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TG e JLM Direito Administrativo II

Direito Administrativo II
Sumários desenvolvidos das aulas teóricas do Professor
Doutor Paulo Otero
2018

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TG e JLM Direito Administrativo II

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TG e JLM Direito Administrativo II

Nota prévia:

Sugere-se ao leitor estudante que não se fique apenas pelo estudo do corrente texto.
Em virtude de se tratarem de apontamentos das aulas plenárias do Senhor Professor, podendo sempre ter-nos escapado alguma coisa, algumas
matérias podem eventualmente aqui estar, por vezes, confusas, incompletas ou mal redigidas 1. De todo modo seria sempre necessário, para um melhor
sucesso académico, maior desenvolvimento através da consulta pelos variados manuais de Direito Administrativo, sem nunca descartar, claro, a
presença assídua nas fascinantes aulas do Senhor Professor.
Bom estudo.

1 Em comparação com os apontamentos do primeiro semestre, esta nota ganha agora ainda maior relevo: a escassa revisão (de matéria e ortográfica) e
a falta de algumas aulas implicou uma ainda maior incompletude do texto final.
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Direito Administrativo II
Professor Doutor Paulo Otero

Bibliografia:
- ALMEIDA, Mário Aroso de: Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, 2ª ed., Almedina,
Coimbra, 2015.
- AMARAL, Diogo Freitas do Amaral: Curso de Direito Administrativo, I, 4ª ed., e II, 3ª ed., Almedina,
Coimbra, 2015 e 2016.
- CAETANO, Marcello: Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed., reimp., Coimbra, 1980; II, 9ª ed.,
reimp., Coimbra, 1980;
- CAUPERS, João; EIRÓ, Vera: Introdução ao Direito Administrativo, 12ª ed., Lisboa, 2016.
- FREITAS, Lourenço Vilhena de: Direito do Procedimento Administrativo e Formas de Actuação da
Administração, AAFDL, Lisboa, 2016.
- OTERO, Paulo:
- Direito Administrativo – Relatório, publicado em suplemento à Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, Lisboa, 2001.
- Direito do Procedimento Administrativo, I, Almedina, Coimbra, 2016.
- Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade. Reimp.
Almedina, Coimbra, 2007.
- Manual de Direito Administrativo, I, Coimbra, 2013.
- SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de: Direito Administrativo Geral, I, 2ª ed., e III,
Lisboa, 2006 e 2007. Contratos Públicos, Lisboa, 2008.

Legislação:
- Constituição da República Portuguesa
- Lei Orgânica do Governo
- Código de Procedimento Administrativo (novo)
- Lei das Autarquias Locais
- Lei-quadro dos Institutos Públicos
- Lei-quadro das Associações Públicas
- Lei-quadro das Entidades Reguladoras
- Lei da Tutela Administrativa
- Criação, Organização e Funcionamento das Associações Públicas Profissionais
- Regime Jurídico do Setor Público Empresarial

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Parte 1 9

O Procedimento da Atividade Administrativa 9


Capítulo 1º 11

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS 11

Do procedimento administrativo: generalidades 12

Conceito de procedimento administrativo 12


Evolução do conceito 12
Função 12
Natureza 12
Dimensão normativa do procedimento administrativo 12

Fundamentação constitucional 12
Fontes da normatividade procedimental 12
Postulados interpretativos 12
Natureza das normas procedimentais 12
Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais 12
Da decisão concreta ao parâmetro normativo de conduta 12
Âmbito aplicativo do Código de Procedimento Administrativo de 2015 12

Aplicação subjetiva 13
Aplicação material 13
Aplicação temporal 13
Aplicação territorial 13
Capítulo 2º 14

Princípios Gerais do Procedimento Administrativo 14

Princípios Procedimentais da Atividade Administrativa 15

Princípios-regra do procedimento administrativo 15


Princípio-excepção do procedimento administrativo 18
Princípios Materiais da Atividade Administrativa 20

Princípios gerais expressamente formulados pela Constituição 20


Princípios gerais sem expressa formulação constitucional 20
Capítulo 3º 24

Formas de Atividade Administrativa e Procedimento: delimitação do regime 24

Da atividade administrativa 25

Voluntariedade da Conduta 25
Quadro das formas de atividade administrativa 25
Formas de atividade administrativa jurídica pública 25
Formas de atividade administrativa jurídica pública 26
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Formas de atividade administrativa jurídica privada 35


Formas de atividade administrativa não jurídica 37
Excurso: a inatividade administrativa 41
Capítulo 4º 46

Regime Comum do Procedimento Administrativo 46

Estrutura e vícios das formas jurídicas da atividade administrativa 47

Competência 47
Vontade 49
Causa 51
Objeto 55
Formalidades e Forma 58
Invalidade e desvalores das formas jurídicas da atividade administrativa 61

Invalidade do agir administrativo: esboço de uma teoria geral 61


Anulabilidade, nulidade e inexistência 63
Capítulo 5º 66

Parte Especial 66

Procedimento dos regulamentos 67

Procedimento dos regulamentos 67


Procedimento do ato administrativo 74

Parte 2 88

Das Garantias Face ao Procedimento administrativo 88

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Parte 1
O Procedimento da Atividade
Administrativa

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Capítulo 1º
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS


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1. 19/02/20182

Do procedimento administrativo: generalidades

Conceito de procedimento administrativo


Evolução do conceito
Função
Natureza

Dimensão normativa do procedimento administrativo

Fundamentação constitucional
Fontes da normatividade procedimental
Postulados interpretativos
Natureza das normas procedimentais
Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais
Da decisão concreta ao parâmetro normativo de conduta

2. 20/02/2013

Âmbito aplicativo do Código de Procedimento Administrativo de 2015

2 (matéria em falta)

3 (matéria em falta)
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Aplicação subjetiva
Aplicação material
Aplicação temporal
Aplicação territorial

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Capítulo 2º
Princípios Gerais do Procedimento Administrativo 


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3. 26/02/2018

Princípios Procedimentais da Atividade Administrativa

Princípios-regra do procedimento administrativo

1. Princípio do procedimento equitativo ou devido procedimento legal: não há uma disposição no CPA
que consagre expressamente um

2. Princípio da adequação procedimental – 56º CPA – as normas do procedimento têm de ter


flexibilidade, de ser adaptadas ao propósito de cada procedimento. Desenvolve 4 ideias:
1. Participação
2. Eficiência
3. Economicidade
4. Celeridade
Erro no procedimento: falsa representação sobre a adequação ao procedimento ao propósito; posso
escolher um procedimento que não é o mais idóneo para chegar ao resultado.
Desvio de poder no procedimento: significa alcançar um fim que n me e permitido através da
instrumentalização do procedimento. Ex: por lei, é proibido o despedimento de funcionários públicos.
Mas se eu extinguir um serviço com o propósito de cessar os contratos de trabalho estou a
monopolizar um procedimento para alcançar um fim diferente para o qual ele foi criado.

3. Princípio do inquisitório: a distinção entre julgar e administrar é que a segunda toma a iniciativa, não
tem como caracterisitica a passividade, enquanto os juízes so decidem os casos que lhe são apresentados.
a ad tem o poder de desencadear diligencias para desencadear … não tendo de respeitar o princípio do
dispostitivo, onde são as partes que têm a iniciativa.
Recorte entre a iniciativa do particular e a iniciativa do particular. Os concursos públicos, nomeadamente,
para a carreira académica, suscitam dúvidas. Neste currículo, devem entregar as classificações que
obtiveram
- Principio do dispositivo – são os particulares que entregam o currículo
- Principio do inquisitório – 58º e 13º/3 CPA – fatores que n dependem do particular, por exemplo, se
um aluno que passou, graças ao voto de minerva, esse elemento pode ou não ser tomado em
consideração pela administração. Ex2: compete ao candidato indicar as cinco obras, mas esqueceu-
se…
A administração pode decidir algo diferente daquilo que é requerido pelo particular. Há limites que
se prendem com a justiça, fins.
Uma vicissitude patológica no procedimento vai viciar a decisão final.
Problema da prova no procedimento administrativo, nomeadamente, nos procedimentos
disciplinares. O elemento probatório é essencial – 115º CPA. Esta artigo diz-nos que são admitidos
todos os meios de prova admitidos em Direito; convoca o procedimento equitativo, porque cada um
tem o direito de não ter de provar a sua inocência, mas antes quem acusa é que tem de provar –
116º CPA. A administração pode requerer meios de prova aos interessados – 117º CPA.

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Livre convicção do decisor, ou seja, não basta utilizar os meios de prova, é necessário utilizá-los/
apresenta-los perante o juiz/ administração. Esta apreciação está sujeita ao princípio da livre
apreciação da prova, mas sempre com o fim de encontrar uma solução justa.
Estado preventivo – aquele que antecipa riscos e que procura combate-los. Isto conduz a que
muitas vezes, ante o grau de risco do dano, ante a natureza perigosa ou potencialmente de uma
determinada conduta, se tomem medidas.

4. Princípio da colaboração – 11º CPA – desdobra-se em dois mecanismos:


1. Dos particulares com a ad – 60º CPA
2. Da ad com os particulares – 60º CPA
Aqui são abrangidos 3 deveres:
1. Dever de legalidade
2. Dever de veracidade – os particulares só devem colaborar com base na verdade
3. Dever de eficiência
3. Colaboração entre os órgãos da administração – 66º CPA

5. Princípio da preferência pela utilização dos meios eletrónicos – 61º CPA

6. Princípio da participação dos interessados – 267º/5 CRP – é uma manifestação de cidadania, de


democracia participativa; pode ser individual (1 ou várias pessoas individualmente consideradas) ou
coletivamente (por associações ou por um conjunto inorgânico de pessoas que se resolve associar). A
participação pode ser um ónus; pode ser uma expressão do direito ao contraditório que é um direito
fundamental.

7. Princípio (procedimental) da boa administração – pode ser uma boa decisão final (vertente
substantiva); pode ser pelo caminho que conduz à decisão que é o princípio procedimental da decisão.
5º CPA – diz-nos o que é que envolve a boa administração: eficiência, isto é, maximização dos resultados;
a economicidade que exige o mínimo de custos e máximo de vantagens; celeridade que significa o apelo à
razoabilidade de prazo de decisão. Envolve mais 2 manifestações:
- Aproximar os serviços as populações
- Combate à burocracia decisória
Mais: o art. 163º/5 CPA –
77º a 81º CPA – reunir os órgãos decisores em conferencias procedimentais; ou seja, em vez de se …

8. Princípio da decisão – tudo aquilo que for pedido merece uma resposta; o princípio da decisão é uma
consequência do princípio da participação. Este principio significa uma postura de respeito perante os
particulares; corresponde a um direito fundamental dos aprticulares (268º/6 CRP e, indiretamente, 52º/1
CRP).
Que tipos de decisão podem existir:
1. Decisão de rejeição/ indeferimento liminar – a ad não olha sequer para o conteúdo da decisão;
limita-se a não pronunciar sobre a questão (ex: enviar pedido de revisão fora do prazo. A resposta
será a de não revisão).
2. Solicitar aperfeiçoamento
3. Pronunci-se sobre o cinteúdo do pedido, defereindo ou indeferindo (ou seja, não conceder). Neste
ultimo caso, terá de fundamentar a sua rejeição.
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2 formas de decisão:
1. 41º/1 / 109º/2 CPA – ad tem de informar que enviou o pedido para o órgão competente
2. 13º/ 2 CPA – Dever de informar que não existe o dever de decidir, o que sucede quando nos dois
anos anteriores já foi proferida uma decisão com os mesmo fundamentos.

9. 27/02/2018

9. Principio do caso decidido/ julgado administrativo: é relevante saber se as decisões administrativas


que põem termo ao procedimento são modificáveis ou imodificáveis (aqui há um paralelismo com as
decisões judicias que formam caso julgado). Por outras palavras, quando a administração decide um
caso, essa decisão põe termo ao procedimento (o que significa que a matéria não pode ser reaberta, re-
discutida) ou está permanentemente sujeita a uma melhor solução. Nesta questão, devemos ter em conta:
- Princípio da segurança jurídica – que leva à imodificabilidade das decisões
- Princípio da melhor prossecução do interesse publico – que leva à modificabilidade das decisões

Como resolver esta matéria:


- Caso julgado formal: quando estamos perante uma imodificabilidade das questões procedimentais,
ou seja, do caminho que leva à decisão. Ex: saber se alguém é parte legítima ou não; saber se
alguém tinha título válido para intervir no procedimento
- Caso julgado material: quando a questão se coloca quanto à decisão final
O caso decidido administrativo resume-se a esta pergunta: podem as decisões administrativas
resistir a futuras decisões contrárias; podem as decisões administrativas ser revogadas ou anuladas
pela própria administração? Se não, é porque há modificabilidade e, portanto, caso decidido
administrativo.
Nesta matéria há uma distinção essencial – o ato administrativo constitui direitos ou não? Se sim e
se os direitos foram constituídos validamente, a regra é a sua imodificabilidade, salvo
concordância do interessado. Mas há situações que têm a ver com fundamentos de facto, que são
variáveis ou não. Isto é relevante, porque pode ser aqui introduzida a temática da alteração de
circunstâncias. Esta figura justifica o que não seria justificável com a manutenção da situação de
facto. Por outras palavras, a situação do facto que está na base de uma decisão administrativa, se
ela variar, pode haver modificabilidade da decisão. Mas se a decisão de facto é invariável, a regras
é que a decisão administrativa é imodificável. É caso decidido.
Ex: alunos terminam licenciatura com a feitura da última cadeira e a feitura desta gera uma situação
jurídica imodificável. Não pode ser exigida a feitura de uma nova cadeira que não existia no ano
em que os alunos concluíram a licenciatura.

10. Princípio da administração aberta (art. 17º/1 CPA): exige uma administração transparente/ visível, o
que implica não só o direito de acesso aos arquivos e aos registos administrativos, mas também o direito
de reprodução (cópia material) do documento. Este direito de acesso tem, no entanto, limites impostos
pela ponderação entre outros interesses e valores: como a segurança, o segredo de Estado ou
investigação criminal, o sigilo fiscal, a privacidade das pessoas. Numa outra dimensão, o segredo da
propriedade industrial, comercial e intelectual.
Exemplo: num concurso público, aparecem 3 candidatos para uma vaga e todos são avaliados. Pode o
candidato A tomar conhecimento da documentação que o candidato B apresentou? Tem ele o direito de
acesso ao teste, no sentido de averiguar se foi respeitado o princípio da igualdade? Haverá aqui um
princípio de transparência? Terá de haver uma atividade ponderativa.

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Exemplo 2: se estiver em causa um projeto de arquitetura, onde o elemento relevante é a criatividade


de cada um. Aquele que vai consultar o documento do outro pode vir a ver ideias que depois irá usar
para apresentar noutro concurso.
Exemplo 3: num exame de licenciatura com uma resposta de desenvolvimento com parâmetros de
correção alargados, poderá o aluno A ter acesso à correção do aluno B, de modo a comparar as
respostas e a verificar se foi respeitado o princípio da igualdade?

11. Princípio da gratuitidade/ da natureza gratuita do procedimento administrativo (art. 15º/1 CPA):
este princípio levanta um problema jurídico - o art. 15º/1 diz-nos que a derrogação da natureza gratuita
do procedimento só pode ser feita por lei, ou seja, exige reserva de lei. Assim, as taxas que tornam
oneroso o procedimento administrativo, se não estão previstas na lei, são nulas, porque põem em causa a
natureza gratuita do procedimento - art. 161º/2 k) CPA.

12. Princípio do uso da língua portuguesa (art. 54º CPA): enquanto expressão de uma identidade nacional.
Primeira questão: é admissível que uma faculdade possa lecionar aulas em língua estrangeira para
alunos portugueses. De acordo com o regente, não.
Segunda questão: relativamente ao acordo ortográfico, alguém pode ser sancionado disciplinarmente
por não escrever segundo as novas regras do acordo ortográfico ou vice-versa.

13. Princípio da cooperação leal com a União Europeia: nas relações do ordenamento jurídico da
administração portuguesa com a União Europeia em matéria de procedimentos transnacionais, o Estado
português deve adotar este princípio.

Princípio-excepção do procedimento administrativo

Princípio exceção do procedimento administrativo: o estado de necessidade.


O princípio exceção significa que há circunstancias que justificam que aquilo que é a legalidade normal seja
afastada. A isto se chama de “estado de necessidade administrativa” - art. 3º/2 CPA. Este artigo tanto pode
fundamentar a derrogação/preterição das regras procedimentais, como também pode justificar que o
conteúdo das decisões seja contrário ao conteúdo da legalidade normal.
Requisitos do estado de necessidade administrativa:
1. Existência de circunstâncias de facto extraordinárias – o tema da prova é aqui relevante, no sentido
de saber se existem ou não circunstancias de facto extraordinárias. A prova é relevante em dois
momentos: para a administração agir e para os tribunais ajuizarem a validade da decisão da
administração, porque se as circunstancias de facto não são extraordinárias, há um erro nos
pressupostos.
2. Ameaça de um perigo de dano ou efetivo dano que pode tanto ter a ver com um bem como
interesses públicos.
3. Tem de se mostrar que é indispensável, no sentido em que é urgente a ação administrativa. Não
fazer nada é aqui motivo que agrava o perigo ou o dano.
4. A intervenção administrativa só pode ser feita, através da preterição/ do afastar das regras
procedimentais.
Para haver preterição das regras procedimentais, a administração tem de fazer os seguintes juízos:
1. Juízo de ponderação: averiguar se o grave risco de perigo ou de dano justifica que sejam
afastadas as regras legais.

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2. Juízo de prognose: será que é possível atenuar/ evitar o perigo/ dano com o afastamento das
regras legais
3. Juízo de adequação: se chegar à conclusão que o afastamento das regras legais não permite
que seja evitado o perigo/ dano, não há fundamento para recorrer ao Estado de necessidade.
Neste juízo está presente o princípio da proporcionalidade.

O estado de necessidade administrativa permite tudo?


1. Estado de necessidade procedimental – preterição das regras do caminho;
2. Estado de necessidade administrativo – preterição as regras quanto ao conteúdo da decisão

O estado de necessidade administrativa pode ocorrer em dois cenários administrativos:


1. Estado de necessidade administrativa quando há estado de exceção constitucional, isto é, quando
estamos perante um cenário de estado de sítio ou estado de emergência. Nestes casos, o estado de
necessidade administrativa é absorvido pela figura mais relevante – o estado de emergência ou de
sítio.
2. Estado de necessidade administrativa sem exceção constitucional, por exemplo, um estado de
necessidade económico-financeira.

Regime do Estado de necessidade procedimental


- Se não existe o Estado de necessidade, a conduta administrativa seria inválida por vício de forma, isto
é, o estado de necessidade permite a preterição de formalidades que, em cenários de normalidade,
seriam exigidas.
- Permite casos de substituição extraordinária, isto é, permite que o órgão que, normalmente, seria
incompetente, possa agira no lugar do órgão competente.

Há, todavia, 4 limites intransponíveis:


1. Respeito pela a exigência de um procedimento equitativo (mesmo que não seja integral, alguma coisa
tem de respeitar);
2. Respeito pelos princípios gerais da atuação administrativa, designadamente os princípios da
igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé;
3. Respeito pelos preceitos do CPA que concretizam os princípios acima referidos;
4. Toda a atuação administrativa ao abrigo do estado de necessidade está sujeita a controlo judicial.

Legalidade alternativa – significa que estamos perante o outro lado do espelho; não há aqui uma exceção à
legalidade, mas uma legalidade excecional.

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Princípios Materiais da Atividade Administrativa

Princípios gerais expressamente formulados pela Constituição

1. Princípio da legalidade
2. Princípio da prossecução do interesse público
3. Princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos
4. Princípio da igualdade
5. Princípio da Proporcionalidade
6. Princípio da Imparcialidade
7. Princípio da Boa-fé
8. Princípio da justiça
9. Princípio da responsabilidade civil (irá ser tratado a propósito das garantias dos particulares)

Princípios gerais sem expressa formulação constitucional

1. Princípio da interdição do arbítrio: a decisão arbitrária é sempre uma decisão violadora do princípio
da igualdade e, nesse sentido, a proibição do arbítrio é um corolário do princípio da igualdade, em 95%
dos casos. Nos outros 5%, a proibição do arbítrio não se consubstancia no princípio da igualdade.
Exemplo 1: todos os alunos que fizerem provas oral sem gravata estão reprovados. Há respeito pelo
princípio da igualdade se todos aqueles que não tiverem gravata forem reprovados. Mas não deixa de
haver arbitrariedade na decisão, porque o uso de gravata nada tem a ver com a prestação do aluno.
Exemplo 2: caso de manifesta violação da juridicidade - casos em que a lei diz x inequivocamente e o
decisor decide y, uma violação ostensiva da juridicidade. Assim, a arbitrariedade, tanto pode residir
nos critérios decisórios da administração como nos critérios decisórios definidos pelo legislador. A
diferença é que nesta situação, existe uma ilegalidade própria/ direta, enquanto naquele caso existe
uma ilegalidade consequente ou derivada, porque a administração se limita a aplicar a lei.
Exemplo 3: o aluno cuja prova oral correu lindamente foi reprovado.
Exemplo 4: decisões que não têm coerência interna, isto é, a fundamentação vai toda num
determinado sentido e a decisão nada tem a ver com os pressupostos argumentativos.

2. Princípio da concorrência: consiste no exercício da liberdade de atividade económica e tem a ver com
o direito da não discriminação. É hoje, por força da União Europeia, um princípio estruturante da
contratação de emprego.
Nota: sempre que está em causa o atribuir, por parte da administração, de uma vantagem face a um
bem que é escasso (porque não é apto a satisfazer todos os interessados), a intervenção administrativa

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deve exigir concorrência entre os potenciais interessados. Ou seja, a administração deve abrir aquilo a
que se designa por procedimento concursal.
Exemplo: todos os alunos que estão no 2º ano podem ou não ter aulas práticas. A regra é que todos
podem ter. Mas se existisse uma regra que estipulasse que cada Subturma só pode ter 15 alunos,
significaria que teriam de ficar alunos de fora. A administração teria de abrir um procedimento
concursal. Em nome do princípio da concorrência a administração n pode excluir arbitrariamente o
acesso a um bem escasso.

3. 05/03/2017

3. Princípio da ponderação, enquanto princípio do agir administrativo:


- Pode ser entendida como método de decisão ou pode ser entendida como conteúdo/resultado final
da própria decisão
- Isto, porque há necessidade de se articularem diversas normas que são chamadas a depor perante
um caso concreto, sobre tudo se essas normas são normas-princípio.
- Não só há uma pluralidade de normas a intervir, como há uma estrutura multi-nível no âmbito da
atuação do poder, isto é, o poder não está apenas sujeito às normas que o poder emana, como está
sujeito às normas do direito internacional e às normas do direito europeu. Há, ainda, uma
pluralidade normativa para responder a uma só situação concreta.
- A constituição é uma constituição compromissória.
- Há três ideias, no âmbito da ponderação, que se prendem com o procedimento administrativo e que
traduzem vicissitudes na ponderação:
1. Recusa de ponderação: se a administração, havendo uma norma que expressa ou
implicitamente impõe a ponderação, se recusar a ponderar, haverá violação de lei.
2. Erro da ponderação: pode ser de dois tipos
a) a administração pensa que não tem de ponderar, mas tem de ponderar. Ou seja, há
um erro sobre a existência da ponderação.
b) o erro recai sobre o conteúdo da ponderação, tendo consciência que tem de ponderar.
A administração pensa que tem de tomar em consideração A e B quando deveria
tomar em conta B e C.
3. Omissão de ponderar: a administração nem sequer tem consciência que tem de ponderar.

- Duas dimensões da ponderação:


1. A ponderação pode ser feita pelo próprio legislador. Ex: art. 163º/5 CPA - o ato é anulável, mas
deixa de produzir efeito anulatório.
2. A ponderação é feita pela própria administração. Ex: art. 162º/3 CPA – em certos casos de atos
nulos, a administração pode reconhecer certos efeitos jurídicos.

4. Princípio da relevância/ atendibilidade da situação factual significa 3 ideias:


1. Agir administrativo: a administração no seu agir tem sempre de partir de um determinado quadro
factual (uma situação de facto), porque a situação de facto funciona como pressuposto da decisão
administrativa. São as circunstâncias de facto que estão na base da decisão administrativa. Pode
acontecer que, à data em que uma decisão é tomada, exista um determinado quadro factual.
1. Relevância da factualidade:

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2. O quadro factual pode ser objeto de alteração/ evolução: figura da alteração de


circunstâncias factuais – pode produzir uma modificação da disciplina jurídica da
situação.
3. Erro nos pressupostos: falsa representação da realidade que vai viciar a factualidade.
2. Projeção dos próprios factos no conteúdo da decisão – os factos podem funcionar como
parâmetro ou limite da decisão. Ex: princípio da igualdade (só sei se é violado o principio da
igualdade se eu comparar duas situações iguais); princípio da proporcionalidade; arbitrariedade da
decisão.
3. Só posso saber se há precedente se a realidade factual entre duas decisões for semelhante. A
própria relevância do precedente na decisão administrativa pressupõe uma análise da
factualidade subjacente.
Nota: saber se os factos são ou não atendíveis e como é que são ou não atendíveis não é uma questão
de facto, mas de direito.

5. Princípio da sustentabilidade: sempre que decidimos hoje, temos de tomar em consideração os efeitos
futuros; temos, portanto, de formular um juízo de prognose, um juízo sobre a eventualidade da projeção
futura da decisão tomada no presente. Isto é consequência de dois aspetos:
1. O desenvolvimento científico e tecnológico permite hoje antecipar cenários futuros
2. A importância jurídico-constitucional da preservação intergeracional dos recursos e do princípio
do desenvolvimento sustentável equacionam em cada decisão administrativa a produção dos seus
efeitos. Isto é relevante a nível de sustentabilidade financeira, nomeadamente, a nível da segurança
social (saber se é possível amanhã pagar às novas gerações). A sustentabilidade das decisões
administrativas pode ser um problema originário, ma pode ser um problema superveniente
(decisões administrativas tomadas ontem, onde não se colocavam problemas de sustentabilidade,
venham amanhã ter a sua vigência inquinada pela superveniência de um problema de
sustentabilidade). Esta alteração de critérios de decisão pode fundamentar a revogação de decisões
- art. 167º/2 CPA.

6. Princípio da precaução: parte da verificação da seguinte realidade: estamos perante uma sociedade de
múltiplos riscos e, por isso, a administração deve agir preventivamente, no sentido de atenuar/ evitar
riscos. Há hoje uma hiper-valorização da segurança: esta determina que perante situações de risco a
administração não possa permanecer quieta (proíbe a omissão), nomeadamente:
a) Na área da saúde pública, na área da alimentação, dos medicamentos; basta que se tenha
uma suspeita, podendo esta partir de qualquer lado do mundo, para que a administração tenha o
dever de impedir a comercialização no seu país do produto em causa. Isto com a
particularidade de quem responde pelos danos é a administração.
b) Catástrofes naturais – o facto de não haver meios para prevenir/ combater inundações,
incêndios leva a responsabilidade civil e até criminal do Estado.
c) Crise financeira – a segurança financeira (ex: caso do BES)
d) Combate ao terrorismo

Conclusão: verifica-se uma transição de um Estado social para um estado preventivo. Há um dever de
antecipar e prever os riscos.

Consequências procedimentais:
1. Em matéria de prova: há, muitas vezes, situações de grande dificuldade ou mesmo até
impossibilidade de prova científica e técnica; a prova científica e técnica por vezes não existe,
mas, ainda mais grave, será a situação em que a prova pode estar polarizada por polos opostos.
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Ou seja, um laboratório A diz X em matéria de prova e o laboratório B diz Y na mesma matéria


de prova. Isto será suficiente para a administração não agir.
2. Inversão do ónus da prova: pode ocorrer que nestas áreas de precaução se inverta o ónus da
prova, porque é possível a presunção de certas condutas serem de risco. Ex: há dúvidas se um
medicamente é prejudicial. Basta a dúvida para a administração suspender a comercialização.
O laboratório terá de provar que não há margem para dúvidas; não é a administração que tem
de provar que não há riscos na utilização. Outra presunção será a de que quem vai para a síria
ou vem de lá, tem de provar que não é terrorista.

7. Princípio da boa-administração em termos materiais: não é apenas o caminho, mas também o


conteúdo da decisão; a importância da eficiência, economicidade e da melhor decisão (do seu conteúdo).
A administração deve atuar com base no principio de adequação e com base no principio de
balanceamento de custos/vantagens.

8. Princípio da moralidade administrativa: a administração não pode adotar condutas violadoras dos
bons costumes; a vinculação da administração à honestidade e seriedade; submissão a uma ética de
serviço público. Ex: por força do princípio da imparcialidade o Pai 1 não pode nomear o filho 1. Mas
pode acontecer que o Pai 1 nomeie o filho 2 combinando com o pai do filho 2 que este teria de eleger o
filho 1. Estamos perante uma situação de frauda à lei, mas também do princípio da moralidade.

9. Princípio da traição administrativa: comporta duas figuras: (i) a do agente provocador, que é aquele
que se infiltra numa organização criminosa para instigar a prática dos atos e capturar os criminosos; (ii)
radares nas estradas sem prévia indicação da sua localização; há uma violação ética por parte do próprio
estado; (iii) outra situação será a da realização de despesas legais inúteis. Ex: ?

10. Princípio material do estado de necessidade administrativa – até agora este princípio foi enunciado
para justificar a preterição de formalidades/ de normas de procedimento; agora veremos como é que este
princípio permite que o objeto de decisões que, normalmente, em cenários de circunstâncias habituais,
seriam decisões inválidas permite que possam, à luz do estado de necessidade, ser consideradas como
válidas. É uma questão relativa aos limites do estado de necessidade. O art. 163º/5 CPA é relevante nesta
matéria - se, em situações de normalidade, é possível a prática de um ato anulável que não produz efeitos
anulatórios, por maioria de razão, em cenários de necessidade administrativa podem-se praticar atos
anulatórios. Mais: será que é possível em Estado de Necessidade Administrativa praticar atos nulos? De
acordo com o Professor Paulo Otero sim, mas com 4 limites:
1. Existência de ponderosas razões de necessidade – apelo ao fundamento
2. Respeito pela proporcionalidade quer nos pressupostos, quer no conteúdo da decisão
3. Nunca é possível violar o art. 19º/ 6 e 7 CRP, porque são situações que nem sequer em Estado de
exceção podem ser “beliscadas”, logo, por maioria de razão, em Estado de Necessidade também
não.
4. Ser submetidas a controlo judicial e de todas as lesões, de todos os danos que resultem da atuação
em estado de necessidade, haverá sempre responsabilidade civil da administração pública. Esta
responsabilidade é solidária entre a pessoa coletiva e o titular do órgão.
Nota: quando o particular aciona a administração, a pessoa coletiva pode ter direito de regresso
relativamente aos tribunais.

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TG e JLM Direito Administrativo II

Capítulo 3º
Formas de Atividade Administrativa e Procedimento:
delimitação do regime

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TG e JLM Direito Administrativo II

6. 06/03/2018

Da atividade administrativa

Voluntariedade da Conduta
Quadro das formas de atividade administrativa

Formas de atividade administrativa jurídica pública

Formas da atividade administrativa.


Como é que a admin,. publica age? Quais os meios de expressão da sua vontade?
Se é certo ue normalmente e por regra a admin. tem ou desenvolve uma confuta voluntária, também e
verdade que o dito administrativo permite obsedar que…,assentam numa confuta voluntária. E nem sempre
hºa uma confira voluntária por duas ordens de razões:
1. Há meros factos juridicos, em que é irrelevante a formação da vontade (Ex: o decurso do tempo - a a
anulabilidade consolida-se na ordem jurídica se decorrido um prazo, tudo se passando como se o ato
fosse valido - efeito jurídico independente da vontade)
Exemplo:
2. Há factos jurídicos objetivos involuntarios. Por exemplo os efeitos administrativos dos incêndios ou
tornados. Produzem efeitos jurídico administrativos mas não são em si uma conduta oluntária. Só vamos
tratar das condutas relevantes em sede dev vontade

A conduta admin. pode ter relevância em sede de ação ou omissão. E a relevância depende sempre da sua
exteriorização. O direito fundamenta-se sobretudo de uma exteriorizaçãpid de uma vontade. Para aferir a
culpa ou negligencia é muito importante a intenç\ao (que tipo e dolos negligencia existiu? a moplduta penal
pode mudar radicalmente). No direito admin. o animes com que alguém comete uma ação pode também s4r
relevante.
Há uma figura onde é relevante a intenção - o desvio de poder, que tem a ver com o motivo principalmente
determinante da conduta (ora, este não é normalmente exteriorizado). Neste caso, é relevante a intenção do
agente decisor. Como é que se apura a intenção? A relevância da prova - trata-se de um problema de prova. A
fundamentação é sempre o melhor morto para se apurar a intenção pela qual se decide. As decis~eos
As decisões administrativas podem ter como destinatária uma ou mais pessoas ou uma pluralidade
determinada ou indeterminada de destinatários.
)…)
Se pelo contrario os destinatários forem indeterminados ou indetermináveis estamos perante um ato
normativo. Um ato pode ser para alguns determinavavel ou para outros indeterminável.
A vontade ad instrutiva por vezes é insuficiente:
1. Tem de contar em alguns casos com a colaboração de outras pessoas. O contrato pressupõe um acordo de
cvonttades, e por isso a celebração de um contrai tem de contar com a ::: e a citação do eestinatário, por
exemplo a nomeação, e esta pressupõe aceitação. Esta aceitação não forma umcontrato (não há m
ontratio entre o PR e o PM); há nomeações que são objeto de aceitação. Em qualquer dos cenários, a
intervenção do particular do orago é insuficiente para os efeitos do contrato sem a participação de um ::::

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TG e JLM Direito Administrativo II

2. Muitas vezes o agir administrativo carece de atuações físicas ou materiais. Não basta uma orem
administrativa que diga que deve ser demolida uma construção ilegal. É necessária uma atuação física.
Nem sempre a mera vontade administrativa é suficiente para produzir todos os efeitos adminsitrtivos.
A atuação administrativa pode trasuzir-se em atos jurídicos ….
Atos jurídicos regidos pelo direito privado ou pelo direito publico
Situações de inicia administrativa. Significa a omissão de uma conduta procedikental. Como é que o silencio
tem valor declarativo em direito administrativo
Há condutas de facto que são juridicamente relevantes - há condutas que traduzem comportamentos/
declarações negociais implícitas. Comportamentos factuais (Ex:
Há condutas administrativas de facto que são juridicamente irrelevantes (Ex: as palavras de circunstância de
um ato oficial (“tenho muito gosto que aqui esteja”….)

Quais são s formas da atividade administrativa de natureza publica e administrativa?


- 2 requisitos:
a) Produzem efeitos jurídicos (sejam manifestações de vontade ou de ciência)
- Qual a eficacia dos efeitos? Os atos podem produzir efeitos externos (atos jurídicos externos) à
administração ou internos à administração (atos jutiiocos internos). Dentro dos internos podem
ser de natureza inter ou intrasubjetiva.
- Os atos jurídicos podem ser simples ou intencionais (ou negócios jurídicos):::::::::
b) Regulação material pelo direito publico:

Notas:
(1) Podem existir formas cruzadas (cruzamento de espécies)podem existir contratos próximos de atos e vice
versa
(2) O que a partir de agora se vai falar corresponde a ::: e as fontes com que se localiza o regime.

Formas de atividade administrativa jurídica pública

I. Regulamento:
É um ato normativo, que tem a característica de ser emanado no exercício da função legislativa.

Tipos:
1. Regulamentos internos (ficam dentro das fronteiras da admin) e externos (passam a fronteira da
admin.)
2. Regulamentos de execução (aqueles que no fundo densificam, pormenorizam ou desenvolvem a
lei; estão aparelhados a uma lei e existem para lhe conferir aplicabilidade) e independentes (2
tipos: (1) aqueles que são independentes alicerçados não uma lei mas em varias leis; (2)

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regulamentos fundados na CRP (199º g)). Podem também existir regulamentos independentes com
fundamento no estatuto politico-legislativo das RA’s.
3. Regulamentos de operatividade mediata (produzem efeitos indiretamente, o que significa que
precisam de uma to administrativo que lhes dê execução) e de operatividade imediata (produzem
efeitos diretamente, sem necessidade de qualquer ato de aplicação).
4. Regulamentos de base contratual ou bilateral (que assentam num contrato prévio). Ex: o contrato
de concessão para a exploração de uma auto-estrada permite à entidade concessionária elaborar
regulamentos sobre a utilização da auto-estrada. Estes são regulamentos administrativos de base
contratual porque na dua ordem está um vinculo de base contratual :::
5. Pode até existir um regulamento de base consensual. Ex: regulamento de avaliação com base num
preciso acordo de consenso

Quadro do regime jurídico do regulamento:


- Artigo 135º CPA: CPAsó regula regulamentos externos; sobre os internos houve uma
desprocedimentalização da matéria em 2015. Há aqui uma incinstitucionalidde, porque o artigo
135º :::.
- 2º problema: deve extrair-se por aplicação analogia o regime dos regulamentos internos.
- Ato administrativo:

Para a escola de coimbra ::::

II. Ato administrativo:

Qual é então hoje, à luz do CPA, o conceito de ato administrativo:


1. bkj
2. É proveniente de estruturas que exercem poderes administrativos
3. O ato admin.procura definir direta ou instrumentalmente direito aplicável a uma situação direta e
individual
4. Visa produzir efeitos sem a necessidade de assentimento, de concordância dos destinatários.

O que são atos administrativos?


Aqueles ue tem como destinatário uma estrutura colegial (Ex. convocatória de um plenário dos
eleitores. O ato que os convoca para ni dia X estarem reunidos, ainda que tenha uma plutralidade de
destinatarios, é coletivo, :::::::

O que sao atos plurais?


Conjunto de atos adminsitativos unificados. Ex: est\ao suspensos os alunos da subturma 30 do 2º ano.
O ato plural é verdadeiramente um conjunto de atos :::

O que são atos gerais?


Aqueles que, face a uma situação concreta, são de aplicação imediata a um conjuntonde pessoas
determinado. Ex: a ordem policial para os automobilistas que param para observar uma acidente.

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Os sinais de transito serão atos administrativos? PO: são um regulamento de operatividade imediata -
um comanfdo dirigido a cada um para optar por uma determinada conduta. Mas atenção: a decisão s0bre
a sua colocação é um ato administrativo.

O que são atos admin. parcialmente regulamentares? PO: forma hibrida do agir adminsitaraitvo, para
uns um ato administrativo e para outros regulaemntar.

7. 12/03/2018

Ficámos, na última aula, na análise dos atos administrativos, designadamente no conceito de ato
administrativo.

Principais tipos de atos administrativos (dicotomias):

Atos decisórios e atos instrumentais

- Atos decisórios: Contém em si a definição do direito para um caso concreto. Há, como a própria
expressão o indica, uma decisão - uma definição autoritária do direito no caso concreto.
- Atos instrumentais: Atos que visam auxiliar, preparar ou implementar ou dar execução a atos
decisórios. Isto é, são aqueles que, sendo anteriores ou posteriores ao ato decisório, visam no fundo
preparar ou executar/complementar o ato decisório.

Atos constitutivos e atos declarativos

- Atos constitutivos: Introduzem sempre uma inovação na ordem jurídica.


Exemplo: o ato que aprova um aluno na cadeira x é um ato constitutivo, porque introduz uma
inovação na ordem jurídica - o aluno passa a ser aprovado
Exemplo: o último ato da licenciatura é um ato duplamente constitutivo, porque introduz a
alteração de o ano estar aprovado naquela cadeira e simultaneamente, com a aprovação dessa
última cadeira, o aluno obtém o grau de licenciado em Direito.
Podem ser:
a) Primários: atos que definem pela primeira vez o direito no caso concreto
b) Secundários: têm por objeto o anterior ato, traduzindo uma segunda definição de direito do
caso concreto. Assim os atos revogatórios são sempre atos secundários, porque cessam os
efeitos de um anterior ato.

- Atos declarativos: Limitam-se a verificar/atestar uma realidade pré-existente.


Exemplo: o ato de certificado das cadeiras feitas no final de um ano é um ato declarativo, que não
acrescenta nada e se limita apenas a certificar a conclusão das cadeiras por um aluno

Atos consensuais e atos não consensuais


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TG e JLM Direito Administrativo II

- Atos consensuais: Ato administrativo que tem na sua base uma acordo, um contrato entre a
administração e o seu destinatário. No fundo, o ato consensual é aquele que assenta numa prévia
concertação entre quem decide e o destinatário da decisão
Exemplo: a fixação das datas dos exames é feita unilateralmente pelo diretor, mas na base dessa
decisão há normalmente um acordo com os representantes dos os alunos. O diretor segue
normalmente aquilo que corresponde à vontade/interesses dos alunos. Há aqui uma prévia
definição, por via de consenso ou de acordo, daquilo que vai ser o conteúdo do ato decisório final
que fixa os exames nos dias e horas certos. Estamos aqui, assim, perante atos administrativos
consensuais.
Nota: este acordo prévio tem uma particularidade - é que a descricionariedade administrativa é
aplicada de acordo com o sentido/vontade do destinatário de um lado.

- Atos não consensuais: (a maioria é não consensual, porque não assentam numa acordo prévio)

Atos cujo objeto é passível de ser contrato administrativo e atos cujo objecto não o é

- Atos cujo objeto é passível de ser contrato administrativo:


Exemplo: a concessão de exploração de uma atividade tanto pode ser decidida por via de contrato
como por via de ato administrativo.
Nota: à luz do Código dos Contratos Públicos (CCP), e também à luz do CPA, referem que sempre
que um ato administrativo tenha um conteúdo sujeito à concorrência, esse ato administrativo tem
de seguir o procedimento previsto no CCP. Por outras palavras, a administração não pode refugiar-
se no argumento de que está a decidir sobre forma de ato para fugir a um procedimento de natureza
concorrencial.

- Atos cujo objeto não é passível de contrato administrativo: Sempre que um ato administrativo
tenha um conteúdo sujeito a concorrência tem de seguir um procedimento do código dos contratos
públicos

Atos administrativos com auto-tutela executiva e atos administrativos sem auto-tutela executiva

- Atos administrativos com auto-tutela executiva: Nestes atos, em caso de incumprimento (não
acatamento do conteúdo pelos destinatários), a administração goza do privilegio de execução prévia,
isto é, pode obrigar o particular, pela força, a acatar/respeitar a respetiva decisão.

- Atos administrativos sem auto-tutela executiva: São aqueles em que não há privilégio de execução
prévia, por uma de 2 razões
1. A lei não o permite (o que significa que em caso de incumprimento voluntário do
particular, a administração só pode ver executada a sua decisão através dos tribunais)
2. O ato produz os seus efeitos independentemente da vontade do particular (Exemplos: a
revogação - esta produz sempre os seus efeitos mesmo que o particular não queira ou não
aceite; assim como os atos sancionatórios - “o aluno x é suspenso por uma semana” - o ato
produz os seus efeitos mesmo que o particular não queria ou não aceite; ou ainda a
anulação)
Atenção: há atos administrativos que não precisam de ser executados para produzirem os seus
efeitos, ao invés, por exemplo, da ordem de demolição - a administração ordena que o proprietário
do imóvel x que ameaça ruína nas Caldas da Rainha proceda ao seu restauro ou demolição, se a
recuperação não for possível. Este ato não produz por si efeitos, precisa de ser executado (a seu
tempo veremos que o primeiro destinatário é o proprietário, mas se o proprietário não fizer no
prazo x a administração pode-se-lhe substituir).

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TG e JLM Direito Administrativo II

Isto apenas pra dizer que há aos que a sua execução inerente à sua produção de efeitos e atos que
não precisam de ser executados para produzir efeitos (os exemplos típicos aqui são revogação ou a
anulação administrativa - produzem os seus efeitos e extinguem-se os efeitos do ato anterior queira
ou não queira o destinatário).

Regime dos atos administrativos:


O CPA, estranhamente, vem apenas regular os atos administrativos externos, isto é, aqueles que
ultrapassam as fronteiras da administração (é isto que no fundo está subjacente à disposição que trata dos
atos administrativos - 142º CPA)
Primeiro problema que se coloca: qual é o regime aplicável aos atos internos ?

Notas prévias:
1. Há incoerência do legislador: não só é infeliz por restringir a análise aos atos externos, como
também é incoerente, porque apesar dizer que o conceito de ato administrativo no presente código
são aqueles que produzem efeitos externos (148º CPA), a verdade é que vem regular atos
administrativos internos (Exemplos: a delegação de poderes; a convocatória e a ata dos orgãos
colegiais; ou os pareceres (91º e 92º CPA) - são atos internos, mas vêm aqui revelados, o que
revela incoerência do legislador.
2. Inconstitucionalidade: no Código de 1991, todos os atos administrativos internos e externos
tinham o procedimento regulado, e a partir de 2015 só os atos externos têm o procedimento
regulado. Ou seja, retrocedeu-se na execução do artigo 267º/5 da CRP - a disposição estava a ser
regulada para todos os atos (internos ou externos), e deixou de estar regulado o procedimento dos
atos administrativos internos. Pergunta-se, assim, qual é agora o regime que lhes é aplicável? PO:
é aplicável o regime dos atos externos, por analogia.

(ponto de situação na matéria)


Formas jurídico-públicas de atuação administrativa:
1. Regulamentos (visto)
2. Atos (visto)
3. Meras declarações negociais
4. Contrato administrativo:
5. Convénios inter-orgânicos:
6. Atos processuais da Administração publica

III. Meras declarações negociais:

As meras decorações negociais dizem-nos no fundo isto: “atenção que nem todo o agir administrativo
unilateral face a situações concretas gera atos administrativos”. Por outras palavras, diz-nos que pode
existir uma atuação unilateral da administração que produz efeitos só no caso concreto, em pessoas
determinadas ou determináveis e bem por isso seja um ato administrativo. Por outras palavras, sempre
que a administração atue sem auto-tutela declarativa, estamos perante uma mera declaração negociar. A

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TG e JLM Direito Administrativo II

administração comporta-se como um vulgar particular, porque qualquer um de nós pode unilateralmente
emitir uma declaração negociar que não interfira no caso concreto de direito, porque não tem pode de
autoridade. Ou seja: sempre que a administração atua unilateralmente face a um caso concreto sem auto-
tutela declarativa ela emite aquilo que se chama de “mera declaração negociar”.
Ora, esta “mera declaração negocial” significa que na falta de acordo do particular (do destinatário) com o
comando da administração, esta só tem uma via para poder fazer vingar a sua declaração - os Tribunais.
Ou seja, nestas meras declarações negociais há aqui uma perfeita igualdade entre quem emite essa
declaração e o destinatário da declaração. A administração não pode utilizar a força para em caso de
discordância ou incumprimento do destinatário impôr pela força a sua definição de direito - porque essa
definição não tem autoridade. Estamos, no fundo, perante decisões unilaterais face a casos concretos sem
ius imperii, isto é, sem poderes de autoridade. E isto marca uma diferença abissal face à situação dos atos
administrativos - a administração comporta-se aqui verdadeiramente como se de um particular se tratasse.

Exemplo: um exemplo evidente está no artigo 307º do CCP, e tem a ver com matérias facilmente
entendidas, como a interpretação e juízos de validade sobre contratos administrativos. Adiantando, o
contrato administrativo é um vínculo entre uma entidade pública e uma entidade privada.
Ora, imagine-se que há um vínculo entre a entidade e pública x que tem um contrato com a entidade
privada y, e este vínculo é um contrato administrativo. Esta entidade pública x emite um ato pelo qual
interpreta a clausula 1ª do contrato - este ato pelo qual a entidade x interpreta a clausula 1ª do contrato
é uma mera declaração negocial, porque se a entidade y discordar a sua discórdia desta tem o mesmo
valor jurídico que a expressão interpretativa desta. Por outras palavras, se a entidade pública co-
contratante x quiser fazer o seu sentido interpretativo da cláusula 1ª só tem uma solução ante o
desacordo da entidade y - é ir a um Tribunal, para que este averigue se esse é ou não o sentido correto
da clausula 1ª.

Isto que se refere relativamente à interpretação o mesmo se passa quanto à validade: imagine-se
que a entidade privada x entende que a cláusula 2ª é inválida e a entidade y diz que é valida: esta
desarmonia só pode ser superada por intervenção judicial. A interpretação e os juízos de validade, ainda
que emitidos pela entidade pública não têm a força de ato administrativo, o que significa que ante a falta
de acordo do destinatário a administração só tem a solução de recorrer a um Tribunal.
O mesmo se passa se fossem duas entidades privadas num contrato de direito privado: uma das
partes não pode impôr a sua interpretação à outra parte, tal como não pode emitir um juízo de invalidade e
impôr ao outro particular - exatamente o mesmo da ideia de igualdade entre as partes do respetivo
contrato quanto a isto.
E até se acrescenta mais: se a administração pública teimar em tratar estas meras declarações negociais
como verdadeiros atos administrativos, impondo-os pela força, haverá que figura? Usurpação de poderes,
porque a administração estará a substituir-se aos Tribunais na imposição e na definição do direito num
caso concreto. Isto é importante: sempre que a administração atua perante meras declarações negociais
tratando-as como se fossem atos administrativos, e ante o incumprimento por parte do destinatário vier a
impôr-se pela força, a administração estará a substituir-se aos Tribunais. É verdade que a usurpação de
poderes também poderá ser aqui uma consequência de um “erro” de direito por parte da administração -
esta pensa que tem poder para emanar o ato administrativo, mas não é um ato administrativo que está a
emanar, mas sim uma mera declaração negocial.

Exemplo: num outro exemplo (complicado), agora em matéria de fixação da responsabilidade civil e
do seu valor - se a administração, perante um caso de responsabilidade civil sua perante o particular
diz que apenas vai pagar x quando o particular reivindica y, ante esta falta de acordo do particular a
administração não pode impôr esse X. Ou em alternativa, no limite, a administração até pode dizer que
não vai pagar rigorosamente nada, mas esta sua afirmação não é um ato administrativo. Consequência:
se o particular não impugnar no prazo x, o prazo para a impugnação dos atos administrativos é

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TG e JLM Direito Administrativo II

irrelevante, porque só através de uma ação com o prazo previsto no Código Civil (CC) para as ações
de responsabilidade civil é que se efetiva esse direito do particular.

Nota: naturalmente, as meras declarações negociais podem ser expressas, mas podem também existir aqui
comportamentos factuais concludentes, isto é, as meras declarações negociais também podem ser o
resultado de comportamentos factuais concludentes, provando que afinal nem sempre as declarações
negociais são expressas - numa conduta factual pode estar implícita uma declaração de vontade da
administração

Regime destas meras declarações negociais:


- Está no CC (porque este é o repositório do direito comum), sem prejuízo da vinculação do seu autor ao
CPA nos termos do artigo 2º/1 e 3 do CPA.

IV. Contrato administrativo:

O contrato administrativo é anterior ao século 19, e o século 20 veio a trazer um alargamento da figura,
podendo dizer-se hoje o seguinte: por via de regra, sempre que a administração pode praticar um ato, em
regra administrativo, pode também praticar ou celebrar um contrato. A regra é então a igualdade entre o
ato e o contrato.
O desenvolvimento dos contratos administrativos operou-se nos últimos anos sobre a égide do Direito da
União Europeia: pelos contratos administrativos passa a defesa da concorrência e a criação do mercado
único. - importância dos contratos como instrumentos de afirmação desta dupla vertente .

O que é então o contrato administrativo?


- Em primeiro lugar é uma forma de agir bilateral da administração, mas atenção, que nem todas as
formas bilaterais de agir administrativo são contratos administrativos.
- O que é que caracteriza então o contrato administrativo? O contrato administrativo caracteriza-se por 3
simples ideias:
1. Estamos perante um vinculo jurídico plurilateral (um contrato administrativo não deixa de ser um
contrato, à semelhança do estudado em Direito das Obrigações)
2. Um dos contraentes (uma das artes) é sempre um contraente publico, isto é, ou uma entidade
pública ou uma entidade sujeita a influência pública dominante. Podem até existir duas entidades
públicas contraentes.
3. Exemplo: o contrato/acordo entre o Estado e uma Autarquia Local; entre o Estado e uma RA;
entre duas Autarquias Locais)
4. Para ser um contrato administrativo ele tem de estar regulado em termos substantivos pelo direito
publico. Ou seja, a sua disciplina jurídica material/substantiva é regulada pelo direito público,
designadamente e sobretudo pelo Direito administrativo.

Podem por isso existir 2 tipos de contratos administrativos:


- Contratos administrativos entre um entidade pública e uma privada,
- Contratos administrativos entre entidades publicas (contratos inter-administrativos).

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TG e JLM Direito Administrativo II

Podem existir contratos de:


- Atribuição: a prestação principal está a cargo de uma entidade publica (Exemplo: o fornecimento
de água, contrato em que a prestação principal está a cargo de uma entidade pública, tal como em
tempos foi a eletricidade, hoje o mercado está privatizado).
- Colaboração: a prestação principal está a cargo do particular (Exemplo: empreitada de obras
publicas).
- Cooperação: envolvem entidades publicas em termos paritários com os particulares.
- Procedimentais: (Ex: o previsto no 57º CPA)
- Natureza contenciosa: regulados quer no CPC quer na Lei da Arbitragem Voluntária (Exemplo:
contrato de transação judicial)
- Natureza substantiva

Quadro do regime dos contratos administrativos (substantivos):


- Se o objeto do contrato diz respeito a prestações submetidas à concorrência: o regime
processual/procedimental e substantivo está no CCP. Fundamento: artigo 1º/6 CCP- atenção, porque
em Janeiro deste ano era o número 5, tendo sido alterado; e artigo 16º CCP). A regra é, então, a
subordinação ao CCP salvo lei especial.
- Se o objecto do mesmo contrato (as prestações em causa) não estão submetidas à
concorrência: o regime procedimental está no CPA (artigo 201º/3 CPA); mas o regime substantivo
está regulado pelo artigo 202º/2 do CPA, que remete para o CCP (uma vez mais, salvo norma
especial em contrário).

Nota: atenção que estamos apenas a falar do quadro do regime, e não sobre qual é o regime. A
dificuldade primeiro é saber qual a lei que nos dá a solução, ou seja, onde procurar a chave de
resolução.

V. Convénios inter-orgânicos:

- São vínculos jurídicos - acordos entre dois ou mais orgãos ou serviços de uma mesma entidade pública.
O que é que os distingue dos contratos administrativos? os contratos põe em confronto duas pessoas
jurídicas e, pelo contrário, os convénios inter-orgânicos põe apenas em confronto uma pessoa jurídica,
operando no interior dessa pessoa jurídica e envolvendo orgãos ou serviços dessa pessoa jurídica. É por
esta razão que há autores que falem a este respeito em “contratos internos”. O Professor Paulo Otero
discorda, considerando que se trata de uma afirmação imprópria. Imprópria porque um contrato
pressupõe dois sujeitos, e aqui só temos um, não se podendo falar em contratos. É um erro jurídico
dizer que estes convénios inter-orgânicos são contratos - um contrato é sempre um vínculo jurídico
unilareral entre dois sujeitos diferentes. Aqui só há um, tudo se passa no interior dessa mesma entidade,
ainda que envolva orgãos e serviços distintos dentro da entidade.

Qual o propósito dos convénios inter-orgânicos?

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TG e JLM Direito Administrativo II

Regular a organização, o funcionamento e o exercício dos poderes. Podem até existir convénios inter-
orgânicos de delegação de poderes - são delegações de poderes não efetuadas por vinculo unilateral
mas por vinculo, neste caso, de convénio inter-orgânico.

Regime:
Não há regime previsto no CPA. E repare-se, porque têm esta ambiguidade, como refere o professor,
de “não estarem no Céu nem no inferno”, porque não estão no CPA devido ao facto de não serem o
atos externos, e também não estão no CCP porque não sua contratos. Onde encontrar então o regime?
Pode existir lei especial, e havendo lei especial o problema estará resolvido, mas aqui o verdadeiro
problema é o caso de não haver de facto lei reguladora.
O CPA regula 3 tipos de convénios inter-orgânicos:
- No artigo 57º, a propósito dos acordos endo-procedimentais;
- No artigo 66º a propósito do auxilio administrativo;
- No artigo 77º e seguintes, a propósito das Conferências Procedimentais.
*Nos outros casos, que não sejam estes 3, regulam-se pelos princípios gerais emergentes do CPA,
por força do artigo 2º do mesmo CPA .

PO: em qualquer caso, é sempre preciso ter presente que estamos perante vínculos jurídicos
imperfeitos. Ou ainda, na opinião do Professor, duplamente imperfeitos: imperfeitos porque falta o
regime geral, e imperfeitos porque não se podem judicialmente exigir salvo norma em sentido
contrário

VI. Atos processuais da Administração pública:

Trata-se curiosamente da figura menos estudada pela doutrina em geral.


A primeira ideia a reter, para perceber esta figura, é que quando alguém vai a tribunal pratica atos
jurídicos. Percebamos melhor pelos seguintes exemplos explicados:
Exemplo 1: se A vai a Tribunal desencadear uma ação contra B, tem de fazer uma petição inicial
onde, dirigindo ao Tribunal um pedido, invoca um fundamento e diz no fundo o seguinte: “diga o
Tribunal, diga o Juiz, se eu tenho razão ou não, se me reconhece o direito, se condena a pessoa que eu
pretendo, etc” - isto é, como se vê, um ato processual que o particular faz valer em Tribunal, através de
um mandatário (advogado).
Exemplo 2: é desencadeada uma ação contra o particular e este tem de defender-se. O ato através do
qual o particular se defende é a contestação, onde procura demonstrar porque é que os argumento
utilizados contra ele não são procedentes. E mais, em Tribunal utilizam-se provas, defendem-se linhas
argumentativas, pode desistir-se da causa, etc. Ora, tudo isto são atos processuais.

Estudar estes atos processuais porque eles podem ser utilizados não só pelo particular mas também ser
praticados por um advogado em nome da administração. Assim, se são praticados por um advogado
enquanto mandatário em nome da administração, estes atos são imputados juridicamente à administração,
daí falar-se em atos processuais da administração pública.
Estes são, então, atos que a administração pratica quando é parte num juízo ou num processo judicial.
Repare-se que são atos praticados diretamente pela administração ou pelo mandatário da administração, e
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TG e JLM Direito Administrativo II

expressam a posição jurídica da administração perante um Tribunal, sempre que a administração é parte
num processo judicial ou num processo arbitral.

Regime: Os atos processuais da AP tem o seu fundamento no CPC ou na Lei da Arbitragem Voluntária.

Nota: não esquecer, todavia, que a montante destes atos (acima deles), tem sempre de existir um título
jurídico-administrativo habilitador- o advogado que pratica aqueles atos só os pode praticar porque está
mandatado por alguém, e esse alguém teve de te competência para o mandatar.
Podem colocar-se problemas complicados entre a articulação da actividade processual e a atividade
substantiva da administração

8. 13/03/2018

Formas de atividade administrativa jurídica privada

Formas jurídico-privadas do agir administrativo:


Caracterizam-se por serem uma lógica do direito administrativo fora do direito administrativo. Isto é, uma
lógica de agir ao abrigo do Direito Privado, que é suportada com base nas concepções neo-liberais, que
visam Libertar a administração publica do Direito Administrativo, não obstante saberem que no silencio da
lei o agir da administração encontra-se pautado pelo DA. Isto significa, assim, que a aplicação do Direito
Privado só pode acontecer com base numa norma habilitaste - ainda é o DA e assim o Direito Público que
habilita a aplicação do Direito privado (sem esquecer que toda a atuação da administração ao abrigo do
direito privado é uma atuação publicitada - artigo 2º/3 CPA).

Quando é que estamos, então, perante a atividade jurídica privada da administração?


Sempre que estamos perante a produção de atos jurídicos que são regulados pelo Direito Privado. Ou seja, a
disciplina material localiza-s no direito privado.

Principais formas de actuação jurídico-privada da administração:

1. Atos jurídicos simples: há vontade de ação e vontade de declaração, mas não há relevância da vontade
na estipulação dos efeitos, porque os efeitos decorrem da própria norma jurídica. É irrelevante a vontade
para a estipulação de efeitos. O seu regime está no artigo 295º CC e também no 2º/3 do CPA.
Exemplo: situações de interpretação do devedor por parte da administração pública.

2. Negócios jurídicos unilaterais: aqui há não apenas vontade de ação e declaração mas hávontade quanto
à configuração os efeitos, e esta vontade leva que o regime se encontre uma vez mais no CC mas
também no CPA, no artigo 2º/3.

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Exemplo: quando um Município aceita uma herança e essa pode ir para o mesmo por via
testamentária, essa aceitação pelo município da herança é um negocio jurídico unilateral regido pelo
pelo direito privado.
Exemplo 2: quando a administração denuncia um contrato de arrendamento. A denúncia feita pela
administração é um negocio jurídico unilateral, regido também pelo Direito Civil e pelas regras do CC
que tratam do arrendamento.

3. Negócios jurídicos plurilaterais: dentro destes, têm grande relevância os contratos de direito privado da
administração.
Estes contratos de direito privado da administração diferem dos contrato administrativos falado atrás.
Não são diferentes devido aos sujeitos intervenientes, porque em ambos os casos são entidades publicas,
e mais, não diferencia necessariamente o procedimento que leva a celebração dos contratos, nem a
preocupação de prosseguir o interesse publico. A diferença reside única e simplesmente aqui: regime
substantivo e regime material - o contrato administrativo está regulado pelo direito administrativo, e o
contrato de direito privado da administração está materialmente/substantivamente regulado pelo direito
privado.
Os contratos de direito privado da administração são aqueles em que a administração é parte mas cuja
materialidade do seu objeto está regulada pelo direito privado.

Estes contratos estão regulados onde?


Artigo 202º/2 CPA, que nos diz: “No âmbito dos contratos sujeitos a um regime de direito privado
são aplicáveis aos órgãos da Administração Pública as disposições do presente Código que
concretizam preceitos constitucionais e os princípios gerais da atividade administrativa.” Daqui se
retira algumas ideias:
1. São contratos de direito privado que estão sujeitos aos regime do direto privado (quanto à
matéria). Mas atenção, o regime material é de direito privado, mas quanto ao respetivo
procedimento (o caminho que leva à sua feitura) administrativo há hoje uma distinção a fazer.
Repetindo, antes de se fazer a distinção: quanto à substância/matéria, os contratos de direito
privado estão regulados pelo direito privado. Mas quanto ao procedimento para a sua feitura,
quanto ao caminho que leva à celeração desses contratos a ideia é a de que esse procedimento.
caminho, é regulado pelo direito administrativo.
2. A pergunta agora é saber: onde é que estão essas regras de direito administrativo? Para
responder a esta pergunta há um de 2 caminhos:
1. Se o objeto desse contrato envolve prestações submetidas à concorrência: está regulado
pelo CCP - artigo 1º/2 CCP - ou, eventualmente, por legislação especial;
Exemplo: legislação especial quanto à reconstrução da área ardida no âmbito dos
municípios que em Junho e Outubro foram vítimas dos incêndios - há aqui uma
legislação especial .
2. Se o objeto não envolve prestações que estão submetidas à concorrência: se eles
atribuem vantagens ou algo que substitui uma atuação unilateral da administração,
também estão regulados pelo CCP (artigo 1º/3 CCP)
* Todos os restantes contratos de direito privado estão sujeitos ao regime do CPA
(fundamento: artigo 202º CPA).

Por outras palavras, há contratos de direito privado que está sujeitos, no seu procedimento, ao
CCP e há outros, que estão submetidos, no seu procedimento, ao CPA. Trata-se de uma
inovação do Código de 2015.

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Formas de atividade administrativa não jurídica

Atuação não jurídica da Administração Pública:

- A administração não se limita a agir juridicamente - pode também ter outras formas não jurídicas.
- Mesmo da atuação não jurídica tem 2 particularidades:
1. Alicerça-se sempre numa norma jurídica
2. Pode sempre produzir efeitos jurídicos laterais ou colaterais. Por outras palavras, ainda que a
atuação não seja jurídica - ex: dar uma aula ou fazer uma autópsia - pode todavia produzir efeitos
jurídicos.

Qual é o exemplo comum de que uma atuação não jurídica pode produzir efeitos jurídicos? Qual a
principal figura que pode surgir de uma atuação não jurídica, vindo a produzir efeitos jurídicos?
Resposta: É a responsabilidade civil - exemplo perfeito de que um efeito jurídico pode resultar de uma
atuação não jurídica.

Exemplo: o médico de um hospital público que faz uma intervenção cirúrgica à perna esquerda, quando o
paciente afinal precisava de ser operado à perna direita. Isto gera responsabilidade civil (e pode também
ainda gerar responsabilidade disciplinar, e eventualmente criminal por ofensa à integridade física), que
decorre de uma atuação não jurídica.

Principais tipos de atividade não jurídica desenvolvida pela administração:


1. Operação materiais
2. Atuação informal
3. Atuação política

1. Operações Materiais:

São transformações da realidade - não da realidade jurídica, mas da realidade factual (as operações
materiais ocorrem no mundo dos factos e não no mundo dos atos jurídicos). Há aqui, no fundo, uma
intervenção que vem modificar a realidade factual.
Exemplos: dar uma aula; uma intervenção cirúrgica; uma rusga policial; um combate a um incêndio; o
transporte de um ferido; etc - são exemplos de operações materiais.

As operações materiais levantavam vários problemas jurídicos:


- Pode sempre delas extrair-se uma conduta - elas servem, no fundo, de facto concludente; há nelas uma
produção de efeitos jurídicos
- A atuação física da administração incorpora uma determinada decisão jurídica (Exemplo: dar uma aula
de direito administrativo incorpora um conjunto de decisões jurídicas. O professor que dá a aula tem

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um vinculo jurídico, obedece a um programa, a um horário, etc - e tudo isso corresponde a decisões
jurídicas a montante, da administração). Por outras palavras: toda a actuação material tem sempre um
quadro jurídico de referência, independentemente de o conteúdo da matéria ser jurídico ou não .
- Por outro lado, muitas das operações materiais materializam (conferem vida/efetividade) a normas
jurídicas, designadamente a normas sobre direitos fundamentais.

Exemplos: dar a aula corresponde à materialização do direito à educação, e do direito ao acesso ao


ensino superior; ser atendido num hospital corresponde à efetivação do direito à saúde.
As operações materiais são, no fundo, o instrumento principal de efetivação de direitos fundamentais.
Naturalmente, toda a atuação material alicerça-se numa norma jurídica. E mais, a própria atuação material
obedece a principio jurídicos, está sujeita a controlo e pode gerar responsabilidade (civil, disciplinar,
financeira, criminal, em última análise).

Principais tipos de operações materiais:

- Com relevância constitucional / Sem relevância constitucional


- Preparatórias de decisões jurídicas / as que executam decisões jurídicas
Exemplos: fazer investigação para apurar um ato de acusação por parte do Ministério Público é uma
operação material preparatória; o funcionário publico que é despedido invalidamente e o Tribunal vem
reintegrar sendo-lhe dirigido um lugar - é um ato de operação material, mas de execução judicial,
neste caso.
- Instantâneas / Continuadas (quando se prolongam no tempo)
- Tituladas (aquela que tem um ato jurídico a sustentar) / não tituladas (carece de um ato jurídico a
sustentar; chamam-se normalmente a “via de facto”, que corresponde à operação material sem um
título jurídico)
Exemplo: a administração chega a um edifício e derruba esse edifício sem que exista qualquer ato
administrativo que o determine - há aqui uma operação de facto (a administração chega e ocupa uma
propriedade privada sem ter um titulo para o efeito; há aqui uma via de facto)

Pode ocorrer por vezes que exista erro na execução.


Exemplo típico: há um prédio que ameaça ruína na rua x, que tem o numero de polícia 15. Por erro da
administração, aparece na indicação para demolição o prédio 150, chegando esta ao local para
reprovar não o prédio 15 mas o 150 - há aqui uma atuação administrativa de “via de facto” em relação
ao 150, porque este não tem motivo para a administração o derrubar.
Outro exemplo: a administração tem apenas que ordenar x e resolve alargar o âmbito da sua
ordenação alagando x e y (imaginemos que manda desalojar não apenas os que habitam no numero 15
mas também os do do numero 16). Ora, quanto ao y (quanto ao nº 16) há um excesso, uma “via de
facto”.

O grande problema que se coloca em direito administrativo é saber como agir perante as operações
materiais.
Regras:
- Todas as operações materiais se submetem ao artigo 2º/3 CPA - aos princípios fundamentais
(apesar de haver diferentes garantias e, no limite, perante a via de facto, o particular gozar de um
direito de resistência; pode também naturalmente ir a Tribunal, desde que em tempo útil para obter
o parar imediato da atuação administrativa).

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Podemos dizer que a via de facto suscita problemas muito interessantes em sede de
responsabilidade civil - a grande dúvida consiste no seguinte: quando a administração age em via
de facto quem é que deve ser responsável pela sua conduta? A pessoa coletiva ou o titular do
orgão?
Este problema colocou-se há uns anos atrás numa esquadra das redondezas de Lisboa (Sacavém) -
as forças policiais apreenderam um indivíduo em fragrante delito e resolveram dar-lhe um
corretivo, força bruta e violenta que se excedeu e chegou ao ponto de um polícia matar a pessoa
que estava detida. Como se não bastasse o homicídio, um dos guardas resolveu ainda degolar a
pessoa. Veio-se depois a provar que a causa da morte foi este ultimo gesto. Levantava-se depois a
pergunta: “quem e que deve responder nesta operação?” - designadamente os familiares (porque
herdeiros - questão de direito das sucessões), mas a título de responsabilidade, quem é que estará
responsável pela indemnização? É o Estado, porque os polícias agiram enquanto funcionários do
Estado (Pessoa Coletiva) ou será o próprio polícia a responder? Do lado do Estado a resposta
partia da argumentação de que o policia não tinha agido enquanto funcionário do Estado mas sim a
título próprio - porque no fundo esse funcionário, polícia, não tinha tido nem título habilitante para
os atos de violência nem muito menos tinha para praticar um ato criminoso, de homicídio.
Conclui-se, assim, que haverá aqui não responsabilidade institucional da pessoa coletiva Estado
mas antes responsabilidade pessoal do respetivo funcionário. Isto para dizer que a questão não é
tão simples como isso, e este caso em particular continua em tribunal, já tendo passado mais de 10
anos desde a ocorrência e início do processo judicial. Temos assim, desta forma, uma ideia de que
as operações materiais - o agir material - pode suscitar problemas complexos de imputação
jurídica dos respetivos danos.

2. Atuação informal:

A atuação informal da administração significa que esta por vezes tem uma atuação flexível, podemos
dizer consensual ou doseada. Isto é: nem sempre tudo na administração obedece a um formalismo e a um
procedimento, porque há algumas suas atuações que não são, no fundo, autoritárias, podendo dizer-se
assim que há uma atuação marginal ou lateral às normas do procedimento administrativo.

Exemplos:
- Os conselhos, como por exemplo “é tempo de começarem a estudar Direito Administrativo” - este é
um conselho e é simultaneamente uma atuação informal da administração.
- Também as recomendações ou as advertências, ou as informações. Dizer “se conduzir não beba”,
ou “o uso do tabaco prejudica gravemente a saúde” é claramente a expressão de uma atuação informal
da administração.

É importante perceber que o que está na base disto é um principio de direito administrativo já estudado
- o Principio da Precaução: a administração age preventivamente, evitando e afastando um risco ou
um perigo.
E atenção, porque por vezes é ténue a linha que diferencia (repare-se nestes exemplos, caso do tabaco
e da ingestão de alcóol) aquilo que é uma atuação informal daquilo que é uma actuação imperativa da
administração. Ou seja, pode ser ténue a fronteira entre a flexibilidade informal e a imperatividade.
Exemplo (onde muito se discutiu isto): na discussão acerca de saber se os pais têm ou não a
obrigação de vacinar os filhos e se a vacinação devia ser obrigatória podemos analisar estas duas
situações, a título ilustrativo. Estava nesta discussão em causa, no fundo, perceber a diferença entre
uma atuação informal em que se dizia “recomenda-se a vacinação das crianças” e uma atuação

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imperativa e autoritária, que dizia “devem ser vacinadas até aos 12 meses todas as crianças com a
vacina do sarampo” . Repare-se que o Princípio da precaução pode ter duas formas de atuação -
uma mais informal, mais leve (a recomendação) ou outra imperativa, de natureza autoritária, que
afirma neste caso a obrigação de vacinação. Quer isto dizer, então, que nem sempre existe um
modelo único para garantir, neste caso, este Principio da precaução.

- A tolerância administrativa é também uma forma de atuação informal da administração.


- Ou ainda, num outro exemplo, a negociação e a concertação procedimental. Vejamos o exemplo:
Um professor diz em aula: “vamos lá ver que matéria é que vai sair no exame, digam-me qual a mais
difícil e chegamos a acordo para que não saia no exame” - um professor chega a acordo com os seus
alunos de que determinada matéria x não sairá para o exame, mas, curiosamente, o exame vem a ser
apenas e totalmente feito sobre essa matéria. Haverá ou não, aqui, uma atuação inválida? Se sim,
porquê?
- Podemos dizer que há antes de mais um problema que atinge a confiança, o que levanta desde
logo esta questão prática - a atuação é não jurídica, informal, mas pode produzir efeitos
jurídicos.
- Levantando um problema de tutela da confiança, ainda que a atuação informal não possa ser
judicialmente exigida (no exemplo, os alunos que confiaram que a matéria x não entrava pra o
exame não podem judicialmente intentar uma alto que anule a prova), podem os alunos pedir
uma indemnização por lesão da confiança. Não é possível invalidar a atuação (informal) mas é
possível, no fundo, ter uma compensação por se ter violado o principio da tutela da confiança.
- Podemos ainda notar que se podem levantar aqui vários problemas interessantes: imagine-se que
o professor que fez esta promessa veio a falecer antes do exame, e quem vai fazer o exame já
não é ele mas sim o seu assistente/colaborador, que não sabia da promessa. Poderia à promessa
estar vinculado o assistente? Coloca-se assim, muito facilmente, um problema jurídico a
propósito de uma atuação informal e não jurídica.
- Por outro lado, há atuações informais que podem ser pratear legem ou mesmo contra legem, e o
problema é saber se as atuações contra legem consentidas e toleradas são ou não fonte de uma nova
normatividade, uma normatividade não oficial em sede administrativa.

Por outras palavras, e resumindo aquilo que foi até agora exposto numa ideia: na atuação informal
há sempre um grande enfraquecimento da normatividade, da juridicidade, mas não há ausência dela.
Fundamento legal para esta matéria: artigo 2º/3 CPA

2. Atuação política:

Como é que a administração pode agir politicamente? Dois exemplos:


1. A administração age politicamente sempre que está vinculada à Constituição, de forma direta e
imediata
2. Ha muitos casos em que o agir da administração obedece a uma direção política:

Exemplos: um dirigente autárquico obedece a uma proposta partidária que foi submetida à eleição
autárquica; saber se foi a lista X ou a Y que ganhou a câmara A ou a câmara B (corresponde a uma
atuação política); saber se a política autárquica daquele Município é inaugurar um cemitério, ou uma

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rotunda, etc (corresponde a uma opção política); a preferência pelo beneficio nos transportes, entre
transportar as crianças para as escolas ou os idosos para os lares (é também um opção política); etc.
Tudo isto para dizer que o agir administrativo também se consubstancia, sempre ou quase sempre, em
opções políticas.

Tipos de atos políticos praticados pela administração:


1. Atos políticos unilaterais (Exemplo: resolução do conselho de ministros que trata de princípios
da política energética do pais ou princípios sobre a valorização do património cultural podem ser
tratados com base numa resolução política)
2. Atos políticos bilaterais (Exemplo: pacto municipal entre o partido x e o partido y, para permitir
que exista uma maioria absoluta no Município, para implementar um programa)
3. Atos políticos (Exemplo: germinar a cidade de Lisboa com a cidade Y da Suíça)
4. Atos políticos mistos: em parte políticos e em parte jurídicos (Exemplo: apresentar e votar uma
moção de destituição de um reitor)

Regime aplicável aos atos políticos da administração:


1. Conformidade com a CRP (artigo 3º)
2. Respeito pelos principio do artigo 2º/3 do CPA
3. E ainda uma regra de ouro: os atos políticos estão limitadamente sujeitos a controlo judicial (não
podem ser objeto no controlo judicial como se fossem atos jurídicos em geral)

Excurso: a inatividade administrativa

Administração omissiva: A atuação omissiva corresponde aos casos de inatividade, isto é, os casos de
silêncio ou inércia da administração. Casos em que a administração não decide, não age e guarda silencio.
A origem desta figura remonta à Magna Carta, mas mais próxima do século 19 a origem é francesa e parte
do seguinte sentido: quando alguém pedia alguma coisa à administração, esta podia fazer uma de três coisas:
a) Conceder: atribuir aquilo que era pedido, sem levantar nenhum problema
b) Indeferir: dizer que não - levanta problemas, porque perante uma ato negativo (de recusa) o
particular vai a Tribunal
c) Indeferimento tácito: a administração veio a descobrir que o melhor, quando não queria dar aquilo
que lhe era pedido, era permanecer em silencio, não dizer nada, e o particular não tinha assim “ponta
por onde lhe pegar”. Assim:
Para se evitar isto, criou-se em França esta figura - a ideia base é a seguinte: se no final de um
determinado prazo a administração nada disser, presume-se que houve indeferimento. E, por se
presumir que há indeferimento, os particulares podiam ir a Tribunal. É aqui que surge a figura da
relevância do silencio em Direito Administrativo.
Mas atenção: nem sempre a inércia é resultado/produto de um pedido/pretensão formulada, mas uma
coisa é certa - a inércia administrativa é sempre a violação do justo ou devido procedimento, porque se
viola um prazo de decisão. Que títulos de inércia existem?

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9. 19/03/2018

Aspetos gerais da Inércia administrativa:

Inércia/ omissão da administração: historicamente, surge como alternativa aos casos em que a
administração em vez de indeferir expressamente, tinha a conduta mais cómoda: quando não queria
conceder o que o particular queria, simplesmente não respondia. Assim, o particular não poderia sequer
impugnar a decisão. Hoje, há um indeferimento tácito, ou seja, decorrido um determinado prazo e não
tendo a administração respondido, o seu silêncio tem significado de recusa do pedido – de indeferimento.

Inércia jurídica (ou declarativa): traduz-se numa forma de declaração, isto é, a administração omite
uma declaração. Esta inércia jurídica pode ser:
1. Inércia de base pretensiva: aquela que se traduz na ausência de resposta, tendo havido uma
pretensão por parte dos cidadãos.
2. Inércia sem base pretensiva: aquela em que, embora não haja qualquer solicitação ou
interpelação pretensiva, a administração não deixa de ter o dever legal de praticar o ato. Ex: o
professor tem o dever legal de se apresentar para fazer a prova oral.

Inércia fáctica (ou material): conduta que diz respeito a uma operação material/física; pode ter 3
configurações possíveis:
1. Aquela que corresponde a uma omissão de uma autotutela executiva. Ex: são declaradas ilegais
as construções que se localizam nas ilhas da ria formosa. A autotutela executiva traduz-se no dever
de destruir essas construções ilegais. Pode haver omissão se a autoridade administrativa não
proceder, depois de notificar os particulares e estes nada fizerem.
2. Inexecução de uma sentença judicial. Algumas sentenças judiciais satisfazem-se com a prática
de atos jurídicos, outras exigem uma atuação material Ex: reintegração do funcionário.
3. Situações de inatividade prestacional – administração está obrigada a prestar, a satisfazer os
direitos fundamentais/ direitos subjetivos dos particulares (obrigada a ter serviços médicos, a ter o
serviço de bombeiros aberto, a dar aulas etc…). É relevante, neste sentido, falar no direito à greve:
como é que se compagina este direito com o princípio da continuidade de serviços. A resposta está
na ideia dos serviços mínimos. No limite, através do poder excecional que a administração tem de
obrigar, mesmo quem está em greve, a prestar serviços por razões de interesse público. A esta
figura de obrigar a prestar serviços designa-se de requisição civil.

A omissão pode dizer respeito a regulamentos (omissão regulamentar) e pode ter a ver com vínculos
bilaterais, seja em matéria de contratos, seja em matéria de convénios. No âmbito de um vínculo bilateral
pode suscitar-se um problema: se uma das partes não cumpre, a outra parte poderá ou não invocar a figura
da exceção de não cumprimento?
Exemplo: omissão regulamentar - era para a lei ter sido regulada passado x dias e a administração não
a regulou.
Exemplo: omissão contratual - no âmbito de uma concessão de transportes públicos, em que é uma
entidade pública que paga anualmente à entidade privada que explora a rede de estabelecimentos
públicos X. Se a entidade pública deixar de pagar durante 1, 2, 3 meses, pode a entidade privada
invocar a exceção de não cumprimento, recusando continuar com o transporte dos respetivos
passageiros?
Exemplo: omissão de ato administrativo - a administração deveria ter decidido o caso concreto que
um particular lhe coloca e não decide.

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TG e JLM Direito Administrativo II

Qual o regime comum a todas estas figuras?

- Há sempre o incumprimento de um dever legal – ou seja, a conduta omissiva é sempre por natureza
ilegal, porque há um dever legal de agir.
- Nem sempre há tutela jurisdicional efetiva, isto é, nem sempre um tribunal pode agir no sentido de se
substituir à administração. Há dois limites à tutela jurisdicional efetiva: o da separação de poderes e o
da tecnicidade da respetiva atividade.
- Se há uma lesão e esta não é passível de ser satisfeita através da reconstituição da situação, só há uma
solução: responsabilidade civil, isto é, o dever de indemnizar. A responsabilidade civil é comum a
todas as formas de inatividade administrativa.
- Temática da tutela da confiança: pode suscitar relevância positiva da inércia (significa isto que uma
omissão administrativa pode ser fonte de posições jurídica favoráveis). A inércia pode ser fonte de
posições jurídicas favoráveis, através:
1. Toleracio administrativa: corresponde à tolerância administrativa.
Exemplo 1: A estaciona o caro num lugar ilegal e encontra um policia. Pede-lhe que não o
multe, porque vai só aos correios e o polícia fecha os olhos à situação. Há aqui um caso de
Toleracio administrativo. Mas também pode ocorrer que, tendo o polícia fechados os olhos na
altura, o A veja o seu carro multado pelo polícia ou a ser rebocado, posteriormente. Nesta
situação, o polícia não pode simplesmente dizer que a promessa era inválida, porque o A estava
a violar as regras da estrada. O A pode dizer que o polícia criou uma confiança legítima.
Exemplo 2: o polícia que deixa A estacionar ilegalmente para ir aos correios, mas não deixa B.

2. Supressio: o não exercício da administração pode, simultaneamente, ser fonte de posições


jurídicas favoráveis ou, em alternativa, pode justificar a preclusão do exercício de certas
competências. Ou seja, uma abstenção de exercício de certa competência durante um período
prolongado de tempo (desde que a mesma devesse ser no caso concreto exercida e disso o
respetivo órgão tivesse perfeito conhecimento) gere a convicção no cidadão de que essa
competência não seria mais exercida, funcionando a conjugação do decurso no tempo nessa
inatividade como expressão de um factum proprium que, apesar de ilegal, não pode, por força do
princípio da boa-fé, ser contrariado, salvo indemnização pelos danos decorrentes da frustração da
confiança. Isto tem relevância prática: se, por exemplo, perante construções de génese ilegal que
se prolongam no tempo (20/ 30 anos), a administração não destruir essas construções e, ainda
por cima, cobrir impostos, não é claro que passados tantos anos possa mandar destruir essas
construções.

Regime especial para cada uma das figuras:

Omissão regulamentar: pode ter dois objetos


1. Ausência total ou parcial de um regulamento – é uma regulação material/substantiva; ou nunca
foi manado ou apenas regulamentou parte daquilo que estava previsto
2. No âmbito das formalidades procedimentais de elaboração de um regulamento – há um
regulamento, mas o caminho que levou à existência do regulamento não respeitou as
formalidades. Ex: o regulamento ser objeto de um debate público e este não existiu.
* Em qualquer dos casos, há ilegalidade por omissão de conduta administrativa.

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A Omissão pode ser de um regulamento interno, de um regulamento externo ou até mesmo de um


regulamento internacional, por exemplo, no âmbito da união europeia. Como é que a ordem
jurídica tutela estes casos? Fundamentalmente, através de dois mecanismos:
1. O particular pode solicitar a emanação de um regulamento, tendo, portanto, um direito à
petição;
2. Pode solicitar ao tribunal que condene a administração por ter omitido o regulamento, ou seja,
por não o ter elaborado. O tribunal não se vai substitui à administração, mas antes exige a esta
que faça o regulamento num prazo de x dias. Se passarem os x dias e administração não o
emanou, estamos perante um crime de desobediência. Os titulares desse órgão da administração
podem não só ser responsabilizados civilmente, como também criminalmente.

Omissão contratual e omissão de convénios inter-orgânicos – em primeiro lugar, a omissão pode


situar-se no momento da formação dos vínculos bilaterais (contrato/ convénio) ou com o momento da
execução desses mesmos vínculos; em segundo lugar, isto tanto pode ser regulado pelo direito
administrativo como pelo direito privado, porque os contratos podem ser de direito privado. Há,
todavia, princípios de direito comum desta matéria.

Omissões de natureza unilateral e individual: abrangem todas as categorias que não são omissões
nem regulamentares nem bilaterais. Está em causa:
- falta de atos administrativos
- falta de declarações negociais
- falta de atos processuais
- falta de atos unilaterais privados
- falta de operações materiais

Onde é que a matéria está regulada? Tanto no direito administrativo, como no direito privado, mas
também no direito processual civil ou ainda no direito processual penal.

- O regime típico de direito administrativo resume-se à figura da inércia de base pretensiva, ou seja,
alguém formulou um pedido à administração e esta nada disse. Se alguém formula um pedido e a
administração não responde, a regra é que não há deferimento, ou seja, o silencio vale de recusa -
artigo 129º CPA. Requisitos:
a) que exista a formulação de um pedido, de uma pretensão
b) que exista um dever legal de decidir. E pode não existir o dever legal de decidir, por exemplo,
se aquilo que se pede é inválido, se o pedido é extemporâneo, se quem pede não tem
legitimidade etc…
c) é necessário que tenha havido o decurso do prazo
d) que o decorrer do tempo tenha sido em silêncio da administração

A regra é que o silencio vale como indeferimento tácito, mas há casos excecionais em que a
ausência de decisão vale como deferimento tácito – 130º CPA. Modalidades diferentes:
1. deferimento tácito externo: tem a ver com os particulares
2. deferimento tácito interno: dentro das fronteiras da administração
Nota: comunicação previa - artigo 134º CPA; silencio como meio de declaração - artigo 218º CC.

- Como já foi dito, pode ocorrer que a inércia não tenha uma base pretensiva:

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1. Inércia ex oficio: por força da própria administração, ou seja, estamos perante atos de emanação
obrigatória que a lei impôs e que não dependem de pretensão
2. Também pode existir uma inércia processual administrativa (ex: é desencadeada uma ação
judicial contra a administração e esta não responde).
- Pode existir uma situação de dupla inércia:

Nota: em qualquer dos casos, pode haver um défice de tutela judicial.

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Capítulo 4º
Regime Comum do Procedimento Administrativo


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Estrutura e vícios das formas jurídicas da atividade administrativa

Competência

Notas importantes:
(1) No que diz respeito à diferença entre o hemisfério do público e o hemisfério privado, ou seja,
diferença entre áreas de competência: sempre que o hemisfério público invade o hemisfério privado,
viola direitos fundamentais e, por isso, se violar o núcleo essencial de um direito fundamental, o ato é
nulo.
(2) Dentro do hemisfério público, há uma distinção que se faz à luz da separação de poderes. Sempre que
a administração viola o princípio da separação de poderes, o seu ato está viciado de usurpação de
poderes e é nulo.
(3) Dentro do poder administrativo, há uma repartição de poderes entre as diferentes entidades públicas.
Significa isto que se uma entidade pública se imiscuir na área de intervenção de outra entidade
pública, estamos perante um caso de incompetência absoluta e o ato é nulo.

Notas:
(1) No âmbito da atuação governamental, cada ministério funciona com fins próprios. Consequência: se a
estrutura do ministério A age sobre a zona de competência do ministério B há também uma situação de
incompetência que gera nulidade - 161º/2 b) CPA.
(2) Situações em que a incompetência absoluta pode ser interna - passam-se dentro do território nacional -
ou externa (Exemplo: uma empresa pública da Catalunha participar num concurso público em Portugal e
essa entidade tinha fins que se limitavam a prestar atividade no âmbito do setor dos transportes
circunscritos à sua comunidade. Haveria aqui um caso de incompetência absoluta externa).

10. 20/03/2018

Situações de incompetência relativa: aquela que tem a ver com órgãos da mesma entidade pública; há
diferentes graus, na medida em que pode ser no âmbito da competência conjunta ou da competência
delegada:
Situações de incompetência relativa menos grave:
1) Situações de competência conjunta: aquela em que a lei atribui os poderes a dois órgãos e ambos têm
de ter intervenção na decisão. É diferente da competência alternativa, dado que nesta ou o delegante
ou o delegado têm competência.
Exemplo: a portaria depende de despacho conjunto do ministro A e do ministro B. o que sucede se
o ato só tiver sido praticado por um dos ministros? Há uma incompetência relativa (segundo o
Professor Paulo Otero, uma incompetência relativa parcial), mas menos grave.
2) Situações em que o delegado que interveio sobre poderes delegáveis quando não há delegação de
poderes. É uma situação de incompetência menos grave, no sentido em que há situações em que o
delegado decide sobre matérias que nem sequer são delegáveis.

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3) Situação de erro sobre a competência: quando penso que sou competente sobre determinada matéria,
mas não sou. Esta situação é diferente do caso em que há intencionalidade de agir fora da
competência. Pode até ser que o erro seja desculpável (ex: quando há várias normas e não sabemos
qual aplicar). O erro pode, no entanto, ser indesculpável como é o caso em que sucessivas vezes os
tribunais anulam os atos com fundamento no vício de incompetência e ainda assim o órgão da
administração incompetente continua a decidir sobre a matéria que não lhe compete.

A incompetência relativa pode ser:


1. Positiva: quando 2 ou mais órgãos reivindicam competência sobre aquela matéria
2. Negativa: quando 2 ou mais órgãos acham que nenhum deles é competente sobre a matéria

CPA em matéria de competência: 36º ss; 51º e 52º

Flexibilidade das regras de competência


- Traduz um fenómeno que não tem sido suficientemente sublinhado: tradicionalmente, entendia-se que
estas regras obedeciam a um sistema rígido, isto é, a matéria em causa ou pertence ou não pertence àquele
órgão. Mas este grau de rigidez não existe hoje na totalidade face às normas de competência.
- Fenómenos que ilustram a flexibilidade das regras de competência:
1. Princípio da subsidiariedade: este princípio tem duas vertentes: por um lado, na relação entre o
estado e as restantes entidades públicas (6º CRP) e, por outro, nas relações entre a união europeia e o
estado português. Ou seja, o princípio da subsidiariedade tem aquela vertente que tanto pode ser
centrífuga, na medida em que pode reconduzir a um reforço de poderes no sentido da
descentralização, como pode ser centrípeta, na medida em que pode conduzir a um reforço de poder
no sentido da centralização.
2. Supletividade do direito do estado: na ausência de norma produzida pelo ente infraestadual, aplica-
se o direito do Estado. Este direito pode ser não só sob a forma de ato legislativo, como sob forma de
regulamento, isto é, no campo de direito administrativo.
3. Princípio da prevalência do direito do estado: em certos casos, o direito do estado impõe-se sobre
as atribuições das entidades infra-estaduais. Esta prevalência significa que há interesses gerais da
coletividade que justificam a intervenção decisória do Estado.

Das regras que fixam a mobilidade do exercício da competência: a delegação de poderes e a substituição. (?)
No direito administrativo é excepcional que exista só um órgão exclusivamente competente para uma só
matéria, a regra é que existam dois ou mais órgãos competentes sobre a mesma matéria. Isto comprova-se:
1. Em primeiro lugar, pela existência de delegações gerais de poder;
2. Em segundo lugar, pela existência de cláusulas gerais de substituição;
3. Em terceiro lugar, pela existência de conferências procedimentais;
4. Em quarto lugar, pelas questões prejudiciais previstas no art. 38º CPA;
5. Em quinto lugar, identidade de competência revogatória e anulatória (a cessação da vigência dos atos
praticados pelo subalterno, tanto pode ser feita pelo subalterno como pelo superior hierárquico.

Em todos estes casos o que há verdadeiramente são situações de competência comum, ou seja, a mesma
competência atribuída a uma pluralidade de órgãos. Se todos são competentes sobre a mesma matéria, como
é que se resolve a decisão. Não há risco de conflito, porque há duas regras que permitem disciplinar quanto a
isto:

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1. Há competência comum de exercício sucessivo ou subsidiário: é comum, mas só pode exercer


quando o primeiro não pode ou não quer. Ex1: em todos os casos de substituição; Ex2: questões de
conferencias procedimentais; ex3: questões prejudiciais
2. Casos de efeito preclusivo: quando um decide, os restantes deixam de poder decidir sobre a matéria.
Ex: quando o delegando decide, a consequência é a de que o delegado vê precludido o exercício da
sua competência.

Habilitação da intervenção do titular: há problemas de competência que não têm a ver com os poderes,
mas com o titular do órgão.
Exemplo 1: que sucede com alguém que é titular do órgão, mas ainda não foi investido. A regra é que há
uma incompetência em razão do tempo.
Exemplo 2: se já cessou a vigência do título habilitante, há uma situação de a competência.
Exemplo 3: se o titular não tiver título de investidura, é um falso titular que exerce o poder em dois
cenários:
a) Tem consciência que não é titular desse poder – crime de usurpação de funções públicas
b) Não tem título, mas age num caso de estado de necessidade – é um funcionário de facto

Quanto aos titulares, pode ser relevante o momento da posse que corresponde ao momento em que alguém
assume o compromisso de exercer funções; ou pode suceder que a pessoa tenha todos os requisitos (como
tomar posse, por exemplo), mas se encontre numa posição em que não exerce efetivamente as suas funções.
Exemplo 1: suspensão disciplinar (se praticar atos jurídicos, estes são inválidos, segundo o Professor
Paulo Otero. Está-se perante uma situação de acompetência;
Exemplo 2: casos em que o governo de gestão, que só pode praticar atos que tenham a ver com os
negócios imediatos, resolve praticar atos que estão fora do princípio da necessidade. De acordo com o
professor regente Paulo Otero, a ideia é que haverá uma incompetência à luz do princípio da
proporcionalidade ou do princípio da necessidade.

Vontade

A vontade corresponde à intenção subjacente a uma conduta; a vontade só tem relevância quando é objeto de
uma declaração; a vontade é sempre a vontade das pessoas coletivas, que tem a particularidade de ser no
procedimento administrativo que se verifica a formação da vontade dos órgãos da administração.

Fenómenos de imputação da vontade:


- A vontade do titular é imputada ao órgão
- A vontade do órgão é imputada à pessoa coletiva

Temos aqui uma dupla ficção (ou dupla imputação jurídica): a vontade titular como se fosse a vontade do
órgão e a vontade do órgão como se fosse a vontade da pessoa coletiva.

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Requisitos da formação da vontade:


1. Liberdade e esclarecimento da vontade
2. Licitude dos motivos
3. Convergência entre a vontade real e a vontade declarada, ou seja, não podem divergir

Também é relevante a distinção entre zonas de discricionariedade e zonas de vinculação, porque nas zonas de
vinculação a vontade é dirigida pela lei. Mas mesmo nestes casos em que a vontade é a vontade do legislador
e onde a administração não tem liberdade de escolha do conteúdo, a vontade é relevante, porque o CPA
determina que a coação física ou a violência gera a nulidade da decisão – 161º/2 f) CPA – isto para sublinhar
que, mesmo nos casos de poderes vinculados, estes atos são nulos.

Sobre a vontade nos órgãos colegiais – 21º a 35º CPA – é relevante a motivação da vontade:
1) quando um membro do órgão colegial tem uma vontade cuja motivação subjetiva é ilícita (por
exemplo, pretende alcançar com a decisão um propósito que não é permitido pela ordem jurídica,
como um acerto de contas ou beneficiar terceiro), estamos perante um vício da formação da vontade.
E este vício só é relevante se a vontade que estiver viciada for a vontade da maioria. Juridicamente,
em termos globais, o que foi dito anteriormente está correto. O problema é que os órgãos colegiais,
antes de deliberarem, discutem e na discussão pode aquele que tem a vontade viciada convencer os
outros a votar no seu sentido. Estes teriam, portanto, a sua vontade viciada. E, na verdade, o ato não é
necessariamente só inválido quando é a maioria dos seus membros do órgão colegial que está com
uma vontade viciada. Basta que apenas um tenha a vontade viciada e ser a causa que justifica a
contaminação da vontade dos restantes membros.
2) Em direito administrativo, nem todas as vontades têm igual valor. Ex1: a vontade do superior
hierárquico tem um peso superior em relação ao seu subalterno de tal forma que este pode emitir uma
declaração relativamente à qual tem uma vontade real oposta. Pode haver aqui uma válida divergência
entre a vontade real e a vontade declarada.
É também importante o papel da vontade psicológica do titular do órgão, desde logo, porque a falta
absoluta da vontade (coação física, violência) determina que nem sequer existe juridicamente uma
vontade; por outro lado, a vontade também pode ser uma situação de falta de intenção ou de consciência
da declaração ou pode ainda ser uma situação de declaração não séria.

Erro:
- Vício na formação da vontade; tem como desvalor jurídico a anulabilidade:
1. Erro simples
2. Erro por dolo – pode ser da administração ou motivado por terceiros, ou seja, pelo particular.

- O erro pode ser de facto ou de direito. Um erro de direito pode ser sobre a existência da norma, sobre o
sentido interpretativo da norma.

Quanto ao objeto do erro:


1. Pode ser sobre a competência (penso que sou competente e não sou, porque, na realidade, não
tenho norma habilitante e vice versa);
2. Pode ser sobre o destinatário;

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3. pode ser sobre um objeto no duplo sentido, ou seja, pode ser sobre a entidade do objeto (penso
que a casa a destruir é a do nº115 quando na realidade é o nº15) ou sobre as qualidades ou
características do objeto (penso que a casa está a ameaçar de ruína, mas afinal não está);
4. pode ser um erro sobre as circunstancias/ pressupostos;
5. sobre a causa;
6. sobre o fim;
7. ou pode ser um erro sobre a forma/ formalidades.
Por outras palavras, todas as formas de ilegalidade podem ter como fundamento uma situação de erro.

Regime:
O CPA não tem regime para o erro (o código dos contratos públicos remete para o código civil), assim, na
ausência de norma especial, aplica-se o código civil. Pode, no entanto, extrair-se do CPA uma regra
implícita no artigo 168º/1: o erro do agente é causa de anulabilidade do ato. Pode, todavia, discutir-se se
o erro é uma causa autónoma de invalidade ou se tem de haver violação de lei. (?)
O princípio geral em direito administrativo é que deve dar-se prevalência à vontade declarada com base
num argumento: a tutela da confiança nos destinatários. Isto com duas exceções:
1. Se o destinatário conhecer a divergência
2. Quando o próprio destinatário colaborou nessa divergência
Nota: esta divergência pode ser ou não intencional. Se for, pode ser unilateral (casos típicos de reserva
mental) ou bilateral (nos casos de simulação).

Causa

Na causa tudo é incerto. Isto é, será que a causa é um elemento jurídico?


- Há quem diga que sim e há quem diga que não. De acordo com o Professor Paulo Otero sim, por uma
razão: a causa é juridicamente uma relação entre a conduta administrativa e duas realidades que lhe são
anteriores.
- A primeira é uma realidade objetiva (circunstâncias factuais ou jurídicas, ou seja, pressupostos
objetivos da conduta administrativa. E estes pressupostos ou são de facto ou são de direito).
- A segunda é a realidade subjetiva que se traduz nas razões determinantes, no sentido da realidade
psicológica do titular do órgão ao decidir (decidiu com que intenção, com que motivação).
A conduta administrativa tem de ser adequada a estes pressupostos, caso contrário estaremos perante uma
desarmonia que atinge a causa do ato. Mais: a causa exige um juízo de existência de validade e de
idoneidade, se não forem vão inquinar a validade do agir administrativo. Através da causa capta-se o animus,
a intenção decisória. A intenção decisória é relevante para o desvio de poder, para o dolo, para a fraude à lei
ou ainda na figura da responsabilidade civil e disciplinar.

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11. 3/04/2018

Como foi referido, a causa envolve uma relação entre os motivos/pressupostos da decisão e a respetiva
atuação administrativa. Ora, esta relação pode naturalmente envolver duas situações patológicas:
1. Pode existir uma divergência entre os pressupostos fixados na lei e os pressupostos reais face a uma
determinada lei
2. Pode existir uma divergência entre os pressupostos e motivos exteriorizados e a intenção. Jogamos
aqui, o fundo, com duas particularidades - elementos de natureza objetiva (os pressupostos) e
elementos de natureza subjectiva (as intenções do decisor). Ora, tudo isto tem uma justificação: é
que o agir administrativo se baseia num principio de coerência racional.

Pressupostos objetivos:
Os pressupostos objetivos podem suscitar 6 tipos de questões (que vão ligar a questões de ilegalidade):
1. Será que eles existem? Será que os pressupostos, em cada caso concreto, existem na realidade?
2. Serão válidos?
3. Será que têm a configuração mental que o decisor lhes deu? Têm aquela ideia de que aquele que
decidiu deles, desses pressupostos, na realidade corresponde à verdade, corresponde à existência?
Isto é, eles correspondem à representação mental que deles foi feita?
4. Estes pressupostos são idóneos para se alcançar o fim em vista? Isto é, há uma relação de
idoneidade entre os pressupostos objectivos e o fim em vista da atuação administrativa?
5. A conduta administrativa conformou-se a esses pressupostos?
6. E essa conformação terá sido a mais adequada?

Isto só para termos a ideia de como os pressupostos objetivos do agir administrativo naturalmente podem
suscitar questões. E repare-se - qualquer resposta desviante da regra pode suscitar uma questão de
ilegalidade nestas 6 perguntas colocadas.

Os pressupostos objetivos podem ser de facto ou de direito


1. Pressupostos de direito: podem ser realidades precisas (realidades sobre as quais não há
duvidas), ou podem ser realidades imprecisas (traduzidas em preceitos indeterminados).
Exemplos:
- Para alguém se candidatar a um determinado lugar tem de ser maior de idade e ter
licenciatura em medicina - vamos imaginar que é um concurso para médico no hospital de
Santa Maria. Ora: os dois pressupostos objetivos são “maioridade” e “licenciatura em
medicina”, pelo que das duas uma - ou o candidato tem 18 anos ou não tem, e ou é licenciado
em medicina ou não é. Trata-se de uma situação em que o pressuposto de direito é uma
realidade objectiva.
- Mas pode suceder que a realidade seja imprecisa, onde entra o apelo a conceitos
indeterminados. Por exemplo: um caso em que a individualidade para preencher um lugar
seja ser-se uma personalidade de reconhecido mérito. O que é o “reconhecido mérito”..? Ou
ainda, numa outra formulação: “para agir tem de existir uma situação de urgência e
necessidade”. Ora, este é um pressuposto jurídico indeterminado. Isto significa que os
pressupostos de direito podem assentar em regras ou em princípios.

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TG e JLM Direito Administrativo II

2. Pressupostos de facto: são realidades no domínio da factualidade que são capturados/apreendidos


pelo decisor como pressuposto ou fundamento do seu agir. E repare-se que os factos podem ser de
dois tipos:
1. Podem ser factos passados ou presentes;
2. Podem ser, em alternativa, previsões sobre a evolução futura (neste caso, diz-se que é um
juízo de prognose). Exemplo: saber se o projeto da empresa é viável - só sabemos que é
viável, verdadeiramente, quando a empresa começar a funcionar, ma por exemplo, a lei
pode prever subsídios de apoios empresas que sejam “economicamente fiáveis” - envolve
um juízo prévio sobre a possibilidade de, face aos dados existentes, se emitir um juízo que
se projeta no futuro. Nem sempre os pressupostos de facto resultam da lei - podem também,
em áreas de discricionariedade, ser criados pela própria administração. Pode ser a
administração a fixar esses pressupostos de facto, por exemplo: abrir um concurso para
professor catedrático em “ciências jurídicas e afins”. O que são “ciências afins”? Bem, será
sociologia do Direito, economia política, história das instituições, psicologia social? Os
pressupostos neste casos são definidos pela própria administração. Ou pode existir uma
desarmonia entre os pressupostos de facto escolhidos e a conduta da administração.
Exemplo (desta desarmonia, que gera sempre invalidade): exigir-se, num concurso para
professor catedrático em Direito, carta de condução válida. O pressuposto é a abertura do
concurso mas esta é uma exigência sem qualquer sentido - há uma situação de
desadequação entre a exigência factual (ser titular de carta de condução válida), e o
propósito (abertura de concurso para professor catedrático). Diferentemente seria se o
concurso fosse aberto para motoristas a função publica. Repare-se como o juízo de atuação
pressupõe que se tenha presentes as realidades concretas em causa.
Houve aliás um caso curioso, que era saber se a altura das pessoas poderia ser um
pressuposto de facto relevante para a escolha de candidatos. Depende: se fosse para contratar
jogadores de basketball seria um pressuposto relevante, mas se fosse para recrutar alunos
para a FDUL seria completamente irrelevante.
Nota: os pressupostos de facto têm de existir (os factos em si), têm de ser exatos e ainda
adequados. Aplica-se aqui aos pressupostos de facto a ideia já estudada em Teoria Geral do
Direito Civil da base do negócio, e naturalmente as consequências de uma evolução anormal
dessa base do negócio.

Pressupostos subjetivos:
Quanto aos pressupostos subjetivos da decisão, estes referem-se às razões que tem a ver com a intenção
de quem decide. No fundo, tem a ver com formação da vontade psicológica, o motivo do agir da
administração. A primeira nota evidente quanto a este aspeto prende-se com a dificuldade em saber as
intenções reais, a dificuldade na prova dessas intenções.
- 3 tipos de motivações do agir administrativo:
1. Critérios de motivação conformes à lei: isto é, motiva-se para agir de acordo com a lei (motivação
conforme aquilo que está estipulado na lei)
2. Critérios de motivação que são alheios ao fim definido pela a lei para o fim da competência
concreta (estamos aqui à porta da figura do desvio de poder).
3. Casos em que há uma pluralidade de critérios teleológicos concorrentes na motivação. Isto é: eu
para agir não tenho apenas um motivo, mas vários motivos. Como é que a ordem jurídica trata
estes casos em que ha uma pluralidade concorrente de motivações?

Nota (em matéria de desvio de poder): só é relevante, num caso de pluralidade concorrente de
motivações, o motivo principalmente determinante. Podem até existir vários, mas só há desvio de
poder se for o motivo principalmente determinante. E mais: só há desvio de poder se o órgão em causa
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TG e JLM Direito Administrativo II

é competente. Há no fundo uma separação entre o vício de incompetência e o vício do desvio de poder.
O desvio de poder só existe quando o titular do orgão é competente, porque se ele for incompetente o
vicio de incompetência consome e prevalece sobre o vício do desvio de poder.
Motivações que não são reconduzíveis ao desvio de poder, isto é, que não têm a ver com a
desarmonia entre o motivo principalmente determinante e o fim para o qual a lei atribui competência?
No fundo, motivações não reconduzíeis ao desvio de poder em 2 cenários: (1) quando não é o motivo
principalmente determinante; (2) quando o órgão é incompetente. Estamos a falar das motivações
dolosas ou negligentes, isto é, quando há dolo e negligencia - no fundo, quando há uma culpa no agir
da administração (ou melhor, no agir do titular do órgão administrativo).

Isto normalmente tem relevância em 2 sedes:


1. responsabilidade civil
2. responsabilidade disciplinar.

Mas isto só tem relevância nestas duas sedes? PO: não pode, em Direito Administrativo, só aqui ter
aqui relevância. São também relevantes as situação de graduação da culpa, de distinção entre dolo e
negligência, dos tipos de dolo e tipos de negligencia. E mais, a ilicitude dolosa na causa, isto é, aquilo
que se chama em obrigações de “maquinação maliciosa”, ou “dolus malus” tem de ter relevância em
Direito Administrativo e tem de poder conduzir à invalidação do agir administrativo, além de poder
gerar responsabilidade criminal por crime de abuso de poder.

3 casos em que aparentemente tudo é igual, mos na realidade tudo é diferente:


1. Erro: o órgão colegial aprova uma deliberação em que cada um dos seus titulares pensava que era
competente naquela matéria, mas na realidade não era. Há aqui uma situação de erro na formação
da vontade - o órgão pensa que é competente quando na realidade não o é (há então uma situação
de incompetência por erro na formação da vontade).
2. Dolo: o órgão colegial, constituído integralmente por juristas, aprova uma deliberação sabendo
que não era o órgão competente sobre a matéria. Há também incompetência, mas é agora de tipo
doloso - os juristas sabiam que não eram competentes sobre aquela matéria, saiam que não eram e
não se motivaram por conduta diferente (situação de incompetência dolosa)
3. Crime de abuso de poder: um órgão colegial universitário, composto por juristas, aprova uma
proposta sobre matéria fora da sua competência. Ou seja: claramente uma situação de
incompetência, e também de incompetência dolosa, porque se tratam de juristas (não podem dizer
que não conhecem a lei, não lhes é desculpável que desconheçam a lei). Mas vai mais longe: o
orgão de juristas aprova esta proposta fora da sua competência (tendo disso competência ou não o
podendo ignorar) visando este propósito - sancionar disciplinarmente alguém por razões pessoais,
uma vez que a pessoa em causa é seu adversário público. Há aqui, então, uma situação de ilicitude
dolosa na causa, que é mais do que desvio de poder (para PO nem é desvio de poder porque o
orgão não é incompetente): é uma situação típica de “dolo malus”, que corresponde, no fundo, a
uma situação de ilicitude dolosa da causa reconduzível a crime de abuso de poder.
Aparentemente, as situações 3 situações são de incompetência dolosa: na primeira a incompetência
reconduz-se a um erro; na segunda a incompetência reduz-se a uma situação dolosa; na terceira (a
mais grave de todas) há incompetência dolosa + situação de crime, que corresponde a abuso de poder.

Tudo isto para ilustrar, no fundo, a relevância que a motivação tem mesmo fora do domínio do poder.
Tudo isto dentro de uma única “causa”.

Motivações reconduzíveis ao desvio de poder:

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- O desvio de poder atende ao motivo principalmente determinante da prática de um ato, pressupõe


que o orgão seja competente e, ainda, pode haver 2 tipos de desvio de poder:

1. Desvio de poder para prosseguir interesses públicos


Exemplo: um Município recebe a licença para a construção de um bairro com o propósito
de o empreiteiro em causa construir um jardim infantil. A construção do jardim torna-se
no motivo principalmente determinante do licenciamento da construção. Há aqui um
desvio de poder (pode contudo discutir-se se que não é desvio de poder mas antes uma
cláusula acessória no negócio jurídico do ato administrativo, por exemplo - “queres a
licença, mas tens de construir o parque”), e admitindo que isto é um desvio de poder, é
ainda um desvio de poder para prosseguir um interesse público.
2. Desvio de poder para prosseguir interesses privados
Exemplo: pegando no exemplo anterior, é o caso em que o Presidente do Município diz:
“eu dou a licença mas têm de construir uma piscina na minha casa”.

Nota: Em termos administrativos, para além da diferença penal suscitada neste último caso, há
uma grande diferença entre as duas qualificações de desvio de poder: o desvio de poder para
prosseguir interesse público gera mera anulabilidade; mas o desvio de poder pra prossegui
interesses privados gera nulidade do ato (161º/2 e)).

Objeto

No fundo toda a atuação administrativa tem sempre um objecto, que tanto pode ser entendido como o objeto
jurídico (a realidade imediata, o conteúdo ou os efeitos da atuação administrativa), como pode ser entendido
como o objeto mediato (realidade sobre a qual incide a atuação).

- Os efeitos do agir administrativo podem ter uma natureza constitutiva ou declarativa:


1. Natureza constitutiva: os efeitos inovam, acrescentam na ordem jurídica
2. Natureza declarativa: efeitos que nada aditam nada acrescentam no ordenamento jurídico.

- O objeto do agir administrativo pode ter zonas vinculadas e zonas discricionárias, e é nas zonas
discricionárias que tem especial relevância o tema das “cláusulas acessórias”
Cláusulas acessórias: elementos acidentais que podem ser inseridos no agir administrativo. Os grandes
princípios nesta matéria estão no artigo 149º CPA.

- Quatro ideias em matéria de cláusulas acessórias:


1. O seu conteúdo deve ser conforme à lei (não é possível a existência de cláusulas acessórias
válidas se o conteúdo que delas resulta é contrário à legalidade).
2. Têm de se mostrar adequadas ao fim da atuação onde elas se integram.
Exemplo: no caso do parque infantil, se está em causa a construção de um bairro social, e a
administração, para permitir essa construção, impõe como condição “eu só dou a licença se o
empreiteiro nesse bairro social criar um parque infantil”, a clausula acessória mostra se
adequada; mas se a cláusula acessória for “eu dou a licença para construir o bairro social,
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mas vais ter de construir na zona das moradias de luxo um jardim”, pode duvidar-se da
natureza adeusada desta cláusula acesória, porque não tem uma relação direta com o objetivo
sobre a qual ela funciona como elemento acessório. Ou seja: é sempre necessário, para saber
da validade da cláusula, a tal relação de adequação entre a mesma e o fim do agir
administrativo em concreto sobre o elemento em que essa cláusula incide.
3. A cláusula tem de possuir uma relação direta com o conteúdo principal do ato
4. Relação de proporcionalidade: a cláusula não pode ser excessiva.
Exemplo: A pede licença para a construção da sua moradia e dizem-lhe que só tem licença
se mandar fazer passeios em todas as ruas da vila. Ou seja, claramente desproporcional pela
onerosidade face ao benefício que a pessoa ia ter.

Nota: Por vezes as cláusulas acessórias são verdadeiramente essenciais, porque se elas não
existissem não existiria ato principal. Nestes casos levantam-se problemas complicados quando há
invalidade da cláusula acessória, por exemplo saber se é possível a redução do negócio - do ato -
expurgando a cláusula acessória e mantendo o objecto principal; ou então pelo contrário, se a
cláusula não é verdadeiramente acessória e é de tal forma essencial que sem ela não haveria
conteúdo principal do ato. Tudo isto se resolve através da técnica jurídica da interpretação da
decisão administrativa (pode bem chegar-se à conclusão de que a invalidade da cláusula determina
a caducidade de todo o ato, ou a invalidade subsequente de todo o ato).

Requisitos de validade do objeto administrativo:


1. Possibilidade:
- Pode ser uma impossibilidade de facto ou jurídica. Exemplos:
1. Impossibilidade de facto: o ato ou regulamente hoje publicado no Jornal Oficial que
determina o regime das pensões de sangue às viuvas dos combatentes da batalha de Aljubarrota
- há naturalmente aqui uma impossibilidade de facto de natureza subjetiva, de existirem viuvas
ainda de combatentes dessa batalha (impossibilidade originária do respetivo ato).
2. Impossibilidade jurídica: impossibilidades que resultam da proibição de ser alienado um bem
de domínio publico - como um anúncio de venda do arco da Rua Augusta - porque o bem é de
domínio publico e a impossibilidade é de natureza jurídica. Ou, noutro caso: a revogação de um
ato nulo. Também é um caso de impossibilidade jurídica: não é possível fazer cessar os efeitos
porque estes nunca se deram.
- Pode ser uma impossibilidade objetiva ou subjectiva: é objetiva se diz respeito a todos e é
subjectiva quando diz respeito a uma pessoa em concreto.
- Pode ser total ou imparcial
- Pode ser originária ou superveniente
- Pode ser temporária ou definitiva

3. Determinabilidade: prende- se com as ideias da sua compreensibilidade e da sua intelegibilidade - se


chegarmos à conclusão de que o objeto é ininteligível o ato é nulo por força do 161º/2 c) CPA.
4. Legalidade: tem a ver com a natureza injustiça das normas. Sublinham-se 5 casos em que a ilegalidade
do objectivo gera nulidade, todos eles previstos no 161º/3 CPA:
- Ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental
- Se a atuação administrativa se traduzir ou envolver a prática de um crime
- Se a atuação administrativa ofender caso julgado
- Se o objeto que se traduziria certificação de factos falsos ou inexistentes

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TG e JLM Direito Administrativo II

- Se criar sanções pecuniárias não previstas na lei


PO: também é nulo o agir administrativo que se traduza na violação de normas sobre bons costumes
ou ordem pública, por força do 280º/1 CC.

Efeitos do agir administrativo:


1. De natureza permissiva: permitem/autorizam uma conduta
2. De natureza imperativa: impõe ou proíbem uma conduta
3. Natureza precursora: desencadeiam/habilitam uma conduta
4. Natureza declarativa

Requisitos de eficácia:
- Publicação: a falta de publicação gera a ineficácia jurídica
- Notificação: pode também ser imposta. Sempre que o ato impõe encargos ou deveres aos
administrados, a administração é obrigada a notificar os administrados, ainda que já tenham sido objeto
de publicação.
A falta de publicidade, quando não gera ineficácia, gera a sua não oponibilidade aos destinatários ou a
terceiros.

Nota: os atos constitutivos de direitos produzem direitos mesmo que não tenham sido notificados - basta
que se saiba da sua existência, válida, para que produzam efeitos

Podem existir outros requisitos de eficácia, por exemplo:


- Aprovação por outro orgão
- Necessidade de visto por parte do Tribunal de Contas
- Necessidade de aceitação pelo destinatário (Exemplo: ninguém pode ser nomeado contra a sua
vontade; a nomeação, para produzir efeitos, exige um ato de aceitação)
- Casos em que a lei impõe que a eficácia de uma deliberação dependa de um referendo

Dimensão temporal:
O principio é que os atos só produzem efeito a partir da decisão ou de momento posterior a essa data. A
conclusão é que a regra é que o agir administrativo não tem natureza retroativa, e só em casos
excepcionais é admissível essa natureza.
Integração e interpretação:
Obedece às regras gerais estudadas em Introdução ao estudo do Direito, sem prejuízo de existirem
máximas interpretativas do agir administrativo.

Modificação e cessação de efeitos:


A regra é que todo o agir administrativo pode ser objeto de mutabilidade intencionária, ou seja, significa
que não há decisões administrativas internas - todas as decisões administrativas podem ser objeto de
alteração. E podem sê-lo com base numa de 3 motivações:
1. Determinação legislativa: há uma imposição da lei
2. Determinação judicial: Tribunais
3. Determinação administrativa: vontade da Administração

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TG e JLM Direito Administrativo II

Estas alterações podem alicerçar-se em razões de legalidade ou mérito, ou ainda em razão de erros de
cálculo ou de erros materiais de expressão da vontade.
Nota: há sempre uma cláusula implícita em todo o agir administrativo - a cláusula da alteração de
circunstancias.

Cessação dos efeitos:


O agir administrativo pode cessar os seus efeitos
1. Por vontade da administração
2. Por decisão judicial
3. Por intervenção do legislador
4. Por mecanismos informais
A cessação dos efeitos pode ser total ou parcial, normal ou anormal.

13. 09/04/2018

Formalidades e Forma

Forma e Formalidades da decisão administrativa – toda a atividade jurídica da administração se


desenvolve com base num conjunto de exigências procedimentais que têm a ver com os trâmites do caminho
e com a forma jurídica da decisão.
Estas formalidades podem ser:
1. anteriores à decisão – têm, portanto a ver com a preparação da decisão;
2. simultâneas/ contemporâneas da decisão;
3. posteriores à decisão, formalidades que complementam e publicitam a decisão

Princípio que norteia esta matéria: princípio da proibição do formalismo excessivo, que permite, desde
logo, diferenciar as formalidades essenciais das formalidades não essenciais – só a preterição/ violação das
formalidades essenciais gera invalidade. A ordem jurídica, ainda dentro das formalidades essenciais, pode
criar situações de degradação da invalidade em mera irregularidade.
A criação legal e a exigência administrativa de formalidades obedece a um princípio de necessidade, de
justificação. Pode acontecer que existam formalidades cuja violação acarrete mera irregularidade, o que
significa uma desvalorização das normas jurídicas que “impõe” essas formalidades; “impõem entre aspas,
porque se a sua preterição não gera invalidade, mas mera irregularidade, não há uma verdadeira imposição.
haverá uma verdadeira norma de soft law”. Há uma relativização da invalidade: ex: 163º/5 CPA + 285º/4
decreto lei 111/b 2017 de 31 agosto + 283º/4 + 285º/1 CCP (ler 285º/4 CCP).

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TG e JLM Direito Administrativo II

O incumprimento das regras em matéria de forma e formalidades pode ser:


- Suprível – ex: caso da existência de pareceres obrigatórios (92º/5CPA quando um parecer
obrigatório não for emitido dentro dos prazos previstos, pode o procedimento prosseguir e vir a ser
decidido sem o parecer, salvo norma expressa em sentido contrário) – ou insuprível.
- Total ou parcial

Razões que exigem o cumprimento de regras formais:


- Participação e legitimação da decisão – isto, porque em várias etapas diferentes da decisão
participam vários órgãos.
- Necessidade de se explicar a decisão, isto é, a racionalidade da decisão tem a ver com a sua
motivação. Tem a ver com a necessidade de informar as razões da decisão.
- Ideia da transparência administrativa – as formalidades têm a ver com a publicitação ou da decisão
ou dos pressupostos da decisão. Têm a ver com a causa da decisão.

Notas:
(1) A exigência de formalidades pode ser uma consequência do devido procedimento legal, ou seja, a
exigência de formalidades pode ser a expressão da ideia de procedimento equitativo. Sempre que a
preterição das formalidades atinja, isto é, ponha em causa, o procedimento equitativo, a preterição das
formalidades não gera mero vício de forma, mas violação de lei. No limite, pode traduzir-se na violação
do núcleo essencial de um direito fundamental. Atenção que a preterição de certas formalidades pode
pôr lesar o conteúdo essencial de um direito fundamental e a consequência não é um mero vício de forma
nem o desvalor jurídico da anulabilidade, mas será a nulidade.
(2) Há situações que justificam a preterição das formalidades; ex1: o estado de necessidade administrativa
pode justificar a preterição das formalidades; ex2: pode haver uma impossibilidade material (a lei impõe
que seja ouvido o órgão x, mas este extinguiu-se).

As formalidades da perspetiva da participação dos interessados têm qualquer coisa de diálogo, ou seja, a
formalidade existe para criar um diálogo entre a administração e os destinatários. Esse diálogo (participação
dialógica) tem duas figuras típicas:

1. Consulta pública – 124º/1 d) CPA


2. Audiência prévia dos interessados – 121º a 124º CPA
Sempre que a administração toma uma decisão que é desfavorável ao particular, a administração
está obrigada a ouvir o particular previamente à decisão. É uma manifestação do princípio da
participação, do princípio do procedimento equitativo e do princípio do contraditório, cuja
preterição gera a violação do núcleo essencial do direito fundamental:
(1) sempre que estamos perante uma decisão sancionatória. Pode ser uma decisão
contraordenacional, mas nunca é legitimo aplicar uma sanção sem previamente o destinatário
da sanção ser ouvido.
(2) decisões abolitivas da propriedade privada, ou seja, que privam o particular da sua propriedade
privada (ex: requisição, expropriação ou nacionalização).
(3) decisões lesivas de uma liberdade (ex: recusa da entrada de um estrangeiro em território
nacional ou a recusa da admissão de uma lista apresentada ao conselho pedagógico da
faculdade).
*Fora destes domínios (1, 2 e 3), a audiência previa dos particulares tem apenas como alicerce o
princípio da participação e, por isso, a sua preterição, em regra, não põe em causa o núcleo

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TG e JLM Direito Administrativo II

essencial do direito fundamental e, por isso, não há nulidade. Conclui-se, assim, que a audiência
prévia não tem sempre o mesmo desvalor jurídico.
Há situações que justificam a preterição da audiência prévia, vêm elas mencionadas no art. 124º/1
– “casos de dispensa da audiência prévia dos interessados”. Compete à administração a prova de
que se verifica uma das situações do 124º/1; pode a administração estar em erro e o particular tem
o direito de questionar a validade da decisão que dispensa audiência prévia e, se a dispensa for
inválida, a decisão final também não é válida.

A fundamentação tem a ver com a justificação das razões de direito e de facto da decisão e tem dois
propósitos: por um lado, impõe à administração que demonstre a coerência do seu percurso decisório,
isto é, que a administração demonstre, pela justificação, que aqueles pressupostos conduzem àquela
decisão. Por outras palavras, é através da fundamentação que temos presente a causa do ato, a adequação
entre os pressupostos e o conteúdo da decisão. A fundamentação é uma garantia dos cidadãos.

Requisitos da fundamentação – 153º:


1. tem de ser clara (linguagem percetível/ acessível ao cidadão comum);
2. coerente com as razões que justificam o conteúdo da decisão. É por isso que a
fundamentação obedece a regras de lógica;
3. é necessário que a fundamentação se mostre adequada e adequada significa “quanto baste”
para justificar a decisão.

Duas regras a reter: (1) em primeiro lugar, se a decisão não for clara, congruente e
suficiente, (e basta que falte uma destas), tem-se como não fundamentada. (2) Em segundo
lugar, a fundamentação é um imperativo constitucional e, quando estão em causa atos lesivos
de posições jurídicas dos cidadãos (ex: aos de natureza sancionatória, de natureza ablativa da
propriedade privada, atos lesem liberdades), a falta desta gera violação do conteúdo essencial
do direito fundamental. Consequência: decisão é nula, pois põe em causa o princípio do
procedimento equitativo. Nos casos em que a fundamentação não tem a ver com atos
administrativos lesivos das posições individuais dos cidadãos, a sua falte gera mero vício de
forma e a consequência é a mera anulabilidade. Conclusão: nem sempre a preterição do dever
de fundamentar gera nulidade.

Quanto ao tema da publicidade das decisões da administrativas – cujo propósito é dar a conhecer, ser
transparente – sublinho o seguinte: o que distingue o ato que confere publicidade do ato que foi
publicitado? Há aqui dois níveis de atuação administrativa: uma coisa é o ato que confere publicidade –
ex: publicação no jornal oficial, na internet, disponibilização de documentos, fixação de informações em
determinados locais ou notificação – outra coisa diferente é o conteúdo do ato objeto de publicidade.
Por força do 268º/3 da CRP, todos os atos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos têm
de ser notificados – há um direito fundamental à notificação e, mesmo que tenham de ser publicados no
jornal oficial, não há dispensa de notificação. A falta de notificação torna os atos inoponíveis e a falta de
publicidade gera ineficácia do ato. Os atos constitutivos de direitos produzem efeitos,
independentemente do meio de publicação.

Quanto á forma dos atos da administração, há cinco mecanismos diferentes de dar expressão à forma
do agir administrativo:
1. Forma escrita – suporte de papel ou via eletrónica
2. Forma verbal
3. Casos de formas luminosas de expressar a forma do agir administrativo – ex: semáforo – ou de
símbolos – ex: sinais de trânsito
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TG e JLM Direito Administrativo II

4. Formas gestuais ou acústicas


5. Comportamentos factuais concludentes

Princípio da igualdades/ paralelismo entre a tomada da decisão …

Regras do direito administrativo em matéria de forma – em regra, a decisão administrativa reveste a


forma escrita; o princípio de que a cessação de uma decisão administrativa deve obedecer à forma que foi
adoptada para a sua produção, isto é, princípio da igualdade ou do paralelismo entre a tomada da decisão e a
sua modificação ou cessação de vigência; a vontade administrativa sob forma escrita é sempre um
documento autêntico para efeitos probatórios. Quando se desrespeita a forma legalmente exigida, há vício de
forma. Este vício de forma pode ter como desvalor a nulidade, o que sucede quando há uma carência
absoluta de forma legal – 161º/2 g); noutros casos, a regra é a anulabilidade. Todavia, a falta de certos
elementos essenciais de natureza formal pode gerar não só nulidade, como também inexistência jurídica (ex:
decreto regulamentar por falta de promulgação e referenda ministerial).
Para além desta participação dialógica, há mecanismos de participação constitutiva – aquela que se integra
na estrutura da decisão final, enquanto elemento nuclear. Ou seja, a vontade do particular é essencial, porque
é necessário o acordo entre duas vontades. Ex: contrato entre a administração e os particulares.

Invalidade e desvalores das formas jurídicas da atividade administrativa

Invalidade do agir administrativo: esboço de uma teoria geral

Invalidade: A invalidade do agir administrativo é o outro lado da vinculação à juridicidade; ou seja, já


vimos aquilo a que a administração está vinculada, agora veremos aquilo que sucede quando a administração
desrespeita aquilo a que está vinculada.
- A invalidade é sempre um juízo negativo que traduz dois tipos de juridicidade:
1. juridicidade rígida
2. juridicidade flexível (soft law)

- Nem sempre a violação da juridicidade gera invalidade por duas ordens de razões:
1. existem normas que habilitam a administração a agir contra a lei – ex: há uma cláusula de estado
de necessidade administrativa que torna licito, o que normalmente seria ilícito.
2. a ordem jurídica pode estabelecer ponderações, ou seja, há valores e interesses que justificam que,
apesar de se ter violado a juridicidade, não se considere o ato inválido – 173º/5 e 285º/4 CCP
(cláusula aberta que permite afastar a invalidade por uma ponderação de interesses; antes estavam
em causa interesses públicos que justificavam essa preterição, agora podem justificar essa
preterição interesses de natureza privada. Significa isto, que estamos perante uma verdadeira
elasticidade da juridicidade).
Mais: o decurso do tempo pode afastar o efeito invalidante, consolidando na ordem jurídica atos que
inicialmente eram inválidos; por outro lado, o decurso do tempo pode até atribuir efeitos jurídicos a

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TG e JLM Direito Administrativo II

atos nulos. Por último, o artigo 282º/4 CRP permite que razões de segurança, equidade afastem ou
modelem efeitos da inconstitucionalidade e por maioria de razão, efeitos de ilegalidade.

14. 10/04/2018

- Existem condutas intencionalmente inválidas; situações que que as condutas não são intencionalmente
inválidas – situação de erro.
- Toda a invalidade tem na sua base uma situação que pode ser:
a) Substantiva ou formal
b) Total ou parcial
c) Originária ou superveniente: aquilo que era inicialmente conforme em termos substantivos ou
materiais, passou, à luz da lei nova, a ser uma conduta inválida. Levante-se problemas em sede
retroconexão ou de retroatividade, à luz da segurança e confiança jurídica. Limites à invalidade
superveniente.
d) Própria/ direta – a conduta administrativa é imediatamente desconforme com a juridicidade;
Derivada/ consequente ou reflexa – há a montante uma norma que é inválida (ex: norma
constitucional). A administração está obrigada a aplicar, ainda que aquilo que aplique seja
inválido.

- Invalidade vigente – invalidade perante normas que estão vigentes


- Invalidade pretérita – aquela que tem como padrão de referência uma norma que já não está a vigorar,
mas que vigorou à data em que o ato foi emanado.

- Os atos administrativos inválidos geram em regra anulabilidade, salvo norma expressa em contrário.
Daqui pode extrair-se que, para a ordem jurídica portuguesa, o cumprimento da juridicidade pela
administração nunca é muito relevante, porque a regra é a de que se for violada a juridicidade, o ato é
anulável (não é nulo nem inexistente). E isto levanta-nos uma dúvida de índole constitucional: se a
resposta-regra é a anulabilidade, será que, quando estão em causa a violação de valores, bens e interesses
que são objeto de tutela constitucional, o direito ordinário pode dizer que o desvalor jurídico seja a
anulabilidade? Ou, pelo contrário, há uma imposição constitucional que obriga a que o desvalor seja a
nulidade? Por outras palavras, está na liberdade conformadora do legislador um poder totalmente livre de
escolher qual o desvalor jurídico da atuação administrativa que viola a legalidade?
- É verdade que a administração está subordinada à lei e a lei é a expressão da vontade geral, ou seja, a
administração está subordinada ao querer da coletividade, à vontade política da maioria democrática, mas
também é verdade que a resposta regra ao desrespeito pela legalidade é a anulabilidade. Para além disto, é
possível que o decurso do tempo torne válido um ato inválido, o que significa que entre a vontade do
legislador e a vontade da administração, o tempo ajuda a fortalecer a vontade da administração.

Irregularidade: nem sempre a conduta administrativa que é contrária à juridicidade gera invalidade; pode
gerar mera irregularidade, ou seja, a irregularidade inverte o princípio da invalidade, pois relativiza ainda
mais força da juridicidade. Estamos perante um direito imperfeito, porque a violação da lei não gera
invalidade (porque a conduta irregular produz os mesmos efeitos que a conduta válida). Por outras palavras,
o cumprimento da primeira norma, a que impõe a conduta, é dispensável. No fundo, a irregularidade tem
como efeito ou afastar a norma invalidante ou afastar a norma que prevê a formalidade e impõe determinado
comportamento (nota: o delegado tem de mencionar que os seus atos são praticados ao abrigo da delegação
de poderes (48º/2). Mas o nº2 diz que a falta de menção não afeta a validade do ato.)
Pergunta: quando diz que não afeta a validade, isto significa que é uma mera irregularidade, mas esta a
afastar o efeito invalidante (o nº2) ou está a flexibilizar a obrigação do nº1, dizendo que afinal não é preciso
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TG e JLM Direito Administrativo II

mencionar que o ato é praticado ao abrigo da delegação de poderes?). No fundo, prende-se a questão de
saber qual é o sentido da irregularidade. Cláusula geral – 163º/5: levanta um problema de índole
constitucional:
(1) saber a quem compete a definição do que é um ato irregular. Indiscutivelmente, o legislador pode
definir os casos de irregularidade, mas será uma reserva do legislador? Isto, porque, quando o
legislador diz que há irregularidade, esta norma está a derrogar as outras normas que impunham essas
obrigações;
(2) podem os tribunais dizer que não tendo cumprido a lei se está perante uma mera irregularidade?;
(3) por força do 163º/5, pode a própria administração assumir os casos de irregularidade? À luz do 163º/
5, também a administração está obrigada a aplicar este artigo. Ou seja, está proibida de dar efeito
anulatório aos seus atos. Não será isto a criação de uma nova norma de conduta? Isto é, em vez de a
irregularidade ter um efeito apenas a posteriori e ter efeito anulatório, passa a ter um efeito a priori,
onde a administração, tendo uma norma que diz para fazer X, olha para o art. 165º e age preterindo
essa formalidade prevista no artigo que lhe diz para fazer X, o que significa que passa a ter como
norma de conduta o 163º/5;
(4) pode haver responsabilidade disciplinar, dizendo o superior hierárquico que o subalterne violou a lei?
Ou seja, pode o subalterne dizer que não violou a lei, argumentando que se limitou a aplicar o 163º/5
e que, por isso, não pode ser disciplinarmente sancionado?;
(5) as lesões que sejam produzidas ao abrigo de atos irregulares são lesões que geram efeitos por ato
ilícito ou licito? Ou seja, o 163º/5 torna lícito aquilo que, à partida, era ilícito; ou, pelo contrário,
continua a ser ilícito e apenas se limita a não produzir efeito anulatório?

Anulabilidade, nulidade e inexistência

Levantadas as dúvidas, passemos às certezas em matéria de anulabilidade, nulidade e inexistência:

1. Anulabilidade – 163º/1 CPA – regra geral, é o desvalor jurídico dos atos administrativos que violam a
legalidade (em matéria de contratos públicos: 283º, 284º e 285º). É uma regra que se apura por
residualidade, ou seja, só sabemos o que é a anulabilidade, depois de esgotadas as hipótese de nulidade e
inexistência. Atenção que nem sempre a anulabilidade é mais vantajosa para os cidadãos, porque se o ato
é inválido e desfavorável, se não houver reação, o ato consolida-se na ordem jurídica. Qual o regime
jurídico a que está sujeita a anulabilidade? (1) os atos anuláveis produzem efeitos como se fossem
válidos; (2) gozam da presunção de legalidade, ou seja, até serem destruídos gozam da ideia de
presunção de que são conformes á lei; (3) tanto podem ser anulados pela administração como pelo
tribunal; (4) por regra, é retroativa, mas pode haver modelação de efeitos; (5) a anulação tem um prazo e
findo esse prazo o ato consolida-se na ordem jurídica, ou seja, tudo se passa como se o ato fosse válido.

2. Nulidade – os atos nulos traduzem uma intolerância da ordem jurídica; tradicionalmente, a nulidade
obedece a duas regras: tipicidade e reserva de lei, o que significa que só há nulidade nos casos
expressamente previstos na constituição. De acordo com o professor regente Paulo Otero, também há
nulidades por natureza, ou seja, nulidades que não resultam de uma norma escrita, mas naturalmente têm
de ser nulo, o que acontece quando violem direito constitucional e o direito da União Europeia.
- O ato nulo pode ter a mesma configuração do ato válido;

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TG e JLM Direito Administrativo II

- Casos de nulidade: aqueles que resultam de noma expressa – 161º/2 CPA; em relação aos
regulamentos, a regra é a nulidade; em relação aos atos regidos pelo direito privado, a regra geral é
a nulidade – 294º CC.

Regime jurídico da nulidade – 162º CPA


- Os atos nulos não produzem efeitos e não gozam de presunção de legalidade, o que significa que
não há dever de obediência e nem privilégio de execução previa. A nulidade pode ser invocada a
todo o tempo. O 161º/2 estabelece que só podem declarar a nulidade os tribunais ou a
administração, através dos órgãos competentes. A declaração de nulidade tem sempre efeitos
retroativos de natureza declarativa. Este regime pode admitir situações especiais – designadas de
nulidade atípica.
- 162º/3 – o decurso do tempo, a tutela da confiança e a boa-fé podem justificar o reconhecimento de
efeitos jurídicos aos atos nulos. Não é fácil alcançar o sentido deste artigo.

Problemas que este artigo levanta:


1. É uma competência discricionária ou vinculada? Eu, enquanto destinatário de um ato nulo,
tenho um direito subjetivo a exigir que me sejam reconhecidos efeitos jurídicos de um ato
que era nulo ou este é um poder discricionário da administração?;
2. Reconhecidos os efeitos do ato nulo, ele cria precedente administrativo? Pode haver
igualdade no reconhecimento de efeitos jurídicos de atos nulos?;
3. Os efeitos jurídicos reconhecidos no ato nulo podem amanhã ser revogados ou mantêm-se
imodificáveis? Esta questão é relevante porque, se os atos válidos (e seus efeitos) podem ser
revogados por uma melhor ponderação do interesse público, será que os efeitos jurídicos do
ato nulo estão petrificados pela administração?
Quando o tribunal intervém na declaração de um ato nulo, esta é retroativa. Mas poderá o tribunal
em certos casos modelar os efeitos? Há dois argumentos que apontam no sentido positivo:
1) Se em sede de inconstitucionalidade é possível modelar os efeitos, por maioria de razão,
quando se viola a ilegalidade ordinária, isso poderá suceder nos atos nulos;
2) É o art. 162º/3 que admite que se reconheçam efeitos jurídicos a atos nulos, ou seja, é a
própria ordem jurídica que cria esta possibilidade

3. Inexistência – alguns autores acham que não há inexistência jurídica; segundo o professor regente PO, a
figura da inexistência jurídica existe, desde logo por um argumento: o que sucede se uma lei não é
promulgada? Inexistente. E o que sucede se a promulgação de uma lei não é eferendada? É inexistente. E
o que sucederá se a administração pública aplicar uma lei que é inexistente? A conduta administrativa
será inexistente também. Obviamente, se a lei é inexistente, também a conduta o é – podemos falar aqui
numa invalidade sucessiva/derivada ou consequente.
Quando é que há então inexistência?
- quando se aplicam normas inexistentes
- quando o ato carece em absoluto de reconhecibilidade, isto é, nem sequer é identificado como
uma conduta administrativa (ex1: o exame oral feito no autocarro).

Regime jurídico da inexistência: para parte da doutrina, aplica-se o regime da nulidade, com uma
única exceção – a de não se aplicar à inexistência o regime do reconhecimento de certos efeitos
jurídicos previstos no 162º/3; de acordo com o professor regente este entendimento não é válido por
duas ordens de razões: (1) porque a nulidade, por via de regra, só existe quando uma norma jurídica a
habilita por natureza. Pelo contrario, a inexistência pode existir mesmo na ausência de norma jurídica.
Situações que têm a ver com o não reconhecimento daquele ato como sendo uma atuação
administrativa.
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TG e JLM Direito Administrativo II

Última pergunta: será que os atos inexistentes podem beneficiar do reconhecimento de efeitos previsto
no art. 162º/3? De acordo com o regente sim, quando estamos perante uma inexistência derivada ou
consequente, ou seja, quando a inexistência da atividade administrativa é resultado da aplicação de
uma lei que é inexistente. Nestes casos, justifica-se pelo decurso do tempo, por força da boa-fé e da
tutela da confiança jurídica que se reconheçam efeitos de facto a certos atos inexistentes.

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TG e JLM Direito Administrativo II

Capítulo 5º
Parte Especial


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TG e JLM Direito Administrativo II

4. 16/04/2018

Aspetos específicos do procedimento (análise de 3 realidades):


1. Regulamentos
2. Atos administrativos
3. Contratos da administração

Procedimento dos regulamentos

Procedimento dos regulamentos

Regulamentos:

- Quatro grandes questões:


1. Titularidade da competência regulamentar (quem tem competência? Quem pode emanar
regulamentos)
2. Formas e formalidades dos regulamentos
3. Validade e eficácia dos regulamentos
4. Cessação de vigência dos regulamentos (como é que pode terminar a vida dos regulamentos?

1. Titularidade do poder regulamentar:


- Para responder à questão de “quem pode emanar regulamentos” podemos encontrar dois tipos de
estruturas decisórias com poderes regulamentares:
1. Competência regulamentar alicerçada na CRP: não está na disponibilidade do legislador
2. Competência regulamentar estruturada na lei: competência que tem a configuração que o
legislador lhe pretenda dar

- Particularidades:
1) Todas as entidades publicas têm sempre competência regulamentar, não escrita mas de natureza
materialmente constitucional.O fenómeno da personalidade jurídica em Direito Público
envolve sempre autonomia regulamentar: não há entidades públicas sem poder regulamentar
2) No interior de cada entidade publica há sempre uma competência regulamentar interna, que é
aquela que fundamenta, por exemplo, o poder que o superior hierárquico tem de criar
instruções. Afinal, as instruções são tal como as diretivas regulamentos internos - estes têm
uma base consuetudinária, isto é, não é necessário que a lei expressamente diga “tu tens
competência para emanar instruções”, o que é importante é que a lei não adie este poder. No
silencio da lei, um orgão superior tem sempre o poder de emanar instruções, tal como os orgãos
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TG e JLM Direito Administrativo II

colegiais têm sempre, no silencio da lei, o poder de elaborar os respetivos regimentos (que são
regulamentos).

- Competência regulamentar alicerçada na CRP:

Estruturas que têm a sua competência regulamentar alicerçada na Constituição:

1. Governo: como orgão superior de toda a AP, é o principal órgão com competência
regulamentar.
- O Governo tem 2 tipos de competência regulamentar:
1. De execução das leis: complementar ou especificamente de execução; visa
pormenorizar ou completar aquilo que a lei definiu;
2. Regulamentos independentes: são aqueles que não estão direitamente
relacionados com uma única lei, porque podem estar relacionados com várias leis
ou alicerçarem-se na alínea g) do 199º CRP - os regulamentos diretamente
fundados na CRP.
- Porque é que os regulamentos do Governo são os mais importantes?
1. Devido ao posicionamento que tem dentro da estrutura da AP;
2. Pelo conjunto de competências administrativas essenciais que a CRP atribui ao
Governo. Repare-se no 199º g) CRP, que diz que “compete ao Governo, no âmbito
das competências administrativas, praticar todos os atos e tomar todas as
providencias necessárias ao desenvolvimento económico-social e à satisfação das
necessidades coletivas” - uma competência residual muito abrangente.
3. Também porque o Governo no âmbito dos regulamentos independentes, pratica
aquilo que se designa como decretos regulamentares - a forma mais solene de
regulamento, porque estão sujeitos a promulgação do PR. Ou seja, os decretos-
regulamentares têm, no fundo, a mesma solenidade formal que um decreto-lei,
com a pequena vantagem de não passarem pelo conselho de ministros, o que é
uma conveniência porque se basta com a intervenção do primeiro-ministro e dos
ministros sectorialmente competentes.

2. Regiões Autónomas: têm dois tipos de competência regulamentar


1. Regulamentam a legislação regional, em dois parâmetros: (1) os decretos legislativos
regionais (2) e regulamentam, em termos independentes alicerçados diretamente no
estatuto politico-administrativo, regulamentos independentes regionais, com uma
diferença em relação aos regulamentes independentes do Governo, é que os do
Governo da República alicerçam-se no 199º g) da CRP, e os das RA’s alicerçam-se no
estatuto político-administrativo, isto é, são independentes fundados no próprio
estatuto político-adminstrtivo.
2. Por outro lado, as RA’s têm um segundo tipo de competência regulamentar - a
competência regulamentar das leis da República: podem regulamentar as leis da
república sempre que os orgãos da República não reservem para o Governo da
República esse poder regulamentar. Repetindo: as RA’s regulamentam as leis da
República sempre que as leis da republica não reservem elas próprias para o Governo
da Republica esse poder regulamentar.
Nota: a competência regulamentar das regiões da República não é apenas das leis da
república da área concorrência. Mesmo as leis da reserva parlamentar estão sujeitas a
regulamentação por parte das RA’s. O que é da reserva da República é a competência
legislativa, não é a competência regulamentar.
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TG e JLM Direito Administrativo II

3. Autarquias Locais: competência regulamentar com fundamento na CRP, mas com a


particularidade de apensar de se alicerçar na CRP, não há regulamentos autárquicos
directamente fundamentados na CRP. Isto significa que carecem sempre de precedência de
lei, isto é - as autarquias locais só têm competência regulamentar proveniente da lei (a lei é
a ponte entre a CRP e a competência regulamentar de cada autarquia local). Têm
competência regulamentar os municípios tal como as freguesias, com, naturalmente, dois
limites:
1. Limites da lei (obviamente)
2. Os regulamentos das autarquias têm de respeitar os regulamentos das entidades de
tutela (pode não ser o Governo da República, pode também ser o governo regional se
a autarquia for uma autarquia de uma RA, porque quem exerce tutela sobre as
autarquias locais nas Regiões Autónomas é o respetivo poder regional. Mais: o poder
regulamentar das freguesias tem de obedecer e se pautar aos regulamentos dos
respectivos municípios.
3. Exemplo: a freguesia de Alvalade tem de respeitar, no exercício da sua competência
regulamentar, os regulamentos emanados pelo município de Lisboa, mas não pelo
Município de Almada ou Setúbal, porque estão fora da respetiva área.
Há competência regulamentar do órgão deliberativo mas também há competência
regulamentar do orgão executivo.

4. Universidades Públicas: têm competência regulamentar também diretamente alicerçada na


CRP (76º/2 CRP), com 2 particularidades:
1. A autonomia regulamentar das Universidades Públicas é um direito fundamental. Não
é apenas uma competência, e acarreta todas as consequências de ser um direito
fundamental.
2. A competência regulamentar das Universidades limita a reserva de lei, porque a lei
não pode esvaziar ou invadir a área de competência das Universidades,
designadamente a mais importante da autonomia normativa das universidades, que é
a autonomia estatutária (que significa que cada Universidade Pública tem o poder de
auto-definição das regras sobre a sua auto-organização e funcionamento, poder esse
que está, obviamente, subordinado à lei, o que não é nenhuma novidade porque toda a
atividade administrativa está subordinada à lei. A especificidade aqui é que a estrutura
orgânica e funcional de cada universidade é definida pela própria universidade, e
mais - dentro de cada Universidade cada faculdade tem a sua própria sub-autonomia
estatutária. E isto é que, no limite, resulta da Constituição a título de direito
fundamental e limita o legislador - a autonomia cientifica, pedagógica, financeira,
administrativa, etc tem como autonomia superior, em matéria normativa, a autonomia
estatutária. Mas atenção: não obstante a autonomia estatutária ser um limite ao poder
do legislador, este pode sempre emanar normas que tenham aplicação a título
supletivo; trata-se do tema do princípio da supletividade do direito do Estado -
quando as entidades que têm competência regulamentar não a exercem ou exercem
em termos inválidos ou incompletos, na falta de norma infra-estadual aplicável o
Estado pode sempre emanar direito supletivamente aplicável.

5. Associações Públicas: têm poder regulamentar, que resulte diretamente da CRP

6. Autoridades administrativas independentes: têm poder regulamentar, que resulte


diretamente da CRP

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TG e JLM Direito Administrativo II

- Competência regulamentar alicerçada na lei ordinária:

Levantam-se aqui alguns problemas:


- Será admissível a transferência legal ou a delegação de poderes regulamentares atribuídos
pela Constituição a um órgão, por via legislativa?
Exemplo: a CRP atribui competência ao Governo para emanar regulamentos de
execução das leis. Poderá o Governo elaborar uma norma que diga “em matéria de
telecomunicações passa a ser competente para executar a lei a ANACOM (i.é, a
autoridade para as comunicações - uma autoridade administrativa independente)? No
fundo, poderá o Governo transferir pela lei a competência regulamentar direta da lei
para uma outra entidade que não ele, o Governo? PO: não, não o pode fazer, salvo nos
casos em que a CRP expressamente o permita - a competência conferida pela CRP não
pode ser objeto de delegação ou transferência salvo se a própria CRP o permitir.
Primeiro limite importante aos poderes regulamentares conferidos pela CRP: o
Governo não pode “renunciar”/abdicar dessa competência que lhe é atribuída pela
CRP.

Têm competência regulamentar alicerçada na lei:


1. Os orgãos da administração indireta
2. Os orgãos da administração periférica
3. Os orgãos das entidades/autoridades administrativas independentes que não se alicerçam
na CRP

Ainda a propósito da competência regulamentar:


- Principio do paralelismo da competência (142º/1 CPA): diz-nos no fundo que “quem tem
competência para emanar um regulamento tem competência para interpretar, competência para
modificar e competência para suspender”, ou seja, quem tem competência dispositiva tem
competência interpretativa, modificativa e revogatória.

2. Forma e formalidades dos regulamentos:

1. Iniciativa dos regulamentos (a quem compete desencadear o processo regulamentar?):


- Compete à AP, mas também pode ser desencadeada por iniciativa dos interessados (97º/1
CPA);
- A iniciativa dos interessados pode resultar designadamente de petições, que pdom tanto ser
para elaborar um novo regulamento (sobre matéria que não existia), ou para regar ou
modificar um regulamento
2. Publicidade: necessidade, nos termos do 78º/1 CPA, de publicitação do inicio do procedimento,
obrigatoriamente por via da internet, no sitio institucional da respetiva entidade pública (PO:
manifesta sérias dúvidas de que este preceito esteja a ser cumprido pela administração, em
particular até pela FDUL)
3. Participação dos interessados: importância da participação dos administrados/cidadãos na feitura
dos regulamentos (98º a 101º CPA). Esta participação faz-se através da audiência e da consulta
pública.

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TG e JLM Direito Administrativo II

4. Fundamentação (99º CPA): A aprovação do regulamento exige uma nota justificativa


fundamentada. Por outras palavras, um regulamento para ser aprovado tem de ser objecto de uma
fundamentação, onde está integrada uma ponderação dos custos e benefícios das medidas
projetadas. A ponderação refletida na fundamentação, mas também o equilíbrio entre custos e
vantagens (aqui também a vertente do principio da proporcionalidade). O que é que justifica esta
fundamentação?
5. Eficácia: (139º CPA) o regulamento só ganha eficácia a partir do momento em que e publicitado.

Forma dos regulamentos:


A forma mais solene dos regulamentos é o decreto-regulamentar, mas pode também existir:
- Decreto simples
- Resolução do Conselho de Ministros (Nota: nem todas as resoluções do Conselho de Ministros são
regulamentos - há resoluções do Conselho de Ministros que são atos políticos, atos administrativos
e até resoluções que podem aprovar contratos - há que ver o conteúdo)
- Portatria
- Despacho normativo
- Estatutos Universitários; Circulares; Regimentos dos orgãos colegiais (todos eles também
expressões de atos de natureza regulamentar)

Regulamentos das Regiões Autónomas:


- Os regulamentos das leis da república revestem a forma de decreto legislativo regional, e mais, são
uma competência exclusiva da assembleia legislativa
- Por outro lado: os regulamentos autárquicos podem ter a designação de “posturas municipais”.

Última nota em matéria de forma e formalidades:


- Casos de ilegalidade (em matéria de forma ou de procedimento):
- Artigo 144º/2: diz-nos no fundo que “os regulamentos que enfermem de ilegalidade formal ou
procedimental (Por exemplo: “não foi publicado o projeto na internet”; “não está acompanhado
de uma nota justificativa”; “não houve audiência prévia”; “não houve consulta pública”) da qual
não resulte a sua inconstitucionalidade (se forem inconstitucionais a situação é outra) só podem
ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela administração no prazo de 6 meses
a contar da data da respetiva publicação, salvo nos caso de carência absoluta da forma legal
ou de preterição de consulta publica exigida/imposta por lei”.
Esquecendo estes dois casos excepcionais, a preterição de formas ou formalidades impostas por
lei sana-se no final de 6 meses após a publicação no respetivo regulamento. Mais um caso em
que a ilegalidade se torna inoperativa, aqui em função do fator tempo (e aliás até com uma
curiosidade: é que para os atos administrativos a regra é de um ano, e para os regulamentos
ainda há um bónus, que é metade do tempo - 6 meses. Isto é: o legislador foi tão generoso que
em matéria normativa normalmente mais importante que os casos concretos, ainda se sanam
mais rapidamente do que as situações de relação das normas no âmbito da atuação individual
imperativa)

3. Validade e eficácia dos regulamentos:

Validade dos regulamentos:

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TG e JLM Direito Administrativo II

- O CPA veio generosamente dizer, no artigo 143º/1 CPA, que os regulamentos são inválidos se
forem desconformes com a CRP, com a lei, com os princípios gerais ou que infrinjam um direito
internacional ou da União Europeia. O professor Paulo Otero ironiza a necessidade patente no
artigo de referir estes elementos, que são desde logo e à partida óbvios - no fundo o que o artigo nos
diz é a constatação óbvia de que “se o regulamento violar a ordem jurídica é inválido”.
- Por outro lado, o 143º/2 diz-nos ainda que são inválidos os regulamentos que desrespeitam
regulamentos de orgãos hierarquicamente superiores ou dotados de superintendência, ou o delegado
não pode violar regulamentos emitidos pelo delegante, ou não podem violar normas que lhe sirvam
de parâmetro/referência .
- Resultante do 138º CPA há, todavia, relações de prevalência entre regulamentos

Relações de prevalência entre regulamentos:


- Entre regulamentos do governo face a regulamentos de outras entidades -regionais e autárquicos
(138º/1).
- Prevalência de regulamentos entre autarquias locais (138º/2 CPA).
- Prevalência entre regulamentos dentro do Governo, isto é, regulamentos intra-governamentais
(138º/3).

Ainda por outro lado, o 142º/2 CPA consagra aquilo a que se chama de Princípio da
inderrogabilidade singular dos regulamentos:
Significa que um regulamento não pode ser afastado num caso concreto. As normas tem vigência
geral e por isso, em nome dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, não podem ser
afastados num caso concreto - não pode assim ser afastado ou derrogado numa situação concreta.

Duas regras em matéria de validade dos regulamentos:


1. 146º/2 CPA (claramente de inspiração constitucional): os regulamentos de execução de uma lei
não podem ser objeto de revogação simples. Isto é, uma lei que está a ser executada não pode
deixar de ser executada porque lhe falta um regulamento, que já existia (não pode haver
retrocesso). Isto significa que os regulamentos de execução de uma lei só podem ser objecto de
revogação substitutiva - nunca de revogação simples.
2. 137º/2 CPA: quando, para dar execução a uma lei, seja necessário um regulamento, esse
regulamento, em falta de outro prazo, deve ser emanado nos 90 dias subsequentes à lei. Há aqui
um prazo supletivo para o regulamento ser emanado, sob pena de ilegalidade por omissão. Qual é
a ilegalidade por omissão? Falta de norma regulamentar pra dar execução à lei. No fundo, esta
omissão regulamentar é irmã da inconstitucionalidade por omissão, só que aqui não é uma
inconstitucionalidade mas uma ilegalidade por omissão, de norma regulamentar. Esta é uma forma
de invaidade

Outras formas de invalidade:


- São sempre em cenários de invalidade por ação. Sublinham-se aqui 3 regras:
1. A invalidade por ação é invocável a todo o tempo (144º/1 CPA)
2. (Excepção à regra anterior) Se for uma ilegalidade formal ou procedimental, esta só e
invocável nos 6 meses subsequentes ao regulamento, salvo 3 excepções: (1) situação de
inconstitucionalidade; (2) situação de carência absoluta de forma legal; (3) situação de
preterição da consulta publica obrigatória.

Efeitos da declaração de invalidade de um regulamento:

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TG e JLM Direito Administrativo II

- O juiz ou a administração aperceberam-se de que uma norma era inválida. Em qualquer um dos
casos há uma obrigação de declaração de invalidade do regulamento. Que efeitos provoca esta
declaração de invalidade? Matéria regulada no artigos 144º/3 e 44.
144º/3: “A declaração administrativa de invalidade produz efeitos desde a data de emissão do
regulamento e determina a repristinação das normas que ele haja revogado, salvo quando estas
sejam ilegais ou tenham deixado por outro motivo de vigorar, devendo o órgão competente
reconhecer o afastamento do efeito repristinatório, quando este se verifique”.
Regra geral: a declaração de invalidade tem eficácia retroativa (apaga os efeitos que a norma
produziu), só não tendo retroatividade nas excepções previstas, e envolve também efeitos
repristinatórios, se for caso disso.
Excepção: pode nas se dar o efeito repristinatório quando a norma a repristinar também ela era
ilegal (confirmar) - é a afirmação do provérbio popular “era pior a emenda do que o soneto”.

144º/4: “A retroatividade da declaração de invalidade não afeta os casos julgados nem os atos
administrativos que se tenham tornado inimpugnáveis, salvo, neste último caso, quando se trate
de atos desfavoráveis para os destinatários.”
Ou seja: os atos administrativos que aplicaram a norma regulamentar e que se consolidaram na
ordem jurídica, ainda que a norma desapareça, permanecem na ordem jurídica. Salvo se forem
atos desfavoráveis para os destinatários.
Conclusão: a declaração de invalidade no regulamento não obsta a que certos efeitos do
regulamento ilegal se mantenham na ordem jurídica.

Eficácia dos regulamentos:


- Artigo 139º CPA: impõe a publicação
- Artigo 141º CPA: princípio geral da natureza retroactiva dos regulamentos
Nota: uma nota penas para alertar para aquilo que se faz - por vezes, a administração utiliza o
expediente de emanar normas que qualifica de “interpretativas”, e porque diz que são interpretativas
a norma interpretativa vai, como sabemos, integrar-se na norma interpretada, ganhando assim
natureza retroativa. O problema é saber se há liberdade de qualificação das normas. O Professor
Paulo Otero considera que obviamente, num estado de direito, não pode haver essa liberdade de
qualificação: a norma não é interpretativa porque o seu autor disse “esta norma é interpretativa”,
mas sim se o for materialmente.

4. Formas de cessação da vigência dos regulamentos:


1. Revogação: artigo 146º CPA; o limite, que já sabemos, é que a revogação não pode tornar
inexequível a lei.
2. Caducidade: verifica-se a condição resoluta, desaparece a condição material ou a lei que o
regulamento visava regulamentar é revogada. Sendo revogada, o regulamento desaparece
também.
3. Intervenção do legislador: revogação simples da lei que fundamenta o regulamento.
Pergunta: e se o legislador em vez de revogar em termos simples revogar substitutivamente a
lei, mantêm-se o regulamento? A regra é que sim, mantém-se - artigo 145º/2 CPA - salvo se o
regulamento velho for incompatível com a lei nova

4Vale a pena a leitura para se ver como é que a administração por um lado, ou o Juiz por outro, porque há norma paralela no âmbito do código de
processo dos tribunais adminsitrativos que permite ver a modelação de efeitos.
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4. Declaração de invalidade: a declaração de invalidade pode ser a declaração de invalidade


feita pela a administração ou a declaração de invalidade feita pelos Tribunais (incluindo o
Tribunal Constitucional, que pode declarar a inconstitucionalidade do regulamento com força
obrigatória geral)

16. 17/04/2018 (entrega em aula de esquema dos atos)

Procedimento do ato administrativo

Estrutura dos atos administrativos em especial

Principais espécies de atos administrativos


- A estrutura base obedece a esta dicotomia já muito conhecida:
1. Atos administrativos de natureza constitutiva: introduzem modificações à ordem jurídica (que
têm, no fundo, um conteúdo inovador)
2. Atos administrativos de natureza declarativa: não complementam, não aditam, não complementam
nem atribuem nenhuma característica nova à ordem jurídica

Apresentação panorâmica dos diversos tipos de atos administrativos:

1. Atos constitutivos
1. Atos primários
1. Atos impositivos
2. Atos permissivos
3. Atos propulsores
2. Atos secundários
1. Atos integrativos
2. Atos desintegrativos: revogação e anulação administrativa
3. Atos modificativos
3. Atos consensuais
4. Atos tácitos

2. Atos declarativos
1. Atos de verificação
2. Atos de valoração
3. Atos de transmissão

Nota prévia: observando o esquema (entregue em aula pelo Professor) dos atos administrativos, podemos
observar o quanto o CPA deixa sem regulamentação expressiva - poucos são os artigos que estão
identificados à frente dos tipos de atos administrativos. A regra é que o código é omisso, claro que tem um
regime geral, que se aplica aos diversos atos administrativos, mas a regra é a ausência de um regime
especifico.

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I. Atos constitutivos:

- Quanto aos atos constitutivos, que introduzem alterações na ordem jurídica, essas alterações podem ser
introduzidas em dois cenários radicalmente distintos:

1) Atos primários: são introduzidas alterações pela primeira vez sobre uma determinada matéria. Isto é,
são atos que vêm no fundo disciplinar uma situação jurídica sem que essa situação tivesse alguma vez
sido objeto de qualquer regulação jurídica. São o chamados de atos primários porque regulam a 1ª
disciplina jurídica sobre a situação.

2) Atos secundários: incidem sobre anteriores atos - têm no fundo como objectivo anteriores regulações
jurídicas (atos de natureza secundária)

3) Atos consensuais: atos que têm por base um acordo/consenso entre o autor (AP) e os destinatários.
Assentam sobre um acordo prévio, que pode incidir sobre:
a) regras procedimentais (i.é, regras que vão conduzir a uma decisão) - os atos consensuais
procedimentais
b) regras que podem incidir sobre o próprio conteúdo da decisão administrativa - atos
consensuais de natureza substantiva

Problemas que se podem levantar quanto a estes atos (3 linhas de regime):


1. Vícios que ocorram no acordo projetam-se no respetivo ato. Isto é: irregularidades a montante
têm efeitos a jusante; se o acordo celebrado desrespeitou regras jurídicas, o resultado desse
acordo traduzido num ato unilateral estará ferido de invalidade consequente ou derivada.
2. Alterações de circunstância: podem ocorrer sobre a base em que se alicerçou o acordo, e essa
alteração projeta-se sobre o próprio ato administrativo consensual. E projeta-se em que termos?
Pode determinar a cessação de efeitos ou justificar a sua modificação. Ou seja, uma vez mais a
relevância da alteração de circunstâncias na base do acordo com fundamento que se projeta
depois sobre a vida ou sobre as vicissitudes da vida do ato.
3. (Aspeto de natureza muito controvertida) o acordo que está na base do ato consensual pode
pressupor uma natureza bilateral de obrigações. Isto é, nem só obrigações por parte da AP mas
também obrigações por parte do destinatário ou dos destinatários desse ato. Isto é relevante
porque pode ocorrer que exista incumprimento por parte de uma das partes, e a questão é saber
se isso é relevante que a outra parte justifique o incumprimento. Isto é, saber se é relevante aqui
suscitar a temática da exceção do não cumprimento, no âmbito do acordo prévio mas que se
projeta depois na decisão administrativa. De algum modo, os ato consensuais têm a sua vida
pautada pelo acordo que está na base da sua emanação.
4. A interpretação e a integração destes atos administrativos deve fazer-se em harmonia com o
respetivo acordo que está na base da sua emanação. O acordo serve de pauta/critério/luz
interpretativa e integrativa das omissões e obscuridades do respetivo ato administrativo
consensual.
Nota: estes acordos de base dos atos consensuais são de natureza informal, e decorrem da
audiência prévia dos interessados. Ora, se é possível ouvir sobre o sentido da decisão, também é
possível consensualizar sobre o conteúdo da decisão. Hoje a matéria está ultrapassada, desde a
reforma do CPA de 2015, havendo disposições expressas sobre esta matéria.

4) Atos tácitos: atos que resultam do silêncio administrativo (129º e 130º CPA)

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Recuemos ainda em matéria dos atos constitutivos, ao tema dos atos primários:

Atos primários:
- 3 tipos de atos primários, que podem ter 3 naturezas diferentes

1. Atos de natureza impositiva: impõe uma conduta, que tanto pode ser por ação como por omissão
1. Atos ablativos (envolvem a privação de direitos ou liberdades. Exemplos: expropriação;
requisição; nacionalização - envolvem a privação do direito de propriedade privada
2. Atos obrigacionais (impõe o cumprimento do dever; impõe no fundo uma determinada
prestação. Exemplos: ato tributário, que impõe o pagamento de uma quantia; ato que impõe a
obrigação de prestação de serviço militar obrigatório;)
3. Atos de conteúdo sancionatório (aplicam uma sanção, que pode ser de caráter pecuniário ou
não pecuniário. Exemplos: multa por maus estacionamento de uma viatura, com ato
sancionatório que se pode traduzir na pena de suspensão aplicada ao particular)
Os atos impositivos têm uma grande importância, designadamente pela natureza desfavorável para
os destinatários. Aqui, nestes atos impositivos, tem especial importância o princípio da
proporcionalidade (em termos substantivos), e o princípio do devido procedimento legal, o
procedimento equitativo (em termos procedimentais). Sobre este último princípio caem um
conjunto diverso de garantias - repare-se que estas categorias de atos são muito importantes porque
nos ajudam a perceber a importância dos princípios falados no início do semestre.

2. Atos permissivos: limitam-se a permitir uma determinada conduta. Não impõe, não criam uma
vinculação para o destinatário, apenas o habilitam para uma determinada conduta. Tipos de atos
permissivos:
1. Autorização: permite-se o exercício de uma atividade que é normalmente lícita
2. Licença: permite se o exercício de uma actividade que é normalmente proibida
Exemplo: a utilização de armas não é uma atividade de natureza lícita, por isso há aqui uma
situação de licença de porte de arma e não de autorização.
Levanta-se aqui um problema interessante na área do urbanismo, que se prende com a "licença de
construção”: esta designa-se licença, mas há uma duvida jurídica - o direito de propriedade
privada envolve ou não a faculdade de construir? Se considerarmos que a faculdade de construir
resulta do direito de propriedade privada, o ato administrativo que permite a construção não é uma
licença mas é uma autorização, apesar de designada licença. Pelo contrário, se entendermos que a
faculdade de construir não é inerente ao direito de propriedade privada mas é de direito concedido
administrativamente, então o ato pelo qual se permite a construção do imóvel não tem a natureza
de autorização mas sim a natureza de licença.
A questão que colocamos é: em que é que isto ajuda? Em que é que estas duas concepções
ajudam?
Qual das duas concepções é a mais favorável ao particular? É a que entende que a construção é
objeto de uma autorização administrativa, ou a que entende que a construção é objeto de uma
licença administrativa?
Resposta: é a autorização, porque é uma faculdade que ele tem antes da intervenção
administrativa, mas que está sujeita, simplesmente, a uma intervenção administrativa - mas a
raiz do direito já está na sua esfera jurídica. Ainda há uma outra consequência: é que sendo um
direto que ele já tem na sua esfera jurídica, goza da proteção constitucional concedida ao direito
bubububbbub, e por isso é no fundo um trunfo que ele tem perante a intervenção administrativa.

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TG e JLM Direito Administrativo II

Repare-se que as duas construções não são isentas no âmbito do regime administrativo - a tese
da licença reforça o peso da administração; a tese da administração reforça o peso da esfera
jurídica do particular.

3. Atos de concessão: tanto pode se um ato administrativo como pode ser um contrato, com uma
particularidade que resulta do CCP (Código dos Contratos Públicos) - os atos de concessão estão
sujeitos se deles resultar uma questão concorrencial, às regras dos contratos públicos.
4. Atos de admissão: Investe o particular numa determinada categoria sem que daí resulte a
obrigatoriedade. Exemplo - ato através do qual cada um de nós entrou na Faculdade.
5. Aos de delegação: é também uma permissão, de um orgão exercer poderes que normalmente
pertencem a outro.
6. Atos de dispensa: alguém é exonerado; é no fundo isento do cumprimentos um dever legal.
Pode ser um efeito automático, sem necessidade de um ato administrativo. Exemplo: dispensa de
exame, caso se tenha 12 ou mais valores em avaliação contínua (efeito automático da verificação
de um facto)
7. Atos de renuncia: através da renúncia o próprio dispõe de uma posição jurídica, claro esta só e
possível se a posição for disponível. Tanto pode ocorrer por parte do particular como da parte da
administração. Em qualquer um dos casos, só pode haver renúncia de posições jurídicas com
esta nota - são mais as posições jurídicas disponíveis por parte dos particulares do que são as
posições jurídicas por parte da administração (e há inclusive áreas em que a administração
jamais pode renunciar). Exemplo: a matéria por excelência que a AP não pode renunciar é a
competência.

3. Atos propulsores: atos através dos quais se procura no fundo incitar ou de algum modo desencadear
uma conduta, de terceiro.
1. Pedido: pedido de uma autoridade administrativa (não é, aqui, o pedido do particular à
administração) dirigido a uma outra autoridade administrativa ou a um particular. Exemplo:
pedido de apresentação do certificado de cadeiras feitas, ou de prova de conclusão do
secundário. Naturalmente, a AP vai valorar se o particular não apresentar essa prova. Mas o
pedido pode ser dentro da próprio AP - Exemplo: os serviços da administração policia pedirem
certificado de prova de que a pessoa x tem a situação fiscal regularizada - pedem não ao
particular mas sim à autoridade tributaria ou à segurança social.
2. Proposta: através da proposta solicita-se um comportamento decisório, face a algo que não é
ainda uma decisão (trata-se aqui de uma proposta da administração face a outra estrutura
administrativa). A proposta é apenas um juízo, é apenas um esboço daquilo que poderá vir a ser
o conteúdo de uma possível decisão. As propostas não são vinculativas, por via de regra. Sempre
que as propostas sejam vinculativas levanta-se um problema, uma dúvida legítima: passa a
existir uma vinculação do destinatário, e pode gerar problemas de competência material, ou de
autonomia material. É que quando há uma proposta vinculada, o decisor não tem liberdade de
decisão - decide aquilo que é o conteúdo da proposta e por isso suscita-se o problema de saber
afinal, quem é o autor material - é o que decide no final ou aqui que faz a proposta vinculada?
Isto é muito relevante em termos de responsabilidade - quem é o autor do dano? É aquele que
decide formalmente ou aquele que apresentou uma proposta que não havia margem para dela
fugir?
3. Diretiva: fixa o fim e dá a liberdade quanto aos meios para atingir esse fim
4. Recomendação: aqui apela-se para que exista uma determinada conduta
5. Advertência: apela-se/convida-se para uma determinada da conduta, mas este apelo tem
subjacente uma ideia ou efeito negativo se não for adotado. Não se impõe a conduta, mas na
base da advertência está um desvalor - um efeito de natureza negativa se a conduta que é
aconselhada não for adoptada.
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Trata-se de uma questão de formulação linguística:


Exemplo: “está na altura de começarem a estudar Direito Administrativo”; “se não estudarem Direito
Administrativo, temo pelos efeitos dessa ausência de estudo” - no primeiro caso há uma
recomendação e no segundo há uma advertência;
Exemplo 2: “evite a exposição solar às horas de maior calor” - recomendação; “ a exposição solar às
horas de maior calor é prejudicial à saúde” - advertência
Exemplo 3: “vacine-se contra a gripe” - recomendação; “se não se vacinar contra a gripe corre sério
perigo” - advertência.
Exemplo 4: “se beber não conduza” - recomendação; “o álcool na condução mata” - advertência.

PO: há aqui graus diferentes de intensidade pelo comportamento que é no fundo objecto de
referência administrativa.

Atos secundarios:
- São sempre atos que incidem sobre outros atos anteriores
3 propósitos:

1. Atos integrativos: aditam qualquer coisa que anteriormente não tinham


1. Podem acrescentar eficácia: a aprovação é o exemplo típico, porque confere eficácia ao ato
aprovado. Exemplo: o orçamento de uma entidade da administração indireta pode estar sujeito a
aprovação por parte do Ministro das Finanças - o orçamento já existe, mas não produz efeitos até
que o Ministro das Finanças aprove. E repare-se que a aprovação pode ser expressa ou tácita
(Exemplo: após o prazo de 15 dias após a apresentação do ato do orçamento, se nada for dito em
contrário, daí resulta a sua eficácia - há aqui uma aprovação tácita).
2. Homologação: há um órgão que decide, e este orgão aceita, faz sua uma proposta de decisão
apresentada por outro orgão. Exemplo: um subalterno apresenta uma proposta de decisão ao
superior, e o superior escreve por cima “homologo”, fazendo seu o conteúdo da proposta de
decisão do subalterno. A partir do momento da homologação o autor do conteúdo decisório é o
superior.
3. Confirmação: através da confirmação há um juízo de concordância com um anterior ato. Há um
órgão que no fundo expressa a ideia de que aquele ato anterior tem mérito, de tal forma que se
fosse ele a decidir decidiria do mesmo modo. A confirmação é no fundo uma segunda decisão,
sobre a mesma matéria e com o mesmo conteúdo decisório, mas feita normalmente por um orgão
diferente. Pode contudo ser feita pelo mesmo orgão ou por órgãos diferentes.
4. Ratificação confirmativa: é também uma confirmação, mas com a grande diferença de que aqui é
o orgão competente que decide no fundo intervir, sobre um ato praticado ao abrigo de uma
competência extraordinária de outro orgão. Ou seja: houve um órgão que agiu primeiro, e agiu ao
abrigo de uma competência extraordinária, excepcional. Pode-se justificar que o órgão
normalmente competente venha em caso x emitir um juízo a dizer se concorde ou não com a
decisão daquele órgão que anteriormente praticou a titulo excepcional. No fundo, a ratificação
confirmativa significa a intervenção do orgão normalmente competente sobre uma matéria que é
objeto de decisão por um orgão excepcionalmente competente.

2. Atos desintegrativos: Atos que visam cessar os efeitos de anteriores atos ou de anteriores efeitos
produzidos por anteriores atos (Ver supra - página 79)
3. Atos modificativos: podem ter como propósito resolver uma situação de invalidade - (1) atos
modificativos com caráter saneador ou, pelo contrário, podem modificas mas sem ter o propósito de
eliminar um ato invalidado - (1) atos modificativos sem caracter saneador.
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1. Atos sem caráter saneador: são eles a (1) alteração em sentido estrito; (2) suspensão
(paralisa temporariamente o efeito); (3) retificação (tem a ver com erros materiais por lapsos).
Nota: a suspensão pode traduzir-se numa falsa suspensão, isto é, imagine-se um caso em que
se resolve suspender, a um idoso de 70 anos, o pagamento da respetiva reforma durante quatro
anos. Isto significa, materialmente, uma verdadeira revogação. Ou ainda, noutro exemplo,
imagine-se que determinado aluno da FDUL é alvo de uma suspensão por 20 anos -
verdadeiramente não seria uma suspensão, mas sim uma expulsão.
2. Atos com caráter saneador: podem ser (1) a ratificação saneadora (que é a intervenção do
orgão competente sobre um ato jurídico de incompetência relativa); (2) a reforma (que é
expurgar o aspeto inválido); (3) a conversão (é aproveitar o que há de válido para construir um
novo ato).

17. 23/04/2018

I. Atos declarativos:

- São atos que não introduzem alterações e inovações na ordem jurídica;


- Categorias de atos declarativos:
1. Atos de verificação: atos verificativos são atos que emitem uma declaração de ciência ou de
conhecimento, isto é, verificam uma realidade factual e procedem à respetiva declaração de que assim
é; podem ser atos que comprovam, certificam, esclareçam o sentido de anteriores atos ou podem ser
atos que procedam a uma verificação constitutiva (estes reconhecem a existência de um facto e
certificam esse facto e discute-se, por isso, a questão de saber se são verdadeiramente constitutivos ou
se “ficam a meio caminho entre os atos declarativos e os constitutivos”). As atas têm um regime
próprio no CPA; os atos que se traduzem em certidões também têm regime especial no código do
CPA. Todos os demais não têm um regime jurídico na lei: são aplicáveis as regras gerais dos atos
administrativos com as devidas adaptações à respetiva atividade.
Questão: saber se os atos administrativos são livremente revogáveis: imaginando que tivesse sido
dada, aos alunos de 2º ano do curso de direito, a certidão das cadeiras feitas no 1º ano, pode esta
certidão ser revogada?
2. Atos de valoração: atos que têm pressupostos que assentam em factos, simplesmente procedem a
uma avaliação desses atos, não se limitando a declarar. Têm subjacente um juízo avaliativo sobre
esses factos. Podem ter uma apreciação técnico-científica. Ex: pareceres da administração (que, em
regra são obrigatórios, mas não são vinculativos. Ainda assim, se o parecer diz sim e o órgão diz não,
este “não” tem sempre de ser fundamentado); informações (uma coisa é a informação verbal outra
coisa é a informação escrita, esta gera responsabilidade civil caso não corresponda á realidade, ao
contrário da informação oral); são atos de valoração, os relatórios.
3. Atos de transmissão: visam comunicar um ato, um facto, uma situação. E podem ser atos de
transmissão a publicação, notificação, intimação e a creditação ( ver melhor este último?)

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Principais categorias de atos desintegrativos

- Atos constitutivos > atos secundários > atos desintegrativos

Anulação e Revogação
- Antes de 2015, não havia a figura de anulação administrativa, tudo era visto como uma revogação; Hoje,
em ambos os casos o propósito é cessar efeitos, mas enquanto na revogação, o fundamento tem a ver com
o mérito, conveniência e oportunidade do ato, na anulação, o fundamento tem a ver com a ilegalidade.

1. Revogação

Pressupõe dois atos – o ato revogado (aquele cujos efeitos são extintos) e o ato revogatório (aquele que
cessa os efeitos do ato anterior). A revogação diferencia-se da suspensão, na medida em que nesta há uma
cessação temporária de efeitos e naquela há uma cessação definitiva.
Espécies de revogação:
- Quanto ao autor, a revogação pode ser (1) por iniciativa da administração – designa-se de revogação
oficiosa, e tanto pode ser desencadeada pelo autor do ato (retratação) ou por outro órgão administrativo
que não o autor do ato; (2) a requerimento do particular/ interessado (169º/1) – pode ser pedida ao
autor do ato (reclamação) ou pedida a um órgão que tem poderes de supremacia sobre o autor do ato
(recurso hierárquico/ recurso administrativo).
- Quanto ao seu conteúdo, poderá ser uma (1) revogação simples – apenas teme feitos destrutivos, ou
seja, cessa os efeitos do ato anterior – (2) ou substitutiva – aqui há uma nova disciplina jurídica, onde
a revogação ocorre por incompatibilidade com o novo regime jurídico.
- Quanto aos efeitos, a revogação pode ter (1) eficácia ex nunc/ ab-rogatória – 171º/1 – apenas produz
efeitos para o futuro, ou seja, o ato cessa efeitos a partir de agora – (2) ou eficácia ex tunc – cessa os
efeitos desde o início, ou seja, produz efeitos retroativos. Esta é a exceção e aquela é a regra.

Quem tem competência revogatória? Para responder a esta pergunta, podemos encontrar cinco respostas:

1. pode revogar o ato o seu autor, o autor tem sempre competência revogatória ao abrigo da sua
competência dispositiva, isto é quem pode praticar o ato, pode em princípio, competência para
revogar o ato – 169º/2; pode ocorrer que o órgão competente deixe de ter competência para revogar
(ex: se houver recurso hierárquico de A para B, A já não poderá revogar, porque a competência foi
atribuída ao superior; na delegação de poderes, o delegado perde os seus poderes, depois de praticar o
ato; ou se tiver uma alteração legislativa acerca da competência do autor do ato, onde A era
competente e essa competência passou para B).
2. o superior hierárquico – pode revogar o ato nos termos do 169º/2 parte final, mas o superior não
pode revogar, se a competência for exclusiva do subalterne.

Notas:
(3) O superior tanto pode revogar o ato por iniciativa do interessado (situação de recurso
hierárquico), como pode revogar o ato avocando, isto é, chamando a si a revogação, sem
necessidade que o particular interessado tenha interpostos;
(4) É admissível a exclusão da competência exclusiva do subalterne da área do poder de revogação
do superior. Isto, porque quem vai ao parlamento ter de responder pela atuação do subalterne é o
superior hierárquico. Não é admissível que este tenha de responder por aquele, mas depois não
tenha o poder de revogar o ato, se este for inoportuno e inconveniente, porque isso seria não ter
controlo sobre a atuação do subalterne. Mas mesmo que o superior hierárquico não tenha o poder
de revogar os atos praticados pelo subalterne, ao abrigo da competência exclusiva, há sempre
uma coisa que o superior hierárquico tem: o poder de lhe dar uma ordem para revogar, na medida

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em que o superior pode ditar o conteúdo da atuação do subalterne. E se ele não acatar, no limite,
pode ser civilmente responsabilizado

3. O delegante – pode sempre revogar os atos praticados pelo delegado, tal como o delegado pode fazê-
lo em relação ao subdelegado, porque aquele é delegando deste – 169º/4. Mesmo que não existisse
este artigo, o delegando poderia sempre revogar o ato, porque quem pode mais pode menos: se ele
pode revogar a delegação de poderes, também pode revogar os atos praticados.
4. Órgãos que exerçam poderes de superintendência ou poderes de tutela – 169º/5 – embora seja
apenas nos casos expressamente previstos na lei, o professor regente tem dúvidas, no sentido em que,
por força do art. 51º CRP, que estabelece a aplicabilidade direta do direito fundamental de petição, a
administração está vinculada a dar resposta à petição e, consequentemente, esta pode ser revogada (?)
5. Órgão competente preterido – aquele que viu os seus poderes invadidos por um outro órgão em
sede de incompetência relativa – 169º/6. Ex: a câmara municipal de lisboa pratica o ato que é da
competência da Assembleia municipal de lisboa (dois órgãos da mesma pessoa coletiva) – a câmara
municipal invadiu a competência da assembleia municipal, logo este pode revogar o ato daquele.

Regime da revogabilidade dos atos – assenta em três ideias síntese:


1. Existem atos que não podem ser revogados: art. 166º/1 – são eles os atos nulos, anulados
contenciosamente e os atos revogados com eficácia retroativa.
Questão: o ato nulo é objeto de um ato de revogação; de que vicio padece o ato de revogação? A
revogação é a cessação de efeitos, ora não se pode revogar um ato nulo, porque um ato nulo nunca
produziu efeitos. É uma violação de lei por impossibilidade jurídica; o problema é o objeto,
porque o ato não tem sequer objeto – é nulo nos termos do art. 161º/2 c). Objetivamente é assim,
mas pode ocorrer que subjetivamente haja uma falsa representação da realidade, ou seja, pode ser
que se verifique uma situação de erro sobre a possibilidade jurídica da revogação.
2. Quando é que um ato já revogado pode ser objeto de revogação? 166º/1 c) – ex: ato B revoga ato
A; mas a revogação tem eficácia ex nunc14231 (ou seja, sem eficácia retroativa). Poderá o ato voltar
a ser revogado? Sim, se aparecer um ato C que pretenda revogar ex tunc o ato A. Ou seja, pretende ir
para além da revogação feita pelo ato B: o primeiro não tinha eficácia retroativa e este tem.
3. Os atos válidos, são livremente revogáveis com fundamento em razões de mérito – 167º, a
contrario. Exceções: (1) não são livremente revogáveis se resultam de uma vinculação legal, ou seja,
se a lei diz que têm de existir, a administração não os pode revogar, contrariando a lei; (2) se esses
atos criam obrigações legais ou direitos irrenunciáveis para a administração; (3) se forem atos
constitutivos de direitos válidos.

18. 24/04/2018

Os atos administrativos são livremente revogáveis; esta livre revogabilidade tem limites de 3 ordens:
1. Não são revogáveis atos que correspondem a vinculações legais;
2. Não são livremente revogáveis os atos que correspondam à criação de obrigações legais ou
direitos irrenunciáveis por parte da administração
3. Não são livremente revogáveis atos constitutivos de direito.

São atos constitutivos de direito – 167º/3 – todos aqueles que reúnam uma de três características:
(1) conceda um direito ou um interesse legalmente protegido, isto é, confira uma posição jurídica
favorável; (2) liberte, isto é, remova, total ou parcialmente, o particular de uma posição jurídica
passiva (3) o ato que amplia uma posição jurídica favorável anterior.

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Há dois tipos de atos que não são constitutivos de direito em termos de regime (ou seja, que
podem ser revogados?):
1. São os atos precários – aqueles que estruturalmente são constitutivos de direito, mas cuja
natureza é precária, porque, por exemplo, estão sujeitos a uma condição resolutiva ou
suspensiva. Ou seja, investem o particular numa posição jurídica favorável, mas essa posição
tem qualquer coisa que a torna provisória. Estes atos podem ser livremente revogados,
verificando-se a clausula acessória que lhes confere a respetiva precaridade – 167º/2 d) + 167º/
3 parte final – por outras palavras, os atos precários são aqueles que têm como condição ou
cláusula acessória a sua revogabilidade. Estruturalmente são constitutivos de direitos, mas
seguem o regime dos atos n constitutivos de direito, porque são livremente revogáveis. A sua
precaridade resulta de uma cláusula de revogabilidade.
2. Os atos verificativos – em primeiro lugar, a lei nada diz sobre estes; há uma construção
doutrinária jurídica que diz que: os atos de cerificação são estruturalmente não constitutivos de
direitos, mas seguem o regime dos atos constitutivos de direitos.
Exemplo: DL revoga o certificado de os alunos que foram aprovados na cadeira x; é um ato
materialmente administrativo, porque é um ato individual e concreto que tem como
destinatários um conjunto de pessoas determinável – é um ato plural, o que significa que são
tantos os atos administrativos quantos os respetivos destinatários, ou seja, alunos atingidos por
este DL revogatório. O que está em causa é a revogação do ato verificativo de certificação que
titula uma situação de facto – a aprovação na disciplina x. A titulação da aprovação não é o ato
que fez os alunos aprovados, o que os fez aprovados foi a classificação que obtiveram no
exame e o que está a ser revogado é o ato que titula a respetiva aprovação (os atos verificativos
não são estruturalmente constitutivos de direitos, mas seguem o regime dos atos constitutivos,
o que significa…)

Regime a que estão sujeitos os atos constitutivos de direitos: o princípio é o da proibição da


revogação e a exceção ao princípio está consagrada no art. 167º/2: os atos constitutivos de
direitos podem ser revogados
a) na parte em que são desfavoráveis ao particular
b) se todos os destinatários devem a sua concordância e o direito não for indisponível
c) quando a superveniência de conhecimentos técnico científicos ou alteração de circunstâncias
possam fundamentar a revogação, mas só podem fazê-lo se, à data em que o ato foi praticado,
ele não deveria ter sido praticado. Esta revogação por alteração das circunstâncias ou dos
conhecimentos técnico-científicos, só pode ser feita no prazo de um ano – 167º/4 CPA – com a
particularidade de que se o particular estava de boa-fé, a revogação concede-lhe o direito de ser
indemnizado – 167º/5; concretização do conceito indeterminado de boa-fé – 167º/6.

- Quanto às formas e formalidade: art. 170º estabelece o princípio do paralelismo das formas, ou
seja, o ato de revogação deve seguir a forma – 170º/1 – e as formalidades – 170º/3 – que foram
adotadas para o ato que foi revogado; exceções – 170º/2 + 170º/3.
- Quanto aos efeitos da revogação: em regra, esta só produz efeitos para o futuro – 171º/1; exceções –
160º/2 + 170º/3 – pode ser retroativa quando for favorável aos interessados ou quando eles
expressamente concordem, desde que não exista uma posição jurídica desfavorável – 171º/1.

1. Anulação:

Pressupõe a ilegalidade do ato, ou seja, através da anulação os efeitos do ato ilegal cessam. Perante um
ato ilegal, o que é que a administração deve fazer? O ato de anulação administrativa é um ato vinculado?
Não é um ato vinculado, pois a administração pode sempre escolher um de dois caminhos: ou anula
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TG e JLM Direito Administrativo II

(destrói o ato) ou procede à sanação da ilegalidade (aproveita o ato), mas nunca poderá ignorar a
ilegalidade.

Figuras afins da anulação administrativa

- Anulação administrativa – ao abrigo do poder de uma autoridade administrativa; obedece a um


procedimento administrativo; forma caso decidido administrativo; Anulação judicial – ao abrigo de
um tribunal; obedece a um processo judicial; obedece a caso julgado; é um ato declarativo, na medida
em que se limita a verificar que aquele ato não produziu nem ira produzir efeitos. Quando é que a
declaração de nulidade pode ser constitutiva? Quando, por razões de boa-fé, de decurso do tempo se
reconhecem efeitos jurídicos a atos nulos.
- Anulação administrativa – é sempre uma ato constitutivo, na medida em que introduz uma alteração
na ordem jurídica (cessação de efeitos); declaração de nulidade – ato declarativo, pois limita-se a
verificar que o ato em causa não produziu nem vai produzir quaisquer efeitos. Mas atenção que a
declaração de nulidade pode ter natureza constitutiva: quando por razões de boa-fé, de decurso do
tempo se entende reconhecer efeitos jurídicos a atos nulos.
- A anulação administrativa só tem por objeto os atos anuláveis; mas nem sempre é assim – o que é
que acontece ao ato administrativo que reconhece efeitos jurídicos ao ato nulo? Ou seja, nunca poderá
este ato ser destruído ou extinto (e, portanto, ser objeto de cessação de efeitos)? Por uma questão de
bom senso, deve permitir-se esta última hipótese. Não faz sentido que extrair efeitos jurídicos de um
ato nulo tenha maior permanência do que efeitos jurídicos do ato falso. Estando de acordo sobre isto,
cabe saber se esse ato que reconheceu efeitos jurídicos ao ato nulo cessa a vigência por efeito de
revogação ou por efeito de anulação. São efeitos jurídicos válidos ou são efeitos jurídicos que têm o
“pecado original” de terem sido efeitos jurídicos do ato nulo e, por isso, continuam a ser efeitos
jurídicos inválidos. Se entendermos que esses efeitos passam depois de reconhecidos, a serem válidos,
o ato só pode ser objeto de revogação, mas se entendermos que o ato permanece inválido, nos seus
efeitos, então poderá ser objeto de anulação.

Espécies de anulação administrativa


Quanto ao autor: anulação oficiosa, que tanto pode partir do autor do ato como de outro órgão – 169º/1;
anulação particular, através da reclamação ou recurso administrativo – 191º a 199º
Quanto aos efeitos: a regra é a de que aa anulação administrativa produz sempre efeitos retroativos (ex
tunc), enquanto a revogação só produz efeitos para futuro (ex nunc) – 163º/2 e 171º/3 1ª parte.

Há, no entanto, casos de anulação administrativa atípica:


1. apenas produz efeitos para futuro, eficácia ex nunc – 168º/4 b) + 171º/3 2ª parte;
2. casos em que pode haver modelação de efeitos, ou seja, permitir que o ato, apesar de anulável,
produza alguns efeitos – 163º/5;
3. casos em que a anulação confere direito de indemnização aos prejudicados – 168º/6
A anulação administrativa tem dois fundamentos: (1) repor a legalidade violada; (2) dar à administração
uma oportunidade antes da intervenção dos tribunais, de modo a facilitar o trabalho destes.

Quem tem competência anulatória do ato dentro da administração?


- As mesmas entidades que têm competência para revogar, com duas especialidades:
1) o órgão incompetente pode anular o ato que praticou – 169º/3. Esta disposição vem criar um
paradoxo na ordem jurídica. Passo a explicar: tínhamos visto que o órgão competente (Assembleia
Municipal de Lisboa) tem sempre competência para revogar o ato de quem invadiu os seus
poderes (CML), mas agora a questão é diferente – saber se autor do ato que era incompetente para
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TG e JLM Direito Administrativo II

o praticar, tem competência para o anular. E a resposta é sim, por força do princípio do
autocontrolo da legalidade.
2) o superior hierárquico não pode revogar ao atos ao abrigo da competência exclusiva, mas poderá,
todavia, anulá-los – 169º/3

Regime da anulação administrativa – resume-se em cinco ideias:


1. Existem atos administrativos cuja anulação administrativa é impossível: os mesmos que são de
revogação impossível, ou seja, aqueles a que se refere o art. 166º/1.
2. A invalidade dos atos administrativos só fundamenta a sua anulação durante um certo prazo, ou seja,
não é possível anular um ato administrativo fora do prazo legal – 168º/1.
Quais são esses prazos? A anulação só pode ocorrer dentro dos 5 anos subsequentes à emissão à
prática do ato inválido – 168º/1. (nota: se o ato for anulado fora do prazo, o ato anulatório é que é
inválido, haverá, neste caso, violação de lei). Por outro lado, o prazo de 5 anos pode ser encurtado –
se o órgão competente para anular tem conhecimento da invalidade só tem seis meses par ao anular.
Se a causa da invalidade for erro, os seis meses não se contam da data da prática do ato, mas da data
em que cessou o erro, uma vez mais dentro do prazo dos cinco anos. Todos estes prazos podem ser
encurtados se um ato for objeto de impugnação oficiosa – 168º/4. Se o ato se tornou impugnável
junto de um tribunal, ele só pode ser anulado por iniciativa da administração (e nunca a pedido do
particular) – 168º/5. Tudo em matéria de prazos tem um regime especial em matéria de atos
constitutivos de direito (ideia nuclear: obedecem a prazos mais pequenos com o objetivo de uma
maior estabilidade).
3. Por via de regra, os atos constitutivos de direito estão sujeitos ao regime especial – regra: só podem
ser anulados no prazo de um ano, a contar da respetiva emissão – 168º/2 –, salvo se tiverem sido
impugnados contenciosamente, nos termos do 167º/3. Todavia, nem todos estão sujeitos a um prazo
de uma ano, mas antes de cinco anos, apesar de serem constitutivos de direito. Tal sucede quando se
verificam as hipóteses do 168º/4, ou seja:
1. Quando o beneficiário agiu de má-fé (cometeu fraude), de forma a ser beneficiado
2. Se é uma relação continuada que envolve prestações periódicas (reforma, pensão)
3. Atos que tenham conteúdo pecuniário
4. Pode nem haver prazo para anulação – 168º/7
5. Se o ato inválido passou o prazo para ser anulado, consolida-se esse ato na ordem jurídica, não
podendo mais ser anulado, mas pode continuar a ser revogado. Fundamento logico: se os atos que são
válidos, podem ser revogados, por maioria de razão, os que podem são inválidos também podem.

19. 30/04/20185

5 (matéria em falta)
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20. 07/05/2018

Procedimento dos recursos graciosos – procedimento que tem a ver com a nova intervenção da
administração sobre uma decisão relativamente á qual já no passado já se pronunciou ou não pronunciou e
devia ter pronunciado. Ou seja, pode reclamar-se tanto sobre uma ação indevida como sobre uma omissão. A
matéria vem regulada nos art. 184º e ss.
O procedimento típico do agir da administração é o de recurso hierárquico – regime geral: 184º a 190º CPA
– normas comuns quer ao recurso administrativo (da decisão de uma autoridade para outra autoridade
administrativa), quer às situações de reclamação (perante o próprio autor da decisão); Como é que se
desencadeiam estes mecanismos? Através de um requerimento inicial – 184º/3.

Notas:
(1) podem existir normas que estabeleçam regras procedimentais diferentes destas (ex: regulamento de
avaliação da faculdade no que diz respeito à revisão da norma);
(2) este requerimento pode ser feito em suporte de papel, mas cada vez mais é feito através de suporte
eletrónico.
Neste requerimento: deve identificar-se o recorrente, o objeto do recurso (o que é que se vai impugnar, uma
decisão expressa, uma omissão etc…), deve apresentar-se o fundamento, ou seja, quais são as razões de
facto ou de direito (ilegalidade, falta de mérito da conduta etc…) e, por último, identificação do pedido (ou
seja, o que é que se pede que seja alterado).
A interposição, isto é, a formulação do pedido cria dois efeitos:
1) o dever legal de decisão do destinatário do pedido;
2) Saber se, com o pedido de recurso interposto, há ou não um efeito suspensivo da decisão – ou seja,
quando há uma decisão administrativa que goza de eficácia e o particular dela formula um pedido de
reclamação ou de recurso, ao fazê-lo, suspende-se o dever de (o particular) cumprir a decisão ou não?
Exemplo: saiu a nota da prova escrita que dá acesso à prova oral; vou interpor pedido de revisão da
nota e, por isso, fico suspensa de ir á prova oral de passagem marcada para o dia x? R: Não.
Fundamento - art. 189º CPA – se a decisão em causa é passível de impugnação judicial imediata,
então não há efeito suspensivo. Pelo contrário, se a pessoa não pode ir a tribunal e, portanto, pedir a
suspensão junto do tribunal, então a atuação administrativa tem esse efeito suspensivo. Repito: se a
decisão é passível de ser objeto de intervenção judicial, não há efeito suspensivo; pelo contrário, se a
decisão administrativa não é passível de ser impugnada contenciosamente e, portanto, o particular não
tem qualquer meio de ir a tribunal para pedir para paralisar os efeitos, a interposição do recurso
administrativo tem feito suspensivo.

Pressupostos para o respetivo recurso – 196º, a contrario


a) O pedido deve ser formulado ao órgão competente da administração
b) Ato deve poder ser objeto de impugnação
c) Quem apresenta o pedido deve ter legitimidade para tal
d) Respeito pelo prazo legal

A falta de um destes pressupostos leva ao indeferimento liminar.

Sublinho a relevância dupla do art. 195º CPA:


1. 195º/1 – impõe o dever de serem chamados ao procedimento os contrainteressados (aqueles que têm
interesse contrário àquele que formula a reclamação), isto é, quando a decisão administrativa do recurso
possa ter impacto em relação a terceiros. Ex: há apenas uma vaga e a administração decidiu que o
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TG e JLM Direito Administrativo II

concurso é ganho pelo A. B reclama e interpõe recurso da decisão, o que significa que se a decisão do
recurso for favorável ao B, esta produz efeitos em relação ao A. Este tem de ser notificado.
2. Há uma obrigação de intervenção do autor do ato recorrido. Por outras palavras, se é um recurso
hierárquico da decisão do subalterne para o superior, é este que deve decidir, mas deve ouvir sobre o
fundamento do recurso o autor do ato, neste caso, o subalterne.

197º CPA – a decisão administrativa pode ser uma decisão com dois conteúdos diferentes:

1. uma decisão de improcedência do recurso – tem uma natureza confirmativa do ato recorrido. Quando se
indefere o pedido de decisão, estamos a confirmar o ato objeto de recurso.
Nota: saber se há possibilidade de a administração reformular a decisão para pior, isto é, o particular tem
a expectativa de obter uma decisão mais favorável, mas pode obter uma resposta ainda mais
desfavorável? Há que diferenciar três situações:
1) É natural que não haja reforma para pior na área discricionária
2) Mas se for na área da legalidade, isto é, quem decidiu, decidiu violando a lei. ex: nos termos da lei o
subsídio máximo é 50 e o particular recebeu 52. Tendo pedido que lhe revissem a decisão no sentido
de a subir, coloca-se a questão de saber se a administração deve repor a legalidade violada e descer o
valor para 50 ou deve manter o valor de 52. Sobre esta matéria podemos ter em confronto o 195º/4
(que proíbe) com o 197º/1 (que admite, estabelecendo “ainda que em sentido desfavorável ao
recorrente”).
3) No caso de erro material, deve haver uma reformulação da decisão. Por exemplo, se ao passar para o
computador, a administração deu 500 de subsídio, em vez de 50, este erro deve ser corrigido, uma
vez que a vontade declarada não corresponde com a vontade real. Nem sempre é fácil distinguir o
lapso material da ilegalidade. Por exemplo: no caso de o aluno receber no dia 5 de fev. uma nota no
fénix que corresponde a 12 valores e, no dia a seguir, a mesma nota corresponde a 2 valores. Tinha
havido um lapso cometido pela secretaria. A correção do lapso material corresponde a uma
revogação ou a anulação do atos constitutivo?
2. O órgão para o qual formulado o pedido pode dar procedência ao recurso, que significa uma de duas
coisas: ou a decisão foi revogado ou foi anulada. Esta revogação ou anulação pode ser total ou
meramente parcial (ex: reduzir o subsidio de 52 para 50)

Nota: ver prazo da decisão – 198º/2

Questão: saber se da decisão do recurso gracioso cabe ou não novo recurso gracioso (isto é, um recurso
gracioso de segundo nível). A regra é que da decisão de recurso não cabe reclamação – 191º/2; exceção:
pode ter a ver com os casos de omissão de pronúncia (191º/2) ou quando existe a contradição entre duas
decisões de dois casos semelhantes.

Tramitação da execução do ato administrativo – questão: perante uma decisão administrativa que define o
direito no caso concreto, pode acontecer que o particular a cumpra ou pode suceder que resista ao seu
cumprimento (ex: há uma ordem para que o particular destrua a obra ilegal e este não o faz). Coloca-se o
problema da execução da decisão administrativa – matéria regulada nos artigos 175º e ss:
- Princípio geral – 176º CPA – a administração só pode utilizar a força para aplicação do seu direito nos
casos e segundo as formas expressamente previstas na lei, o que significa que, nos termos do 176º, a
administração deve recorrer previamente aos tribunais. Resulta daqui que o CPA de 2015 aboliu o
privilégio de execução prévia como regra geral. Só é possível impor coercivamente nos casos e nos
termos expressamente previsos na lei – 176º/1 –, onde apenas estão previstas as situações de urgente
necessidade pública e nos casos de medidas de polícias de coação direta. Em todos os outros casos, se a
administração quer utilizar a força em detrimento do particular, tem de ir primeiro a tribunal.

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TG e JLM Direito Administrativo II

- Regime especial que admite o privilegio de execução prévia – a nível das obrigações pecuniárias (ex:
impostos); pode estar em causa entrega de coisa certa (180º), prestação de facto (181º) (ver melhor esta
parte!).

Quais são então os momento de execução?


1. Tem de existir um ato a executar, ou seja, tem de previamente a administração ter definido o direito para
o caso concreto – 177º. Não é possível executar sem um prévio título declarativo, com uma exceção: as
situações de estado de necessidade – 177º/2.
2. Não basta existir um título declarativo, é necessário que exista uma decisão que mande executar, isto é,
que diga que aquele ato não foi cumprido e, por não ter sido cumprido, tem de ser executado – 177º/2.
Esta decisão de impor a execução tem dois efeitos: fixa o conteúdo e os termos em que deve ser
executado.
3. É necessária a notificação dos destinatários, isto é, a administração tem de comunicar individualmente
aos administração que devem executar – 177º/3 e 4 – dando-lhes um prazo razoável para o fazer. O
particular pode reagir, impugnando administrativamente ou indo a tribunal.
4. Se, notificado, o particular acatar, tudo bem. Mas se resistir, coloca-se o problema de a administração
passar para execução coerciva. Pode a administração usar a força? É aqui que há uma diferença entre o
antes e depois de 2015: tradicionalmente, a administração não precisava de ir a tribunal; hoje, a
administração deve recorrer aos tribunais – 183º CPA. Daqui surge um quinto momento:
5. Há uma necessidade de um titulo executivo judicial que permitirá à administração executar o bem.

Mas, na realidade, nada se passa assim. Era suposto ser, mas não é. Passo a explicar: no diploma preambular
que aprova o CPA 2015, o art. 8º/2 estabelece que o art. 176º/1 do código (de 2015), que remete para os
tribunais, só entra em vigor quando for elaborada uma lei que concretize como é que administração pode ir a
tribunal pedir o tal título executivo. E esta lei devia ser elaborada no prazo de 60 dias, a contar da data de
entrada em vigor deste diploma. Ora este entrou em vigor no dia 8/abril de 2015, ou seja, já passaram os 60
dias, mas o diploma ainda não foi feito. O que significa que se aplica o regime transitório – 6º e 8º do
diploma preambular – mantém-se em vigor o regime de execução do CPA anterior a 2015. Logo, ainda hoje a
administração mantém privilegio de execução prévia. Mais: a norma que cria a solução transitória não
constava da lei de autorização legislativa que fundamentou a revisão do CPA anterior a 2015, ou seja,
estamos perante uma norma a descoberto da autorização legislativa. Isto significa que é inconstitucional a
manutenção do regime anterior; há uma violação orgânica da constituição. Mas o problema não é assim tão
simples, estamos perante um problema de separação de poderes, uma vez que, à luz da lei nova, a exigência
de um título executivo judicial fez com que a matéria até então da esfera exclusiva do poder administrativo
transitasse para uma breve intervenção do poder judicial. Assim, caso os particulares não cumpram
voluntariamente as decisões administrativas e a administração utilize a força com base no código velho, a
pergunta é esta: a administração não está a impor uma decisão com base na violação de poderes? Se sim, a
execução consubstanciará num ato nulo, o que significa que o particular tem direito de resistência com
fundamento na constituição. Se o regime transitório é inconstitucional, mas o regime novo não pode ser
aplicado, porque ainda não foi publicado. Mais: a sua aplicação iria provocar o bloqueio dos próprios
tribunais.

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Parte 2
Das Garantias Face ao Procedimento
administrativo


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TG e JLM Direito Administrativo II

21. 08/05/2018

Responsabilidade civil da administração (princípio): quem gera um dano constitui-se no dever de a


reparar, através da restituição natural ou, se esta não for possível, através da compensação pecuniária.
Significa isto que a responsabilidade da administração se alicerça em duas ideias: num princípio de justiça e
no conceito de estado de direito.

Referências históricas:
- Em Portugal, a responsabilidade extracontratual da administração por atos ilícitos só ficou consolidada em
1930; até aí o principio geral era o da irresponsabilidade da administração por atos ilícitos.
- Sé em 1967 foi emanado um diploma que regula a responsabilidade extracontratual do estado.
- Foi emanada em 2007 a lei de responsabilidade extracontratual dos poderes públicos, através da lei
67/2007 de 31 de dezembro que implementa o art. 22º da CRP, ou seja, entre 1976 e 2007, o art. 22º da
CRP tinha a implementação dada pelo diploma de 1967 (tecnicamente era mais perfeito o diploma de
1967 que o de 2007).
(não obstante estas três referencias, Portugal tem a particularidade de no reinado de D. Afonso II ter
desencadeado a responsabilidade civil do Estado, a propósito de uma guerra civil).

Tipos de responsabilidade civil


1. Danos patrimoniais e sem natureza patrimonial
2. A responsabilidade civil da administração pode ter como base condutas regidas pelo direito privado
(reguladas pelo código civil) ou condutas regidas pelo direito administrativo.
3. A propósito da fonte do direito ordenador, a responsabilidade civil pode ser na consequência da violação
de normas técnicas (ex: relativas à construção de uma ponte, modo de fazer uma intervenção cirúrgica,
seja num hospital privado, seja num hospital público).
4. A responsabilidade civil pode assentar num modelo subjetivista, isto é, assente na culpa do agente; ou
num modelo objetivista, isto é, não interessa se houve dolo ou negligência, mas apenas que tenha havido
um dano. Tem havido uma tendencial mudança daquela para esta.
5. Responsabilidade civil da administração pode ser:
1. contratual (no âmbito de contratos públicos, está regulada no CCP; no âmbito dos contratos
privados, está regulada no código civil) – pode ser relativa à formação (responsabilidade pré
contratual assente na culpa in contrahendo), execução ou extinção do contrato;
2. extracontratual (lei 67/2007) – quando existam deveres acessórios que sejam posteriores ao termo
de vigência do contrato, como por exemplo, deveres de confidencialidade.

A responsabilidade extracontratual pode assentar em 3 fundamentos:

1. responsabilidade por facto ilícito – pode ser um comportamento concreto do funcionário ou pode ser
consequência de um funcionamento anormal do serviço, ou seja, não é possível identificar uma
responsabilidade individual (ex: esperar para ser atendido no hospital e morrer; ex2: problema de um
sistema informática).

2. Responsabilidade por facto lícito/ pelo sacrifício – a conduta é válida, mas gera um prejuízo para o
particular. Esta responsabilidade tem como fundamento direto o art. 62º/2 CRP que diz que quando há
expropriação ou requisição há direito a uma justa indemnização (direito fundamental).
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Notas: (1) o conceito constitucional da expropriação não é apenas a privação de uma propriedade
privada, mas significa antes privação de todo e qualquer direito de conteúdo patrimonial privado, por
razões de interesse público (ex: a administração celebra com o particular um contrato pelo período de 10
anos e este cumpre validamente o contrato; mas a administração entende que há uma razão de interesse
público que a faz rescindir o contrato. O particular não tem direito a uma qualquer indemnização, mas
antes tem direito a uma justa indemnização, porque a rescisão antecipada do contrato equivale
materialmente à privação de direitos de conteúdo patrimonial. É materialmente uma expropriação, o que
significa, por exemplo, que o particular não tem direito aos danos emergentes, mas também aos lucros
cessantes (aquilo que teria recebido se o contrato tivesse sido cumprido). A justa indemnização, tendo
por base o exemplo dado, não se basta com os danos emergentes, ou com as despesas extraordinárias ou
com os investimentos que não foram subaproveitados. Antes exige que seja indemnizado pelas suas
expectativas de lucro que não teve. Na base deste entendimento, há principio de direito: o princípio da
justa ou igualitária repartição dos encargos públicos – se são razões de interesse público que levam a
administração a expropriar o bem de A, então deve a coletividade indemnizar o particular cujo direito foi
sacrificado. A coletividade suporta esta indemnização, através de dois mecanismos: impostos ou recurso
ao crédito público (remeter para as gerações futuras o pagamento da justa indemnização). Por outras
palavras, quem paga as indemnizações nunca são as entidades públicas.

3. Pelo risco – existência de atividades, coisas e serviços especialmente perigosos (ex: funcionamento de
uma barragem, de uma central nuclear)

Responsabilidade pessoal ou institucional


Quem responde pelos danos é o património do titular, ou seja, do funcionário que decidiu (ou decidiu e nada
devia ter feito) ou deverá ser a pessoa coletiva para a qual o funcionário trabalha? – art. 22º CRP + 62º/2
(em matéria de responsabilidade pelo sacrifício ou por facto lícito) – estabelece o princípio da solidariedade
da obrigação, ou seja, o particular pode pedir a indemnização tanto à pessoa coletiva como ao titular do
respetivo órgão.
Mas se o decisor administrativo decidiu ou não e a sua conduta provocou dano em termos de uma conduta
de negligência, ainda que seja a entidade pública a satisfazer a indemnização ao particular, a entidade
pública tem direito de regresso sobre o funcionário e vice-versa – 271º/4 CRP.
Questão: saber se o direito de regresso é um direito subjetivo da entidade pública ou se, pelo contrário, é uma
competência.

Limites desta responsabilidade civil:


A satisfação da responsabilidade civil tem limites financeiros que justificam que exista um dever
fundamental: o pagamento das indemnizações nunca pode conduzir à ruina do Estado. mais: em situações de
estado de emergência financeira justifica-se uma restrição ao direito fundamental de indemnização.
Pode existir:
1. Responsabilidade civil intra-administrativa (ou seja, dentro da administração pública)
2. Responsabilidade civil intra-subjetiva (ou seja, responsabilidade civil dentro da mesma pessoa
coletiva)
Nota: vale a o pena refletir se a responsabilidade entre titulares de um órgão colegial é uma responsabilidade
intra-administrativa ou é uma responsabilidade de direito privado
Exemplo: o titular A acha que o titular B é, entre outras coisas, burro, e diz-lhe isso numa reunião
pública. Isto gera que tipo de responsabilidade? E se o insulto for cometido pelo presidente do órgão
colegial?
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Formas de responsabilidade dentro da administração: ação de regresso entre a entidade pública e o


funcionário da entidade pública e vice-versa.
Há formas de responsabilidade civil, quer no âmbito DIP, tendo por base, a convenção europeia dos direitos
do homem, quer no âmbito do direito da união europeia.

Regime que decorre da lei 67/2007, de 31 de Dezembro


Esta lei trata da responsabilidade no âmbito das funções administrativa, legislativa e jurisdicional. No âmbito
da função administrativa:

1. Responsabilidade por facto ilícito: em primeiro lugar, têm de se verificar os pressupostos da


responsabilidade civil (facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e danos):
a) resulta do artigo 9º a definição do que são atos ilícitos: são ilícitas as condutas que violem a
legalidade, ou seja, um ato ilegal presume-se que é ilícito;
b) segundo o art. 10º, presume-se a existência de culpa leve na prática dos atos ilícitos; do art.7º resulta
que, se há culpa leve, a responsabilidade é exclusiva da entidade pública. E se o particular ao abrigo
do 22º, desencadeou a ação contra o particular do órgão, em vez de o fazer contra a entidade?
Responderá o funcionário, mas terá direito de regresso em relação à entidade publica, se ele atuou
com mera culpa. Extrai-se daqui que se a culpa n é leve, quem responde é o funcionário, ou seja, o
seu património e que se for a entidade a indemnizar terá direito de regresso sobre o funcionário.
2. Responsabilidade pelo risco: 11º A limitação quanto aos danos indemnizáveis por facto lícito vem no
art. 2º
3. Responsabilidade pelo sacrifício: 16º

Notas:
(1) em primeiro lugar, o art. 5º remete para as regras de prescrição para art. 498º do código civil – prazo
de 3 anos;
(2) em segundo lugar, sublinha-se que a responsabilidade pelo funcionamento anormal dos serviços vem
prevista no art. 7º/3.

Embora não venha na lei, existem causas de exclusão da responsabilidade extra-contratual das
entidades públicas:
1. Causas que justifiquem a ilicitude – ex: legítima defesa, exercício de um direito, consentimento
(expresso ou tácito) do ofendido.
2. Exclusão da culpa – por erro desculpável da administração (ex: se a administração se enganar na
classificação da nota de um aluno e no dia a seguir a vier a corrigir, não haverá qualquer tipo de
indemnização, isto, porque se o erro for desculpável e tiver sido corrigido a tempo; mas também pode
acontecer que a administração atribua um doze a um aluno que tenha tido dois e só se saiba disto
depois de ter passado a data dos exames de 2ª época. Aqui poderia haver lugar a indemnização), ou a
própria desculpabilidade da conduta em causa.
3. Que tenham a ver com a interrupção do nexo de causalidade – pode ser feita por um facto de
força maior, um facto fortuito, pode ser em a consequência de o dano resultar do comportamento da
vitima (pode até ser da administração e do lesado e haverá aqui coresponsabilização).
4. Causas que tornam irrelevante o prejuízo – casos em que a própria lei exclui a relevância do
prejuízo (ex: art. 2º da lei 67/2007 que diz que só são indemnizáveis os danos especiais e anormais, o
que significa que, se o dano resultar da vida da pessoa em sociedade, do quotidiano, este não será
indemnizável); casos em que a vítima não tem direito a ser indemnizada (ex: a ilicitude da situação
da vítima como, por exemplo, o proprietário de droga apreendida). Questão controvertida: alguém
esta assaltar um banco e ao fugir é atingido. Tem ou não direito a ser indemnizado? Nem sempre os
pressupostos conduzem ao dever de indemnizar.

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