “[...] instrumentos que permitem identificar e aferir
a efetividade do Programa, auxiliando seu monitoramento e avaliação”.

O arcabouço normativo que confere sustentação ao sistema de definição e utilização dos


indicadores é encontrado em:

• Decreto n.º 10.359/2007, art. 13, VII e IX, alínea i;


• Decreto n.º 14.219/2012, art. 8º, I e II;
• Instrução Normativa n.º 002/2012, art. 6º,6 II, alínea e.

74 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

Em consonância com a legislação, de modo geral, verifica-se


verifica se maior disseminação da
utilização de indicadores como balizadores da atuação estatal. Entretanto, a existência de
problemas associados à qualidade e disponibilidade dos indicadores foi detectada a partir da
análise do Relatório da “Avaliação dos Indicadores do PPA 2012-2015”.
2012 2015”. Vide observações:
observações

• Os indicadores do PPA estão incorretos e/ou inadequados (tipo, periodicidade e


abrangência); expressam, em sua maioria, processos ou produtos e não permitem
mensurar os benefícios promovidos pela execução do Programa ao público-alvo;
público
• Os indicadores são insuficientes e inconsistentes com o que se pretende apontar,
culminando na inadequação dos critérios de aferição dos resultados das ações dos
Programas;
• Os indicadores estão circunscritos a ações específicas de cada órgão ou entidade,
com baixa capacidade de refletir amplamente as mudanças decorrentes das
intervenções realizadas pelos Programas;
• Não são explicitadas
explicitada a metodologia do processo de coleta dos dados e da apuração
do indicador, ou os meios de verificação das fontes;
• Os indicadores não são utilizados
utilizados para a análise crítica dos resultados dos
Programas, seja por serem insuficientes e inconsistentes, ou, pela inexistência de
sistemas que permitam
permita a organização da informação de forma clara, objetiva e
tempestiva;
• As equipes de trabalho não estão sensibilizadas
sensibilizadas ou capacitadas para a
sistematização e o uso correto da informação na gestão do Programa;
• Inexistem informações para mensurar a ação a que se refere o indicador (BAHIA,
2014, p. 89).

Ressalte-se
se que a qualidade das práticas de Monitoramento e Avaliação
Avaliação está condicionada
à utilização de critérios adequados para a elaboração dos indicadores. Assim, para que o
indicador permita a correta aferição dos resultados da execução dos Programas
Progra do PPA é
fundamental que ele e esteja pautado em elementos técnicos
técnicos sólidos. A citação abaixo deixa
claro que, a partir desse
e panorama, não se torna possível o aprimoramento da gestão.
A grande maioria dos indicadores do PPA 2012-2015
2012 2015 apresentou problemas
relacionados a seus elementos descritivos, à sua capacidade de representar
as ações específicas do programa e/ou não estavam disponíveis para
consulta na internet. A análise da nomenclatura tura deixa claro que as
informações (nome, fórmula de cálculo e unidade de medida) referentes aos
indicadores, quando de fontes externas, não foram coletadas
adequadamente pelos órgãos estaduais responsáveis pela execução e/ou
acompanhamento da ação de política
política pública. Além disto, os indicadores
gerados no âmbito do próprio Estado, em muitos casos, não foram
elaborados ou concebidos segundo as propriedades desejáveis de um bom
indicador. Em relação à acessibilidade, os indicadores
escolhidos/elaborados para
para acompanhar, monitorar e avaliar os programas
do PPA 2012-2015
2012 2015 não estavam disponíveis, conforme os preceitos
constitucionais de acesso da sociedade às informações públicas. (BAHIA,
2014, p. 80)

Outro aspecto levantado diz respeito à inadequação da estrutura


tura de parte relevante dos
órgãos e entidades responsáveis pelos Programas e acompanhamento dos indicadores.
Saliente-se:

• fragilidade
ragilidade dos sistemas de armazenamento dos indicadores de acompanhamento e
monitoramento das ações dos programas do PPA;
• falta de capacitação e formação técnica para elaboração, sistematização (coleta,
tratamento e atualização), análise e comunicação dos indicadores,
indicadores situação essa
agravada por desvios de função,
função rotatividade; e lacunas de número de servidores
nas equipes de trabalho de acompanhamento;
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 75
Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

• precariedade
recariedade quanto ao fornecimento de suporte técnico e metodológico às equipes
para: obtenção dos dados para o cálculo do indicador, registro do indicador e de
suas informações básicas (metodologia, fórmula de cálculo e unidade de medida);
med
verificação, checagem e/ou revisão das metodologias utilizadas para cálculo do
indicador; investigação da confiabilidade das fontes de dados utilizadas para a
elaboração dos indicadores (BAHIA, 2014).

Como o explicitado no Relatório da “Avaliação dos dos Indicadores do PPA 2012-2015”,


2012 fica
clara a impossibilidade de utilização dos indicadores disponíveis para o acompanhamento, o
monitoramento e a avaliação dos Programas do PPA 2012-2015.
2012

4.5.2
.2 Disponibilidade e Divulgação das Informações

04/2011, que instituiu o Plano Plurianual 2012-2015,


A Lei n.º 12.504/2011, 2012 2015, determina, em seu art. 9º
9
que “OO Poder Executivo promoverá a participação da sociedade no processo de
monitoramento e avaliação dos Programas do Plano Plurianual para o quadriênio 2012- 2012
2015”. Adicionalmente, estabelece:

Art. 11 – Fica o Poder Executivo obrigado a encaminhar ao Poder


Legislativo, como anexo do relatório de prestação de contas anual,
relatórios de avaliação parcial de execução do Plano Plurianual, com o
objetivo de apresentar os resultados alcançados, comparando-os
comparando com a
proposta inicial, com destaque para os valores, metas atingidas, produtos,
Territórios de Identidade, além de divulgá-los
divulgá na internet,
internet em formato e
linguagem acessíveis à sociedade.

Segundo a Instrução Normativa n.º 002/2012 a SEPLAN é responsável pela sistematização,


análise e publicização
ação das informações geradas a partir do monitoramento e da avaliação.
Ainda, conforme esse e dispositivo legal, aos outros órgãos e entidades da Administração
Pública Estadual cabe “[...] garantir a devida discussão e publicação das informações do
processo de monitoramento e avaliação dos programas [...]”. (art. 6º, II, alínea f).

No tocante à Casa Civil do Governo do Estado da Bahia, cabe “observar


“observar a transparência e a
adequação das mensagens, visando a assegurar o amplo conhecimento, pela população,
das ações do governo” (Decreto
Decreto n.º 11.431, de 06/02/2009, art. 7º, VI).

Considerando-se os instrumentos normativos que disciplinam a publicação das informações


referentes à execução dos Programas do PPA estadual,
estadual depreende-sese que os indicadores
devem ser conhecidos e acessíveis
cessíveis a todos os níveis da Administração
A Pública,
ública, bem como à
sociedade. Contudo, reconhecidas as fragilidades,
fragilidades já expostas, no processo de
implementação do Sistema de Monitoramento e Avaliação, verifica-se
verifica se que parte relevante
dos indicadores do Plano Plurianual não está disponível nos sítios oficiais da rede mundial
de computadores (internet),), em desconformidade com a legislação. Importantes são as
conclusõess extraídas do Relatório de Avaliação dos Indicadores do PPA 2012-2015:
2012

[...] São duas as questões principais relacionadas aos indicadores do PPA


2012-2015
2015 a serem destacadas até o momento: 1) os indicadores, em sua
maioria, não estão disponíveis, principalmente
principalmente aqueles oriundos de fontes
internas (registros administrativos) e, quando disponíveis, 2) Os indicadores
não apresentam coerência interna, seja do ponto de vista da sua
nomenclatura, fórmula de cálculo ou unidade de medida. [...] Embora uma
parte importante
mportante do acesso ao indicador seja dada a partir de fontes
externas, estas informações (nomenclatura, fórmulas ou unidade de
medida) não foram corretamente coletadas, à época da elaboração do PPA.
(BAHIA, 2014, p. 38-39).
38

76 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

A Lei Federal de Acesso à Informação impõe a publicação de dados mínimos para se dar
cumprimento ao princípio da transparência pública. Vide art. 7º, VII:

Art 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre


outros, os direitos de obter:
[...]
VII – informação relativa a:
a) à implementação, acompanhamento, e resultados dos programas,
projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e
indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas
realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo
prestações de contas relativas a exercícios anteriores.

A dificuldade de acesso, não apenas aos indicadores do PPA, mas também às informações
necessárias para seu cômputo,
cômputo constitui entrave relevante para a implantação
implantaçã de práticas de
monitoramento e avaliação dos Programas do PPA.

4.5.3
.3 Monitoramento dos Indicadores do PPA 2012-2015
2012

O Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do Plano Plurianual é um anexo do


Relatório de Prestação de Contas do Chefe do Poder Executivo, e tem como um dos
principais objetivos apresentar os indicadores dos resultados anuais dos Programas
Governamentais, como determina a Lei n.º 12.504/2011.

No contexto relatado, tendo como referência as informações apresentadas pela SEPLAN e


os instrumentos normativos existentes, as principais fragilidades referentes aos dados
publicados no Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do PPA – 2014 são:

• Ausência de acompanhamento dos Programas, mediante os indicadores originalmente


publicados no PPA, contrariando o art. 11 da Lei n.º 12.504, de 29/12/2011,
29 que exige
no Relatório de Avaliação Parcial da Execução do PPA a comparação dos resultados
com a proposta inicial.

se a necessidade de elaboração de propostas de melhoria dos indicadores


Verifica-se
existentes e que possibilitem a consolidação de um conjunto de indicadores mais
adequados ao monitoramento dos programas do Plano Plurianual, promovendo
promoven a otimização
das ações governamentais. Entretanto, os indicadores que compõem o relatório devem, não
apenas permitir mensurar a efetividade das ações governamentais, mas também comparar
os resultados dos indicadores com o Índice de Referência publicado no primeiro ano de
vigência do plano, em cumprimento à citada Lei.

• Inclusão de novos Indicadores, além daqueles publicados no Plano Plurianual 2012-


2012
2015, para monitoramento e avaliação dos Programas, em dissonância com o exposto
na Lei n.º 12.504/2011.

Embora
mbora se reconheça que os indicadores publicados no Plano Plurianual 2012-2015
2012 sejam
insuficientes e inadequados para “identificar e aferir a efetividade do Programa” – conforme
requer o art. 3º, § 2º da Lei n.º 12.504/2011 –,, as informações divulgadas no Relatório Anual
da Avaliação Parcial do PPA – 2014 devem permitir “apresentar
apresentar os resultados alcançados,
comparando-os os com a proposta inicial”
inicial – art. 11 da citada Lei. Mais uma vez, reforce-se
reforce que
o acompanhamento dos programas deve ser realizado, realizado obrigatoriamente
iamente, a partir da coleta
das informações para aqueles indicadores originalmente publicados e, posteriormente,
divulgados na internet em formato e linguagem acessível à sociedade.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 77


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em casos em que a inclusão, exclusão ou alteração de Programas, dos quais


quais os indicadores
fazem
em parte, sejam necessárias, essa
essa ação só pode ser viabilizada mediante Projeto de Lei
de revisão, como exige a Lei do PPA:

Art. 10 – A inclusão, exclusão ou alteração de Programas constantes desta


Lei serão propostas pelo Poder Executivo por meio de Projeto de Lei de
revisão, sempre que necessário.
§ 1º – Após publicação da respectiva Lei, o Poder Executivo atualizará, na
internet,, alterações ocorridas nos Programas constantes do Plano
Plurianual em função do Projeto de Lei de revisão.
re [...]

• Modificação da Nomenclatura, Linha de Base (ano da informação ou valor) e Índice


Esperado do Indicador ao final da execução do PPA, quando comparados com aqueles
originalmente publicados conforme Lei n.º 12.504/2012.

Em observância ao que dispõe a referida Lei,


Lei, os elementos componentes dos indicadores
não podem ser revisados sem apresentação de proposta, pelo Poder Executivo, de projeto
de lei de revisão (art.
rt. 10) ao Poder Legislativo. Adicionalmente, cabe ressaltar que não
foram apresentadas
as a metodologia para cálculo dos novos Indicadores, Linha de Base ou de
sua medida de alcance – Índice Esperado no relatório em análise.

• Inconsistência no preenchimento das informações relativas à série histórica dos


indicadores publicados no PPA 2012-2015
2012 15 e divulgados nos Relatórios Anuais da
Avaliação Parcial da Execução do PPA para os anos de 2013 e 2014.

Na avaliação do Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do PPA, verifica-se


verifica que o
registro e o armazenamento do indicador é bastante irregular
irregular e, em muitos casos, não
correspondem ao indicador efetivamente publicado no PPA. Dessa
Des a forma, outros indicadores
assemelhados
ados ao do Plano, ou partes desses desses indicadores, são utilizados para
acompanhamento dos Programas sem a devida autorização do Poder Legislativo.

A partir das constatações anteriores a Secretaria do Planejamento foi notificada para que
fornecesse os devidos esclarecimentos para as incongruências relatadas. As justificativas
apresentadas versam, basicamente, sobre as dificuldades encontradas
encontradas para o registro da
evolução dos indicadores publicados no PPA, em função de:

[...] – inexistência de uma sistemática contínua de monitoramento e


avaliação dos programas governamentais, ao longo dos anos, resultou na
ausência de cultura, na Administração
Administração estadual, voltada à pratica de uma
gestão estratégica das políticas públicas [...].

[...] em face das dificuldades encontradas para o acompanhamento da


evolução dos indicadores publicados no PPA 2012-2015,
2012 2015, o RAPPA 2014
incluiu outros indicadores
indicadores utilizados pelas secretarias responsáveis pela
execução dos programas, particularmente nos casos em que a
periodicidade dos indicadores originais não era própria para fins da
avaliação anual, ou que as secretarias manifestaram formalmente não
reconhecerem esses indicadores como aqueles utilizados para o
reconhecerem
acompanhamento dos seus programas [...] (Ofício GASEC n.º 113/2015)

Em conclusão, a indisponibilidade de fontes de dados e informações confiáveis para o


cômputo
mputo do indicador, a inexistência de sistemas de banco de dados que permitam o
armazenamento do indicador, os erros nas fórmulas de cálculo dos indicadores, a falta de
capacidade de o indicador representar o que se pretende medir e a baixa aderência com as
ações do programa permanecem e são causas frequentes
quentes da precariedade das informações
publicadas no Relatório Anual da Avaliação Parcial da Execução do PPA – 2014.

78 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Planejamento e Gestão das Ações de Política Pública

5 Controle Interno da Administração Pública

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 79


5 CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Há quase 27 anos, a Constituição Federal, promulgada em 05/10/1988,


05 1988, inaugurou um novo
capítulo em relação ao controle interno, ao estabelecer, pela primeira vez, num texto
constitucional, a obrigatoriedade da sua estruturação sistêmica e integrada em todos os
Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário).

O aludido enfoque inovador não se restringiu ao aspecto anteriormente mencionado. Ao


revés, em seu art. 70, a Constituição Cidadã cuidou logo de ampliar as atribuições do
controle interno, as quais, historicamente, restringiam-se
restringiam se aos aspectos financeiros e
orçamentários. No paradigma constitucional vigente, atribui-se atribui se a essa verdadeira
verd
“ferramenta de gestão” a indelével tarefa de fiscalizar a ação administrativa estatal também
sob os olhares contábil, operacional e patrimonial, sem prejuízo da observância inafastável
da legalidade, legitimidade e economicidade. Senão, confira-se:
confira

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e


patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto
uanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas,
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. (Grifou-se)
(Grifou

É justamente no art. 74 que a Carta Federal impõe a integração entre os diversos sistemas
de controle interno, como já anunciado
anunci no parágrafo inaugural deste
e item:
item

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma


integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
integrada

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a


execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e


eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação
aplicaç de recursos
públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem


como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.


(Grifou
(Grifou-se)

No particular, merece ressaltar-se


ressaltar que é objetivo fundamental do controle interno o exercício
da precípua função de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a
execução dos Programas
rogramas de Governo.
overno. Eis, aí, um reflexo positivo, por assim dizer, da
adoção de uma metodologia de trabalho, no Estado Democrático de Direito, que preza pela
aferição (quantitativa e qualitativa) dos resultados almejados.

Ainda no art. 74, existe a previsão, no § 1º, da responsabilização solidária dos responsáveis
respon
pelo controle interno pelas inadequações de que tenham conhecimento, caso deixem de
comunicá-las
las ao Tribunal de Contas. No § 2º, por outro lado, enfatizou-se
enfatizou a figura da
coletividade enquanto parceira dessa atividade fiscalizatória, haja vista que qualquerq
cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades ao mencionado Órgão de Controle Externo.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 81


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Vê-se
se que os dispositivos registrados formam um verdadeiro tecido normativo que fomenta o
dever
ever de vigilância sobre a atuação do Poder Público. Este mandamento republicano, por ter
sido instituído na Lei Maior, não pode ser renunciado e/ou afastado, devendo ser observado
por todas as unidades federativas.
Então, com espeque nessa premissa, constata-se
cons se que, por uma questão de simetria, as
apontadas regras foram (e não poderiam deixar de ser) necessariamente replicadas na
Constituição Estadual, reforçando que a Administração Pública
ública baiana também está
submetida aos comandos constitucionais. Senão, veja-se:
Art. 89 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial do Estado e dos Municípios, incluída a das entidades da
administração indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções, renúncia
renúncia de receitas e isenções fiscais, será
exercida pela Assembleia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Câmaras
Municipais, quanto aos Municípios, mediante controle externo e sistema de
controle interno de cada Poder.

[…]

Art. 90 – Os Poderes Legislativo,


Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a


execução dos programas de Governo e dos orçamentos do Estado;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e


eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e
entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;

III – exercer
cer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres do Estado;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo único – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem


conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao
conhecimento
respectivo Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.

Nessa seara, o controle interno emerge como ferramenta indissociável dos entes que
formam o pacto federativo brasileiro, orientando e corrigindo seus rumos, sempre por meio
da verificação contínua da conformidade do agir administrativo com os preceitos da ordem
jurídica preestabelecida. Possui, assim, para a população, real destinatário das políticas
governamentais, importantes
tes objetivos gerais, os quais, segundo Guerra (2011, p. 275),
podem ser sintetizados da seguinte forma:
1. atuar de forma preventiva, detectando desvios, fraudes ou situações
antieconômicas, abusos de poder, dentre outras práticas ilícitas;

2. garantir a promoção de operações econômicas, eficientes e eficazes,


além da qualidade dos serviços prestados pelo órgão ou entidade, de
acordo com o interesse público;

3. fiscalizar a obediência às leis, normas e princípios norteadores da


Administração;

4. garantir
ir a aplicação do ativo e a legitimidade do passivo;

5. propiciar a criação de mecanismos asseguradores da exatidão, da


confiabilidade, da integridade dos dados contábeis e dos relatórios
financeiros e gerenciais.

82 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

A Lei n.º 4.320, de 17/03/1964


/1964 foi pioneira ao enfatizar a responsabilidade da Administração
Pública
ública pela fiscalização das suas próprias despesas. Nesse formato, o Poder Executivo
deverá realizar o controle prévio, concomitante e subsequente da execução orçamentária,
que deverá compreender
mpreender os seguintes aspectos (art. 75):

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a


realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis


respo por
bens e valores públicos;

III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos


monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços
[sic]].

Como se vê, além da exibição dos demonstrativos contábeis e financeiros, o gestor


ge tem o
encargo de apresentar a realização concreta do objeto das despesas públicas, a exemplo de
“pontes, escolas, hospitais e serviços à população” (GARCIA, 2013, p. 201).

Sob outro prisma, a Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) Fis dá
ênfase ao sistema de controle interno como sujeito indispensável ao monitoramento da
gestão fiscal do Estado Brasileiro. Segundo essa ótica, a fiscalização a ser exercida deverá
verificar, estrategicamente, se os ditames da referida norma estão sendo sen obedecidos,
notadamente no que se refere aos parâmetros abaixo reproduzidos (art. 59):

I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição


em Restos a Pagar;

III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao


respectivo limite;

IV – providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas


consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em


vista as restrições constitucionais e legais;

VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais,


quando houver.

Com efeito, por possuir um reconhecido papel estratégico na administração do erário


coletivo,
etivo, já que atua de forma preventiva em face de práticas inadequadas e/ou
antieconômicas, o sistema de controle interno visa a salvaguardar o patrimônio público,
assegurar a adequação e a confiabilidade dos dados orçamentários e financeiros, promover
a eficiência, a eficácia e a efetividade operacional, além de fomentar, obviamente,
obviamente o respeito
e a observância às políticas públicas fixadas no eixo do Orçamento Programa.

Cumprindo o supracitado mister, a aludida ferramenta contribuirá sobremaneira para evitar o


desperdício de recursos públicos, garantindo a saúde financeira do Estado nacional na
forma preconizada pela Lei Complementar
Complement n.º 101/2000. Sua importância é tão evidente que
os responsáveis pelo sistema de controle interno também deverão assinar o Relatório da
Gestão Fiscal, cabendo-lheslhes avaliar a consistência e a confiabilidade dos dados nele
contidos (art. 54, parágrafo único,
úni da Lei de Responsabilidade Fiscal).

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 83


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

No espectro desse mosaico normativo, este Tribunal de Contas editou a Resolução n.º 192,
de 14/10/2014,
2014, imprimindo um novo olhar sobre o processamento das prestações de contas
dos gestores das unidades jurisdicionadas
jurisdicionad da Administração Pública Estadual
stadual Direta e
Indireta.
ndireta. Por meio de tal documento, dedicou-se
dedicou se atenção especial ao controle interno em
sentido amplo, tendo em vista a sua condição de parceiro indispensável ao atingimento de
um fim comum: a defesa do patrimônio
patrimô público.
Ocorre que, a despeito de toda essa previsão, ainda não se vislumbra, no âmbito do Estado
da Bahia, a efetiva institucionalização do sistema integrado de controle interno, se forem
consideradas as noções conceituais trazidas aqui, bem como as distintas regras legais e
constitucionais pertinentes
nentes à temática em apreço. Essa
Essa ilação será objeto de consideração
nos tópicos seguintes.
5.1 AVALIAÇÃO DAS ESTRUTURAS PRIMÁRIAS DE CONTROLE INTERNO
Esta seção tem como objetivo apresentar os resultados dada pesquisa sobre a instituição e a
operacionalização das estruturas de controle interno das diversas unidades administrativas
do Poder Executivo do Estado
stado da Bahia.
Em primeiro lugar, calha frisar que, no universo dos órgãos que são responsáveis, em certa
medida, pelo exercício das reclamadas atividades controladoras, identifica-
identifica-se a Secretaria
da Fazenda, à qual compete, nos termos do art. 2º, X, do Decreto no. 7.921, de 02/04/2001:
02
“[…] exercer a auditoria operacional, administrativa, orçamentária, financeira,
financeira, patrimonial e
contábil nos órgãos e entidades do Poder Executivo […]”.
Para a consecução do supracitado objetivo foi instituída a Auditoria Geral do Estado (AGE),
vinculada à estrutura da referida Pasta da Fazenda,
Fazenda, com as seguintes incumbências (art. 7º
do Decreto no. 7.921/2001):
a) examinar e avaliar os controles internos exercidos por órgãos da
administração direta, fundos especiais, fundações, autarquias e entidades
regidas pela Lei das Sociedades por Ações, vinculados ao Poder Executivo
Estadual,
adual, verificando a eficiência, economicidade e eficácia da gestão
operacional, administrativa, orçamentária, financeira, patrimonial e contábil
[...];
c) realizar, nos órgãos e entidades vinculadas ao Poder Executivo Estadual,
de ofício ou mediante solicitação
solicitação de autoridade competente, auditoria
especial ou supervisão de tomada de contas [...].

Ainda no que se refere à mencionada Secretaria de Estado,


Estado, cabe registrar a existência da
Superintendência de Administração Financeira (SAF),, que, por meio da Diretoria Dire da
Contabilidade Pública (DICOP),, deverá propor, com base nas avaliações dos controles
internos e externos, alternativas de aprimoramento, bem como articular-se
articular se com os demais
órgãos de controle interno dos Poderes Legislativo e Judiciário, para a manutenção de
procedimentos uniformes (art. 12, III, c, do Decreto no. 7.921/2001).
Feitas essasas considerações iniciais, serão apresentados,
apresentados para fins tão somente de
diagnóstico, os resultados da pesquisa anteriormente anunciada, os quais foram obtidos a
partir da coleta das informações constantes dos Anexos I, V e VI da Resolução no. 192, de
14/10/2014. Senão, veja-se:
Anexo I – Relatório de Gestão, seção 6 “Controle Interno”, subseção 6.1
“Informação sobre os sistemas, processos, fluxos e controles chave
existentes na Unidade Jurisdicionada”;

Anexo V – Formulário de Avaliação do Sistema de Controle Interno;

Anexo VI – Declaração
ação quanto à Consistência e Integridade do Controle
Interno da Unidade Jurisdicionada. (Grifou-se)
(Grifou

84 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

As informações disponibilizadas pelos referidos documentos permitiram traduzir o


conhecimento dos respondentes sobre as respectivas estruturas de controle interno.
i Para
efeito dessa
a investigação foram consideradas as Unidades Jurisdicionadas (UJ) da
Administração Direta e Indireta1 do Poder Executivo,2 conforme o diagrama a seguir:

Diagrama 2 – PROCESSO DE ESCOLHA DA POPULAÇÃO DA PESQUISA:


PESQ UNIDADES
JURISDICIONADAS DA ADMINISTRAÇÃO
A DIRETA E INDIRETA DO PODER
EXECUTIVO – GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA

Fonte: Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA).


(TCE/BA)

1
A Administração Direta consiste na execução de atividades ligadas diretamente aos órgãos do próprio Estado, como as secretarias
secretari
especializadas, na esfera estadual. Já a Administração Indireta consiste na execução de atividades por pessoas jurídicas criadas
cria pelo
Estado para determinado fim, formada por autarquias, fundações, instituições de empresa pública e sociedades de economia mista mist
(Decreto-Lei n.º 200/1967).
2
Em consonância com a classificação realizada pelo Tribunal de Contas, na forma do art. 1º da Resolução no 192/2014, a
Administração Direta é formada por 35 Unidades Jurisdicionadas, das quais 31 pertencem à esfera executiva, uma ao Poder
Legislativo e outra ao Poder Judiciário. O Ministério Público e a Defensoria Pública são classificados como órgãos
ór independentes,
conforme art. 127 e art. 134, da Constituição Federal, respectivamente. A Administração Indireta, por sua vez, é formada por 44
unidades jurisdicionadas: 41 ligados ao Poder Executivo, sendo 14 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, duas
vinculadas ao Poder Legislativo, uma relacionada ao Poder Judiciário.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 85


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Não serão alvo da investigação as entidades da Administração Direta e Indireta dos Poderes
Pod
Legislativo e Judiciário3 e as empresas públicas e sociedades de economia mista4
controladas pelo Estado.
stado. Dessa forma,
f foi estabelecido um grupo-alvo
alvo da pesquisa, que
contempla 58 Unidades Jurisdicionadas5 dispostas da seguinte forma:

• 31 Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta;


• 27 Unidades Jurisdicionadas da Administração Indireta.
No Quadro 4 são visualizadas todas as Unidades Jurisdicionadas investigadas:
Quadro 4 – POPULAÇÃO DA PESQUISA:
PESQUIS UNIDADES JURISDICIONADAS
ADAS DA ADMINISTRAÇÃO
ADMINISTRAÇÃ
DIRETA E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO – GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA 2014(1)
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Gabinete do Governador
Gabinete do Vice-Governador
Casa Civil
Casa Militar do Governador
Procuradoria Geral do Estado
Secretaria da Administração Penitenciária da Bahia
Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária Agência Estadual de Defesa Agropecuária da Bahia
Secretaria da Comunicação
Fundação Pedro Calmon (Centro da Memória e Arquivo Público da Bahia)
Fundação Cultural do Estado da Bahia(2)
Secretaria da Cultura
Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia
Instituto de Radiodifusão Educativa da Bahia
Universidade Estadual de Feira de Santana
Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia
Secretaria da Educação
Universidade Estadual de Santa Cruz
Universidade Estadual da Bahia
Secretaria da Fazenda
Departamento Estadual de Trânsito
Secretaria de Administração(2) Fundo de Custeio da Previdência Social dos Servidores Públicos Estaduais(2)
Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais(2)
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia
Agência Reguladora de Saneamento Básico do Estado da Bahia
Secretaria de Desenvolvimento Urbano
Superintendência de Construções Administrativas da Bahia
Centro Industrial de Subaé
Instituto Baiano de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
Secretaria de Indústria, Comércio e Mineração
Junta Comercial do Estado da Bahia
Superintendência de Desenvolvimento Industrial e Comercial da Bahia(2)
Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e
Secretaria de Infraestrutura(3) Comunicações da Bahia
Departamento de Infra-Estrutura
Estrutura de Transportes da Bahia
Secretaria de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos
Secretaria de Meio Ambiente Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos
Secretaria de Políticas para as Mulheres(3)
Secretaria de Promoção de Igualdade
Secretaria de Relações Institucionais
Secretaria de Saúde Fundação de Hematologia e Hemoterapia da Bahia
Secretaria de Segurança Pública
Polícia Civil
Polícia Militar
Secretaria do Desenvolvimento e Integração Regional
Secretaria do Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza Fundação da Criança e do Adolescente
Secretaria do Planejamento Superintendência de Estudos Econômicos E Socais da Bahia
Instituto Mauá
Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte
Superintendência dos Desportos do Estado da Bahia
Secretaria do Turismo
Secretaria Estadual para Assuntos da Copa do Mundo FIFA Brasil 2014
Fonte: Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE).
(TCE)
Nota: (1) Não estão incluídas na pesquisa as Entidades da Administração Direta e Indireta dos Poderes Legislativo e Judiciário e as Sociedades
de Economia Mista e as Empresas Públicas constituídas sob a forma de sociedade por ações.
(2) Unidades Jurisdicionadas que não responderam ao Anexo V do processo de Prestação de Contas no prazo estabelecido pela
Resolução do TCE/BA no 192/2014.
(3) Unidades Jurisdicionadas que não responderam ao Anexo VI do processo de Prestação de Contas no prazo estabelecido pela
Resolução do TCE/BA no 192/2014.

3
Este recorte é justificado pela natureza da análise realizada e que compõem o Relatório de Avaliação das Contas do Poder Executivo.
Exec
4
De acordo com a Resolução no 192, de 14/10/2014, do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, as Sociedades de Economia Mista e
as Empresas Públicas constituídas sob a forma de sociedade por ações têm prazo para a prestação de contas de até 120 dias. Dessa De
forma, em função do período estabelecido o para a coleta dos dados e para a elaboração do Relatório da Prestação de Contas do
Chefe do Poder Executivo, não foi possível incluir essas
es unidades na população investigada.
5
Entre as Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo investigadas, num total de 58, apenas cinco
não enviaram as informações referentes ao Anexo V do processo de Prestação de Contas no prazo estabelecido pela Resolução no
192.. São elas: a Secretaria de Administração (SAEB), a Superintendência de Desenvolvimento Industrial e Comercial (SUDIC) ( da
Secretaria de Indústria, Comércio e Mineração (SICM), a Fundação Cultural do Estado da Bahia (FUNCEB) da Secretaria de Cultura Cultur
(SECULT), ), o Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais Estaduais (FUNSERV) e o Fundo Financeiro da
Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV), ambos da SAEB. Para o Anexo VI, além das UJs
citadas, não enviaram as informações a Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA)
( e a Secretaria de Políticas
cas para as Mulheres (SPM).

86 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Essaa apuração será realizada a partir dos mesmos critérios para todas as Unidades
Jurisdicionadas, considerando-se
considerando os componentes do controle interno apresentados pela
Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
( nas suas
“Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público”, a saber: Ambiente de
Controle, Avaliação de Risco, Procedimentos de Controle, Informação e Comunicação,
Monitoramento.

Os dados do Formulário V, anexos dos Processos


Processos de Prestação de Contas – Exercício
2014, serão apresentados e ordenados de acordo com as questões do formulário. Em
seguida, será realizada breve descrição das informações do Formulário VI. Seguindo esses
critérios, os achados da pesquisa foram assim
assi dispostos:

• Descrição dos resultados da pesquisa quantitativa – Formulário V;


• Descrição dos resultados da pesquisa quantitativa – Formulário VI.

Considerando-se as informações consolidadas para as 53 (cinquenta e três) Unidades


Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta, quando investigadas sobre a existência
de “setor de controle interno formalmente instituído”, a maioria, aproximadamente 58%,
informou não haver essa
a estrutura, conforme explicitado no Gráfico 13..

Gráfico 13 – EXISTÊNCIA DE SETOR DE CONTROLE INTERNO FORMALMENTE INSTITUÍDO


INSTITUÍ
NA ESTRUTURA DAS UNIDADES JURISDICIONADAS
ADAS DA ADMINISTRAÇÃO
ADMINISTRAÇÃ
DIRETA E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO DO GOVERNO
OVERNO DO ESTADO DA
BAHIA

15%

Totalmente Inválida

13% Parcialmente Inválida


Neutra
58% Parcialmente Válida
8% Totalmente Válida

6%

Fonte: Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo.


Executivo

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 87


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Somando-se a esse e resultado aquelas


quelas unidades que afirmaram ser impossível avaliar o
conteúdo da questão, ou que a existência de setor de controle interno é apenas
parcialmente observada, verifica-se
verifica se que, em 2014, cerca de 85% delas careciam de
estruturas que permitissem, em conformidade com a Constituição Federal, o
acompanhamento e o monitoramento pleno da gestão operacional, administrativa,
orçamentária, financeira, patrimonial, contábil e da execução das metas físicas dos
Programas de Governo.

Ressalte-se
se que os registros do Formulário V indicam vulnerabilidades nos processos de
avaliação da gestão pública e acompanhamento dos Programas de Governo pelas Unidades
Jurisdicionadas. Salvo pouquíssimas exceções, não foi identificada estrutura setorizada
responsável pelas atividades de controle interno.

Os demais itens do referido questionário, 18 no total, versam sobre:

Os sistemas, processos, fluxos, instrumentos


instrumentos e estrutura (física, pessoal, tecnológica) das
Unidades Jurisdicionadas existentes e necessários para abrigar os Sistemas de Controle
Interno;

• a aderência das atividades de Controle Interno aos objetivos de controle


das Unidades Jurisdicionadas;

• a avaliação do desempenho das Unidades Jurisdicionadas a partir das


ações de controle adotadas;

• oss sistemas, processos, fluxos, instrumentos e estrutura (física, pessoal,


tecnológica) dos Sistemas de Controle Interno nas Unidades
Jurisdicionadas quando estes
est existirem;

• a relevância e o uso que as Unidades Jurisdicionadas fazem das


informações disponibilizadas pelos Sistemas de Controle Interno;

• a existência de mecanismos de monitoramento e avaliação dos Sistemas


de Controle Interno, quando estes existirem;
existirem

• ass ações de acompanhamento dos Sistemas de Controle Interno no que


se refere à instauração de procedimentos para apurar responsabilidades
e aplicar sanções.

Nos Quadros 5 e 6 podem ser visualizados os próximos resultados da coleta de dados


empreendida a partir do Formulário V:

88 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Quadro 5 – RESULTADOS CONSOLIDADOS


CONSOLIDA (N.º) – FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO
AVALIA DO SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO – ANEXO V: UNIDADES JURISDICIONADAS
JURISDICION DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO DO GOVERNO DO
ESTADO DA BAHIA

Parcialmente Inválida
Totalmente Inválida

Parcialmente Válida

Totalmente Válida
ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO A SEREM AVALIADOS (nº) (1)

Neutra

Total
01. Existe setor de controle interno na estrutura da UJ formalmente instituído. 31 3 4 7 8 53

02. Os procedimentos e as instruções operacionais são padronizadas e estão postos em


6 6 7 23 11 53
documentos formais.
03. A alta administração percebe os controles internos como essenciais à consecução dos
5 5 9 15 19 53
objetivos da unidade e dão suporte adequado ao seu funcionamento.
04. Os controles internos adotados contribuem para a consecução dos resultados planejados
4 3 11 22 13 53
pela UJ.
05. Os mecanismos gerais de controle instituídos pela UJ são percebidos por todos os
7 7 13 14 12 53
servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da unidade.
06. As atividades de controle adotadas para as diversas áreas estão diretamente relacionadas
3 4 12 18 16 53
com os objetivos de controle da UJ.
07. O controle interno da UJ é constantemente monitorado para avaliar sua validade e qualidade
15 5 15 16 2 53
ao longo do tempo.
08. O controle interno da UJ tem sido considerado adequado e efetivo pelas avaliações sofridas. 13 6 14 15 5 53

09. O controle interno da UJ tem contribuído para a melhoria de seu desempenho. 6 7 14 12 14 53

10. As delegações de autoridade e de competência são acompanhadas de definições claras das


2 2 9 17 23 53
responsabilidades.
11. Existe adequada segregação de funções nos processos e atividades da competência da UJ. 2 6 6 22 17 53

12. Os objetivos e metas da UJ estão formalizados. 2 1 5 13 32 53

13. Existe procedimento relativo à ocorrência de fraudes e perdas que sejam decorrentes de
12 5 12 14 10 53
fragilidades nos processos internos da unidade.
14. Existe acompanhamento do setor de controle interno quanto à instauração de procedimentos
15 7 9 13 9 53
disciplinares para apurar responsabilidades, aplicar sanções e exigir eventuais ressarcimentos.
15. Existem normas ou regulamentos para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens
0 3 1 21 28 53
e valores de responsabilidade da UJ.
16. Existem políticas e ações, de natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos e
6 8 12 19 8 53
alcançar os objetivos da UJ, claramente estabelecidas.
17. Existem Relatórios Gerenciais com qualidade e abrangência suficientes para permitir ao
4 9 7 21 11 52
gestor tomar decisões apropriadas, precisas e tempestivas. (2)
18. As informações disponíveis nos Relatórios Gerenciais alcançam, tempestivamente, as
5 8 10 20 10 53
unidades internas e pessoas da UJ.
19. Existe código formalizado de ética ou de conduta na UJ. (3) 25 3 11 6 7 52

Fonte: Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Governo do Estado da Bahia.
Notas: (1) Escala
scala de valores escolhida para a avaliação: Totalmente inválida: O conteúdo da afirmativa é integralmente não
observado no contexto da UJ; Parcialmente inválida: O conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no
contexto da UJ, porém, em sua minoria; Neutra: Não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não
observado no contexto da UJ; Parcialmente válida: O conteúdo da afirmativa ativa é parcialmente observado no
contexto da UJ, porém, em sua maioria; Totalmente válida: O conteúdo da afirmativa é integralmente observado
no contexto da UJ.
(2) Uma Unidade Jurisdicionada não preencheu essa
es afirmativa, deixando-a em branco.
(3) Uma Unidade Jurisdicionada assinalou mais de uma alternativa, tornando-a
tornando inválida.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 89


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Quadro 6 – RESULTADOS CONSOLIDADOS


CONSOLIDA (%) – FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO
ÇÃO DO SISTEMA DE
CONTROLE INTERNO – ANEXO V: UNIDADES JURISDICIONADAS
ADAS ADMINISTRAÇÃO DIRETA
D
E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA

Parcialmente Inválida
Totalmente Inválida

Parcialmente Válida

Totalmente Válida
ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO A SEREM AVALIADOS (%) (1)

Neutra

Total
01. Existe setor de controle interno na estrutura da UJ f ormalmente instituído. 58% 6% 8% 13% 15% 100%

02. Os procedimentos e as instruções operacionais são padronizadas e estão postos em


11% 11% 13% 43% 21% 100%
documentos formais.
03. A alta administração percebe os controles internos como essenciais à consecução dos
9% 9% 17% 28% 36% 100%
objetivos da unidade e dão suporte adequado ao seu funcionamento.
04. Os controles internos adotados contribuem para a consecução dos resultados planejados
8% 6% 21% 42% 25% 100%
pela UJ.
05. Os mecanismos gerais de controle instituídos pela UJ são percebidos por todos os
13% 13% 25% 26% 23% 100%
servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da unidade.
06. As atividades de controle adotadas para as diversas áreas estão diretamente relacionadas
6% 8% 23% 34% 30% 100%
com os objetivos de controle da UJ.
07. O controle interno da UJ é constantemente monitorado para avaliar sua validade e qualidade
28% 9% 28% 30% 4% 100%
ao longo do tempo.

08. O controle interno da UJ tem sido considerado adequado e efetivo pelas avaliações sofridas. 25% 11% 26% 28% 9% 100%

09. O controle interno da UJ tem contribuído para a melhoria de seu desempenho. 11% 13% 26% 23% 26% 100%

10. As delegações de autoridade e de competência são acompanhadas de definições claras das


4% 4% 17% 32% 43% 100%
responsabilidades.
11. Existe adequada segregação de funções nos processos e atividades da competência da UJ. 4% 11% 11% 42% 32% 100%

12. Os objetivos e metas da UJ estão formalizados. 4% 2% 9% 25% 60% 100%

13. Existe procedimento relativo à ocorrência de fraudes e perdas que sejam decorrentes de
23% 9% 23% 26% 19% 100%
fragilidades nos processos internos da unidade.
14. Existe acompanhamento do setor de controle interno quanto à instauração de procedimentos
28% 13% 17% 25% 17% 100%
disciplinares para apurar responsabilidades, aplicar sanções e exigir eventuais ressarcimentos.
15. Existem normas ou regulamentos para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens
0% 6% 2% 40% 53% 100%
e valores de responsabilidade da UJ.
16. Existem políticas e ações, de natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos e
11% 15% 23% 36% 15% 100%
alcançar os objetivos da UJ, claramente estabelecidas.
17. Existem Relatórios Gerenciais com qualidade e abrangência suficientes para permitir ao
8% 17% 13% 40% 21% 100%
gestor tomar decisões apropriadas, precisas e tempestivas.
18. As informações disponíveis nos Relatórios Gerenciais alcançam, tempestivamente, as
9% 15% 19% 38% 19% 100%
unidades internas e pessoas da UJ.
19. Existe código formalizado de ética ou de conduta na UJ. 48% 6% 21% 12% 13% 100%

Fonte: Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Governo do Estado da Bahia.
Nota: (1) Escala
scala de valores escolhida para a avaliação: Totalmente inválida: O conteúdo da afirmativa é integralmente não
observado no contexto da UJ; Parcialmente inválida: O conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no
contexto da UJ, porém, em sua minoria; Neutra: Não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não
observado no contexto da UJ; Parcialmente válida: O conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto
da UJ, porém, em sua maioria; Totalmente válida:
válid O conteúdo da afirmativa é integralmente observado no contexto
da UJ.

Dando seguimento à análise,


e, verifica-se
verifica se que, quando inquiridos sobre a padronização e a
formalização dos procedimentos e instruções operacionais das ações e rotinas de controle
interno, aproximadamente 43% dos gestores afirmaram que essa es a normatização é apenas
parcialmente observada.

90 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Além disso,, somente para um quarto das Unidades Jurisdicionadas investigadas a


contribuição dos controles internos adotados para a consecução dos resultados planejados
é integralmente observada. EssaEssa constatação está relacionada com as a dificuldades
enfrentadas
nfrentadas pelas referidas entidades quanto à efetiva integração das ações de controle
interno às suas atividades. Senão, confira-se:
confira

1) Para
ara mais da metade dos gestores (51%), entre os servidores e funcionários nos diversos
níveis da estrutura administrativa,
administrativa, os mecanismos gerais de controle instituídos pela
Unidade Jurisdicionada não são observáveis, são parcialmente observáveis ou não há
como avaliar a sua existência;

2) Ass atividades de controle adotadas para as diversas áreas estão parcialmente


relacionadass com os objetivos de controle da Unidade Jurisdicionada ou não se pode
afirmar sobre a correspondência estabelecida, para aproximadamente 57% das entidades
pesquisadas.

No entanto, embora os resultados da pesquisa indiquem que os órgãos ou entidades da


administração estadual ainda não disponham de estruturas de controle interno, ou que as
ações ou procedimentos de controle existentes não estejam adequadamente expressos em
documentos formais, destaca-se
destaca se que cerca de 36% dos respondentes informaram que a alta
administração percebe as indigitadas ações fiscalizatórias como essenciais à consecução
dos objetivos gerenciais da organização.

Diante de tais dados, é importante destacar


destacar que para o cumprimento de suas atribuições e
alcance de suas finalidades, as ações, planos, rotinas e procedimentos de controle interno
devem estar integrados e presentes em todas as operações do órgão ou entidade
(INTOSAI, 2007, p. 19). Caso contrário,
contrário, a estrutura mínima para implementação de um
sistema de controle não estará garantida.

Outra fragilidade encontrada é a baixa capacidade dos gestores das unidades identificarem
os instrumentos de monitoramento e avaliação dos procedimentos de controle interno. Em
torno de 96% dos respondentes confirmaram não ter como avaliar a frequência, a
efetividade e a contribuição das atividades de controle das entidades em tela. Esse Es
resultado revela a precariedade das estruturas
estruturas de controle interno da Administração
A Pública
Estadual,
stadual, uma vez que somente com o conhecimento dos fluxos, processos e rotinas
desses controles torna-se
se possível realizar a gestão adequada das ações.

Ademais, 83% dos gestores das Unidades Jurisdicionadas não confirmaram a existência
existên de
acompanhamento, por setor de controle interno, das instaurações de procedimentos
disciplinares para apurar responsabilidades, aplicar sanções e exigir eventuais
ressarcimentos. Fato relevante é que aproximadamente 28% dos respondentes afirmaram
ser o conteúdo da afirmativa totalmente inválido.

Quanto à estrutura necessária para as Unidades Jurisdicionadas realizarem atividades de


controle interno detecta-se
se que, aproximadamente:

• 43% dos gestores respondentes acreditam que as responsabilidades,


delegações de competências na Unidade Jurisdicionada são
delegações
acompanhadas de definições claras;

• 74% dos respondentes confirmaram a existência integral ou parcial de


segregação adequada das funções nos processos e atividades da
competência do órgão ou entidade;

• 6
60%
0% dos gestores declararam que os objetivos e as metas da Unidade
Jurisdicionadas estão formalizadas;

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 91


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

• mais
ais da metade (55%) dos pesquisados afirmaram que os
procedimentos relativos à ocorrência de fraudes e perdas que sejam
decorrentes de fragilidades nos processos internos da unidade não são
observáveis, são parcialmente observáveis ou declararam não ter
elementos para responder;

• 93% dos gestores confirmaram total ou parcialmente a existência de


normas ou regulamentos para as atividades de guarda, estoque e
inventário de bens e valores de responsabilidade da Unidade
Jurisdicionada;

• apenas
penas 15% dos respondentes contavam com políticas e ações, de
natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos e alcançar
os objetivos da Unidade Jurisdicionada, claramente
claramente estabelecidas;

• 62% das Unidades Jurisdicionadas afirmaram ser totalmente ou


parcialmente válida a existência de Relatórios Gerenciais com qualidade
e abrangência suficientes para permitir ao gestor tomar decisões
apropriadas, precisas e tempestivas;
tempestiv

• corroborando
orroborando os resultados da questão anterior, pouco mais da metade
(57%) dos respondentes destacaram que as informações disponíveis nos
Relatórios Gerenciais alcançam, tempestivamente, as unidades internas
e pessoas das Unidades Jurisdicionadas;

• 75% das Unidades Jurisdicionadas não possuíam código formalizado de


ética ou de conduta, sendo que 21% dos gestores afirmaram não ter
elementos suficientes para responder.

Por fim, são apresentados os achados da pesquisa referentes à coleta de dados a partir
par do
Formulário – Declaração quanto à Consistência e Integridade do Controle Interno da
Unidade Jurisdicionada – Anexo VI. Esse
Esse instrumento é uma declaração em que o gestor
informa se a estrutura de controle interno existente (pessoal, normas, procedimentos
procedimen e
rotinas em uso)) durante o exercício de 2014 possibilitou à Administração Pública:

• o cumprimento das leis e normativos;

• o monitoramento das atividades administrativas, financeiras e


operacionais;

• o monitoramento e a avaliação das metas estabelecidas


estabelecida nos
instrumentos de planejamento da Unidade Jurisdicionada;

• a observância aos princípios constitucionais de economicidade e


eficiência.

Consoante o explicitado nos Quadros 5 e 6,, os gestores, em sua maioria, informaram


informa que o
conjunto de atividades de controle
ontrole em uso tem assegurado que os objetivos dos órgãos e
entidades da Administração Pública
ública sejam alcançados. Em resumo, em torno de 75% dos
respondentes confirmaram que as estruturas de controle interno possibilitaram o
cumprimento das leis e normativos,
normativos, além da observância aos princípios constitucionais de
economicidade e eficiência.

Entretanto, quanto às ações de monitoramento e das atividades administrativas, financeiras


e operacionais e quanto à avaliação das metas estabelecidas pelas Unidades
Jurisdicionadas,
sdicionadas, os percentuais que indicam a existência de elementos suficientes para a
atividade caem para 53% e 62%, respectivamente.

92 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Quadro 7 – RESULTADOS CONSOLIDADOS


CONSOLIDA (N.º) – FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO
AVALIA DO SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO – ANEXO VI: UNIDADES JURISDICIONADAS
JURISDICION DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO DO GOVERNO DO
ESTADO DA BAHIA

elementos totalmente insuficientes


elementos suficientes, exceto (...)
elementos suficientes
DECLARAÇÃO QUANTO À CONSISTÊNCIA E INTEGRIDADE DO CONTROLE INTERNO DA UJ (nº)

Total
01. O cumprimento das leis e normativos: 40 7 4 51

02. O monitoramento das atividades administrativas, financeiras e operacionais: 29 16 6 51

03. O monitoramento e a avaliação das metas estabelecidas nos instrumentos de planejamento da UJ: 34 8 9 51

04. A observância aos princípios constitucionais de economicidade e eficiência: 42 6 3 51

Fonte: Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Governo do Estado da Bahia.

Quadro 8 – RESULTADOS CONSOLIDADOS (%) – FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO


AVALIA DO SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO – ANEXO VI: UNIDADES JURISDICIONADAS
JURISDICION DA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DO PODER EXECUTIVO DO GOVERNO DO
ESTADO DA BAHIA

elementos totalmente insuficientes


elementos suficientes, exceto (...)
elementos suficientes

DECLARAÇÃO QUANTO À CONSISTÊNCIA E INTEGRIDADE DO CONTROLE INTERNO DA UJ (%)

Total

01. O cumprimento das leis e normativos: 78% 14% 8% 100%

02. O monitoramento das atividades administrativas, financeiras e operacionais: 57% 31% 12% 100%

03. O monitoramento e a avaliação das metas estabelecidas nos instrumentos de planejamento da UJ: 67% 16% 18% 100%

04. A observância aos princípios constitucionais de economicidade e eficiência: 82% 12% 6% 100%

Fonte: Unidades Jurisdicionadas da Administração Direta e Indireta


Indireta do Poder Executivo do Governo do Estado da Bahia.

Adotando-se como referencial teórico o trabalho da Controladoria Geral da União (CGU)


intitulado de “Manual de Controle Interno: um m Guia para Implementação e
Operacionalização de Unidades de Controle Interno Governamentais”, ressalte-se
ressalte que, para
o cumprimento das suas atribuições, as unidades de controle interno devem realizar um
conjunto mínimo de atividades, quais sejam:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 93


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

[...]
a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no âmbito da entidade
[...];

b) a avaliação da execução das ações de governo [...];

c) a avaliação da execução do orçamento [...];

d) a avaliação da gestão dos administradores públicos, que visa a


comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados
resul
quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária,
financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e
operacionais […]. (CGU, 2007, p.6)

Considerando-se os parâmetros anteriormente delineados e os resultados da


d pesquisa ora
apresentada, é de se reconhecer que o controle interno deve atuar de forma ampla e
contínua, haja vista que não está vinculado especificamente às atividades de vigilância
contábil e financeira, mas também ao necessário acompanhamento e avaliação
avaliação das metas e
dos resultados dos Programas
rogramas de Governo.

Somente assim estarão sendo cumpridos


cumprido os parâmetros de atuação do controle interno que
estão delineados no texto constitucional, que, como já anunciado aqui, visam, em última
análise, a assegurar a implementação
lementação de uma estrutura de Administração
A Pública,
ública, que, para
além do mero cumprimento burocrático de preceitos normativos, prima pelo alcance efetivo
das políticas públicas esperadas pela coletividade.

Tudo isso só se efetivará quando não forem impostasimpostas quaisquer limitações às ações
administrativas de fiscalização, correção e orientação, que deverão ser executadas de forma
organizada, integrada e coordenada por um Sistema de Controle Interno,, estrutura essa
es que
ainda não foi verdadeiramente implementada
implemen no Estado da Bahia.

5.2 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Durante a sua rotina de julgamentos, este Tribunal de Contas tem se deparado com
processos de prestações de contas nos quais se aponta o reiterado descumprimento dos
arts. 74 da Constituição Federal e 90 da Constituição Estadual. Trata-se
Trata se de irregularidade
pontuada como “ausência
ausência de avaliação, a cargo do sistema de controle interno dos órgãos
auditados, acerca do cumprimento das metas previstas no plano plurianual e da eficácia,
eficiência e economia
conomia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”.
patrimonial”

e apontamento motivou, em algumas ocasiões, a prolação de decisões pela aplicação


Esse
de multas aos Titulares das Secretarias de Estado, que não lograram comprovar a efetiva
implementação de estruturas
uras administrativas capazes de atender ao referido mister. Senão,
confiram-se
se as ementas de julgamentos de dois desses casos:

ACORDAM os Exmos. Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado


da Bahia, reunidos em Sessão Plenária, em:

[...]

b) por maioria
maioria de votos, aprovar a prestação de contas, referente ao
exercício de 2013, sob a responsabilidade do Sr. Eduardo Seixas de Sales,
e, por voto de desempate do Exmo. Sr. Conselheiro Vice-Presidente
Vice
Gildásio Penedo Filho, no exercício da Presidência, fazer
fazer ressalvas face à
ausência do relatório circunstanciado sobre o gerenciamento e a execução
dos planos e programas de governo, bem como, da avaliação do controle
interno do órgão acerca do cumprimento das metas previstas no plano

94 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

plurianual e da eficácia, eficiência e economia da gestão orçamentária,


financeira e patrimonial (itens IV e V.3), nos termos do art. 24, inciso I, da
Lei Complementar n.º 005/1991 (Lei Orgânica do TCEBA), c/c o art. 122,
inciso II, da Resolução n.º 18/1992 do TCE-BABA (RITCE-BA);
(RITCE

c) por voto de desempate do Exmo. Sr. Conselheiro Vice-Presidente


Vice
Gildásio Penedo Filho, no exercício da Presidência, aplicar a multa prevista
no art. 35, V, da Lei Complementar Estadual n.º 005/1991 (Lei Orgânica do
TCE/BA), ao Titular da Pasta, Sr. Eduardo
Eduardo Seixas de Salles, no valor de
R$1.500,00 (um mil e quinhentos reais), em razão da não apresentação do
relatório circunstanciado sobre o gerenciamento e a execução dos planos e
programas de governo, configurando violação objetiva ao art. 2º, I, da
Resolu
Resolução n.º 97 de 15/12/1994;

d) por voto de desempate do Exmo. Sr. Conselheiro Vice-Presidente


Vice
Gildásio Penedo Filho, no exercício da Presidência, aplicar a multa prevista
no art. 35, II, da Lei Complementar Estadual n.º 005/1991 (Lei Orgânica do
TCE/BA), ao Titular da Pasta, Sr. Eduardo Seixas de Salles, no valor de
R$4.000,00 (quatro mil reais), em razão da não implantação e /ou
aperfeiçoamento do sistema de controle interno, representando injustificado
descumprimento da obrigação prevista nos arts. 74, I a IV, da Constituição
Federal e 90, I a IV, da Constituição Estadual;

[...]

(ACÓRDÃO Nº. 000317/2014; PROCESSO: TCE/002318/2014;


NATUREZA: Relatório de Atividades; UNIDADE/ORIGEM: Secretaria da
Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI); VINCULAÇÃO:
VINCULAÇÃO
Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária (SEAGRI);
RELATORA: Cons.ª Carolina Matos Alves Costa; REVISOR: Cons. Pedro
Lino;RESPONSÁVEL: Eduardo Seixas de Salles)

ACORDAM os Exmos. Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado


da Bahia em:
e

a) por maioria de votos, recepcionar os presentes autos como Prestação de


Contas, referentes ao exercício de 2013, restando vencido o Exmo. Sr.
Conselheiro João Bonfim, que os considerou Relatório de Atividades;

b) à unanimidade, aprovar as contas sob exame, referentes ao exercício de


2013, sob a responsabilidade do Sr. Elias de Oliveira Sampaio, com
ressalvas à ausência do relatório circunstanciado sobre o gerenciamento e
a execução dos planos e programas de governo,
governo, com avaliação do controle
interno do órgão acerca do cumprimento das metas previstas no plano
plurianual e da eficácia, eficiência e economia da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial (itens IV e V.3), nos termos do art. 24, inciso I, da
Lei Complementar
Co n.º 005/1991 (Lei Orgânica do TCEBA), c/c o art. 122,
inciso II, da Resolução n.º 18/1992 do TCE-BABA (RITCE-BA);
(RITCE

c) por maioria de votos, aplicar multa prevista no art. 35, V, da Lei


Complementar Estadual n.º 005/1991 (Lei Orgânica do TCE/BA), ao a Titular
da Pasta, Sr. Elias de Oliveira Sampaio, no patamar razoável de
R$1.500,00 (mil e quinhentos reais), em razão da não apresentação do
relatório circunstanciado sobre o gerenciamento e a execução dos planos e
programas de governo, configurando violação
violação objetiva ao art. 2º, I, da
Resolução n.º 97 de 15/12/1994, restando vencido o Exmo. Sr. Conselheiro
Almir Pereira da Silva, que não aplicou multa ao gestor;

d) à unanimidade, expedir recomendação ao atual Secretário da SEPROMI,


no sentido de que seja aperfeiçoado o sistema de controle interno do órgão,

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 95


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

para que se promova, de forma permanente, a avaliação dos resultados de


eficácia, eficiência e economia da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial das unidades da SEPROMI, bem como, em face do poder-dever
pod
de supervisão que lhe é atribuído, empreenda o acompanhamento das
medidas corretivas a serem adotadas pelas unidades subordinadas para as
ocorrências discriminadas na respectiva prestação de contas consolidadas;

e) à unanimidade, expedir recomendação


recomendação ao atual Secretário da SEPROMI,
no sentido de que promova um adequado planejamento por ocasião da
elaboração da proposta orçamentária, que deverá refletir a realidade da
Secretaria, em compatibilidade com a aplicação de recursos públicos no
exercício financeiro de sua respectiva execução.

[...]

(ACÓRDÃO N.º 000036/2015; PROCESSO: TCE/002412/2014;


NATUREZA: Relatório de Atividades; UNIDADE/ORIGEM: Secretaria de
Promoção da Igualdade Racial (SEPROMI); VINCULAÇÃO: Secretaria de
Promoção da Igualdade Racial
Racial (SEPROMI); RELATORA: Consª Carolina
Matos Alves Costa; REVISOR: Cons. Antônio Honorato de Castro Neto;
RESPONSÁVEL: Elias de Oliveira Sampaio)

A atuação do Órgão de Controle Externo


Ex nessa
a seara nada mais reflete senão os comandos
extraídos das regras constantes dos diplomas normativos
normativos que foram listados na seção 5
deste capítulo (Lei n.º 4320/1964; Lei Complementar n.º 101/2000;; Constituições Federal e
Estadual), que pressupõem, em síntese, que todos os órgãos e entidades da Administração
Pública deverão
ão se valer de ferramentas de controle interno aptas a avaliar periodicamente
a gestão pública.
Na prática, percebe-se que diversas as unidades administrativas ou não possuem estruturas
de controle interno, ou, quando elas existem, não funcionam, infelizmente, a contento. Isso é
facilmente percebido nas diversas prestações de contas dos gestores, nas quais se detecta
a repetição de irregularidades que poderiam ser evitadas caso o controle interno estivesse
sendo realmente utilizado.
Na mesma linha de raciocínio do que fora delineado anteriormente,, cumpre assinar a
elogiosa colocação feita pelo Exmo. Cons. Gildásio Penedo Filho, na proposta de parecer
prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo Estadual, acatada pelo Tribunal Pleno,
Pl
referentes ao exercício de 2013 (Processo n.º TCE/004093/2014):
[...] os relatórios de auditoria referentes às contas de gestores e
administradores estaduais vêm apontando, frequentemente, deficiências de
controle interno, motivando a emissão de decisões,
decisões, por parte do Pleno
desta Casa, com ressalvas, recomendações e aplicação de multas. (Grifou-
(Grifou
se)

Ora, considerando-se os parâmetros de avaliação dos procedimentos e instrumentos de


controle apresentados no já citado “Manual de Controle Interno: Um Guia Gui para
Implementação e Operacionalização de Unidades de Controle Interno Governamentais”,
quais sejam:
• relação custo/benefício;
• qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários;
• seleção e treinamento de forma criteriosa e sistematizada;
• delegação de poderes e definição de responsabilidades, havendo
regimento/estatuto e organograma adequados, além de manuais de
rotinas/procedimentos;
• segregação de funções;
• instruções devidamente formalizadas;

96 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

• controles sobre as transações;


• aderência a diretrizes
diretrizes e normas legais (CGU, 2007, pp. 14-15).
14

E cotejando-se essas as informações com os resultados encontrados na pesquisa registrada


na seção antecedente, é correto declarar que, no Poder Executivo do Estado da Bahia, são
encontradass fragilidades importantes
importan referentes às estruturas e aos procedimentos de
controle interno. Essas
as vulnerabilidades são também exemplificadas a partir dos registros
das próprias Unidades Jurisdicionadas, que foram extraídos da seção 6.1 dos Relatórios de
Gestão, Anexo I6:
[...] dada à especificidade e complexidade dos trabalhos desenvolvidos,
resultantes das análises dos processos, demanda ainda a adoção de
providências que possibilitem
possibilite transpor as ausências:
Quantidade de pessoal incompatível com a dimensão e complexidade das
atividades
tividades [...];
Estrutura física inadequada para o seu funcionamento; [...].

O Tribunal de Contas vem pontuando a necessidade de concretização dos mecanismos de


controle interno, como instrumento indispensável à Administração Pública
ública no combate às
irregularidades e/ou ilegalidades,
ilegalidades uma vez que é preciso “olhar
olhar para além das tarefas
imediatas de cada instituição e pensar nas responsabilidades dos atores envolvidos na
fiscalização das contas públicas”
públicas” (SPECK, 2013, p. 70), com o intuito de estruturar “um
sistema integrado de controle sobre a boa aplicação dos recursos públicos”(SPECK,
públicos 2013,
p. 70).
Cientes desse objetivo comum, os titulares dos controles externo e interno devem se
enxergar como parceiros e agir de maneira articulada, construindo uma relação
r institucional
“protocooperativa”. O problema é que os órgãos e entidades estaduais ainda não
implementaram estruturas de fiscalização que atendam ao modelo idealizado pelo legislador
constituinte, já que as ações de controle são viabilizadas por setores
setores dispersos, de forma
descentralizada e com baixa coordenação entre os procedimentos adotados.
A falta de coordenação das atividades de vigilância e correção por uma unidade central de
controle interno alicerça a tese alhures afirmada de que: não existe
existe um verdadeiro Sistema
Integrado de Controle Interno no Poder Executivo do Estado da Bahia. EssaEs conclusão é
reforçada ao se utilizar, mais uma vez, como recurso argumentativo, os relatos das
Unidades Jurisdicionadas feitos nos sobreditos Relatórios de Gestão:
Ge
[...] Não se aplica, pois a UJ não possui controle interno [...].
[...] não possui um setor de controle interno formalmente instituído. Os
controles são realizados nos diversos setores e unidades da instituição,
através da utilização de normas, procedimentos
procedimentos e instruções. Além da
utilização dos sistemas de controle do Estado [...] A instituição entende que
a falta da unidade de controle interno contribui significativamente para as
fragilidades presentes na execução orçamentária e financeira e tem tentado
ten
minimizá las com ações específicas de suas Unidades, dentro das
minimizá-las
possibilidades e limitações destas. Ocorre que, pelas dificuldades com
equipes de pessoal subdimensionadas e ausência de sistemas
informatizados, estas ações minimizam, mas não são capazes
capaze de dar conta
e evitar a ocorrência das fragilidades características da falta de controle
interno.
Na estrutura [...] existe o funcionamento parcial do Controle Interno,
formalmente na estrutura não existe o Setor específico. Entretanto, os
procedimentos e as instruções operacionais são padronizados de acordo
com o estabelecido no Regimento Interno e demais normas, atendendo

6
Dentre as 58 UJs investigadas, 44 enviaram ao Tribunal de Contas as informações referentes à seção 6.1 do Relatório de
d
Gestão – Anexo I – do processo de Prestação de Contas no prazo estabelecido pela Resolução no 192/2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 97


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

parcialmente as demandas internas, mas se adequando ao funcionamento,


contribuindo para a consecução dos resultados planejados.
O Controle
trole Interno da [...], à semelhança de outras Unidades
Jurisdicionadas, não dispõe de uma constituição formal [...].Por essa razão
os trabalhos de controle interno ocorrem
ocorre de forma descentralizada, entre os
diversos setores que compõem a Diretoria Geral [...].
[
[...] não dispõe atualmente no seu quadro de colaboradores, servidores
destacados especificamente para efetuar Controle Interno de sistemas e
processos. [...] no seu Regimento Interno também não traz referência ao
desenvolvimento exclusivo de um setor setor de Controle Interno para
acompanhamento dos fluxos, regras e demais metodologias, sendo, dessa
forma, um procedimento a ser implementado, o que irá, certamente,
contribuir para a suficiência dessa análise requerida.
Salientamos que esta UJ não dispõe de estrutura de controle interno, visto
que esta missão está a cargo do Órgão de Controle Interno competente, o
qual, em princípio, deve ser a Auditoria Geral do Estado – AGE.
[...] Conforme a conclusão dos Relatórios de Gestão das Contas de
exercícios anteriores, produzidos pelo TCE/BA, observamos que a
deficiência de controle interno abrange todo o Estado, e não apenas esta
Secretaria [...] Informamos também, que foi solicitado à Auditoria Geral do
Estado – AGE em exercícios
exercícios anteriores, um certificado de auditoria emitido
pelo Órgão de Controle Interno para atender a Resolução no 63/03 dessa
Corte de Contas. Obtivemos como resposta que, a emissão do referido
Certificado não cabe à AGE, e que esta já expôs tal entendimento
entendiment ao
TCE/BA.[...]
[...] A Secretaria [...] implantou procedimentos de controle interno
considerando a necessidade, suficiência, exatidão e validade de dados
produzidos pelo sistema financeiro, operacional e patrimonial de forma não
integrada com os órgãos
órgão de controle do estado, sejam eles a Auditoria
Geral do Estado e o Tribunal de Contas do Estado. [...] mesmo não atuando
de forma sistemática e integrada com os órgãos de controle, desenvolveu
algumas ações que agregam tipos de controle interno de forma relevante rel
nos aspectos financeiros, patrimoniais e operacionais [...] A inexistência de
um sistema de controle interno efetivamente integrado com os órgãos de
controle do estado apresenta limites no que se refere à amplitude e
integralidade de ações fiscalizadoras
fiscaliza e correcionais [...].
[...] cabe afirmar que a ausência da Controladoria Estadual dificulta a
atuação do controle interno, uma vez que a mesma teria como função
informar a direção, além de promover a articulação e integração dos
diversos responsáveis pelo controle [...].

Em resumo, não se percebe, até o presente momento, estruturas nos órgãos ou entidades
estaduais que possam ser identificadas efetivamente como um conjunto de unidades
técnicas orientadas para a fiscalização das operações administrativas
administrativas e coordenado por
uma unidade central de controle interno. Daí se observa que não há o multicitado Sistema
de Controle Interno no Poder Executivo do Estado da Bahia, cuja titularidade ficaria sob o
julgo de uma Controladoria Geral (autônoma e independente),
independente), cuja existência, como adiante
se verá,, ainda não se faz presente na Administração
A Pública baiana.

Nesse trilho, é imperioso ressaltar a essencialidade do sistema de controle interno como


instrumento de concretização dos objetivos políticos e/ou sociaissociais previstos na Carta
Republicana, a exigir do Poder Público estadual a adoção de uma organização formal e
material que lhe permita realizar, na expressão concreta de sua atuação, a obrigação
constitucional de: (i) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos Programas de Governo Governo e dos orçamentos; (ii) comprovar a legalidade e
avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial; (iii) exercer o controle das operações de crédito,
dito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres do Estado; (iv) apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
98 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA
Controle Interno da Administração Pública

5.2.1
.1 Não Implantação da Controladoria Geral do Estado

Registre-se
se que, no ápice do sistema de controle interno, deve deve figurar uma unidade
controladora central, cujas atribuições, em diversos estados, são desempenhadas por uma
Controladoria Geral. Em outros, como na Bahia, as referidas atividades são realizadas pelas
Auditorias Gerais, órgãos normalmente vinculados de forma técnica e administrativa às
diversas Secretarias da Fazenda.

No âmbito da União, emerge a sua Controladoria Geral, criada por meio da Lei n.º 10.683,
de 28/05/2003,
2003, encarregada de assistir direta e imediatamente ao Presidente da República
Repúb
no desempenho dos assuntos relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da
transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública,
correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

O Conselho Nacionall de Controle Interno (CONACI)7 tem noticiado casos de sucesso de


estados que possuem um sistema de controle interno bem definido, a exemplo de Sergipe,
onde a sua Controladoria, iniciou, em 2014, o treinamento sobre as prestações de contas
dos Órgãos e Entidades
tidades da Administração Pública Estadual, referentes ao exercício
financeiro de 2013 (CONACI, 2014). Outro exemplo positivo foi Alagoas, que, por meio do
órgão controlador central, mantém um banco de dados das pessoas físicas e jurídicas
impedidas de licitar
tar ou contratar com o Poder Público em razão de penalidades
administrativas ou judiciais (CONACI, 2014).

Em estudo sobre o tema, Ronald da Silva Balbe (2012, p. 148-149)


148 149) realizou,
realizou em setembro
de 2012,, um levantamento que traça um panorama sobre os órgãos de controle interno dos
estados e das capitais:

Quadro 9 – ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO


I ESTADUAIS E DE CAPITAIS
UF SIGLA E ANO DE FUNDAÇÃO
FUNDA SIGLA E ANO DE FUNDAÇÃO
FUNDA
AC CGE 2007 CM 2005
AL CGE 2003 SMCI
AM CGE 2003 CGM 1993
AP CGE 1979 CGM
BA AGE 1966 CGM
CE CGE 2003 CGM
DF STC 2002
ES SCT 1987 CM
GO CGE 2011 CGM 2008
MA CGE 1968 CGM
MG CGE 1969 CGM
MS AGE 1979 SEPLANFIC 2009
MT AGE 1979 CCM 1993
PA AGE 1998 AGOM
PB CGE 1976 CGM
PE CGE 2007 CGM 2011
PI CGE 2003 CGCI
PR SCI 2007 CM 2000
RJ AGE 1975 CGM 1993
RN CGE 1997 CGM 2001
RO CGE 1981 CGM 2001
RR CGE 1991 CGM
RS CAGE 1948 SMF
SC DIAG 1995 SECIO 2009
SE CGE 1995 SCIM
SP DCA 1969 AUDIG 2006
TO CGE 2003 SFCCI
Fonte: BALBE, Ronald da Silva. Controle Interno e o foco nos resultados.
resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 148-149.
148

7
O Conselho Nacional de Controle Interno é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, que se dedica ao
“intercâmbio de conhecimentos, práticas e informações, possibilitando um trabalho conjunto para a formulação,
implementação e avaliação de políticas
íticas nacionais de controle e gestão”. Disponível em: <http://conaci.org.br/quem-somos/>.
<http://conaci.org.br/quem
Acesso em: 01 mar. 2015.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 99


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Confrontando-se os dados do quadro anterior com aqueles constantes da página virtual do


CONACI, é possível concluir que a Bahia é o único estado da região Nordeste
ordeste que não
possui uma “unidade controladora central” nos moldes de uma Controladoria Geral
(autônoma e independente), com atribuições próprias e desvinculadas das Pastas de
Estado.

A propósito, sobre esse tema, vale frisar que, recentemente, o Estado do Maranhão deu
de um
passo mais à frente, ao transformar a sua antiga Controladoria Geral na Secretaria de
Transparência e Controle, conferindo, assim, maior relevo ao órgão incumbido da gestão
central do controle interno, que passou a englobar também as funções de corregedoria
correg
(MARANHÃO, 2015).

Visando a preencher essa lacuna fática, foi encaminhado à Assembleia Legislativa, em


2007, o Projeto de Lei n.º 16.942, que deflagrou o processo legislativo destinado à criação
da Controladoria Geral do Estado e à institucionalização do Sistema de Controle Interno da
Bahia. Com isso, buscou-se se reparar uma histórica omissão inconstitucional, pois já se
completaram quase 27 anos desde que a Constituição Federal de 1988 assentou a
obrigatoriedade dos diversos poderes manterem, de forma integrada, uma ferramenta de
controle capaz de avaliar a gestão da coisa pública.

Como já afirmado outrora, é preciso compreender que um sistema estruturado de controle


interno abarca as demais unidades concentradas de controle, as quais,
quais, sob o julgo de um
órgão central controlador, deverão “agir
“agir de forma harmoniosa, multidisciplinar, integrada e
sob a égide de uma norma comum que lhes confira segurança jurídica”
jurídica” (CASTRO, 2012, p.
139).

Logo, a aprovação do projeto de lei em questão teria


teria o condão de fixar as rotinas dos órgãos
de controle interno, definir formas específicas de comunicação entre eles, estabelecer
princípios norteadores da atuação controladora, com o objetivo de se garantir uma
fiscalização integrada e uniforme da execução
execução dos recursos públicos, sob os aspectos
contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial.

De tudo quanto foi dito até aqui, resta patente que a estruturação sistêmica do controle
interno traz imensurável proveito à Administração Pública. Afinal,
inal, não é uma faculdade do
legislador institucionalizar o aludido sistema, mas,
mas sim, um dever imposto pela Constituição
Cidadã (arts.. 70 e 74), que há de merecer a atenção dos Poderes Executivo e Legislativo,
que deverão empregar maiores esforços e atuar de forma articulada para assegurar a
aprovação do Projeto de Lei n.º 16.942/2007.

A implementação e a institucionalização do controlecontrole interno são medidas, cuja


imprescindibilidade exige, primariamente, o vigor de uma lei que lhes
lhe dê os contornos
necessários à efetivação da gestão pública esperada pela sociedade.

No presente caso, a citada proposta legislativa, se aprovada, criará um órgão


ó central de
controle interno dotado de autonomia e independência para desempenhar suas atribuições
com impessoalidade e sem subordinação político-eleitoral.
político eleitoral. Com isso, será aberto um
capítulo novo na história do Estado da Bahia no que tange à fiscalização,
fiscalizaç vigilância e
correção das ações administrativas.

Mais recentemente, conforme a Lei Estadual no 13.204/2014, 2014, que modifica a estrutura
organizacional da Administração Pública Baiana, foi acrescida à estrutura básica das Pastas
de Estado uma unidade intitulada
tulada de Coordenação
Coordenação de Controle Interno. Esse Ess novo
componente do aparelho público tem a finalidade de realizar as atividades de
acompanhamento, controle e fiscalização da execução orçamentária, financeira e
patrimonial em articulação com a Auditoria Geral
Gera do Estado.

100 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

É de se reconhecer que a amplitude do controle interno não se limita aos elementos


contábeis e/ou financeiros, conforme tratado exaustivamente neste trabalho. Assim,
acredita-se
se que a avaliação qualitativa da gestão orçamentária, do cumprimento
cumprimen das metas
previstas no Plano Plurianual
lurianual e da execução das ações dos Programas
rogramas de Governo também
deverá ser realizada pelas referidas unidades recém-criadas,
recém criadas, obedecendo, assim, aos
ditames constitucionais.

De mais a mais, é preciso assentar que, enquanto


enquanto não for aprovado o projeto de lei que visa
a institucionalizar o Sistema de Controle Interno e a criar a Controladoria Geral do Estado,
os órgãos e entidades estaduais deverão obrigatoriamente manter o regular funcionamento
de suas respectivas estruturas
estrutur de controle interno, visando a mitigar os riscos inerentes ao
manejo administrativo de recursos públicos.

5.2.2
.2 Não Implantação do Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação
Financeira de Contratos e Convênios (OCAAF)

Ainda no que se refere ao tema do controle interno, impende consignar a pendência


injustificável da estruturação do Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação
Financeira de Contratos e Convênios (OCAAF). Tal unidade administrativa, quando for
materialmente criada, deverá
verá exercer a fiscalização da execução dos contratos e convênios
celebrados pelo Estado da Bahia, a teor do que prevê o art. 8º, XXII, da Lei Estadual n.º
9.433, de 01/03/2005.

A não implantação do supracitado órgão tem esvaziado o sentido normativo do art. 153 do
diploma legal em comento, haja vista que, segundo o referido dispositivo, insere-se
insere no feixe
de atribuições do OCAAF a seguinte competência: exercer a supervisão geral dos trabalhos
pertinentes ao recebimento e à fiscalização de quaisquer contratações,
atações, independentemente
independente
do nível técnico e do
o tamanho que essas
es venham a apresentar.. Eis trecho da citada regra:

Art. 153 – O recebimento de material, a fiscalização e o acompanhamento


da execução do contrato ficarão a cargo de comissão de servidores
permanentes do quadro da Administração, sob a supervisão geral do órgão
central de controle, acompanhamento e avaliação
avaliação financeira de contratos e
convênios, órgão este com quadro de pessoal obrigatoriamente recrutado
por concurso público.
público

Parágrafo único – Nas contratações de grande vulto ou de alta


complexidade técnica e mediante despacho fundamentado da autoridade
competente, a fiscalização e o acompanhamento da execução do contrato
competente,
poderão ser realizados por pessoa física ou jurídica especializada,
contratada para esse fim, sem reduzir nem excluir a responsabilidade do
contratado no cumprimento de seus encargos.
encargos

A determinação
terminação da obrigatoriedade de criação de um órgão, cuja finalidade específica é
acompanhar a execução de contratos e convênios celebrados pelo Estado da Bahia,
demonstra a preocupação do legislador em evitar a ocorrência de típicas irregularidades,
tais como o desvio de verbas ou a inexecução de objetos pactuados.

Em resposta, representantes da Administração Pública


ública baiana informaram que está prevista
a criação de um Grupo de Trabalho,
Trabalho, a ser formado, no primeiro semestre de 2015, com
gestores da SAEB, SEFAZ
EFAZ,, Casa Civil e PGE, a fim de estudar a melhor forma de
implementação do mencionado órgão.

Trata-se
se de achado que, desde a publicação da Lei Estadual de Licitações e Contratos, vem
sendo pontuado nos Relatórios e Pareceres Prévios das Contas do Chefe do d Poder

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 101


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Executivo. Portanto, vislumbra-se


se a necessidade de que seja emitida determinação ao atual
mandatário do Governo
overno baiano no sentido de que institucionalize, de uma vez por todas, o
Órgão Central de Controle, Acompanhamento e Avaliação Financeira de Contratos C e
Convênios (OCAAF), em obediência ao quanto previsto no art. 8º, XXII, da Lei Estadual n.º
9.433/2005.

5.3 INSTRUMENTOS DE CONTROLE INTERNO

Uma unidade de controle interno deve fazer uso de mecanismos que lhe permitampermita atuar de
forma detectiva,, com o objetivo de identificar possíveis ocorrências no seio da Administração
Pública
ública e adotar medidas corretivas céleres. Para tanto, são necessários instrumentos que
possibilitem o registro das ações administrativas, especialmente daquelas que costumam
envolver o emprego de grandes somas de recursos públicos, tais como os contratos
administrativos vultuosos e as transferências voluntárias de verbas.

Nessa perspectiva, vislumbra-se,


se, no Estado da Bahia,, a ampliação da utilização sistêmica e
em larga escala a de tecnologias da informação para a gestão e o controle das atividades
governamentais, que são chamados de sistemas
sistem corporativos. Esses
es instrumentos de
controle interno demandam do Tribunal o acompanhamento permanente do seu
funcionamento, bem como a fiscalização
calização da implantação dos projetos que visam a aprimorá-
los. Os resultados da avaliação feita sobre tais ferramentas serão apresentados de forma
individualizada a seguir.

5.3.1 Sistemas Corporativos do Estado

• Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade


Contabi e Finanças (FIPLAN
FIPLAN)

O Decreto Estadual n.º 14.125/2012 instituiu o Sistema Integrado de Planejamento,


Contabilidade e Finanças (FIPLAN
FIPLAN) no âmbito
mbito da Administração Pública Estadual,
E
destinado, dentre outras coisas, à informatização dos processos de elaboração dos
instrumentos legais de planejamento, Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias,
Orçamento Anual e Cronograma de Desembolso, assim como de gestão dos Planos e
Orçamentos da captação de recursos de operações de crédito e convênios.

O FIPLAN entrou em plena produção no exercício de 2013, o que permitiu a adequação do


Estado às novas normas de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. No mesmo exercício,
exercício
foi implantado o “FIPLAN Gerencial”,
G módulo gerencial do sistema,
istema, destinado ao
fornecimento de informações consolidadas da execução da receita e despesa.
despesa

Ao longo do exercício de 2014, foram implementadas diversas melhorias no referido


sistema, relacionadas com a sua operacionalização nos Módulos de Abertura e
Fechamento, Plano de Contas, Execução
Execução da Receita, Execução da Despesa e Programação
Financeira.

A implantação do novo sistema também permitiu a substituição do Sistema de Gestão de


Gastos Públicos (SIGAP),
), até então utilizado pela SEFAZ para o registro dos compromissos
e obrigações assumidos pelo Estado, pelo Módulo Cadastro da Despesa (CDD).

Esse módulo objetiva promover os registros dos instrumentos contratuais oriundos dos
processos de licitação, inexigibilidade ou dispensa, bem como dos instrumentos de
convênios e outros ajustes. Sua principal vantagem em relação ao SIGAP é a integração
com o Sistema Integrado de Material, Patrimônio e Serviços (SIMPAS),
( ), de gestão da
Secretaria da Administração (SAEB), permitindo vincular o contrato ao seu instrumento
inst de
compra originário e à reserva de dotação orçamentária (condição para a publicação do edital
edi
de licitação).

102 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Conforme informações prestadas pela SEFAZ,, também foram implementadas melhorias no


Módulo Cadastro da Despesa (CDD),
(CDD), com destaque para a implementação de controles
referente à Lei Estadual n.º 12.949/2014, que institui mecanismo de controle
cont do patrimônio
público, dispondo sobre provisões de encargos trabalhistas a serem pagos às empresas
contratadas para prestar serviços de forma contínua, no âmbito dos Poderes Públicos do
Estado da Bahia, além da disponibilização de relatórios para aprimoramento
apri das
conciliações bancárias.

Em relação à implementação de melhorias destinadas ao fornecimento de informações para


o Tribunal de Contas, ainda estão pendentes as seguintes ações:

• disponibilização de dados relativos à Guia de Crédito de Verbas, para o


registro das devoluções de valores de créditos na conta do tesouro;

• correção de valores dos convênios migrados para o FIPLAN cujas


informações tenha origem no SIGAP, de forma que os valores
registrados passem a contemplar o saldo total conveniado;

• cadastro e disponibilização de informações sobre outros tipos de


convênios, tais como, termo de outorga, termo de acordo e
compromisso, termo de adesão e plano de ação continuada, tal como já
existia no antigo Sistema de Informações Contábeis e Financeira
(SICOF), com prejuízos para a transparência das informações e o
planejamento das auditorias do Tribunal;

• disponibilização de dados complementares de convênios, a fim de


atender as novas necessidades do TCE, envolvendo: providências
adotadas pela Administração,
Administração, com detalhamento sobre expedição de
ofício para a regularização, interrupção de repasses, instauração de
tomada de contas, registro da inadimplência do convenente no sistema
corporativo do Estado, denúncia ao Ministério Público, e ação judicial.

Deve-sese registrar que, em relação aos dados complementares de convênios, a SEFAZ


formalizou com o Tribunal de Contas um Plano de Ação para disponibilização dessas
informações cujo prazo final se encerrou em 30/06/2014, não tendo ainda sido finalizado. É
importante
rtante ressaltar que tais dados também são relevantes para um melhor
acompanhamento da gestão e do controle de recursos financeiros descentralizados pelos
órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta para os municípios baianos e as
organizações não o governamentais, bem como para o aperfeiçoamento do controle interno.

Além disso, o Módulo de Controle de Contrato e Convênios do Sistema FIPLAN apresentou,


ao longo do exercício de 2014, problemas operacionais no que se refere à alteração dos
dados cadastrais
strais dos instrumentos celebrados, tais como número, prazo de vigência, valor,
credor e registro de termos aditivos correlatos. Além disso, detectou-
detectou-se também falhas na
disponibilização de relatórios gerenciais que permitissem evidenciar o perfil das dotações
dota
orçamentárias.

Essas deficiências observadas permaneceram sem solução até o final do exercício de 2014
e resultaram em limitações ao exercício do controle externo a cargo do Tribunal de Contas.

Acrescente-se
se ainda que, em resposta ao Ofício n.º 03/2015,03/2015, da 3.ª CCE, a
Superintendência da SEFAZ informou, por meio do Ofício SAF 36/2015, que a revisão geral
das funcionalidades do CDD e a especificação, o desenvolvimento e a implantação das
adequações necessárias à incorporação de outros tipos de convênios
convênios serão priorizadas no
exercício de 2015, e a implementação de demandas relativas a funcionalidades que

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 103


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

permitam a alteração dos dados cadastrais dos instrumentos celebrados está prevista para
o período de 2016 a 2018.

Ocorre que a realização de melhorias no Sistema FIPLAN não pode esperar tanto tempo
para ser efetivada, haja vista que as deficiências em tal ferramenta estão obstaculizando o
amplo acesso do Tribunal de Contas aos dados da execução orçamentária. Assim, é de se
reconhecer que tais ações corretivas
etivas devem ser feitas, prioritariamente, ainda no exercício
de 2015, a fim de permitir o pleno exercício do controle externo.

Continuando a análise do sistema


istema adotado, vale ainda pontuar que o seu “Anexo 10 –
Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada” apresentou significativas diferenças
quando comparado com o “Relatório de Execução da Receita Orçamentária” extraído do
“FIPLAN Gerencial”, algo que não deveria ocorrer se tais ferramentas estivessem
devidamente integradas. Essas divergências numéricas,
numéricas, aliadas a outras que foram
identificadas nos registros de repasses de royalties,, serão melhor esmiuçadas no Capítulo 7
do presente trabalho.

O FIPLAN ainda é reconhecido como instrumento de Acompanhamento, Monitoramento e


Avaliação das Ações de Política Pública. É o que pode ser extraído do Relatório de Gestão
apresentado pela Secretaria de Planejamento em 2014:

Uma ferramenta sem precedentes no auxílio auxílio ao processo do


Acompanhamento e do Monitoramento tem sido o FIPLAN, FIPLAN que, com a
implantação do Submódulo de Acompanhamento da Ação Governamental,
em funcionamento desde outubro de 2013, responsável por subsidiar a
elaboração do relatório de Avaliação Parcial
Parcial do PPA – RAPPA, e do
Submódulo do Relatório Anual de Governo, implantado em 2014, tem
possibilitado uma melhor consolidação das informações sobre a execução
das ações. Estes instrumentos suportam todas as atividades de governo
que dão concretude ao que
que foi estabelecido pela LDO e LOA e que devem
estar alinhadas com o Plano Plurianual – PPA do Estado da Bahia. A correta
alimentação no sistema permite ao processo de M&A a apuração das
informações e uma melhor atuação como instrumento de gestão junto aos
Programas monitorados. (BAHIA, 2015, p. 37).

Mais adiante, no mesmo relatório, entretanto, são reconhecidas fragilidades, que precisam
ser superadas para que se viabilize a implantação efetiva de um Sistema de Monitoramento
e Avaliação dos programas do Plano
Pl Plurianual, a saber:

[...]
- Não alimentação sistemática do Submódulo de Acompanhamento do
FIPLAN;
- Falta de conhecimento dos servidores acerca do PPA;
- Fragilidade organizacional e técnica das secretarias [...] (BAHIA, 2015, p.
38).

• Sistema Integrado de Material,


Materia Patrimônio e Serviços (SIMPAS)

O Sistema Integrado de Material,


Materia , Patrimônio e Serviços (SIMPAS), de utilização obrigatória
para todos os órgãos da administração direta, autarquias e fundações do Estado, foi
instituído por meio do Decreto Estadual n.º 7.919/200101 com a finalidade de gerenciar os
processos de aquisição, catalogação, distribuição e controle de materiais, bens patrimoniais
e serviços da Administração Pública Estadual.

Não obstante o Sistema SIMPAS ter sido instituído por Decreto


Decreto Estadual, que, inclusive,
fixou o prazo de 31/12/2002 para a sua implantação em todos os órgãos e entidades, até
antes da implantação do FIPLAN,
FIPLAN, 22,40% das unidades do Poder Executivo não o
104 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA
Controle Interno da Administração Pública

utilizavam, principalmente, por dificuldades na sua operacionalização,


operacionalização, de forma que
restavam prejudicadas as atividades de controle interno sobre a compra, contratação de
serviços, controle de estoque, cadastramento de fornecedores, aquisição, catalogação,
distribuição e controle de material, serviços e bens patrimoniais
patrimoniais e o acompanhamento das
licitações, dispensas e inexigibilidades.

Segundo informações da SAEB das 360 unidades gestoras do Estado da Bahia apenas
sete, devidamente identificadas, não utilizaram o SIMPAS no exercício de 2014, em
descumprimento, pelos órgãos
órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual, do quanto
disposto no art. 2º do Decreto Estadual n° 7.919/2001.

Segundo informações da Chefia de Gabinete da SAEB, prestadas através do Ofício n.º


017/2015, não há relatos sobre dificuldades para a utilização do referido sistema, depois de
que o SIMPAS ter sido integrado ao FIPLAN.

No tocante à implementação de demandas de melhorias, a Chefia de Gabinete da SAEB


destacou que, no exercício de 2015, serão priorizadas a ampliação da integração do
SIMPAS com o FIPLAN e evoluções para controles da Lei Estadual n.º 12.949/2014,
salientando, entretanto, que a ampliação da integração não depende somente da SAEB,
haja vista que informações e ajustes técnicos também seriam de responsabilidade da
SEFAZ.

Ainda segundo a aludida Chefia de Gabinete, atendendo à demanda recorrente do TCE, em


apontamentos em Pareceres anteriores, a SAEB promoveu a integração entre os citados
sistemas, vinculando a Requisição de Material (RM) e/ou Requisição de Serviços (RS) do
SIMPAS à Solicitação
citação de Reserva de Dotação (SRD) do FIPLAN,, com a transferência das
informações relevantes das licitações, dispensas ou inexigibilidades para fins de
cadastramento do instrumento contratual.

Nesse sentido, faz-se


se mister o alinhamento técnico e gerencial
gerencial entre a SAEB e a SEFAZ, a
fim de priorizarem a implementação de demandas de integração dos sistemas para que seja
ampliada a transparência dos atos da Administração e aperfeiçoados os controles internos
das licitações e contratações diretas para a compra de bens e serviços para o Estado da
Bahia.

• Sistema de Apropriação de Custos Públicos

Outra solução tecnológica utilizada pela Administração Estadual é o Sistema de Apropriação


de Custos Públicos (ACP), criado pelo Decreto n.º 8.444/2003, que em seu art. 1º
estabelece a finalidade de aprimorar a qualidade do gasto público e oferecer aos gestores
governamentais informações relevantes sobre os custos envolvidos na oferta de produtos e
na disponibilização e prestação de serviços à coletividade, em atenção ao quanto previsto
na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com o advento do FIPLAN,


FIPLAN a SEFAZ implantou, em 22/04/2014, a versão 1.0.0 do ACPF,
denominação atribuída à versão do ACP integrada ao FIPLAN que, segundo a
Superintendência de Administração Financeira (SAF)
(S da SEFAZ,, realiza as operações de
cadastro, apropriação, e reapropriação.

Por meio do Ofício SAF n.º 36/2015, de 14/04/2015, a Superintendência de Administração


Financeira informou que, em 09/03/2015,
09/03/20 5, foi disponibilizada no ambiente de homologação a
versão
ersão 2.0.0 do ACPF, contemplando os principais relatórios e consultas gerenciais do
sistema em apreço, estando em implementação as correções identificadas na fase de
homologação, a fim de permitir a disponibilização da nova versão para os usuários.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 105


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Segundo
do a SAF, já estão sendo programados treinamentos dos servidores dos diversos
órgãos e entidades para a operacionalização da nova versão do Sistema na Universidade
Corporativa do Serviço Público (UCS).
(UCS)

Por fim, a SAF informou que já foi iniciado o desenvolvimento da versão 3.0 do ACPF, para
associar de informações ao Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRH), a fim de se
apropriar os custos de pessoal. Para uma versão futura, está prevista a integração com o
SIMPAS e também com o Sistema de Administração
Administração de Patrimônio (SIAP), o Sistema
Sis de
Controle Total de Frota (CTF) e o Sistema de Controle de Bens Imóveis
óveis (SIMOV).

5.4 CONTROLE INTERNO E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA

Um dos princípios norteadores do controle interno é a transparência, cuja importância,


especificamente na seara pública, tem crescido exponencialmente com o desenvolvimento
de novas tecnologias que facilitam o acesso aos dados produzidos. Deveras, a
popularização do uso da internet tem sido acompanhada do surgimento de portais e
aplicativos inéditos que viabilizam a divulgação e a consulta de informações, contribuindo
decididamente para a efetivação da norma em referência.

A Transparência Pública é o vetor de atuação que deve ser seguido de forma indistinta
pelos administradores públicos, com
com maior amplitude normativa do que o princípio da
publicidade, pois, além de abranger o dever de divulgação de todo e qualquer ato
governamental, traz, em sua essência, a obrigação de que tais informações sejam
publicizadas de modo compreensível, isto é, transmitam conteúdo que possa ser facilmente
assimilado pela coletividade.

Ao dissertar sobre a transparência pública na gestão fiscal, Evandro Martins Guerra (2011,
p. 60) defende ser essaa norma uma “evolução
“evolução do princípio da publicidade, porquanto as leis
lei
orçamentárias devem ser publicadas com clareza e exatidão, para que os cidadãos comuns
as compreendam, possibilitando o controle social da Administração”.
Administração

Desse modo, é indubitável que a transparência pública emerge, no contexto do Estado


Democrático de Direito, como instrumento do controle social, porque, ao determinar a
divulgação acessível de informações públicas nos mais diversos níveis e formatos, permite
que o cidadão, legítimo cliente das ações do Poder Público, possa avaliar a qualidade dos
serviços
ços públicos oferecidos, verificar o destino dos recursos empregados, bem como
monitorar o cumprimento das metas e programas governamentais. Em última análise, de
posse de tais dados, a sociedade civil terá maiores condições de formar um juízo qualitativo
sobre a gestão que lhe está sendo ofertada.

Em termos normativos, pode-se se citar, em primeiro lugar, a Constituição Federal, que, em


diversos dispositivos, impõe a cultura da transparência na Administração
A P
Pública. Em seu
art. 5º, XXXIII, fixa que todos têm
têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade
iedade e do Estado.

No art. 37, §3, II, a Carta Magna determina,


determina ainda, que a lei disciplinará o acesso dos
usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de Governo. Em
complemento,
to, impõe, no art. 265, §2º, à Administração
A Pública, na forma
rma da lei, a gestão da
documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem. Esseses dispositivos constitucionais asseguram aquilo que se convencionou
chamar de “direito de acesso à informação”, garantia fundamental
fundamental que decorre logicamente
do conteúdo normativo do princípio da transparência pública.

106 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Visando, justamente, a regular os mencionados preceitos constitucionais, entrou em vigor,


em 06/05/2012, a Lei n.º 12.527, de 18/11/2011 2011 (Lei de Acesso à Informação),
Informação)
estabelecendo diretrizes que devem ser seguidas pelos órgãos e entidades da
Administração Pública
ública na execução dos procedimentos que visam a assegurar o direito de
acesso à informação.

Ressalte-se
se que também estão subordinadas aos ditames da referida lei as entidades
privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público,
recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de
gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos
instrumentos congêneres.

Cumpre assinalar que, a partir da Lei de Acesso à Informação, os termos transparência


“ativa” e “passiva” ganharam destaque. Em breves linhas, o primeiro significa a divulgação,
de ofício, de informações pelos próprios órgãos públicos,
públicos, independentemente
independente de pedido ou
provocação anterior. Em contrapartida, o segundo se verifica quando o Poder Público
disponibiliza informações em atendimento a solicitações e/ou requerimentos formulados por
interessados.

No Estado da Bahia, o diploma normativo


normativo que regula o direito de acesso aos dados
produzidos pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual é a Lei n.º 12.618, de
28/12/2012.
2012. De maneira expressa, reforça o papel da Ouvidoria Geral do Estado na
efetivação dessa garantia constitucional,
constitucional, haja vista se tratar de um canal institucional de
comunicação que viabiliza o diálogo entre a sociedade e a Administração
dministração Pública, por meio
do qual o serviço de informações ao cidadão poderá ser prestado.

Ainda no que se refere às regras legais que tratam


tratam do assunto em questão, não se pode
deixar de consignar a Lei de Responsabilidade Fiscal, que traz uma série de requisitos que
determinam a divulgação ampla de informações e dados dados orçamentários. Inclusive, esse
ess
diploma normativo foi alterado recentemente
recentement pela Lei Complementar n.º 13, de 27/05/2009,
ampliando o rol de instrumentos que deverão garantir a transparência na administração
fazendária, a qual poderá ser realizada, em síntese, mediante:

i) incentivo à participação popular e realização de audiências


audiênc públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos;

ii) liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em


tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária
orçamen
e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

iii) adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que


atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
União.

Do ordenamento jurídico posto extraem-se


extra se inúmeras normas que carregam a máxima de
que a transparência pública deve ser a regra e o sigilo,
sigilo uma exceção. Isso decorre da
adoção do regime político da democracia, no qual não interessa o obscurantismo das
práticas administrativas, mas,
mas sim, a divulgação dos atos de Governo,
overno, a fim de que se
oportunize o imprescindível controle social da administração. Entretanto, como adiante se
verá, detecta-se
se que, de forma global, nem sempre essa lógica da publicidade irrestrita é
observada pelo Estado da Bahia.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 107


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

5.4.1 Avaliação da Transparência Ativa do Poder Executivo do Estado da Bahia

O Tribunal de Contas deflagrou auditoria com o objetivo de averiguar o nível de


transparência pública do Poder Executivo do Estado da Bahia conforme Ordem de Serviço
n.º 200/2014.. Os dados objetivos foram coletados com base numa avaliação preliminar feita
no exercício examinado sobre alguns dos portais virtuais mantidos pela Administração
Pública baiana no período de outubro de 2014.
2014

A Auditoria avaliou a publicação,, nos referidos sítios institucionais, das informações exigidas
pelas Leis Federal e Estadual de Acesso à Informação. Assim, foram selecionados para
exame os tópicos dispostos no Quadro
Q 10:

Quadro 10 – ACESSO À INFORMAÇÃO – ÁREAS SELECIONADAS PELA AUDITORIA – 2014

FUNDAMENTO LEGAL TÓPICOS SELECIONADOS


Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e Competências
art. 8º, § 1º, I, da Lei n.º 12.527/2011 Estrutura organizacional
Endereços das unidades
Telefones das unidades
Horários de atendimento ao público
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e
Repasses e transferências de recursos financeiros
art. 8º, II, da Lei n.º 12.527/2011
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e
Despesas
art. 8º, § 1º, III, da Lei n.º 12.527/2011
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e Procedimentos licitatórios
art. 8º, § 1º, IV, da Lei n.º 12.527/2011 Editais de licitação
Resultados de licitações
Contratos celebrados
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e Programas, ações e projetos
art. 8º, § 1º, V, da Lei n.º 12.527/2011 Obras de órgãos e entidades
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e
Respostas mais frequentes
art. 8º, § 1º, VI, da Lei n.º 12.527/2011
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e
Garantir atendimento a usuários com necessidade especiais
art. 8º, § 3º, VIII, da Lei n.º 12.527/2011
Art. 4º da Lei Estadual n.º 12.618/2012 e
Ferramenta de pesquisa
art. 8º, § 3º, I, da Lei n.º 12.527/2011
Art. 24º, I, da Lei Estadual n.º 12.618/2012 Rol das informações desclassificadas nos últimos 12 meses
Art. 24º, II, da Lei Estadual n.º 12.618/2012 Rol de documentos classificados em cada grau de sigilo
Art. 24º, III, da Lei Estadual n.º 12.618/2012 Relatório estatístico
Fonte: Tribunal de Contas do Estado (TCE).

Adotou-se como guia os seguintes dispositivos:

Lei Estadual de Acesso à Informação (Lei Estadual n.º 12.618/2012)

Art. 4º – No que tange ao acesso a informações e sua divulgação e sem


prejuízo do quanto disposto por esta Lei, aplica-se
aplica se integralmente o previsto
nos arts. 7º e 8º da Lei Federal n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011;

[...]

Art. 24 – A autoridade máxima de cada órgão ou entidade estadual


publicará, anualmente, em sítio à disposição na internet e destinado à
veiculação de dados e informações administrativas,
administrativas, nos termos do
regulamento:
I – rol das informações que tenham sido desclassificadas nos últimos 12
(doze) meses;
II – rol de documentos classificados em cada grau de sigilo, com
identificação para referência futura;

108 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

III – relatório estatístico contendo


ntendo a quantidade de pedidos de informação
recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre
os solicitantes.

Lei Federal de Acesso à Informação (Lei Federal n.º 12.527/2011)


Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, promove
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão dev
constar, no mínimo:
I – registro das competências e estrutura organizacional, endereços e
telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II – registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos
financeiros;
III – registros das despesas;
IV – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V – dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e
obras de órgãos
ór e entidades; e
VI – respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput,, os órgãos e entidades
públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que
dispuserem, sendo obrigatória a divulgação
divulgação em sítios oficiais da rede
mundial de computadores (internet).
(
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento,
atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
I – conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à
informação
formação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil
compreensão;
II – possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos,
inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a
facilitar a análise
aná das informações;
III – possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos
abertos, estruturados e legíveis por máquina;
IV – divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da
informação;
V – garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis
para acesso;
VI – manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII – indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se,
comunicar
por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio;
e VIII – adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de
conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei n.º
10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os
Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no
186, de 9 de julho de 2008.

Os produtos da análise auditorial preliminar foram sintetizados nos itens abaixo:

• Divulgação das Informações Mínimas

No que diz respeito às regras básicas de mínimas de transparência


transparência ativa estabelecidas
pelas Leis Estadual e Federal de Acesso à Informação, aferiu-se
aferiu se que os itens mais
atendidos são informações que possuem baixa necessidade de atualização, como a
estrutura organizacional, endereços, telefones e competências do órgão. No outro extremo,
entre os requisitos menos atendidos, vislumbrou-se
vislumbrou se as informações que precisam de uma
atualização constante, como licitações, repasses e despesas.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 109


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

O destaque positivo é a divulgação de endereços e telefones de contato, que restou rest


atendida pela maioria dos portais virtuais. Em contrapartida, há um relevante destaque
negativo, que é a divulgação de informações classificadas e desclassificadas, exigência
legal que não foi obedecida por nenhum dos sítios avaliados, indicando que o processo
p de
classificação das informações sigilosas ainda não é uma prioridade para órgãos e entidades
estaduais.

Com exceção dos destaques supramencionados, que são atendidos por quase todos ou por
nenhum dos sítios, não há um padrão observável ou uma sequência sequência de itens no
atendimento da Transparência Ativa, indicando que unidades administrativas não atuam de
maneira uniforme no que toca ao atendimento das referidas exigências legais.

Ora, considerando-se as diferentes capacidades operacionais dos órgãos e entidades,


revela-se
se prudente que seja instituída uma unidade central responsável pela coordenação e
orientação das atividades direcionadas ao atendimento dos requisitos obrigatórios
constantes das Leis Estadual e Federal de Acesso à Informação.

• Estratégias
gias de Acesso às Informações Mínimas

overno não permitiu identificar um padrão único de acesso às


A análise dos sítios do Governo
informações mínimas da transparência ativa. Tais dados estão dispersos em diferentes
menus, e,, em alguns casos, o respectivo acesso é feito por meio de banners ou links em
diferentes pontos da página principal dos portais virtuais analisados.

Alguns sítios possuem inclusive uma página específica para tratar do assunto “Acesso à
Informação”, na qual é explicada a existência da lei, seus objetivos e formas de solicitação
de informação (transparência passiva), mas não são encontrados todos os links
link contendo os
dados relativos à transparência ativa.

Algumas das aludidas informações mínimas, como competências e estrutura organizacional,


normalmente são encontradas no menu institucional dos sítios de Poder Executivo, ao
passo que o acesso aos dados referentes
referentes aos “procedimentos licitatórios”, “despesas” e
“perguntas mais frequentes” é realizado a partir de menus variados ou em banners
dispersos.

Quando há uma padronização para apresentação dessas informações,


informações o acesso é facilitado,
pois o processo de aprendizado obtido em um determinado sítio é aproveitado para
encontrar o mesmo tipo de dado em outro. Atualmente, o cidadão precisa empregar um
esforço insofismável para localizar as informações desejadas nos portais institucionais
eventualmente visitados.

Recomenda-se se que seja criado um menu ou área específica para a apresentação das
informações referentes às Leis de Acesso à Informação de forma agrupada em todos os
sítios corporativos da Administração
dministração Pública Estadual. Essa
a forma facilita o acesso aos
dados legais exigidos, tendo sido adotada pelo Poder Executivo Federal nos seus
respectivos portais virtuais.

• Esforços duplicados

Algumas exigências legais concernentes ao acesso à informação pública já são atendidos


por alguns dos sítios corporativos, que
que divulgam dados para toda a estrutura estadual,
conforme quadro a seguir:

110 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Controle Interno da Administração Pública

Quadro 11 – SÍTIOS CORPORATIVOS COM ATENDIMENTO ÀS EXIGÊNCIAS LEGAIS DE


ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA

SÍTIO NA INTERNET REQUISITO LEGAIS


Perfil da Administração Pública (SAEB) • Estrutura Organizacional
• Competências
Transparência Bahia (SEFAZ) • Repasses
• Despesas
Comprasnet.BA (SAEB) • Procedimentos Licitatórios
• Editais de Licitação
• Resultado de Licitações
Fonte: Tribunal de Contas do Estado (TCE).

Esses requisitos poderiam ser atendidos pelos portais dos órgãos e entidades por meio de
um link que apontasse para as páginas dos sítios corporativos listados na tabela. Apesar
dessa estratégia ser utilizada por algumas das unidades administrativas, o fato
fat é que a
grande maioria não utiliza esse recurso.

Observou-se
se que, em diversos casos, apesar da informação já se encontrar disponível nos
referidos sítios corporativos, o órgão ou entidade cria uma nova página contendo os
mesmos dados ou simplesmente não atende aos requisitos exigidos.

Desse modo, aconselha-se se que seja adotada uma estratégia de concentrar esforços na
divulgação dos dados exigidos nas Leis Estadual e Federal de Acesso à Informação nos
indigitados sítios corporativos, visando à redução do esforço de desenvolvimento,
padronização da forma de apresentação e eliminação do risco de contradições e
inconsistências nas informações divulgadas.

5.4.2 Outros assuntos relacionados com a Transparência Pública

• Não regulamentação do Comitê Gestor de Acesso à Informação

O legislador baiano determinou a criação do Comitê Gestor de Acesso à Informação (CGAI),


que deverá funcionar como estância recursal no que se refere aos pedidos de divulgação de
dados públicos, conforme art. 28, caput, da Lei Estadual n.º 12.618/2012. Além disso,
incumbe ao referido órgão estabelecer orientações de caráter geral a fim de suprir eventuais
lacunas na aplicação das regras previstas no referido diploma legal, bem como rever a
classificação de informações ultrassecretas ou secretas, de ofício ou mediante provocação
de pessoa interessada.

Ocorre que o seu funcionamento ainda não foi regulamentado, obstaculizando o pleno
atendimento das diretrizes estabelecidas pela Lei Estadual de Acesso à Informação. Urge,
portanto, que sejam
am adotadas medidas concretas para sua efetiva implantação, a fim de que
sejam supridas lacunas em matéria de transparência pública estadual, especificamente
quando no que se refere ao processamento dos recursos legais, à classificação e
desclassificação de
e informações sigilosas e à padronização da publicidade.

• Não divulgação dos salários dos servidores públicos estaduais

Tema caro à transparência pública diz respeito


re peito à divulgação dos salários dos funcionários
públicos estaduais. Nota--se que, na Administração Pública ública baiana, ainda não foram
adotadas medidas em tal sentido, diferentemente do que ocorre no Poder Executivo
Federal, no qual é possível consultar no “Portal da Transparência”(BAHIA, 2015) dados e
informações relativas a cargo, função, situação funcional
funcional e remuneração dos servidores civis
e militares.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 111


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Recentemente, em 23/04/2015,2015, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso


Extraordinário n.º 652777, fixou a tese de que “é
“é legítima a publicação, inclusive em sítio
eletrônico mantido pela Administração
stração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor
dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias”
pecuniárias (BRASIL, STF, 2015). Trata-se
de decisão adotada em sede de repercussão geral, o que significa que o referido
entendimento será aplicado aos demais casos idênticos.

A propósito, impende registrar que tanto este Tribunal de Contas como o Tribunal de Justiça
já adotaram medidas que se alinham ao modelo federal, divulgando dados funcionais dos
seus servidores nos seus respectivos sítios virtuais (BAHIA, 2015). Eis uma iniciativa que
visa a atender aos reclames do princípio da transparência pública, pois permite que a
sociedade realize o controle do emprego de recursos públicos na área de pessoal. Logo,
não subsistem razões para que o Poder Executivo
Executivo estadual resista em não seguir o mesmo
comportamento probo e legal.

112 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


6 Limites Constitucionais e Legais
TCE
Relatório e Parecer Prévio
Contas Governamentais do Estado da Bahia: Poder Executivo - Exercício de 2009

114 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


6 LIMITES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS
Neste capítulo, são apresentados comentários e informações sobre os principais limites,
limites
previstos constitucionalmente e em legislação infraconstitucional, relativos aos gastos
realizados com saúde, educação, pessoal e encargos,
encargos, previdência oficial, dívida, além de
verificarem-se os limites impostos para contratação de parcerias público-privadas
público e o
comportamento das metas de resultados
resultado nominal e primário.

6.1 SAÚDE

Com o objetivo de garantir os recursos mínimos necessários ao atendimento da saúde


pública no País, em 13/09/2000,
13/09/2000 foi editada a Emenda Constitucional (EC) n.º 29, que tornou
mais efetiva a participação dos entes federados no processo de financiamento do Sistema
Único de Saúde (SUS), fixando percentuais
percentuais mínimos das receitas dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios a serem aplicados em ações e serviços públicos de saúde,
resultando no aumento e na maior estabilidade dos recursos destinados à área da saúde em
todo o País.

rivado, ao estabelecer o percentual de 12% dos recursos dos


O Poder Constituinte derivado,
orçamentos dos Estados e do Distrito Federal a ser destinado à aplicação nas ações e
serviços públicos de saúde, atribuiu-lhe
atribuiu lhe o caráter de limite mínimo a ser gasto nessa área.

Com a promulgação da Lei Complementar n.º 141, de 13/01/2012, que regulamenta o § 3º


do art. 198 da Constituição Federal, além de estabelecer os critérios de rateio dos recursos
de transferências para a saúde e as normas de fiscalização e controle das despesas com
saúde, foii mantida, em seu art. 6º, a regra anterior de aplicação em ações e serviços
públicos de saúde, pelos Estados e Distrito Federal, de percentual mínimo de 12% da
receita de impostos líquida e transferências constitucionais
nais e legais, como se observa na n
transcrição a seguir:

Art. 6º Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e


serviços públicos de saúde, no mínimo, 12% (doze por cento) da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que
tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159,
todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municípios.

Para o monitoramento das aplicações realizadas pelos entes da Federação, a Lei


Complementar n.º 141/2012,
1/2012, em seu art. 39, dispõe que o Ministério da Saúde (MS) deverá
manter um sistema de registro eletrônico centralizado das informações de saúde referentes
aos orçamentos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além
de estabelecer
belecer as diretrizes para o funcionamento desse
des e sistema e os prazos para o registro
e a homologação das informações.

Tal sistema, já implementado em decorrência do grupo de trabalho constituído pela Portaria


Interministerial n.º 529, de 30/04/1999, do Ministério da Saúde (MS) e do Ministério Público
Federal (MPF), foi institucionalizado, desde 11/10/2000, como Sistema de Informações
sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS),
( ), pela Portaria Conjunta n.º 1.163/MS/PGR-
MPF, posteriormente
mente revogada pela Portaria Interministerial n.º 446/MS/PGR-MPF,
446/MS/PGR de
16/03/2004.

Em observância ao art. 39 da Lei Complementar n.º 141/2012, foi publicada a Portaria n.º
53, de 16/01/2013, do Ministério da Saúde, que estabelece as diretrizes para o
funcionamento do SIOPS e fixa os prazos para o registro e a homologação das informações.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 115


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na condição de órgão central do Sistema de


Contabilidade Federal, editou a Portaria n.º 637, de 18/10/2012, alterada pela Portaria n.º
537/2013, que aprovou a 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais. Tal documento
estabelece os procedimentos para a elaboração, dentre outros, do Anexo 12 –
Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde,
contendo informações
rmações sobre os recursos públicos destinados à saúde provenientes das
receitas especificadas no art. 6º da Lei Complementar n.º 141/2012, as despesas com
saúde, bem como a apuração da participação das despesas com ações e serviços públicos
de saúde na receita
eita de impostos líquida e de transferências constitucionais e legais, para
fins de verificação do cumprimento do limite constitucional.

Dessa forma, observando-se as orientações estabelecidas na referida Portaria n.º 637/2012


atualizada, o Estado da Bahia,a, conforme demonstrado na tabela a seguir, discrimina os
valores com receitas e despesas executadas ao longo do exercício de 2014, com ações e
serviços públicos de saúde, bem como apresenta o índice de aplicação resultante.

Tabela 10 – DEMONSTRATIVO DAS RECEITAS E DESPESAS COM AÇÕES E SERVIÇOS DE


SAÚDE (2014)
Em R$
DESCRIÇÃO VALOR
RECEITA DE IMPOSTOS LÍQUIDA 19.107.449.692,85
Impostos s/ Transmissão causa mortis e Doação (ITCD) 79.749.838,28
Imposto s/ Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Sobre Prestações de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações
ões (ICMS) 16.803.335.245,23
Imposto s/ Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) 891.756.015,64
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) 1.071.863.745,83
Multas, Juros de Mora e Outros Encargos dos Impostos 154.361.796,39
Dívida Ativa dos Impostos 66.579.178,94
Multas, Juros de Mora e Outros Encargos da Dívida Ativa 39.803.872,54
RECEITA DE TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS 7.150.653.103,73
Cota-Parte FPE 6.822.364.461,06
Cota-Parte Imposto sobre Produtos Industrializados, Proporcional às Exportações (IPI-Exp) 273.932.490,11
Compensações Financeiras Provenientes de Impostos e Transferências Constitucionais
(Desoneração ICMS – LC 87/1996) 54.356.152,56
DEDUÇÕES DE TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS AOS MUNICÍPIOS 4.798.796.896,77
Parcela do ICMS Repassada aos Municípios 4.244.059.387,83
Parcela do IPVA Repassada aos Municípios 486.254.386,97
Parcela da Cota-Parte do IPI-Exp
Exp Repassada aos Municípios 68.483.121,97
TOTAL DAS RECEITAS PARA APURAÇÃO DA APLICAÇÃO EM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE
SAÚDE (a) 21.459.305.899,81
DESPESAS CORRENTES 4.400.042.300,89
Pessoal e Encargos Sociais 1.485.119.401,45
Juros e Encargos da Dívida 0,00
Outras Despesas Correntes 2.914.922.899,44
DESPESAS DE CAPITAL 143.336.285,13
Investimentos 143.336.285,13
Inversões Financeiras –
Amortização da Dívida –
TOTAL DAS DESPESAS COM SAÚDE (b) 4.543.378.586,02
DESPESAS COM INATIVOS E PENSIONISTAS 19.535,84
DESPESAS COM ASSISTÊNCIA À SAÚDE QUE NÃO ATENDEM AO PRINCÍPIO DE ACESSO UNIVERSAL 70.373.034,70
DESPESAS CUSTEADAS COM OUTROS RECURSOS 1.621.431.535,52
Recursos de Transferência do Sistema Único de Saúde (SUS) 1.559.484.227,04
Recursos de Operações de Crédito 41.507.057,77
Outros Recursos 20.440.250,71
OUTRAS AÇÕES E SERVIÇOS NÃO COMPUTADOS –
RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS INSCRITOS INDEVIDAMENTE NO EXERCÍCIO SEM
DISPONIBILIDADE FINANCEIRA –
DESPESAS CUSTEADAS COM DISPONIBILIDADE DE CAIXA VINCULADA AOS RESTOS A PAGAR
CANCELADOS –
DESPESAS CUSTEADAS COM RECURSOS VINCULADOS À PARCELA DO PERCENTUAL MÍNIMO QUE NÃO
FOI APLICADA EM AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE EM EXERCÍCIOS ANTERIORES –
TOTAL DAS DESPESAS COM SAÚDE NÃO COMPUTADAS PARA FINS DE APURAÇÃO DO PERCENTUAL
1.691.824.106,06
MÍNIMO (c)
TOTAL DAS DESPESAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE (d) {d = b – c} 2.851.554.479,96
LIMITE CONSTITUCIONAL {(d/a)*100} 13,29
Fontes: Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde/2014 e Relatórios do FIPLAN
Gerencial.

116 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Assim, observa-se
se que o Estado da Bahia vem atendendo ao limite mínimo estabelecido,
conforme demonstram os dados apresentados na tabela Evolução do Percentual da
Despesa Própria com Saúde em relação à Receita Líquida de Impostos, no período de 2004
a 2014, de acordo com o Demonstrativo das Receitas e Despesas com Ações e Serviços
Públicos de Saúde, elaborado pela Secretaria da Fazenda
Fazenda do Estado da Bahia (SEFAZ).
(

Tabela 11 – EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DA DESPESA PRÓPRIA COM SAÚDE/RECEITA


LÍQUIDA DE IMPOSTOS
Em R$ mil
TOTAL DA RECEITA RECURSOS APLICADOS MÍNIMO A
ANO
LÍQUIDA DE IMPOSTOS (%) VALOR APLICAR(%)
2004 7.679.842 12,12 930.678 12,00
2005 8.531.091 12,15 1.036.372 12,00
2006 9.694.826 12,17 1.179.483 12,00
2007 10.642.092 12,71 1.352.936 12,00
2008 12.247.925 12,84 1.572.385 12,00
2009 12.155.265 13,89 1.687.967 12,00
2010 14.024.226 13,77 1.931.511 12,00
2011 16.026.201 13,44 2.154.555 12,00
2012 17.592.510 12,60 2.216.047 12,00
2013 19.774.146 12,28 2.429.191 12,00
2014 19.107.450 13,29 2.851.554 12,00
Fonte: Balanço Geral do Estado de 2014, Demonstrativos da Receita Líquida de Impostos e das Despesas Próprias com Saúde/SEFAZ.
Saúde/

É pertinente destacar que o Estado da Bahia, por força da Ação Cautelar n.º 268-1, de
19/05/2004, no Supremo Tribunal Federal (STF) contra a União (Fazenda Nacional), vem
excluindo a receita obtida com o Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza
(FUNCEP)) da base de cálculo da dívida pública do Estado com a União, bem como do
cômputo do valor mínimo a ser aplicado em saúde e educação. Assim, do valor da Receita
de Impostos, apresentado no Anexo 12, foi deduzido o valor de R$541.667.937,97 referente
ao FUNCEP.. Ademais, o cálculo das receitas de multas e juros de mora relativas ao ICMS,
como publicado pela SEFAZ,
SEFAZ, também exclui a receita proveniente do FUNCEP, resultando
numa diferença, a menor, de R$313.355,43 entre o valor publicado
publicado e o valor bruto dessas
receitas.

A consideração dessa receita do FUNCEP na base de cálculo das Receitas, como


normatizado pela STN, elevaria o total da Receita Líquida de Impostos, e, por consequência,
o montante de recursos a serem destinados às ações e serviços públicos de saúde, uma
vez que o valor total da receita repercute na apuração do limite mínimo a ser aplicado em
despesas dessa natureza. Também a Lei Complementar n.º 141/2012, em seu art. 29,
estabelece a utilização do valor total da receita
receita de impostos e das transferências
constitucionais e legais na apuração do valor mínimo a ser aplicado em saúde, como se
depreende da sua transcrição, a seguir:

Art. 29. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios excluir
da base de cálculo das receitas de que trata esta Lei Complementar
quaisquer parcelas de impostos ou transferências constitucionais vinculadas
a fundos ou despesas, por ocasião da apuração do percentual ou montante
mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de
d saúde.

Nessee sentido, caso as receitas em comento (R$541.981.293,40) não fossem deduzidas da


base de cálculo, mas somadas ao total das receitas para apuração da aplicação em ações e
serviços de saúde (R$21.459.305.899,81), ter-se-ia
ter a o montante de receitas
receit para tal fim de
R$22.001.287.193,21. Nessa
Ness situação, considerando-se se o gasto em saúde do Estado da
Bahia no exercício de 2014 (R$2.851.554.479,96), ter-se-ia
ter ia um percentual de aplicação de
12,96%, ainda atendendo ao mínimo legal.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 117


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Ressalte-se,
se, ainda, que os recursos financeiros do Tesouro Estadual destinados ao
cumprimento do percentual mínimo estabelecido pela Emenda Constitucional n.º 29/2000 e
ratificado pela Lei Complementar n.º 141/2012 ainda não estão sendo transferidos de forma
for
regular e automática para o Fundo Estadual de Saúde (FES/BA),
(FES ), em descumprimento ao
disposto no art. 77, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e no
art. 16 da citada Lei Complementar, que estabelecem que a forma de movimentação e
aplicação desses recursos dar-se
se-áá por intermédio do Fundo de Saúde, ou seja, os recursos
aplicados pela SESAB com ações e serviços públicos de saúde continuam sendo
contabilizados e consolidados pelas liquidações das despesas orçamentárias.

Em relação ao descumprimento do quanto estabelecido no normativo legal, a SEFAZ alega


a impossibilidade de abertura de conta específica para os repasses diretamente ao Fundo
Estadual de Saúde, em vista da adoção de “Conta Única” pelo Tesouro, existindo, apenas,
contas
as escriturais (virtuais) para movimentação e controle de cada órgão.

6.2 EDUCAÇÃO

A Constituição Federal, em seu Título VIII – Da Ordem Social, dispõe em seu art. 212 que o
Estado deve aplicar anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, no mínimo,
25% da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências e excluídos os
valores repassados constitucionalmente aos municípios.

A Lei n.º 9.394, de 20/12/1996


1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB), em
seu art. 72, estabelece que as receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do
ensino sejam apuradas e publicadas nos Balanços do Poder Público.

A STN, através da Portaria n.º 637/2012, aprovou a 5ª edição do Manual de Demonstrativos


Fiscais, que orienta a confecção, quanto à forma e ao conteúdo, dos seus correspondentes
demonstrativos, entre eles, o Anexo 8. Esse demonstrativo informa os recursos públicos
destinados à educação o provenientes da receita resultante de impostos e das receitas
vinculadas ao ensino, as despesas com a manutenção e desenvolvimento do ensino por
vinculação de receita, os acréscimos ou decréscimos nas transferências do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento to da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB), ), bem como o cumprimento dos limites constitucionais e outras
informações para o controle financeiro.

O demonstrativo, referente ao 6º bimestre de 2014, foi publicado no Diário Oficial


O do Estado
(DOE) de 29/01/2015 pela SEFAZ, SEFAZ por meio da Portaria n.º 32, de 28/01/2015,
disponibilizado na internet,, em cumprimento aos arts. 2º, 52 e 53 da Lei Complementar
Federal n.º 101/2000 (LRF), bem como ao art. 72 da LDB. Esse relatório (Anexo 8) obedece
ao estabelecido pela Portaria n.º 637/2012 da STN. No entanto, ressalte-se se a dedução da
receita vinculada ao Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza (FUNCEP) da
base de cálculo das receitas do ensino.

O Anexo 8 apresenta como Receita


Receita do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e
de Comunicações (ICMS) o valor de R$16.805.133.390,80. Entretanto, o valor bruto do
ICMS, como a STN determina que seja registrado, é de R$17.346.801.328,77, segundo o
FIPLAN Gerencial.. Do cálculo da receita do ICMS é deduzido o valor de R$541.667.937,97,
referente à Fonte 28 – FUNCEP. Ademais, também por conta da Ação Cautelar n.º 268-1,
citada a seguir, o cálculo das receitas de multas, juros de mora e outros encargos do ICMS,
como publicado pela SEFAZ,, também exclui a receita proveniente do FUNCEP, resultando
numa diferença, a menor, de R$313.355,43 entre o valor publicado e o valorvalor bruto dessas
receitas.

118 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

O Estado da Bahia encontra-se


encontra respaldado pela Ação Cautelar n.º 268-1,
268 de 19/05/2004, no
Supremo Tribunal Federal (STF) contra a União (Fazenda Nacional), para que a receita
obtida com o FUNCEP não seja incluída na base de cálculo
cálculo da dívida pública do Estado
com a União, nem no cômputo do valor mínimo a ser aplicado em saúde e educação.

O texto da 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, aprovada pela citada Portaria n.º
637/2012 da STN, na apresentação do Anexo 8 – Demonstrativo
strativo das Receitas e Despesas
com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), informa quanto ao registro das
receitas resultantes do ICMS:

Item 1.1.6 – Nessa linha, registrar pelo valor bruto, o total arrecadado por
meio de alíquota adicional do ICMS para o Fundo Estadual de Combate à
Pobreza, incluindo as respectivas multas, juros de mora e outros encargos e
os valores referentes à Dívida Ativa.

A consideração dessa receita do FUNCEP na base de cálculo das Receitas de Ensino,


como normatizado pela STN, STN, elevaria o total da Receita Líquida de Impostos de
R$21.459.305.899,81 para R$22.001.287.193,21, e, por consequência, a um montante
também mais elevado de recursos a serem destinados à manutenção e ao desenvolvimento
do ensino, uma vez que o valor total
total da receita repercute na apuração do limite mínimo a ser
aplicado em despesas dessa natureza. Ainda que esse valor fosse considerado no cálculo,
o limite passaria para 26,95
6,95%,
%, o que atenderia ao mínimo previsto na CF.

• Apuração dos limites constitucionais

Com base nos critérios a serem considerados no cômputo dos gastos com manutenção e
desenvolvimento do ensino, estabelecidos pela LDB e pela Portaria no 637/2012 da STN,
foram realizados cálculos pela auditoria deste Tribunal com o objetivo de verificar o
cumprimento do limite de gastos dessa
des a natureza. A seguir são apresentados os resultados
obtidos:

Tabela 12 – DESPESAS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO (MDE)


Em R$
DESCRIÇÃO VALOR
TOTAL DAS DESPESAS COM AÇÕES TÍPICAS DE MDE (A) 4.612.010.581,53
Educação Infantil 62.152,53
Ensino Fundamental 992.620.666,14
Despesas Custeadas com Recursos do FUNDEB 983.544.776,11
Despesas Custeadas com Outros Recursos de Impostos 9.075.890,03
Ensino Médio 1.910.919.376,00
Despesas Custeadas com Recursos do FUNDEB 1.876.226.737,32
Despesas Custeadas com Outros Recursos de Impostos 34.692.638,68
Ensino Superior 724.306.239,17
Ensino Profissional Não-Integrado
Integrado ao Ensino Regular 22.092.587,63
Outras Despesas com Ações Típicas de MDE 946.557.877,48
Inscritos em Restos a Pagar Não Processados 15.451.682,58
DEDUÇÕES/ADIÇÕES CONSIDERADAS PARA FINS DE LIMITE CONSTITUCIONAL (B) 1.317.140.640,91
Resultado Líquido das Transferências do FUNDEB 2.043.978.149,25
Despesas Custeadas com a Complementação do FUNDEB no Exercício (708.648.710,51)
Receita de Aplicação Financeira dos Recursos do FUNDEB até o Bimestre (12.207,93)
Cancelamento, no Exercício de Restos a Pagar Inscritos com Disponibilidade Financeira de Recursos de
Impostos Vinculados ao Ensino (18.176.589,90)
TOTAL DAS DESPESAS PARA FINS DE LIMITE (C) (A-B) (A 5.929.151.222,44
TOTAL DA RECEITA LÍQUIDA DE IMPOSTOS(D) 21.459.305.899,81
Mínimo de 25% das Receitas Resultantes de Impostos na Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino – Limite Constitucional (25%) [(C/ D)x 100] 27,63%
Fonte: FIPLAN Gerencial e Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Demonstrativo das Receitas e Despesas com
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

Como apresentado, as despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino em relação


às receitas resultantes de impostos atingiram 27,63%, demonstrando que o Estado da
Bahia, no exercício de 2014, cumpriu o limite mínimo constitucional de 25%.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 119


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

O gráfico a seguir apresenta um decréscimo de 0,46 p.p. da Receita Líquida de Impostos


aplicado na Manutenção e Desenvolvimento
Desenvolvimento do Ensino (MDE) no exercício de 2014, em
relação ao ano de 2013, considerando-se
considerando os índices publicados pela SEFAZ..

Gráfico 14 – PERCENTUAIS DA RECEITA


RECEI RESULTANTE DE IMPOSTOS
OSTOS APLICADOS NA
MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DESENVO DO ENSINO – 2009 A 2014 (%)

Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Demonstrativo das Receitas e Despesas Com Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino.

O decréscimo mínimo de despesas com MDE, de 28,09%28,09 para 27,63%,, no exercício em


comento, de acordo com os dados publicados
publicad pela SEFAZ, deve-se se ao fato de a receita
líquida de impostos, se comparada à doo exercício de 2013, ter crescido 8,52% em 2014,
20
superior ao aumento de 6,25%
% na aplicação desses recursos com despesas de manutenção
e desenvolvimento do ensino. O valor total das despesas para fins de limite aumentou de
R$5.555.184.229,21, em 2013, para R$5.929.151.222,44, no exercício de 2014.

A Lei n.º 11.494, de 20/06/2007,


/2007, que regulamenta o FUNDEB,, definiu como limite mínimo a
ser aplicado em despesas com a remuneração
remuneração dos profissionais do Magistério na Educação
Básica o percentual de 60% das receitas desse Fundo.

O Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino


informa que o Estado da Bahia desembolsou recursos da ordem de R$2.039.957.836,16,
R$2.039.9
para pagamento de profissionais do magistério, conforme demonstra a tabela a seguir, o
que corresponde a 73,80% dos recursos recebidos do FUNDEB no exercício de 2014:

Tabela 13 – DESPESAS NA REMUNERAÇÃO


REMUNERA DO MAGISTÉRIO COM
M ENSINO FUNDAMENTAL E
MÉDIO
Em R$
DESCRIÇÃO VALOR
1 – PAGAMENTO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO 2.039.957.836,16
Com Ensino Fundamental 713.985.242,66
Com Ensino Médio 1.325.972.593,50
2 – OUTRAS DESPESAS DO FUNDEB 819.813.677,27
Com Ensino Fundamental 269.559.533,45
Com Ensino Médio 550.254.143,82
3 – TOTAL DAS DESPESAS DO FUNDEB (1+2) 2.859.771.513,43
4 – RECEITAS RECEBIDAS DO FUNDEB 2.764.197.626,78
MÍNIMO DE 60% DO FUNDEB NA REMUNERAÇÃO DO MAGISTÉRIO COM ENSINO FUNDAMENTAL
73,80%
E MÉDIO (1/4) x 100%
Fonte: FIPLAN Gerencial e Relatório Resumido da Execução Orçamentária – Demonstrativo das Receitas e Despesas Com
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).
Nota: Não estão consideradas as Despesas Inscritas em Restos a Pagar Não Processados, no valor de R$5.296.005,11.

120 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

• Controle Financeiro do FUNDEB

O controle das receitas, dos aportes e dos recebimentos do Fundo de Manutenção e


Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB)) é realizado mediante registro nas contas de receitas da Fonte 107, Recursos
Vinculados ao Fundo de Ensino Fundamental e Valorização do Magistério.

Conforme os registros na contabilidade do Estado nas contas de receita da Fonte 107, as


deduções para formação do FUNDEB,, no exercício de 2014, 2014 totalizaram
R$4.099.514.857,59, com a seguinte composição:

Tabela 14 – COMPOSIÇÃO DAS DEDUÇÕES


DEDUÇ DA RECEITA PARA FORMAÇÃO DO FUNDEB
Em R$
ORIGEM VALOR
Dedução da Receita do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 2.520.809.809,77
Dedução da Receita da Cota-Parte
Parte do Fundo de Participação dos
do Estados e do Distrito Federal (FPE) 1.364.472.892,08
Dedução da Receita do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) 89.178.480,85
Dedução da Receita da Cota-Parte do Imposto sobre Produtos Industrializados, Proporcional às
Importações (IPI-EXP) 41.089.873,39
Dedução das Transferências do FUNDEB 21.717.136,28
Dedução de Receitas de Multas e Juros de Mora do ICMS 17.880.137,33
Dedução de Receita do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou
Direitos (ITCMD) 16.008.982,29
Dedução da Receita da Desoneração de Exportações – Lei Complementar n.º 87/96 10.871.230,44
Dedução da Receita da Dívida Ativa do ICMS 5.373.514,39
Dedução da Receita da Dívida Ativa do IPVA 3.075.320,98
Dedução de Receitas de Multas e Juros de Mora do IPVA 2.885.587,41
Dedução da Receita de Multas e Juros de Mora da Dívida Ativa Tributária do ICMS 2.796.930,05
Dedução da Receita de Multas e Juros da Dívida Ativa Tributária do IPVA 2.115.271,98
Dedução da Receita de Multas e Juros de Mora do ITCMD 1.230.231,14
Dedução de Receita de Multa por Infração ao Regulamento do ICMS 9.459,21
TOTAL 4.099.514.857,59
Fonte: FIPLAN Gerencial – Demonstrativo da Receita 2014.
Nota: Na composição dos aportes foram considerados os valores das contas retificadoras, conforme Portaria Conjunta
STN/SOF n.º 3/2008, que aprovou a 1ª edição do Manual de Receita Nacional.

se que o valor de R$21.717.136,28, referente à Dedução das Transferências do


Verificou-se
FUNDEB,, apesar de compor o montante informado como aporte ao FUNDEB, não é uma
dedução de receita prevista na legislação pertinente para formação do Fundo.

Mediante o Ofício n.º 123, de 29/04/2015, a SEFAZ esclareceu que essa dedução se refere
ao valor estornado do recebimento das Transferências do FUNDEB,, cujos recursos foram
disponibilizados para a Secretaria da Educação, e que pertencem aos municípios, em
virtude de municipalização de escolas do Estado, ou seja, não se trata de repasse ao
Fundo. Acrescentou, ainda, que estão sendo adotadas providências para a adequação do
fato contábil.

Dessa forma, considerando-se


considerando se os valores contabilizados na fonte 107 e excluindo-se
excluindo as
devoluções aos municípios (R$21.717.136,28), o total aportado ao FUNDEB pelo Estado no
exercício de 2014, foi de R$4.077.797.721,31.

O Estado da Bahia contabilizou o montante de R$2.764.197.626,78 como recebimentos do


FUNDEB no exercício de 2014, cuja
cuja composição está a seguir demonstrada:

Tabela 15 – COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS RECEBIDAS DO FUNDEB


Em R$
RECEITA VALOR
Transferência de Recursos do FUNDEB 2.055.536.708,34
Complementação da União ao FUNDEB 708.648.710,51
Receita de Aplicação Financeira dos Recursos do FUNDEB 12.207,93
TOTAL 2.764.197.626,78
Fonte: Demonstrativo da Receita 2014 (FIPLAN).
(

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 121


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Verificou-se
se que os valores das Transferências do FUNDEB e da Complementação de
Recursos da União ao FUNDEB,, registradas pelo Estado no exercício de 2014, no montante
de R$2.764.185.418,85, foram contabilizados a maior em R$51.726.304,92, em relação aos
valores constantes dos Demonstrativos de Distribuição da Arrecadação, gerado pelo
Sistema de Informações Banco do Brasil (SISBB), que totalizaram R$2.712.459.113,93.
Entretanto, essa
a divergência não foi reconhecida pela SEFAZ que, por intermédio do Ofício
n.º 123/2015, afirmou ter contabilizado todo o ingresso de receita referente às transferências
do FUNDEB na conta bancária n.º 5451-3.

Assim, considerando-sese o valor repassado, conforme o SISBB (R$2.712.459.113,93) e


excluindo-se
se as devoluções aos municípios (R$21.717.136,28), o total recebido do FUNDEB
foi de R$2.690.741.977,65.

Considerando-se o valor aportado ao FUNDEB pela Administração Estadual, no montante


de R$4.077.797.721,31, e o total de receitas recebidas pelo Fundo de R$2.690.754.185,58
(valor recebido conforme SISBB, somado aos rendimentos das aplicações financeiras), a
diferença apurada entre o montante
ante aportado e os recebimentos foi de R$1.387.043.535,73.
A tabela a seguir demonstra o comportamento dessa diferença nos exercícios:

Tabela 16 – DIFERENÇA ENTRE O TOTAL APORTADO E O MONTANTE RECEBIDO DO


FUNDEF/FUNDEB
Em R$ mil
ESPECIFICAÇÃO 2010 2011 2012 2013 2014
Aportes feitos pelo Estado (A) 2.669.753 3.046.723 3.273.514 3.737.253 4.077.798
Recebimentos (B) 1.922.450 2.278.662 2.575.682 2.574.584 2.690.754
Diferenças apuradas no exercício (A-B)
B) 747.303 768.061 697.832 1.162.669 1.387.044
Fontes: Balanço Geral do Estado e cálculos da auditoria.

Em relatórios de exercícios anteriores, foi apontada a falta de controle


controle sobre os rendimentos
de aplicações financeiras dos recursos do FUNDEB.. A partir do exercício de 2011,
2011 a SEFAZ
passou a contabilizar esses rendimentos com base em uma planilha de controle gerencial.
Contudo, em 2013, não foram contabilizados os rendimentos de aplicações financeiras dos
recursos do FUNDEB, tendo a SEFAZ esclarecido, por meio do Ofício n.º 89/2014, que os
“rendimentos das aplicações financeiras dos recursos do FUNDEB,, que deveriam ser
lançados na DR 0107000000, foram lançados na DR 0100000000", cujos ajustes
necessários estavam sendo feitos em 2014. Assim, em 2014, foi contabilizado como
remuneração de depósitos bancários apenas o valor de R$12.207,93, que representou um
decréscimo de 99,97% do valor contabilizado em 2012, referente a rendimento de
aplicações financeiras dos recursos do FUNDEB. A SEFAZ esclareceu, por meio do Ofício
n.º 124/2015, que está analisando a conta de remuneração de depósitos bancários na fonte
07 e que fará os ajustes necessários no exercício de 2015.

6.3 PESSOAL E ENCARGOS


OS SOCIAIS

A Constituição Federal, em seu art. 169, estabelece que “a despesa com pessoal ativo e
inativo
vo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os
limites estabelecidos em lei complementar”.

A LRF, no seu art. 19, fixa o limite da despesa total com pessoal, em percentuais da Receita
Corrente Líquida (RCL), para todos os entes da Federação, estabelecendo-
estabelecendo-o em 60% para
os Estados.

A seguir apresentam-se limite em observância ao art. 20, II e §§ 1o e 4o do mesmo


se os limites,
diploma normativo, que define a repartição desse limite global para o Estado da Bahia:

122 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Tabela 17 – LIMITES DA DESPESA COM PESSOAL

PODER/ÓRGÃO %
Poder Executivo 48,60
Poder Legislativo 3,40
Poder Judiciário 6,00
Ministério Público 2,00
TOTAL 60,00
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

No pertinente ao Legislativo, a LRF estabeleceu a forma de cálculo dos limites máximos


para as despesas com pessoal por cada órgão integrante do referido Poder, com a
publicação da Lei Estadual n.o 12.039, de 28/12/2010,
/2010, que dispôs sobre as diretrizes
orçamentárias para o exercício de 2011, repartindo os limites de pessoal para os órgãos do
Poder Legislativo do Estado da Bahia, a partir do exercício de 2011, da forma a seguir
definida:
Tabela 18 – REPARTIÇÃO DO LIMITE DO PODER LEGISLATIVO

ÓRGÃO %
Assembleia Legislativa (ALBA) 1,87
Tribunal de Contas do Estado (TCE) 0,90
Tribunal de Contas dos Municípios (TCM/BA) 0,63
Fonte: Lei Estadual n.º 12.039/2010.

• Composição das despesas com pessoal

De acordo com o art. 18 da LRF, o cálculo da despesa com pessoal deve incluir todos os
gastos do Estado com servidores ativos, inativos e pensionistas, sob quaisquer tipos de
remuneração e vantagem, além de encargos sociais e contribuições recolhidas pelo Estado
às entidades de previdência.

Conforme mencionado nos Relatórios sobre as Contas Governamentais de exercícios ex


anteriores, vem sendo considerado pelo Estado, para o cálculo da despesa bruta de pessoal
de seus Poderes e órgãos, o somatório dos valores classificados contabilmente no grupo de
despesa “Pessoal e Encargos Sociais” da administração direta e indireta.
indireta.

No concernente às despesas com auxílio-creche,


auxílio vale-transporte,
transporte, vale-refeição,
vale auxílio-
transporte e auxílio-alimentação,
alimentação, o Estado não as contabiliza no grupo mencionado, por
considerar que se referem a gastos de natureza indenizatória. A matéria é controversa,
tendo em vista a existência de divergências quanto à sua caracterização, tanto na esfera
administrativa quanto judicial, federal e estadual, existindo posições que as consideram de
caráter remuneratório8, devendo, com efeito, integrar o cômputo
cômputo da despesa total com
pessoal.

Por meio da Nota n.º 1.097, de 26/06/2007, a STN afirma que os Tribunais de Contas têm
acertadamente conduzido essa controvérsia com certa cautela. Para alguns Tribunais, a
inclusão ou não dessas parcelas fica sujeita à verificação
verificação da temporalidade de sua
concessão. Outros entendem que depende da lei que as instituiu, atribuindo-lhes
atribuindo natureza
indenizatória ou remuneratória. A interpretação com maior adesão foi esta última.

As despesas relativas a auxílio-creche,


auxílio vale-transporte, vale-refeição,
refeição, auxílio-transporte
auxílio e
auxílio-alimentação
alimentação pagas pelo Estado da Bahia não se incorporam à remuneração do
servidor para quaisquer efeitos, tampouco podem servir como base de incidência de
contribuição previdenciária nem como rendimento tributável
tributável do imposto de renda. Desse
modo, tais gastos não foram considerados como despesas de pessoal para fins de

8
Nesse sentido, conforme Recurso Extraordinário n.º 227331/RS do STF. Contra, Recurso Extraordinário n.º 281015/RS do
STF.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 123


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

acompanhamento dos limites de pessoal, em atenção ao que estabelece a alínea “b”, I, art.
1o da Portaria Interministerial n.o 519, de 27/11/2001,
001, da STN, que dispõe sobre normas
gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, regulamentando o § 2o do art. 50 da LRF, segundo o qual eles
são classificados como “Outras Despesas Correntes”
Correntes” e não como “Pessoal e Encargos
Sociais”.

A seguir apresenta-se tabela-resumo


resumo com os valores das despesas relativas aos itens
citados para os Poderes Executivo e Judiciário, Ministério Público e Assembleia Legislativa,
que totalizam R$394.136.885,48,
R$394.136.885,48, correspondentes ao período de apuração de janeiro a
dezembro de 2014, nos termos do § 2.o do art. 18 da LRF:

Tabela 19 – DESPESAS COM AUXÍLIO-CRECHE,


AUXÍLIO VALE-TRANSPORTE,
TRANSPORTE, VALE
VALE-REFEIÇÃO,
AUXÍLIO-TRANSPORTE
TRANSPORTE E AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO
AUXÍLIO
Em R$
PODER MINISTÉRIO ASSEMBLEIA
DESCRIÇÃO PODER EXECUTIVO TOTAL
JUDICIÁRIO PÚBLICO LEGISLATIVA
Auxílio-Creche 701.455,92 2.250,00 – – 703.705,92
Vale-Transporte 1.015.155,83 – – 833.444,77 1.848.600,60
Auxílio-Transporte 73.518.374,78 13.608.176,78 1.211.699,28 – 88.338.250,84
Vale-Refeição 5.649.090,74 3.335,06 – – 5.652.425,80
Auxílio-Alimentação 194.788.945,10 82.519.338,57 16.024.189,76 4.261.428,89 297.593.902,32
TOTAL 275.673.022,37 96.133.100,41 17.235.889,04 5.094.873,66 394.136.885,48
% 69,95 24,39 4,37 1,29 100,00
Fonte: Relatórios do FIPLAN Gerencial.

• Outras despesas de pessoal

A LRF, em seu art. 18, § 1°, estabeleceu que devem ser contabilizados como “Outras
Despesas de Pessoal” os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos.

A Portaria Interministerial n.o 519/2001 da STN preceitua, na alínea “a” do inciso I do art. 1o,
que as despesas com contratos de terceirização de mão de obra que se refiram à
substituição de servidores e empregados públicos devem ser incluídas no cálculo da
despesa total de pessoal, em atendimento ao disposto no art. 18, § 1o, da LRF.

Dessa forma, todos os contratos de locação de mão de obra que configurem substituição de
servidores e empregados públicos, consubstanciados em terceirização de serviço,
excetuados aqueles que see destinem à execução de atividades-meio
atividades meio não abrangidas pelos
planos de cargos do quadro de pessoal, devem ter registrados seus valores como “Outras
Despesas de Pessoal” e devem ser inseridos no cálculo da despesa com pessoal.
O entendimento de Motta, Santana
tana e Ferraz (2001, p. 115), acerca do assunto, é:

[...] parece-nos
parece nos razoavelmente assente que a terceirização de serviços
complementares e acessórios, que esteja formalmente banida dos
conteúdos funcionais dos planos de cargos e carreiras dos entes políticos,
polít
prossiga sendo contabilizada na rubrica de 'serviços de terceiros'.

O Poder Executivo do Estado da Bahia retirou formalmente do seu quadro de pessoal


cargos vinculados às atividades de limpeza, conservação, segurança e vigilância, não
havendo mais hipótese de inclusão de tais gastos no cômputo das despesas de pessoal.

No Relatório de Gestão Fiscal iscal do terceiro quadrimestre de 2014, o Poder Executivo


consignou, na rubrica “Outras Despesas de Pessoal”, as despesas com contratação de
serviços de informática
ática e processamento de dados, apoio técnico-administrativo
técnico administrativo e outros
serviços de pessoal terceirizados, no valor de R$48.857.819,53, procedimento que foi
ratificado pela auditoria deste TCE.

124 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

No exercício de 2014, o Poder Executivo Estadual realizou despesas


despesas no valor de R$275
milhões para fins de pagamento da remuneração de serviços prestados por terceiros, por
meio do elemento 36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física. A Secretaria da
Educação (SEC) liquidou despesas no valor de R$223 milhões, corresponden
correspondendo a 80,93%
do gasto total. Desse
e montante, a auditoria identificou que R$156.977.705,80,
R$156.977.705,80, referem-se à
contratação de serviços de professores e assistentes administrativos, conforme relatado no
item 7.4.2 Despesas com pessoal e encargos sociais – Prestação de Serviço Temporário
(PST).

Como esses gastos estão registrados no elemento de despesa Outros Serviços de Terceiros
– Pessoa Física, não foram considerados pelo Estado no cálculo do limite da Despesa com
Pessoal.

Os referidos gastos com PST devem devem ser auditados pelas Coordenadorias de Controle
Externo, de acordo com a programação anual estabelecida por este TCE, oportunidade em
que se verificará se a totalidade da despesa executada no período refere-se
refere à substituição
de servidores e empregados públicos
públicos ou a outros dispêndios decorrentes de serviços
prestados diretamente por pessoa física, tais como manutenção de equipamentos e
instalações, estagiários, bolsistas etc., que não caracterizam descumprimento da LRF.

• Apuração do limite da despesa com pessoal

Na tabela a seguir, são apresentados os valores de cada parcela integrante do cálculo da


despesa com pessoal e o respectivo percentual de participação em relação à Receita
Corrente Líquida (RCL), sendo esses itens publicados pelo Poder Executivo e apurados pela
auditoria deste Tribunal:

Tabela 20 – RELAÇÃO ENTRE DESPESA COM PESSOAL E RECEITA CORRENTE LÍQUIDA –


PODER EXECUTIVO
Em R$
PODER EXECUTIVO
DISCRIMINAÇÃO PUBLICADO APURADO PELA
DIFERENÇA
NO DOE AUDITORIA
Despesa Bruta com Pessoal 15.302.634.859,13 15.530.953.178,63 228.318.319,50
(-)) Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária 6.961.862,50 6.961.862,50 –
(-) Decorrentes de Decisão Judicial 50.574.493,66 50.574.493,66 –
(-) Despesas de Exercícios Anteriores 77.426.270,36 77.426.270,36 –
(-) Inativos com Recursos Vinculados 3.402.968.488,64 3.402.968.488,64 _
(=) Despesa Líquida de Pessoal 11.764.703.743,97 11.993.022.063,47 228.318.319,50
Receita Corrente Líquida 25.870.525.219,40 25.870.540.183,35 14.963,95
Participação da Despesa com Pessoal na Receita Corrente Líquida 45,48% 46,36% 0,88%
Fontes: Relatório de Gestão Fiscal e FIPLAN Gerencial.

A diferença apurada no valor da Despesa Bruta com Pessoal


essoal de R$228.318.319,50 interfere
no percentual da participação da Despesa de Pessoal na Receita Corrente Líquida e deve-
deve
se à não-inclusão, pelo Poder Executivo de despesas incorridas com prestadores de
serviços temporários em substituição a servidores, bem como aquelas não computadas pela
SAEB, concernentes ao ressarcimento dos valores descontados indevidamente no
processamento da folha de pagamento do 13o salário, em dezembro de 2014.

Por falha no processamento da referida folha, ocorreu um desconto indevido


i no salário de
91.743 servidores de várias secretarias do Estado, totalizando o montante de
R$71.340.613,70. A SAEB informou que o ressarcimento dos valores descontados
indevidamente foi processado em folha suplementar para crédito no primeiro dia útil ú
posterior ao pagamento dos lotes referentes à folha normal do mês, no caso, o dia
02/01/2015.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 125


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Mediante procedimento auditorial realizado, constatou-se


constatou se que o pagamento foi realizado
como Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) e, portanto, não foi considerado
iderado no cálculo
dos limites de pessoal do último quadrimestre. No entanto, essas despesas deveriam ser
incluídas no cômputo das despesas com pessoal, por se tratar de despesas do exercício de
2014. Nesse sentido, o valor apurado da participação da despesa
despesa com pessoal na Receita
Corrente Líquida passaria para 45,75% (Poder Executivo) e 55,51% (Consolidado), sem
alterar a situação publicada, encontrando-se
encontrando se acima do limite para alerta e abaixo do
prudencial.

Ao se realizar novo cálculo, considerando-se


considerando o valor pago como Despesa de Exercícios
Anteriores – DEA (R$71.340.613,70), acrescido do valor pago a PST da Secretaria da
Educação, referente à contratação de professores e assistentes administrativos, no
montante de R$156.977.705,80, tratado no item 7.4.2 do presente relatório, o valor apurado
da participação da despesa com pessoal na Receita Corrente Líquida passaria para 46,36%
(Poder Executivo) e 56,11% (Consolidado), alterando-se
alterando a situação publicada no que se
refere ao Poder Executivo, pois estaria acima
ac do limite prudencial.

Quanto à diferença apurada no valor da Receita Corrente Líquida (RCL) de R$14.963,95,


destacam-se
se os valores a maior referentes ao ICMS (R$24.493,80) e ao ITCD
(R$15.042,17) e a menor referente ao IPVA (R$24.571,67).

Não obstantee a autonomia funcional, administrativa e orçamentária da Defensoria Pública,


outorgada por meio da Lei Complementar n.o 26, de 28/06/2006, os valores referentes aos
gastos de pessoal são registrados junto com os do Poder Executivo, em razão de inexistir,
ainda, disposição legal definidora do limite de despesa com pessoal para aquele órgão.

O total dos gastos realizados pelo Estado da Bahia com pessoal de todos os Poderes e
órgãos correspondeu a 56,11% da RCL, estando dentro do limite global estabelecido pela
p
LRF, que é 60%, conforme demonstrado a seguir:

Tabela 21 – RELAÇÃO ENTRE DESPESA COM PESSOAL E RECEITA CORRENTE LÍQUIDA –


CONSOLIDADO
Em R$
CONSOLIDADO (1)
DISCRIMINAÇÃO APURADO PELA
PUBLICADO DIFERENÇA
AUDITORIA
Despesa Bruta com Pessoal 17.928.187.573,75 18.156.505.893,25 228.318.319,50
(-)) Indenizações por Demissão e Incentivos à Demissão Voluntária 9.044.886,11 9.044.886,11 –
(-) Decorrentes de Decisão Judicial 50.574.493,66 50.574.493,66 –
(-) Despesas de Exercícios Anteriores 176.253.312,52 176.253.312,52 –
(-) Inativos com Recursos Vinculados 3.402.968.488,64 3.402.968.488,64 –
(=) Despesa Líquida de Pessoal 14.289.346.392,82 14.517.664.712,32 228.318.319,50
Receita Corrente Líquida 25.870.525.219,40 25.870.540.183,35 14.963,95
Participação da Despesa com Pessoal na Receita Corrente Líquida 55,23% 56,11% 0,88%
Fontes: Relatórios de Gestão Fiscal e FIPLAN Gerencial.
(1)
Contempla também os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios.

Considerando-se os valores apresentados anteriormente, correspondentes ao cálculo da


despesa com pessoal, verifica--sese que os percentuais de gastos com pessoal do Poder
Executivo e do Consolidado de todos os Poderes e Órgãos correspondem a 46,36% e
56,11% da RCL, respectivamente, estando,
est como já mencionado, acima do limite para
alerta, no caso do Consolidado, e do prudencial no que pertine ao Poder Executivo,
previstos no art. 59 da LRF, conforme demonstrado a seguir:

126 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Tabela 22 – PARTICIPAÇÃO DA DESPESA COM PESSOAL NA RCL


Em %
LIMITE PARTICIPAÇÃO EM 2014
PODER/ LIMITE LEGAL LIMITE P/ ALERTA
PRUDENCIAL APURADO PELA
ÓRGÃO (Art. 20) (Art. 59) PUBLICADO
(Art. 22) AUDITORIA
CONSOLIDADO(1) 60,00 57,00 54,00 55,23 56,11
EXECUTIVO 48,60 46,17 43,74 45,48 46,36
Fontes: Relatórios de Gestão Fiscal e FIPLAN Gerencial.
(1)
Contempla também os Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios.

O Poder Executivo, ultrapassando o limite prudencial previsto no art. 22 da Lei


Complementar n.º 101/2010, está submetido às seguintes vedações previstas nesse mesmo
dispositivo:

I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de


remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou
de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso
X do art. 37 da Constituição;

II – criação de cargo, emprego ou função;

III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a


qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou
falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6°


do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes
orçamentárias.

Ademais, de acordo com o art. 23, caput, da LRF, quando a despesa


espesa total com pessoal do
Poder ou órgão ultrapassa os limites definidos no art. 20 ao final de um quadrimestre, o
excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um
terço no primeiro.

Na situação especial de baixo crescimento econômico prevista no art. 66 da LRF, caso o


Poder ou órgão ultrapasse seu limite de despesa com pessoal, entende-se
entende que ele disporá,
automaticamente, de quatro quadrimestres para eliminação do excesso, devendo eliminar
pelo menos um terço dele nos dois primeiros.

Recomenda-se se a inclusão de notas explicativas nos Relatórios de Gestão Fiscal a serem


divulgados, informando, além das medidas corretivas adotadas
das ou a adotar para recondução
ao limite, se o Poder Executivo encontra-se
encontra amparado pela situação prevista no art. 66 da
Lei Complementar n.º 101/2000.

6.4 PREVIDÊNCIA OFICIAL DO ESTADO

• Compensação previdenciária
A Constituição de 1988 trouxe, no texto original do § 2º do art. 202, para efeito de
aposentadoria, o direito à contagem recíproca de tempo de contribuição na Administração
Pública
ública e na atividade privada, rural e urbana, e fez desse instituto o motivo/fundamento da
compensação financeira entre os diversos regimes de previdência social, como forma de
sanar o desequilíbrio provocado nos regimes previdenciários pela sua utilização.
utilizaçã

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 127


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

A Emenda Constitucional n.º 20, de 1998, modificou materialmente o texto originário do § 2º


do art. 202, que dispunha sobre a contagem recíproca e a consequente compensação
financeira entre os regimes, e inseriu essa matéria no § 9º do art. 201 da Constituição. Essa
Emenda promoveu a reforma previdenciária e, dentre as diversas alterações que fez,
estabeleceu como um dos requisitos para a implementação do direito às aposentadorias
voluntárias, dentre outros, o tempo mínimo de contribuição, em lugar do tempo mínimo de
serviço.

A disciplina do § 9º do art. 201 da Constituição, incluída pela citada Emenda, foi feita pelos
seguintes normativos: Lei n.º 9.796, de 05/05/1999; Decreto n.º 3.112, de 06/07/1999;
Portaria do Ministério da Previdência e Assistência
Assistência Social (MPAS) n.º 6.209, de 16/12/1999;
e Portaria Interministerial MPS-MF
MF n.º 410, de 29/07/2009, que estabelecem os critérios e os
procedimentos para a operacionalização da compensação financeira entre o Regime Geral
da Previdência Social (RGPS) e o Regime Próprio de Previdência dos Servidores da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A Lei n.º 9.796/1999 instituiu a compensação financeira entre regimes de previdência


fundamentada na contagem recíproca de tempo de contribuição. A contagem recíproca de
tempo de contribuição corresponde ao cômputo, por um regime de previdência, do tempo de
contribuição para outro regime de previdência social, e tem por finalidade a manutenção do
equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência
previd envolvidos nessa
a operação.

A partir de então, permitiu-se


se que os regimes instituidores requeressem a compensação
financeira aos regimes de origem em relação aos benefícios concedidos após a
promulgação da Constituição Federal.

Inicialmente, determinou-se
se um prazo de 18 meses para apresentação dos dados relativos a
esses benefícios em requerimento. Depois, esse prazo fora dilatado por sucessivos
períodos, tendo sido maio de 2013 o último prazo estabelecido.

Após 14 anos de grande divulgação, é esperado


esperado que os regimes previdenciários estejam
cientes da possibilidade de se buscar o direito ao crédito aqui tratado.

Para a operacionalização da compensação financeira entre o RGPS e os RPPS, foi


desenvolvido o Sistema de Compensação Previdenciária (COMPREV), (COMPRE mantido e
administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e processado e
comercializado pela Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
(DATAPREV). Para tanto, é necessário que o ente federativo firme Acordo de Cooperação
Técnica
écnica com o Ministério da Previdência Social, tendo como interveniente o INSS, para fins
de utilização do COMPREV, de forma restrita e vinculada ao Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica (CNPJ) do respectivo ente federativo, e de acesso às informações do Sistema
Si de
Controle de Óbitos (SISOB).

Considerando-se que o Tribunal de Contas do Estado tem como competência constitucional


apreciar, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões (art. 71, III, da CF/88) e tendo em vista que a compensação financeira entre os
regimes ocorre nos casos de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de
aposentadoria, o Ministério da Previdência e Assistência Social exigiu, como requisito
básico, para efeito de compensação financeira, a homologação do ato concessório da
aposentadoria expedida pelo Tribunal de Contas.

Em 27/12/1999 o Estado da Bahia firmou com o então Ministério da Previdência e


Assistência Social – MPAS (atual Ministério da Previdência Social) convênio de cooperação
técnica e administrativa para a operacionalização da compensação financeira de que tratam
a Lei n.º 9.796/1999, o Decreto n.º 3.112/1999 e a Portaria MPAS n.º 6.209/1999.

128 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Atualmente, a tarefa de realização da compensação financeira entre o Regime


Regim Geral da
Previdência Social e o Regime de Previdência dos Servidores do Estado da Bahia está a
cargo da Secretaria da Administração (SAEB), cabendo à Secretaria da Fazenda (SEFAZ)
(
apenas a manutenção da conta-corrente
conta corrente capitalizada do Fundo de Custeio da Previdência
Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia – FUNPREV (Fonte 57), onde ingressa o
montante recebido do INSS e onde ocorre a sua destinação.

Como citado no item 7.5.8.1.1


5.8.1.1 – Situação patrimonial dos fundos previdenciários dos
servidores deste
ste relatório, o RPPS da Bahia apresenta situação deficitária, mas já iniciou o
processo de compensação previdenciária com o RGPS, em busca de outros créditos para
custeio dos benefícios previdenciários e do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

O histórico
tórico de arrecadação de compensação previdenciária do Estado da Bahia, no período
de 2000 a 2014, de acordo com o regime contábil de caixa e com base nas informações
prestadas pela SAEB, órgão gestor do regime, é a seguir apresentado:
Gráfico 15 – ARRECADAÇÃO DE COMPENSAÇÃO
COMPE PREVIDENCIÁRIA
REVIDENCIÁRIA 2000
200 A 2014 (EM R$
MILHÕES)

250
212,43
192,21
200 180,65 185,03

150 128,54
104,81
100

50 25,25 30,54
21,11 24,2 21,55 20,93
16,1

0
2000 a 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: Processo n.º TCE/001796/2015 – Relatório de Atividades SAEB 2014.

Conforme Ofício n.º 0278/2015 – GAB, de 18/05/2015, visando ao o enfrentamento à Lei n.º
9.796/1999, fez-se
se necessário, no ano de 2014, iniciar as atividades do sistema de
Compensação Inversa do INSS pelo Governo da Bahia, já tendo sido pagos dois processos
dos quatro analisados. Ressalte-se,
Ressalte , ainda, que existe uma massa de aproximadamente
1.650 processoss acumulados do INSS pendentes de análise desse ente
nte federativo, os quais
serão objeto de um cronograma de trabalho partilhado com a unidade do
d INSS de Salvador.

Não obstante o Governo do Estado da Bahia ter iniciado a Compensação Inversa, o RPPS
da Bahia operacionalizou pedidos de compensação previdenciária que resultaram em saldo
favorável de R$1,163 bilhão.

Quanto ao montante apurado devido ao RPPS do Estado da Bahia, relativo ao período


compreendido entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a vigência da Lei n.º
9.796/1999, chamado de Estoque
E da Compensação Previdenciária,
revidenciária, o valor informado pela
SAEB é da ordem de R$104 milhões. Acerca desse aspecto, o citado ofício informa que:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 129


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Esse Passivo de Estoque recuperado pelo Governo do Estado da Bahia


continua aguardando autorização orçamentária federal para inicio do
pagamento, em tantas parcelas mensais quantas forem necessárias até o
limite de R$500.000,00 (quinhentos mil reais), consoante o regramento do
Decreto 3.112/99, incluído pelo Art. 1° do Decreto 6.900/09, perfazendo um
total de restituição máxima de R$6.000.000,00/ano. (Grifou-se)
(Grifou

Já em relação ao potencial de recursos financeiros a serem recebidos, consoante informado


no documento, o saldo atual de processos passíveis de compensação previdenciária, nos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, é da ordem de 15.000 unidades, podendo
pode
resultar em recursos superiores a R$147 milhões, observados os critérios de cálculo e o
marco prescricional de cinco anos previsto nas normas que regem o tema.

De acordo com as informações prestadas pelo Gabinete do Secretário da Administração, os


óbices
ces concretos e frequentes que inviabilizam a regular formalização e instrução dos
processos para autuações dos requerimentos junto ao INSS consistem na falta de
documentação comprobatória do direito previdenciário, exigida pelo Ministério da
Previdência Social
ocial (MPS), aliada às divergências cadastrais, assim como na falta de
registros dos períodos de vinculações dos servidores repassadas ao Regime Geral da
Previdência Social (RGPS) no Sistema de Recursos Humanos do Estado.

Impende registrar que é de aproximadamente


aproximadamente 15.000 unidades o saldo de processos
passíveis de compensação previdenciária nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
informado no citado Ofício da SAEB, tendo em vista o volume de processos de
aposentadorias ingressos e homologados nos últimos
ú anos. A seguir,, apresenta-se a
participação por Poder/Órgão na Receita de Compensação Previdenciária no período de
2000 a abril de 2015:

Tabela 23 – PARTICIPAÇÃO POR PODER/ÓRGÃO NA RECEITA DA COMPENSAÇÃO


PREVIDENCIÁRIA

PODER/ÓRGÃO N.º DE SERVIDORES COMPENSADOS


(1)
Executivo 33.000
Judiciário 230
(2)
Legislativo 471
Ministério Público 15
TOTAL 33.716
Fonte: Ofício n.º 0278/2015 – GAB.
(1)
Incluído Defensoria Pública.
(2)
Incluído Tribunais de Contas (TCE/BA e TCM/BA).

É imprescindível, para a manutenção do patamar de arrecadação da receita de


compensação previdenciária do Estado da Bahia,
Bahia a cooperação dos Poderes/Órgãos,
Poderes/Órgão a fim
de elevar-se o número de servidores compensados.

Ademais, em dezembro de 2014, existiam cerca de 4.000 processos


processos de aposentadoria
pendentes de julgamento no TCE por estarem em diligência para saneamento nos órgãos e
entidades da Administração Estadual, dos quais, aproximadamente 3.000 devem conter
informações relacionadas com créditos previdenciários. A maior celeridade
celeridade no atendimento
a essas diligências possibilitará uma recuperação mais ágil dos respectivos créditos,
prevenindo eventuais prescrições.

130 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

• Limite de gastos com inativos e pensionistas

A LRF, art. 59, § 1º, IV, dispõe que os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos
referidos no art. 20, quando constatarem “que os gastos com inativos e pensionistas se
encontram acima do limite definido em lei”.

A Lei n.º 10.887, de 18/06/2004, introduziu importantes modificações na Lei n.º 9.717, de
27/11/1998,
11/1998, que dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos
regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.

A principal modificação atingiu um dos limites de gastos com inativos e pensionistas, que
era definido como 12% da Receita Corrente Líquida
íquida de cada ente estatal, pois a Lei n.º
10.887/2004 não fixou novo limite para as despesas previdenciárias em relação à receita
corrente líquida.

Pela nova redação dada ao § 1º do art. 2º da Lei n.º 9.717/1998, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências
financeiras dos respectivos regimes próprios decorrentes
decorrentes do pagamento de benefícios
previdenciários. Durante o exercício de 2014, o Tesouro Estadual repassou para o Fundo
Financeiro da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV),
para cobertura do seu déficit financeiro, recursos
rec da ordem de R$997.991.639,68.

Com a publicação da Lei Estadual n.º 9.444, de 26/04/2005, com efeitos financeiros
retroagidos a 01/01/2005, a contribuição do Estado da Bahia para o custeio do FUNPREV
passou de 15% para 24%.

Em 2012, foi publicada a Lei n.º 12.597, de 22/11/2012, alterando dispositivos da Lei n.º
11.357, de 06/01/2009, que organiza o Regime Próprio de Previdência dos Servidores
Públicos do Estado da Bahia. Dentre os dispositivos alterados, convém destacar a nova
redação dada ao art. 68 8 da Lei n.º 11.357/2009, que estabelece a alíquota de contribuição
mensal do Estado para Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), de 24% para o
FUNPREV e de 15% para o Fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da
Bahia (BAPREV).. Releva informar
informar que a modificação introduzida pelo referido artigo passou
a viger a partir de 01/01/2013.

Os limites remanescentes para os gastos previdenciários são pertinentes à proporção entre


as contribuições dos entes e dos respectivos servidores para o custeio
custe do regime próprio,
que não poderão ser inferiores às dos servidores nem superiores ao dobro.

A contribuição patronal do Estado da Bahia para o custeio da previdência em relação à


contribuição dos segurados, no exercício de 2014, esteve dentro do limite estabelecido pela
citada Lei Federal, conforme demonstra a tabela a seguir:
Tabela 24 – CONTRIBUIÇÃO PATRONAL E DOS SEGURADOS
Em R$
DESCRIÇÃO 2014
(a) Contribuição do Estado para a Previdência 2.007.727.445,59
(1)
(b) Contribuição dos Segurados 1.374.093.963,96
(a/b) Contribuição do Estado em Relação à dos Segurados 1,46
Fonte: Relatórios extraídos do FIPLAN Gerencial.
(1)
Inclui a Receita de Compensação Previdenciária do RGPS ao RPPS no valor de R$192.125.962,34.

• Criação ou majoração de benefícios previdenciários


Em seu art. 17, § 1º, a LRF condiciona a criação e/ou a majoração de benefícios
previdenciários à elaboração de estimativa de impacto orçamentário-financeiro,
orçamentário com a
indicação da origem dos recursos para o custeio do acréscimo das
das despesas.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 131


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

No exercício de 2014, os seguintes atos normativos concederam majorações na


remuneração dos servidores em atividade e, consequentemente, nos benefícios da
previdência social:
Quadro 12 – ATOS CONCESSIVOS DE MAJORAÇÕES NA REMUNERAÇÃO
LEI DATA FINALIDADE
12.930 02/01/2014 Altera dispositivos da Lei n.º 7.800, que institui o Prêmio por Desempenho Fazendário.
Altera dispositivo da Lei n.º 11.903, de 23/04/2010,
2010, que criou a Cadeia Pública e seu Anexo, o Conjunto
Penal Feminino, o Presídio de Jovens e Adultos e os Presídios de Eunápolis, Vitória da Conquista e
12.940 04/01/2014 Barreiras, Altera a estrutura organizacional e de cargos em comissão da Secretaria da Justiça, Cidadania
Cidad
e Direitos Humanos, da Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza e da Secretaria de
Promoção da Igualdade Racial, na forma que indica.
Extingue as funções comissionadas – símbolo FC – que indica, do Quadro de Pessoal da Assembleia
12.945 06/02/2014
Legislativa, e dá outras providências.
Altera o art. 38 e 48 da Lei n.º 10.845, de 27/11/2007,
2007, dispõe sobre a Câmara Especial do Oeste Baiano,
Baian
13.145 03/04/2014 cria quatro cargos de Desembargador e trinta e quatro cargos de Juiz de Direito Substituto de Segundo
Grau, e dá outras providências.
Reajusta os vencimentos, soldos e gratificações dos cargos efetivos, cargos em comissão e funções
13.146 04/04/2014
gratificadas, proventos e pensões da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo.
Dispõe sobre o reajuste dos vencimentos dos servidores ocupantes dos cargos de provimento efetivo e
13.147 04/04/2014
temporário e dos proventos de aposentadoria da Assembleia Legislativa, na forma que indica.
Altera a estrutura remuneratória dos cargos efetivos, cargos em comissão, funções comissionadas e
13.149 04/04/2014
gratificadas, da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Estadual.
Fixa os subsídios do Governador, do Vice-Governador
Vice Governador e dos Secretários de Estado e dá outras
13.150 08/04/2014
providências.
Reajusta os vencimentos, gratificações e proventos dos servidores, as funções de confiança e os cargos
13.154 07/05/2014
em comissão do Ministério Público do Estado da Bahia, e dá outras providências.
Reajusta os vencimentos dos cargos efetivos e comissionados
comissionados no âmbito do Poder Judiciário do Estado
13.155 07/05/2014
da Bahia.
Altera dispositivos das Leis n.º 8.889, de 01/12/2003, n.º 11.366, de 29/01/ /01/2009, n.º 11.370, de
13.184 11/06/2014 04/02/2009, n.º 11.373, de 05/02/2009,
05 n.º 11.374, de 05/02/2009, n.º 11.375, de 05/02/2009
05 e n.º 13.149,
de 04/04/2014,
2014, na forma que indica.
Altera a estrutura de cargos em comissão da Secretaria de Administração Penitenciária e
13.186 01/07/2014
Ressocialização (SEAP
SEAP).
Dispõe sobre a criação, transformação e extinção de cargos e funções, a fixação dos vencimentos do
quadro de pessoal do Tribunal de Contas, a reestruturação dos órgãos técnicos e administrativos do
13.192 06/11/2014
Tribunal de Contas do Estado da Bahia, a extinção da autarquia
autarquia Centro de Estudos e Desenvolvimento
de Tecnologias para Auditoria, o processo eletrônico.
13.201 09/12/2014 Reorganiza a Polícia Militar da Bahia, dispõe sobre o seu efetivo e dá outras providências.
13.202 09/12/2014 Institui a Organização Básica do Corpo de Bombeiros Militar da Bahia e dá outras providências.
Modifica a estrutura organizacional da Administração Pública do Poder Executivo Estadual e dá outras
13.204 13/12/2014
providências.
Dispõe sobre a estrutura técnico-administrativa
técnico administrativa do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da
Bahia, modifica o quadro de pessoal e o sistema de remuneração, estabelece normas sobre o processo
13.205 17/12/2014
eletrônico, altera dispositivos da Lei n.º 12.207, de 14/04/2011,
2011, relativa ao Ministério Público Especial de
Contas, e dá outras providências.
13.217 30/12/2014 Altera dispositivos da Lei n.º 13.145, de 03/04/2014, o art. 38 da Lei n.º 10.845, de 27/11/2007.
27
Fonte: Diário Oficial do Estado e site www.legislabahia.gov.br.

As despesas criadas com o reajuste das remunerações e dos benefícios, por força das Leis
n.os 13.146, 13.147, 13.149, 13.150,
13.150 13.154 e 13.155, enquadram-se se na regra do § 6º do art.
17 da LRF, que isenta o ente de cumprir as exigências legais no caso de reajustamento de
remuneração de pessoal prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, in verbis:

A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do


art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual,, sempre na mesma data e sem distinção de índices. (Grifou-se)
(Grifo

Entende-se,
e, dessa forma, perfeitamente aplicável ao Estado o disposto no inciso X do art.
37 da Constituição Federal, em razão de conter previsão de reajuste a todos os servidores
de um determinado Poder.

O entendimento assente na doutrina é de que a ideia de revisão, contida no dispositivo


constitucional anteriormente comentado, representa o ato pelo qual o Poder Público atualiza

132 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

as remunerações dos servidores públicos, de modo a recuperar as perdas decorrentes


decorr da
corrosão salarial impostas pelo processo inflacionário. É de Di Pietro (2004, p. 456) lição
que se amolda perfeitamente ao que se expõe:

[…] A revisão anual, presume-se se que tenha por objetivo atualizar as


remunerações de modo a acompanhar a evoluçãoevolução do poder aquisitivo
da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar
obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data
para todos.
todos Essa revisão anual constitui direito dos servidores,
servidores o que
não impede revisões outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou
conceder melhorias a carreiras determinadas, por outras razões que não a
de atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios. (Grifou-se)
(

Por outro lado, as despesas criadas pelas Leis Estaduais n.os 12.930, 12.940, 12.945,
13.145, 13.184, 13.186, 13.192, 13.201, 13.202, 13.204, 13.205 e 13.217 não se enquadram
na regra do § 6º do art. 17 da LRF, por não se tratar do reajustamento disciplinado pelo
inciso X do art. 37 da Constituição Federal, mas de aumento nos
nos vencimentos/vantagens,
com a criação de gratificação ou de cargo para uma determinada categoria de servidor
público.

Sendo assim, os atos normativos em análise devem ser acompanhados da estimativa do


impacto orçamentário-financeiro
financeiro para o exercício de 2014
2014 e para os dois subsequentes, bem
como da comprovação de que a despesa criada ou majorada não afetará as metas de
resultados fiscais previstas, inclusive com as premissas e a metodologia de cálculo
utilizadas, nos termos exigidos pela LRF.

Ressalte-se que o art. 17, § 5º, da LRF dispõe que a despesa não será executada antes da
implementação das medidas referidas anteriormente, as quais integrarão o instrumento que
a criar ou aumentar, tendo como consequência pelo seu descumprimento a nulidade do ato
que deu causa ao aumento de despesa com pessoal, nos termos do art. 15 e caput do art.
21 da referida Lei.

Assim, deve a Assembleia Legislativa, ao cumprir uma das suas atribuições de controle, por
meio da Comissão de Constituição e Justiça, da Comissão de Finanças, F Orçamento,
Fiscalização e Controle e da Divisão de Controle do Processo Legislativo, exercer o regular
acompanhamento das normas citadas da LRF no tocante ao cotejamento dos elementos
norteadores que devem acompanhar as propostas de lei que criaremcriarem ou aumentarem as
despesas obrigatórias de caráter continuado que tramitam naquela Casa, competindo ao
TCE, consoante o caput do art. 59 da LRF, combinado com o seu § 1º, VI, auxiliar o Poder
Legislativo na fiscalização do cumprimento da referida Lei Complementar.
Complementar.

Ademais, visando a dar transparência aos atos normativos que tratam das majorações na
remuneração dos servidores em atividade e nos benefícios da previdência social,
recomenda-se não apenas o controle acerca da elaboração,, mas também a ampla
divulgação
ulgação das estimativas de impacto orçamentário-financeiro
orçamentário financeiro acompanhadas dos seus
respectivos estudos.

O Estado da Bahia, em cumprimento ao art. 4º, § 2º,


2º da LRF, fez integrar à Lei Estadual n.º
12.834, de 10/07/2013, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de
2014, o Anexo de Metas Fiscais,
Fiscais consignando no Demonstrativo da Margem de Expansão
das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado
Continuado valores relativos ao impacto financeiro de
novas despesas de pessoal de R$211,6 milhões e do aumento do salário mínimo na ordem
de R$505,4 milhões, prevendo um saldo líquido no período de R$2,2 milhões.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 133


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

6.5 DÍVIDA PÚBLICA

A LRF enfatiza o dever de se controlar o nível de endividamento dos entes públicos,


dispondo no art. 32, § 1º, III, sobre a observância dos limites e condições fixadas pelo
Senado Federal.

As Resoluções nos 40 e 43,, ambas de 20/12/2001


20/12/2001 do Senado Federal e suas alterações
regulamentaram os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da
dívida pública mobiliária.

Ademais, em junho de 2002, a STN publicou o Manual de Instruções de Pleitos, com o


objetivo principall de informar aos Estados, Distrito Federal e Municípios sobre os
procedimentos gerais para contratação, vedações, punições, limites, condições gerais e
forma de apresentação dos documentos necessários ao exame dos pleitos pela STN.

Com fundamento nessas normas, é apresentada,


apresentada a seguir, a situação em que se encontrava
o Estado da Bahia em dezembro de 2014, quanto aos limites relacionados com a sua
capacidade de endividamento e de pagamento.

• Limite para liberações de operações de crédito

A Constituição Federal, no art. 167, III, estabelece a vedação de realização de operações de


crédito que excedam o montante das despesas de capital. O cumprimento desse limite,
conforme o art. 6º da Resolução n.º 43/2001, será verificado separadamente em relação ao
exercício anterior, confrontando--se
se as receitas de operações de crédito nele realizadas e as
despesas de capital nele executadas, e para o exercício corrente, as receitas de operações
de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária.

e essa legislação, o Estado da Bahia encontrava-se


Consoante encontrava se dentro desse limite, conforme
demonstrado a seguir:

Tabela 25 – LIMITE PARA LIBERAÇÕES (2014)


Em R$
COMPROMETIMENTO
LIMITE: DESPESAS DE CAPITAL LIBERAÇÕES MARGEM
DAS LIBERAÇÕES
EMPENHADAS 2014 (A) REALIZADAS 2014 (B) (C=A-B)
(B) / (A)
3.637.597.995,48 1.422.045.632,97 2.215.552.362,51 39,09%
Fonte: Demonstrativo da Receita e da Despesa 2014 (FIPLAN
( Gerencial).

Tabela 26 – LIMITE PARA LIBERAÇÕES (2015)


Em R$
LIMITE: DESPESAS DE CAPITAL LIBERAÇÕES COMPROMETIMENTO
MARGEM
FIXADAS NA LEI ORÇAMENTÁRIA PREVISTAS PARA 2015 DAS LIBERAÇÕES
1 (C=A-B)
ANUAL (A) (B) (B) / (A)
5.454.478.564,00 1.690.158.000,00 3.764.320.564,00 30,99%
Fonte: Lei n.º 13.225/2015.
(1)
O valor fixado pela Lei n.º 13.225/2015 diverge do publicado no Balanço Orçamentário,, que registra o montante de
R$5.054.198.147,00, resultando na diferença de R$400.280.417,00.

134 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

• Limite para o montante global das operações de crédito realizadas

O valor publicado da RCL (R$25.870.525.219,40) não confere com o apurado pela auditoria
deste Tribunal (R$25.870.540.183,35), conforme será mencionado no item 7.3.5.
7.3.

É apresentada, a seguir, a situação do Estado da Bahia em relação a esse limite:

Tabela 27 – LIMITE PARA O MONTANTE GLOBAL DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO


Em R$
LIMITE OPERAÇÕES DE CRÉDITO MARGEM
(A) REALIZADAS EM 2014 (B) (C=A-B)
4.139.286.429,34 1.422.045.632,97 2.717.240.796,37
16% da RCL 5,50% da RCL 10,50% da RCL
Fontes: Receita Corrente Líquida apurada (item 7.3.2, deste Relatório) e Relatório Receita de Operações de Crédito 2014
(FIPLAN Gerencial).

O § 1º do art. 7º da Resolução n.º 43/2001 dispõe que, para o caso de operações de crédito
com liberação prevista para mais
mais de um exercício, esse limite será calculado levando-se
levando em
consideração o cronograma anual de ingresso, projetando-se
projetando a RCL mediante aplicação do
fator de 2015, que é de aproximadamente 3,53% ao ano, conforme divulgado na última
edição do Manual de Instruções
Instru de Pleitos da STN, publicado em abril de 2014.

A seguir, estão relacionados os valores projetados da RCL até 2019:

Tabela 28 – PROJEÇÃO DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA


Em R$
ANO RCL PROJETADA
2015 26.783.668.923,64
2016 27.729.027.531,98
2017 28.707.753.596,47
2018 29.721.024.857,62
2019 30.770.060.625,56
Fonte: Cálculos da auditoria do TCE/BA.
TCE/BA
Nota: A RCL projetada para os anos 2015-2019
2015 foi calculada utilizando-se
se o fator de atualização de 3,529608326%,
cumulativamente, sobre o valor da RCL apurado em 2014.

Considerando-se
se o cronograma de ingresso de operações de crédito contratadas, em
tramitação e em estudo encaminhado pela SEFAZ para os exercícios de 2015 a 2019,
apuraram-se
se percentuais inferiores ao limite de 16% da Receita Corrente Líquida, sendo que
o maior percentual ocorrerá no exercício de 2015 (7,98% da RCL).

• Limite para os dispêndios

O art. 7º, II, da Resolução do Senado Federal n.º 43/2001, dispõe:


dis
o
Art. 7
[...]
II – o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos
da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de
operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a
11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida;

Conforme o art. 1º da Resolução


Re do Senado Federal n.º 47/2008,
47/ o cálculo do
comprometimento será feito pela média anual da relação entre o comprometimento previsto
e a RCL projetada para todos os exercícios financeiros em que houver pagamentos da
operação pretendida, incluído o da própria apuração. A seguir é apresentado o cálculo da
média de comprometimento em percentual da RCL:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 135


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Tabela 29 – COMPROMETIMENTO MÉDIO ANUAL COM AMORTIZAÇÃO, JUROS E DEMAIS


ENCARGOS
Em R$
(1)
ANO COMPROMETIMENTO (A) RCL PROJETADA (B) (%) A/B
(2)
2014 1.399.506.963,39 25.870.540.183,35 5,41
2015 1.610.634.895,70 26.783.668.923,64 6,01
2016 1.588.961.810,74 27.729.027.531,98 5,73
2017 1.564.065.733,55 28.707.753.596,47 5,45
2018 1.604.972.555,21 29.721.024.857,62 5,40
2019 1.696.589.122,36 30.770.060.625,56 5,51
2020 1.678.474.544,56 31.856.123.247,32 5,27
2021 1.592.945.445,83 32.980.519.625,80 4,83
2022 1.587.992.203,30 34.144.602.792,47 4,65
2023 1.588.968.214,74 35.349.773.535,51 4,49
2024 1.796.803.054,37 36.597.482.085,44 4,91
2025 1.552.053.028,12 37.889.229.860,23 4,10
2026 1.549.201.242,17 39.226.571.272,04 3,95
2027 1.504.148.499,93 40.611.115.597,66 3,70
2028 991.095.663,68 42.044.528.915,08 2,36
2029 895.910.447,73 43.528.536.108,29 2,06
2030 812.105.795,79 45.064.922.942,96 1,80
2031 769.145.973,92 46.655.538.215,26 1,65
2032 778.059.665,68 48.302.295.976,64 1,61
2033 641.675.725,02 50.007.177.837,08 1,28
2034 464.128.743,80 51.772.235.349,62 0,90
2035 375.828.294,92 53.599.592.479,07 0,70
2036 338.631.494,42 55.491.448.157,92 0,61
2037 253.003.513,89 57.450.078.932,32 0,44
2038 241.773.009,08 59.477.841.701,61 0,41
2039 236.559.854,70 61.577.176.554,43 0,38
2040 218.138.342,96 63.750.609.705,01 0,34
2041 215.874.458,49 66.000.756.533,04 0,33
2042 193.598.418,29 68.330.324.730,85 0,28
2043 171.535.321,89 70.742.117.561,73 0,24
2044 139.575.841,20 73.239.037.233,18 0,19
2045 107.603.523,33 75.824.088.389,24 0,14
2046 105.839.594,89 78.500.381.726,14 0,13
2047 97.149.271,81 81.271.137.735,49 0,12
2048 61.695.669,49 84.139.690.579,64 0,07
2049 5.088.228,73 87.109.492.103,81 0,01
MÉDIA ARITMÉTICA 845.259.282,44 50.614.347.311,21 1,67
Fonte: Relatórios Gerenciais – SEFAZ e cálculos da auditoria.
Notas: (1) Valores projetados pela SEFAZ,, envolvendo operações contratadas e a contratar.
(2)
Valor calculado pela auditoria do TCE-BA.
TCE

Em dezembro de 2014, o Estado da Bahia encontrava-se


encontrava dentro desse limite, conforme
demonstrado na tabela seguinte:

Tabela 30 – LIMITE PARA OS DISPÊNDIOS


Em R$
MÉDIA DE COMPROMETIMENTO DA RCL
LIMITE (A) MARGEM (C=A-B)
(C=A
PROJETADA (B)
5.820.649.940,79 845.259.282,44 4.975.390.658,35
11,5% da RCL Média Projetada 1,67% da RCL Projetada 9,83% da RCL Projetada
Fontes: Relatórios do FIPLAN e Relatórios Gerenciais da SEFAZ.

O cumprimento desse limite é um dos requisitos exigidos pela Resolução do Senado


Federal n.º 43/2001 para a contratação de operações de crédito, exceto para aquelas que,
na data da publicação dessa Resolução, estavam previstas no Programa de Ajuste Fiscal,
estabelecido nos termos da Lei n.º 9.496/1997, conforme mencionado em seu art. 7º, § 8º.

136 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

• Limite para a Dívida Consolidada


onsolidada Líquida (DCL)

A composição da Dívida Consolidada Líquida


íquida do Estado é apresentada a seguir, conforme o
Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida (DCL) do 3º quadrimestre de 2014 e registros
contábeis:
Tabela 31 – COMPOSIÇÃO DO SALDO DA DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA
Em R$
ESPECIFICAÇÃO VALOR
I- Dívida Consolidada (DC) 16.911.138.138,28
Dívida Contratual 14.631.735.880,32
Interna 7.800.406.116,29
Externa 6.831.329.764,03
Precatórios emitidos a partir de 05/05/2000 (inclusive) vencidos e não pagos 2.212.606.072,24
Outras Dívidas 66.796.185,72
II- Deduções 5.540.022.824,89
Disponibilidade de Caixa Bruta 5.516.162.172,63
Demais Haveres Financeiros 442.083.596,95
(–) Restos a Pagar Processados (418.222.944,69)
Dívida Consolidada Líquida (I-II) 11.371.115.313,39
Fontes:: Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida do 3º quadrimestre de 2014, Balancetes do FIPLAN e cálculos da
auditoria.
Nota: De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais, 5ª edição,
dição, aprovado pela Portaria n.º 637/2012, os valores inscritos
em restos a pagar processados devem ser deduzidos do somatório da Disponibilidade de Caixa Bruta e Demais Haveres
Financeiros. Ademais, os valores do Regime Previdenciário deverão ser evidenciados
evidenciados separadamente. Por isso, as
disponibilidades dos Regimes de Previdência também foram excluídas.

Foi verificada a adequação do saldo publicado no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do 3º


quadrimestre de 2014 aos registros contábeis. Ressalte-se
Ressalte se que, o saldo da Dívida
Consolidada Líquida
íquida foi alterado após a edição das Demonstrações Consolidadas do Estado
do Exercício de 2014, em função da mudança do valor da Disponibilidade de Caixa Bruta.

As deduções à dívida consolidada constantes do Demonstrativo da da Dívida Consolidada


Líquida do 3º quadrimestre de 2014 (R$5.540.022.824,89) apresentaram um crescimento de
33,29% em relação a 31/12/2013 (R$4.156.515.014,32), ao passo que o total da dívida
consolidada aumentou 12,49% no mesmo período.

Dessa forma, verificou-se


se que as deduções à dívida consolidada têm se mantido em um
patamar demasiadamente elevado, em face do contexto histórico apresentado na tabela a
seguir:
Tabela 32 – SALDO DA DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA NO PERÍODO 2001 – 2013
Em R$ mil
DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA
ANO DÍVIDA CONSOLIDADA (A) DEDUÇÕES (B) % (B)/(A)
(C = A – B)
2013 15.033.683 4.156.515 27,65 10.877.168
2012 13.474.098 2.856.748 21,20 10.617.350
2011 10.414.665 1.496.777 14,37 8.917.888
2010 10.425.946 1.368.929 13,13 9.057.017
2009 10.423.105 1.189.369 11,41 9.233.736
2008 11.548.077 1.008.695 8,73 10.539.382
2007 11.451.245 1.074.288 9,38 10.376.957
2006 12.205.645 580.948 4,76 11.624.697
2005 12.549.360 409.166 3,26 12.140.194
2004 13.301.328 302.945 2,28 12.998.383
2003 12.746.391 173.075 1,36 12.573.316
2002 12.978.930 469.635 3,62 12.509.295
2001 10.794.926 532.962 4,94 10.261.964
Fonte: Relatórios de Contas de Governos dos exercícios de 2001 a 2013.

De acordo com o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF),, as deduções da dívida


consolidada são compostas pelo somatório da Disponibilidade de Caixaaixa Bruta e dos demais
haveres financeiros, descontados os restos a pagar processados (exceto precatórios). A
Disponibilidade de Caixa
aixa Bruta, por sua vez, representa o montante formado por caixa,
bancos, aplicações financeiras e outras disponibilidades financeiras, ao passo que os
demais haveres financeiros totalizam os valores a receber líquidos e certos.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 137


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em 2013, por meio do Ofício DEPAT n.º 302/2013, a SEFAZ prestou os seguintes
esclarecimentos acerca do elevado valor das Disponibilidades de Caixa Bruta
B registrado
naquele exercício:
[…] esclarecemos que estamos tendo dificuldade de escrituração contábil
do grupo de contas “Caixa e Equivalente de Caixas” devido à complexidade
operacional, a exemplo da Consolidação do Balancete Mensal que serve de
suporte para elaboração dos Relatórios da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Contudo, no último quadrimestre de 2013, adotaremos procedimentos que


permitem a eliminação de alguns
alguns saldos das operações
intragovernamentais como também realizaremos ajustes financeiros que
irão adequar o Balanço Consolidado do Estado.

Conforme mencionado anteriormente, verificou-se, em 31/12/2014, a permanência dessa


situação. O Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida (DCL) apresentou deduções no
montante de R$5.540.022.824,89, sendo R$5.516.162.172,63 referentes
refer à Disponibilidade
de Caixa Bruta. O total das deduções representou
represent 32,76% do valor da dívida consolidada.
Mais uma vez questionada, a SEFAZ, mediante o Ofício n.º 124, de 30/04/2015, apresentou
as seguintes justificativas:
Estamos analisando as contas contábeis apresentadas no Balancete
Integrado do Estado. Na análise já concluímos pela necessidade de
elaboração de Balancete
Balancete Consolidado do Estado no sentido de ajustar as
contas classificadas no subgrupo de Caixa e Equivalente de Caixa.

Ademais, estamos tendo dificuldade de entendimento de contabilização de


alguns fatos contábeis aprimorados na Contabilidade Aplicada ao Setor
Se
Público.

No decorrer do exercício em curso, o montante das deduções devem ser


reduzidas com as providências que estão sendo implementadas.

Para prestar maiores esclarecimentos acerca dos limites apresentados pela Resolução n.º
40/2001 do Senado Federal,al, em 15/03/2005, a STN divulgou a Nota Oficial transcrita a
seguir:
Os limites globais para o montante da Dívida Consolidada Líquida de
Estados e Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro,
contado a partir do final de 2001, não poderão exceder a 2 vezes a Receita
Corrente Líquida, no caso dos Estados e do Distrito Federal, e 1,2 vezes a
Receita Corrente Líquida, no caso dos Municípios (conforme definido no art.
3º da Resolução n.º 40, de 2001, do Senado Federal).

A Dívida Consolidada Líquida


quida do Estado, em 31/12/2014, estava inferior ao limite de até
n os 40 e 43/2001 do
duas vezes a receita corrente líquida, estabelecido pelas Resoluções n.
Senado Federal.
Tabela 33 – LIMITE PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA
Em R$
ESPECIFICAÇÃO VALOR
Dívida Consolidada – DC 16.911.138.138,28
(-) Deduções 5.540.022.824,89
Saldo da Dívida Consolidada Líquida – DCL 11.371.115.313,39
Receita Corrente Líquida – RCL 25.870.540.183,35
Relação DCL/RCL 0,44
Limite Legal – Relação DCL/RCL 2,00
Limite para Alerta – Relação DCL/RCL 1,80
Fontes: Relatórios do FIPLAN e cálculos da auditoria.

138 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

• Limite para concessão de garantias de valores

As garantias concedidas pelo Estado da Bahia em operações de crédito, apresentadas no


Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores do RGF do 3º quadrimestre de
2014, tiveram a seguinte composição em 31/12/2014:

Tabela 34 – COMPOSIÇÃO DAS GARANTIAS DE VALORES


Em R$
BENEFICIÁRIO AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA VALOR
os
DESENBAHIA (Lavoura Resoluções n 68/1998, 71/1999, 20/2001, 23/2001, 25/2002
Cacaueira) e 02/2003 do Senado Federal 91.600.000,00
TOTAL 91.600.000,00
Fontes:: Demonstrativo das Garantias e Contragarantias de Valores (RGF) do 3º quadrimestre de 2014 e Relatório do FIPLAN.

É demonstrada, a seguir, a situação do Estado da Bahia quanto ao limite para concessão de


garantias, em dezembro de 2014:

Tabela 35 – LIMITE PARA CONCESSÃO DE GARANTIAS DE VALORES


Em R$
GARANTIAS CONCEDIDAS
LIMITE Margem
SALDO EM 2014
(A) (C=A-B)
(B)
5.691.518.840,34 91.600.000,00 5.599.918.840,34
22,00% da RCL 0,35% da RCL 21,65% da RCL
Fontes: Relatórios do FIPLAN e cálculos da auditoria.

O-PRIVADAS (PPP)
6.6 PARCERIAS PÚBLICO

A Lei n.º 11.079/2004, instituiu normas para a licitação e a contratação de parceria público-
público
privada no âmbito da Administração Pública. Em seu art. 2º, essa forma de contratação,
também conhecida como PPP, foi definida como “o contrato administrativo de concessão na
modalidade patrocinada ou administrativa”. No mesmo mesmo dispositivo, estabeleceu-se
estabeleceu a
distinção entre as concessões patrocinadas, que são concessões de serviços públicos ou de
obras públicas disciplinadas pela Lei n.º 8.987/1995,, quando envolverem, adicionalmente à
tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado, ao passo que as concessões administrativas são aquelas em que a Administração
Pública é a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento
e instalação de bens.

Assim, as PPPs são contratações que estabelecem vínculo obrigacional entre a


Administração Pública e a iniciativa privada visando à implementação ou gestão, total ou
parcial, de obras, serviços ou atividades de interesse público, em que o parceiro privado
assume a responsabilidade
esponsabilidade pelo financiamento, investimento e exploração do serviço,
observando-se,
se, além dos princípios administrativos gerais, os princípios específicos desse
tipo de negócio jurídico.

Como forma de controle do endividamento público, o art. 28 da mencionada Lei n.º


11.079/2004, alterado pela Lei n.º 12.024, de 27/08/2009, estabeleceu a proibição de a
União conceder garantia e realizar transferência voluntária aos entes federativos cuja
despesas com PPPs tiverem excedido, no ano anterior, o correspondente a 3% da Receita
Corrente Líquida
íquida do exercício, ou que excedam, nos 10 anos subsequentes, o mesmo
percentual da Receita Corrente
orrente Líquida
íquida projetada para os respectivos exercícios. Esse
percentual
entual de comprometimento (3%) foi alterado para 5% da Receita
eceita Corrente Líquida do
exercício, mediante a Lei n.º 12.766, de 27/12/2012.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 139


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Ademais, para fins de transparência, a Portaria STN n.º 637/2012, que aprovou a quinta
edição do Manual de Demonstrativos
Demonstrativos Fiscais, declara a necessidade da publicação
bimestral de demonstrativo das PPPs no Relatório Resumido da Execução Orçamentária, o
que vem sendo atendido pelo Estado, conforme observado nos exames auditoriais.

Atualmente, o Estado da Bahia possui cinco


cinco contratos de PPP em execução, a seguir
descritos:

a) contrato de concessão administrativa para a construção e operação do Sistema de


Disposição Oceânica do Jaguaribe (Emissário Submarino de Salvador), pela estatal
não dependente EMBASA.
EMBASA O contrato foi celebrado
lebrado em 27/12/2006 com a
Concessionária Jaguaribe S/A, pelo prazo de 18 anos, e o pagamento das
contraprestações mensais teve início em junho de 2011. A partir de janeiro de 2013,
o valor da contraprestação mensal passou a ser de R$4.736.783,12, sendo
atualizado
tualizado para R$5.016.759,37, a partir de dezembro de 2013, e para
R$5.338.206,76, a partir de dezembro de 2014;

b) contrato de concessão administrativa visando à reconstrução e operação do Estádio


Octávio Mangabeira (Fonte Nova), celebrado em 21/01/2010, com a Concessionária
Fonte Nova Negócios e Participações S/A pelo prazo de 35 anos. O início do
pagamento das contraprestações
prestações (valor mensal atualizado de R$9.823.605,60)
ocorreu em abril de 2013. O valor da contraprestação foi atualizado para
R$10.390.858,82, a partir de dezembro de 2013, e para R$11.072.024,74, a partir de
dezembro de 2014;

c) contrato de concessão administrativa


administrativa para a gestão e operação de unidade
hospitalar denominada Hospital do Subúrbio, celebrado em maio de 2010 com o
Consórcio PRODAL. As contraprestações foram devidas desde o início das
operações da unidade, que ocorreu em 14/09/2010, com pagamento
pagament a partir de
outubro de 2010 e prazo contratual de 10 anos. O valor da contraprestação mensal
atualizado a partir de fevereiro de 2013 foi de R$12.624.379,03, e passou a ser de
R$13.453.043,27 a partir de fevereiro de 2014;

d) contrato de concessão administrativa


administrativa para a construção e operação de serviços não
assistenciais da unidade hospitalar Instituto Couto Maia, celebrado em maio de 2013
com o Consórcio Couto Maia Construção e Serviços Não Clínicos S/A pelo prazo de
21 anos e quatro meses, a partir da data
data de assinatura do contrato, sendo um ano e
quatro meses de investimentos e realização de atividades
at pré-operacionais
operacionais e 20
anos de operação, com contraprestação anual de R$42.180.326,00 a ser adimplida
durante 20 anos. Conforme o Termo Aditivo n° 01 ao Contrato
Contrato de Concessão n.º
035/2013, o prazo de realização dos investimentos e atividades pré-
pré-operacionais foi
alterado para um ano e quatro meses, a partir da data da primeira liberação dos
recursos do financiamento contratado pelo Consórcio; e

e) contrato de concessão
oncessão patrocinada n.º 01/2013, para a implantação e operação do
Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas (SMSL),, celebrado em
15/10/2013 com a Concessionária Companhia do Metrô de Salvador, pelo prazo de
30 anos. A previsão para o início dos serviços
serviços foi setembro de 2014,
2014 e a
contraprestação anual máxima foi estabelecida em R$127.600.000,00. Não houve
pagamento de contraprestação em 2014.

A seguir, é apresentado o acompanhamento do limite das despesas do Estado da Bahia


com PPPs, em comparação o com a receita corrente líquida.

140 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Tabela 36 – TOTAL DAS DESPESAS COM


C PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
PRIVADAS POR CONTRATO
CONTRAT
Em R$
CONTRATO DAS
CONTRATOS DO ENTE FEDERADO
FE ESTATAIS NÃO
DEPENDENTES
TOTAL DAS
ANO METRÔ DE
DESPESAS
NOVA FONTE HOSPITAL DO INSTITUTO SALVADOR E EMISSÁRIO
NOVA SUBÚRBIO COUTO MAIA LAURO DE SUBMARINO
FREITAS (1)
2013 87.669.889,54 150.712.759,75 – – 57.121.373,69 295.504.022,98
2014 125.371.471,76 160.607.855,00 – – 60.522.559,83 346.501.886,59
2015 132.864.296,88 161.436.519,24 – 16.875.100,00 64.058.481,12 375.234.397,24
2016 132.864.296,88 161.436.519,24 42.180.326,00 71.647.400,00 64.058.481,12 472.187.023,24
2017 132.864.296,88 161.436.519,24 42.180.326,00 125.367.000,00 64.058.481,12 525.906.623,24
2018 132.864.296,88 161.436.519,24 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 528.139.623,24
2019 132.864.296,88 161.436.519,24 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 528.139.623,24
2020 132.864.296,88 107.624.346,16 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 474.327.450,16
2021 132.864.296,88 – 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 366.703.104,00
2022 132.864.296,88 – 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 366.703.104,00
2023 132.864.296,88 – 42.180.326,00 127.600.000,00 64.058.481,12 366.703.104,00
Fonte: Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas
Público e cálculos da auditoria.
Nota: (1) As contraprestações do período 2015-2017
2015 2017 são proporções da contraprestação anual máxima de R$127.600.00,00,
definidas no Contrato n.º 01/2013.

Tabela 37 – LIMITE PARA O MONTANTE


MONTAN DAS DESPESAS COM PARCERIAS PÚBLICO-
PÚBLICO
PRIVADAS
Em R$
TOTAL DAS
TOTAL DAS RECEITA CORRENTE LIMITE DE 5,00%
ANO DESPESAS / RCL MARGEM %
DESPESAS LÍQUIDA (RCL(1)) DA RCL
(%)(2)
2013 295.504.022,98 23.079.976.920,35 1,03 1.153.998.846,02 915.616.196,73 3,97
2014 346.501.886,59 25.870.540.183,35 1,11 1.293.527.009,17 1.007.547.682,41 3,89
2015 375.234.397,24 26.783.668.923,64 1,16 1.339.183.446,18 1.028.007.530,06 3,84
2016 472.187.023,24 27.729.027.531,98 1,47 1.386.451.376,60 978.322.834,48 3,53
2017 525.906.623,24 28.707.753.596,47 1,61 1.435.387.679,82 973.539.537,70 3,39
2018 528.139.623,24 29.721.024.857,62 1,56 1.486.051.242,88 1.021.970.100,76 3,44
2019 528.139.623,24 30.770.060.625,56 1,51 1.538.503.031,28 1.074.421.889,16 3,49
2020 474.327.450,16 31.856.123.247,32 1,29 1.592.806.162,37 1.182.537.193,33 3,71
2021 366.703.104,00 32.980.519.625,80 0,92 1.649.025.981,29 1.346.381.358,41 4,08
2022 366.703.104,00 34.144.602.792,47 0,89 1.707.230.139,62 1.404.585.516,74 4,11
2023 366.703.104,00 35.349.773.535,51 0,86 1.767.488.676,78 1.464.844.053,90 4,14
Fonte: Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas
Público e cálculos da auditoria.
Notas: (1) Valores projetados
rojetados a partir de 2015.
(2)
Na aplicação dos limites de comprometimento das despesas com parcerias público-privadas
público foram excluídas as
despesas das empresas estatais não dependentes, em observância ao art. 28, § 2º, da Lei n.º 11.079/2004, conforme
redação dada pela Lei n.º 12.024/2009.
12.024/20

Da análise da tabela anterior, pode-se


pode se observar que o Estado da Bahia atende ao limite
estabelecido. Há de se mencionar que os cálculos foram realizados tomando-se
tomando as
despesas pelos valores atuais, tendo a receita sido projetada com base no índice
estabelecido
abelecido pela STN. Entretanto, ainda que se mantivesse a RCL projetada de 2015 como
referência para fins de análise, o Estado continuaria cumprindo o limite para todos os
exercícios avaliados.

Acerca da contabilização da dívida com as PPPs, a SEFAZ, medianteante Ofício n.º 19, de
05/05/2015, informou que a única operação de crédito vinculada a uma PPP, ainda que
indiretamente, ocorreu em relação
rel ção à Arena Fonte Nova, quando o Estado da Bahia firmou o
Contrato de Financiamento n.º 10.2.1682.1, no valor de R$323.629.000,00,
629.000,00, com o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Acrescentou, ainda, que:
O registro contábil dessa transação obedeceu às normas estabelecidas no
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, registrando,
do ponto
ponto de vista orçamentário, como Receita Orçamentária (Não Efetiva)
e, do ponto de vista Patrimonial, como um Passivo (conta contábil
2.2.2.3.1.01.02.00 – DÍVIDA CONTRATADA), em contrapartida ao registro
em banco.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 141


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em 27/12/2012, a Lei Estadual n.º 12.610 autorizou a criação do Fundo Garantidor Baiano
de Parcerias (FGBP), que tem como competência a prestação de garantias de pagamento
de obrigações assumidas pela Administração Direta e Indireta do Estado da Bahia, em
virtude das PPPs celebradas. O Estado,
Estado, em 15/10/2013, integralizou 250 mil cotas,
totalizando R$250.000.000,00. Esse valor corresponde à garantia dos primeiros 24 meses
do Contrato de PPP para implantação do Sistema Metroviário Salvador e Lauro de Freitas.
Até 31/12/2014 não foram realizadas
realiza novas integralizações ao Fundo, que apresentou, para
a referida data, o saldo de R$257.196.898,92, incluído nesse
nes e valor o rendimento das
aplicações financeiras.

6.7 RESULTADO NOMINAL

resenta diferença entre os saldos da Dívida Fiscal


O Resultado Nominal apresenta Fiscal Líquida (DFL)
relativos a dois períodos. A LRF determina que o Demonstrativo do Resultado Nominal
acompanhará o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (art. 53, III), devendo esse
resultado ser apresentado bimestral e anualmente, demonstrando a variação acumulada da
DFL ao longo do ano. É apresentado,
apresentado a seguir, o Resultado Nominal
ominal do 3º quadrimestre de
2014, conforme os registros contábeis:

Tabela 38 – DEMONSTRATIVO DO RESULTADO NOMINAL


Em R$
SALDO
ESPECIFICAÇÃO
EM 31/DEZ/2013 (A) EM 31/OUT/2014 (B) EM 31/DEZ/2014 (C)
Dívida Consolidada (I) 15.033.682.987,15 16.277.808.753,99 16.911.138.138,28
Deduções (II) 4.156.515.014,32 5.646.387.374,22 5.540.022.824,89
Disponibilidade de Caixa Bruta 4.191.967.345,45 4.519.825.510,77 5.516.162.172,63
Demais Haveres Financeiros 1.049.618.102,20 1.301.350.925,97 442.083.596,95
(–) Restos a Pagar Processados (1.085.070.433,33) (174.789.062,52) (418.222.944,69)
Dívida Consolidada Líquida (III) = (I-II) 10.877.167.972,83 10.631.421.379,77 11.371.115.313,39
Receita de Privatizações (IV) – – –
Passivos Reconhecidos (V) – – –
Dívida Fiscal Líquida (III+IV-V) 10.877.167.972,83 10.631.421.379,77 11.371.115.313,39
PERÍODO DE REFERÊNCIA
ESPECIFICAÇÃO
No Bimestre (C – B) Até o Bimestre (C – A)
Resultado Nominal 739.693.933,62 493.947.340,56
Fontes:: Demonstrativo do Resultado Nominal do 5º e do 6º bimestres de 2014, Demonstrativo da Dívida Consolidada do 3º
quadrimestre de 2014, Balancetes do FIPLAN e cálculos da auditoria.

ominal de 2014 apurado por este TCE apresenta divergência


A composição do Resultado Nominal
com os valores publicados nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado –
Exercício
xercício 2014, especialmente em relação ao valor da Disponibilidade de Caixa Bruta, cujo
montante apresentado na referida publicação foi de R$6.555.700 mil, impactando nos
valores apurados das Deduções, Dívida Consolidada Líquida e Dívida Fiscal Líquida. Por
essa razão, o valor do Resultado Nominal publicado foi de R$545.590 mil negativos.

Dessa forma, os valores apurados pela auditoria indicam um crescimento da dívida em


R$493.947.340,56, ao passo que os valores publicados apontam uma diminuição de
R$545.590 mil.

A meta para o Resultado Nominal do Estado, fixada no Anexo de Metas Fiscais da


LDO/2014, indica a possibilidade de expansão da Dívida Consolidada Líquida em até
R$1.303.977.000,00. No exercício de 2014, houve crescimento da Dívida ívida Consolidada
Líquida
íquida no valor de R$493.947.340,56, portanto, dentro do limite admitido pela Lei.

142 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

6.8 RESULTADO PRIMÁRIO


PRIMÁR

Os Demonstrativos do Resultado Primário integrantes dos Relatórios Resumidos da


Execução Orçamentária, que correspondem ao terceiro quadrimestre e ao acumulado,
acumulado
ambos do exercício de 2014, foram elaborados de acordo com as orientações contidas na
Portaria n.º 637/2012 da STN, que aprova a 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais.

Os valores da receita e da despesa, utilizados para apurar o referido Resultado, estão de


acordo com os Demonstrativos da Execução da Receita e da Despesa Orçamentária
extraídos do FIPLAN Gerencial e de cálculos da auditoria.

Na tabela a seguir é apresentado, de forma resumida, o Resultado Primário (ou fiscal) do


exercício de 2014, por quadrimestre,
q bem como o orçado atual para o período, com
destaque para as principais receitas e despesas.

Tabela 39 – RESULTADO PRIMÁRIO POR QUADRIMESTRE E ACUMULADO


CUMULADO DO EXERCÍCIO
DE 2014
Em R$
REALIZADO
DESCRIÇÃO ORÇADO ATUAL (2)
1.º QUAD. 2.º QUAD. 3.º QUAD. ACUMULADO
Receitas Fiscais 35.623.532.629,00 11.259.019.368,70 12.010.618.504,69 12.594.980.371,21 35.864.525.149,67
ICMS 16.960.641.237,00 5.615.529.723,72 5.547.801.579,56 6.181.671.879,86 17.345.003.183,20
Transferências Correntes 12.285.781.435,00 4.278.103.301,62 4.124.819.179,11 3.831.046.153,80 12.233.968.634,53
Outras Receitas Fiscais 6.377.109.957,00 1.365.386.343,36 2.337.997.746,02 2.582.262.337,55 6.285.553.331,94
Despesas Fiscais 41.636.805.120,00 8.921.817.819,91 10.697.049.637,71 14.858.207.536,80 34.736.481.204,97
Correntes – 8.575.185.204,06 9.610.537.696,86 13.718.541.976,10 31.904.264.877,02
Investimentos 6.567.909.701,67 337.404.391,54 1.059.531.779,00 1.113.289.661,47 2.510.225.832,01
Outras Despesas Fiscais de Capital 273.266.385,00 9.228.224,31 26.980.161,85 26.375.899,23 62.584.285,39
Reserva de Contingência 15.484.000,00 – – – –
Restos a Pagar não Processados – – – 259.406.210,55 259.406.210,55
Resultado Primário(1) (6.013.272.491,00) 2.337.201.548,79 1.313.568.866,98 (2.263.227.165,59) 1.128.043.944,70
Fontes: Demonstrativos Bimestrais do Resultado Primário disponíveis no site: www.SEFAZ.ba.gov.br
.ba.gov.br e cálculos da auditoria.
Notas: (1) Do valor acumulado do Resultado Primário está abatido o valor dos restos a pagar não processados no exercício.
exercício
(2)
Dos valores das Receitas Fiscais apresentados estão deduzidos os montantes para constituição do FUNDEB.

Pelo que se observa na tabela anterior,, o Resultado Primário apurado no terceiro


quadrimestre
uadrimestre apresentou valor negativo, mas, considerando-se
considerando se o exercício, houve superávit
de R$1.128.043.944,70. A meta do Resultado Primário fixada no Anexo de Metas Fiscais da
LDO para o exercício de 2014 foi negativa (R$686.416.000,00).

A auditoria constatou
tatou uma diferença a menor de R$93.040,93 no Resultado Primário
publicado pela SEFAZ (cujo montante foi de R$1.128.137.039,63),
R$1.128.137.039,63), fato que se deveu ao
lançamento, no FIPLAN Gerencial, de deduções de receitas de contribuições e de receitas
intraorçamentárias na rubrica de dedução de alienação de bens, conforme mencionado no
item 7.3.1 Diferenças entre o FIPLAN Gerencial e o FIPLAN.

O desempenho das Receitas Fiscais realizadas


realizadas no exercício de 2014, das quais se
destacam as oriundas do ICMS e das Transferências Correntes, está demonstrado na tabela
a seguir. Para fins de comparação, são evidenciadas aquelas realizadas no período, em
comparação com os valores apurados nos exercícios
exerc de 2012 e 2013.

Tabela 40 – DESEMPENHO DA RECEITA


RECEIT COM ICMS E TRANSFERÊNCIAS
RÊNCIAS CORRENTES DOS
DO
EXERCÍCIOS DE 2012 A 2014, EM TERMOS NOMINAIS
Em R$ mil
VALOR NOMINAL %
EXERCÍCIOS
RECEITAS
2012 2013 2014 (B)/(A) (C)/(B)
(A) (B) (C)
ICMS 13.495.293 15.682.057 17.345.003 16,20 10,60
Transferências Correntes 11.028.725 11.251.056 12.233.968 2,02 8,74
Fontes: Demonstrativos Bimestrais do Resultado Primário disponíveis no site: www.SEFAZ.ba.gov.br
.ba.gov.br e cálculos da auditoria.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 143


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Conforme demonstrado, a receita com o ICMS cresceu nominalmente 16,20% no exercício


de 2013 quando comparada a com a dod exercício de 2012. Confrontando-sese o apurado no
exercício de 2014 com o de 2013, constata-se
constata crescimento nominal de 10,60
60%.

No tocante às Transferências Correntes, constatou-se


constatou se o crescimento nominal de 2,02% no
exercício de 2013, quando comparado com o do exercício de 2012, e de 8,74% no exercício
de 2014, quando confrontado com o de 2013.

Entretanto, considerando-se se a atualização monetária aplicada aos valores


valores apresentados na
tabela anterior, utilizando-se,
se, para tanto, o Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna
(IGP-DI – acumulado até dezembro/2014), são obtidos os seguintes resultados:

Tabela 41 – DESEMPENHO DA RECEITA


RECEIT COM ICMS E TRANSFERÊNCIAS CORRENTES DOS
EXERCÍCIOS DE 2012 A 2014, EM TERMOS REAIS
Em R$ mil
VALOR REAL %
RECEITAS EXERCÍCIOS
(B)/(A) (C)/(B)
2012 (A) 2013 (B) 2014 (C)
ICMS 14.877.145 16.387.135 17.345.003 10,15 5,85
Transferências Correntes 12.158.012 11.756.912 12.233.968 (
(3,30) 4,06
Fontes: Demonstrativos Bimestrais do Resultado Primário disponíveis no site: www.SEFAZ.ba.gov.br e cálculos da auditoria.

Como evidenciado, houve crescimento real nas receitas oriundas das Transferências
Correntes em 2014, se comparado com o do o exercício anterior. Entretanto, quando
confrontado o exercício de 2013 com o de 2012, verifica-se
verifica se uma redução da mencionada
receita.

No tocante às Despesas Fiscais executadas no exercício sob análise, destacam-se


destacam as
Correntes e as de Investimentos. No mesmo diapasão da análise das receitas, foram
levantados os valores das mencionadas despesas nas auditorias realizadas nos exercícios
de 2012 e 2013, conforme demonstrado na tabela a seguir:

Tabela 42 – DESEMPENHO DA DESPESA


DESPES PRIMÁRIA CORRENTE E DE INVESTIMENTO
INVEST NOS
EXERCÍCIOS DE 2012 A 2014, EM TERMOS NOMINAIS
Em R$ mil
VALOR NOMINAL %
EXERCÍCIOS
DESPESAS
2012 2013 2014 (B)/(A) (C/(B)
(A) (B) (C)
Primárias Correntes 26.237.789 29.066.008 31.904.264 10,78 9,76
Investimentos 1.751.749 1.965.435 2.510.225 12,20 27,72
Fontes: Demonstrativos Bimestrais do Resultado Primário disponíveis no site: www.SEFAZ.ba.gov.br, e cálculos da auditoria.

Como visto, as despesas primárias correntes apresentaram crescimento nominal de 10,78%


quando comparado o exercício de 2013 com o de 2012. Constatou-se se redução do seu
crescimento em 2014 em relação a 2013,
2013, uma vez que o percentual de aumento foi de
9,76%.

No que se refere a investimentos, verificou-se,


verificou em 2014, o crescimento de 27,72% de
variação nominal, quando comparado com o do exercício anterior.

Tabela 43 – DESEMPENHO DA DESPESA


DESPES PRIMÁRIA CORRENTE E DE INVESTIMENTO NOS
NO
EXERCÍCIOS DE 2012 A 2014, EM TERMOS REAIS
Em R$ mil
VALOR REAL %
EXERCÍCIOS
DESPESAS
2012 2013 2014 (B)/(A) (C/(B)
(A) (B) (C)
Primárias Correntes 28.924.410 30.372.839 31.904.264 5,01 5,04
Investimentos 1.931.120 2.053.802 2.510.225 6,35 22,22
Fontes: Demonstrativos Bimestrais do Resultado Primário disponíveis no site: www.SEFAZ.ba.gov.br e cálculos da auditoria.
auditoria

144 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Limites Constitucionais e Legais

Como observado, houve um incremento significativo nas aplicações de recursos em


investimentos no exercício de 2014 quando comparado com o de 2013 (22,22%), em termos
reais. Entretanto, como apresentado no Relatório Resumido da Execução Orçamentária –
Demonstrativo do Resultado Primário, nas receitas de capital, que financiam esses
investimentos, a participação da rubrica “Operações de Crédito” é de 53,58%, o que
evidencia a necessidade que o Estado tem de recorrer a empréstimos (internos e/ou
externos) para financiar seus investimentos.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 145


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

146 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


7 Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do
Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo
Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

148 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


7 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA,
ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL
PATR DO
ESTADO DA BAHIA – EXAME DAS CONTAS DO PODER
EXECUTIVO
7.1 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO
CONSO DAS CONTAS

Como peça componente das contas do Chefe do Poder Executivo, foi apresentada a
encadernação das Demonstrações Contábeis
Contábeis Consolidadas do Estado,
Estado contendo 757
páginas contemplando um conjunto de demonstrativos e informações agrupados em 13
capítulos, relativos à gestão orçamentária, financeira, patrimonial, econômica e fiscal do
Estado, além de incluir, dentre outros elementos, as notas explicativas,
explicativ os anexos da Lei
n.º 4.320/1964 e os Demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em sua introdução
consta a seguinte afirmação:

O Relatório Contábil, parte componente da Prestação de Contas, apresenta


uma análise mais detalhada das informações contábeis e fiscais, buscando
o uso de uma linguagem de fácil entendimento a todo cidadão dos vários
segmentos da sociedade, inclusive com apresentação de glossário dos
termos técnicos utilizados. Além disso, foram utilizados gráficos, tabelas e
notas explicativas para permitir uma melhor visualização dos dados
constantes dos Balanços e demais Demonstrações Contábeis.

Conforme Nota Explicativa n.º 1 (fl. 25 das Demonstrações Contábeis Consolidadas do


Estado),
), também foi afirmado que:

Com base nas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor


Público – NBCASP e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF a prestação
de contas deve ser consolidada surgindo uma unidade de natureza
econômica contábil com os órgãos e fundos da Administração Direta
Diret do
Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, o Ministério
Público e a Defensoria Pública, como também algumas entidades que
integram a Administração Indireta, sendo 20 (vinte) Autarquias, 7 (sete)
Fundações e 7 (sete) Empresas Estatais Dependentes.

O Estado vem incorporando os novos procedimentos de contabilização e de elaboração das


Demonstrações Contábeis, em linha com as orientações emanadas da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e do Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Cabe registrar
r que
essas
as contas se referem aos aspectos relacionados apenas à gestão do Poder Executivo,
embora parte das responsabilidades do Chefe do Poder Executivo permeie
permei por ativos,
passivos, receitas e despesas de todos os Poderes.

Nos próximos tópicos deste capítulo estão apresentados os comentários relativos à análise
técnica, desenvolvida por servidores deste Tribunal, sobre os aspectos mais relevantes
contidos nas Demonstrações Contábeis, com ênfase nos números representativos da
execução orçamentária e dos bens e direitos do Poder Executivo.

• Notas Explicativas e Procedimentos de Consolidação

No item 2 das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado (fls. 25-33),


25 relativo às
Notas Explicativas às Demonstrações Contábeis Consolidadas
olidadas do Estado – Exercício 2014,
foi comentado que:
O Estado da Bahia, ao longo deste exercício, vem aprimorando o novo
Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado da
Bahia – FIPLAN,, que trouxe desde 2013 a integração em um só sistema

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 149


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

das funções de Planejamento, Contabilidade e Finanças, e possibilitou a


implantação no Plano de Contas Aplicado ao Setor Público – PCASP (Plano
de Contas Nacional), iniciando processo de adequação da Contabilidade
Co do
Estado às Novas Normas de Contabilidade Aplicada ao Setor Público –
NBCASP.

[…]

Embora a Portaria STN n.º 700/2014, de 10 de dezembro de 2014


estabeleça o prazo do final do exercício de 2014 para a adoção do Plano de
Contas Aplicado ao SetorSet Público – PCASP e das Demonstrações
Contábeis Aplicadas ao Setor Público – DCASP, as demonstrações aqui
apresentadas já estão de acordo com as novas diretrizes contábeis desde o
exercício de 2013, ainda que parcialmente.
parcialmente. As demais mudanças de
critérios estabelecidas pela NBCASP estão sendo inseridas gradualmente e
já constam de cronograma programado para 2015. (Grifou-
( -se)

Essas novas diretrizes enfatizam a evidenciação do patrimônio do Estado, com a adoção


integral do regime de competência (receitas e despesas, reconhecidass nos respectivos
períodos em que ocorreram os fatos), tendo as notas explicativas, além dos relatórios
financeiros, mais importância quanto à transparência dos fatos e atos contábeis.

Nesse sentido, a Resolução do CFC n.º 1.134, de 21/11/2008,


08, que aprovou a NBC T 16.7
relativa à Consolidação das Demonstrações Contábeis, assim dispôs:
disp
8. As demonstrações contábeis consolidadas devem ser complementadas
por notas explicativas que contenham, pelo menos, as seguintes
informações:
(a) identificação e características das entidades do setor público incluídas
na consolidação;
(b) procedimentos adotados na consolidação;
(c) razões pelas quais os componentes patrimoniais de uma ou mais
entidades do setor público não foram avaliados pelos mesmos
mes critérios,
quando for o caso;
(d) natureza e montantes dos ajustes efetuados;
(e) eventos subseqüentes à data de encerramento do exercício que
possam ter efeito relevante sobre as demonstrações contábeis
consolidadas.

Em linha com essee entendimento, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Se Público


(MCASP), na sua 5ª edição,
dição, no item 05.08.01, reforça a importância das Notas Explicativas:
A entidade deve evidenciar como informação complementar, os julgamentos
que a administração tenha feito no processo
processo de aplicação das políticas
contábeis, além daqueles relacionados às estimativas, que tenham efeito
mais significativo nos montantes reconhecidos nas demonstrações
contábeis.

A entidade deve evidenciar ainda as premissas-chave


premissas chave relativas ao futuro e
outras
ras fontes de incerteza das estimativas, na data de apresentação das
demonstrações contábeis, que possuam risco significativo de causar um
ajuste material nos valores contábeis dos ativos e passivos dentro do
próximo ano. Essa informação complementa as contas
contas de compensação
que compõem o balanço patrimonial.

As informações contidas nas notas explicativas devem ser relevantes,


complementares ou suplementares àquelas não suficientemente
evidenciadas ou não constantes no corpo das demonstrações contábeis.

150 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

As notas explicativas devem evidenciar, ainda, o reconhecimento de


inconformidades provavelmente relevantes para a avaliação de
responsabilidades (accountability),
( ), que pode afetar a avaliação do usuário
sobre o desempenho e o direcionamento das operações da d entidade no
futuro. Essa evidenciação pode também influenciar as decisões sobre os
recursos a serem alocados na entidade, no futuro.

Entretanto, as Notas Explicativas apresentadas nas Demonstrações Contábeis


Consolidadas do Estado não observaram plenamente as diretrizes definidas pela NBC T
16.7 e pelo o MCASP, tendo em vista a ausência de informações complementares ou a
insuficiência de alguns elementos recomendados pelas citadas Normas, sumariados no
quadro a seguir.

Quadro 13 – INFORMAÇÕES
NFORMAÇÕES NÃO IDENTIFICADAS NAS NOTAS EXPLICATIVAS ÀS DCCES

COMENTÁRIOS/ESCLARECIMENTOS NÃO IDENTIFICADOS NAS


NA
ASSUNTO/CONTA CONTÁBIL
DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS
EIS CONSOLIDADAS DO ESTADO
Montante das eliminações decorrentes de operações entre entidades, referentes aos
Procedimentos de Consolidação saldos no final do exercício e receitas/ganhos/despesas no ano;
Total das operações entre entidades – Transações com Partes Relacionadas.
Demonstração dos saldos, detalhada por natureza jurídica dos credores, fonte, programa
de governo, função de estado, etc.;
Convênios a Comprovar – Ativo
Resumo evidenciando o montante por situação de execução dos projetos em andamento,
concluído ou inadimplente.
Resumo das demonstrações contábeis das empresas investidas;
Equivalência Patrimonial Informações sobre o percentual de participação, resultado do cálculo da equivalência;
Evidenciação do montante das transações e saldos das operações com o Controlador.
Critério de contabilização das perdas por redução ao valor recuperável;
Natureza dos bens que foram objeto de Reavaliação, os critérios e datas de realização;
Imobilizado
Estimativas de vida útil dos bens, valor residual e taxas de depreciação;
Montante das adições, baixas e depreciação
eciação contabilizadas no ano.
Resumo por tipo/natureza das ações em curso, segregando com base em avaliação do
setor competente quanto à perspectiva de sucesso pelo Poder Executivo, indicando
Contingências
aquelas com probabilidade de insucesso, e, para aquelas com provável perda, a
estimativa do valor dos desembolsos para fins de contabilização de provisão no Passivo.
Demonstrativo resumido por natureza, taxa de juros, indexador;
Financiamentos Escalonamento do montante a vencer por ano (quatro exercícios);
Declaração da existência, ou não, de garantias vinculadas, elencando-as.
elencando
Resumo por entidade repassadora, fonte, programa ou função de governo;
Informações sobre o montante das aplicações efetuadas nos projetos;
projeto
Convênios recebidos a Comprovar
Saldos em disponibilidades e situação dos projetos: concluídos, em execução, etc.;
Volume de recursos a serem recebidos relativos aos termos pactuados.
Demonstrativo com informações quanto ao perfil da provisão,
provisão detalhando por natureza das
Precatórios
demandas e situação da amortização das dívidas constituídas.
Ajustes de Exercícios Anteriores Resumo quanto à natureza dos ajustes e contas patrimoniais impactadas.
Comentários sobre os estudos relacionados com a extinção das autarquias SUCAB e
Eventos relevantes DERBA e com a alienação de parte da EBAL (Lei Estadual n.º 13.204/2014);
Efeitos econômico-financeiros
financeiros decorrentes da alienação/extinção.
Demonstração de origens e aplicações, bem como das disponibilidades do FUNDESE e
Outras informações
do FES/BA.

Fiscal 9 editado em 2007, pelo Fundo


O Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal,
Monetário Internacional (FMI), enumera alguns princípios de governança, recomendando
que o “público deve ser plenamente informado sobre as atividades fiscais passadas,
presentes e programadas e sobre os principais riscos fiscais”
fiscais” e que as informações
publicadas sobre o Governo
overno Central
entral devem conter “detalhes sobre a dívida, os haveres
significativos em ativos financeiros e recursos naturais, os passivos não relacionados à
dívida e os passivos contingentes”.

9
Denominado Manual de Transparência Fiscal.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 151


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em relação aos procedimentos


imentos de consolidação, cabe enfatizar a importância das
informações das empresas controladas, incluídas na consolidação, sejam estatais
dependentes, ou não, pois, segundo as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas
Aplicada
ao Setor Público (IPSAS 20, sigla
sigla em inglês), as partes são consideradas relacionadas
quando uma delas tem o poder de controlar a outra ou de exercer influência significativa
sobre esta última,, no que tange a decisões financeiras e operacionais, bem como quando a
entidade considerada parte rte relacionada e outra entidade estiverem sujeitas a controle
comum. Assim, as operações que envolvam transferência de recursos e obrigações entre
tais entidades devem ter divulgação adequada, permitindo ao leitor verificar se as operações
foram efetuadas nas mesmas condições de comutatividade e independência que
caracterizam as transações com terceiros alheios às entidades.

7.2 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado,


Estado, os comentários quanto à Gestão
Orçamentária de 2014 constam
nstam nas
na fls. 34-60
60 e as Demonstrações, na forma estabelecida
na Lei n.º 4.320/1964,
64, dos Balanços Orçamentário Consolidado de todo o Estado e do Poder
Executivo estão apresentadass nas fls. 647-653
647 e 685-691,
691, respectivamente.
respectivamente Além desses
informes, integra as Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014
um conjunto de demonstrativos
emonstrativos analíticos
analítico das receitas e de execução das despesas
detalhado por unidade orçamentária.
orçamentária

Os principais aspectos que comprometem a interpretação adequada do Resultado


Orçamentário de 2014 também foram objeto de comentários nas Contas do Poder Executivo
do exercício anterior, e estão
ão relacionados com a subavaliação
ubavaliação das despesas em face da
ausência de empenho ou liquidação no período (mês (mês e ano) de sua efetiva realização,
ferindo o princípio da competência, e à ausência de mecanismos de apropriação de custos,
custos
impossibilitando a análise
lise adequada das despesas por Programa
P de Governo.
overno.

• Subavaliação das despesas em face da ausência de empenho ho ou liquidação no


período (mês e ano) de sua efetiva realização, ferindo
ferindo o princípio da competência

Conforme registrado às fls. 51-52


52 das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado,
Estado
foram apropriadas, em 2014, despesas no elemento 32 – Despesas de Exercícios
Anteriores no montante R$973.177
973.177 mil, sendo comentado com muita propriedade que:

As Despesas de Exercícios Anteriores – DEA correspondem a uma


faculdade legal que permite o reconhecimento de despesas de exercícios
encerrados à conta do orçamento
orçamento vigente. A existência deste item de
despesas justifica-se
justifica se quando da necessidade, ou obrigatoriedade, do ente
público reconhecer e honrar compromissos assumidos em anos anteriores.

As Despesas de Exercícios Anteriores fundamentam-se


fundamentam se no art. 37 da Lei n.º
4.320/1964
1964.. Conforme esse artigo, três são as situações para
reconhecimento de despesas como DEA: são despesas legalmente
incorridas, de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo
consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,
aten que não
se tenham processado na época própria; restos a pagar com prescrição
interrompida; e os compromissos reconhecidos após o encerramento do
exercício correspondente.

Apesar de o procedimento ser amparado por dispositivos legais, deve ser cons
considerado na
condição de exceção, sendo a regra geral o reconhecimento dentro do período de
competência da despesa.

152 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Contudo, das análises promovidas nas despesas orçamentárias de 2014 do Estado da


Bahia, verifica-se
se que essa
es faculdade vem aumentando sucessivamente
ivamente nos últimos
exercícios, tendo quase que duplicado ao se comparar com o exercício de 2013,
correspondendo a 2,7% da despesa liquidada no exercício e efetivada
efetivad por várias
Secretarias, conforme vem ilustrado na tabela 3.17 das Demonstrações Contábeis
Consolidadas do Estado.

Cabe salientar que o procedimento de reconhecimento de despesas de exercícios


exercício anteriores
(DEA) também foi verificado nos primeiros quatro meses de 2015, atingindo o montante de
R$986.683 mil, correspondendo a aproximadamente 10% do orçamento executado no
período. Outro aspecto importante refere-se
refere ao fato de os registros como DEA serems
relativoss a diversos tipos de despesas, como contratos de prestação de serviços
serviço técnicos
(6,5%), de serviços de manutenção (34,5%), e de obras (29,4%), e, inclusive, despesas
inerentes a salários e encargos de servidores (15%). Tais circunstâncias demonstram
dem que o
pagamento por meio do elemento de despesa DEA vem sendo utilizado de forma extensiva.

O não reconhecimento das despesas pelo regime de competência, compromete a adequada


avaliação
valiação da gestão em cada exercício, além de ferir o princípio da anualidade
anu da despesa
pública disposto no art. 2º da Lei n.º 4.320/1964.
64. O resultado orçamentário do ano (superávit
de R$1,6 bilhão)) encontra-se
encontra se superavaliado, na medida em que as despesas inerentes ao
exercício deveriam, a princípio,
princípio ser liquidadas em 2014.

Registre-se
se que o não reconhecimento das despesas no exercício correto decorre, em parte,
por deficiência de controle interno de execução e/ou por inexistência de saldo orçamentário
em determinado elemento, programa, contrato, etc. Como exemplo,
exemplo podem
pode ser citadas as
despesas relativas aos contratos de serviços de natureza continuada e aos proventos de
natureza salarial pagos aos servidores em 2015.

Assim,, as despesas incorridas em 2014, passíveis de identificação pelos sistemas de


controle, por ocasião do encerramento do exercício, não empenhadas dentro do d exercício a
que se referem,, mesmo que por estimativa, caracterizam
caracteriza o descumprimento da lei
orçamentária (Lei Estadual n.º 12.935/2014),
14), que definiu limites quanto aos gestores na
execução dos gastos públicos.
públ Porém, não foi possível, na análise das contas do Poder
Executivo, identificar, de forma precisa, o montante das despesas contabilizadas em 2015
relativas ao exercício de 2014.

• Ausência de mecanismos de apropriação de custos,


custos impossibilitando a análise
adequada das despesas por Programa de Governo

A LRF em seu art. 4º, I, e, e art. 50, § 3º, preconiza que a lei de diretrizes orçamentárias
deve dispor sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos do
programas financiados com recursos do orçamento, bem como que “a Administração
Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial”. Em linha com tais disposições, a Lei de Diretrizes
Diretri
Orçamentárias para o exercício de 2014 (Lei Estadual n.º 12.834/2013),
12.834/201 assim como as
LDOs dos últimos cinco anos, estabeleceu em seu art. 35, que:

Para fins de apuração dos custos de bens e serviços públicos da


Administração Pública Estadual, os órgãos
órgãos e entidades do Poder Executivo
deverão ainda, empreender as ações necessárias à operacionalização do
deverão,
Sistema de Apropriação de Custos Públicos – ACP, instituído pelo Decreto
n.º 8.444, de 7 de fevereiro de 2003.

O citado Decreto, editado há mais de 12 anos, faz referência


ncia a sistema gerencial que teria
por finalidade proporcionar aos gestores públicos informações relevantes sobre os custos

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 153


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

envolvidos na prestação dos principais produtos e serviços ofertados pelo Governo do


Estado da Bahia à coletividade.
coletividade Contudo,, o mencionado sistema ainda não foi
implementado.

Apesar de tais previsões normativas, relatórios e pareceres prévios das contas


governamentais de exercícios anteriores terem
t apontado que os sistemas de orçamentação
e contabilização do Estado não permitem a identificação dos custos efetivos de cada
programa e ação de governo, tendo em vista, dentre outros aspectos, a centralização de
despesas significativas, como as relativas a pessoal e custeio no Programa Apoio
Administrativo
inistrativo às Atividades de Secretarias e Órgãos, que correspondem a
aproximadamente um terço das despesas orçamentárias. A ausência de metodologia e
ferramenta de rateio de tais despesas para cada programa e ação realizada pelo Estado
impossibilita a adequada
quada avaliação quanto ao efetivo custo de cada programa de governo e,
consequentemente, à economicidade de cada ação ou projeto que os compõem,
compõe tendo em
vista que a quase totalidade dos programas tem como componente a força de trabalho do
servidor público,, materializada financeiramente pelos custos de pessoal.

Ademais, até a presente data, mesmo após a implementação de novas ferramentas de


controle orçamentário e financeiro, por meio do sistema FIPLAN,, o Estado ainda não dispõe,
de forma efetiva, de mecanismos
ismos de apropriação dos custos incorridos na oferta de bens e
serviços à sociedade.

7.2.1 Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal

Os Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária dos 5º e 6º bimestres de 2014 foram


publicados tempestivamente no Diário Oficial
Oficia do Estado (D.O.E.) de 26/11/2014 e de
29/01/2015, respectivamente, por meio das Portarias n.os 244/2014 e 032/2015
15 da Secretaria
da Fazenda. Os Demonstrativos da Receita Corrente Líquida, do Resultado Nominal e do
Resultado Primário encontram-se
se em conformidade com as exigências impostas pelos arts.
52 e 53 da LRF e com os modelos de demonstrativos e suas respectivas
respectiva instruções de
preenchimento, constantes na Portaria n.º 637/2012
637/ da STN.

Quanto ao Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo do 3º quadrimestre de 2015, esse


também foi publicado tempestivamente no Diário Oficial do Estado (D.O.E.) de 29/01/2015,
porr meio do Decreto n.º 15.898/2015, estando em conformidade com as exigências
impostas pelos arts. 54 e 55 da LRF e com os modelos de demonstrativos com suas
respectivas instruções de preenchimento da Portaria n.º 637/2012
637/ da STN.

Registre-se, assim, que a SEFAZ atendeu às disposições legais, relativas à formalização do


Relatório de Gestão Fiscal.

7.3 RECEITA PÚBLICA

A receita pública representa a totalidade dos recursos arrecadados pelo Estado, sendo
gerida pelo Poder Executivo por meio da SEFAZ,, que tem como finalidade formular,
coordenar e executar as funções de administração tributária do Estado, exceto quanto às
taxas cartorárias, arrecadadas e geridas pelo Poder Judiciário, mas que são devidamente
escrituradas como receitas tributárias pela SEFAZ.

A Lei Estadual n.º 12.935/2014,


2014, estimou em R$36.083.945.669,00 a receita do Estado da
Bahia (Administração Direta e indireta)
ndireta) para o exercício
exercício financeiro de 2014. Essa
Ess previsão
foi atualizada para R$39.195.473.402,00 nos demonstrativos publicados. O montante
efetivamente arrecadado no exercício atingiu R$37.937.830.906,90, representando 96,79%
do valor previsto atualizado.

154 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

O comportamento da receita arrecadada pelo Estado em relação à previsão atualizada, no


âmbito da Administração Direta
D e Indireta, está demonstrado a seguir:

Tabela 44 – COMPORTAMENTO DA RECEITA


REC ARRECADADA EM RELAÇÃO
ELAÇÃO À PREVISTA
ATUALIZADA (2011-2014)
(2011
Em R$
TÍTULO 2011 2012 2013 2014
Receita Prevista Atualizada 28.382.431.735,00 31.550.770.273,00 37.319.343.305,00 39.195.473.402,00
Receita Arrecadada 27.074.535.471,99 31.986.172.747,14 35.223.977.256,22 37.937.830.906,90
(Frustração de Receita)/Excesso de Arrecadação (1.307.896.263,01) 435.402.474,14 (2.095.366.048,78) (1.257.642.495,10)
% de (Frustração)/Excesso (4,61) 1,38 (5,61) (3,21)
Fonte: FIPLAN.

xercício de 2014, no âmbito da Administração


No exercício A Direta e Indireta,
ndireta, a execução da receita
orçamentária do Estado da Bahia apresentou a seguinte composição:

Tabela 45 – EXECUÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO DE 2014


Em R$
PREVISTO % EXECUTADO
DESCRIÇÃO REALIZADO (B)
ATUALIZADO (A) (B/A)
Receitas Correntes 31.938.531.806,00 32.878.490.462,28 150,30
Receita Tributária 19.887.244.809,00 20.301.077.820,08 102,08
(-)) Dedução de Receita Tributária (2.510.437.900) (2.675.121.858,13) 106,56
Receita de Contribuições 1.988.523.920,00 2.001.052.977,70 100,63
(-)) Dedução de Receita de Contribuições – (93.094,93) –
Receita Patrimonial 865.794.333,00 1.549.854.989,37 179,01
(-) Dedução de Receita Patrimonial – (3.893.386,71) –
Receita Agropecuária 926.400,00 482.703,09 52,11
Receita Industrial 105.000,00 – –
Receita de Serviços 140.396.498,00 145.111.740,11 103,36
(-)) Dedução de Receita de Serviços – (501,77) –
Transferências Correntes 12.285.781.435,00 12.344.676.118,25 100,48
(-)) Dedução de Transferências Correntes (1.390.101.983,00) (1.548.858.615,91) 111,42
Receitas Correntes Diversas – 804,66 –
Outras Receitas Correntes 686.329.234,00 802.676.542,41 116,95
(-) Dedução de Outras Receitas Correntes (16.029.940,00) (38.475.775,94) 240,02
Receitas de Capital 4.827.691.587,00 2.654.208.807,90 54,98
Operações de Crédito 3.117.896.315,00 1.422.045.632,97 45,61
Alienação de Bens 14.207.500,00 17.233.678,50 121,30
(-)) Dedução de Receita Alienação de Bens – (192.007,37) –
Amortização de Empréstimos 177.221.000,00 182.396.990,00 102,92
Transferências de Capital 1.518.366.772,00 1.043.297.917,14 68,71
(-)) Dedução de Transferências Capital – (10.573.403,34) –
Receitas Intraorçamentárias Correntes 2.429.250.009,00 2.405.131.636,72 99,01
Receitas Intraorçamentárias Correntes 2.429.250.009,00 2.405.313.134,46 99,01
(-)) Dedução de Rec. Intraorçamentárias Correntes – (181.497,74) –
TOTAL 39.195.473.402,00 37.937.830.906,90 96,79
Fontes: Diário Oficial do Estado de 29/01/2015
29 e FIPLAN.

As receitas intraorçamentárias referem-se


referem se à contribuição patronal para o FUNPREV que, a
partir do exercício de 2007, passaram a ser contabilizadas separadamente da contribuição
dos servidores para o Fundo (Receita de Contribuições).

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) – Parte I Procedimentos


Contábeis Orçamentários,
ários, 5ª
5 edição, aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF n.º
02/2012, define as deduções de receita orçamentária conforme está transcrito a seguir:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 155


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

No âmbito da administração pública, a dedução de receita orçamentária é


utilizada nas seguintes situações, entre outras:

– Recursos que o ente tenha a competência de arrecadar, mas que


pertencem a outro ente, de acordo com a lei vigente (se não houver a
previsão como despesa); e

– Restituição de tributos recebidos a maior ou indevidamente. Se a receita


r
arrecadada possuir parcelas destinadas a outros entes (repartição
tributária), a transferência poderá ser registrada como dedução de receita
ou como despesa orçamentária, de acordo com a legislação em vigor.

Se houver parcelas a serem restituídas, em regra, esses fatos não devem


ser tratados como despesa orçamentária, mas como dedução de receita
orçamentária, pois correspondem a recursos arrecadados que não
pertencem à entidade pública e não são aplicáveis em programas e ações
governamentais sob a responsabilidade
responsabilidade do ente arrecadador, não
necessitando, portanto, de autorização orçamentária para a sua execução.

A contabilidade utiliza conta redutora de receita orçamentária para


evidenciar o fluxo de recursos da receita orçamentária bruta até a líquida,
líquid
em função de suas operações econômicas e sociais.

7.3.1 Diferenças entre o FIPLAN Gerencial e o FIPLAN

Na apuração da receita auferida pelo Estado no exercício de 2014, foram observadas


diferenças entre os valores apresentados no Relatório de Execução da Receita
Orçamentária extraído do FIPLAN Gerencial e os constantes do Anexo 10 – Comparativo da
Receita Orçada com a Arrecadada, gerado no Sistema Integrado de Planejamento,
Contabilidade e Finanças (FIPLAN
FIPLAN),
), conforme demonstrado na tabela a seguir:

Tabela 46 – DIFERENÇAS ENTRE O FIPLAN GERENCIAL E O FIPLAN


Em R$
RELAT. EXEC. REC. ORÇ.
DESCRIÇÃO ANEXO 10 (FIPLAN
FIPLAN) DIFERENÇA
(FIPLAN GERENCIAL)
Receitas Correntes
(-) Dedução da Receita de Contribuições – (93.094,93
93.094,93) 93.094,93
Transferências Correntes 12.283.477.666,53 12.344.676.118,25 (61.198.451,72)
(-) Dedução das Transferências Correntes (1.487.660.164,19) (1.548.858.615,91
1.548.858.615,91) 61.198.451,72
Receitas de Capital
(-) Dedução da Receita Alienação de Bens (466.600,04) (192.007,37
192.007,37) (274.592,67)
Receitas Intraorçamentárias Correntes
(-) Dedução Rec. Intraorç. de Contribuições – (181.497,74
181.497,74) 181.497,74
Fontes: FIPLAN Gerencial e FIPLAN.

Por meio do Ofício Gasec n.°° 071/2015, a SEFAZ prestou os seguintes esclarecimentos:

a) A diferença de R$61.198.451,72 (observada em Transferências Correntes e respectivas


deduções), refere-se à dedução da receita realizada de Transferências Correntes,
Correntes cujo valor
foi registrado na conta contábil 6.2.1.2.9.00.00.00 (Deduções da Receita Realizada)
Realizad e na
conta-corrente
corrente contábil 1721223002 (referente à receita realizada). Asseverou, entretanto,
que a conta-corrente
corrente utilizada para esse
es e lançamento deveria ter sido a 9721223002
(Deduções da Receita Realizada).

Informou também que, como o FIPLAN Gerencial obtém os valores da receita e de sua
respectiva dedução por conta-corrente
corrente contábil, foram considerados para classificação da
receita os valores registrados na mencionada conta-corrente
corrente contábil 1721223002, tendo
sido o montante de R$61.198.451,72
R$61.198.451, foi interpretado pelo FIPLAN Gerencial como uma
receita negativa. Quanto ao saldo da dedução de receita de contribuições e transferências

156 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

correntes, o FIPLAN Gerencial considerou somente os valores registrados com conta-conta


corrente contábil 97 (Dedução de receitas de Transferências Correntes), não incluindo o
montante mencionado.

A auditoria apurou, no entanto,


entanto que a diferença mencionada, constante da tabela anterior,
não alterou o valor da receita total líquida no exercício, mas esse fato demonstra que há
divergências entre o FIPLAN Gerencial e o FIPLAN,, o que não deveria ocorrer.

b) A respeito das demais diferenças (observadas nas Deduções da Receita de


Contribuições, da Receita de Alienação de Bens e da Receita Intraorçamentária de
Contribuições), informou
rmou que:

[…]

Na Contabilidade do Estado da Bahia a conta de dedução da receita


orçamentária é a 6.2.1.2.9.00.00.00 (-)
( ) Deduções da Receita Realizada, cuja
função é registrar as deduções do somatório dos valores relativos às
receitas realizadas, detalhadas por natureza da receita.

No caso das restituições das receitas de natureza iniciadas por


1.2.0.0.00.00.00 Receita de Contribuições e 7.2.1.0.00.00.00 Contribuições
Sociais, ao retirar o primeiro dígito e substituir por 9 a natureza de receita
redutora
edutora passa a pertencer ao grupo de receita 92 Dedução da Receita de
Alienação de Bens (dedução da receita de d capital), mesmo estas sendo uma
dedução de receita corrente e intra-orçamentária.
intra

Assim para diferenciar na natureza de receita 92 Dedução da Receita


R de
Alienação de Bens, quais são as deduções de receita de capital e as
deduções de receita correntes, foi criada uma regra no FIPLAN para que as
deduções de receita correntes ficassem deduzindo as receitas correntes e
não as de capital.

Por exemplo:
exemplo

A conta de receita orçamentária 9.2.1.0.29.07.01 Dedução de Receita de


Contribuição de Servidor Ativo Civil para o RPPS – FUNPREV é a conta
redutora da 1.21.0.29.07.01 Contribuição de Servidor Ativo Civil para o
RPPS – FUNPREV.
A conta de receita orçamentária
orçamentária 9.2.1.0.29.01.01 Dedução de Receita de
Contribuição Patronal para o RPPS – Ativo Civil – FUNPREV é a conta
redutora da 7.2.1.0.29.01.01 Contribuição Patronal para o RPPS – Ativo Civil
– FUNPREV.
FUNPREV
A conta de receita orçamentária 9.2.1.0.29.01.02 Dedução
Deduç de Receita Intra-
Orçamentária de Contribuição Patronal p/RPPS – Ativo Civil – CAP
FUNPREV é a conta redutora da 7.2.1.0.29.01.02 Contribuição Patronal para
o RPPS – Ativo Civil – CAP FUNPREV.

Como são deduções de receitas correntes e intra-orçamentária


intra orçamentárias, ficaram no
Anexo 10 nas deduções de receitas correntes e intra-
intra-orçamentárias[…]

Na dedução da receita de capital só ficou demonstrado o valor de


R$192.007,37 que é realmente uma dedução de receita de capital.

Como se verifica na resposta da SEFAZ, as divergências ocorreram em vista da inexistência


de regra no FIPLAN Gerencial que possibilitasse o reconhecimento das deduções de
receitas correntes diferenciando-as
diferenciando as das de capital, quando o código da natureza da conta de
dedução iniciar-se com 92.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 157


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Ressalte-se
se que, também, essas diferenças não alteraram o valor da receita total líquida no
exercício mas, como já apontado, demonstram divergências entre o FIPLAN e o FIPLAN
Gerencial.

Por outro lado, uma vez que os demonstrativos da LRF são elaborados com
m base nos dados
fornecidos pelo FIPLAN Gerencial, as receitas e deduções destacadas na Tabela 46 são
apresentadas com valores distintos, quando
quando comparados com os constantes do
d Anexo 10.

É importante frisar que o FIPLAN Gerencial, de acordo com o site da SEFAZ,


SEFAZ foi projetado
com a finalidade de disponibilizar relatórios gerenciais relacionados com a execução
orçamentária e financeira do Estado, tendo como origem as informações fornecidas pelo
FIPLAN.

Portanto, é necessário que a SEFAZ corrija as inconsistências


ências existentes entre o FIPLAN
Gerencial e o FIPLAN,, de forma que apresentem com fidedignidade os valores registrados
na Contabilidade do Estado.

7.3.2 Receita Tributária

Principal fonte de recursos do Estado, a Receita Tributária foi de R$17.625.955.961,95,


deduzida do valor relativo à conta retificadora, no montante de R$2.675.121.858,13. Essa
receita representou 49,96% da Receita Corrente, excluídas as deduções, e 46,46% da
receita líquida total arrecadada no exercício de 2014.

O valor bruto arrecadado superou a previsão atualizada em R$413.833.011,08, o que


representa, em termos relativos, um excesso de arrecadação de 2,08%.

A composição da Receita Tributária, no exercício de 2014, está demonstrada na tabela a


seguir:
Tabela 47 – RECEITA
EITA TRIBUTÁRIA ARRECADADA
ARRE EM 2014
Em R$
TÍTULO VALOR %
Receita de Impostos 19.436.570.796,38 95,74
Receita de Taxas 864.507.023,70 4,26
TOTAL BRUTO 20.301.077.820,08 100,00
(-)Retificadora da Receita Tributária (2.675.121.858,13) (13,18)
TOTAL LÍQUIDO 17.625.955.961,95 86,82
Fonte: Anexo 10 da Lei n.º 4.320/1964.

A receita obtida com o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e


sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicações (ICMS) é o destaque entre as decorrentes dos impostos de competência da
esfera estadual, já que totalizou R$17.346.801.328,77, representando 89,25% da receita
total com impostos.

Durante os últimos cinco anos, a receita com o ICMS apresentou o seguinte


comportamento:
Tabela 48 – EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO
ARRECADA DO ICMS – 2010 A 2014
Em milhões de reais
ANO ARRECADAÇÃO VARIAÇÃO (%)
2010 9.537 –
2011 10.397 9,02
2012 11.540 10,99
2013 13.391 16,04
2014 14.824 10,70
Fonte: Balanço Geral do Estado 2010- 2014.
Nota: Arrecadação registrada pelo seu valor líquido, deduzido o contabilizado na conta retificadora do ICMS.

158 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

A arrecadação líquida do ICMS, no exercício de 2014, foi superior em 10,70%, em termos


nominais, à do exercício de 2013, que alcançou o montante de de R$13.391.357.741,49.
Considerando-se a inflação do período (Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna –
IGP-DI/FGV,
DI/FGV, que foi de 3,78%), resta evidenciado um aumento real na arrecadação de
6,67% no exercício.

7.3.3 Outras Receitas Correntes


orrentes

Os ingressos de recursos orçamentários no exercício de 2014, classificados como Outras


Receitas Correntes, totalizaram R$802.676.542,41.
R$802.676.542,41. Deduzindo-se
Deduzindo o valor de
R$38.475.775,94, correspondente à conta Retificadora de Outras Receitas Correntes, essa
receita atinge
inge 111,35% do valor líquido estimado atualizado, que foi de R$686.329.234,00. A
composição dessas receitas está demonstrada na tabela a seguir.

Tabela 49 – OUTRAS RECEITAS CORRENTES


CORR
Em R$
VALOR
TÍTULO PREVISTO
REALIZADO % EXEC
ATUALIZADO
Multas e Juros de Mora 197.006.114,00 243.434.201,59 123,57
Indenizações e Restituições 242.867.553,00 328.887.323,55 135,42
Receita da Dívida Ativa 29.793.710,00 67.526.463,75 226,65
Receitas Diversas 216.661.857,00 162.828.553,52 75,15
TOTAL BRUTO 686.329.234,00 802.676.542,41 116,95
(-)) Conta Retificadora de Outras Receitas Correntes (16.029.940,00) (38.475.775,94) 240,02
TOTAL LÍQUIDO 670.299.294,00 764.200.766,47 114,01
Fonte: FIPLAN.

Desse total, o montante de R$2.520.344,56 refere-se


refere à receita auferida pelo Poder
Judiciário.

7.3.4 Transferências Correntes e de Capital

As transferências correntes, que são aquelas provenientes de recursos recebidos de outras


pessoas de direito público ou privado para atender às despesas correntes, corresponderam,
corres
no exercício de 2014, ao valor bruto de R$12.344.676.118,25. Deduzidas do valor de
R$1.548.858.615,91, concernente ao montante registrado na conta retificadora dessas
receitas, essas transferências representaram 32,84% do total da Receita
eceita Corrente.

Dentre essas receitas, destacam se


destacam-se as Transferências Intergovernamentais
(R$12.061.340.630,13), que representaram 97,70% do total bruto. Nelas estão inseridos os
repasses da União, no montante de R$9.297.155.211,28, que, deduzidos da conta
retificadora,, totalizaram R$7.770.197.139,48. Desse valor, a transferência mais relevante é
aquela relativa ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), cuja cota-
cota
parte repassada ao Estado da Bahia, em seu valor bruto, atingiu o montante de
R$6.822.364.461,06
2.364.461,06 no exercício de 2014, o que equivale a 55,27% do total bruto registrado
na rubrica Transferências Correntes.

Assim, no exercício de 2014, o Estado da Bahia recebeu transferências constitucionais da


União no montante de R$9.306.527.007,98, referentes às transferências correntes e de
capital. Deduzindo-se
se o valor da conta retificadora das transferências correntes, obtém-se
obtém o
valor líquido de R$7.779.568.936,18. O comportamento dessas transferências, nos últimos
dois exercícios, está demonstrado
demonstra na tabela a seguir:

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 159


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Tabela 50 – TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO


UN
Em R$
DESCRIÇÃO 2013 2014
Corrente Líquida 7.219.738.708,12 7.770.197.139,48
Participação na Receita da União 6.496.277.408,98 7.104.002.985,02
Cota-Parte do FPE 6.260.707.832,08 6.822.364.461,06
Cota-Parte
Parte do Imposto s/Produtos Industrializados – Estados Exportadores de Produtos
Industrializados (IPI) 231.821.334,52 273.932.490,11
Cota-Parte da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) 3.748.087,71 7.706.033,85
Outras 154,67 –
Outras Transferências 2.021.247.295,91 2.193.152.226,26
Transferências de Recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) 1.430.720.381,97 1.494.162.049,60
Transferência da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Naturais 330.173.338,09 367.703.297,32
Transferências de Recursos do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE) 196.268.867,43 184.671.910,90
Outras 64.084.708,42 146.614.968,44
(-) Retificadora de Transferências da União (1.297.785.996,77) (1.526.958.071,80)
Capital 52.788.680,00 9.371.796,70
Transferência de Recursos do SUS 47.665.755,97 4.713.872,00
Outras Transferências 5.122.924,03 4.657.924,70
TOTAL LÍQUIDO 7.272.527.388,12 7.779.568.936,18
Fonte: FIPLAN.

Conforme se depreende da tabela anterior, as transferências da União apresentaram um


crescimento nominal de 6,97% em relação a 2013.

Além das Transferências da União, estão inseridas nas Transferências Intergovernamentais


Correntes as Transferências Multigovernamentais,
Multigovernamentais, no montante bruto de
R$2.764.185.418,85. Essa receita é destinada ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).
( Os
recursos são contabilizados nas contas Transferências de Recursos do FUNDEB e
Transferências de Recursos da Complementação da União ao FUNDEB.. As Transferências
do FUNDEB são objeto de comentários no item 6.2.

Já as transferências de capital, provenientes de recursos recebidos de outras pessoas de


direito público
blico de outra esfera de Governo
overno ou de direito privado para atender despesas de
capital, importaram em R$1.043.297.917,14. Deduzidas do valor de R$10.573.403,34,
concernente ao montante registrado na conta retificadora dessas receitas, essas
transferências representaram 38,91% do total da receita de capital. Tais transferências
tiveram a previsão atualizada para R$1.518.366.772,00, tendo a arrecadação correspondido
a 68,02% desse valor.

Essas transferências são compostas das Transferências Intergovernamentais,


Intergovernamentais, no montante
bruto de R$9.371.796,70 (recursos transferidos da União), e daquelas oriundas de
Convênios, no total bruto de R$1.033.926.120,44.

No que se refere às Transferências de Convênios oriundas da União, é possível observar do


exposto na tabela a seguir que, quando comparadas com as de 2012, houve queda de
19,74% no exercício de 2013 e crescimento de 63,73% no exercício de 2014.

Além disso, no exercício de 2014 houve crescimento da ordem de 104% em relação ao de


2013, o que demonstra um aumento do nível dos recursos transferidos a título de convênios.

Tabela 51 – TRANSFERÊNCIAS DE CONVÊNIOS


CO DA UNIÃO
Em R$
DESCRIÇÃO 2012 2013 2014
Corrente Líquida 166.517.961,66 176.416.990,70 262.484.452,74
Transferências de Convênios 166.517.961,66 176.416.990,70 262.667.860,57
(-)) Retificadora de Transferências Convênios União – – (183.407,83)
Capital Líquida 616.898.026,38 452.329.008,07 1.020.169.081,82
Transferências de Convênios 616.898.026,38 452.329.008,07 1.030.742.485,16
(-) Retificadora de Transferências Convênios União – – (10.573.403,34)
TOTAL 783.415.988,04 628.745.998,77 1.282.653.534,56
Fonte: FIPLAN.

160 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

7.3.5 Receita Corrente Líquida (RCL)

O valor publicado da Receita Corrente Líquida (RCL), referente ao 3º quadrimestre de 2014,


diverge do apurado pela auditoria, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Tabela 52 – RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
LÍQ PUBLICADA X APURADA PELA AUDITORIA
Em R$
VALOR
DISCRIMINAÇÃO APURADO PELA
PUBLICADO DIFERENÇA
AUDITORIA
Receita Corrente 36.978.098.414,80 36.978.005.319,87 93.094,93
(-)) Transferências Constitucionais e Legais (4.814.879.397,77) (4.814.879.397,77
4.814.879.397,77) –
(-)) Contribuições Prev. Assist. Social Servidor (2.001.052.977,70) (2.000.959.882,77
2.000.959.882,77) 93.094,93
(-)) Compensação Financeira entre Regimes (192.125.962,34) (
(192.125.962,34) –
(-)) Dedução da Receita para Formação do FUNDEB (4.099.514.857,59) (4.099.499.893,64
4.099.499.893,64) 14.963,95
(=) Receita Corrente Líquida 25.870.525.219,40 25.870.540.183,35 (14.963,95)
Fontes:: Demonstrativo publicado no site da SEFAZ e cálculos da auditoria.

A diferença de R$93.094,93, verificada entre o valor das Contribuições Prev. Assist. Social
Servidor publicado e o apurado pela auditoria, já foi tratada no item 7.3.1 Diferenças entre o
FIPLAN Gerencial e FIPLAN.
FIPLAN

Quanto à diferença de R$14.963,95, verificada na Dedução da Receita para Formação do


FUNDEB, destacam-se se os valores a maior referentes ao ICMS (R$24.493,80) e ao ITCD
(R$15.042,17) e a menor referente ao IPVA (R$24.571,67).

Cabe salientar que o cálculo das deduções para o FUNDEB deve ser feito com base no
percentual definido no inciso II do art. 60 do ADCT da Constituição Federal. Registre-se
Registre que,
a partir da Portaria n.º 328, de 27/08/2001, a STN definiu que os percentuais retidos r
automaticamente para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
( atual FUNDEB,, devem ser registrados na conta
contábil retificadora da receita orçamentária, criada especificamente para esse fim.

A contabilização das receitas pela SEFAZ é feita segregando-asas por fonte, sendo utilizada a
Fonte 107 para o registro dos valores que serão destinados ao FUNDEB.
FUNDEB Portanto, os
valores das contas de receita (Fonte 107) e das retificadoras deveriam coincidir, o que não
ocorreu em todas as contas.

A SEFAZ, mediante o Ofício n.º 040, de 10/03/2015, informou que as diferenças em relação
à Dedução da Receita para Formação do FUNDEB,, apuradas pela auditoria, estão sendo
analisadas.

Dessa forma, este TCE determina que a SEFAZ adote providências para evitar a
reincidência desse tipo de ocorrência, dada a importância social dos referidos recursos,
especialmente por se destinarem
destin à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.

7.3.6 Renúncia de receita

A previsão de renúncia de receita constante no Anexo das Metas Fiscais da Lei Estadual n.°
12.834/2013 (LDO), para o exercício de 2014, foi de R$2.943.130.000,00. Foram
contempladas renúncias referentes a protocolos de intenções firmados pelo Estado da Bahia
e a outras operações.

Na Lei Orçamentária referente ao exercício de 2014, Lei Estadual n.º 12.935/2014, consta o
Demonstrativo da Estimativa e Compensação da Renúncia de Receita, em atendimento ao
inciso II do art. 5º da LRF. Nesse demonstrativo é informado
informado que, na estimativa das receitas
orçamentárias para o exercício de 2014, tais renúncias já foram expurgadas para o cálculo
dos tributos correspondentes, de modo que não se observará impacto na receita.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 161


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

O demonstrativo da renúncia de receita prevista e da realizada para o exercício de 2014, por


quadrimestre, é apresentado, a seguir:

Tabela 53 – RENÚNCIA DE RECEITA ESTIMADA NA LOA E REALIZADA POR QUADRIMESTRE


QUADRI
NO EXERCÍCIO DE 2014
Em R$ mil
PREVISTA QUADRIMESTRE %REALIZADO
SETORES/PROGRAMA TOTAL
NA LOA 1º 2º 3° (B/A)
Informática 3.903 367 171 – 538 13,78
FAZBAHIA 18.030 5.508 5.025 6.142 16.675 92,48
PROALBA 18.723 5.382 8.357 13.681 27.420 146,45
PROAUTO 909.495 193.539 173.952 182.150 549.641 60,43
DESENVOLVE 1.907.157 547.781 559.260 692.776 1.799.817 94,37
Outros 85.822 22.906 24.101 75.731 122.738 143,01
TOTAL 2.943.130 775.483 770.866 970.480 2.516.829
29 85,52
Fontes: LOA/2014 e correspondência eletrônica encaminhada pelo Gabinete do Secretário da Fazenda de 26/02/2015.
26/02/2015

Conforme define o § 1º do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),

Art. 14

[…]
o
§ 1 A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a
tratamento diferenciado.

De acordo com as informações fornecidas pelo Gabinete do Secretário da Fazenda, o


Estado da Bahia não concedeu isenções
isenções de caráter não geral, no âmbito do Conselho
Nacional de Política Fazendária (CONFAZ),
( no exercício de 2014.

A Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE), por intermédio da Superintendência de


Indústria e Mineração, informou que o Estado da Bahia firmou 170 protocolos
rotocolos em 2014. O
investimento previsto foi de R$13.524.260.000,00, com a geração de 28.349 novos
empregos diretos no Estado, conforme detalhamento apresentado na tabela seguinte:

Tabela 54 – PROTOCOLOS DE INTENÇÕES


INTENÇ FIRMADOS EM 2014,, POR QUADRIMESTRE
Em R$ mil
NÚMERO DE NOVOS
Nº DE INVESTIMENTOS
QUADRIMESTRE EMPREGOS DIRETOS
PROTOCOLOS PREVISTOS
GERADOS
1º 40 1.349.700 5.386
2º 67 947.450 10.934
3º 63 11.227.110 12.029
TOTAL 170 13.524.260 28.349
Fonte: Ofício n° 001/2015, de 24/02/2015, da Coordenação de Incentivos (COINC)/SDE.

7.3.6.1
.1 Benefícios concedidos às empresas no âmbito do Programa
rograma Desenvolve

O Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia


(DESENVOLVE), ), instituído pela Lei Estadual n.º 7.980/2001, tem por objetivo fomentar e
diversificar a matriz industrial e agroindustrial, com formação de adensamentos industriais
nas regiões econômicas e integração das das cadeias produtivas essenciais ao desenvolvimento
econômico e social e à geração de empregos e renda no Estado.

162 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Conforme abordado em relatórios de Contas Governamentais anteriores, não foram


encontradas evidências de que o Desenvolve esteja amparado por Convênio no âmbito do
CONFAZ.

A SEFAZ,, em resposta a notificações deste TCE,


TCE defendeu que esses incentivos são de
natureza financeira. Entretanto, ainda que os incentivos concedidos por meio do
DESENVOLVE tivessem essa natureza, estariam sujeitos ao quanto disposto no inciso IV,
parágrafo único, do art. 1º da Lei Complementar n.º 24/1975:

Art. 1º As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de


mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios
celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta
Lei.

Parágrafo único. O disposto neste artigo também se aplica:

[...]

IV – A quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais,


financeiro
concedidos com base no imposto de circulação de mercadorias, dos quais
concedidos
resulte redução ou eliminação direta ou indireta, do respectivo ônus;

[...].

se que a liquidação antecipada da parcela do imposto com prazo dilatado e a


Considerando-se
redução dos juros ensejam
ejam uma renúncia efetiva de receita para o Tesouro Estadual, esses
benefícios deveriam estar respaldados em convênios no âmbito do CONFAZ.
CONFAZ

.2 Fiscalização das empresas com benefícios fiscais


7.3.6.2

A Portaria Conjunta n.° 78 /2004, das Secretarias da Fazenda (SEFAZ


SEFAZ) e da Indústria,
Comércio e Mineração (SICM), constituiu a Comissão de Acompanhamento de
Empreendimentos Incentivados pelo Governo da Bahia,
Bahia, com competência para fiscalizar o
cumprimento, pelas empresas empreendedoras, dos compromissos assumidos assum nos
protocolos de intenções firmados com o Governo
overno do Estado, especialmente quanto aos
números de empregos gerados, de investimentos realizados, níveis de produção alcançados
e cronogramas de implantação.

A Coordenação de Análise, Incentivos e Acompanhamento


Acompanhamento de Empreendimentos
(COINC/SDE) encaminhou cópias dos relatórios enviados por 17 empresas, ao longo do
exercício de 2014, bem como cópias dos respectivos Protocolos de Intenções.

Ressalte-se que, no Ofício COINC n.º 001, de 24/02/2015, foi informado


informado a este Tribunal que,
em razão de restrições orçamentárias, não foram realizadas visitas técnicas às empresas
beneficiárias de incentivos fiscais.

É importante registrar que a SDE (antiga SICM), ao limitar-se a encaminhar formulários


preenchidos pelas empresas, demonstra que não vem desempenhando satisfatoriamente
seu papel de fiscalizar o cumprimento dos compromissos assumidos,
assumidos na forma do art. 2º da
Portaria Conjunta n.º 78/2004, in verbis:

Art. 2º Compete à comissão ora constituída fiscalizar o cumprimento, pelas


empresas empreendedoras, dos compromissos assumidos nos Protocolos
de Intenções firmados com o Governo do Estado, especialmente quanto ao
número de empregos gerados, investimentos realizados, níveis de produção
alcançados e cronogramas de implantação.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 163


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

§ 1º No acompanhamento dos empreendimentos a que se refere esta


Portaria, os membros da Comissão poderão fazer visitas técnicas aos
empreendimentos incentivados e solicitar informações e relatórios às
empresas
mpresas empreendedoras.

§ 2º A Comissão emitirá relatórios das visitas técnicas realizadas e das


análises das informações obtidas, para alimentação de sistema
informatizado de acompanhamento dos investimentos.

§ 3º Sempre que necessário, a Comissão emitirá


emitirá pareceres conclusivos
sugerindo medidas a serem adotadas pela Secretaria da Indústria,
Comércio e Mineração e da Fazenda.

Pelo que consta nos relatórios encaminhados ao TCE, preenchidos pelas próprias
empresas, 82,35% delas informam que vêm cumprindo o quanto pactuado nos Protocolos
de Intenções, mas, como visto, não foram apresentadas evidências quanto à realização da
análise das informações por parte da SDE.

Como a renúncia acarreta diminuição de arrecadação,


arrecadação como incentivo à atração de novas
indústrias
strias para o Estado, bem como à ampliação de unidades já implantadas, a fiscalização
do cumprimento dos protocolos, pela SDE, é impositiva, apresentando-se
apresentando se como um poder-
poder
dever do concedente.

Dessa forma, determina-se se que a SDE destine recursos orçamentários


orçamentários para viabilizar a
realização de visitas técnicas às empresas beneficiadas com incentivos fiscais, uma vez que
monitorar se a quantidade de empregos gerados e os investimentos realizados estão de
acordo com o pactuado com o Estado é vital para prevenir possíveis prejuízos aos cofres
públicos.

7.3.7 Receitas de Operações de Crédito

As operações de crédito totalizaram R$1.422.045.632,97, representando 45,61% da sua


previsão atualizada (R$3.117.896.315,00) e 68,94% das Receitas de Capital
(R$2.062.715.487,16)
87,16) recolhidas pelo Poder Executivo. Em relação ao exercício anterior
(R$2.657.101.134,96), o volume das receitas de operações de crédito obteve decréscimo
nominal de 46,48%.

As receitas de operações de crédito internas e externas originaram-se


originaram se das seguintes
seg
liberações por contrato:

Tabela 55 – RECEITAS DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR CONTRATO


Em R$
CONTRATO INSTITUIÇÃO VALOR %
Externo 956.944.097,50 67,29
PROINCLUSÃO II BIRD 935.899.
935.899.000,00 65,82
PROFISCO BID 10.161.960,00 0,71
Pró Semi-Árido FIDA 9.960.000,00 0,70
PDRS BIRD 923.137,50 0,06
Interno 465.101.535,47 32,71
PRÓ-INVESTE BNDES 369.933.440,04 26,02
Lei n.º 12.595/12 CPAC CEF 65.812.544,92 4,63
Lei n.º 12.814/13 Mobilidade Urbana II CEF 19.741.272,68 1,39
Pró-Moradia/Saneamento Lei n.º 8.893/03 CEF 4.406.097,63 0,31
PMAE – Modernização PGE BNDES 2.681.925,41 0,19
Moradia/Saneamento IV (Falha Geológica) CEF 1.349.220,89 0,09
Pró-Moradia/Saneamento
Moradia/Saneamento Lei n.º 8.211/02 CEF 1.177.033,90 0,08
TOTAL 1.422.045.632,97 100,00
Fonte: Relatório Demonstrativo para Contabilidade da Diretoria do Tesouro (DEPAT).

164 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

7.4 DESPESA PÚBLICA

A despesa do Poder Executivo Estadual para o exercício financeiro de 2014, fixada pela Lei
Estadual n.º 12.935/2014 (LOA/2014), foi de R$32.965.007.669,00.

Com a abertura de créditos adicionais no montante de R$6.935.863.284,00, representando


21,04% da previsão inicial, a despesa autorizada alcançou R$39.900.870.953,00.

No Poder Executivo, foram liquidadas despesas no valor de R$32.711.118.261,31,


R$32.711.
resultando no saldo orçamentário
mentário de R$7.189.752.691,69. Ressalte-se
Ressalte se que, mais uma vez,
foi observada divergência entre os valores obtidos mediante consulta ao FIPLAN/FIPLAN
Gerencial e aqueles constantes das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado –
Exercício 2014, tendo em vista que o valor apresentado naquela publicação das despesas
liquidadas do Poder Executivo foi de R$32.713.141.829,97.

Considerando-se
se os demais Poderes, observou-se
observou se que o Estado liquidou despesas na
ordem de R$36.006.349.216,35
06.349.216,35 (conforme tabela a seguir), o que representa um acréscimo
de 6,46% em relação ao exercício anterior, quando foram liquidadas despesas no montante
de R$33.820.989.704,06.

7.4.1 Classificação da Despesa

7.4.1.1 Classificação institucional da despesa

A despesa liquidada por Secretaria/Órgão do Estado apresentou o seguinte comportamento


no exercício de 2014:

Tabela 56 – DESPESA SEGUNDO A CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL


Em R$
PODER E SECRETARIA/ÓRGÃO VALOR %
Executivo 32.711.118.261,31 90,85
Encargos Gerais do Estado 6.511.218.057,39 18,08
Secretaria da Administração (SAEB) 6.463.203.359,24 17,95
Secretaria da Educação (SEC) 4.966.772.772,94 13,79
Secretaria da Saúde (SESAB) 4.524.648.535,64 12,57
Secretaria da Segurança Pública (SSP) 4.092.087.071,26 11,36
Secretaria da Fazenda (SEFAZ) 1.154.389.764,43 3,21
Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR) 802.700.035,11 2,23
Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA) 696.660.089,45 1,93
Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) 462.799.735,11 1,29
Secretaria de Administração Penitenciária e Ressocialização (SEAP) 414.040.564,59 1,15
Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional (SEDIR) 403.761.881,65 1,12
Secretaria da Agricultura, Pecuária, Irrigação, Reforma Agrária, Pesca e Aquicultura (SEAGRI) 397.308.806,47 1,10
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza (SEDES) 310.181.722,68 0,86
Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte (SETRE) 270.243.869,25 0,75
Secretaria de Cultura (SECULT) 259.597.321,87 0,72
Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE) 181.334.872,77 0,50
Secretaria de Comunicação Social (SECOM) 145.364.333,16 0,40
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) 129.815.387,49 0,36
Secretaria de Turismo (SETUR) 122.903.560,84 0,34
Procuradoria Geral do Estado (PGE) 110.488.528,40 0,31
Secretaria do Planejamento (SEPLAN
SEPLAN) 84.659.589,73 0,24
Secretaria Estadual para Assuntos da Copa do Mundo da FIFA Brasil 2014 (SECOPA) 65.075.309,94 0,18
Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos (SJCDH) 41.648.753,52 0,12
Casa Militar do Governador 26.102.908,58 0,07
Gabinete do Governador 24.712.389,38 0,07
Casa Civil 22.795.563,51 0,06
Secretaria de Promoção da Igualdade Racial (SEPROMI) 9.937.311,94 0,03
Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) 7.635.729,50 0,02
Secretaria de Relações Institucionais (SERIN) 6.983.243,34 0,02
Gabinete do Vice Governador 2.047.192,13 0,01
Judiciário 1.868.452.080,17 5,19
Tribunal de Justiça (TJ) 1.868.452.080,17 5,19
Legislativo 805.658.078,95 2,24
Assembleia Legislativa da Bahia (AL) 437.223.479,40 1,21

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 165


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

PODER E SECRETARIA/ÓRGÃO VALOR %


Tribunal de Contas do Estado (TCE) 199.226.010,06 0,55
Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) 169.208.589,49 0,47
Ministério Público 472.129.110,83 1,31
Ministério Público (MP) 472.129.110,83 1,31
Defensoria Pública 148.991.685,09 0,41
Defensoria Pública (DP) 148.991.685,09 0,41
TOTAL 36.006.349.216,35 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

7.4.1.2 Classificação funcional e programática da despesa

A despesa liquidada por função de governo, demonstrada por grandes áreas de aplicação
de recursos, encontra-se
se na tabela a seguir:

Tabela 57 – DESPESA POR FUNÇÃO


Em R$
FUNÇÃO 2014 % 2013 %
Funções Sociais 17.118.832.871,06 47,54 15.597.195.612,44 46,12
Saúde 5.826.047.746,55 16,18 5.073.367.162,18 15,00
Previdência Social 4.973.339.753,29 13,81 4.654.719.195,81 13,76
Educação 4.963.226.701,40 13,78 4.590.279.475,85 13,57
Assistência Social 303.607.396,86 0,84 320.384.915,47 0,95
Direitos da Cidadania 467.137.143,28 1,30 340.710.947,53 1,01
Cultura 252.298.241,64 0,70 228.559.789,05 0,68
Desporto e Lazer 241.965.135,08 0,67 312.232.510,61 0,92
Trabalho 91.210.752,96 0,25 76.941.615,94 0,23
Funções Típicas do Estado 7.369.934.242,96 20,47 6.501.872.160,18 19,22
Segurança Pública 3.999.564.225,83 11,11 3.338.245.232,21 9,87
Judiciária 1.868.227.032,52 5,19 1.789.001.366,46 5,29
Legislativa 769.663.745,29 2,14 707.973.843,20 2,09
Essencial à Justiça 732.479.239,32 2,03 666.651.718,31 1,97
Funções de Infraestrutura 1.985.881.811,32 5,52 1.635.362.841,00 4,84
Transporte 670.517.420,53 1,86 498.191.366,02 1,47
Saneamento 585.732.610,03 1,63 415.401.518,93 1,23
Urbanismo 506.144.168,28 1,41 464.352.293,82 1,37
Comunicações 144.892.833,31 0,40 112.319.900,75 0,33
Habitação 52.355.024,60 0,15 123.273.607,79 0,36
Energia 26.239.754,57 0,07 21.824.153,69 0,06
Funções de Produção 1.220.120.293,43 3,39 1.254.454.168,02 3,71
Agricultura 595.661.086,12 1,65 537.523.946,83 1,59
Comércio e Serviços 352.255.434,41 0,98 404.158.081,19 1,19
Indústria 139.309.733,98 0,39 206.609.839,16 0,61
Ciência e Tecnologia 129.517.429,98 0,36 102.120.305,54 0,30
Organização Agrária 3.376.608,94 0,01 4.041.995,30 0,01
Encargos Especiais 6.600.966.841,91 18,33 7.252.838.832,04 21,44
Administração 1.555.650.902,93 4,32 1.433.234.432,69 4,24
Gestão Ambiental 154.962.252,74 0,43 145.620.180,45 0,43
Relações Exteriores – – 411.477,24 –
TOTAL 36.006.349.216,35 100,00 33.820.989.704,06 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

As funções mais representativas por volume de recursos foram Encargos Especiais, Saúde,
Previdência Social, Educação, Segurança Pública, Judiciária e Administração, que, juntas,
participaram com 82,72% da despesa executada.

A despesa liquidadada do Poder Executivo, no montante de R$32.711.118.261,31, por


programa, destacados aqueles de maior volume de recursos, conforme o detalhamento
previsto na Lei Orçamentária n.º 12.935/2014, está assim distribuída:

166 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Tabela 58 – DESPESA POR PROGRAMA – PODER EXECUTIVO


Em R$
PROGRAMA VALOR %
Ações de Apoio Administrativo do Poder Executivo 10.469.318.391,68 32,01
Operação Especial 6.641.372.679,28 20,30
Bahia Saudável 3.993.531.148,46 12,21
Pacto pela Vida 3.670.791.688,71 11,22
Fortalecimento da Educação Básica 3.279.565.709,36 10,03
Educação Superior no Século XXI 802.826.522,22 2,45
Água para Todos – PAT 568.344.487,08 1,74
Logística Integrada de Transporte 511.779.965,72 1,56
Mobilidade e Acessibilidade Urbana 380.349.525,44 1,16
Ressocialização: Direito do Interno e do Cumpridor de Penas e Medidas Alternativas 345.834.606,95 1,06
Vida Melhor – Oportunidade para Quem Mais Precisa 293.841.634,34 0,90
Copa 2014 244.392.463,26 0,75
Bahia Esportiva 184.452.794,35 0,56
Modernização da Gestão Pública 127.968.118,49 0,39
Relação Governo-Sociedade 118.829.077,52 0,36
Moradia Digna 104.232.677,08 0,32
Turismo Sustentável 90.456.277,35 0,28
Ciência, Tecnologia e Inovação 89.052.971,88 0,27
Desenvolvimento Cultural 80.345.486,90 0,25
Indústria e Mineração 77.527.331,60 0,24
Comércio e Serviços Estratégicos 73.180.829,89 0,22
Educação Profissional 56.923.315,41 0,17
Planejamento e Gestão Estratégica 52.230.508,39 0,16
Desenvolvimento e Sustentabilidade da Agropecuária Empresarial 51.895.767,13 0,16
Sustentabilidade Ambiental 43.498.159,64 0,13
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte 43.187.073,83 0,13
Economia Criativa 42.733.214,57 0,13
Proteção Social 40.416.723,39 0,12
SUBTOTAL 32.478.879.149,92 99,29
Outros Programas 232.239.111,39 0,71
TOTAL 32.711.118.261,31 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Como visto, entre os programas finalísticos destacam-se


destacam se o Bahia Saudável (segurança
alimentar),, o Pacto pela Vida (segurança pública transversal e integrada) e o Fortalecimento
da Educação Básica, que juntos englobaram 33,46% das despesas liquidadas.

A distribuição apresentada na tabela anterior evidencia a falta de mecanismos de registro


das despesas
pesas que promovam a alocação adequada dos custos nos programas. Como
exemplo, citem-se se as despesas com pessoal, que são classificadas unicamente nos
programas de Apoio Administrativo às Atividades das Secretarias, quando deveriam ser
rateadas pelas diversas as ações nas quais a mão de obra estivesse efetivamente alocada.
Isso dificulta a avaliação e o monitoramento das ações governamentais, abordados no item
4.5 – Acompanhamento, Monitoramento e Avaliação deste Relatório, prejudicando, também,
a análise dos fatos e as observações consignadas
consignad no Relatório Anual, peça componente
das Contas do Governo, quanto aos aspectos de economicidade e eficácia de cada
programa.

Nesse sentido, a LRF, em seu art. 50, § 3º, estabeleceu que “a Administração Pública
manterá sistema
stema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial”, devendo a LDO apresentar normas relativas ao
controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos
dos orçamentos (art. 4º, I, alínea “e”).

7.4.1.3 Classificação da despesa por categoria econômica

Em relação à categoria econômica, na forma prevista no art. 12 da Lei n.º 4.320/1964, a


despesa pública é classificada em corrente (despesas de custeio e transferências correntes)
e de capital (investimentos, inversões financeiras e transferências de capital).

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 167


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

7.4.1.3.1 Despesas Correntes

As despesas correntes do Estado do exercício de 2014, no montante de


R$32.398.741.173,84, equivalentes a 89,98% das despesas totais liquidadas, estão
demonstradas por grupo na tabela a seguir:

Tabela 59 – DESPESAS CORRENTES


Em R$
GRUPO DE PODER MINISTÉRIO DEFENSORIA
DESPESA LEGISLATIVO JUDICIÁRIO EXECUTIVO PÚBLICO PÚBLICA TOTAL %
Pessoal e Encargos
Sociais 677.582.025,50 1.547.508.891,00 15.136.718.151,57 414.987.072,63 114.598.511,71 17.891.394.652,41 55,22
Outras Despesas
Correntes 121.815.042,72 299.398.719,59 13.508.968.703,01 50.271.923,80 32.415.835,49 14.012.870.224,61 43,25
Juros e Encargos da
Dívida – – 494.476.296,82 – – 494.476.296,82 1,53
TOTAL 799.397.068,22 1.846.907.610,59 29.140.163.151,40 465.258.996,43 147.014.347,20 32.398.741.173,84 100,00
% 2,47 5,70 89,94 1,44 0,45 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

7.4.1.3.2 Despesas de Capital

As despesas de capital do Estado, no montante de R$3.607.608.042,51, tiveram uma


participação de 10,02% na despesa total liquidada. A tabela a seguir apresenta a
composição dessa categoria, por grupo de despesa, no exercício de 2014.

Tabela 60 – DESPESAS DE CAPITAL


Em R$
GRUPO DE PODER MINISTÉRIO DEFENSORIA
TOTAL %
DESPESA LEGISLATIVO JUDICIÁRIO EXECUTIVO PÚBLICO PÚBLICA
Investimento 6.261.010,73 21.544.469,58 2.473.572.899,41 6.870.114,40 1.977.337,89 2.510.225.832,01 69,58
Inversões Financeiras – – 300.194.892,13 – – 300.194.892,13 8,32
Amortização da Dívida – – 797.187.318,37 – – 797.187.318,37 22,10
TOTAL 6.261.010,73 21.544.469,58 3.570.955.109,91 6.870.114,40 1.977.337,89 3.607.608.042,51 100,00
% 0,17 0,60 98,98 0,19 0,06 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Observa-sese um decréscimo no percentual correspondente às despesas de capital no


exercício de 2014 (10,02%) em relação ao exercício de 2013 (12,70%), considerando-se
considerando o
total da despesa liquidada pelo Estado.

7.4.2 Despesa com Pessoal e Encargos Sociais

A despesa com pessoal e encargos sociais atingiu, no exercício de 2014, o montante de


R$17.940.252.471,94, que, após deduzida a parcela de recursos vinculados, no valor de
R$3.975.348.113,61, referente à exclusão
exclusão da dupla contagem dos valores pagos pelo
FUNPREV e BAPREV, perfez o total de R$13.964.904.358,33, com a seguinte composição:

168 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Tabela 61 – COMPOSIÇÃO DAS DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS


Em R$
MINISTÉRIO DEFENSORIA
TÍTULO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO EXECUTIVO TOTAL
PÚBLICO PÚBLICA
Aplicações Diretas
Vencimentos e Vantagens Fixas
– Pessoal Civil 510.380.210,33 1.234.893.168,76 5.748.063.636,34 316.864.229,12 85.850.759,55 7.896.052.004,10
Aposentadorias e Reformas 9.980.366,30 _ 4.261.477.616,44 – – 4.271.457.982,74
Obrigações Patronais 106.448.945,02 248.539.684,74 1.819.888.574,65 57.153.985,66 17.235.958,29 2.249.267.148,36
Vencimentos e Vantagens Fixas
– Pessoal Militar _ _ 1.618.499.590,28 1.453.683,94 _ 1.619.953.274,22
Pensões 7.228.593,31 – 710.813.601,23 – – 718.042.194,54
Contratação por Tempo
Determinado – Pessoal Civil 26.195.847,66 _ 317.404.717,95 _ 5.846.409,04 349.446.974,65
Outras Despesas Variáveis –
Pessoal Civil 3.658.933,27 _ 213.479.898,57 8.794.994,04 5.650.705,28 231.584.531,16
Sentenças Judiciais – – 50.574.493,66 – – 50.574.493,66
Outras Despesas Variáveis –
Pessoal Militar _ _ 272.076.790,57 _ _ 272.076.790,57
Outras Desp. de Pessoal –
Contrato Terceirização _ _ 48.857.819,53 _ _ 48.857.819,53
Despesas de Exercícios
Anteriores 6.363.969,81 61.743.862,68 77.360.896,34 30.719.209,67 14.679,55 176.202.618,05
Ressarcimento de Despesas de
Pessoal Requisitado 1.284.866,21 247.414,07 29.956.097,57 _ _ 31.488.377,85
Outros Benefícios
Previdenciários 52.227,00 151.288,20 1.267.405,89 970,20 _ 1.471.891,29
Outros Benefícios Assistenciais _ _ 8.892.969,58 _ _ 8.892.969,58
Indenizações Trabalhistas 3.664.357,48 1.933.472,55 6.961.862,50 – 12.559.692,53
Contribuição a Entidades
Fechadas de Previdência 2.323.709,11 _ _ _ _ 2.323.709,11
SUBTOTAL 677.582.025,50 1.547.508.891,00 15.185.575.971,10 414.987.072,63 114.598.511,71 17.940.252.471,94
Recursos Vinculados (*) – – – – – (3.975.348.113,61)
TOTAL 13.964.904.358,33
Fonte: FIPLAN Gerencial.
se à exclusão da dupla contagem dos valores pagos pelo FUNPREV e BAPREV.
(*) Referem-se
Notas:: Os valores referentes às despesas com Outras Despesas de Pessoal – Contrato, Terceirização, Despesas de
Exercícios Anteriores e Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado divergem daqueles apresentados nas
Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado
Es – Exercício 2014 (Anexo 2A da Lei n.º 4.320/1964) em virtude de
aquele demonstrativo apresentar os valores empenhados, enquanto que na tabela acima são apresentados os valores
liquidados.

A Portaria STN n.º 688, de 14/10/2005, introduziu na estrutura da despesa pública (Anexo II
da Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163/2001) a modalidade de aplicação “91 –
Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social”, com o objetivo objetivo de eliminar a dupla
contagem no recolhimento da contribuição patronal efetuado pelos entes públicos aos
Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).

A referida norma também disciplinou que a aplicação da nova modalidade pelos entes
públicos seria optativa,
tativa, podendo os repasses aos regimes de previdência ser feitos de
acordo com os procedimentos constantes da Portaria STN n.º 504, de 03/10/2003.

O Estado da Bahia optou por utilizar a modalidade 91 para registro das contribuições
patronais realizadas pelos órgãos ou entidades ao Fundo Financeiro da Previdência Social
dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV)
( ) e ao Fundo Previdenciário dos
Servidores Públicos do Estado da Bahia (BAPREV), não sendo mais contabilizadas na
modalidade “90 – Aplicações
ções Diretas”.

• Gastos com Regime Especial de Direito Administrativo (REDA)

O Poder Executivo alocou recursos orçamentários para pagamento da despesa com Regime
Especial de Direito Administrativo (REDA), em 2014, no montante de R$329.327.933,26,
cerca de 30,15% a mais do que no exercício anterior (R$253.044.128,37).

Em 31/12/2014, 4, nas diversas unidades da Administração Direta e Indireta, encontravam-se


encontravam
vigentes contratos sob o REDA no quantitativo de 16.001, ao passo que, que no exercício
anterior, o quantitativo foi de 15.332, com um acréscimo de 4,36%, conforme demonstrado a
seguir:
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 169
Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Tabela 62 – QUANTITATIVO DE REDA – 2014/2012

QUANTIDADE (1)
PODER EXECUTIVO
2014 2013 2012
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Secretaria da Educação (SEC) 8.434 7.100 7.931
Secretaria da Saúde (SESAB) 307 661 2.062
Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte (SETRE) 340 377 354
Secretaria da Administração (SAEB) 1.251 1.240 1.257
Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos (SJCDH) 112 178 154
Secretaria de Administração Penitenciária e Ressocialização (SEAP) 779 442 326
Secretaria da Agricultura, Pecuária, Irrigação, Reforma Agrária, Pesca e Aquicultura (SEAGRI) 685 909 944
Secretaria da Segurança Pública (SSP) 265 355 197
Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) 35 53 66
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza (SEDES) 36 45 77
Secretaria de Desenvolvimento Econômico (SDE) – (Antiga Secretaria da Indústria, Comércio e
Mineração) 52 86 87
Secretaria de Cultura (SECULT) 162 158 130
Secretaria de Turismo (SETUR) 75 94 123
Procuradoria Geral do Estado (PGE) 53 83 90
Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR) 60 69 87
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI) 16 17 25
Casa Civil 11 13 17
Secretaria de Promoção da Igualdade Racial (SEPROMI) 28 25 22
Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional (SEDIR) 7 12 20
Secretaria de Relações Institucionais (SERIN) 15 16 9
Secretaria do Planejamento (SEPLAN) 44 38 44
Secretaria Estadual para Assuntos da Copa do Mundo da FIFA Brasil 2014 (SECOPA) 37 37 47
Secretaria de Comunicação Social (SECOM) 12 14 11
Gabinete do Governador 29 39 7
Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) 12 15 12
SUBTOTAL 12.857 12.076 14.099
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Universidade do Estado da Bahia (UNEB) 248 203 393
Agência Estadual de Defesa Agropecuária da Bahia (ADAB) 481 550 587
Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA) 73 157 272
Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) 296 283 183
Fundação da Criança e do Adolescente (FUNDAC) 136 209 251
Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB) 145 171 205
Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia (IPAC) 200 345 215
Fundação Cultural do Estado da Bahia (FUNCEB) 177 129 207
Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN) 385 301 289
Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC) 77 98 115
Fundação de Hematologia e Hemoterapia da Bahia (HEMOBA) 221 88 108
Instituto de Radiodifusão Educativa da Bahia (IRDEB) 101 115 116
Fundação Pedro Calmon – Centro de Memória e Arquivo Público da Bahia (FPC) 137 167 169
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI) – 05 20
Superintendência de Desportos do Estado da Bahia (SUDESB) 121 119 80
Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes
Transporte e Comunicações
da Bahia (AGERBA) 88 94 69
Junta Comercial do Estado da Bahia (JUCEB) 26 33 61
Instituto Baiano de Metrologia e Qualidade (IBAMETRO) 139 69 71
Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia (DERBA) 20 32 22
Instituto de Artesanato Visconde de Mauá (MAUÁ) 31 49 45
Superintendência de Construções Administrativas da Bahia (SUCAB) 14 20 16
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB) 20 19 17
Agência Reguladora de Saneamento Básico do Estado da Bahia (AGERSA) 8 – –
SUBTOTAL 3.144 3.256 3.511
TOTAL 16.001 15.332 17.610
Fonte: Sistema de Observação das Contas Públicas (MIRANTE).
(
(1)
Refere-se
se às contratações realizadas no período.
período

Os recursos orçamentários liquidados no exercício de 2014 (R$317.404.717,95) para


pagamentos dos contratados sob o REDA corresponderam a 2,09%
2, do gasto total com
pessoal e encargos sociais do Poder Executivo no período (R$15.185.575.971,10
(R$15.185.575.971,10),
enquanto no exercício anterior equivaleram a 1,75%.

A Constituição Federal determina,


determina como regra geral para a admissão de pessoal na
Administração Pública, a prévia aprovação em concurso público, excepcionadas, contudo,
as nomeações para cargos em comissão e as contratações para atendimento de

170 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

necessidade temporária de excepcional interesse público, remetendo a regulamentação dos


casos para a órbita legal.

Coube ao legislador baiano, por meio da Lei Estadual n.º 6.677, de 26/09/1994, alterada
pelas Leis Estaduais n.os 7.992/2001 e 8.889/2003, indicar o rol das hipóteses previstas
como ensejadoras de contratações temporárias, conforme regramento fixado no art.
art 253, in
verbis:

Art. 253 [...]


I – combater surtos epidêmicos;
II – realizar recenseamentos e pesquisas, inadiáveis e imprescindíveis;
III – atender a situações de calamidade pública;
IV – substituir professor ou admitir professor visitante, inclusive estrangeiro;
V – atender a serviços cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a pré- pré
determinação do prazo;
VI – atender às necessidades do regular funcionamento das unidades
escolares estaduais, enquanto não houver candidatos aprovados em
concurso, em número
número suficiente para atender à demanda mínima e nos
casos de substituição decorrentes de licença prêmio, licença maternidade
ou licença médica dos ocupantes de cargos de magistério público estadual
de ensino fundamental e médio;
VII – atender as funções públicas
úblicas de interesse social, através de exercício
supervisionado, na condição de treinandos de nível técnico ou superior;
VIII – atender a outras situações de urgência definidas em lei.

Como se pode observar, do total dos servidores admitidos por REDA, cerca c de 65,40%
encontram-se
se lotados nas Secretarias da Educação, da Administração e de Administração
Penitenciária e Ressocialização,
Ressocialização cuja análise sobre a adequação e a legalidade dessas
contratações é objeto de apreciação específica por parte da Egrégia Primeira
P Câmara deste
Tribunal.

• Prestação de Serviço Temporário (PST)

O montante das despesas realizadas pelo Poder Executivo Estadual no elemento de


despesa 36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física atingiu,, em 2014, o valor de
R$275 milhões, inferior em cerca de 3,85%,
3,85% ao do exercício anterior (R$286 milhões) e
superior em 42,41% em relação a 2012 (R$193,1 milhões). Ressalte-se
Ressalte que a SEC, em
2014, foi responsável por 80,93% do montante pago desse
des e tipo de despesa.

Consoante o verificado em auditoria


auditoria realizada em 2014, foram identificadas despesas
decorrentes
ecorrentes da contratação de serviços de professores e assistentes administrativos no
montante de R$156.977.705,80, em regime de Prestação de Serviço Temporário
Tempor (PST),
classificadas no elemento 36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, quando
deveriam ter sido contabilizadas no elemento 34 – Outras despesas de pessoal decorrentes
de contratos de terceirização, uma vez que os profissionais contratados destinaram-se à
substituição de servidores.. Essa
Essa falha de procedimento compromete o cálculo da despesa
total com pessoal, tendo em vista o estabelecido no § 1º, do art. 18, da Lei Complementar
n.º 101/2000, a seguir transcrito:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se


entende como despesa
total com pessoal […]

1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra


mão que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos serão
contabilizados como “Outras Despesas com Pessoal”.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 171


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Em que pese a Constituição Federal estabelecer como princípio para ingresso no serviço
público a realização de concurso, verifica-se
verifica se que a Administração Estadual tem se valido da
contratação via Regime Especial de Direito Administrativo (REDA) e, neste último
últ exercício,
conforme comentado anteriormente,
anteriormente também por meio de PST, não se verificando, quanto a
este último,, marco legal que discipline a sua utilização no âmbito do Estado da Bahia.

Conforme comentado no item 6.3, .3, as despesas com Outros Serviços de Terceiros – Pessoa
Física não foram consideradas pelo Estado no cálculo do limite da Despesa com Pessoal.
Nesse sentido, caso fossem incluídas essas despesas, o valor apurado da participação da
despesa com pessoal na Receita Corrente Líquida passaria para 46,08% (Poder Executivo)
e 55,84% (Consolidado), sem, entretanto, alterar a situação publicada, encontrando-se
encontrando
acima do limite para alerta e abaixo do prudencial.

Faz-se oportuno recomendar a correta classificação das das despesas com pagamentos dos
prestadores de serviços temporários
emporários,, que se refiram à substituição de servidores, incluindo-
se o percentual relativo à cota patronal calculado com base nesse
nes e valor, a fim de que sejam
incluídas no cálculo das despesas com pessoalpessoal do Poder Executivo, sem prejuízo da
adoção de providências que visem a descontinuar a política de contratação de pessoal, sob
a forma de PST.

Ressalte-se
se que os referidos gastos devem ser auditados pelas CCEs, de acordo com a
programação anual estabelecida
elecida por este TCE, momento em que serão verificados o
montante pago e o quantitativo de prestadores de serviço em substituição, ou não, de
servidores e empregados públicos.

7.4.3 Despesas relacionadas com seguridade social dos servidores

No exercício de 2014, os gastos realizados no âmbito da seguridade social importaram em


R$6.091.084.962,10, representando 18,62% do total das despesas do Poder Executivo, na
forma a seguir apresentada:

Tabela 63 – DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL DOS SERVIDORES POR ATIVIDADE


TIVIDADE
Em R$
DESCRIÇÃO VALOR %
FUNPREV 4.972.393.064,51 81,63
Encargos com Inativos Civis e Militares do Estado 4.262.049.991,45 69,97
Benefícios Previdenciários aos Dependentes 710.188.059,42 11,66
Restituições Financeiras 155.013,64 –
FUNSERV 1.117.745.208,81 18,35
Prestação de Assistência à Saúde dos Servidores Estaduais e seus Dependentes 1.095.059.684,36 17,98
Gestão do FUNSERV 16.909.594,90 0,28
Administração de Pessoal sob Regime Especial de Contratação 5.775.929,55 0,09
BAPREV 946.688,78 0,02
Encargos com Inativos Civis e Militares do Estado 317.074,83 0,01
Benefícios Previdenciários aos Dependentes 629.613,95 0,01
TOTAL 6.091.084.962,10 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Nos gastos ocorridos no âmbito do FUNPREV, constantes na tabela anterior, está incluso o
valor de R$997.991.639,68
.639,68 relativo a despesas da Administração
A Direta
ireta para cobertura do
déficit financeiro do FUNPREV no referido exercício.

7.4.3.1
.1 Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (PLANSERV)
( )

O PLANSERV,, instituído pela Lei n.º 7.435, de 30/12/1998, compreende o conjunto de


serviços de saúde, no âmbito da promoção, prevenção, assistência curativa e reabilitação,
prestados diretamente pelo Estado ou por instituições credenciadas. Cabe à Coordenação
Coorde
de Assistência à Saúde do Servidor (CAS), órgão da SAEB, exercer a gestão do
PLANSERV.

172 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Os serviços de saúde do PLANSERV,, em 2014, foram prestados a aproximadamente 490


mil beneficiários, por meio de uma rede de 1.551 unidades, entre clínicas, laboratórios
labor e
hospitais, fornecendo cobertura para consultas, pronto-atendimento,
pronto atendimento, emergências, exames
em geral, internações clínicas e cirúrgicas, assistência domiciliar, tratamentos seriados e
suporte medicamentoso. Conforme dados da Agência Nacional de Saúde – ANS (base –
dezembro/2014), ), o mercado de saúde suplementar na Bahia possui mais de 2 milhões de
vidas vinculadas às operadoras de saúde. O PLANSERV ocupa 24% do total do referido
mercado.

Em 2005, a empresa Assessoria, Consultoria e Administração Previdenciária


Previ S/C Ltda.
(ACTUARIAL)) realizou o estudo atuarial do Plano de Saúde e sugeriu a constituição de
Reserva Técnica no valor de R$90.676.854,36 para o Plano Básico e de R$30.237.651,60
para o Plano Especial, totalizando R$120.914.505,96. Tal reserva poderia p ser feita
parceladamente em até 60 meses, resultando numa contribuição mensal adicional de 5%
sobre as mensalidades dos servidores públicos e do Governo do Estado. A constituição da
reserva técnica tem por objetivo proporcionar garantias financeiras ao Plano, protegendo-o
protegendo
de vários riscos, a exemplo do envelhecimento da massa e de variações dos custos
médicos por ele cobertos, entre outros.

A última avaliação atuarial promovida pelo PLANSERV ocorreu no ano de 2007 e foi
realizada pelo Escritório Técnico de Assessoria Atuarial S/S Ltda. O estudo teve a finalidade
de estabelecer o custo mensal e o valor da mensalidade a ser aplicado aos produtos
disponibilizados pelo plano de saúde. O parecer final
final apresentado indicou que “os planos de
assistência à saúde do FUNSERV, no seu todo, demonstram insuficiência na arrecadação
quando considerada a grade completa de receitas e despesas, incluindo, além dos custos
assistenciais, as despesas administrativas
administrativa e provisões técnicas”.

A referida empresa apresentou proposta de modelo alternativo de custeio do PLANSERV,


sugerindo a aplicação de reajustes nos planos administrados pelo FUNSERV, levando em
consideração níveis salariais, faixas etárias e fatores moderadores
moderadores de uso, a fim de dar
cobertura às atuais despesas assistenciais geradas e a compor a margem de segurança
estatística e as provisões técnicas do Fundo.

O PLANSERV,, consoante informações extraídas do relatório de Prestação de Contas do


exercício de 2008, destacou a importância da constituição de reserva técnica sugerida pela
avaliação atuarial e iniciou tal processo visando à provisão da referida reserva. Convém
ressaltar, no entanto, que a aludida reserva ainda não foi constituída.
constituída

Em 2010, a administração do plano,


plano visando à provisão da referida reserva,
reserva constituiu um
fundo de reserva no valor de 70 milhões, depositado em uma conta-corrente
conta corrente no Banco do
Brasil, denominada SCU-BB BB FUNSERV – Reserva Técnica, especificamente para esse es fim.
Convém ressaltar,
essaltar, no entanto, que a aludida reserva ainda não foi legalmente constituída.

Os valores constantes da conta-corrente


conta corrente do fundo de reserva são utilizados eventualmente
em função de necessidades de caixa e repostos
reposto sempre que os recursos referentes às
contribuições
ontribuições são depositados na conta-corrente
conta corrente de movimentação do FUNSERV,
mantendo-se seu valor original. No entanto, a auditoria que examinou as contas de 2013,
verificou, no sistema FIPLAN,
FIPLAN que o saldo da Reserva Técnica do FUNSERV em
31/12/2012, que era a de R$70.000.000,00,
R$70.000.000,00 e havia passado, em 31/12/2013,
31 para
R$50.000.000,00. Constatou-se,
Constatou na documentação disponibilizada pelo PLANSERV, que,
em 13/12/2013, haviam sido utilizados R$20.000.000,00 para pagamentos.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 173


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Com o objetivo de identificar o motivo que justificasse a utilização desssa reserva pela
administração do Fundo, bem como de acompanhar a recomposição desse des e valor, em 2014
foram solicitadas informações ao PLANSERV.. Em resposta à Notificação deste TCE, a
unidade apresentou os seguintes argumentos:

d) Utilização da reserva técnica do FUNSERV constituída com saldo das


receitas.

Entendemos que a reserva constituída pelo PLANSERV é para ser utilizada


na oportunidade em que se faz necessário. No mês de dezembro de cada
ano, o pagamento dos prestadores e fornecedores cumpre um cronograma
cujas datas são definidas por uma Portaria da SEFAZ e estabelece prazos
muito curtos, de forma que possibilite o fechamento do exercício bem antes
do final do mês. No entanto, a receita deste mesmo mês só ingressa in
quando do pagamento da folha, geralmente nos dois últimos dias úteis do
ano. Como em dezembro de 2013 os pagamentos da competência de
novembro/2012 foram iniciados no dia 12/12, foi imperioso que se fizesse a
transferência de recursos da conta de reserva
reserva para a conta de movimento,
pois esta não possuía saldo financeiro suficiente para atender o pagamento
dos valores já empenhados. No sistema FIPLAN existe uma vinculação
contábil de fontes, sendo a do PLANSERV 0.242.00000 (fonte própria). No
momento em em que finda um exercício os recursos do ano anterior passam a
estar vinculados à fonte 0.642.00000. Isto impossibilitou a recomposição da
conta no mesmo ano, pois a conta desta fonte não possuía saldo.
Solicitamos da DICOP e técnicos do FIPLAN,, providências
providência no sentido de
viabilizar, via sistema, a recomposição da conta de Reserva Técnica. Pelo
fato de envolver alterações substanciais no cadastramento das contas
envolvidas, cujas consequências são desconhecidas, a SEFAZ, até esta
data, continua sem uma solução.
solução. Continuamos no aguardo para adotar as
providências, pois a solução não depende deste PLANSERV.
PLANSERV

Em 18/03/2015, foram requeridos esclarecimentos ao PLANSERV sobre a constituição da


reserva técnica. Mediante o Ofício PLANSERV n.º 171, de 24/03/2015, a unidade
apresentou as seguintes justificativas:

O PLANSERV tem características distintas dos planos de saúde em geral,


que têm como única fonte de recursos para pagamento de suas despesas
as receitas decorrentes dos pagamentos de seus
seus associados.

Dentre as receitas que compõem a manutenção do PLANSERV, PLANSERV conforme


estabelecido no Capítulo II, art. 10, inciso II da Lei 9.528 de 21 de setembro
de 2005, está a Contribuição Patronal, que pode ser de até 5% (cinco por
cento) do total da folha de pagamento de todo o Estado, incluindo os
servidores que não fizeram adesão ao plano.

O PLANSERV,
PLANSERV, portanto, tem o patrocínio do Estado, que em última
instância responde pelos seus débitos e constitui a política de governo de
assistência à saúde dos
do servidores.

Ademais, os pagamentos dos beneficiários são vinculados em folha, de


forma que o risco de inadimplência é praticamente nulo.

Vale ressaltar que medidas de gestão foram adotadas no sentido de


promover a racionalização dos gastos, assim como possibilitar a projeção
das despesas assistenciais, minimizando ainda mais os riscos. A exemplo
da ampliação da implementação dos valores referenciais, estabelecimento
de políticas de incorporação de novas tecnologia e tabela próprias para
pagamento de insumos,
insumos, sistema de autorizações prévias, dentre outros.

174 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Assim sendo, consideramos este ponto de auditoria plenamente superado,


vez que a constituição de reserva técnica não se trata de medida
conveniente e oportuna para a conjuntura atual. (Grifou
Grifou-se).

A constituição da reserva técnica proporcionaria garantias financeiras ao plano, protegendo-


protegendo
o de riscos, a exemplo do envelhecimento da massa e de variações dos custos médicos por
ele cobertos.

Este Tribunal reitera a recomendação ao Governo do Estado, constante


stante do Relatório das
Contas Governamentais de 2013, quanto à necessidade de constituir provisão para reserva
técnica, sugerida pelos cálculos atuariais, para a cobertura do Plano de Saúde dos
Servidores Públicos Estaduais (PLANSERV). A Auditoria Geral do Estado (AGE) também
vem recomendando nesse e sentido conforme se verificou nos Relatórios de Auditoria n.º
32/2012 e n.º 17/2014, emitidos por essa
es unidade.

Em 2014, dentre as ações realizadas pelo PLANSERV, destaca-se se a continuidade do


processo de contratualização
atualização da rede médico-hospitalar
médico hospitalar via credenciamento, iniciado em
2007, importante para a ampliação da oferta de serviços aos beneficiários. Por meio desse
processo, todos os prestadores que preencham os requisitos estabelecidos em edital são
incorporados à rede PLANSERV.
PLANSERV. Segundo a CAS, já foram lançados 14 editais de
credenciamento, cujo resultado foi a ampliação da rede em cerca de 66,24% nos últimos
sete anos, considerando-se se que, em 2007, havia 933 prestadores credenciados
creden e, em 2014,
esse quantitativo foi de 1.551 prestadores de serviços de saúde.

7.4.3.2 Fundo de Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais


(FUNSERV)

A Coordenação de Assistência à Saúde do Servidor (CAS), conforme art. 15, Seção X, do


Regimento da SAEB, aprovado
rovado pelo Decreto Estadual n.º 12.431, de 20/10/2010, exerce a
gestão da assistência à saúde dos servidores públicos do Estado da Bahia.

O custeio do sistema de saúde do servidor, conforme dispõe o Regulamento do Fundo de


Custeio do Plano de Saúde dos Servidores Públicos Estaduais (FUNSERV), art. 2º, dar-se-á
dar
mediante contribuições arrecadadas dos segurados do PLANSERV e do Tesouro Estadual,
Estadual
bem como de outras receitas que lhe forem atribuídas.

A contribuição dos segurados ocorrerá em valores proporcionais ao respectivo nível de


remuneração. A contribuição do Estado corresponderá ao montante necessário à
complementação mensal dos gastos autorizados
aut com o PLANSERV até o limite de 5%,
incidente sobre a soma do valor bruto da remuneração mensal dos servidores do Estado.

A previsão da receita orçamentária do FUNSERV para o exercício de 2014 foi de


R$1.142.165.000,00, sendo a efetiva arrecadação de R$1.174.816.540,25, conforme
demonstrado a seguir:

Tabela 64 – RECEITAS DO FUNSERV


Em R$
RECEITAS VALOR %
Contribuição dos Segurados 819.084.976,08 69,72
Contribuição da Administração 355.711.820,63 30,28
Outras Receitas Correntes 19.743,54 –
TOTAL 1.174.816.540,25 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

se que a receita de contribuição da administração teve um incremento em torno de


Registre-se
39,23% em relação à do exercício anterior (R$255.480.000,00), bem como a receita de
contribuição dos segurados,
segurados que aumentou cerca de 7,55% (R$761.563.425,97).

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 175


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

As despesas liquidadas no exercício para cobrir os gastos com a manutenção do plano de


saúde, constantes na tabela a seguir, estão dispostas por elemento de despesa, para
melhor demonstração:

Tabela 65 – DESPESAS DO FUNSERV


Em R$
DESCRIÇÃO VALOR %
Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica 1.095.222.417,02 97,99
Contratação por Tempo Determinado – Pessoal Civil 5.757.453,21 0,52
Obrigações Tributárias e Contributivas 2.751.803,05 0,25
Despesas de Exercícios Anteriores 2.251.692,06 0,20
Indenizações e Restituições 139.972,32 0,01
Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física 127.283,37 0,01
Material de Consumo 34.899,00 –
Diárias – Pessoal Civil 9.760,60 –
Equipamentos e Material Permanente 8.385,22 –
TOTAL 1.117.745.208,81 100,00
Fonte: FIPLAN Gerencial.

Na rubrica Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica, que representa 97,99%97,9 da


despesa do exercício, estão registrados os gastos com a terceirização dos serviços médico-
médico
hospitalares e com a gestão administrativa e operacional do PLANSERV.

Apresenta-se
se a situação patrimonial do FUNSERV, composta pelos
p ativos e passivos
financeiros seguintes:

Tabela 66 – SITUAÇÃO PATRIMONIAL DO FUNSERV


Em R$
1 VALOR
DESCRIÇÃO
31/12/2014 31/12/2013
Caixa e equivalente de Caixa de Bancos 153.205.540,44 241.676.656,82
Demais créditos a receber 426.500,00 426.500,00
Obrigações Trabalhistas, Previdenciárias e Assistenciais à Pagar (90.496,92) –
Fornecedores e contas a pagar (115.521.891,80) (115.747.327,58)
Demais obrigações a curto prazo (1.297.015,19) (1.010.145,51)
SALDO 36.722.636,53 125.345.683,73
Fonte: FIPLAN.
(1)
Houve mudança na descrição das contas de acordo com o Balanço Patrimonial emitido da unidade orçamentária 09601.

Releva destacar que o saldo apresentado em 31/12/2013 difere do publicado nas Contas
Governamentais do exercício anterior (R$62.446.293,26), em em função de ajustes realizados
na sistemática de apuração do referido valor. A primeira alteração consistiu na inclusão de
todas as unidades gestoras do Fundo, a saber: 001 – FUNSERV Executora; 002 –
FUNSERV Credenciados; e 003 – Coordenação de Assistência à Saúde do Servidor, o que
permite uma visão consolidada e real da situação patrimonial. A segunda mudança residiu
na exclusão da conta do Imobilizado, já que se trata da apuração da diferença entre ativo e
passivo financeiros, visando a obter o resultado a curto prazo do Balanço Patrimonial.

Conforme evidenciado na tabela anterior, a disponibilidade financeira do FUNSERV, no


exercício de 2014, apresentou saldo suficiente para a cobertura dos Restos a Pagar,
atendendo ao disposto no art. 42 da LRF.

7.4.4 Despesa com propaganda, promoção e divulgação da ação governamental

Em virtude da mudança no Plano de Contas do Estado da Bahia, em vista da implantação


do FIPLAN,, os gastos relacionados com o planejamento e a execução das ações destinadas
a divulgar as realizações do Estado, anteriormente contabilizados no elemento de despesa
98 – Comunicação de Governo, passaram a ser registrados no elemento de despesa 39 –
Outross Serviços de Terceiros (Pessoa Jurídica), contemplando a publicidade legal,

176 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

institucional, mercadológica e de utilidade pública. A Lei Orçamentária do exercício de 2014


estabeleceu a dotação inicial de R$150.540.500,00, da qual foi liquidada a importância de
R$129.676.400,33, conforme demonstrado a seguir:

Tabela 67 – DESPESAS COM PROMOÇÃO E DIVULGAÇÃO DA AÇÃO GOVERNAMENTAL


Em R$
DESCRIÇÃO DOTAÇÃO INICIAL LIQUIDADO
Poder Legislativo 2.000.000,00 975.113,62
Assembleia Legislativa 2.000.000,00 975.113,62
Poder Judiciário 875.000,00 59.044,38
Tribunal de Justiça 875.000,00 59.044,38
Poder Executivo 146.965.500,00 127.778.824,80
Secretaria de Comunicação Social 61.500.000,00 82.420.955,90
Secretaria de Turismo 22.000.000,00 7.753.325,86
Secretaria da Educação 6.975.000,00 3.017.729,81
Secretaria da Saúde 9.437.500,00 6.459.347,58
Secretaria da Segurança Pública 3.500.000,00 2.780.676,96
Secretaria de Desenvolvimento Urbano 6.050.000,00 3.555.400,18
Secretaria da Administração 2.100.000,00 3.210.042,23
Secretaria da Cultura 4.625.000,00 2.360.441,56
Secretaria de Infraestrutura 3.250.000,00 2.240.421,31
Secretaria de Desenvolvimento Econômico 3.515.000,00 1.535.960,14
Secretaria da Fazenda 2.330.000,00 1.342.913,88
Secretaria da Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária 3.763.000,00 1.434.231,96
Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte 2.420.000,00 1.459.188,44
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza 2.500.000,00 611.645,87
Secretaria do Planejamento 1.500.000,00 596.037,67
Secretaria de Promoção da Igualdade Racial 1.875.000,00 315.030,37
Secretaria do Meio Ambiente 3.200.000,00 2.733.003,71
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação 1.875.000,00 400.252,09
Casa Civil 1.000.000,00 122.781,07
Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos 1.400.000,00 936.622,98
Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional 1.300.000,00 1.085.429,34
Outras Secretarias 850.000,00 1.407.385,89
Defensoria Pública do Estado 700.000,00 694.678,89
Ministério Público do Estado – 168.738,64
TOTAL 150.540.500,00 129.676.400,33
Fontes: FIPLAN Gerencial e LOA/2014 – Despesa com Propaganda, Promoção e Divulgação das Ações do Estado.

se ao montante de R$129.676.400,33 o valor de R$6.833.432,61, realizado por


Acrescente-se
meio do elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores, totalizando
R$136.509.832,94.

A tabela a seguir contempla os valores liquidados relativos aos gastos com propaganda e
publicidade,, segregados por finalidade:

Tabela 68 – DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE POR FINALIDADE


Em R$
DESCRIÇÃO VALOR
Publicidade Institucional 99.645.995,22
Publicidade Mercadológica 9.880.478,77
Publicidade Legal 16.532.837,64
Publicidade de Utilidade Pública 3.617.088,70
TOTAL 129.676.400,33
Fonte: FIPLAN Gerencial.

O Poder Executivo do Estado da Bahia também instituiu o elemento de Despesa 90 –


Comunicação Legal, destinado a atender a despesas com divulgação de atos oficiais do
Governo. No orçamento para o exercício de 2014, não foram previstos gastos nessa
nes rubrica.

Registre-se,
se, entretanto, que os valores informados pelas empresas estatais dependentes,
que integram o Orçamento Fiscal, divergem daqueles constantes do sistema de
contabilidade do Estado, classificado no Elemento de Despesa 39, que deveria agregar
todos os gastos relativos a propaganda e publicidade.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 177


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Tabela 69 – DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE DAS EMPRESAS ESTATAIS


DEPENDENTES
Em R$
VALOR
EMPRESA ELEMENTO 39 DIFERENÇA
INFORMADO
Empresa de Turismo do Estado da Bahia (BAHIATURSA
BAHIATURSA) 12.632.445,06 6.817.087,00 5.815.358,06
Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER) 1.373.565,54 1.416.174,35 (42.608,81)
Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hídricos da Bahia (CERB) 893.308,76 964.463,18 (71.154,42)
Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR) 198.832,70 356.954,34 (158.121,64)
Companhia Baiana de Pesquisa Mineral (CBPM) 441.399,17 348.439,02 92.960,15
Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola S/A (EBDA) 44.633,05 28.595,83 16.037,22
Bahia Pesca S.A. (BAHIAPESCA) 117.178,00 75.642,81 41.535,19
TOTAL 15.701.362,28 10.007.356,53 5.694.005,75
Fontes: Informações prestadas pelas empresas e FIPLAN Gerencial.

Essa diferença decorre, principalmente, do pagamento de despesas por meio das rubricas
Restos a Pagar (RP) e Despesa de Exercício Anterior (DEA), valor que foi considerado
pelas empresas nos levantamentos efetuados.

A despesa com publicidade e propaganda realizada pelas empresas constantes do


Orçamento de Investimentos do Estado está demonstrada a seguir:

Tabela 70 – DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE DAS EMPRESAS CONSTANTES


DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTOS
Em R$
EMPRESA VALOR
Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (EMBASA)
( 7.420.591,96
Empresa Baiana de Alimentos S/A (EBAL
EBAL) 1.364.628,40
Agência de Fomento do Estado da Bahia S/A (DESENBAHIA)
( 372.688,15
Companhia de Gás da Bahia (BAHIAGÁS
BAHIAGÁS) 2.982.538,22
Companhia de Processamento de Dados do Estado da Bahia (PRODEB) –
Empresa Gráfica da Bahia (EGBA) 50.312,80
TOTAL 12.190.759,53
Fonte: Informações prestadas pelas empresas.

Dessa forma, a despesa realizada com propaganda, promoção e divulgação das ações do
Estado, inclusive aquela destinada à publicação legal, para o exercício de 2014,
considerando-se as empresas que integram o Orçamento de Investimentos, totalizou
R$154.394.598,22, sendo R$142.203.838,69 com Comunicação de Governo e
R$12.190.759,53 com propaganda e publicidade das empresas constantes do orçamento de
investimentos, o que representou um decréscimo nominal de 3,10% em relação aos gastos
do exercício anterior, cujo montante foi de R$159.337.597,73.

A tabela e o gráfico a seguir demonstram, de forma resumida, o comportamento


comportamento dos gastos
com propaganda e publicidade nos últimos anos:

Tabela 71 – EVOLUÇÃO DA DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE


Em R$ milhões
VALORES
VARIAÇÃO VARIAÇÃO
EXERCÍCIO VALOR ATUALIZADOS
NOMINAL (%) ATUALIZADA (%)
PELO IGP-M
2014 154,4 (3,1) 154,40 (7,07)
2013 159,3 (1,54) 166,15 (6,77)
2012 161,8 32,30 178,22 23,70
2011 122,3 12,00 144,08 5,71
2010 109,2 (15,61) 136,30 (23,47)
2009 129,4 60,15 178,11 62,73
2008 80,8 73,39 109,45 54,96
2007 46,6 (55,41) 70,63 (58,02)
2006 104,5 (4,65) 168,23 (7,88)
2005 109,6 61,65 182,63 58,55
Fontes: Relatórios de exame das Contas de Governo do TCE-BA.
TCE

178 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

Gráfico 16 – EVOLUÇÃO DA
D DESPESA COM PROPAGANDA E PUBLICIDADE – VALORES
ATUALIZADOS (em R$ milhões)

200
180 182,63 178,22
178,11
168,23 166,15
160
154,40
140 144,08
136,30
120
109,45
100
80
70,63
60
40
20
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fontes: Relatórios de exame


me das Contas de Governo do TCE-BA.

Como se pode observar no gráfico anterior,, em relação ao exercício de 2013, houve uma
redução real de 7,07% nos gastos com propaganda, promoção e divulgação das ações do
Estado e na publicação legal. Torna-se
Torna se relevante mencionar que, para
pa fins de atualização
dessas despesas, foi adotado como indexador – por limitação de dados – o IGP-M
acumulado até dezembro de 2014.
2014

7.5 GESTÃO PATRIMONIAL


AL

A gestão patrimonial de 2014, consubstanciada


consubstanciad numericamente pelo Balanço Patrimonial e
pelas Demonstrações das Variações Patrimoniais, foi fo apresentadaa nas Demonstrações
Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014 de forma resumida e com comentários,
às fls. 65-81, e de forma detalhada, comparativa com os saldos do ano anterior, às fls. 661-
674 (Consolidado) e fls. 699-709
699 (Poder Executivo).

Nos comentários introdutórios sobre a gestão patrimonial, podem-se


pode se destacar as seguintes
assertivas relacionadas ao
o que deve representar o Balanço Patrimonial, de acordo com as
novas Normas de Contabilidade Pública:
Neste tópico serão apresentados os dados referentes à evolução
patrimonial das Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado da
Bahia em 2014, com comentários acerca dos registros contábeis efetuados
neste período em decorrência de exigências legais, demonstrando os
reflexos significativos ocorridos nos resultados e na estrutura patrimonial.

[...]

O Balanço Patrimonial, dentro dos ditames da Nova Contabilidade Pública,


demonstra o Ativo Circulante, o Ativo Não Circulante, o Passivo
Passiv Circulante,
o Passivo Não Circulante e o Patrimônio Líquido, conforme Lei n.º
11.638/07, Lei n.º 11.941/09 e Resolução CFC n.º 1.161/09, evidenciando
integralmente, em determinado momento, os bens e direitos da Unidade
Contábil Consolidada e os compromissos
compromissos assumidos com terceiros.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 179


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

[…]

O novo modelo dá enfoque ao patrimônio público, objeto da contabilidade


aplicada ao setor público, demonstrando que se faz necessário evidenciar
sua exata dimensão. Com o intuito de evidenciar adequadamente o
patrimônio público, os bens móveis e imóveis devem ser apresentados pelo
seu valor real e justo, ou seja, a contabilidade pública passa a utilizar os
institutos da depreciação, amortização, exaustão, reavaliação, redução ao
valor recuperável e provisões. Há, com isso,
isso, uma total observância dos
princípios contábeis da competência e da oportunidade.

Entretanto, das análises promovidas nos principais bens, direitos e obrigações apresentados
no Balanço Patrimonial, verificou-se
verificou se a ausência de comentários importantes sobre a
composição, os procedimentos contábeis adotados e a evolução dos saldos apresentados,
bem como inconsistências ou falhas de controle interno que repercutem na adequada
interpretação da real situação de realização dos créditos a receber, da efetiva
representatividade
sentatividade financeira dos investimentos e bens de propriedade do Estado, além da
integridade e consistência do montante das obrigações existentes ao final do exercício de
2014.

• Balanço Patrimonial

Para fins de facilitar o entendimento das análises promovidas por este TCE em relação aos
Ativos e Passivos do Estado, foi reproduzido,
reproduzido na tabela a seguir, o Balanço Patrimonial
consolidado de todosodos os Poderes e aquele representativo do conjunto de órgãos
componentes do Poder Executivo, com indicação dos itens nos quais constam os
comentários sobre a composição dos saldos e outros aspectos identificados, relacionados
às principais rubricas contábeis:

Tabela 72 – BALANÇO PATRIMONIAL DO ESTADO DA BAHIA


Em R$
31/12/14 31/12/13
COMENTADO
TÍTULOS TODOS OS
NO ITEM PODER EXECUTIVO
PODERES
Ativo Circulante 7.795.933.293 8.514.276.554 6.854.903.426
Caixa e Equivalente a Caixa 7.5.1. 6.150.656.787 6.567.818.209 5.547.345.272
Créditos de Curto Prazo 7.5.2 800.004.037 805.540.893 429.321.182
Estoques 7.5.2.1 253.892.489 260.410.695 244.340.794
Demais Créditos a Curto Prazo 7.5.2.2 591.379.980 880.506.757 633.896.178
Ativo Não Circulante 18.610.454.604 19.052.177.173 17.480.586.618
Realizável a Longo Prazo 7.5.2.3 1.409.737.509 1.409.793.536 2.043.146.705
Investimentos 7.5.3 7.038.569.888 7.038.906.466 6.840.364.821
Imobilizado 7.5.4 10.162.146.769 10.603.476.733 8.597.074.654
Intangível 7.5.4.3 438 438 438
Total do Ativo 26.406.387.897 27.566.453.727 24.335.490.044
Passivo Circulante 5.060.524.672 5.393.012.81
5.393.012.817 3.942.047.356
Fornecedores e Contas a Pagar 7.5.5 1.142.670.627 1.463.418.458 1.398.564.035
Empréstimos e Financiamentos 7.5.6 898.173.002 898.173.002 839.839.151
Obrigações Trabalhistas, Previd. e Assistenciais 45.455.258 46.341.046 167.841.493
Obrigações Fiscais 20.746.227 20.746.530 18.447.401
Demais Obrigações a Curto Prazo 7.5.5.2 2.953.479.558 2.964.333.781 1.517.355.276
Passivo Não Circulante 154.949.374.404 154.949.309.442 135.835.160.345
Obrigações Trabalhistas e Previdenciárias 7.5.7 786.514.305 786.514.305 607.276.488
Fornecedores a Longo Prazo 7.5.7 1.209.026.926 1.208.961.964 1.495.180.647
Empréstimos e Financiamentos a Longo Prazo 7.5.6 13.679.026.918 13.679.026.918 11.996.655.231
Demais Obrigações de Longo Prazo 7.5.8.2 98.830.723 98.830.723 126.472.814
Provisões de Longo Prazo 7.5.8 139.175.975.532 139.175.975.532 121.609.575.165
TOTAL DO PASSIVO 160.009.899.076 160.342.322.259 139.777.207.701
Patrimônio Líquido 7.5.9 (133.603.511.179) (132.775.868.532
132.775.868.532) (115.441.717.657)
TOTAL 26.406.387.897 27.566.453.726 24.335.490.044
Fonte: Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014, FIPLAN.

180 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

• Balanço Financeiro

Nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014,2014 os comentários


sobre a Gestão Financeira de 2014 constam nas fls. 61-64 e os Balanços Financeiros, nas
fls. 655-659
659 (Consolidado – Todos os Poderes) e nas fls. 693-697 697 (Poder Executivo),
comparativamente com os valores do exercício de 2013. Além dessesdes informes, integra
também as Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício 2014, o
Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa (fls. 752-754)
752 em que é apresentado o saldo em
31/12/2014,
2014, comparativamente com as obrigações financeiras
fin nessa
a data, detalhado por
fonte/destinação de recursos.

O MCASP, em linha com o que dispõe a legislação e as boas práticas de transparência,


define que o Balanço Financeiro deve evidenciar a movimentação financeira das entidades
do setor público, no qual são discriminados o volume de recursos oriundos da receita
orçamentária, segregando por destinação, vinculada
vinculada e/ou ordinária, assim como o montante
de recursos aplicados na despesa orçamentária executada, também de forma detalhada por
destinação, orientando no seguinte sentido:
O detalhamento das vinculações deverá ser feito de acordo com as
características específicas
específicas de cada ente, como por exemplo, as vinculações
para a previdência social, transferências obrigatórias para outro ente e
outras vinculações constitucionais e legais. Caso o ente resolva agrupar
algumas vinculações em um grupo chamado de “Outras Vinculações”,
V esse
não deverá ultrapassar 10% do total da Receita Orçamentária ou da
Despesa Orçamentária.

A discriminação no Balanço Financeiro do fluxo de recursos por destinação (ordinária e


vinculada) permite evidenciar de forma mais detalhada,
detalha a origem e a aplicação dos recursos
financeiros referentes à Receita e Despesa Orçamentárias,
Orçamentárias de acordo com a sua vinculação
legal, como exige o art. 50, I, da LRF, ou em razão de outros elementos de classificação,
classificação
como convênios ou acordos.

itado Manual esclarece que a classificação por natureza da receita busca


Nesse sentido, o citado
a melhor identificação da origem do recurso segundo seu fato gerador, indicando que no
Governo Federal foi instituído o “mecanismo denominado fonte/destinação de recursos”. As
fontes/destinações
destinações de recursos constituem-se
constituem se no agrupamento de receitas, atendendo a
uma determinada regra de destinação legal, e servem para indicar como são financiadas as
despesas orçamentárias. É necessário, portanto, individualizar esses recursos de modo a
evidenciar
videnciar não apenas as origens e as aplicações, mas, principalmente, o fluxo dos recursos
no tempo.

Ocorre que, apesar de as Demonstrações Contábeis Consolidadas do Estado – Exercício


2014 disporem de demonstrativo específico
espec fico da composição do saldo em 31/12/2014
3 por
fonte/destinação, nos Balanços Financeiros apresentados não ficou evidenciado o fluxo dos
recursos durante o exercício, segregando os decorrentes de vinculações específicas, como
convênios, daqueles sem destinação específica.

Registre-se
se que as ocorrências relacionadas com o saldo das disponibilidades estão
comentadas no tópico sobre a conta Caixa e Equivalentes de Caixa.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 181


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

7.5.1 Caixa e Equivalentes de Caixa

A composição do saldo de Caixa e Equivalentes de Caixa em 2014, pode


pod ser resumida
como segue:

Tabela 73 – CAIXA EQUIVALENTES DE CAIXA – COMPOSIÇÃO DO SALDO


Em R$
DISCRIMINAÇÃO SALDOS EM 31/12/2014
31
Bancos 3.468.757.123
Conta Única do Tesouro Estadual (deduzida dos Suprimentos) 152.496.762
Conta Convênios 822.778.658
Contas Especiais 1.284.149.212
Conta Arrecadação 1.209.332.491
Aplicações Financeiras de Liquidez Imediata 3.093.721.326
Poupança 548.477.779
Fundo de Aplicações Financeiras 2.545.243.547
Outras contas 5.339.760
TOTAL CONSOLIDADO 6.567.818.209
Demais Poderes (417.161.423)
TOTAL PODER EXECUTIVO
EXECUTIV 6.150.656.786
Fonte: Balancete FIPLAN (FIP 215).

Em relação às disponibilidades, foi apresentada demonstração resumida do Balanço


Financeiro do Estado nas fls. 61-6461 do caderno das Demonstrações Contábeis
Consolidadas do Estado – Exercício 2014.
2014 No conjunto das observações, constantes dessas
dess
Demonstrações, verifica-se, na Tabela 4.04 (fl. 63) que o saldo das disponibilidades tem
crescido nos últimos exercícios, e que o valor em 2014 foi maior em 192,88%, quando
comparado com aquele
quele de 2011.

Nos Balanços Patrimonial e Financeiro, os recursos depositados em conta de Poupança e


Fundos de Aplicações Financeiras não foram segregados de acordo com sua natureza,
vinculada ou não, em desacordo
rdo com o estabelecido no item 05.03.00 do MCASP. Embora
no demonstrativo constante das fls. 752-754 das Demonstrações Contábeis Consolidadas
do Estado – Exercício 2014,, tenham sido relacionadas as Disponibilidades
isponibilidades por Destinação
de Recurso, não ficou evidenciado
enciado o montante total dos recursos
recurso em aplicação,
aplicação relacionados
com convênios ou outro tipo de vinculação.

Da análise, para verificação da adequação dos saldos disponíveis em contas bancárias e


aplicações de liquidez imediata do Poder Executivo, foram identificadas
identificadas as seguintes falhas
de controle:

a) Saldos em contas antigas, oriundas da migração do sistema SICOF para o FIPLAN, sem
correspondente conta bancária,
bancária, conforme demonstrado na tabela a seguir:
seguir

Tabela 74 – SALDOS EM CONTAS ANTIGAS,


ANT ORIUNDAS DA MIGRAÇÃO
GRAÇÃO DO SISTEMA SICOF
SI
PARA O FIPLAN,, SEM CORRESPONDENTE CONTA BANCÁRIA
Em R$
CÓDIGO DESCRIÇÃO DA CONTA SALDO EM 31/12/2014
31
1.1.1.1.1.03.99.00 Diversas Contas de Convênio SICOF 16.074.521
1.1.1.1.1.04.98.00 Conta Especial – Banco Contábil 2.364.313
1.1.1.1.1.04.99.00 Diversas Contas Especiais – Migradas SICOF 10.191
1.1.1.1.1.05.99.00 Diversas Contas de Arrecadação – Migração SICOF 3.545.707
1.1.1.1.1.50.98.00 Aplicação Financeira SICOF 6.151.047
SOMA 28.145.779
Fonte: FIPLAN.

e assunto, faz-se
Em relação a esse faz se oportuno registrar a orientação constante nos Manuais
de Encerramento do Exercício, editados pela SEFAZ,, relativos aos exercícios de 2014 e
2013:

182 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

10. Ajuste das Contas de Migração do SICOF


As Diretorias de Finanças ou equivalentes deverão extrair o Balancete FIP
215--A
A para as contas de Ativo e Passivo, identificar a existência de saldos
migrados do SICOF ainda sem identificação e proceder aos ajustes
necessários, conforme as Orientações disponibilizadas
disponibilizadas no site da SEFAZ.

A existência de saldos não identificados no FIPLAN poderá gerar


inconsistências nos relatórios que serão encaminhados ao TCE. Será de
responsabilidade do Diretor de Finanças ou cargo equivalente a ocorrência
de valores em contas
contas contábeis não identificadas após o encerramento do
exercício.

Em atenção à solicitação de esclarecimentos sobre o fato, a SEFAZ,


SEFAZ por meio do Ofício
Gasec n.º 111/2015, de 15/05/2015, informou:

Visando mais uma vez chamar às unidades a atenção para a necessidade


de solução para o ponto relatado, foi expedido ofício circular DICOP n.º
007/2015 solicitando os devidos ajustes nas contas originadas no SICOF
para a sua completa extinção dando-lhes
dando o prazo
razo de 31/07/2015. Caso
assim
im não procedam, será encaminhada diligência à Auditoria Geral do
Estado – AGE bem como a essa Egrégia Corte de Contas.

b) Diferenças entre as disponibilidades registradas nas Demonstrações Financeiras das


empresas estatais dependentes e o considerado nos balancetes do FIPLAN base para a
Consolidação,, conforme demonstrado na tabela a seguir:
seguir

Tabela 75 – DIFERENÇAS ENTRE AS DISPONIBILIDADES


SPONIBILIDADES REGIS
REGISTRADAS NAS
DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS
FINANC DAS EMPRESAS ESTATAIS
STATAIS DEPENDENTES E O
CONSIDERADO NOS BALANCETES
BALA DO FIPLAN BASE PARA A CONSOLIDAÇÃO
CONSOLID
Em R$ mil
SALDOS EM 31/12/2014
EMPRESA BALANÇO DA DIFERENÇA
FIPLAN
EMPRESA
CAR 187.028 180.184 6.844
EBDA 10.637 4.246 6.391
CERB 82.968 24.255 58.713
Fontes:: Demonstrações Financeiras das empresas estatais dependentes e FIPLAN.

c) Disponibilidades consideradas no saldo da unidade orçamentária FUNDESE como sendo


recursos do Caixa Único, no montante de R$323.152 mil, sem correspondência
co na
composição dessa a conta na unidade orçamentária do DEPAT ou de Encargos Gerais;

d) Contas da unidade orçamentária 98101 – DEPAT, cujas conciliações entre os saldos


apresentados no FIPLAN e os respectivos extratos, para a data de 31/12/2014,
apresentavam situações que demonstram falhas nos controles internos do órgão,
órgão
conforme tabela a seguir:
seguir

Tabela 76 – CONTAS DA UNIDADE ORÇAMENTÁRIA


OR 98101 – DEPAT CUJAS CONCILIAÇÕES
CONCILIA
ENTRE OS SALDOS APRESENTADOS
APRE NO FIPLAN E OS RESPECTIVOS
EXTRATOS, PARA A DATA
DAT DE 31/12/2014, QUE DEMONSTRAM FALHAS NOSNO
CONTROLES INTERNOS DO
D ÓRGÃO
Em R$
CBO – CÓDIGO SALDO EM 31/12/2014
CONTA CONTABIL DIFERENÇA OBSERVAÇÃO
IDENTIFICADOR FIPLAN EXTRATO
1.1.1.1.1.02.01.00 00000 1.142.496.762 1.040.042.995 102.453.767 Conta apenas “monitorada”
1.1.1.1.1.05.01.00 00013 54.661.339 3.507.845 51.153.494 Pendências de junho de 2013
1.1.1.1.1.04.01.00 01814 79.340.917 15.891.222 63.449.695 Pendências de junho de 2014
1.1.1.1.1.04.01.00 01907 62.202.596 88.677.700 (26.475.104) Conciliações sem adequada
1.1.1.1.1.05.01.00 02149 59.874.518 37.418.217 22.456.301 identificação das pendências
Fonte: FIPLAN e extratos bancários.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 183


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

e) Ausência de formalização das conciliações bancárias para a conta contábil n.º


1.1.1.1.150.02.01 Banco do Brasil – Aplicações, da unidade orçamentária Diretoria Geral
da Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate a Pobreza (SEDES), que na data de
encerramento do balanço apresentava saldo de R$133.417 mil.

A Diretoria Geral da Secretaria


ecretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social
(SJDHDS), que sucedeu a SEDES, esclareceu,
esclareceu mediante o Ofício n.º 026/2015, de
07/05/15, o seguinte:

[…]
2. Em decorrência do encerramento do órgão SEDES, por força da Lei n.º
13.204/2014, as contas bancárias deverão ter sua contabilização atualizada
para a Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social
SJDHDS, caso os ajustes estejam vigentes, ou para devolução e saldos de
convênios encerrados;
3. A titularidade
titularidade desta Diretoria de finanças foi modificada em 20/03/15,
Decreto Estadual de 24/03/15, criando a necessidade de constante
atualização bancária e contábil dos ajustes das Secretarias SEDES, SJCDH
e atual SJDHDS, pari passu à execução até então reprimida, por
circunstâncias adversas diante das atualizações jurídicas imprescindíveis
dos ajustes ora vigentes na SEDES/SJCDH, com os órgãos federais
concedentes, o que ainda não se concretizou em sua integralidade até a
presente data;
4. Para cada conta corrente que precise ser acessada dos 03 (três) órgãos,
é necessária a autorização do Banco do Brasil mediante cadastramento de
Termo de Solicitação e Responsabilidade;
[…]
6. A DIFIN compreende a imprescindibilidade da contabilização e do
acompanhamento das conciliações
conciliações bancárias das contas correntes dos
órgãos SEDES,
SED S, SJCDH e SJDHDS, entretanto não dispõe de servidores
suficientes para cumprir esse planejamento de forma hábil […].

As ocorrências anteriormente comentadas demonstram deficiências nos procedimentos


contábeis
ontábeis relativos às contas representativas de disponibilidades e apresentam indícios de
superavaliação no saldo apresentado nas Demonstrações Contábeis Consolidadas do
Estado – Exercício 2014.

A SEFAZ, em resposta aos questionamentos acerca do controle contábil-financeiro


financeiro sobre as
disponibilidades, apresentou esclarecimentos, por meio do Ofício n.º 117/2015, que
corroboram as deficiências anteriormente relatadas:

[…] Com a implantação do novo sistema de contabilidade FIPLAN,


encontramos dificuldades da reconciliação da Conta Única do Tesouro
Estadual, devido a problemas técnicos e operacionais.

[…]
Em 2015 teremos aprimorado, pois os técnicos do FIPLAN estão
concebendo relatórios para as saídas (despesas) que vão sensibilizar o
razão da CUTE com um débitod do valor total das transmissões
missões das ordens
bancárias, visto que atualmente no razão é debitado o valor por empenho,
dificultando a reconciliação, pois o razão de um mês da CUTE conta com
mais de 2.000 (duas mil) páginas. Este é apenas um aspecto das
dificuldades encontradas.

As ações implementadas mostram que no exercício em curso, teremos


superadas as dificuldades tanto nas entradas como nas saídas de recursos.
[…]

184 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

A gestão e acompanhamento das contas bancárias, e de aplicações


financeiras das unidades
unidades da administração indireta, que fazem parte das
disponibilidades, que compõem o Balanço Consolidado do Estado, são da
inteira responsabilidade das unidades gestoras titulares das referidas
contas. A SEFAZ,, responsável pela elaboração dos relatórios da LRF no
acompanhamento do valor nas disponibilidades, verificou que o volume
demonstrado não representava a realidade, instituiu um grupo de trabalho
com a finalidade de depurar os valores demonstrados. No decorrer dos
trabalhos foram convocadas as unidades
unidades para saneamento das contas. Na
oportunidade ficou claro que a maioria das unidades não procedia
regularmente a conciliação de suas contas bancárias no FIPLAN. (Grifou-
se)

7.5.1.1 Sistema de Caixa Único e Controle dos Recursos por Fonte

A manutenção dos recursos governamentais em um sistema de caixa único tem a finalidade


de otimizar o fluxo de recursos e a gestão financeira, de forma a maximizar os ganhos com
as aplicações dos recursos, assim como permitir a utilização momentânea de valores
disponíveis
is em uma fonte para suprir necessidades de outras, sem que seja necessário
recorrer aos custosos financiamentos bancários, reduzindo-se,
reduzindo , por conseguinte, o serviço da
dívida.

Eventuais flexibilizações, entretanto, devem ser vistas com cautela. Observe-se,


Observe nesse
sentido, o que estabelecem os seguintes dispositivos da LRF:

Art. 8º [...]
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica
serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação,
ainda que em exercício
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

[...]
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a
escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os
recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem
identificados e escriturados de forma individualizada;

Portanto, fica claro e inconteste, nesses dispositivos10 e em outras normas de direito


financeiro, que não se pode efetivamente executar com recursos vinculados despesas que
deveriam ser suportadas por fontes com destinação específica. Deve existir estanqueidade
entre as fontes e, para isso, pressupõe-se
pressupõe a existência
tência de controles que assegurem o
monitoramento permanente de todos os saldos contábeis das fontes de recursos.

Importa analisar, entretanto, até que ponto seria admissível o uso eventual e momentâneo
de recursos de uma fonte, ainda que vinculada, para sanar necessidades temporárias de
outras fontes, evitando-se,
se, assim, custos financeiros maiores do que os rendimentos
provenientes dos recursos disponíveis não utilizados.

Conforme já abordado, a SEFAZ não tem mantido uma rigorosa separação dos recursos
financeiros, e faz uso de financiamento entre as fontes, de forma transitória, como tem
alegado. Essa situação, apesar de somente ter ficado mais transparente a partir da adoção
de um novo padrão para o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa, já existe há muitos
exercícios, conforme anteriormente explanado.

10
À guisa de contextualização, informe-se
inform se que na LRF o art. 8º está inserido no Capítulo II, que trata do Planejamento, na
Seção IV, referente à Execução Orçamentária e o Cumprimento das Metas. Já o art. 50 está na Seção II – Da Escrituração e
Consolidação das Contas, do Capítulo IX – Da Transparência, Controle e Fiscalização.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 185


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

No exercício de 2014, o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa do terceiro quadrimestre


(consolidado) apresenta disponibilidades líquidas negativas no saldo dos recursos
vinculados e não vinculados.s. O total dos Recursos Ordinários Não Vinculados do Tesouro
apresentou saldo deficitário de R$205.280.676,43, conforme demonstrado na tabela 77 –
Disponibilidade de Caixa.

A rigor, os procedimentos adotados pela SEFAZ têm atendido ao disposto no art. 50 da


LRF, anteriormente citado, na medida em que os recursos vinculados a órgão, fundo ou
despesa obrigatória estão sendo identificados e escriturados de forma individualizada. Vale
dizer, mesmo quando momentaneamente utilizados, os saldos são demonstrados
escrituralmente
scrituralmente em suas respectivas fontes, o que atende ao requisito da transparência.

Portanto, o que se pode inferir é que, para conciliar desequilíbrios entre as fontes de
recursos, despesas eventualmente empenhadas podem estar tendo a sua liquidação e
pagamento diferidos, enquanto aguardam a recomposição das fontes deficitárias.

De qualquer
lquer modo, pelo elevado montante deficitário das fontes não vinculadas, e por conta
da repetição do fato nos últimos exercícios, o Estado deve adotar procedimentos para
encontrar a melhor forma de conciliar os requisitos do modelo legal de caixa único, e os
objetivos que lhe são inerentes, com o respeito às vinculações orçamentárias, do ponto de
vista teleológico.

Nesse contexto, mesmo com a compreensão de que "fonte é meio e não fim" deve restar
claro que não pode ocorrer o uso de recursos, ainda que de forma momentânea, quando a
unicidade de caixa estiver expressamente vedada, legal ou contratualmente, como ocorre
com as disponibilidades dos regimes de previdência social (ex
( vi do art. 43, §§ 1º e 2º da
LRF), ou com os recursos de convênios. Da mesma forma, a utilização temporária de fundos
não pode dar azo à escassez de recursos que comprometa a execução de despesas a
serem pagas por fonte de destinação específica no momento oportuno.
op

fontes 11 quando excepcionalmente admitido,


Ademais, o empréstimo de recursos entre as fontes,
deveria ter de fato um caráter efêmero, evitando-se
evitando se que a condição se torne prolongada, ou
até permanente, e descaracterize o propósito do modelo de caixa único,
único, com o risco de
comprometimento do pagamento das aquisições das fontes vinculadas e de desrespeito ao
Orçamento do Estado e às normas de direito financeiro, em especial, aquelas definidas pela
LRF.

Até onde as análises puderam verificar, o FIPLAN ainda não ão dispõe de ferramenta que
possibilite assegurar quanto ao uso das disponibilidades de caixa pelo Estado, segregado
por fonte. É indispensável que esse sistema disponha de funcionalidades que assegurem o
monitoramento permanente dos saldos contábeis utilizados
utilizados por fonte de recurso, com
informações disponíveis, a qualquer tempo, sobre os valores das disponibilidades, tanto
pelos gestores da SEFAZ quanto pelos órgãos de controle interno e externo.

Finalmente, recomenda-sese que o Estado elabore um plano de recomposição


recomposição das fontes não
vinculadas, o que impõe a programação de um esforço fiscal, associada a uma gestão
orçamentária e financeira mais eficiente. E, como forma de perenizar as soluções
implementadas, também é recomendável a inclusão de dispositivos específicos
específicos nas normas
de encerramento de exercícios, além da edição de Decreto com diretrizes e procedimentos
para prevenir ou minimizar os desequilíbrios entre as fontes de recursos do Estado.

11
Situação que não é recomendável, do
o ponto de vista orçamentário e fiscal, mas que não é exclusiva deste ente federativo e
certamente decorre da ambiguidade proporcionada pela conceituação normativa e doutrinária de caixa único.

186 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

7.5.1.2 Disponibilidades e destinação de recursos

Até o final do exercício de 2009, o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa apresentado


no Relatório de Gestão Fiscal do terceiro quadrimestre de cada exercício, publicado pelos
entes federativos, não evidenciava as disponibilidades de caixa segregadas por destinação
des
de recursos. Antes, para o atendimento do disposto no art. 42 da Lei Complementar n.º
101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), adotava-se
adotava se a concepção de um balanço
contábil, no qual a suficiência de caixa para suportar os compromissos financeiros
financ (restos a
pagar) era totalizada independentemente da classificação por fontes de recursos.

O art. 42 da LRF impôs aos titulares dos poderes ou órgãos a necessidade de preservar
uma suficiência de caixa ao final dos mandatos, de modo a não deixar aos a sucessores
obrigações financeiras sem a devida cobertura para o pagamento, in verbis:
verbis
É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a
serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão


considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
do exercício.

(STN) 12 as alterações nos Demonstrativos da


Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
Disponibilidade de Caixa, adotadas desde 2010, objetivaram consolidar as interpretações
conceituais da LRF, propostas a partir de decisões do seu Grupo Técnico de Padronização
de Relatórios. Entre as mudanças, destacou-se
destacou se o posicionamento do Tesouro Nacional de
que o controle da disponibilidade de caixa deve ocorrer em todos os exercícios e não
apenas no último ano de mandato,
mandato, assim como a inserção do conceito de disponibilidade de
caixa por destinação de recursos.

se, da leitura dos textos da 2a edição13 do Manual de Demonstrativos Fiscais da


Depreende-se,
STN, que essa decisão de incluir a destinação de recursos no conceito das disponibilidades
de caixa decorreu da predisposição em conciliar o mandamento contido no art. 42 da LRF
com o seu art. 1º, § 1º, que,
que de forma programática, prenuncia que “a responsabilidade na
gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”, o que demandaria
ajustes ao longo de todo o transcurso
transcurso da gestão e não apenas nos dois últimos
quadrimestres.

Observe-se que, na LRF,LRF não está explicitamente previsto o dever de comprovar a


suficiência de disponibilidades financeiras em caixa ao final de cada exercício, e de forma
correlacionada à vinculação
culação dos recursos. Decorre a obrigação estabelecida, portanto, de
interpretação sistemática da Lei pela STN.

Cabe lembrar que, como ainda não foi instituído o Conselho de Gestão Fiscal previsto no
art. 67 da LRF, que deveria ser responsável pelo acompanhamento
acompanhamento e pela avaliação da
política e da operacionalidade da gestão fiscal no País,
aís, a STN tem exercido esse papel por
força do art. 50, § 2º, do mesmo diploma legal.

12
BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos fiscais: Síntese das alterações 2. ed., Brasília, 2009. v3.
Disponível em <http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legisla
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Sintese_Altera
o/download/contabilidade/Sintese_Alteracoes_Volume
III_2edicao.pdf>.
o.pdf>. Acesso em: 14 maio de 2013.
13
A 5ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, válida para o exercício de 2014, não trouxe alterações para o
Demonstrativo
monstrativo da Disponibilidade de Caixa.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA 187


Relatório e Parecer Prévio do TCE sobre as
Contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia – Exercício de 2014

Os Demonstrativos da Disponibilidade de Caixa consolidados do terceiro quadrimestre de


2011, 2012 e 2013 apresentaram algumas fontes com saldo disponível líquido negativo, o
que ocorreu para recursos com destinação vinculada ou não. O maior saldo negativo foi
demonstrado para a destinação dos Recursos Ordinários Não Vinculados do Tesouro, comco
montante devedor de R$2.358.309 mil, em 2011, R$2.562.696 mil, em 2012, e R$2.281.432
mil em 2013, enquanto os Recursos Não Vinculados como um todo apresentaram o saldo
negativo de R$1.889.424 mil, R$2.005.275 mil e R$2.281.432 mil, respectivamente. A partir
pa
de 2013, os Recursos Ordinários Não Vinculados do Tesouro passaram a corresponder ao
valor do total dos Recursos Não Vinculados.

No exercício de 2014, essa situação permaneceu inalterada, com o Demonstrativo da


Disponibilidade de Caixa do terceiro quadrimestre
quadrimestre (consolidado) apresentando
disponibilidades negativas no saldo dos recursos vinculados e não vinculados. O total dos
Recursos Ordinários Não Vinculados do Tesouro apresentou saldo deficitário de
R$205.280.676,43, conforme demonstrado a seguir:
Tabela 77 – DISPONIBILIDADE DE CAIXA
C
Em R$
DISPONIBILIDADE OBRIGAÇÕES DISPONIBILIDADE DE
DESCRIÇÃO
DE CAIXA BRUTA (A) FINANCEIRAS (B) CAIXA LÍQUIDA (C=A-B)
(C=A
Recursos Vinculados 6.393.363.514,24 1.568.167.624,62 4.825.195.889,62
Recursos Não Vinculados 145.252.181,96 350.532.858,39 (205.280.676,43)
Recursos Não Classificados 17.414.935,41 19.584.280,56 (1.869.345,15)
TOTAL 6.556.330.631,61 1.938.284.763,57 4.618.045.868,04
Fonte: Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa do Relatório de Gestão Fiscal janeiro a dezembro de 2014 – Consolidado de
todos os Poderes.

Esclareça-sese que não seria possível determinar qual ou quais fontes,


fontes especificamente,
especificamente
emprestaram recursos para aquelas que se apresentavam como deficitárias. A maior parte
das fontes detinha saldo
aldo positivo de tal monta que nenhuma delas seria indispensável para
suprir os saldos deficitários. E apesar dos saldos devedores citados, ainda restaram
disponibilidades líquidas remanescentes de R$1.254.462 mil em 2011, de R$3.084.338 mil
em 2012, de R$3.618.461
3.618.461 mil em 2013 e de R$4.618.046 mil em 2014. É importante
salientar que esseses montantes incluem os recursos vinculados ao Regime Próprio de
Previdência dos Servidores.

Ressalte-se
se que o valor elevado das disponibilidades do Estado, em patamares muito
mu acima
dos valores históricos, vem sendo questionado por este TCE à SEFAZ, SEFAZ conforme
comentado no item anterior.

7.5.1.3 Royalties

A compensação financeira devida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, decorrente da


exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos e minerais, comumente
denominada royalties,, foi instituída pela Lei n.º 7.990, de 28/12/1989, que, em seu art. 8º,
proíbe a aplicação desses recursos em pagamento de dívida e de pessoal, exceto quanto ao
pagamento de dívidas para com a União e suas entidades, e para a capitalização de fundos
de previdência.

O Decreto Federal n.º 01, de 11/01/1991, que regulamenta


regulamenta o pagamento dessa
compensação, em seu art. 24, dispõe que os Estados e Municípios deverão aplicar os
royalties recebidos da exploração de petróleo exclusivamente em energia, pavimentação de
rodovias, abastecimento e tratamento de água, irrigação, proteção
proteção ao meio ambiente e
saneamento básico.

188 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA BAHIA


Gestão Orçamentária, Financeira e Patrimonial do Estado da Bahia – Exame das Contas do Poder Executivo

A Lei Estadual n.º 9.281, de 07/10/2004, que estabelece a distribuição dos recursos
financeiros de que trata o art. 204 da Constituição Estadual e dá outras providências, com
as alterações efetuadas pela Lei Estadual n.º 13.144, de 03/04/2014, dispõe em seu art. 1º
que:

Os recursos financeiros do Estado, resultantes da sua participação na


exploração de potenciais de energia hidráulica, petróleo, gás natural e
outros recursos minerais, em seu território, serão distribuídos