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PARECER JURÍDICO Nº 77/2011

EMENTA: AGENTES POLÍTICOS. 13º


SUBSÍDIO. LEI ESPECÍFICA. INICIATIVA DA
CÂMARA MUNICIPAL. NECESSIDADE DE

APROVAÇÃO NA LEGISLATURA ANTERIOR.


FIXAÇÃO ANTES DAS ELEIÇÕES. PRECEDENTE
DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
MINAS GERAIS. ADPF 193 NO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS GERAIS.
POSSIBILIDADE.

A PREFEITURA MUNICIPAL DE PIMENTA, REQUER A


EMISSÃO DE PARECER JURÍDICO SOBRE A LEGALIDADE DO PAGAMENTO DO 13º
SUBSÍDIO AOS AGENTES POLÍTICOS DO MUNICÍPIO.

É O RELATÓRIO, PASSAMOS A OPINAR.

1. O Subsídio é nomenclatura conferida à parcela


remuneratória a que fazem jus os Agentes Políticos, referidos no §4º do artigo 39
da Constituição Federal de 1988, que é claro ao estabelecer que a remuneração
dos agentes políticos será "exclusivamente por subsídio fixado em parcela
única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio,
verba de representação ou outra espécie remuneratória".

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2. Nos dizeres do festejado autor Hely Lopes Meirelles,
“subsídio é uma modalidade de remuneração, fixada em parcela única, paga
obrigatoriamente aos detentores de mandato eletivo (Senadores, Deputados
Federais e Estaduais, Vereadores, Presidente e Vice-Presidente, Governador e
Vice-Governador e Prefeito e Vice-Prefeito) e aos demais agentes políticos,
assim compreendidos os Ministros de Estado, Secretários Estaduais e
Municipais, os membros da Magistratura e do Ministério Público e os Ministros
e Conselheiros dos Tribunais de Contas (CF, arts.39, §4º, 49, VII e VIII, e 73,
§3º, c/c os arts. 75, 95, III e 128, §5º, I, “c”).

3. No que diz respeito ao âmbito de competência do


Município, a Constituição da República considera como agentes políticos os
detentores de mandato eletivo: vereadores, Prefeito e Vice-Prefeito; e ainda os
Secretários Municipais, por se tratarem da cúpula da Administração Pública
Municipal, sendo responsáveis diretos pela condução da vida pública do
Município, influindo decisivamente na condução das políticas públicas, e para os
quais o subsídio é única modalidade remuneratória pertinente

4. Nesse sentido são as lições de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA


DE MELLO:

“Agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à


organização política do País, ou seja, ocupantes dos que
integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema
fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores
da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o
Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e
respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de
Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas pastas,

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bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os
Vereadores.”1

5. Antes da análise da questão trazida à análise desta


Consultoria, não se pode deixar de destacar que atualmente a matéria é
controvertida, e encontra-se em debate nos juízos singulares e tribunais pátrios,
notadamente nos últimos meses, quando o Ministério Público deflagrou em todo
o Estado de Minas Gerais a propositura de inúmeras Ações Civis Públicas com o
desiderato de obstaculizar o pagamento do 13º Subsídio aos agentes políticos.

6. Cumpre asseverar inicialmente que até então prevalecia o


entendimento de que o pagamento de um subsídio a mais no mês de dezembro,
aos agentes políticos do Município (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e
Vereadores), era perfeitamente lícito, desde que encontrasse amparo em lei
municipal específica.

7. O §4º do artigo 39 da Constituição Federal de 1988,


preceitua que a remuneração dos agentes políticos será "exclusivamente por
subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória".

8. Por sua vez, Ministério Público de Minas Gerais, vem


entendendo que o sistema de remuneração dos agentes políticos sendo fixado
exclusivamente por subsídio em parcela única, nos termos do §4º do artigo 39 da
CF/88, exclui a possibilidade de Lei autorizar a percepção de um subsídio a
mais no mês de dezembro (gratificação natalina), o que tem levado à
propositura de inúmeras ações civis públicas com o desiderato de buscar o
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BANDEIRA DE MELLO. Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. Malheiros: 22ª ed.,
p.238/239.

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ressarcimento do erário em razão dos valores já recebidos, bem como a vedação
de pagamentos futuros.

9. Sobre o tema, em sentido contrário à pretensão do


Ministério Público do Estado de Minas Gerais, registre-se a interpretação do
mestre HELY LOPES MEIRELLES em relação ao §4º do artigo 39 da Constituição
Federal de 1988:

"Obviamente, como a Carta Política deve ser interpretada de


forma sistemática, deve-se concluir que os valores
correspondentes aos direitos por ela assegurados no § 3º do
art. 39 - como, para ilustrar, do décimo-terceiro salário e do
terço de férias - não são atingidos pela proibição de qualquer
acréscimo." (Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2003. p. 452)

10. No mesmo sentido, foi brilhante o entendimento proferido


em decisão da lavra da Desembargadora do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS
GERAIS, HELOISA COMBAT, nos autos da Apelação Cível nº. 1.0344.06.032526-
5/001, cujo acórdão foi publicado em 1º de agosto de 2008, para quem “a
determinação de que o subsídio corresponda a uma parcela única se refere ao
valor do padrão básico devido pelo exercício do cargo, sem excluir que a
remuneração seja acrescida de outra parcela decorrente de uma circunstância
específica e esporádica”.

11. E no decorrer de seu voto, concluiu com absoluta


propriedade:

“A mens legis é no sentido de inadmitir a concessão de


aumentos disfarçados sob a nomenclatura de vantagens

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pessoais, adicionando-se à remuneração básica pelo exercício
normal do cargo outros acréscimos que tenham natureza de
vencimento”.

12. Nesta esteira de entendimento, a decisão foi unânime sendo


que o respectivo acórdão foi assim ementado:

“(...) O regime de subsídio não exclui as vantagens e


acréscimos remuneratórios previstos na própria Constituição
Federal, podendo esses benefícios serem concedidos aos
agentes políticos através de Lei específica de iniciativa da
Câmara Municipal, em vista do art. 29, IV, da CF/88.

13. Não obstante, a questão posta em análise já foi objeto de


reiteradas consultas encaminhadas ao TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
MINAS GERAIS e, com efeito, a Egrégia Corte de Contas mineira já firmou
entendimento pela possibilidade de pagamento de gratificação natalina aos
agentes políticos, sendo, inclusive, objeto do Enunciado de sua súmula nº. 91, a
seguir transcrito:

"O pagamento do 13º salário ao agente político, somente, se


legitima através de lei votada na legislatura anterior para
produzir efeito na subseqüente, tendo em vista o princípio da
anterioridade constante do inciso V do art. 29 da Constituição
Federal."

14. A título exemplificativo, na consulta nº. 718.734 (sessão de


28/03/2007) encaminhada pelo Prefeito do Município de Jeceaba, Sr. Júlio César
Reis, para apreciação do TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS, suscitava-se o

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seguinte questionamento: “o agente político faz jus ao recebimento da 13ª
remuneração?”

15. Na consulta supracitada, o TRIBUNAL DE CONTAS DO


ESTADO DE MINAS GERAIS acolheu à unanimidade o entendimento do
CONSELHEIRO WANDERLEY ÁVILA que assim respondeu ao questionamento:

“Diante de reiterados pareceres desta Corte em


questionamentos análogos, “ad exemplum” dos exarados após
a edição da EC nº 19/98, nas Consultas nºs 655553, da
relatoria do Conselheiro Moura e Castro e 701214, esta última
de minha relatoria, e, considerando o disposto na vigente
Súmula 91 deste Tribunal, de cujo enunciado se extrai o
requisito básico para a legitimidade do pagamento do 13º
subsídio, qual seja: – lei votada na legislatura anterior, para
produzir efeito na subseqüente, respondo em tese à questão
formulada, concluindo no sentido afirmativo, desde que
observado o requisito destacado”.

16. Cumpre ainda deixar consignado, que de acordo com os


entendimentos do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na fixação do
13º subsídio, devem ser estritamente observados os Princípios da Impessoalidade
e da Moralidade Administrativa, em consonância com o entendimento dos
tribunais pátrios, no sentido de que os subsídios devam ser fixados antes da
data das eleições municipais.

17. Isto porque, tais princípios deixam implícita a vedação em


se permitir que “a remuneração seja fixada quando conhecidos os resultados
das urnas, porque aí estariam os legisladores dispondo em benefício próprio,

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seja aumentando o valor, se eleitos, seja retaliando os que os derrotaram,
aviltando a remuneração". (TJ/MG, ADIN nº. 1.0000.00.322503-4).

18. Assim, a legalidade na fixação do 13º subsídio de acordo


com os posicionamentos supracitados está condicionada a seguintes observações:
a) em prestígio ao princípio da legalidade a fixação do “subsídio extra” no mês
de dezembro aos agentes políticos, deve ser realizada através de lei específica;
b) A lei deve ser de iniciativa da Câmara Municipal; c) a fixação deve
realizada na legislatura anterior para a subseqüente, nos moldes do art. 29,
inciso VI da CF/88, em prestígio ao Princípio da Anterioridade; d) em respeito
aos princípios da impessoalidade e da moralidade, e ao posicionamento do
Tribunal de Contas de Minas Gerais, a fixação deve ser realizada antes das
eleições.

19. Contudo, mais uma vez cumpre ressalvar que a deflagração


de ações por parte do Ministério Público Estadual, visando a declaração de
inconstitucionalidade das leis municipais que fixam o 13 º subsídio aos agentes
políticos, está trazendo novamente a matéria para apreciação do Poder Judiciário,
que deste modo, poderá se prenunciar em sentido contrário ou não, às decisões
supra transcritas. Destaca-se ainda, que a matéria apenas será pacificada
quando apreciada pelo Supremo Tribunal Federal.

20. Essa matéria, aliás, já está posta junto à Corte Suprema


através da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF
193 MC/MG - MINAS GERAIS), sendo argüente o Partido Trabalhista
Brasileiro - PTB - e argüidos os Tribunais de Justiça de Minas Gerais e Goiás.

21. A relatora Ministra Cármen Lúcia solicitou informações às


autoridades responsáveis pela prática dos atos questionados e, na seqüência, vista

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ao Advogado Geral da União e Procurador-Geral da República. As decisões dos
referidos tribunais estaduais afastaram a incidência das leis dos municípios de
Tupaciguara-MG e Corumbaíba-GO e impediram o pagamento do 13o salário aos
agentes políticos, inclusive secretários.

22. A ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO manifestou-se nos autos da


ADPF nº. 193, opinando, preliminarmente, pelo cabimento da argüição e no
mérito, pela procedência dos pedidos, ressaltando a absoluta Constitucionalidade
de Leis Municipais que autorizam o pagamento de 13º Subsídios aos Agentes
Políticas, in verbis:

“Quanto ao mérito, razão assiste ao argüente. Com efeito, o


artigo 39, §4º, da Constituição da República cuida, a toda
evidência, da remuneração mensal dos membros de Poder, dos
detentores de mandato eletivo, dos Ministros de Estado e dos
Secretários Estaduais e Municipais. Em referido dispositivo,
consagrou-se que essa remuneração mensal deve se dar de
forma de subsídio de parcela única, vendando-se, assim, a
percepção cumulada desse subsídio com gratificações,
adicionais, abonos, prêmios, verbas de representação ou outra
espécie remuneratória.
A gratificação natalina, todavia, não corresponde a parcela
remuneratória que, cumulada ao subsídio, seria paga
mensalmente, mas consiste, isso sim, em um décimo terceiro
subsídio. É dizer, ela não integra a remuneração mensal,
constituindo, apenas, mais um subsídio percebido durante o
ano. Por isso, não se pode dizer que a gratificação natalina
traduz-se em parcela cuja percepção cumulada com o subsídio
violaria o Texto Constitucional.
Ademais, mesmo que, por mera hipótese, fosse considerado
como parcela de percepção cumulada, ao argumento de que o

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pagamento do 13ª (décimo terceiro) dar-se-ia cumulativamente
com o subsídio de um determinado mês, ainda assim, não se
poderia sustentar que sua percepção encontraria obstáculo na
Constituição da República.
Efetivamente, o artigo 39, §4º, da Lei Maior não veda o
recebimento cumulado do subsídio com toda e qualquer
vantagem pecuniária, conforme se poderia inferir da
literalidade de seu texto. É que a interpretação de referido
dispositivo constitucional deve ser conjugada com o disposto
pelo artigo 39, §3, da Carta Magna, que assegura aos
servidores públicos a percepção do décimo terceiro salário.
(...)
No que toca, por derradeiro, ao entendimento de que a
Constituição Federal não contemplaria o pagamento de
gratificação natalina a detentores de cargos políticos, cumpre
ressaltar que a inexistência de expressa previsão
constitucional quanto ao assunto não obsta que norma
infraconstitucional preveja o pagamento de referida
gratificação. Sendo assim, constata-se ser válida a norma
ordinária que estabeleça o pagamento de décimo terceiro
salário aos agentes políticos.”g. nosso.

23. O ajuizamento da ADPF 193, aprofundou o debate da


matéria e convocou o Judiciário para uma reflexão mais detida sobre o assunto.

24. É relevante ressaltar, que o Ministério Público vem perdendo


fôlego em sua árdua missão de buscar declarar inconstitucionais as normas
municipais que prevêem expressamente o pagamento de 13º aos agentes
políticos.

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25. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais nos autos da Ação
Direta de Inconstitucionalidade 1.0000.09.497110-8/000, interposta em face de
dispositivos da legislação do Município de Tocantins/MG, em decisão da Corte
Superior assentou que:

“EMENTA: ADIN - LEI FIXANDO GRATIFICAÇÃO


NATALINA (13º SALÁRIO) PARA PREFEITO E VEREADORES
- QUESTÃO CONTROVERTIDA - CONSTITUCIONALIDADE
PRESUMIDA. - Aos agentes políticos, embora não se estendam
automaticamente os direitos previstos no § 3º, do art. 39 da
CF, fica a concessão na dependência de lei. Havendo previsão
em lei municipal, fazem jus às verbas relativas ao décimo
terceiro salário, férias e 1/3 constitucional. - O S.T.J. vem
entendendo, não pacificamente, que a aplicabilidade dos
direitos sociais, como a gratificação natalina, pode ser paga
aos agentes políticos desde que expressamente autorizada por
lei (precedente: REsp 837.188/DF, 6ª Turma, Rel. Min.
Hamilton Carvalhido, DJe de 04.08.2008).” (TJ/MG, ADIN:
1.0000.09.497110-8/000, Relator Wander Marotta, DJ/MG:
12/02/2010).

26. Essa decisão, apesar de uma votação com grande margem de


votos favoráveis à constitucionalidade do pagamento do 13º subsídio, ainda
demonstrou a existência de alguns posicionamentos contrários a tese.

27. Contudo, em decisões ainda mais recentes, a Corte Superior


do Tribunal de Justiça de Minas Gerais não só manteve o entendimento quanto a
constitucionalidade da matéria, como unificou o seu posicionamento, votando
por unanimidade pela possibilidade e legalidade no pagamento do 13º aos
agentes políticos, fazendo consignar que:

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“O 13º salário é conquista do trabalhador. Como foi dito,
inclusive, em sessão anterior, os direitos sociais conquistados não
devem ter recuo. A interpretação reverte à época anterior a do
Presidente Getúlio Vargas, a do Presidente João Goulart, e a tese
que é sustentada, aqui, fará, certamente, com que, não só os
vereadores, mas todos os agentes políticos, inclusive ministros e
desembargadores, fiquem sem o 13º salário.
Creio que este não é o propósito do Procurador Geral de Justiça,
que é o autor da representação. Certamente, o Ministério
Público não irá abdicar do seu direito de receber subsídio em
parcela única, mas, também, receber o seu 13º salário. Com o
esse mesmo entendimento, tenho que os agentes políticos também
fazem jus ao recebimento do terço de férias, que não representa
ofensa à Constituição Estadual.” ( TJMG - Processo n.
1.0000.09.502307-3/000, relator Desembargador Carreira
Machado, publicado em 26/03/2010).g. nosso.

28. Ainda mais recente, a Corte Superior do Tribunal de Justiça


de Minas Gerais, voltou a se pronunciar sobre a matéria, reafirmando que:

“Entendo que o décimo terceiro salário não se enquadra na


categoria de gratificação e nem de adicional; muito menos nas
categorias de abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória. Consequentemente, o décimo terceiro
salário não constitui acréscimo à remuneração, mas uma espécie
de remuneração extraordinária.
Acatar a tese da Procuradoria de que o décimo terceiro não é
devido aos vereadores, implicaria reconhecer a verossimilhança
do argumento de que os membros do Ministério Público e do
Poder Judiciário também não poderiam receber tal verba, na

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medida em que o artigo 39, §4º e §6º, da Constituição da
República, insinua que eles se incluem entre os agentes
políticos.” (TJMG - Processo n. 1.0000.09.501481-7/000 (1),
relator Desembargador Carreira Machado, publicado em
16/04/2010). g.nosso.

29. Com esses julgamentos, o Tribunal de Justiça de Minas


Gerais pacifica o entendimento quanto à constitucionalidade das normas
municipais que expressamente prevêem o pagamento de 13º subsídio aos agentes
políticos.

30. O entendimento do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA


também não destoa, no sentido de inexistir vedação constitucional à fixação do
décimo terceiro subsídio, a exemplo da decisão de 03 de fevereiro de 2009:

“EMENTA:AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL.


ADMINISTRATIVO. AGENTES POLÍTICOS. PRETENSÃO AO
PAGAMENTO DE DÉCIMO TERCEIRO SALÁRIO.
A aplicabilidade dos direitos sociais, como a gratificação
natalina, aos agentes políticos somente é cabível se
expressamente autorizada por lei (precedente: REsp
837.188/DF, 6ª Turma, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de
04.08.2008). Agravo regimental desprovido.” (STJ, AgRg no
REsp 742171 / DF nº. 2005/0061032-2, DJe 02/03/2009,
Relator Ministro Felix Fisher).

31. Com essas observações, e principalmente à luz dos


julgamentos do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, do Tribunal de Contas do
Estado e do Superior Tribunal de Justiça, que já se manifestaram pela
constitucionalidade do pagamento do 13º aos agentes políticos, entendemos que

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não há ilegalidade neste procedimento, ressaltando a imprescindibilidade de
previsão expressa em norma municipal.

32. Por fim, registre-se ainda, que a matéria está pendente de


julgamento no âmbito do Supremo Tribunal Federal, através da ADPF 193, cujo
julgamento irá posicionar-se de forma definitiva e com reflexos em todos os
entes federativos, quanto a constitucionalidade ou não do pagamento de 13º aos
agentes políticos.

É ESTE O NOSSO PARECER, S.M.J.


Belo Horizonte, 16 de agosto de 2011.

RIBEIRO SILVA ADVOGADOS ASSOCIADOS


MARIANA DE PAULA PEREIRA
ADVOGADA - OAB/MG 129.296

FABRÍCIO SOUZA DUARTE


ADVOGADO - OAB/MG 94.096

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