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À GUISA DE CONCLUSÃO: OS DESAFIOS DO BRASIL URBANO NO SÉCULO XXI

Nabil Bonduki

Desde os anos 1990 e, sobretudo, após o Estatuto da Cidade, a experiência brasileira no


enfrentamento da questão urbana e na construção de instrumentos de reforma urbana tornou-se uma
referência internacional para movimentos sociais, cidades e países que desejam implementar políticas
urbanas progressistas, no âmbito de regimes democráticos, onde vigoram o direito de propriedade e
a economia de mercado, com regulação estatal e prevalência da função social da propriedade.

O relato apresentado neste livro mostra que o país avançou em relação ao direito à cidade,
mas também encontrou imensas dificuldades políticas, institucionais e de gestão para tornar essa
agenda hegemônica nas cidades brasileiras. A experiência de São Paulo, porém, mostra que avanços,
embora lentos, são viáveis e devem ser buscados.

Após trinta anos da Constituição de 1988, percebe-se que o caminho trilhado foi insuficiente
para dar conta dos problemas gerados pela urbanização acelerada na segunda metade do século
passado, assim como para responder às novas demandas do século XXI, vindas de uma sociedade que
há cinco décadas é predominantemente urbana e apresenta novas expectativas. A trajetória brasileira
é exemplar, mas mostra limitações evidentes. Por isso, é necessário repensar a pauta da reforma
urbana.

Essa agenda precisa ser ampliada, embora a pauta da inclusão, da função social da
propriedade, do direito a habitação e da melhoria dos serviços públicos continue a ser necessária.
Empunhada pelos movimentos sociais, com reivindicações concretas pela terra e habitação, pela
expansão da infraestrutura para as áreas excluídas, pelo transporte público e pelos serviços sociais, ela
requer uma mobilização de enorme importância nessa conjuntura no final da década de 2010, frente
aos retrocessos em curso nas políticas sociais.

Essa agenda tradicional de inclusão é fundamental, mas precisa ser acompanhada pelo
enfrentamento das causas estruturais da exclusão urbana, como o crescimento econômico débil, o
desemprego, os baixos salários, a exagerada concentração da renda e da propriedade e a especulação
com a terra. Caso contrário, os avanços eventualmente obtidos em termos de inclusão urbana são
anulados por diferentes mecanismos promovidos por uma estrutura social e econômica injusta. Por
isso, a luta pela reforma urbana não pode se restringir a uma pauta específica, e sua articulação requer
uma pauta mais ampla de combate às desigualdades.

Todavia, novos temas estão entrando em pauta, além da tradicional agenda da reforma
urbana construída no Brasil nos anos 1980 e 1990, no âmbito da luta por direitos mínimos de cidadania.
Se para os trabalhadores que migraram do campo entre 1940 e 1990 o acesso à terra, casa própria,
infraestrutura (transporte coletivo, água, luz, iluminação pública e coleta de lixo) e serviços sociais
(educação fundamental, atendimento básico de saúde, seguridade social), mesmo precário, já
significava um avanço significativo em relação ao completo abandono e exploração que viviam no
campo, isso se tornou insuficiente para as novas gerações.

O desafio é imenso porque, apesar dos avanços, o país chegou ao século XXI sem ter
conseguido responder integralmente a essa agenda básica do direito à cidade (que continua sendo
necessária), mas, simultaneamente, passou a ser cobrado por uma segunda pauta. Os avanços obtidos
após a Constituição de 1988 e, em especial, a política de inclusão social implementada por governos
municipais e pelo governo federal, especialmente no período Lula, elevaram as expectativas,
sobretudo dos jovens, filhos de trabalhadores migrantes que, em sua maioria, tiveram a oportunidade
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de concluir o nível médio ou mesmo de ingressar na universidade e agora apresentam novas


demandas.

Essa geração, nascida nas cidades, exige uma elevação na qualidade dos serviços públicos
básicos (que se expressa, por exemplo, no slogan “hospitais padrão Fifa”), assim como a gratuidade do
transporte público (expressa no Movimento Passe Livre), o que desembocou nas manifestações de
2013 e 2014. Além disso, emerge com força uma agenda mais contemporânea, ligada a temas que
inexistiam no século passado ou não eram prioritárias, como a qualificação de serviços sociais, a
criação de infraestrutura para a comunicação eletrônica, fomento à cultura e à inovação, alimentação
saudável e valorização do espaço público.

A construção da agenda urbana atual passa pela ampliação do significado do direito à cidade
e pelo questionamento do antigo modelo de desenvolvimento, que se baseava em elementos como a
cultura do automóvel e a privatização do espaço viário por ele gerada; a cidade segregada; a
mercantilização dos serviços urbanos; a ideologia de segurança; o desprezo pelo espaço público e pelo
meio ambiente; a rejeição ao compartilhamento de bens, espaços e serviços urbanos; a cultura do
desperdício; a intolerância às minorias e aos diferentes.

Esse questionamento ao modelo urbano do século XX se fortaleceu a partir da primeira década


do século XXI. Novos atores surgiram da arena urbana – com um perfi l diferente daquele presente nos
movimentos sociais tradicionais, que tanta importância tiveram e ainda tem na luta pela agenda básica
do direito à cidade, como se viu no processo de aprovação do PDE de São Paulo em 2014, quando a
atuação do movimento de moradia foi decisiva.

Os novos protagonistas são jovens organizados em “coletivos”, grupos com baixa


institucionalidade, organização horizontal que rejeita a fi gura do líder, articulação e divulgação de suas
pautas pelas redes sociais e práticas baseada no ativismo e ações diretas. As questões de gênero, raça
e orientação sexual são extremamente valorizadas nesses novos agrupamentos que, em geral,
questionam a velha cultura política arraigada nos partidos tradicionais.

Entre as pautas trazidas por esses coletivos, muito presentes no debate do PDE de 2014 e na
formulação de projetos de lei e propostas de políticas públicas ao longo da década de 2010 em São
Paulo, estão: a ocupação e a gestão compartilhada de espaços públicos como praças, parques e
espaços culturais; a defesa da mobilidade ativa (a pé, de bicicleta, skate etc.); cidadania cultural
(cultura popular e periférica, cultura digital, fomento ao teatro, dança, audiovisual etc.); uso do espaço
público para cultura (grafite, artistas de rua, música, eventos etc.); resistência à verticalização da
cidade, associada à luta genérica contra a chamada especulação imobiliária; agroecologia e agricultura
urbana; acesso à internet livre em equipamentos e espaços públicos; tarifa zero no transporte coletivo;
compartilhamento de espaços de trabalho (coworking), de moradia e de veículos; defesa da memória
e do patrimônio arquitetônico e urbano; ocupação cultural de espaços públicos ou privados; e agendas
ligadas à criação e inovação tecnológica.

Tais pautas contemporâneas expressam a existência de grupos sociais conectados, com mais
escolaridade e formação. Esses ativistas introduzem novos valores urbanos e defendem um novo
modo de vivenciar a cidade, baseados no compartilhamento, no uso do espaço público, na mobilidade
ativa, na conectividade, na sustentabilidade ambiental e na diversidade. Para eles, a cultura, o meio
ambiente, a sociabilidade, a diversidade, a tolerância e a liberdade são premissas fundamentais.
Trazem ainda pautas identitárias e relacionadas aos direitos civis e às liberdades fundamentais, como
questões de gênero, orientação sexual, igualdade racial, além de temas “tabu” na sociedade brasileira,
como a descriminalização do aborto e da maconha que, embora não sejam diretamente relacionados
à agenda urbana, ajudam a entender o perfi l desses novos atores atuantes nas lutas urbanas.
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Por outro lado, parte significativa dos militantes que participou da luta pela reforma urbana
desde os anos 1980, embora não negue a importância dessa agenda, passou a questionar, de forma
crítica, a estratégia urbana concebida pelas forças progressistas nas três últimas décadas, baseada em
uma conciliação entre a propriedade privada e a função social da propriedade e na aceitação das
relações de mercado, desde que regulamentadas pelo poder público.

A pactuação, que possibilitou a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 e desde então


esteve no centro da estratégia dos governos progressistas, passou a ser questionada por alguns
segmentos frente à dificuldade de colocar em prática os instrumentos de combate à especulação e
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outros que buscam capturar a “mais-valia” imobiliária gerada por investimentos públicos e, ainda,
devido a uma suposta submissão dos governos identificados com essa perspectiva ao mercado.

Não foi nosso objetivo neste livro aprofundar esse debate. A intenção foi mostrar que tudo o
que foi obtido, sobretudo no âmbito da legislação, resultou de muito debate, articulação, luta e
elaboração técnica e jurídica, e que se avançou na medida do possível frente à correlação de forças
políticas existente no período. E que abdicar desses avanços, na atual conjuntura desfavorável,
significaria aprofundar o retrocesso por que passa o país.

As avaliações realizadas sobre a aplicação dos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade
no conjunto dos planos diretores municipais desde 2001 mostraram uma baixa efetividade na
regulação do mercado imobiliário e na garantia efetiva da função social da propriedade, decorrentes
da dificuldade de regulamentação e efetivação dos novos instrumentos incluídos de forma não
aplicável nos planos diretores municipais. Muitos avaliam também que a estratégia urbana
implementada nesse período teria sido muito institucional e legal, perdendo o contato com os
movimentos sociais. Questiona-se se a mobilização social não teria sido colocada em segundo plano e
que, sem ela, os avanços institucionais foram insuficientes e limitados para alterar a situação urbana
do país.

De fato, em muitas cidades, a participação de movimentos sociais foi, ou tem sido, aquém da
expectativa, mas a questão é que, em um país tão vasto e diverso regionalmente como o Brasil, o grau
de mobilização e organização da sociedade para defender a agenda da reforma urbana é relativamente
pequeno frente ao poder das forças políticas e econômicas que defendem a ordem tradicional. Nesse
sentido, o Estatuto da Cidade criou uma armadilha ao transferir para o município, através do plano
diretor, o poder de estabelecer de que forma a função social da propriedade deveria ser exercida.

Esse fato agravou-se pela maneira com que o Ministério da Cidade foi conduzido a partir de
2005 e, sobretudo, a partir de 2007. A campanha nacional pelos Planos Diretores Participativos foi a
grande oportunidade de nacionalizar uma nova visão urbana, mas não poderia ter se limitado à etapa
de elaboração dos planos diretores. Deveria ser um programa permanente, articulado com os
municípios, capaz de garantir não apenas a difusão de uma nova agenda urbana, como de capacitar de
forma contínua os atores sociais que pudessem, em nível local, implementar essa agenda. A
interrupção ou arrefecimento desse trabalho após as mudanças políticas ocorridas no MCidades
explica as dificuldades em efetivar os novos instrumentos.

Outra oportunidade desperdiçada foi na formulação do Programa Minha Casa Minha Vida,
quando o governo federal poderia ter exigido dos municípios a implementação dos instrumentos da
agenda da Reforma Urbana, uma espécie de condicionante para repassar recursos subsidiados para a
produção das moradias, conforme foi proposto no Plano Nacional de Habitação. Mais uma vez, a
inoperância do MCidades e a opção do governo federal por desprezar a pauta fundiária e urbana para
privilegiar a mera produção habitacional impediram que o enorme investimento feito pelo programa
propiciasse um avanço na agenda das cidades beneficiadas, ao invés do processo especulativo que foi
gerado.

Contudo, houve avanços em municípios que tiveram a capacidade técnica e política de


formular uma estratégia urbana para alterar seu modelo de desenvolvimento, de utilizar os
instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade como ferramentas para alcançar esse objetivo
e, ainda, de mobilizar os atores sociais para debater, com transparência, as propostas. Algumas cidades
tiveram sucesso nessa perspectiva, entre as quais São Paulo, que foi objeto de uma análise mais
apurada neste livro.
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A experiência do PDE de São Paulo, o maior do país, revela que, embora com limitações, é
possível avançar muito quando as prefeituras estruturam uma estratégia urbana que combine
instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade com a implementação de novos programas
urbanos, realizados com determinação política, competência técnica e mobilização social. Em um caso
concreto, houve avanços tanto na agenda tradicional da Reforma Urbana quanto na introdução de
uma pauta inovadora e moderna, reivindicada pelos novos atores urbanos.

São Paulo mostra que é viável implementar de forma muito positiva o Estatuto da Cidade,
aplicando os instrumentos de forma apropriada à realidade do município. Mas não pode ser visto como
um modelo, pois cada município tem uma realidade e requer uma estratégia própria.

O protagonismo municipal é indispensável para a formulação da política urbana. No entanto,


frente à dificuldade política de se avançar em cada município em temas como a função social da
propriedade, o governo federal deveria ter um papel mais ativo na determinação de uma pauta mínima
a ser necessariamente incluída nos planos diretores e implementada pelas prefeituras. Isso iria
requerer uma revisão do Estatuto da Cidade, tornando-o mais impositivo em alguns temas.

Este livro mostra que a luta pela reforma urbana no Brasil percorreu um caminho repleto de
dificuldades e armadilhas. O país entrou extremamente atrasado nessa agenda e a oposição de forças
políticas poderosas impediu que ele avançasse rapidamente em direção a formas civilizadas de
controlar seu processo de urbanização acelerado.

Mas, apesar dos obstáculos, o país avançou, sobretudo nos aspectos legais e institucionais, o
que não é pouco, embora insufi ciente. E isso não pode retroceder. Também houve avanços na
implementação em alguns municípios e isso deveria demonstrar que nem tudo está perdido.

No entanto, é necessário dar mais efetividade aos instrumentos de reforma urbana. Os atores
sociais e políticos que atuam em cada município, entre os quais os arquitetos e urbanistas, precisam
estar capacitados para encontrar caminhos capazes de garantir os direitos urbanos e enfrentar os
desafios presentes para as cidades brasileiras.

Resgatar a história dessa luta, que está em curso, foi o que norteou este livro. Esperamos que
ele contribua para as novas gerações, a partir das conquistas efetivadas, darem passos mais efetivos
para a conquista de uma cidade mais justa e humana.