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Antônio F. G.

Beltrão

DIREITO
AMBIENTAL

2.a edição
revista e atualizada

nr*
ED .IT O R A
M ETODO

SAO PAULO
© EDITORA MÉTODO
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Capa: Marcelo S. Brandao


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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.

Beltrão, Antônio F. G.
Direito ambiental / Antônio F. G. Beltrão ; 2. ed. rev. e atual - Rio de Janeiro:
Forense ; São Paulo : MÉTODO, 2009. - (Concursos públicos)

1. Direito ambiental - Problemas, questões, exercícios. 2. Serviço púbiico -


Brasil * Concursos. I. Titulo. II. Série.

08-0343. CDU: 349.6

ISBN 978-85-309-2999-2

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gravação, sem permissão por escrito do autor e do editor.

impresso no Brasil
Printed in Brazil
2009

i
Ao pequeno Antonio, meu filh o ,
cuja alegria está sempre a
iluminar o meu dia.
r

AGRADECIMENTOS
A Leonardo José Carneiro da Cirnlia e ao
Ministro Antonio Herman Benjamin,
pelo estímulo.
PREFÁCIO

Foi com imensa satisfação que recebi o convite de


meu caro amigo, Antônio Figueiredo Gueira Beltrão, para
prefaciar seu livro sobre Direito Ambiental. Além de amigo,
Beltrão é meu colega na Procuradoria-Geral do Estado de
Pernambuco e meu sócio no escritório.
Antônio Beltrão é um profissional dedicado e um profes­
sor de ótima didática, que sempre se preocupa em se atualizar.
Concluído o Curso de Especialização em Direito Tributário pela
Universidade Federal de Pernambuco - UFPE - iniciou o Curso
de Mestrado em Direito Ambiental pela Pace University School
ofLaw, em Nova Iorque, nos Estados Unidos da América, como
bolsista do conceituado programa Fulbright, concluindo-o com
muito proveito. A partir daí, vem se dedicando, intensamente, aos
estudos de Direito Ambiental, sendo, na Procuradoria-Geral do
Estado de Pernambuco, o responsável pelas demandas ambien­
tais que lá chegam e, a cada tempo, tendem a avolumar-se. No
escritório, Beltrão vem exercendo, com maestria, dedicação e
afinco, consultoria na área ambiental, empresarial e tributária.
Tudo isso lhe credenciou a escrever um fabuloso
livro sobre Direito Ambiental. Embora inserido em coleção
destinada a estudantes que estão se preparando para subme­
ter-se a exames de concursos públicos, o livro ostenta um
conteúdo que desborda desse fim, servindo, em razão de
sua excelente qualidade, de material imprescindível para os
profissionais que lidam com o Direito Ambiental.
8 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Era linguagem clara, didática, precisa e objetiva, o


livro - bastante completo —discorre sobre noções prelimina­
res, iniciando com uma análise oportuna e interessante sobre
os direitos de terceira geração, enfocando, precisamente, os
conceitos de direitos difusos e coletivos, além da classifi­
cação e definição do meio ambiente. Com isso, delimita o
conceito do Direito Ambiental e traça seus objetivos, tra­
tando do desenvolvimento sustentável e da Agenda 21. A
partir daí, tece considerações importantes sobre os princípios
do Direito Ambiental, examinando as regras constitucionais
que envolvem o meio ambiente. Prossegue, com explicações
concernentes à Política Nacional do Meio Ambiente e com
esclarecimentos relacionados às limitações ambientais ao
direito de propriedade.
Depois, passa a enfrentar, com precisão, a questão do
dano ambiental que, segundo Barbara Pozzo1, apresenta-se
como um fenômeno complexo, por ser do tipo gradual ou,
em certas situações, instantâneo ou acidental. Nesse ponto,
examina, com propriedade, a regulamentação geral da respon­
sabilidade (civil e penal) por danos ao ambiente, que pode
dogmaticamente considerar-se uma responsabilidade delitual,
sem prejuízo da consideração da extrema dificuldade em
reconstituir com precisão o percurso causai que conduziu o
dano, como bem ressalta Manuel A. Carneiro da Frada2.
O livro revela-se bastante atualizado, contendo, ain­
da, esclarecimentos acerca da gestão de florestas públicas,
tal como disciplinada na Lei Federal 11.284/2006, além de
conter enfoque específico - e bastante pertinente - sobre a
arbitragem ambiental, consistente na aplicação da Lei Federal
9.307/1996 aos conflitos ambientais.
Tudo está a indicar, portanto, que o livro revela-se
bastante completo e específico ao Direito Ambiental. O autor

1 U danno ambientale. Milano: Giuffrè, 1998, p. 200.


2 Direito civil. Responsabilidade civil: o método do caso. Coimbra:
Almedina, 2006, p. 125.
PREFÁCIO 9

consegue ser, a um só tempo, conciso e rico em detalhes;


o livro não é extenso, mas também não é superficial. Nele,
Beltrão discorre sobre os principais assuntos desse importante
- e cada vez mais necessário - ramo do Direito.
Sem embargo disso tudo ~ em que se desnuda um
conteúdo de ótima qualidade - o autor colaciona seleta ju­
risprudência dos tribunais superiores, além de destacar, ao
final de cada capítulo, um resumo que compendia suas ex­
plicações, o que facilita a compreensão do leitor e consolida
as ideias contidas no decorrer do texto.
O livro, como se vê, constitui mais uma obra que
deve preencher as prateleiras de bibliotecas e escritórios.
Aliás, não soa correto dizer que a obra de Antônio Beltrão
ficará nas prateleiras. Seu lugar é, certamente, outro: deverá
estar sobre as escrivaninhas de trabalho e mesas de estudo,
servindo para eliminar dúvidas de profissionais e estimular
o estudo de todos que se interessem por esse tema, além
de servir de ótima opção para os que se preparam para um
concurso público. O livro, enfim, consistirá numa indispensá­
vel ferramenta de trabalho e de estudo para o profissional,
o estudante e o estudioso.
Parabéns a meu caro amigo Antônio Beltrão e à
Editora Método por viabilizar a publicação desse trabalho,
permitindo que o público possa a ele ter acesso. Os parabéns
também são extensíveis aos leitores, que serão agraciados
com material de primeira qualidade.

Leonardo José Carneiro da Cunha


Mestre em Direito pela UFPE. Doutor em Direito peia
PUC/SP. Professor do Curso de Mestrado da Universidade
Católica de Pernambuco. Procurador do Estado de
Pernambuco e Advogado.
SUMÁRIO

1. Noções Preliminares............................................................ . 17
1.1 Direitos de terceira geração................................................... 17
1.1.1 Introdução ...................................................................... 17
1.1.2 Direitos d ifu so s............................................................. 18
1.1.3 Direitos coletivos stricto sensu .................................... 19
1.1.4 Direitos individuais hom ogêneos................................. 19
1.2 Meio ambiente: definição e classificação............................. 19
1.2.1 D efinição........................................................................ 19
1.2.2 O meio ambiente natural ou fís ic o ............................... 21
1.2.3 O meio ambiente artificial............................................ 22
1.2.4 O meio ambiente c u ltu ral.............................................. 22
1.2.5 O meio ambiente do tra b a lh o ....................................... 23
1.3 Direito ambiental: conceito e objetivos ............................... 25
1.4 R esum o............................ ........................................................ 26
1.5 Questões de concursos........................................................... 28
G abarito......................................................................................... 30

2. Princípios do Direito Ambiental.......................................... 31


2.1 Princípio da prevenção .......................................................... 31
2.2 Princípio da precaução................................ ....... .....-...................... 33
2.3 Princípio da inform ação.................................... ........... ........ 37
12 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 3. Beltrão

2.4 Princípio da oportunidade para participação p ú b lic a.......... 44


2.5 Princípio do poluidor-pagador.............................................. 47
2.6 Princípio do usuário-pagador................................................ 50
2.7 Princípio do ambiente sadio como direito fundamentai do
ser h um ano.............................................................................. 51
2.8 Princípio da consideração do ambiente no processo decisório
de políticas p ú b licas............................................................... 53
2.9 Princípio do planejamento racional...................................... 54
2.10 R esum o.................................................................................. 57
2.11 Questões de concursos ........................................................ 58
G abarito....................................................................... ................. 62

3» A Constituição Federal de 1988 e o Meio A m b iente.............. 63


3.1 Referências constitucionais ao meio ambiente .... *............. 63
3.2 Competência dos entes federados em meio am biente......... 66
3.2.1 Introdução ...................................................................... 66
3.2.2 Competência comum (administrativa)......................... 69
3.2.3 Competência legislativa................................................ 72
3.3 O capítulo do meio ambiente - art. 225 da CF ................... 73
3.4 A Função socioambiental da propriedade............................ 94
3.5 R esum o.................................................................................... 97
3.6 Questões de concursos ........................................................... 99
G abarito......................................................................................... 100

4. A Política Nacional do Meio A m b ien te.................................... 101


4.1 Introdução ............................................................................... 101
4.2 Objetivos da política nacional do meio a m biente............... 102
4.3 O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISN A M A )........ 106
4.4 Instrumentos da política nacional do meio am biente.......... 109
4.4.1 Padrões de qualidade am biental................................... 110
4.4.1.1 Padrões de qualidade da á g u a ............................. 110
4.4.1.2 Padrões de qualidade do a r ................................. 115
i
SUMARIO 13

4.4.1.3 Padrões de qualidade para ruídos ...................... 120


4.4.2 Zoneamento am biental.................................................. 121
4.4.3 Avaliação de impactos am bientais................................ 125
4.4.3.1 Introdução............................................................ 125
4.4.3.2 O Estudo de Impacto Ambiental (EIA ou EPIA) . 126
4.4.3.3 O Estudo de Impacto de Vizinhança (EFV) ...... 148
4.4.3.4 Outros estudos am bientais.................................. 151
4.4.4 Licenciamento ambiental ......................... ................... 154
4.4.4.1 Definição e n atu reza........................................... 154
4.4.4.2 Competência para o licenciamento ambiental ... 157
4.4.4.3 Procedimento do licenciamento ambiental ...... 163
4.4.4.4 Modificação, suspensão e cancelamento da licença
am bientai.............................................................. i 66
4.4.5 Incentivos à produção e instalação de equipamentos e
a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a
melhoria da qualidade am biental................................. 169
4.4.6 Criação de espaços territoriais especialmente prote­
gidos ............................................................................... 170
4.4.7 O Sistema Nacional de Informações sobre o Meio
Ambiente ....................................................................... 171
4.4.8 Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos
de Defesa Ambiental..................................................... 172
4.4.9 Penalidades disciplinares ou compensatórias ao não-
cumprimento das medidas necessárias à preservação
ou correção da degradação ambiental......................... 173
4.4.10 O Relatório de Qualidade do Meio A m biente........... 173
4.4.11 A garantia da prestação de informações relativas ao
meio ambiente .............................................................. 174
4.4.12 Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursosambientais 17 5
4.4.13 Instrumentos econômicos, como concessão florestal,
servidão ambiental, seguro ambiental eoutros ........ 176
4.5 R esum o.................................................................................... 177
4.6 Questões de concursos........................................................... 179
G abarito......................................................................................... 188
14 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F G. Beltrão

5. Espaços Territoriais Especialmente Protegidos: limitações


ambientais ao direito de propriedade................................. 189
5.1 Introdução ............................................................................... 189
5.2 O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natu­
reza (SN U C)............................................................................ 191
5.2.1 Unidades de Proteção Integral ..................................... 197
5.2.2 Unidades de Uso Sustentável....................................... 200
5.2.3 A obrigação para o empreendedor de obra ou ativi­
dade que apresente potencial de causar degradação
significativa ao ambiente de apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de
Proteção Integral ........................................................... 204
5.3 As Áreas de Preservação Permanente (A PPs)..................... 207
5.4 A reserva le g a l........................................................................ 212
5.5 O Bioma Mata Atlântica: A Lei 11.428/2006...................... 216
5.5.1 H istórico......................................................................... 216
5.5.2 Definições....................................................................... 216
5.5.3 Objetivos e princípios ................................................... 218
5.5.4 Regime ju ríd ico .............................................................. 218
5.5.5 Das áreas urbanas e regiões metropolitanas................ 223
5.6 A reserva da b io sfera.............................................................. 224
5.7 R esum o.................................................................................... 225
5.8 Questões de concursos........................................................... 227
G abarito......................................................................................... 234

6. Poluição................................................................................ 235
6.1 Degradação ambiental e poluição: conceitos e distinção .... 235
6.2 A poluição é um fenômeno lícito ou ilíc ito ? ........................ 236
6.3 Nem toda poluição consiste em crime ................................. 238
6.4 Competência administrativa e legislativa ............................ 239
6.5 R esum o............................. ....................................................... 243
6.6 Questões de co ncursos.......................................................... 245
G abarito......................................................................................... 247
SUMÁRIO 15

7 . 0 Dano A m b ien tal ............................................................................... 249 I

7.1 Introdução ............................................................................................ 249 j


7.2 Peculiaridades do dano am biental........................................ 253
7.3 Novo proprietário de imóvel rural e a perpetuação do dano
am biental................................................................................ 256
7.4 A responsabilidade administrativa ambiental....................... 257
7.4.1 Definição de polícia administrativa am biental............ 257
7.4.2 Competência para o exercício da polícia administrativa
ambiental ........................................................................ 262
7.4.3 O processo administrativo am biental........................... 264
7.5 A responsabilidade civx! ambiental ..................................... 26 8 ^
7.5.1 Introdução ..................................................................... ; 268 \
7.5.2 Efeitos da responsabilização civil o bjetiva................. 270 [
7.5.3 Responsabilidade civil dos entes públicos por omis- í
s ã o .................................................................................. 272. |
7.6 A responsabilidade penal am biental..................................... 274'
7.6.1A Lei de Crimes Ambientais - n.° 9.605/1998 ............ 274
7.6.2 A competência para julgamento dos crimes ambientais
pertence à justiça estadual comum ............................... 281
7.7 O compromisso de ajustamento de conduta......................... 285
7.8 R esum o.................................................................................... 286
7.9 Questões de concursos........................................................... 288
G abarito......................................................................................... 299

8. Ações Coletivas A m bientais....................................................... 301


8.1 Fase pré-processual: o inquérito civil .................................. 301
8.1.1 Breve h istó rico ............................................................... 301
8.1.2 Natureza ju ríd ic a ............................................................ 305
8.1.3 Conflitos de atribuição entre membros do Ministério
P úblico........................................................................... 306
8.1.4 Procedimento.................................................................. 306
8.1.4.1 Instauração .......................................................... 306
8.1.4.2 Instrução............................................................... 308
16 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

8.1.4.3 C onclusão............................................................. 309


8.2 A jurisdição civil coletiva...................................................... 310
8.2.1 Introdução ...................................................................... 310
8.2.2 A ação civil pública ambiental ..................................... 312
8.2.2.1 Introdução............................................................. 312
8.2.2.2 O b jeto ................................................................... 313
8.2.2.3 Medida lim in ar.................................................... 316
8.2.2.4 Legitimação a tiv a ................................................ 317
8.2.2.5 A função do Ministério P úblico.......................... 318
8.2.2.6 O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) .... 318
8.2.2.7 Prova do dano p o ten cial..................................... 319
8.2.2.8 Competência de f o r o ........................................... 321
8.2.3 A ação popular am biental.............................................. 322
8.2.3.1 Introdução............................................................. 322
8.2.3.2 O b je to ................................................................... 323
8.2.3.3 Legitimação a tiv a ................................................ 326
8.2.3.4 Legitimação pa ssiv a ............................................ 328
8.2.3.5 Ação popular e licenciamentoambiental ........... 328
8.2.4 Mandado de segurança co letiv o ................................... 330
8.3 Resumo da Matéria ................................................................ 331
8.4 Questões de concursos........................................................... 335
G abarito...................................................................................... . 338

9. Temas Internacionais C o ntem porâneos.................................. 339

9.1 O desenvolvimento sustentável e a Agenda 21 ................... 339


9.2 A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima e o Protocolo de K y o to .......................................... 342
9.3 R esum o...................................................................... ............. 345
9.4 Questões de concursos........................................................... 346
G abarito......................................................................................... 346

Bibliografia ....................................................................................... 347


NOÇÕES PRELIMINARES

Sumário: 1.1 Direitos de terceira geração: 1.1.1 Introdução;


1.1.2 Direitos difusos; 1.1.3 Direitos coletivos stricto sensu\
1.1.4 Direitos individuais homogêneos - 1.2 Meio ambien­
te: definição e classificação: 1.2.1 Definição; 1.2.2 O meio
ambiente natural ou físico; 1.2.3 O meio ambiente artificial;
1.2.4 O meio ambiente cultural; 1.2.5 O meio ambiente do
trabalho ~ 1 . 3 Direito ambiental: conceito e objetivos - 1.4
Resumo - 1 . 5 Questões de concursos.

ÀZ/3O/O0
1.1 DIREITOS DE TERCEIRA GERAÇÃO

1*1.1 Introdução

Hodiemamente, a doutrina classifica os direitos fun­


damentais como de primeira, segunda e terceira gerações,
conforme sua evolução histórica.
Inicialmente, a partir da criação das primeiras Constitui­
ções, surgiram os direitos de primeira geração, denominados
direitos e garantias individuais clássicos, correspondentes
aos direitos civis e políticos. O seu objetivo é assegurar a
liberdade dos cidadãos.
Posteriormente, evoluíram para assegurar também os di­
reitos econômicos, sociais e culturais, denominados de direitos
de segunda geração. O enfoque é o princípio da igualdade.
18 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F G. Beltrão

Finalmente, o direito teve que evoluir para disciplinar


relações que não mais se enquadravam em uma perspectiva
meramente individualista, como, por exemplo, as relações
de consumo e o meio ambiente. Foram cunhados os direi­
tos de terceira geração, identificadores de uma titularidade
coletiva. O seu fundamento é o princípio da solidariedade
ou fraternidade.
A Constituição Federal de 1988 estabelece em seu art,
225, caput, que todos têm direito ao meio ambiente ecolo­
gicamente equilibrado, o que consiste em um típico direito
de terceira geração.1

1.1.2 Direitos difusos

O Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990)


define em seu art. 81, parágrafo único, os direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos.
Os direitos difusos são os transindividuais, de natureza
indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstâncias de fato (inciso I). Transindividual
porque ultrapassa a esfera tradicional do indivíduo para con­
templar uma coletividade. Indivisível porque sua titularidade
não pertence exclusivamente a alguém, mas a todos, indistin­
tamente. Por exemplo, todos têm direito a um ar limpo; e,
havendo poluição atmosférica, não se estará atingindo apenas
o direito de João e de Maria, mas o direito de todos de
respirar um ar limpo.
E, assim, encontramos a terceira característica do di­
reito difuso: a titularidade indeterminada. Como identificar
todas as pessoas que sofreram aigum^ãno decorrente desta
poluição do ar? Todos estes indivíduos estão ligados pela
circunstância de fato de terem sofrido uma violação no di­
reito de respirar ar puro.

1 Conforme reconheceu o Supremo Tribunal Federal (RTJ 155/246).


Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 19

1.1.3 Direitos coletivos stricto sensu


Os direitos coletivos stricto sensu também são transin-
díviduais e de natureza indivisível (art. 81, parágrafo único,
inciso n, do Código de Defesa do Consumidor). Entretanto,
a sua titularidade é determinável, pertencente a algum “gru­
po, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com
a parte contrária por uma relação jurídica base**. Registre-se
que, ainda que inicialmente não seja possível determinar todos
os titulares, estes podem vir a ser identificados.2

1.1.4 Direitos individuais homogêneos


Por fim, a Lei 8.078/1990 define direitos individuais
homogêneos como “os decorrentes de origem comum” (art.
81, parágrafo único, inciso EH).
Consistem em direitos divisíveis, de titularidade deter­
minada, tais quais os direitos subjetivos clássicos; contudo,
por serem comuns, homogêneos a diversas pessoas, podem
ser tutelados coletivamente. Portanto, são direitos que podem
ser levados a juízo individualmente, mas que, dada a sua
natureza comum, podem ser tratados de forma coletiva.

1.2 MEIO AMBIENTE: DEFINIÇÃO E


CLASSIFICAÇÃO

1.2.1 Definição

A expressão meio ambiente, que historicamente passou


a ser utilizada no Brasil, é claramente redundante. “Meio” e
“ambiente” são sinônimos, designam o âmbito que nos cerca,
o nosso entorno, onde estamos inseridos e vivemos.

2 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental


brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 8.
20 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

De fato, “meio” significa, entre outras acepções, “con­


junto de elementos materiais e circunstanciais que influenciam
um organismo vivo”. “Ambiente,” por sua vez, consiste
no “que rodeia ou envolve por todos os lados e constitui
o meio em que se vive; tudo que rodeia ou envolve os
seres vivos e/ou as coisas; recinto, espaço, âmbito em que
está ou vive”.3
A Espanha também incorreu no mesmo equívoco, con­
sagrando a expressão medio ambiente. A Constituição espa­
nhola, de 27.12.1978, assegura em seu art. 45 que “todos
têm o direito de desfrutar de um medio ambiente adequado
para o desenvolvimento da pessoa, assim como o dever de
conservá-lo”.
A Itália, por sua vez, utiliza apenas ambiente. O art.
117, “s”, da Constituição da República italiana, de l.°.0L1948,
estabelece que compete ao Estado legislar sobre a tutela
delVambiente.
Da mesma forma, a França consagrou apenas
Venvironnment para tratar das questões de meio ambiente. Em
igual sentido, o environment dos países de língua inglesa.
O meio ambiente possui em nosso ordenamento jurí­
dico uma definição legal, prevista pelo art. 3.°, inciso I, da
Lei 6.938/1981, correspondendo ao “conjunto de condições,
leis, influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas”.
Logo, o nosso direito positivo indicou como elemento
caracterizador do meio ambiente a vida em geral, ou seja,
não apenas a humana, mas de todas as espécies, animais e
vegetais. A perspectiva é, portanto, biocêntrica.

3 HOUAISS, Antônio. Dicionário eletrônico Houaiss da língua portu­


guesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2006. 1 CD-ROM. Produzido por
multimídia.
Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 21

Todos os aspectos, de ordem física, química e biológica,


relativos à vida estão compreendidos pelo meio ambiente.
Logo, a legislação, ao fixar padrões de qualidade para a
água, o ar etc., não pode se limitar a uma análise dos efei­
tos químicos ou físicos das substâncias a serem liberadas,
devendo também necessariamente avaliar quais os seus efeitos
biológicos no ambiente.4
Dessa forma, o meio ambiente não corresponde apenas
ao ambiente natural, abrangendo também outras perspectivas
em que esteja inserida a vida. Assim, tradicionalmente cias-
sifica-se o meio ambiente a partir de três aspectos: o meio
ambiente natural ou físico, o meio ambiente artificial e o
meio ambiente cultural.

1.2.2 O meio ambiente natural ou físico

Constitui-se pelo ar, atmosfera, água, solo, subsolo,


fauna, flora e biodiversidade. Corresponde, portanto, aos
elementos naturais que são tradicionalmente associados ao
meio ambiente.
A expressão meio ambiente surgiu para designar tais
elementos naturais. Existem independentemente da ação do
homem, embora possam, por óbvio, sofrer a conseqüência
daquela.

4 O Clean Water Act, lei estadunidense de 1972, foi responsável por


um bem-sucedido programa de recuperação e controle da poluição das
águas dos EUA. Entretanto, os seus críticos argumentam, com razão,
que seu enfoque, eminentemente químico, desprezou a abordagem
biológica, que também se encontra, prevista entre os seus propósitos,
apresentados pelo Congresso norte-americano na § 1251 (a). Tal sig­
nifica que, na prática, uma corrente d’água pode estar absolutamente
em consonância com os padrões de qualidade químicos fixados na
legislação; no entanto, constata-se que muitas das espécies que exis­
tiam no ambiente desapareceram definitivamente.
22 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

1.2.3 O meio ambiente artificial

Compreende o espaço urbano construído, abrangendo o


conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e equipa-,
mentos públicos, tais como ruas, avenidas, praças e espaços
livres em geral (espaço urbano aberto).5
Deriva desse aspecto urbano ã necessidade de plane-
jamento e ordenamento do território, avaliação do processo
de urbanificação e redução de impactos, para alcançar o
equilíbrio ambiental nas cidades.
Neste contexto, o Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001
- elenca no art. 2.°, inciso I, a garantia do direito a cidades
sustentáveis como uma de suas diretrizes.

1.2.4 O meio ambiente cultural

Consiste nas intervenções humanas, materiais ou ima-


teriais, que possuem um especial valor cultural, referente à
identidade, à ação, à memória dos diferentes grapos formadores
da nacionalidade ou sociedade brasileiras. Abrange, portanto,
o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico,
ecológico, etc.
A Constituição Federal trata expressamente sobre o
patrimônio cultural brasileiro em seu art. 216, litteris:

Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens


de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou
em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação,
à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
n - os modos de criar, fazer e viver;

5 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo:


Malheiros, 2002. p. 21.

[
Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 23

III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;


IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais
espaços destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisa­
gístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico
e cientifico.

Incumbe ao Poder Público, com a colaboração da so­


ciedade^ promover e proteger r> patrtmflnin rnltnraj brasileiro.
tendo como principais instrumentos os inventários, registros.
vigilância, tombamento e desapropriação, conforme o art.
216, § 1.°, da Carta Política.

1.2.5 O meio ambiente do trabalho


O meio ambiente do trabalho compreende a qualidade
do ambiente em que o trabalhador exerce a sua atividade
profissional.6 Consiste no “espaço-meio de desenvolvimento
da atividade laborai, como o local hígido, sem periculosi-
dade, com harmonia para o desenvolvimento da produção e
respeito à dignidade da pessoa”.7
A Constituição Federal trata genericamente sobre a
proteção da saúde do trabalhador no art. 7.°, XXII, XXHI
e XXXHL8 Menciona expressamente o meio ambiente do
trabalho no art. 200, II e VHE, ao disciplinar a competência

6 TRENNEPOHL, Terence Domelles. Fundamentos de direito ambiental.


Salvador: JusPodivm, 2006. p. 6.
7 ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano.
Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 355.
8 “Art. 7.° São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de
outros que visem à melhoria de sua condição social: (...) XXII -
redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança; X X m - adicional de remuneração para
as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei; (...)
XXXHI - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a
menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis
24 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

do Sistema Único de Saúde, prevendo que o meio ambiente


compreende o meio ambiente do trabalho.9
Alguns autores defendem que o meio ambiente do
trabalho não estaria compreendido no âmbito do direito am­
biental, mas, sim, no direito Ho trabalho, visto~que a Carta
Federal não trata do meio amBiinte^^o^tobalho no capítulo
do meio ambiente (art. 225), tampouco nos demais artigos
existentes ao longo de seu texto referentes ao meio ambiente
em geral. Revendo posicionamento anterior, contudo, entendo
que, de fato, o meio ambiente do trabalho insere-se no meio
ambiente não apenasL_em razão da expressa previsão contida
no art. 200, VIII, da Carta Política, mas principalmente p ila
interpretação teleológica da ordem constitucional vigente.
Ora, o caput do art. 225 dispõe ser dever do Poder Público
assegurar a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida; outrossim, a
dignidade da pessoa humana consiste em um dos princípios
fundamentais da República Federativa do Brasil, conforme
o art. l.°, III, da Constituição Federal.

A imensa maioria das pessoas passa boa parte de suas


vidas em seu local de trabalho; por conseguinte, zelar pela
sadia qualidade de vida no ambiente em que os indivíduos
exercem a sua atividade proftssional nada mais e~~do"que
um a conseqüência lógica da aphcacao das citadas normas
constitucionais. Logo, apesar de a Constituição Federal
não tratar do meio ambiente do trabalho no Capítulo VI
do Título VIII (art. 225), tom a-se bastante claro, em uma
interpretação sistemática, que o m eio ambiente do trabalho
insere-se no meio ambiente. Por analogia, pode-se citar o

anos, salvo na condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;


(redação dada pela Emenda Constitucional 20, de 1998)”.
9 “Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atri­
buições, nos termos da lei: (...) II - executar as ações de vigilância
.sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador; (...)
( VIU -) colaborar na proteção do meio ambiente» nele compreeadido
O-dcTtrabaüio”. “
Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 25

exemplo do patrimônio cultural, que também não está pre­


visto no capítulo do meio ambiente, mas sim na Seção II
(da Cultura) do Capítulo III (arts. 215 e 216); no entanto,
não há dúvida alguma de que o patrimônio cultural insere-se
no meio ambiente (meio ambiente cultural).

1.3 DIREITO AMBIENTAL: CONCEITO E


OBJETIVOS

Direito do meio ambiente, direito ambiental e direito


do ambiente são expressões sinônimas, tradicionalmente
utilizadas pela doutrina. Autores ainda, como Sérgio Ferraz
e Diogo de Figueiredo Moreira Neto, precursores no estu­
do da matéria, empregam a locução direito ecológico, que,
entretanto, apresentaria uma abrangência menor, restrita ao
ambiente natural, não compreendendo o ambiente cultural
nem o artificial10
Não trataremos nesta obra acerca da autonomia ou não
do direito ambiental como ramo da ciência jurídica. Pragma-
ticamente, podemos afirmar que o direito ambiental consiste
no conjunto de princípios e normas jurídicas que buscam
regular os efeitos diretos e indiretos da ação humana no
meio, no intuito de garantir à humanidade, presente e futura,
o direito fundamental a um ambiente sadio.
Por conseguinte, o direito ambiental tem por objetivo
o desenvolvimento sustentável, que, conforme a definição
universal dada pela Comissão Brundtland, consiste naquele
que “satisfaz as necessidades do presente sem pôr em risco
a capacidade das gerações futuras de terem suas próprias
necessidades satisfeitas”. A sustentabilidade opera-se, portanto,
por meio da administração racional dos recursos naturais e
dos sistemas ecológicos.

10 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lu-


men Juris, 2004. p. 6.
26 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

Para alcançar a sustentabilidade, imensos são os de­


safios. Sobre o tema, precisa a lição do mestre Herman
Benjamin, verbis:u

Os problemas ambientais são produto de uma série de


comportamentos humanos historicamente arraigados. Entre
eles convém citar uma certa predisposição do ser humano
para agir a curto prazo (- atuação imediatista), para auxiliar
apenas aqueles com quem se relaciona pessoalmente, em es­
pecial os familiares e amigos próximos, negando assistência
a terceiros desconhecidos (= atuação individualista), e para
se ver em permanente antagonismo com a natureza que o
cerca, buscando, por isso mesmo, desbravá-la, transformá-la
e dominá-la (- atuação degradadora). O Direito Ambiental
visa, em síntese, mudar tais traços comportamentais, todos
arabientalmente nefastos. Não espanta, pois, que, em relação
ao paradigma jurídico tradicional, o Direito Ambiental seja
considerado “profundamente herético”.

1.4 RESUMO

• Direitos de terceira geração: direitos de titularidade coletiva,


que se fundamentam no princípio da solidariedade ou da
fraternidade. O direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (art. 225, caput, da Constituição Federal) con­
siste em um típico direito de terceira geração.
• Direitos difusos: são os transindividuais, de natureza indi­
visível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstâncias de fato.
• Direitos coletivos stricto sensu: direitos transindividuais de
natureza indivisível, de que seja titular grupo, categoria

11 BENJAMIN, Antonio Herman. Objetivos do direito ambiental. In:


BENJAMIN, Antonio Herman; SÍCOLI, José Carlos Meloni (EcL). O
futuro do controle da poluição e da implementação ambiental (The
future o f pollution, regulation and enforcement). São Paulo: IMESP,
2001. p. 57.
4

I
Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 27

ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte


contrária por um a relação jurídica base.

Direitos individuais homogêneos: direitos divisíveis, de


titularidade determinada, tais quais os direitos subjetivos
clássicos; contudo, p o r terem origem comum, podem ser
tutelados coletivamente.

. Meio ambiente: conjunto de condições, leis, influências


(j ^ r ' e interações de ordem física, química e biológica, que
<2 permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas
(art. 3.°, inciso I, da Lei 6.938/1981).

Meio ambiente natural ou físico: ar, atmosfera, água, solo,


subsolo, fauna, flora e biodiversidade.

Meio ambiente artificial: consiste no espaço urbano cons­


truído, abrangendo o conjunto de edificações (espaço
urbano fechado) e equipamentos públicos, tais como
ruas, avenidas, praças e espaços livres em geral (espaço
urbano aberto).

Meio ambiente cultural: resultante de intervenções humanas,


m ateriais ou imateriais, que possuem um especial valor
cultural, referente à identidade, à ação, à memória dos
diferentes grupos formadores da nacionalidade ou socie­
dade brasileiras. Abrange, portanto, o patrimônio histórico,
artístico, paisagístico, arqueológico, ecológico etc.

M eio ambiente do trabalho: busca assegurar um ambiente


sadio, hígido e sem periculosidade, para que as pessoas
exerçam com dignidade sua atividade laborai.

Conceito de direito ambiental: conjunto de princípios e


normas jurídicas que buscam regular os efeitos diretos e
indiretos da ação hum ana no meio, no intuito de garantir
à humanidade, presente e futura, o direito fundamental a
um ambiente sadio.

• Objetivo do direito ambiental: assegurar o desenvolvimento


sustentável.
28 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

• Desenvolvimento sustentável: aquele que satisfaz as ne­


cessidades do presente sem pôr em risco a capacidade
das gerações futuras de terem suas próprias necessidades
satisfeitas, conforme definição da Comissão M undial sobre
Meio Ambiente e D esenvolvim ento,' da Organização das
Nações Unidas (ONU).

1.5 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (CESPE ~ Juiz Federal Substituto TRF 5 * Região} Acerca de direito


ambientai, julgue os itens a seguir.
\/ 1.1 O meio ambiente cultural é constituído pelo patrimônio artístico, histórico,
turístico, paisagístico, arqueológico, espeleológico e cultural, que envolve
bens de natureza material e imaterial, considerados individualmente ou
em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória
dos diferentes grupos formadores da sociedade. Um instrumento de sua
proteção é o tombamento, do qual se valeram a Unesco e o governo
brasileiro para preservar o Plano Piloto de Brasília, considerado patrimônio
histórico da humanidade.

2. (CESPE - Juiz Federal Substituto TRF 5.a Região} Acerca das normas
constitucionais de proteção ao meio ambiente cultural, julgue os
itens que se seguem.
\J 2.1 As manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e
dos demais grupos participantes do processo civilizatório nacional estão
constitucionalmente previstas como objeto de proteção estatal.
V 2.2 Um sítio fossilífero pode sertido como exemplo de patrimônio cultural brasileiro,
de natureza material, por seu valor paleontológico e científico.
p 2.3 As formas de acautelamento e preservação do patrimônio cultural brasileiro
são previstas pela Constituição Federai de forma taxativa.

3. (Procurador do Trabalho NIPT - 2006} No que tange ao Direito Am»


biental do Trabalho é CORRETO afirmar que:
\j (A) o Brasil ratificou Convenção da Organização Internacional do Trabalho na
qual preceitua-se que o trabalhador tem o direito de se recusar a prestar
serviços em local que, em caráter contínuo, apresente um perigo grave
ou iminente para sua saúde ou vida;
'Ç (B) a proteção ao meio ambiente do trabalho não é prevista expressamente
na Constituição da República;
(C) a proteção ao meio ambiente do trabalho é prevista expressamente na Consti­
tuição da República, no capítulo pertinente ao meio ambiente em geral;

4
Cap. 1 - NOÇÕES PRELIMINARES 29

(D) a colaboração na proteção ao meio ambiente do trabalho não é, expres­


samente, uma competência do sistema único de saúde;
(E) não respondida.

4. (Procurador do Estado/PR - 2007) Com relação aos sítios detentores


de reminiscências históricas dos antigos quilombos, patrimônio culturai
brasileiro, e aos seus remanescentes, é correto afirmar:
(A) Não podem ser tombados em razão do princípio da auto-determinação dos
povos, consagradas petos Tratados internacionais subscritos pelo Brasií.
k (B) São os sítios bens constitucionalmente tombados e aos remanescentes
das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é
reconhecida a sua propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os
títulos respectivos.
>Çs (C) O regime jurídico que tuteía este patrimônio cultural brasileiro é idêntico
àquele estabelecido pela Constituição Federai para os territórios indígenas.
(D) Compete ao Ministério do Meio Ambiente e ao Ministério da Justiça as­
sistir e_ acompanhar o INCRA nas ações de regularização fundiária dos
sítios referidos, para garantir a preservação da identidade cultural dos
remanescentes das comunidades.
(E) A caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos é
atestada mediante Saudo antropológico firmado por, pelo menos, três pro­
fissionais de Universidades Federais.

5. (OAB/CESPE ~ 2007.ül) Segundo o jurista Vladimir Passos de Freitas,


na concepção moderna de meio ambiente, este é considerado não
apenas como a natureza mas também como as modificações que o
homem nela vem introduzindo. Assim, assinala o jurista, é possível
classificar o meio ambiente em ambiente natural, que compreende
a água, a flora, o ar, a fauna, e ambiente cultural, que abrange as
obras de arte, imóveis históricos, museus, belas paisagens, enfim,
tudo o que possa contribuir para o bem-esíar e a felicidade do ser
humano. ^4 SA)
Considerando tal concepção, assinale a opção correta. ^
(A) A Constituição Federal admite formas específicas de proteção do patrimônio
cultural, tais como o tombamento, 0 registro, o inventário, a retrocessão
e a desapropriação. ? ^ . zJ& j
(B) As criações científicas e tecnológicas integram 0 patrimônio cultural brasi- ; ..
leiro, sendo elas objeto de especial proteção peio poder público. —
(C) Os municípios não detêm competência para proteger 0 patrimônio cultural,
em razão da relevância nacional dos bens que 0 integram.
(D) Sendo comum a competência material para a proteção do patrimônio
cultural, União, estados, DF e municípios podem instituir tombamento de
bens imóveis dotados de valor histórico-cultural, não se admitindo, porém,
o tombamento de um mesmo bem por mais de uma pessoa política, em
razão da proibição do bis in idem.
30 DIREITO AMBIENTAL, para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

GABARITO
.1.1 - c 3 - A
2.1 - C 4 - B
2.2 - C 5 - B
2.3 - E

i
PRINCÍPIOS DO DIREITO
AMBIENTAL

Sumário: 2.1 Princípio da prevenção - 2.2 Principio da


precaução - 2.3 Princípio da informação - 2.4 Principio da
. oportunidade para participação pública - 2.5 Princípio do
poluidor-pagador - 2.6 Princípio do usuário-pagador - 2.7
Princípio do ambiente sadio como direito fundamental do
ser humano - 2.8 Princípio da consideração do ambiente
no processo decisório de políticas públicas - 2.9 Princípio
do planejamento racional - 2.10 Resumo - 2.11 Questões
de concursos.

i ■z.jèo/cn
2.1 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO

A prevenção consiste em um princípio basilar do


direito ambiental pela simples constatação de que é bem
mais eficiente e barato prevenir danos ambientais do que
repará-los. Por exemplo, como reparar, a posteriori, a ex­
tinção de uma espécie da fauna ou flora? Como assegurar
a saúde humana e do ambiente de uma região afetada por
um vazamento nuclear? Como recuperar um lençol freático
que abastece toda uma cidade após a sua contaminação por
uma substância tóxica? .
A Convenção sobre Diversidade Biológica, que se origi­
nou a partir da Eco 92 e foi promulgada no dirçito positivo
32 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

brasileiro por meio do Decreto 2.519, de 16.03.1998, dispõe


era seu preâmbulo ser “vital prever, prevenir e combater na
origem as causas da sensível redução ou perda da diversi­
dade biológica.”1
De fato, as questões ambientais forçaram uma nova
abordagem jurídica para os países que adotam o sistema do
common law. Nos Estados Unidos da América, as doutrinas
do nuisance e do trespass, típicas do common law, que ba­
sicamente correspondem ao dever de indenizar, a posteriori,
danos eventualmente ocorridos, mostraram-se inócuas na re­
gulação dos litígios relacionados ao meio ambiente. Por tal
razão, foram gradativamente substituídas por leis stricto sensu
com uma abordagem preventiva, aprovadas pelo Congresso
a partir da década de 60.2
O National Environmental Policy Act (NEPA), lei esta­
dunidense de 1969 que criou o Estudo de Impacto Ambien­
tal,3 em seu § 2.°, estabelece que um de seus propósitos é
“prevenir e eliminar danos ao ambiente e à biosfera”.

1 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/sbf7chWcdb/dpreambl.


html>. Acesso em: 20 jun. 2007.
2 PERCIVAL, Robert V.; SCHROEDER, Christopher H.; MILLER,
Alan S.; LEAPE, James P. Environmental regulation: law, Science
and poíicy. New York: Aspen, 2003. p. 62-72. “O common law
fundamenta-se largamente na doutrina legal de inconveniência (=
nuisance) para dirimir controvérsias ambienteis, apesar de que con­
dutas que resultem em uma invasão física de propriedade poderiam
ser tratadas como transgressão (= trespass). O tratamento jurídico
da inconveniência (= nuisance) objetiva a proteção do direito ao
uso e gozo da terra, enquanto a transgressão (= trespass) protege
contra invasões na posse da terra (...) Enquanto o common law é
eficiente para tratar de conflitos entre uma fonte única de poluição
e alguns poucos vizinhos, há um amplo consenso que as ações de
inconveniência ( - nuisance) são totalmente inadequadas para resol­
ver os problemas típicos de poluição encontrados pelas sociedades
industriais modernas.”
3 BELTRÃO, Antônio Figueiredo Guerra. Aspectos jurídicos do Estudo
de impacto Ambiental São Paulo: MP Editora, 2007. p. 14.
Gap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 33

No Brasil, o princípio da prevenção está amplamente


incorporado à ordem jurídica. A Constituição brasileira ex­
pressamente prevê em seu art. 225, § 1.°, IV, que o Estudo
de Impacto Ambiental há de ser exigido previamente à ação
proposta.
No mesmo sentido, a Lei Federal 6.938, de 31.08.1981,
com suas alterações subseqüentes, prevê no seu art. 10, caput,
que o licenciamento ambiental, um dos principais instrumentos
da Política Nacional do Meio Ambiente, há de ser sempre
prévio à respectiva acão proposta.
A Lei Federal 11.428, de 22.12.2006, que dispõe sobre
a utilização' e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata
Atlântica, também o expressamente prevê em seu art. 6.°,
parágrafo único.
O professor Paulo Affonso Leme Machado observa com
muita propriedade que informação e pesquisa são pressupostos
fundamentais para a fiel obediência ao princípio da preven-
ção/HDe tato, se nao há informãgões suficientes acerca dos
processos ecológicos, da fauna e da flora de um determinado
local, não haverá subsídios para uma correta prevenção de

2.2 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO ^ .

Um componente que está profundamente relacionado


ao meio ambiente é a incerteza científica. A maioria dos
processos da natureza e elementos é complexa, desconhe­
cida em sua inteireza pela comunidade científica. Logo, tal
incerteza levanta várias dificuldades quanto ao gerenciamento
ambiental e à previsão e mensuração dos potenciais impactos
decorrentes de políticas públicas ou de um dado projeto.5

4 MACHADO, Paulo Aífonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São


Paulo: Maiheiros, 2004. p. 74.
5 BELTRÃO, Antônio Figueiredo Guerra. Aspectos jurídicos do Estudo
de Impacto Ambiental, p. 14, 15.
34 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

De fato, incertezas sobre magnitude de problemas


ambientais, suas causas, e futuros impactos atormentam e
frustram o direito e as políticas governamentais. O que nós
gostaríamos de saber como elaboradores de políticas públicas
raramente aproxima-se de nosso conhecimento real. Mas se
nós não entendemos bem a situação atual, então como pode­
remos prever os impactos futuros de nossas leis e políticas
governamentais?6
Embora comumente confundida com o princípio da
prevenção, a precaução denota um passo adiante na evolução
do direito ambiental. Sobre o tema, o professor Nicolas de
Sadeller, verbis:

(...) As políticas públicas intencionadas a se opor a danos


ambientais têm sofrido uma sucessão de modificações radi­
cais ao longo do tempo. Uma primeira fase tomou a forma
de remediação, o que se traduz em intervénção tardia pelas
autoridades públicas. Neste estágio o dano já havia ocorrido;
a única medida possível é remediar.
Esta abordagem evoluiu para incluir a dimensão preven­
tiva, através da qual as autoridades intervém previamente à
ocorrência do dano que provavelmente acontecerá caso nada
seja feito para preveni-lo. Este segundo estágio é marcado
pelo entendimento de que as ameaças ao meio ambiente são
tangíveis e que situações podem rapidamente se tomar crí­
ticas; por tal razão, a prevenção oportuna de conseqüências
danosas deve ser implementada.
Finalmente, a terceira variação é marcada pela antecipação.
Difere das outras duas na medida em que as autoridades estão
preparadas para ameaças potenciais, incertos, ou hipotéticas;
de fato, para todos os casos em que não exista prova defi­
nitiva de que uma ameaça se materializará. A mais recente
fase no processo evolutivo, a precaução é o ponto final de

6 RASBAND, James; SALZMAN, James; SQUILLACE, Mark. Natural


resources law and policy. New York: Foundation Press, 2004. p.
43.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 35

um a gama de m edidas públicas intencionadas a -se opor ao


dano ambiental. Não apenas o dano ainda não ocorreu, como
não há. prova irrefutável de que ocorrerá.7

Logo, enquanto a prevenção pressupõe uma razoável


previsibilidade dos danos que poderão ocorrer a partir de
determinado impacto, a precaução pressupõe, ao contrário,
imprevisibilidade dos danos que poderão ocorrer dada a in­
certeza científica dos processos ecológicos envolvidos.
A precaução, estabelecida expressamente como princípio
ambiental, surgiu pela primeira vez em uma lei da República
Federativa da Alemanha, em 1976, quando o governo federal
enunciou oVorsorgeprínzip para guiar administradores no trato
da poluição.8 No plano internacional, a primeira referência

7 “Policy measures intended to counter environmental damage have


undergone a succession of radical modifications over time. A first
phase took the form o f remedial action, which translates into late
intervention by the public authorities. At this stage damage has
already occurred; the only possible course of action is remedy.
This approach evolved to include a preventive dimension, by which
public authorities intervene prior to the occurrence o f damage that
is likeiy to take place if notbing is done to prevent it. This second
stage is marked by an understanding that threats to the environment
are tangible and that situations may rapidly become criticai; for
that reason, timely prevention of damaging consequences should be
imdertaken. Finally, the third variation is marked by anticipation. It
differs from the other two in that the authorities are prepared for
potential, uncertain, or hypothetical threats; indeed, for ali cases
where no defimtive proof exists that a threat will materialize. The
most recent phase in the evolutionary process, precaution is the
end point of a range of public measures meant to counter ecolo-
gical damage. Not only has damage not yet occurred, but there is
no irrefixtable proof that it will occur” (SADELEER, Nicolas de.
Environmental principies. Oxford: Oxford University Press, 2002.
p. 91).
8 TROUWBORST, Arie. Evolution and status o f the precautionary
principie in intemational law. Hague: Kluwer Law International,
2002. p. 17.
36 DiRElTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

explícita ao princípio da precaução ocorreu em 1987, em uma


declaração adotada pela Conferência do Mar do Norte.9
Em 1990, “os ministros de 34 Estados membros da
UNECE10 e o representante da CE [Comunidade Européia]
adotaram a Declaração de Bergen que incluiu uma ampla
formulação do princípio da precaução no texto do Rio.
Desde então, o princípio da precaução tem aparecido em
quase todos os instrumentos internacionais relacionados à
proteção ambiental”.11
A Declaração do Rio de Janeiro em Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992 estabelece em seu Princípio 15
que, para “proteger o meio ambiente, o princípio da pre­
caução deve ser amplamente observado pelos Estados, de
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de
danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a
degradação ambiental”. A Declaração do Rio de 1992 e a
Agenda 21, a qual consiste em um plano para implementar
o conceito de desenvolvimento sustentável,12 foram reafirma­
das pela Declaração de Johanesburgo em Desenvolvimento
Sustentável, na conferência mundial realizada na África do
Sul, em 2002.
A Lei 11.105, de 24.03.2005, que estabelece a Política
Nacional de Biossegurança (PNB), adota expressamente em

9 KISS, Alexandre; SHELTON, Dinah. International environmental law.


New York: Transnational Publishers, 2004. p. 207.
10 Comissão Econômica 'das Nações Unidas para a Europa [United
Nations Economic Commission for Europej.
11 KISS, Alexandre; SHELTON, Dinah, International environmental law,
p. 207.
12 Embora a susteníabilidade possua diversas interpretações, a maio­
ria dos especialistas concorda que esse conceito deve compreender
equidade social, prosperidade econômica e integridade ambiental.
KRIZEK, Kevin J,; POWER, Joe. A Planners Guide to Sustainable
Development, p. 7.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 37

seu art. l.° o princípio da precaução. No plano internacional,


o Brasil assinou, ratificou e promulgou dois tratados que
estabelecem o princípio da precaução: a Convenção sobre
Diversidade Biológica de 1992 e a Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre a Mudança do Clima de 1992, emen­
dada pelo Protocolo de Kyoto de 1997.13
O princípio da precaução também se encontra previsto
pelo art. 6.°, parágrafo único, da Lei Federal 11.428/2006,
que disciplina a utilização e proteção da vegetação nativa
do Bioma Mata Atlântica.
Logo, o princípio da precaução desonera o cidadão ^
ou associação de comprovar, em processo administrativo ou
judicial, o dano real ao meio ambiente, sendo suficiente a
caracterização do dano potencial. Outrossim, a precaução
pode ser usada para inverter o ônus da prova na análise
dos impactos em um procedimento de licenciamento am­
biental, por exemplo. Em vez de cidadãos e organizações
civis terem de demonstrar evidências científicas que um
dado projeto pode causar determinados impactos no meio
ambiente, o empreendedor teria o ônus de provar a ausência
de tais impactos, sob pena de ter de mitigá-los ou de ter
indeferida a licença.

2.3 PRINCÍPIO DA INFORMAÇÃO

O direito à informação consiste, seguramente, em um


dos fundamentos de um regime democrático, impondo trans­
parência e moralidade aos atos da administração pública.*4
Está intimamente ligado ao princípio da participação.
Para que a oportunidade para participação pública seja efeti-

13 Respectivam ente, Decretos Legislativos 2 e 1, ambos de


03.02.1994.
14 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito à informação e meio
ambiente. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 260.
38 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

va, faz-se fimdamental que a administração pública assegure


previamente ao público em geral o direito de acesso a todas
as informações, dados e estudos existentes relativos ao tema
em análise.
Nos EUA, a §102(2)(G) do National Environmental
Policy Act (NEPA) prevê expressamente que “todas as
agências do Governo Federal devem tomar disponíveis aos
Estados, condados, municipalidades, instituições e indivíduos,
avisos e informações úteis em restaurar, manter e melhorar
a qualidade do meio ambiente”.15
O Council on Environmental Quality (CEQ) [Conselho
em Qualidade Ambiental], que regula o NEPA, estabelece
na §1502.1 que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) deve
“prover integral e justa discussão dos impactos ambientais
significativos e deve informar aos agentes decisórios e ao
público as alternativas razoáveis... Um estudo de impacto
ambiental é mais que disponibilizar documentos...55.í6 O
CEQ possui um seção inteira intitulada Public Involvement
[Envolvimento do Público],17 em que se estabelece que as
agências governamentais “devem realizar esforços diligentes
para envolver o público no preparo e implementação de seus
procedimentos relativos ao NEPA”.58
A_ Declaração do Rio de 1992, adotando essa pers­
pectiva procedimental, dispõe em seu Princípio 10 que “a
melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a

!S “Ali agencies of the Federal Government shall make available to


States, counties, mimicípalities, institutions, andindividuais, advice
and information useful in restoring, maintaining, and enhancing the
quality of the environment.”
16 “Provide fali and fair discussion of signiâcant environmental impacts
and shall inform decision-makers and the public o f the reasonable
altematives (...) An environmental impact statement is more than a
disclosure document...”
17 40 C.F.R. § 1506.6.
18 “Shall make diligent efforts to involve thepublic in preparing and
implementing their NEPA procedures.” 7 •
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 39

r
participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos inte­
ressados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso
adequado a informações relativas ao meio ambiente de que
disponham autoridades públicas, inclusive informações sobre
materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem
como a oportunidade de participar em processos de tomada
de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a cons­
cientização e a participação pública, colocando a informação
à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a
mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz
respeito à compensação e reparação de danos”.19
A “Convenção sobre Informação, Participação Pública
na Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Matéria Am­
biental”, assinada em junho de 1998 na cidade de Aarhus,
Dinamarca, estabelece que “o público afetado deve ser in­
formado, tanto através de avisos públicos quanto individual­
mente quando apropriado, no início de um procedimento de
tomada de decisão em matéria ambiental, e de uma forma
adequada, oportuna e efetiva... incluindo como e quando esta
informação pode ser dada: (i) o início do procedimento; (ii)
as oportunidades para participação do público”.20
Tais oportunidades para participação pública correspondem
a procedimentos que devem permitir a submissão por escrito
ou em uma audiência pública de “quaisquer comentários,
informações, análises ou opiniões que sejam considerados
relevantes para a atividade proposta”.21 No entanto, distin­
tamente do New York State Environmental Quality Review
Act (SEQRA), a Convenção de Aarhus não estabelece um
dever geral imposto à agência governamental competente
para responder a tais comentários, mas apenas uma previsão

19 Em um contexto mais amplo, ver a Agenda 21 das Nações Unidas,


Capítulos 36 e 40.
20 Artigo 6(2)(d).
21 “Any comments, Information, analyses or opinions that it considers
relevant to the proposed activity.”
40 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

genérica de que estes comentários devem ser considerados


pelos agentes decisórios.22 Observe-se que a Convenção de
Aarhus não se restringe à União Européia, podendo qualquer
país-membro das Nações Unidas aceder de acordo com a
aprovação das Partes.23
No Brasil, o acesso à informação, em sentido amplo,
consiste em um dos direitos e garantias íimdamentais previstos
péla Constituição Federal (art. 5.°, XIV). Todos têm direito
a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral (em que se in­
sere o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
conforme assegurado pelo art. 225, caput), a serem prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, “ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da so­
ciedade e do Estado” (art. 5.°, XXXIII).
Especificamente quanto ao ambiente, a Carta Políti­
co prevê expressamenífí_-q.ue-d&ve-ser—dada publicidade ao
EÍA, conforme o art 225, § l.°, IV. Outrossim, o art. 225,
§ 1.°, VI, dispõe que o Poder Público possui o dever de
promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente”.
Infraconstitucionaimente, a Lei 6.938/1981 prevê em
seu. art. 2.°, X, ser a educação ambiental um dos princípios
da Política Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de
capacitar a comunidade para “participação ativa na defesa
do meio ambiente”. Estabelece em seu art. 4.°, V, como um
dos seus objetivos “a divulgação de dados e informações
ambientais e formação de uma consciência pública sobre
a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do
equilíbrio ecológico”.

22 Artigo 6(8).
23 Artigo 19(3).
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 41
r
Outrossim, consistem em instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente o “sistema nacional de informações sobre
o meio ambiente” e a “garantia de prestação de informações
relativas ao meio ambiente, obrigando-se o Poder Público a
produzi-las quando inexistentes”, conforme o art. 9.°, VII e
XI, respectivamente.
O pedido de licenciamento ambiental, bem como sua
renovação e concessão, devem obrigatoriamente ser publica­
dos no jornal oficial do respectivo Estado e em periódico
regional ou local de grande circulação (art. 10, § 1.°, da
Lei 6.938/1981).
A Lei 10.650, de 16.04.2003, influenciada pela Convenção
de Aarhus de 1998, dispõe sobre o “acesso público aos dados
e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes
do SISNAMA”. Trata-se de um notável avanço no direito
positivo brasileiro que impõe a todos os órgãos e entidades
da administração direta e indireta que compõem o SISNAMA
(abrangendo União Federal, Estados, Distrito Federal, Territórios
e Municípios)24 o dever geral de permitir o acesso público
aos documentos, expedientes e processos administrativos que
tratem de matéria ambiental, assim como de fornecer infor­
mações ambientais que estejam sob sua guarda.
Os órgãos e entidades da administração pública passam
a ter aobrigação legal de fornecer “todas as informações
ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito,
visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativãsZã:
(I) qualidade do meio ambiente; (II) políticas, planos e
programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
(III) resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas
de controle de poluição e de atividades potencialmente po~
luidoras, bem como de planos e ações de recuperação de
áreas degradadas; (IV) acidentes, situações de risco ou de
emergências ambientais; (V) emissões de efluentes líquidos

24 Lei Federai 6.938, de 31.08.1981, art. ó.°, capuí.


42 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

e gasosos, e produção de resíduos sólidos; (VI) substâncias


tóxicas e perigosas; (VH) diversidade biológica; (VIII) or­
ganismos geneticamente modificados”.
Qualquer indivíduo, mediante requerimento por escrito,
pode solicitar tais informações, independentemente de com­
provar algum interesse específico, assumindo a “obrigação de
não . utilizar essas informações para fins comerciais, sob as
penas da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade
industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qualquer
meio, venha a divulgar õs aludidos dados”, assegurando^sê,
outrossim, os sigilos previstos por lei.25
Falha lamentável da aludida lei consiste na forma es­
colhida para avisar ao público em geral acerca das listagens
contendo informações sobre pedidqs de licenciamento, supressão
de vegetação, autos de infração, registro de apresentação de
estudos de impacto ambiental e sua aprovação ou rejeição,
etc., nos termos de seu art. 4.°. De fato, é inadmissível que
em pleno século XXI se opte pela publicação em Diário
Oficial como meio para avisar ao público sobre...qualquer
assunto, visto tratar-se de forma absolutamente ineficiente
de alcançar as pessoas e que, ademais, custa caro para a
administração pública. Bem mais eficiente seria impor aos
órgãos e entes ambientais que tomassem tais infomíacões
acessíveis pela internet a partir de seus respectivos sítios.
Assim, ninguém teria que acompanhar a publicação de Diário
Oficial, jomal de circulação bastante restrita, tampouco se
deslocar^hsicamente aos órgãos ambientais para conseguir
ter acesso àquelas informações.
Neste sentido, a Lei 11.284/2006, que disciplina a
gestão de florestas públicas, estabelece expressamente que
08 relatórios ambientais, relatórios de impacto ambiental,
contratos, relatórios de fiscalização e de auditorias e outros
documentos relevantes.rio processo de concessão florestal serão

25 Art. 2.°, §§ 1.° e 2A


Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 43

disponibilizados por meio da rede mundial de computadores


(art. 7.°, parágrafo único).
O art. 8.° da Lei 10.650/2003 prevê que os órgãos am­
bientais integrantes do Sisnama deverão “elaborar e divulgar
relatórios anuais relativos à qualidade do ar e da água, e,
na forma da regulamentação, outros elementos ambientais”.
Trata-se de importante previsão que gerará dados fundamentais
para, entre outras medidas, a elaboração de políticas públicas
mais eficientes.
Outrossim, o valor previsto pelo art. 9.° e que deve
ser pago à administração pública para que as informações
ambienteis sejam fornecidas deve corresponder “ao ressar­
cimento dos recursos despendidos para seu fornecimento”,
não podendo consistir em obstáculo para o acesso àquela
informação, visto que, conforme observa oportunamente o
professor Édis Müaré, a Constituição Federal de 1988, no
art. 5.°, XXXffl, já assegura a todos o direito de receber
dos órgãos públicos informações de interesse particular ou
coletivo, sob pena de responsabilidade.26
Uma perspectiva inovadora acerca de utilização da
informação ambiental consiste na promulgação de leis que
impõem a divulgação periódica pelo Poder Público de lista
indicativa do volume total de poluentes que foram liberados
no ambiente em um . dado período de tempo pelas empresas
de uma maneira geral com objetivo exclusivo de informar o
público, sem cominar pena alguma - right to know laws.
Nos EUA a Emergency Planning and Community Right
to Know Act (EPCRTKA), lei de 1986, impõe tal dever
legal, o que vem resultando em sensível redução voluntária
de emissões poluentes. De fato, empresa nenhuma deseja ter
seu nome associado à degradação ambiental.
Neste sentido, a Lei 10.650/2003 prevê no art. 3.° que
“as autoridades públicas poderão exigir a prestação periódica

26 MILARE, Ação civil p ú b l i c a p. 225.


44 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

de qualquer tipo de informação por parte das entidades pri­


vadas, mediante sistema especifico a ser implementado por
todos os órgãos do SISNAMA, sobre os impactos ambientais
potenciais e efetivos de suas atividades
Por fim, ressalte-se que a simples publicidade formal
de atos da administração pública, embora necessária, não é
suficiente. A administração pública tem, portanto, o dever de
disponibilizar as informações ambientais a todos, independen­
temente de haver ou não interesse particular envolvido.27 De
fato, todos têm direito subjetivo ao meio ambiente ecologi­
camente equilibrado, o qual consiste em bem de uso comum
do povo (art. 225, caput, da Carta de 1988).

2.4 PRINCÍPIO DA OPORTUNIDADE PARA


PARTICIPAÇÃO PÚBLICA

O princípio da oportunidade para participação pública


consiste em dar oportunidade à sociedade para, seja de forma
individual, seja por intermédio das mais diversas organiza­
ções sociais, participar efetivamente do processo decisório
das autoridades governamentais competentes no tocante à
política ambiental a ser implementada.
Também é chamado de princípio da participação; entre­
tanto, tecnicamente, o mais correto é denominá-lo princípio
da oportunidade para participação pública, visto que o de­
ver do Poder Público limita-se a conceder tal oportunidade;
caso não compareçam interessados, este princípio terá sido
plenamente satisfeito, dado que, por óbvio, esta participação
não pode ser imposta.
Leciona o mestre Alexandre Kiss que o direito ao meio
ambiente, considerando as dificuldades em definir meio am­
biente e, conseqüentemente, os meios judiciais de protegê-lo,

27 Conforme expressamente garante o art. 2°, § 1.°, da Lei


10.650/2003.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 45

consiste essencialmente em um direito procedimental. Esse


direito possuiria três aspectos: “o direito à informação am­
biental, à participação pública nas decisões governamentais
relacionadas ao meio ambiente e à uma ação que garanta
o cumprimento dos procedimentos ambientais ou que tenha
por objeto o dano am bientar.28
Portanto, para que a oportunidade para participação
pública seja efetiva, faz-se fundamental que a administração
pública assegure previamente ao público em geral o direito
de acesso a todas as informações, dados e estudos existentes
relativos ao tema respectivo.
Os períodos para comentário público habilitam os cidadãos
e associações não governamentais a participarem efetivamen­
te do processo decisório. Esse envolvimento é crucial para
implementação das normas de proteção ambiental e melho­
ria da qualidade da vida humana, conforme demonstram as
experiências vividas por outros países. De fato, o ativismo
cívico é o grande responsável pelo considerável progresso
no direito ambiental estadunidense.29
Entre os Estados norte-americanos, Nova Iorque e Ca­
lifórnia possuem a legislação mais vigorosa acerca do EIA,
também conhecidas como “little NEPAs”. O New York State
Environmental Quality Review Act (SEQRA) [Lei de Re­
visão da Qualidade Ambiental do Estado de Nova Iorque],
sancionado em 1976, prevê no § 617.9(8) que o ELA final
“deve consistir: do esboço do EIA, incluindo todas as revi­
sões e aditamentos; cópias ou um sumário dos comentários
substanciais recebidos e suas fontes (independentemente se os
comentários foram recebidos no contexto de uma audiência

28 KISS, Alexandre. Economic globalization and compliance wiíh Inter­


national environmental agreements. Hague: Kluwer Law International,
2003. p. 194.
29 NATIONAL COMMISION ON THE ENVIRONMENT. Choosing a
sustainable future. Washington, D.C.: Island Press, 1993. p. 44.
46 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio E <5. Beltrão

pública); e as respostas da agência governamental Jídér a


todos os comentários substanciais”.30
Vale observar que faz parte da cultura jurídica do common
law a oportunidade para participação pública em geral, não
se restringindo à temática ambiental. De fato, o Administra-
tive Procedure Act (APA), lei estadunidense que trata sobre
o processo administrativo, prevê expressamente na seção §
553 “Rule making” que os órgãos públicos - agencies ~~ de­
vem: a) primeiramente, publicar um aviso contendo o tempo,
lugar e a natureza do regulamento a ser editado, referência
à autoridade legal competente e os termos e conteúdo do
regulamento proposto, e b) posteriormente, após o aludido
aviso, o órgão público deve conceder às pessoas interessadas
oportunidade para participar na elaboração do regulamento
através da submissão de dados e argumentos por escrito, com
ou sem oportunidade para uma apresentação oral”.31
No Brasil, herdeiro da cultura ibérica, não há tal tra­
dição. O Estado brasileiro jamais se preocupou em permitir
que o público participasse do procedimento de criação das
normas da administração pública.
Recentemente, em parte por influência de institutos am­
bientais que foram importados dos EUA, como o do EIA,
passou a ordem jurídica pátria a prever tal princípio. Enorme
é o desafio de modificar essa cultura no seio da administração
pública e da sociedade de uma maneira geral.
Como exemplo, a consulta pública é pressuposto obriga­
tório para a criação de unidade de conservação, com exceção
da Estação Ecológica e da Reserva Biológica, e tem por

30 “Must consist of: the draft EIS, ineluding any revisions or supplements
to it; copies or a summary of the substantive comments received
and their source (whether or not the comments were received in
the context of a hearing); and the lead agency’s responses to ali
substantive comments.”
31 Selected Environmental Law Statutes 2004-2005 Eàucational Edition.
USA: Thomson West, 2004. p. 1402.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 47

finalidade “subsidiar a definição da localização, da dimensão


e dos limites mais adequados para a unidade”, ouvindo, para
tanto, a população local e outras partes interessadas (art. 5.°
do Decreto 4.340/2002). Também consiste em requisito prévio
indispensável para a concessão de floresta pública (art. 8.°
da Lei 11.284/2006).
A participação efetiva do público e de associações na
tomada de decisões governamentais possibilita uma análise
mais abrangente acerca dos riscos envolvidos em uma de­
terminada ação ou empreendimento e, conseqüentemente, a
elaboração de alternativas mais harmônicas.
Outrossim* as questões ambientais vêm se tomando
cada vez mais complexas, exigindo conhecimentos científi­
cos bastante específicos e uma abordagem interdisciplinar.
Por tais razões, faz-se essencial que todas as informações
ambientais, de qualquer ente governamental nos três níveis
da federação, estejam disponíveis ao público para permitir
uma participação efetiva.

2.5 PRINCÍPIO DO POLUEDOR-PAGADOR


O princípio do poluidor-pagador teria surgido pela
primeira vez por meio da Organização para Cooperação do
Desenvolvimento Econômico (OCDE),32 em 1972, e buscava
impor ao poluidor o ônus de arcar com os custos de medidas
de recuperação ambiental.33

32 Organisation for Economíc Co-operatíon and Development


(OECD).
33 SILVA, Nübia Cristina Bezerra da; FIGUEIREDO, Pâmora Mariz
Silva de; FARIA, Simone Alves. O princípio poluidor-pagador à
luz da responsabilidade objetiva: instrumento para o alcance do de­
senvolvimento sustentável. In: BENJAMIN, Antonio Herman (Ed.).
10 anos da Eco 92: o direito e o desenvolvimento sustentável (Ten
years qfter Rio 92: sustainable development and law). São Paulo:
IMESP, 2002. p. 599.
48 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Pode-se afirmar que toda poluição gera um custo ambiental


para a sociedade. O princípio do poluidor-pagador consiste
no dever do poluidor de pagar por este custo ambiental, seja
de forma preventiva, por meio de investimentos em tecno­
logia e de outros mecanismos, seja por meio de medidas
reparadoras, quando o dano ambiental já ocorreu.34
Deriva da teoria econômica segundo a qual devem-se
internalizar os custos externos, impondo-se ao poluidor a res­
ponsabilidade pelo custo social da degradação ambiental por ele
produzida. Busca, portanto, combater a máxima de “privatização
dos lucros e socialização das perdas”. Por esta razão, também
é conhecido como o princípio da responsabilidade.35^ —
O pagamento pelo poluidor não lhe dá o direito de poluir.
Em outras palavras, o pagamento pecuniário e a indenização
não legitimam a atividade lesiva ao ambiente.36 O enfoque,
pois, há de ser sempre a prevenção; entretanto, uma vez
constatado o dano ao ambiente, o poluidor deverá repará-lo.
Sofismático, pois, o raciocínio de que “poluo, mas pago”.
Na precisa lição do professor Paulo Affonso Leme
Machado, são dois, portanto, os momentos de aplicação do
princípio do poluidor-pagador: “um momento é o da fixação
das tarifas ou preços e/ou da exigência de investimento na
prevenção do uso do recurso natural, e outro momento é o
da responsabilização residual ou integral do poluidor”.37
Em relação ao primeiro momento, considere-se, por
exemplo, o processo industrial de fabricação de um deter­

34 Alguns autores identificam a existência do princípio da reparação.


Entretanto, acredito que o dever de reparar por dano ambiental já
ocorrido encontra-se inserido no princípio do poluidor-pagador.
35 MDLAJRE, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: RT, 2005. p. 164.
3á SELVA, Núbia Cristina Bezerra da; FIGUEIREDO, Pâmora Mariz
Silva de, e FARIA, Simone Alves, O princípio poluidor-pagador...,
p. 600.
37 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.
54.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 49

minado produto em que há também a produção de vários


resíduos, que são descartados no ambiente por meio do ar,
das correntes de água, do solo etc. O princípio do polui-
dor-pagador impõe que estas sobras do processo produtivo
sejam internalizadas, ou seja, o custo para o seu tratamento
visando assegurar a qualidade do ambiente há de ser inserido
na equação econômica do empreendedor.38
Quanto mais rigorosa for a legislação ambiental, maior será
a busca por novas tecnologias que assegurem um mínimo de
desperdício no processo produtivo, até alcançar o grau máximo
de eficiência produtiva: a ausência absoluta de resíduos.
O segundo momento consiste na reparação pura e simples
de dano ambiental já oconido. Busca-se remediar o prejuízo
ambiental por meio da imposição ao poluidor do ônus de
arcar com o custo das medidas necessárias para a recupe­
ração do bem ambiental degradado no intuito de assegurar
os padrões de qualidade ambiental vigentes.
O princípio poluidor-pagador encontra-se albergado no
art. 225, § 3.°, da Carta Federal de 1988, que assim dispõe,
verbis: aasck/ -u pu/n-04

As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio


ambiente sujeitarão aos infratores, pessoas físicas ou jurídi­
cas, a sanções ■penais e administrativas, independentemente
da obrigação de reparar os danos causados.

Infraconstitucionalmente, a Lei 6.938/1981 prevê em seu


art. 4.°, VII, que um dos objetivos da Política Nacional do
Meio Ambiente consiste na:

Imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de


recuperar e/ou indenizar os danos causados (...)

38 A Constituição da República de 1988 prevê que a defesa do meio


ambiente consiste em um dos princípios gerais da atividade econômica
(art. 170, VI).
50 ’ DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltr&o

E, em seu art. 14, § L°, dispõe, litteris:

Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste


artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência
de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Minis­
tério Público da União e dos Estados terá responsabilidade
para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por
danos causados ao meio ambiente.

2.6 PRINCÍPIO DO USUÁRIO-PAGADOR

Consiste na cobrança de um valor econômico pela uti­


lização de úm bem ambiental. Diferentemente do princípio
do poluidor-pagador, que tem uma natureza reparatória e
punitiva, o princípio do usuário-pagador possui uma natureza
meramente remuneratória pela outorga do direito de uso de
um recurso natural. Não há ilicitude, infração.
No princípio do usuário-pagador há uma relação con­
tratual, sinalagmática, em que o usuário paga para ter uma
contraprestação, correspondente ao direito de exploração de
um determinado recurso natural, conforme o instrumento de
outorga do Poder Público competente.
Infraconstitucionalmente, a Lei 6.938/1981 prevê em seu
art. 4.°, VII, que um dos objetivos da Política Nacional do
Meio Ambiente consiste na:

Imposição, (...) ao usuário, da contribuição pela utilização


de recursos ambientais com fins econômicos.

Naturalmente, este princípio não visa alijar do consu­


mo de um bem ambiental aqueles economicamente menos
favorecidos; deve focar, portanto, na cobrança daqueles que
utilizam em larga escala os recursos naturais em atividades
geradoras de riqueza, visto que está sendo utilizado um pa­
trimônio da coletividade em proveito particular.
í
Cap. 2 - PRINClPiOS OO DIREITO AMBIENTAL 51

Neste sentido, a Política Nacional de Recursos Hídricos,


instituída pela Lei 9.433, de 08.01.1997, prevê que o uso
de recursos hídricos por pequenos núcleos populacionais no
meio rural, como, por exemplo, as captações, lançamentos
e acumulações considerados insignificantes, independem de
outorga pelo Poder Público (art. 12, § 1.® I, II e III).
Outrossim, o aludido diploma legal esclarece, em seu
art. 11, que o objetivo do regime de outorga de direitos de
uso de recursos hídricos consiste em “assegurar o controle
quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exer­
cício dos direitos de acesso à água”.
Por fim, aduz que a cobrança pelo uso da água tem
por objetivo “reconhecer a água como bem econômico e dar
ao usuário uma indicação de seu real valor”, assim como
“incentivar a racionalização do uso da água” (art. 19, I e
n, respectivamente).

2.7 PRINCÍPIO DO AMBIENTE SADIO COMO


DIREITO FUNDAMENTAL DO SER HUMANO

Tradicionalmente, gravita no direito ambiental uma di-


cotomia entre as perspectivas antropocêntríca e biocêntrica.
Em que pese haver casos em que tal dicotomia apresenta-se
inequívoca, a verdade é que em regra esta visão consiste
em um sofisma, visto que o ser humano está inserido na
natureza.
Logo, cuidar bem do ambiente é cuidar bem do homem.
Essencial, pois, resgatar a dimensão humana compreendida
na natureza e vice-versa. Neste sentido, uma série de nor­
mas das mais variadas origens tem ressaltado a importância
deste novo enfoque.
Em ordem cronológica, o NEPA lei estadunidense de
1969, utiliza na § 102(2)(C) como referência básica para a
elaboração de um EIA os efeitos que um projeto pode causar
na qualidade do “ambiente humano”.
52 DIREITO AMBiENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre

)
o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972,
proclamou que: “1. O homem é criatura e criador de seu
ambiente, o qual lhe dá sustento material e lhe oferece
oportunidade para desenvolver-se intelectual, moral, social e
espiritualmente (...) Os dois aspectos do ambiente humano,
o natural e o artificial, são essenciais para o bem-estar do
homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais,
i inclusive do próprio direito à vida”.
Conseqüentemente, “2. A proteção e a melhoria do
ambiente humano é uma questão principal que afeta o bem-
estar dos povos e o desenvolvimento econômico de todo o
mundo; um desejo urgente dos povos do mundo inteiro e
dever de todos os governos”.
A Carta da República de 1988 estabelece no Capítulo
VI, art. 225, caput, que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida”.
A Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento de 1992 proclama em seu Princípio 1
que “os seres humanos estão no centro das preocupações
com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida
saudável e produtiva, em harmonia com a natureza”.
O direito ao meio ambiente compreende a saúde em
sentido amplo: não consiste apenas em mero antagonismo
a possuir doenças, mas visa garantir a qualidade de vida
do ser humano em relação ao meio em que se encontra
inserido.39

39 Um estudo elaborado pelo Centro de Políticas Sociais da Fundação


Getúlio Vargas (FGV), divulgado em 27.11.2007, indica que 53% da
população brasileira não possui saneamento básico e que, “no que
depender do retrospecto da área, o problema só estará totalmente
resolvido no ano de 2122”. A feita de tratamento de esgoto, problema
crônico do país, consiste em um bom exemplo de como a proteção
ao meio ambiente e o interesse humano encontram-se do mesmo lado,
visto que acarreta graves danos à saúde humana, principalmente às
i
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 53

Portanto, como direito fundamental que é, o meio am­


biente sadio deve ser prioridade de todos os governantes,
assim como deve estar inserido em todas as políticas públicas,
para garantir o direito à vida com qualidade.

2.8 PRINCÍPIO DA CONSIDERAÇÃO DO AMBIENTE


NO PROCESSO DECISÓRIO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS ^ Kía.'cÁ.C cerrvo ^ çlo-
Comnmente a legislação ambiental é apresentada como
barreirapara o desenvoívimen^to7muitas^vezes pelo próprio Poder
Público, que tem por dever constitucional a sua proteçãa
Esta visão equivocada decorre do desconhecimento da
legislação vigente que impõe ser a perspectiva ambiental
considerada desde o início em qualquer planejamento da
administração pública, direta ou indireta.
Observe-se que tal princípio não visa impor à autorida­
de pública que seu planejamento seja o mais adequado sob
o ponto de vista do ambiente, mas, sim, que a perspectiva
ambiental seja também considerada desde o seu nascedouro,
assim como as demais perspectivas, econômica, social etc.
Nos EUA, o NEPA, de 1969, foi também precursor
nesta seara ao dispor na § 102 (1) que “na máxima extensão
possível as políticas, regulamentos e leis dos Estados Unidos
devem ser interpretadas e administradas em consonância com
as políticas previstas por este capítulo”, o qual prevê a exi­
gência de um EIA - para todas as ações federais que afetem
significativamente a qualidade do ambiente humano.40
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 prevê ex­
pressamente em seu art. 225, § 1.°, IV, ser imprescindível
a elaboração prévia do estudo de impacto ambiental para

grávidas e aos menores de seis anos, assim como a iodo o meio,


em virtude da contaminação das correntes d’água etc.
40 Selected Environmental Law Statutes 2004-2005 Educational Edítion,
p. 678.
54 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

“instalação de obra ou atividade potencialmente causadora


de significativa degradação do meio ambiente”.
Infraconstitucionalmente, o EIA está previsto pelo art.
10, §§ 2.° e 3.°, da Lei 6.803/1980, e art. 9.°, m , da Lei
6.938/1981. Outrossim, o prévio licenciamento ambiental
consiste em condição imprescindível para “a construção,
instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”, nos
termos do art. 10 da Lei 6.938/1981.
O Decreto 95.733, de 12.02.1988,41 claramente inspi­
rado na §102(2)(C) do NEPA,42 prevê expressamente que o
planejamento de projetos, de médio ou grande proporção,
que recebam recursos federais, deve considerar os efeitos
ambientais, culturais e sociais. Portanto, este Decreto impõe
que todos os projetos que recebam recursos federais devem
incorporar a temática ambiental em seus planejamentos,
independentemente do potencial de virem a causar ou não
significativa degradação ambiental.
Logo, muitas vezes em que a legislação ambiental é
apresentada como responsável por atrasos no cronograma de
projetos desenvolvimentistas está-se, na realidade, confessando-se
a falha no planejamento pelo Poder Público, o qual, por lei, já
deveria ter incorporado tal preocupação desde o seu início.

2.9 PRINCÍPIO DO PLANEJAMENTO RACIONAL


Uma característicà comum dos recursos naturais é a
escassez. De fato, se os recursos naturais fossem infindáveis

41 DOU de 18.02.1988.
42 A §102(2)(C) do NEPA requer que todas as agências do govemo
federal incluam em cada recomendação ou relatório acerca de propos­
tas de legislação ou outras ações federais de magnitude que afetem
significativamente a qualidade do ambiente humano um EIA.

[
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DJREITO AMBIENTAL 55

não haveria necessidade de intervenção governamental para


regulá-los.43 Desta escassez decorre o choque de interesses
dos diversos setores da sociedade acerca de como utilizá-los.
Como conseqüência, o planejamento racional por parte das
autoridades governamentais é essencial para assegurar que as
melhores decisões serão tomadas com intuito do interesse da
coletividade e do meio ambiente.
O NEPA [Lei da Política Nacional do Meio Ambiente],
em que o procedimento de estudo de impacto ambiental
se origina, estabelece que os seus procedimentos “devem
assegurar que a informação ambiental esteja disponível
aos oficiais públicos e cidadãos antes das decisões serem
tomadas e antes das ações serem realizadas”.44 Ademais,
“as agências devem integrar o processo do NEPA com
outros planejamentos o mais cedo possível para assegurar
que planejamento e decisões reflitam valores ambientais,
para evitar atrasos no processo, e para dirimir potenciais
conflitos”.45
Outrossim, o NEPA §102(2)(H) prevê que todas as
agências do governo federal devem “introduzir e utilizar
informação ecológica no planejamento e desenvolvimento de
projetos de recursos orientados”.
Planejamento racional é também essencial para a proteção
dos direitos das gerações futuras (intergeneration eqidty). Os
recursos naturais não pertencem à geração contemporânea, a

43 RASBAND, James; SALZMAN, James; SQUILLACE, Mark. Natural


resources law and policy, p. 36.
44 “NEPA procedures must insure that environmental information is
available to public officials and citizens before decisions are made
and before actions are taken ” Council on Environmental Quality
(CEQ) [Conselho em Qualidade Ambiental], 40 C.F.R. § 1500.l(b)
(West Supp. 2004-2005).
45 “Agencies shall integrate the NEPA process with other plannmg at
the earliest possible time to insure that planning and decisions refiect
environmental values, to avoid delays later in the process, and to
head off potential conflicts.” Ibidem § 1501.2.
56 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. BeltrSo

qual deve protegê-los para garantir que estejam disponíveis


para as gerações que virão.46
A Lei Federal 6.938/1981, que estabelece a Política Na­
cional para o Meio Ambiente no Brasil, prevê como princípios
em seu art. 2.°, II e III, respectivamente, “racionalização do
uso do solo, do subsolo, da água e do ar” e “planejamento
e fiscalização do uso dos recursos ambientais”.
Naturalmente, toda a atuação da administração pública em
matéria ambiental deveria ser pautada por um planejamento am­
plo, global, que abrangesse todos os seus diversos instrumentos.
Sobre o tema, ensina o professor Antonio Herman Benjamin:
“se a elaboração do EIA por si só já é considerada uma tarefa
delicada, complexa e sofisticada, o planejamento ambiental, então,
seria, por assim dizer, o maior desafio proposto ao administrador
público e à sociedade como um todo em matéria ambiental. Um
‘plano* poderia ser conceituado como o esquema de ação, a longo
prazo, formulado como uma série de etapas sincronizadas, todas
dirigidas à consecução de um determinado objetivo político que,
no nosso caso, é a proteção ambiental”.47
Dois anos após o Presidente norte-americano sancionar o
NEPA, a Declaração da Conferência das Nações Unidas para
o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em junho
de 1972, proclamou que “o planejamento racional constitui
em um instrumento essencial para reconciliar qualquer conflito
entre as .necessidades de desenvolvimento e a necessidade de
proteger e aperfeiçoar o ambiente” e o “planejamento deve
ser aplicado ao processo de urbanização no intuito de evitar
efeitos adversos no ambiente e obter máximos benefícios
sociais, econômicos e ambientais para todos”.48

46 National Environmental Policy Act [Lei da Política Nacional do Meio


Ambiente], §42 U.S.C.A. §101(b)(l) (West Supp. 2004-2005).
47 MILARE, Édis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prévio de
impacto ambiental: teoria, prática e legislação. São Paulo: RT, 1993.
p. 74-75.
48 Princípios 14 e 15, respectivamente.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DiREITO AMBIENTAL 57

2.10 RESUMO

• Princípio da prevenção: para evitar a ocorrência de danos


que provavelmente serão causados ao ambiente por uma
determinada obra ou atividade humana, deve-se atuar de
forma preventiva. Corresponde a uma evolução do tradicional
princípio jurídico da reparação de danos, que, por ocorrer
a posteriori, ' é bem menos eficaz na tutela do ambiente.
• Princípio da precaução: dada a imprevisibilidade decorrente
da incerteza científica quanto aos efeitos de determinada
obra ou atividade no ambiente, deve-se optar por não
implementá-la.
• Princípio da informação: todos têm direito a amplo acesso
às informações, dados e estudos relacionados ao ambiente,
produzidos e/ou guardados nos órgãos públicos, independen­
temente da comprovação de algum interesse específico.
• Princípio da oportunidade para participação pública: a todos
deve ser assegurado o direito de participar efetivamente
no processo decisório das autoridades governamentais
competentes no tocante à política ambiental a ser imple­
mentada.
• Princípio do poluidor-pagador: impõe ao poluidor o dever
de arcar com o custo ambiental que a sua atividade gera,
seja de forma preventiva, por meio de investimentos em
tecnologia e de outros mecanismos, seja por meio de
medidas reparadoras, quando o dano ambiental já ocorreu.
Deriva da teoria econômica segundo a qual se devem
internalizar os custos externos.
• Princípio do usuário-pagador: consiste na cobrança de um
valor econômico pela utilização de um bem ambiental.
Diferentemente do princípio do poluidor-pagador, que
possui uma natureza reparatória e punitiva, o princípio
do usuário-pagador tem uma natureza meramente remu-
neratória pela outorga do direito de uso de um recurso
natural. Não há ilicitude, infração.
58 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

• Princípio do ambiente sadio como direito fundamental do


ser humano: o direito ao ambiente há de ser compreen­
dido como um direito fundamental para assegurar a sadia
qualidade de vida, tal como previsto pelo art. 225, caput,
da Constituição Federal.
• Princípio da consideração do ambiente no processo decisório
de políticas públicas: a perspectiva ambiental há de ser
considerada em todo planejamento governamental; tal não
visa impor à autoridade pública que seu planejamento seja
o mais adequado sob o ponto de vista do ambiente, mas
apenas que o ambiente seja também considerado desde
o seu nascedouro, assim como as demais perspectivas,
econômica, social etc.
• Princípio do planejamento racional: considerando-se que os
recursos naturais são escassos, deve-se assegurar que as
melhores decisões sejam tomadas com intuito do interes­
se da coletividade e do meio ambiente. O planejamento
racional é fundamental para alcançar a sustentabilidade*

2.11 QUESTÕES BE CONCURSOS

1. (Defensor Púbilco SP 2007) Certa empresa privada fez intensa cam­


panha publicitária em que estimula^ã^sÕciedade a ter consciência
ambientai, porém, em sua atividade comerciai, notoriamente realiza
práticas altamente nocivas ao meio ambiente, contrariando direta­
mente os valores que prega. Trata-se de violação ao princípio de
direito ambiental:
(A) Da natureza pública da proteção ambiental.
(8 ) Da obrigatoriedade da intervenção estata!.
^ (C) Da educação ambientai.
• (D) Do poluidor-pagador.
(E) Da prevenção e precaução.

2. (Juiz de Direito - TJMT 2004) Considerando o direito ambiental bra­


sileiro e os princípios que o norteiam, assinale a opção correta.
(A) Considere a seguinte situação hipotética. Uma indústria poluidora, a fim de
ser autorizada a funcionar, se propôs a arcar com um pagamento mensal
de 2 % de seu faturamento líquido em razão da poluição que causará a
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 59

determinado município, gerando receitas destinadas à recomposição de


danos ambientais, cuja reparação será operacionalizada pelo próprio órgão
ambientai do município.
Nessa situação, ter-se-á observado o principio do poluidor-pagador (polluter
pays principie) que norteia o direito ambiental e que consiste no fato de
o empreendedor poder poluir desde que, previamente, pague pelos danos
que vier a causar.
*• (8 ) Considere a seguinte situação hipotética. Várias empresas de telefonia
móvel instalaram torres de estações rádiobases em quase todos os
bairros da capital de um dos estados da Federação, sem licenciamento
ambienta! e sem se preocuparem com as conseqüências que a poluição
eletromagnética provocada por esses equipamentos poderia trazer ao meio
ambiente e à saúde humana. Embora os efeitos desse tipo de poluição
existam e venham sendo estudados pela Organização Mundial de Saúde,
não são completamente conhecidos e tampouco cabalmente comprovados.
Nessa situação, as mencionadas empresas e o órgão estadual, que não
adotou providência alguma no caso, deixaram de observar o princípio da
precaução. ^
(C) No Brasil, os fabricantes de motores, de veículos automotores e de
combustível são obrigados a reduzir os níveis de emissão de monóxido
de carbono em índices disciplinados .por legislação específica, para ga­
rantir a qualidade do ar. Logo, os automóveis importados não precisam
atender aos limites de emissão do mencionado gás, em suas vendas no
território nacional.
(D) Com a adoção da política nacional de recursos hídricos, o aproveitamento
desses bens jurídicos é viável somente mediante outorga pelo poder público.
Por isso, mesmo as derivações e captações insignificantes, como a de uma
cacimba, devem receber outorga para serem exercitadas regularmente.

3. (Juiz de Direito - TJMT 2004) Considerando a normatização aplicável


a licenciamento ambientai, educação ambientai é participação da
comunidade na tutela do meio ambiente, assinaie a opção correta.
(A) Considere a seguinte situação hipotética. Em um empreendimento de
extração de minério, o órgão ambiental licencíador da atividade exigiu do
solicitante a elaboração de estudo de impacto ambiental (EIA). Por entender
tal requisito dispensável, já que o projeto de exploração e recuperação
da jazida estava bem explicitado, o empreendedor impetrou mandado de
segurança e obteve liminar, no sentido de garantir que o procedimento
licenclatório seguisse sem a necessidade de E!A. Nessa situação, a con­
cessão da segurança foi acertada, pois a expedição de licença ambiental
para a atividade de mineração não depende de apresentação de EIA Tal
exigência é desnecessária e não tem respaldo na legislação em vigor.
(B) Considere a seguinte situação hipotética. Um estado da Federação intro­
duziu educação ambiental obrigatória no nívet de ensino fundamental. Ao
ser questionado peia imprensa sobre a razão de o nível de ensino médio
não ser contemplado com tal política pública, o titular da secretaria de
educação afirmou que o poder público - nas esferas federal e estaduai
60 DIREITO AMBiENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

- só está obrigado a promover tal tipo de educação no ensino fundamen­


tai. Nessa situação, a providência e a justificativa apresentadas guardam
consonância com a Constituição Federai e com a Política Nacional de
Educação Ambiental.
$ (C) O princípio da participação comunitária na tutela do meio ambiente aplica-
se, por exemplo, às seguintes atividades: legislativa, quando são propos­
tos projetos de leis ambientais ds iniciativa populan atuação em órgãos
colegiados dotados de poderes normativos, como o Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA); formulação e execução de políticas ambientais,
como no caso de um movimento social apresentar ao governo um projeto
versando sobre coleta seletiva, incluindo um sistema integrado com os
catadores de iixo e sua inclusão social, para ser analisado como proposta
de política pública no setor; judiciária, como na hipótese de propositura
de ação popular para a defesa do meio ambiente.
(D) Considere a seguinte situação hipotética. Uma pessoa jurídica, no propósito
de explorar material radioativo existente em determinado município, formulou
pedido de licenciamento ambiental ao órgão municipal. Nessa situação, o
requerimento sequer deverá ser recebido, pois compete exclusivamente
ao órgão ambiental do Estado o licenciamento de empreendimentos ou
atividades destinados a pesquisa, lavra ou beneficiamento de material
radioativo em qualquer estágio.

4. (CESPE/UnB - Petrobrás - Advogado Júnior/2003) Julgue os itens


que se seguem, a respeito dos preceitos norteadores do direito
ambiental.
4.1 Para os efeitos da Lei n.° 6.938/1981, o principio do usuário-pagador
e o princípio do poluidor-pagador são princípios distintos, pois estão
enunciados separadamente na referida lei.
4.2 Em relação ao meio ambiente, o Estado deve atuar como proprietário
desse bem, e não como simples administrador de um patrimônio que
pertence à coletividade, no presente, e que deve ser transferido às de­
mais gerações, no futuro.

5. (Procurador Federai AGU 2007} Há inúmeros princípios ambientais que


orientam a otimização das regras de proteção do meio ambiente. Esses
princípios constam na Poiítica Nacional do Meio Ambiente, na CF e
em documentos internacionais de proteção do meio ambiente, como
Conferência de Estocolmo de 1972, Nosso Futuro Comum (Relatório
Brundtland) e Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvi'
mento, de 1992 (ECO-92). Considerando o texto acima, julgue os itens
subseqüentes, acerca dos princípios ambientais e de sua adoção em
regras procedimentais de proteção do meio ambiente.
5.1 O princípio do poiuidor-pagador, dispositivo internacional da proteção do
meio ambiente, ainda não foi incorporado à legislação infraconstitucional
brasileira.
Cap. 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 61

£ 5.2 Não há relação entre o princípio da precaução e as regras previstas no


estudo de impacto ambiental (EiA/RIMA).
^ 5.3 O estudo de impacto ambiental (EIA) e o seu relatório (Ri MA) são
documentos técnicos de caráter sigiioso, de forma a impedir danos às
empresas concorrentes da obra pública em estudo.
%/ 5.4 O princípio da ampia informação, existente no direito do consumidor, também
influi na proteção nacionai e internacionaí do meio ambiente.
'■] 5.5 O princípio da participação da população na proteção do meio ambiente
está previsto na Constituição Federal e na ECO-92.

6. {CESPE - Juiz Federal Substituto TRF 5.a Região) Julgue os itens


subseqüentes, acerca da prmcipiologta do direito ambiental.
6.1 Os princípios de direito ambientei no Brasil recebem da doutrina tra­
tamento bastante homogêneo, sob enfoques quantitativo, qualitativo e
terminológico.
^ 6.2 O princípio do poluidor-pagador autoriza o ato poluidor mediante paga­
mento.
6.3 Quando a Constituição impõe o dever de preservação do meio ambiente
\J para as futuras gerações, determina que o desenvolvimento social deva
ocorrer de forma sustentávei, de modo que as gerações presentes atendam
às'suas necessidades sem comprometer a possibilidade de as gerações
futuras atenderem as suas próprias necessidades.

7, (Analista Ambiental ÈBAMA 2005) Com relação aos princípios reconhe­


cidos como princípios gerais na área ambiental e suas aplicações,
julgue os itens a seguir.
(í 7.1 Caso um empreendedor assuma esses princípios como parte da filosofia
de sua empresa, ao executar um projeto de duplicação de rodovias e
assim fazer uso de áreas de empréstimo, deve promover, imediatamente
após o término do uso, a recuperação da paisagem.
V 7.2 As audiências públicas em processos de licenciamento atendem ao
princípio da participação.
^ 7.3 A proposta de criação e manutenção de uma unidade de conservação,
^ por um empreendedor do setor de mineração, em locai próximo à região
p onde ele pretende desenvolver atividade de extração, é um mecanismo
que se enquadra no princípio da reparação.
^ 7.4 O princípio do poluidor-pagador constitui medida punitiva que, por suas
características, não serve como instrumento de regulação na economia
ambiental.
-,j 7.5 O princípio da prevenção encontra-se presente no processo de licencia­
mento ambiental.
7.6 A realização de um inventário nacional de resíduos sólidos industriais,
para que se conheça a quantidade e distribuição dos resíduos gerados,
62 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

de forma a subsidiar políticas de fiscalização, controle e avaliação quanto


à sustentabiiidade ambiental dos empreendimentos, volta-se prioritariamente
para o atendimento ao princípio do poluidor-pagador.
<£- 7.7 O princípio da prevenção não serve como justificativa ao monitoramento
ambiental.
'/ 7.8 A posição em favor da proibição do plantio de grãos geneticamente modifi­
cados pode ser sustentada com base no princípio da precaução.
^ 7.9 O princípio da informação e o princípio da participação são independentes,
^ de forma que esse segundo princípio pode ser obedecido mesmo se o
outro for descumprido.

8. (OAB/CESPE - 2007.11} Relativamente aos princípios gerais do direi­


to ambienta! e a suas formas de materialização, assinale a opção
correta.
V e (A) De acordo com o princípio da precaução, diante de ameaças de danos
sérios e irreversíveis, a falta de certeza científica não pode ser invocada
como motivo para se adiarem medidas destinadas a prevenir a degradação
ambiental, podendo a administração pública, com base no poder de polícia,
embargar obras ou atividades.
(B) Consoante o princípio do poluidor-pagador, a definição dos custos de pro­
dução de determinada empresa poiuidora não pode levar em consideração
os custos sociais externos decorrentes de sua atividade poluente, sob pena
de cometimento de infração administrativa ambiental.
Ç, (C) Em decorrência do principio da prevenção, o empreendedor deve apre­
sentar ao poder público estudo prévio de impacto ambiental referente a
qualquer atividade que implique a utilização ou transformação de recursos
naturais.
f (D) O princípio da função sócio-ambiental da propriedade autoriza o poder
público a impor limites apenas ao uso de bens imóveis localizados em
área rural, no que respeita à exploração de seus recursos naturais, não
se aplicando, porém, tal preceito à propriedade urbana.

GABARITO
1- c 5.4 - C 7.4 - E
2 ~ B 5.5 - C 7.5 - C
3 - C 6.1 - E 7.6 - E
4.1 - C 6.2 - E 7.7 - E
4.2 - E 6.3 - C 7.8 - C
5.1 - E 7.1 - C 7.9 - E
5.2 - E 7.2 - C 8 - A
5.3 - E 7.3 - E
A CONSTITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988 E O MEIO AMBIENTE

Sumário: 3.1 Referências constitucionais ao meio ambiente


- 3.2 Competência dos entes federados em meio ambiente:
3.2.1 Introdução; 3.2.2 Competência comum (administrativa);
3.2.3 Competência legislativa - 3.3 O capitulo do meio am­
biente - art. 225 da CF - 3.4 A Função socioambiental da
propriedade - 3.5 Resumo - 3.6 Questões de concursos.

À b/âD /O Ò
3.1 REFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS AO MEIO
AMBIENTE

A Constituição consiste na lei suprema do ordenamento


jurídico do Estado. De acordo com o princípio da suprema­
cia da Constituição, esta se coloca no topo do ordenamento
jurídico de uma nação; todas as demais normas apenas serão
legítimas na medida em que se conformarem com as normas
constitucionais.
A Constituição é, pois, a norma de todas as outras
normas, o fundamento da autoridade de todos os poderes
constituídos.1 Conseqüentemente, “não se dá conteúdo à

5 CAETANO, Marcelo. Direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense,


1987. v. I, p. 401.
64 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Constituição a partir das leis. A fórmula a adotar-se para


a explicitação de conceitos opera sempre ‘de cima para
baixo’, o que serve para dar segurança em suas definições.
O postulado da supremacia da Constituição repele todo o
tipo de interpretação que venha de baixo, é dizer, repele
toda a tentativa de interpretar a Constituição a partir da lei.
O que cumpre ser feito é sempre o contrário, vale dizer,
procede-se à interpretação do ordenamento jurídico a partir
da Constituição”.2
A constitucionalização do ambiente, ou seja, a elevação
das normas de proteção ambiental ao status constitucional,
é considerada uma tendência mundial irreversível,3 dado o
crescente número de nações que passaram a incluir em suas
respectivas Cartas normas de tal natureza. '
Neste contexto, a Constituição Federal do Brasil de
1988 é reconhecida internacionalmente como merecedora de
elogios quanto à preocupação ambiental que ostenta. De fato,
a Carta de 1988 apresenta uma série de preceitos quanto
à tutela ambiental, seja de forma fragmentada em diversos
Capítulos, seja em um Capítulo específico do ambiente.
As referências constitucionais ao ambiente iniciam-se
entre os direitos e deveres individuais e coletivos (Título II,
Capítulo I» art—5-^^XXXIII), ao legitimar qualquer cidadão
a interpor/açito nonular^ara anulação de ato lesivo ao meio
ambiente. ^ ^
Q art. 20, II, prevê serem bens da União Federal as
jgffas dev5Í5tes^“indispensáveis (...) à preservação ambiental,
definidas eriTTei”. No art. 23, VI e VII, a Carta dispõe ser
competência comum da União, Estados, Distrito Federal e '

2 BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional.


São Paulo: Celso Bastos Editor, 1999. p. 101-102.
3 BENJAMIN, Antonio Herman. Meio ambiente e Constituição: uma
primeira abordagem. I n : --------- (Ed.). 10 anos da Eco 92: o direito
e o desenvolvimento sustentável (Ten years after Rio 92: sustainable
development and law). São Paulo: EMESP, 2002. p. 93.
{
Cap. 3 - A CONSTÍTUÍÇÂO FEDERAL DE 1988 £ O MEtO AMBIENTE 65

Municípios a proteção do meio ambiente e o combate à po-


juição em qualquer de suas formas, bem como a preservação
das florestas, da fauna e da flora.
O art. 24, VI, VII e VIII, estabelece a competência
legislativa concorrente da União, dos Estados e do üistnto
Federai, para, respectivamente, “florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos na­
turais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”,
“proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico
e paisagístico”, e “responsabilidade por dano ao meio am­
biente
Prevê que o Conselho de Defesa Nacional tem por
competência, entre outras, “propor os critérios e condições
(je utilização de áreas indispensáveis à segurança do temtono
nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na
faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a
exploração dos recursos n a tu rais de qualquer tip o ” .
Igualmente, como matéria que pode ser obieto de in­
quérito civil e de ação civil pública pelo Parquet (art. 129,
III), como princípio que rege a ordem econômica (art. 170,
VI), devendo ser considerado por cooperativas de garimpo
a serem lavorecidas pelo Estado (art. 174, § 3 o), e tema
a' ser compreendido na ftmçãosocial da propriedade (art.
186, 11).“ “ ““
Ainda, a Carta de 1988 prevê o dever do sistema único
de saúde de “colaboração na proteção do meio ambiente,
nele compreendido o do trabalho^ (art. 200, VIII) e a ca­
racterização de conjuntos urbanos e sítios de valor ecológico
como patrimônio cultural brasileiro (art. 216, V).
Finalmente, o art. 220, § 1.°, II, atribui à lei federal a
competência para estabelecer “os meios legais que garantam
à je sso a e à família a possibilidade de se defenderem (...)
da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam
ser nocivos à saúde e ao meio ambiente”, e o art. 231, §
1.°, que prevê a caracterização como terras tradicionalmente
66 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

ocupadas pelos índios as “imprescindíveis à preservação dos


recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as neces­
sárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos,
costumes e tradições”.
Além das referências' apontadas, que se encontram ex­
plícitas no texto constitucional, há várias outras que também
denotam, ainda que de forma indireta, a tutela ambiental.4
Neste sentido, a competência da União para instituir o Sis­
tema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (art.
21, XIX), que consiste em importante instrumento para a
proteção da água e racionalização de seu uso.
No mesmo sentido, a previsão de que compete à União
instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21,
XX), visto que são temas que apresentam grande potencial
de degradação ambiental e que, portanto, são merecedores
de um planejamento em escala nacional.

3.2 COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS EM


MEIO AMBIENTE

3.2.1 Introdução

O termo federação origina-se, etimologicamente, defoedus,


foederis, que significa pacto, aliança, união. Para caracterizá-la,
a divisão de competências entre os entes federados - ordens
jurídicas parciais embora essencial, não basta.
Ressalvadas algumas divergências doutrinárias, pode-se
afirmar que são elementos essenciais para a existência de
um Estado federativo, em síntese apertada, a descentraliza­
ção política, que corresponde à repartição constitucional de

4 O professor José Afonso da Silva as denomina de referências implícitas.


SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 49.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 £ O MEIO AMBIENTE 67

competências, a participação da vontade das ordens jurídicas


parciais na vontade criadora da ordem jurídica nacional e a
possibilidade de autoconstituição.5
A divisão de competências entre os entes federados,
em regra, segue o denominado principio da predominância
do interesse, segundo o qual competem à União as maté­
rias em que predomine o interesse nacional, aos Estados,
as de interesse regional e aos Municípios, as de interesse
local.
Em decorrência dessa divisão de competências no sistema
federativo, o professor A. Dan Tarlock vislumbra uma tensão
quanto à tutela ambiental entre o poder central - União, que
impõe padrões ambientais a serem necessariamente seguidos e
implementados por todos, em escala nacional - e a autonomia
das ordens jurídicas parciais dos Estados federados em relação
ao momento de estes criarem a sua própria legislação. Nos
Estados Unidos, a forte tradição de seu sistema federalista
vem limitando a atuação do Poder Federal na implementação
de uma legislação ambiental nacional.6
No Brasil, de tradição distinta, em que a União Federal,
em regra, exerce um papel bastante forte perante os Estados,
há uma histórica omissão do Poder Central quanto à tutela
do ambiente, seja quanto ao estabelecimento de padrões na­
cionais rigorosos relativos aos mais variados bens ambientais
(ar, água etc.), seja quanto à transferência de recursos federais
para os entes ou órgãos ambientais estaduais, que, via de
regra, não possuem uma estrutura mínima adequada para a
consecução de suas finalidades institucionais.

5 TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. São Paulo:


Malheiros, 2001. p. 63.
6 TARLOCK, A. Dan. Environmental protection in a federal system: the
misfit between theory and reality. In: BENJAMIN, Antonio Herman;
SÍCOLI, José Carlos Meloni (Ed>). O futuro do controle da poluição
e da implementação ambiental (The future o f pollution regulation
and enforcement). São Paulo: IMESP, 2001. p. 3-4.
68 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Na Carta Magna de 1988, coube aos Estados Federa­


dos, em regra, a competência residual ou remanescente, e
à União Federal, as competências expressas ou enumeradas,
conforme tradicional técnica consagrada mundialmente de
repartição constitucional de competências.7
A Constituição Federal de 1967 não possuía capítulo
específico sobre meio ambiente, apresentando dispositivos
dispersos tratando sobre recursos minerais, florestas, caça e
pesca, águas etc., cuja competência legislativa pertencia tão-
sopiente à União, nos termos do art. 8.v, XVII,6 U_s JüsfãHos
federados não possuíam competência nenhuma, ainda que de
forma suplementar, para dispor sobre tais matérias (art. 8.°,
§ 'X ^ 3 a Carta deÍ967). — —
De forma bastante distinta, a Carta de 1988 adota

Í forma hodiema de divisão de competência em matéria


ambiental, correspondente na fixação de temas comuns aos
entes federados, prevendo atuações paralelas, respeitadas,
naturalmente, as esferas de atuação de cada um. Busca im­
plantar o denominado federalismo cooperativo, que objetiva
j o aperfeiçoamento da colaboração entre a União, Estados
e Municípios por meio da execução coordenada de suas
diferentes missões constitucionais.9 Para tanto, procurou
delimitar mais detalhadamente as competências dos entes
federativos, no intuito de extinguir a tendência centraliza­
dora da ordem constitucional anterior, razão pela qual o
seu art. 23 estabelece 30 atribuições concorrentes para os
entes federativos.10

7 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional São Paulo:


Malheiros, 1995. p. 418.
8 PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967, com
a Emenda 1, de 1969. São Paulo: RT, 1970. p. 95-96.
9 KRELL, Andreas J. Lei de normas gerais, regulamentação do Poder
Executivo e cooperação intergovemamental em tempos de reforma
federativa. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 49.
10 Op. cit., p. 51-52.
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I Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E 0 MEIO AMBIENTE 69

/" r-^-art l l t ' G 0 ' K ) A ^ ' S'


pxx-g'
3.2.2 Competência comum (administrativa)

No art. 23, VI e VII, a Constituição da República es­


tabelece a competência comum da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios para a proteção do meio ambiente e o
combate à poluição em qualquer de suas formas, bem como
para a preservação das florestas, da fauna e da flora.
Tal competência denomina-se material ou administrativa,
uma vez que possui precipuamente natureza executiva, não
autorizando, portanto, atividade legiferante. Logo, corresponde
à implementação das diretrizes, políticas e preceitos concer­
nentes ao ambiente.
O poder de polícia a ser exercido pelos entes federados
insere-se nesta competência administrativa. Logo, a União,
os E s ta d o s ,D ís trito —Eederal e os Municípios possuem
competência comum para realizar os atos derivados do poder
de polícia, como, por exemplo, os relativos à fiscalização e
à autuação ádministrátivã"^s”lnfrações ambientais. Por tal

igual responsabilidade, não podendo renunciá-la.11

El Supremo Tribunal Federal, Pleno, ADI 2.544/RS, Rei. Min. Sepúlve-


da Pertence, j. 28.06.2006, D J 1.7.11.2006, por maioria: “Federação:
competência comum: proteção do patrimônio comum, incluído o dos
sítios de valor arqueológico (CF, arts. 23, líl, e 216, V): encargo
que não comporta demissão unilateral. 1. L. est. 11.380, de 1999,
do Estado do Rio Grande do Sul, confere aos municípios em que
se localizam a proteção, a guarda e a responsabilidade pelos sítios
arqueológicos e seus acervos, no Estado, o que vale por excluir, a
propósito de tais bens do patrimônio cultura! brasileiro (CF, art. 216,
V), o dever de proteção e guarda e a conseqüente responsabilidade
não apenas do Estado, mas também da própria União, incluídas na
competência comum dos entes da Federação, que substantiva incum­
bência de natureza qualiücadamente irrenunciável. 2. A inclusão de
determinada função administrativa no âmbito da competência comum
não impõe que cada tarefa compreendida no seu domínio, por menos
expressiva que seja, haja de ser objeto de ações simultâneas das
três entidades federativas: donde, a previsão, no parágrafo único do
70 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Esta competência comum em meio ambiente tem resul­


tado em freqüentes conflitos negativos, em que os órgãos/
. entes públicos ambientais se omitem, como também conflitos
positivos, em que há uma sobreposição de atuação adminis­
trativa em diferentes níveis da federação. Como exemplo de
conflito positivo pode-se citar o procedimento de licenciamento
ambiental, que muitas vezes é exigido no âmbito federarê
estadual, cumulativamente, para o mesmo empreendimento
ou atividade.
De fato, o parágrafo único do art. 23 prevê que lei
complementar “fixará normas para a cooperação entre a
União e os Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo
em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional”. Entretanto, até o presente não foi editada
lei complementar alguma para tal fim, o que tem gerado
insegurança jurídica.
O legislador ordinário não pode limitar a competência
administrativa atribuída pela Constituição Federal, em seu
art. 23, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
tampouco o CONAMA mediante resolução, mero ato ad­
ministrativo normativo, que nem lei é. Na ausência da lei
complementar disciplinando o papel de cada" um dos enfès
federados, é razoável inferir que todos possuem compe­
tência material em meio ambiente, em que se inserem o
poder de polícia e a atribuição de realizar o licenciamento
ambiental, por exemplo.
Neste sentido, a 1.® Turma do Superior Tribunal de
Justiça, quando do julgamento do REsp 588.022, em que

art. 23 CF, de lei complementar que fixe normas de cooperação (v.


sobre monumentos arqueológicos e pré-históricos, a L. 3.924/61), cuja
edição, porém, é da competência da União e, de qualquer modo,
não abrange o poder de demitirem-se a União ou os Estados dos
encargos constitucionais de proteção dos bens de valor arqueológico
para descarregá-los ilimitadamente sobre os Municípios. 3. Ação direta
de inconstitucionalidade julgada procedente”.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEÍO AMBIENTE 71

foi Relator o eminente Ministro José Delgado, concluiu pela


possibilidade de haver duplicidade de licenciamento ambientai,
pela Ünião e pelo Estado.12
Por outro lado, vale observar que a duplicidade ou
triplicidade de licenciamento ambiental, pelos órgãos am­
bienteis federal, estadual e municipal, para o mesmo em­
preendimento gera, por óbvio, um grave entrave burocrático
para o país.
Muito mais racional seria que lei complementar esta­
belecesse um procedimento licenciatório único, indicando os
critérios para identificar o órgão licenciador competente, e
permitindo aos demais que participassem do seu procedimento,
como, na realidade, já é previsto pela Resolução CONAMA
237, de 1997.
Neste sentido, o Governo Federal e n c am in h o u ao
Congresso Nacional em 2007 proieto de lei complementar
fixando as normas de cooperação quanto à competência
comum prevista pelo art. 23. III, VI e VII. da Constituição
Federal (PLP 388/2007), em que basicamente são transcritos
os critérios já estabelecidos pela Resolução CONAMA 237,
d T l9 9 7 íarts. 6.°. XV. 7.°. XIV. e XIV). T a ljo je to
unifica o licenciamento ambiental ao prever que, conforme
os critérios que indica, haverá um único órgão ambiental
competente, cabendo aos demais apenas manifestar-se no
aludido procedimento, o qual não terá natureza vinculante
(art. 9.°, caput e § 1.°).
Reiterando a competência comum de todos os entes fe­
derados para atuarem de forma conjunta em defesa do meio
ambiente, o § 1.° do art. 225 da Carta utiliza a expressão
genérica “Poder Público”, não fixando, portanto, para nenhum
ente federado específico as atribuições ah previstas.

52 Superior Tribunal de Justiça, l.a Turma, REsp 588.022, Rei. Min.


José Delgado, j. 17.02.2004, D J 05.04.2004, p. 217.
72 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

3.2.3 Competência legislativa

O art 24, VI e VIII, estabelece a competência legislati­


va concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal,
excluindo os Municípios, para florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos na­
turais, proteção do meio ambiente e controle da poluição,
assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente.
De acordo com o princípio da predominância do interes­
se, a Carta de 1988 expressamente dispõe nos parágrafos do
art. 24 que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais,
cabendo aos Estados a competência suplementar.
A lei de normas gerais da União deve ser “uma lei
quadro, uma moldura legislativa. A lei estadual introduzirá a
lei de normas gerais no ordenamento do Estado, mediante o
preenchimento dos claros deixados pela lei de normas gerais,
de forma a afeiçoá-los às peculiaridades locais”.13
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
excepcionalmente exercerão a competência legislativa- plena;
caso posteriormente seja editada lei federai sobre normas ge­
rais, eventual lei estadual oriunda deste competência legislativa
plena terá sua eficácia suspensa (art. 24, §§ 3.° e 4.°).
A competência legislativa concorrente visa, portanto,
possibilitar a adequação das. normas gerais da União às
imensas diferenças regionais do Brasil, país de dimensão
continental, com Estados industrializados e outros eminen­
temente agrários, uns de grande extensão territorial e outros
de pequena extensão etc.
Apesar de não existir previsão de competência legislativa
concorrente para o município, tem-se admitido que haverá uma
competência suplementar caso esteja caracterizado o interesse
local. De fato, a tutela ao ambiente encontra-se inevitavel­

13 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. Belo Horizonte: Del


Rey, 2003. p. 357.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AM81ENTE 73

mente inserida na competência constitucional atribuída aos


municípios de promoção do adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e
ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), bem como para
a elaboração da Política de Desenvolvimento Urbano e do
Plano Diretor (art. 182).
Em outras palavras, com o perdão pelo óbvio, o am­
biente também se insere no espaço urbano, razão pela qual
o adequado ordenamento territorial, a Política de Desenvol­
vimento Urbano e o Plano Diretor devem abranger, confor­
me as referências constitucionais ao ambiente e o art. 225,
também a perspectiva ambiental.
Naturalmente, no exercício desta competência suple­
mentar, os municípios não podem violar as normas gerais
estabelecidas pela União, tampouco invadir a competência
de outras entidades federativas.14

3.3 O CAPÍTULO DO MEIO AMBIENTE - ART. 225


DA CF

A Constituição Federal de 1988 inova ao estabelecer um


capítulo específico sobre meio ambiente, correspondente ao
Capítulo VI do Título VIII (Da Ordem Social), que consiste
em um único, porém longo, artigo (225).
Dada a sua importância, transcrevo-o literalmente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologica­
mente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
à sadia qualidade d e vida, ímpondo-se ao Poder Púbiico e
à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
§ 1.° Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao
Poder Público:

14 AGRA, Walber de Moura. Curso de direito constitucional. Rio de


Janeiro: Forense, 2007. p. 281.
74 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. 8 eítrão

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais


e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II —preservar a diversidade e a integridade do patrimô­
nio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à
pesquisa e manipulação de material genético;
IH - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente pro­
tegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação
do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambientei, a
que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego
de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para
a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambientei em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a preservação do
meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies o submetam os animais
à crueldade.
§ 2.° Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado
a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com
solução técnica exigida pelo órgão público competente,
na forma da lei.
§ 3.° As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídi­
cas, a sanções penais e administrativas, independentemente
da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4.° A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica,
a Seira do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á,
na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 75

preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso


dos recursos naturais.
§ 5.° São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à
proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6.° As usinas que operem com reator nuclear deverão ter
sua localização definida em lei federal, sem o que não
poderão ser instaladas.

Para melhor compreensão de seu alcance, ensina o pro-


fessor José Afonso da Silva que este dispositivo compreende
trés conjuntos de normas^ ) n o rma-princípio ou norma-matriz,
que corresponde ao caput e materializa-se no direito de todos
ao mexo ambiente ecologicamente equilibrado(b) osjnstru-
mentos de garantia para a efetividade da norma-pnncípro ou
norma-matriz, dever do Poder Público, correspondentes ao §
1.° e seus incisos; e£c) determinações particulares, dada a
relevância ambiental das matérias ali previstas a exigir direta
proteção constitucional, correspondentes aos §§ 2.° ao 6.°.15
Ao dispor no caput ser o meio ambiente bem de uso
comum do povo, a Carta de 1988 proclama a sua natureza
de direito público subjetivo, caracterizando-o ainda como
difuso, nos termos do art. 81, parágrafo único, I, da Lei
8.078/1990. Conseqüentemente, os bens ambientais não per­
tencem à propriedade da União ou dos Estados, mas são
(ou deveriam ser) tão-somente administrados por estes no
interesse da coletividade em geral.
Por tal razão, o Superior Tribunal de Justiça revogou
a Súmula 91 que afirmava a competência da Justiça Federal
para processar e julgar os crimes praticados contra a fauna,
entendendo-se a fauna silvestre como b e m da. União, com
fjjndamento no art. 1.° da Lei 5.197/1967. Q Superior Tribu­
nal de Justiça concluiu que, com o advento da nova ordem

!S SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 52.


76 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

constitucional a partir de 1988, a qual, como demonstrado,


inova em matéria de competência ambiental para os entes
federados, a competência especial da Justiça Federal não
mais se justificava.16
Outrossim, o referido caput estabelece ser o meio
ambiente ecologicamente equilibrado essencial para a sadia
qualidade de vida. Esta relação do ambiente como meio para
alcançar uma sadia qualidade de vida origina-se da Declara­
ção do Meio Ambiente, adotada pela Conferência das Nações
Unidas em Estocolmo, de 1972, que estabelece como direito
fundamental do ser humano o meio ambiente sadio. Também
por influência da Declaração de Estocolmo, o caput do art.
225 da Carta de 1988 prevê a necessidade de preservar o
ambiente para as presentes e futuras gerações; em outras
palavras, á geração presente tem o dever de preservar os
recursos naturais para que as gerações futuras possam ter
acesso a estes - intergeneration equity.

— I - preservar e restaurar os processos ecológicos es­


senciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecos­
sistemas; V~

Estabelece o dever do Poder Público, em todos os ní­


veis, de. preservar e, caso tenha havido alguma degradação,
reparar os processos ecológicos essenciais. Observe-se que
a norma não se destina à proteção ou recuperação de um
bem ambiental específico, ou seja, de fração do ambiente;
com sabedoria, visa o todo, ou seja, o processo ecológico,
expressão bem mais .abrangente.

16 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. A experiência do licen­


ciamento ambiental do rodoanel Mário Covas e os avanços no trato
das questões federativas, institucionais e ambientais. In: BENJAMIN,
Antonio Herman (Ed.). Paisagem, natureza e direito (Landscape,
nature and law). São Paulo: O Instituto O Direito por um Planeta
Verde, 2005. 231-250. v. 1. p. 237.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 77

Como processos ecológicos essenciais, o professor Edis


Milaré lista exemplificadamente: “fixação, transformação,
transporte e utilização de energia; produção, transporte,
transformação e utilização de matérias várias; biodegradação
de rejeitos; restituição aos corpos receptores (ar, água e
solo) de suas condições e qualidades naturais; propagação e
aperfeiçoamento das formas de vida num sentido evolutivo
e de seleção natural; estabelecimento de condições adequa­
das à perpetuação e aperfeiçoamento da espécie humana,
sobretudo no que ela tem de específico - a racionalidade e
seus valores espirituais —, uma vez que o ser humano, tanto
individual como socialmente, é parte integrante do mundo
natural e do meio ambiente e, no ecossistema planetário,
produz cultura”.17
, - J j I I - preservar a diversidade e a integridade do patri
mônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicada.
à pesquisa e manipulação de material genético;

Desde o início da história, o homem tem se utilizado


da seleção de sementes e espécies para fortalecer e aprimorar
plantas e animais. “Criadores têm, por séculos, desenvolvido
animais e colheitas para alcançar características específicas,
tais como a resistência a doenças^ ou a habilidade de suportar
melhor a climas específicos e condições ambientais, e para
aumentar a produção. Outrossim, processos de fermentação
biológica têm sido usados por séculos para processar comida
no intuito de aperfeiçoar o gosto, o paladar e a segurança,
e para aumentar o período em que a comida pode peima-
necer estocada. Exemplos incluem a produção de iogurtes
e queijos derivados do leite, fermentação de grãos para
produzir cerveja, produção de vinho, e o uso de fermento
no preparo do pão”.18

17 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 189.


18 Mackenzie, Rutfa; Burberme-Guilmin. Françoise; LA VINA, Antonio
G. M.; D. Werksman, Jacob D. An explanation guide to the Caria­
76 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Convenção em Diversidade Biológica foi criada em


maio de 1992 em Nairobi e aberta para assinaturas no Rio
de Janeiro em 05.06*1992 na Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Começou a ser
aplicada em 29.12.1992, e até abril de 2005 continha 188
Partes (168 assinaturas).19
A Convenção em Diversidade Biológica tem três pre­
visões específicas acerca de organismos vivos modificados
- living modified orgcmisms - LMOs. Seu artigo 19(3)
originou as negociações do Protocolo de Cartagena. Nos
artigos 8(g) e 19(4) são estabelecidas obrigações para todas
as Partes, independentemente de terem ou não assinado o
Protocolo.
Biotecnologia é definida pela Agenda 21 das Nações
Unidas, no capítulo 16, como “um conjunto de técnicas
que permitem introduzir mudanças artificiais específicas no
DNA, ou material genérico, de plantas, animais e sistemas
microbiais, criando-se produtos e tecnologias úteis”*20 A mo­
dificação genética consiste em uma das técnicas da moderna
biotecnologia.
O conhecimento sobre a modificação genética originou-
se a partir de 1950, quando a estrutura do DNA foi desco­
berta por James Watson, Francis Crick, Maurice Wilson e
Rosalind Franklin. A partir da década de 1970 foi alcançada
a tecnologia para isolar genes individuais, remodelá-los e
copiá-los em células. Contudo, “aplicar tais métodos com
sucesso a plantas levou mais tempo; o primeiro alimento

gena Protoeol on Biosafety. ÍUCN Environmental Law Programme,


Publications 2001-2004, Environmental Law Centre. 1 CD-ROM.
Produzido por Multimídia.
19 Website da Convenção em Segurança Biológica. Disponível em:
<http://www.biodiv.org/world/parties.asp>. Acesso em: 2 abr. 2005.
20 ROBINSON, Nicholas A. Strategies towards sustainable development
implementing Agenda 21. New York: Oceana Publications, 2004.
p. 273.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 79

alterado geneticamente foi o tomate Flav’r Sav’r, que chegou


ao mercado norte-americano em 1994”.21
Modificação genética e a seleção de espécies, plantas
ou animais, correspondem a processos distintos sob vários
aspectos: a seleção de sementes ou espécies pelo criador não
modifica o material genético, ocorrendo normalmente entre
indivíduos de uma mesma espécie ou de espécies muito
próximas; as técnicas de modificação genética envolvem
fases que ocorrem in vitro e permitem ultrapassar enormes
barreiras evolutivas, e que um ou alguns genes seja movido
entre organismos, incluindo organismos que se desconhece
ter havido algum contato genético.22
A Agenda 21, no capítulo 16, estabelece que a bio­
tecnologia “promete contribuir significativamente para o
desenvolvimento de, por exemplo, um melhor sistema de
saúde, aprimoramento da segurança dos alimentos através
de práticas sustentáveis de agricultura, melhoria das reservas
de água potável, processos industriais mais eficientes para
transformar materiais brutos, apoio para métodos sustentáveis
de refiorestamento, e desintoxicação de resíduos perigosos.
Biotecnologia também oferece novas oportunidades para par­
cerias globais, especialmente entre países ricos em recursos
biológicos (que incluem recursos genéticos) mas que não
possuem o conhecimento e investimentos necessários para
aplicar tais recursos através da biotecnologia dos países que
desenvolveram o conhecimento tecnológico para transformar
recursos biológicos para que assim sirvam às necessidades
do desenvolvimento sustentável”.
Por outro lado, há alguns sérios temores relacionados
à modificação genética. A questão fundamental corresponde
à pequena quantidade de informações e dados existentes a

21 Mackenzie, Ruth; Burhenne-Guilmm, Françoise; LA VXNTA, Antonio G.


M.; D. Werksman, Jacob D. An explanation guide to the Cartagena
Protocol on Biosafety.
22 Ibidem, p. 7.
80 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

respeito, visto que se trata de uma nova tecnologia e que


eventuais efeitos adversos talvez ocorram apenas após con­
siderável decurso de tempo. Logo, há um risco potencial à
saúde humana, assim como ao meio ambiente.
No Brasil, inicialmente a Lei 8.974, de 05.01.1995,23
com fundamento nos incisos II e V do § 1.° do art. 225
da Carta da República, estabelecia “normas para o uso das
técnicas de engenharia genética e liberação no meio ambiente
de organismos geneticamente modificados”, e autorizava o
Poder Executivo a criar a Comissão Técnica Nacional de
Biossegurança (CTNBio). Foi regulamentada pelo Decreto
1.752, de 20.12.1995.24
Posteriormente, o Congresso brasileiro aprovou, em março
de 2005, uma nova lei acerca de organismos geneticamente
modificados (OGM).25 A Lei 11.105/2005 criou o Conselho
Nacional de Biossegurança (CNBS), estabeleceu a Política
Nacional de Biossegurança (PNB), modificou a CTNBio e
revogou expressamente a Lei 8.974/1995.26
Esta nova lei também estabeleceu regras de “segurança
e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o cultivo,
a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a
importação, a exportação, o armazenamento, a pesquisa, a
comercialização, o consumo, a liberação no meio ambiente
e o descarte de organismos geneticamente modificados -
OGM - e seus derivados”, determinando expressamente que
o princípio da precaução deve ser observado.27
A Lei 11.105/2005 mantém no art. 3.°, V, a mesma
definição de organismo geneticamente modificado (OGM)
presente na Lei 8.974/1995, como “organismo cujo material

23 DOU de 06.01.1995.
24 DOU de 21.12.1995.
25 Lei 11.105, de 24.03.2005, DOU de 28.03.2005.
2Í Lei 8.974, de 05.01.1995, DOU de 06.01.1995.
27 Lei 11.105, de 24.03.2005, DOU de 28.03.2005, art 1.°.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 81

genético - ADN/ARN - tenha sido modificado por qualquer


técnica de engenharia genética”.
No tocante ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA), a
Lei 11,105/2005 prevê que a CTNBio, e não mais o ente
ou órgão ambiental, que, no plano federai corresponde ao
Ibama, possui a competência para decidir quando um PGM
pode ocasionar degradação significativa no ambiente.28
Outrossim, a Lei 11.105/2005 reduz a competência do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) ao deter­
minar que os arts. 8.°, I e II, e 10, ambos da Lei Federal
6.938/1981,29 apenas são aplicáveis caso a CTNBio decida que
um OGM possa potencialmente causar impacto significativo
ao ambiente.30 No intuito de evitar qualquer controvérsia, a
Lei Federal 11.105/2005 claramente prevê que a CTNBio
decide, em última e definitiva instância, sobre os casos em
que uma ação possa potencialmente causar degradação am­
biental, assim como sobre a necessidade do licenciamento
ambiental.31
Logo, a Lei 11.105/2005 pretende criar uma exceção
à regra geral, estabelecida no art. 10 da Lei 6.938/1981,
segundo a qual o prévio licenciamento de qualquer ação
capaz de causar degradação ambiental compete ao órgão
estadual ambiental e, em caráter supletivo, ao Ibama, os
quais, conseqüentemente, ao longo do procedimento de li­
cenciamento, decidirão acerca da existência e significância
de tais impactos. Tratando-se de OGM, a competência para
identificar se há impacto ambiental, significativo ou não,
passaria para o CTNBio.
Em princípio, a lei federal pode indicar qual órgão
da administração pública federal tem a competência para
analisar e decidir acerca dos potenciais impactos no am­

28 Lei 11.105, de 24.03.2005, DOU de 28.03.2005, art. 16, § 1.°, III.


29 Lei 6.938, de 31.08.1981, DOU de 02.09.1981.
30 Lei 11.105, de 24.03.2005, DOU de 28.03.2005, art. 16, § 2 o.
31 Ibidem, art. 16, § 3.°.
82 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos ~ Antônio F. G. Beltrão

biente a serem causados por uma determinada ação, dado


que se trata de competência interna da União Federal. No
entanto, a competência constitucional dos Estados federados
e, conseqüentemente, de seus órgãos e entes ambientais
não pode, naturalmente, ser suprimida ou reduzida por
lei federal.

I I I - definir, em todas as unidades da Federação, espaços


I territoriais e seus componentes a serem especialmente prote-
l gidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização qué comprometa
a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; \

A definição de espaços territoriais especialmente prote­


gidos consiste em um dos instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente, conforme prevê o art. 9.°, VI, da Lei
6.938/1981, com a redação dada pela Lei 7.804/1989, e,
portanto, será mais detidamente analisada no seu capítulo
específico.
A Lei 9.985, de 18.07.2000, regulamentou o art. 225,
§ L°, L D. m ^ y n_da_QmsMiúcão Federal e instituiu o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SNUC).
Como bem observa o professor Herman Benjamin, a
supramencionada lei incorre em imprecisão técnica ao referir-
se a “unidades de conservação,” quando, na realidade, deve­
ria referir-se a “espaços especialmente protegidos,” tal qual
previsto pela Carta de 1988 e consagrado pela Convenção
da Biodiversidade.32 .
As “unidades de conservação” são espécies do gê­
nero “espaços territoriais especialmente protegidos”, ou

32 BENJAMIN, Antonio Herman. Introdução à Lei do Sistema Nacional


de Unidades de Conservação. ! n :--------- (Ed.). Direito ambiental das
áreas protegidas: o regime jurídico das unidades de conservação. Rio
de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 288.

[
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 83

seja, toda unidade de conservação consiste em um espaço


territorial especialmente protegido, porém a recíproca não
é verdadeira.
De fato, além das unidades de conservação, podem-se
apontar como espaços territoriais especialmente protegidos
as Áreas de Preservação Permanente
-«II !■! ■»»-«— ■ — > I
fAPPs')s e a Reserva
I I N

Legal, criadas pelos arts. 2.° e 3.° e 16, respectivamente,


do Código Florestal (Lei 4.771, de 29.06.1965, com suas
alterações subseqüentes), e as Áreas de Proteção Especial a
que alude o art. 13, I, da Lei 6.766, de 19.12.1979 (Lei de
Parcelamento do Solo Urbano).
Ainda, observe-se que a Floresta Amazônica brasileira, a
Mata Atlântica, a Seixa do Mar, o Pantanal Mato-Grossense
e a Zona Costeira também são, por expressa previsão cons­
titucional (art. 225, § 4.°), espaços territoriais a gozarem de
especial proteção legal.

_J IV — exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou


atividade potencialmente causadora de significativa degrada­
ção do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental,
a que se dará publicidade;,---------------— "

A avaliação de impacto ambiental, gênéro do que o


EIA é espécie, também consiste em um dos instrumentos
da Política Nacional do Meio Ambiente, conforme o art.
9.°, m , da Lei 6.938/1981, pelo que faz jus a um capítulo
específico.
A norma constitucional inserta no art. 225, § 1.°, IV,
prevê os atributos ontológicos de um procedimento de EIA.
Primeiramente, em atenção aos princípios da prevenção e
da precaução, estabeleceu-se a imperiosa necessidade de o
EIA ser preparado sempre de forma prévia ao respectivo
projeto; seria teratológico que tal procedimento viesse a
ser iniciado concomitante ou posteriormente ao respectivo
empreendimento.
84 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Segundo, o conceito de significância da degradação


ambiental; o EIA não deve ser exigido para todos os im­
pactos ambientais, mas apenas para aqueles que forem sig­
nificativos, ou seja, relevantes, substanciais, consideráveis.
Assim, há de ser requerido de forma criteriosa, para evitar
sua vulgarização.
Terceiro, a publicidade do procedimento do EIA; pode-se
deduzir por meio de outras provisões constitucionais, como,
por exemplo, a que estabelece o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado,33 que deve corresponder não apenas
a uma mera publicação formal de seus atos mais importantes,
mas principalmente em oportunidades que devem ser dadas
pelo Poder Público para possibilitar a efetiva participação
do público interessado.
A primeira lei no Brasil que tratou sobre avaliação
de impacto ambiental foi a Lei 6.803, de 02.07.1980,34
que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento
industrial nas áreas críticas de poluição. O seu art. 10, §
3.°, estabelece que a aprovação das zonas, além de outros
estudos, será precedida de “estudos especiais de alternativas
e de avaliações de impactos”.
A Resolução Conama 1, de 23.01.1986,35 estabeleceu as
diretrizes gerais do ELA e do relatório de impacto ambiental
(Rima). A Resolução Conama 9, de 03.12.1987, trata sobre
a audiência pública no procedimento de EIA.

_ __ V ~ controlar a produção, a comercialização e o empre­


go de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente:J

São enormes as incertezas científicas acerca dos efeitos


da utilização de substâncias que apresentam algum grau de

33 Constituição Federal, art. 225, caput.


34 DOU de 03.07.1980.
35 DOU de 17.02.1986.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 85

toxicidade ao ambiente. Por conseguinte, há uma grande


dificuldade pela administração pública de regulamentar o uso
de tais substâncias, visto que não se sabe, ao certo, qual o
tipo de informação realmente necessária, e em que medida,
para possibilitar tal normatização.36
No inciso em tela a Carta de 1988 quis deixar claro
que o Poder Público, apesar de toda essa dificuldade, tem
o dever de exercer tal controle para assegurar o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado de todos, como
descrito no caput.
Tradicionalmente, a análise dos riscos ambientais pode
partir de diferentes perspectivas: a de contrabalançar a ameaça
à saúde pública com o custo de sua regulamentação, pro­
duzindo uma legislação que busca encontrar um equilíbrio;
a de que as ameaças a saúde deverão ser reguladas com
o máximo rigor possível; e uma abordagem que leve em
consideração exclusivamente a proteção da saúde pública.
Como bem observou o professor Édis Milaré, o inciso
V é revolucionário, visto que não se limita ao controle das
“substâncias,” prevendo também o dever de controlar “téc­
nicas” e “métodos” prejudiciais ao meio ambiente.37
Assim, as técnicas e métodos danosos ao meio ambiente
devem ser controlados pelo Poder Público, que deve estimular
a utilização de tecnologias limpas.
A Lei 7.802, de 11.07.1989, com as alterações da Lei
9.974, de 06.06.2000, dispõe sobre agrotóxicos (pesquisa,
experimentação, produção, embalagem e rotulação, transporte,
armazenamento, comercialização, propaganda comercial, uti­
lização, importação, exportação, destino final dos resíduos e
embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e fiscali-

36 PERCrVÁL, Robert V.; SCHROEDER, Chnstopher H.; MILLER,


Alan S.; LEAPE, James P. Environmental regulation: law, science
and policy, p. 343.
37 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 198.
86 DÍREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

zaçao de agrotóxicos, seus componentes e afins). Encontra-se


regulamentada pelo Decreto 4.074, de 04.01.2002.
Neste mesmo sentido, a Lei de Biossegurança (Lei
11.105/2005) dispõe no art. 20 que os responsáveis “pelos
danos ao meio ambiente e a terceiros responderão solidaria­
mente por sua indenização ou reparação integral, indepen­
dentemente da existência de culpa”.

" educação ambiental em todos os níveis'


ientização pública para a preservação

Historicamente, o ser humano vem atuando, em regra,


de forma imediatista e individualista, que vem gerando, mor­
mente a partir do século XX, graves degradações ao ambiente
que o cerca. Logo, o direito ambiental deve preocupar-se em
mudar tais paradigmas comportamentais.38
Neste contexto, a Carta da República de 1988 impõe ao
Poder Público o dever de promover a educação ambiental e a
conscientização pública visando a preservação do ambiente.
A Lei 6.938/1981 já instituía como um dos princípios
vetores da Política Nacional do Meio Ambiente a “educação
ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação
da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa
na defesa do meio ambiente”.
A Lei 9.795, de 27.04.1999, dispõe sobre a educação
ambiental e institui a Política Nacional de Educação Am­
biental. Prevê no art. 2.° que a educação ambiental “é um
componente essencial e permanente da educação nacional,
devendo estar presente, de forma articulada, em todos os
níveis e modalidades do processo educativo, em caráter
formal e não-formal”. A Lei 9.795/1999 foi regulamentada
pelo Decreto 4.281, de 25.06.2002.

38 BENJAMIN, Antonio Herman. Objetivos do direito ambiental, p. 57.


Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEiO AMBIENTE 87

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiver­


sidade, criado pela Lei 11.516, de 28.08.2007, possui, entre
outras, a finalidade de “fomentar e executor programas (...)
de educação ambiental” (art. 1.°, III).

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma


Ida lei, as práticas que coloquem em risco sua função eco-
j lógica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais à crueldade.

Pã, divindade da Grécia antiga, com seu corpo meio


homem, meio animal, com pernas e chifres de bode, protegia
os bosques e os campos, sendo a própria personificação da
natureza. Seu correspondente latino, a divindade fauno, deu
origem, provavelmente, ao termo fauna, que designa atual­
mente o conjunto de animais que habita uma determinada
região.39
Flora, divindade da Roma antiga, consistia na deusa
das flores.40 Hodiemamente, corresponde a todas as formas
de vegetação, tais como florestas, matas ciliares, cerrados,
manguezais etc.
Por função ecológica compreende-se não apenas o ser
vivo individualmente considerado, mas também a sua impor­
tância em relação ao ambiente nos mais diversos processos
ecológicos em que interage.
Como decorrência do princípio da prevenção, todas as
práticas que provoquem a extinção de espécies devem ser
vedadas pelo Poder Público, visto que, uma vez extintas,
haverá uma perda irreversível para a biodiversidade.
Finalmente, o combate à crueldade com animais é
elevado ao status de norma constitucional; dessa forma,

39 BULFINCH, Thomas. O livro de ouro da mitologia: história de


deuses e heróis. Rio de Janeiro: Ediouro, 2001. p. 204.
40 Idem, ibidem, p. 16.
88 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

independentemente de existir ou não legislação infraconsti-


tucional, tal prática há de ser proibida pelo Poder Público
dada a expressa previsão da Carta de 1988.
O Supremo Tribunal Federal, por intermédio de sua
2.a Turma quando do julgamento do RE 153.531-8 (DJU
13.10.1998), decidiu, por maioria de votos, que o exercício
de direitos culturais não poderia implicar a violação ao art.
225, VTII, da Constituição Federal, razão pela qual determi­
nou ao Estado de Santa Catarina que adote as providências
necessárias para que não se repitam as práticas denominadas
“farra do boi”.41
Com idêntico fundamento, a Suprema Corte, desta vez
por meio de seu Pleno e por decisão unânime, deferiu pe­
dido de medida cautelar para suspender a Lei 2.895/1998,
do Estado do Rio de Janeiro, que autorizava e disciplinava
“brigas de galos”.42

41 Supremo Tribunal Federal, 2.a Turma, RE 153.531/SC, j. 03.06.1997,


D J 13.03.1998, decisão pôr maioria: “Costume. Manifestação cultural.
Estímulo. Razoabilidade. Preservação da fauna e da flora. Animais.
Crueldade. A ,obrigação de o Estado garantir a todos o pleno exer­
cício de direitos culturais, incentivando a valorização e a difusão
das manifestações, não prescinde da observância da norma do inciso
V ffd o artigo 225 da Constituição Federal/no que veda nratíca que
acabe por submeter os animais à crueldade. Procedimento discrepante
da norma constitucional denominado ‘farra do boi’”.
42 ADI-MC 1.856/RJ, Tribunal Pleno, Rei. Min. Carlos Velioso, j.
03.09.1998, D J 22.09.2000, decisão unânime: “Constitucional. Meio-
ambiente. Animais: proteção: crueldade. ‘Briga de galos’. I. - A
Lei 2.895. de 20,03 QR1_da_EstariQ-xlo Rio de Janeiro, ao autorizar
e^discíplina r a realização de competições entre ‘galos combatentes8,
"aHfgflza e disciplina a submissão desses animais a tratamentõ~~cníeí,
cTque a Constituição Federal não permite: C.F.. art. 225, § 1.°, VJJ.
II. - Cautelar deferida, suspendendo-se a eficácia da Lei 2.895, de
20.03.98, do Estado do Rio de Janeiro”.
No mesmo sentido, ADI 3.776, Tribunal Pleno, Rei. Min. Cezar Pelu-
so, j. 14.06.2007, D J 29.06.2007, decisão unânime; e ADI 2.514/SC,
Tribunal Pleno, Rei. Min. Eros Grau, j. 29.06.2005, D J 09.12.2005,
decisão unânime.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1968 E O MEÍO AMBIENTE 89

2. ° Aquele que explorar recursos minerais fica obri- j


\ g a d o a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo
com solução técnica exigida pelo órgão público competente, j
na forma da lei.

A degradação ambiental decorrente da exploração de


recursos minerais, em razão de sua magnitude, mereceu
especial atenção do legislador constituinte. Dada a impossi­
bilidade, ao menos com a tecnologia contemporânea, de se
extrair minérios sem degradar a sua respectiva superfície e,
.conseqüentemente, toda a fauna e flora ali presentes, a Carta
de 1988 expressamente prevê o dever de que o empreendedor
recupere o meio ambiente degradado.
Assim, após o decurso do prazo para exploração dos
recursos minerais, conforme as condições estipuladas na res-
pectiva licença ambiental, o empreendedor tem a obngaçãcTde
recuperar o amHente local, desde a recomposição topográfica
revegelãçãoHosõlõetc.' até alcançar, com o reaparecimento
gradual da fauna e da flora, a “auto-sustentação do processo
de recuperação”.43
Tal recuperação, outrossim, há de ser implementada a
partir de solução técnica imposta pelo órgão público ambiental
competente, ou seja, não compete ao empreendedor decidir
quais as técnicas e procedimentos deverão ser utilizados para
implementar o processo de recuperação.

^ ---- ^§~3.0 As condutas e atividades consideradas lesivas ão \


( meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou I
jurídicas, a sanções penais e administrativas, independente- I
\jnente da obrigação de reparar os danos causados, j

O dano ao ambiente pode acarretar a responsabi­


lização do seu causador no âmbito administrativo, civil

43 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 206.


90 DtREiTO AMBIENTAL para Concursos PóbÜcos - Antônio F. G. Beltrão

e penal. Embora as sanções sejam cominadas de forma


independente, em cada uma destas três esferas, poderão
também ser cumulativas. A responsabilização administra­
tiva decorre da violação a normas desta natureza. A Lei
9.605/1998 define no art. 70 a infração administrativa
ambiental como “toda ação ou omissão que viole as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação
do meio ambiente”.
As sanções administrativas encontram-se previstas
pelo art. 72 da Lei 9.605/1998, a saber: advertência, mul­
ta simples, multa diária, apreensão dos animais, produtos
e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrfechos,
' equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados
na infração; destruição ou inutilização do produto, suspen­
são de venda e fabricação do produto, embargo de obra
ou atividade, demolição de obra, suspensão parcial ou total
de atividade e restritiva de direitos.
A responsabilização civil, essencialmente, impõe ao
infrator um dever de indenizar pelo prejuízo a que deu
causa. Tradicionalmente, vigora quanto à matéria cível a
teoria da responsabilidade subjetiva, em que o elemento
dolo ou culpa é imprescindível. Neste sentido, dispõe o
Código Civil em seu art. 186. Contudo, na seara ambiental,
vigora a teoria da responsabilidade civil objetiva, conforme
expressamente prevê o art. 14, § 1.°, da Lei 6.938/1981.
Portanto, no que concerne ao meio ambiente, desnecessária
a comprovação do dolo ou culpa para caracterização da
responsabilidade civil.
A infração penal abrange dois tipos: a contravenção e o
crime, que se distinguem, basicamente, em face de ser este
relacionado a tipos de maior gravidade, enquanto aquele a
tipos de menor gravidade. A infração penal decorre necessa­
riamente de expressa previsão legal, conforme princípio do
direito penal de que não há crime sem lei anterior que o
defina — nullum crimen sine lege.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 91

A Lei 9.605/1998 revogou os crimes ambientais previstos


pelo Código Penal e por outras leis esparsas,44 dando trata­
mento específico em seu Capítulo V, em que os classifica
em: crimes contra a fauna (Seção I), crimes contra a flora
(Seção II), da poluição e outros crimes ambientais (Seção
HI), dos crimes contra o ordenamento urbano € o patrimô­
nio cultural (Seção IV) e dos crimes contra a administração
ambiental (Seção V).

4.° Â Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlânti-


f ca, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
\ Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á,
\ na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
\ preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
\recursos naturais, ,—----------- ” ~ '“

Dada a importância de seus ecossistemas, as regiões da


Floresta Amazônica brasileira, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira também mereceram do
legislador constituinte especial disciplinamento.
Assim, o tratamento do ambiente em tais regiões deve
ocorrer a partir de uma perspectiva sistematizada, ou seja,
do ecossistema da região como um todo, evitando-se uma
proteção fragmentada.45
De fato, o dispositivo constitucional em apreço há
de ser interpretado em harmonia com todo o ordenamento
constitucional, mormente o direito de propriedade previsto
em seu art. 5.°, XXII.
A indicação de ser patrimônio nacional não significa,
naturalmente, que passam à propriedade da União Federal.

44 Lei 4.771/1965, arts. 26 e 45; Lei 5.197/1967, arts. 27 e 34; Lei


6.453/1977, arts. 20 e 22; Lei 6.938/1981, art. 15; Lei 7.643/1987,
art. 2.°; Lei 7.679/1988, art. 8.°; Lei 7.S02/1989, arts. 15 e 16; Lei
7.805/1989, art. 21.
45 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 210.
92 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Ou seja, as propriedades particulares localizadas em tais re­


giões continuam pertencendo a seus respectivos proprietários.
Por conseguinte, as eventuais lides que tenham por objeto
tais imóveis não se deslocam para a competência da justiça
federal, nos tennos do art. 109 da Carta Política.46
Assim, qualquer limitação estatal no direito de proprie­
dade de imóvel particular que se encontre em tais regiões e
que não corresponda às limitações genericamente previstas,
q como as áreas de preservação permanente, reserva legal etc.,
terá de ser indenizada, conforme precedentes do Supremo
Tribunal Federal.47
A Lei 11.428, de 22.12.2006, dispõe especificamente
sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma
Mata Atlântica, prevendo um regime jurídico especial que
tem por objetivo geral “o desenvolvimento sustentável” e
por objetivos específicos “a salvaguarda da biodiversidade, da
saúde humana, dos valores paisagísticos, estéticos e turísticos,
do regime hídrico e da estabilidade social” (art. 6.°).
Outrossim, a Lei 11.428/2006 prevê, de forma gené­
rica, que o poder público deverá estimular, com incentivos
econômicos, a proteção e o uso sustentável do Bioma Mata

46 Supremo Tribunal Federal, l.a Turma, RE 300.244-9/SC, Rei. Min.


Moreira Alves, j. 20.11.2001, D J 19.12.2001: “Competência. Crime
previsto no artigo 46, parágrafo único, da Lei n° 9.605/98. Depósito
de madeira nativa proveniente da Mata Atlântica. Artigo 225, § 4.°,
da Constituição Federal. - Não é a Mata Atlântica, que integra o
patrimônio nacional a que alude o artigo 225, § 4.°, da Constituição
Federal, bem da União. - Por outro lado, o interesse da União para
que ocorra a competência da Justiça Federal prevista no artigo 109,
IV, da Carta Magna tem de ser direto e específico, e não, como
ocorre no caso, interesse genérico da coletividade, embora aí também
mSEi3õ genericamente ó interesse* da União” - Conseqüentemente,
a competência, no caso, é da Justiça Comum estadual. Recurso ex­
traordinário não conhecido”.
47 RE-AgR-ED 259.267/SP, 2.a Turma, Rei. Min. Maurício Corrêa, j.
18.03.2003, D J 25.04.2003; e RE 134.297-8/SP, l.a Turma, Rei. Min.
Celso de Mello, j. 13.06.1995, D J 22.09.1995.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 93

Atlântica (art. 33), e institui o Fundo de Restauração do


Bioma Mata Atlântica (art. 36), que se destina ao “finan­
ciamento de projetos de restauração ambiental e de pesquisa
científica”.
Logo, o Poder Público tem o dever de zelar pela ri­
queza ecológica de tais regiões; contudo, caso algum ato
estatal implique limitação específica no potencial de explo­
ração econômica de propriedade particular localizada nessas
regiões, o Estado terá de indenizar.
v£ 5. ° São indisponíveis as terras devoluías ou arreW=~
r —............. . vJ J.

(dadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias


j à proteção dos ecossistemas naturais, \—-------- ’' “■"*—

O conceito de terras devolutas é residual, consistindo


naquelas que não estão destinadas a uso público algum nem
pertencem legitimamente a nenhum particular.48 Apesar de
não possuírem uma destinação específica, são consideradas
bens públicos.
As ações discriminatórias são as que objetivam identifi­
car as terras devolutas por meio da separação das terras do
domínio público em relação ao domínio privado, a partiFdTa
premissa de que se o imóvel não pertence a algum particular
e porque pertence ao Estado.
Logo, as terras devolutas necessárias à proteção dos
ecossistemas naturais são indisponíveis, não podendo, portanto,
ser objeto de alienação. Para implementar tal comando cons­
titucional, o Poder Público poderá criar um espaço territorial
especialmente protegido, conforme prevê o art. 225, § 1.°,
III, da Constituição Federal.

\§ 6.°As usinas que operem com reator nuclear deverão


(ter sua localização definida em lei federal, sem o que não
poderão ser instaladas. r—~ ~ ~ '

48 Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 587.


94 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Constituição da Republica de 1988 demonstra grande


preocupação com a atividade nuclear. De fato, impõe que
sua finalidade seja exclusivamente pacífica e adota a teoria
da responsabilidade~õbjetiva pelo dano nuclear, nos termos
do art. 21, XXIII, a e c, respectivamente.
Outrossim, condiciona tal atividade à aprovação pelo
Congresso Nacional (art. 21, XXIII, e art. 49, XXV).
Logo, fundamental a existência de lei, em sentido estrito,
prevendo expressamente a localização de usina que opere com
reitoTnüclear'para que“^ ÍiT W ss^ r^ iu ã T i^ ta la ç ã o .

3.4 A FUNÇÃO SOCIOÁMBIENTAL DA


PROPRIEDADE

Doutrinariamente, alguns autores preferem denominar de


função ambiental; enquanto outros, ainda, entendem que a
função ambiental está compreendida na função social.49
O princípio da função social da propriedade surgiu pela
primeira vez na Constituição Federal de 1967, que o incluía
como um dos princípios da ordem econômica e social (art.
160, III), restringindo sua aplicação à desapropriação para
reforma agrária. Teria, entretanto, sido o fundamento para
a inclusão da modalidade de desapropriação por interesse
social na Constituição de 1946.50
A Carta de 1988 assegura no art. 5.°, caput e inciso
XXII, inserido no Título II (Dos Direitos e Garantias Fun­
damentais), Capítulo I (Dos Direitos e Deveres Individuais
e Coletivos), o direito de propriedade. Entretanto, prevê no
inciso seguinte, XXIII, que “a propriedade atenderá a sua

49 KRINGS, Ana Luiza Silva Spínola. Aplicação prática do conceito de


função social da propriedade urbana e proteção ambiental: estudo de
caso na bacia hidrográfica do Guarapiranga/SP. Revista de Direito
Ambiental, São Paulo: RT, ano 10, n. 39, p. 30, juL-set. 2005.
50 Dl PEETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 122.

f
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 95

função social”. Outrossim, consiste em um dos princípios da


ordem econômica, nos termos do art. 170, III.
Observa o professor José Afonso da Silva que “a função
social da propriedade não se confunde com os sistemas de
limitação da propriedade. Estes dizem respeito ao exercício
do__direito ao proprietário; aquela, à estrutura do direito
mesmo, à propriedade”.51
A função social encontra-se expressamente inserida no
.Capítulo da Política Urbana, estabelecendo o art. 182, § 2.°,
que “a propriedade urbana cumpre sua função saciai quando
‘atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor”.
Inftaconstitucionalmente, a Lei 10.257, de 10.07.2001
(Estatuto da Cidade), ap regulamentar os arts. 182 e 183 da
Çarta Política, apresentou uma séria preocunacão ambiental
ao longo de todo o seu texto, visto que o equilíbrio am­
biental consiste em um dos seus obietivos. conforme o art.
1.°, parágrafo único.
Neste sentido, o Estatuto da Cidade, no seu art. 2.°.
apresenta diretrizes gerais que devem guiar a política urbana
(que tem o propósito de ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana), me-
rgcendo destaque: “garantia do direito a cidades sustentáveis,
entendido como o direito (...) ao saneamento ambiental (...),
para as presentes e futuras gerações” (inciso I); corrigir os
efeitos negativos das distorções do crescimento urbano so­
bre o meio ambiente (inciso IV); “ordenação e controle do
uso do solo, de forma a evitar a poluição e a degradação
ambiental” (inciso VI, g); e “proteção, preservação e recu­
peração do meio ambiente natural e construído, do patrimô­
nio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico”
(inciso XII).

51 SELVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 284-


285.
96 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Contudo, não há até o presente previsão legal acerca


das medidas que podem ser tomadas pelo Poder Público
municipal caso o imóvel urbano não esteja cumprindo com
a sua função ambiental.
No mesmo sentido, a Carta de 1988 passou a prever
expressamente que a função social da propriedade mral
abrange também uma perspectiva ambiental. Entretanto, o
legislador constituinte foi mais preciso em relação ao imóvel
rural, expressamente estabelecendo aue a sua função social
necessariamente abrange a ‘‘utilização adequada dos recursos
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente”, con­
forme o art. 186, 1L "
Observe-se que os critérios estabelecidos pelos incisos I
a IV do art. 186 da Constituição Federal para a verificação
do cumprimento ou não da função social por imóvel rural
devem ser atendidos simultaneamente^ “segundo critérios e
graus de exigência estabelecidos em lei”.
Por conseguinte,j3 j^ãe^6iffliprimento da função ambiental
da propriedade rural, Bor si so) poderá ensejar a desapropria-’
* cão por interesse som l—para fins de reforma agrária, com
fulcro no arts. 184 e 186, D, da Carta de 1988.
A Lei 8.629, de 25.02.1993, regulamenta as normas
constitucionais relativas à reforma agrária, prevendo em seu
art. 9.u, § 2 /, que “considera-se adequada a utilização dos
recursos naturais disponíveis quando a exploração se faz
respeitando a vocação natural d a t erriTdé mod o a manter
o potencial produtivo da propriedade”.
Outrossim, 0 art. 9.°, § 3.°, estabelece que “considera-se
preservação do meio ambiente a manutenção das caracterís­
ticas próprias do meio natural e da qualidade dos recursos
ambientais, na medida adequada à manutenção do equilíbrio
ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida_
das comunidades vizinhas”. ~
Infelizmente, trate-se, portento, de dispositivos pouco
precisos. Melhor teria agido 0 legislador ordinário se tivesse
Cap. 3 - A CONSTiTUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 97

previsto expressamente quais os casos em que se caracte­


rizaria a inadequada utilização dos recursos naturais ou a
não-preservação do meio ambiente. Por exemplo, poderia ter
indicado que os imóveis rurais que não estivessem obede­
cendo aos parâmetros previstos pela Lei 4.771/1965 (Código
Florestal), quanto às áreas de preservação permanente e de
reserva legal, estariam descumprindo com a sua função am­
biental, pelo que seriam suscetíveis de desapropriação para
fins de reforma agrária.
O Código Civil, por sua vez, ao tratar sobre a proprieA
dade (Título III), dispõe no art. 1.228, § 1.°, que “o direito/
de propriedade deve ser exercido em consonância com así
suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam V
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio
ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como
evitada a poluição do ar e das águas”.
A Lei 11.428, de 22.12.2006, prevê expressamente que
deverá ser observado o princípio da função socioambiental
da propriedade na utilização e proteção do Bioma Mata
Atlântica (art. 6.°, parágrafo único).
Logo, o ordenamento jurídico passou expressamente a
contemplar também a proteção ao ambiente e o combate à
poluição como uma das funções a serem observadas quando
do exercício do direito de propriedade.

3.5 RESUMO

• Referências diretas da Constituição Federal ao meio am­


biente: as constantes dos arts. 5.°, LXXIII, 20, II, 23, VI
e VII, 24, VI, VII e VIII, 129, III, 170, VI, 174, § 3.°,
186, E , 200, VIA, 216, V, 220, § 1.°, II, e 231, § 1.°.

° Competência comum: o art. 23, VI e VII, da Constituição


da República estabelece a competência comum da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios para a proteção do
98 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbiicos - Antônio F. G. Beltrão

meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de


suas formas, bem como para a preservação das florestas,
da fauna e da flora. Trata-se da competência material ou
administrativa.
* Competência legislativa: o art. 24, VI e VHI, da Carta de
1988 estabelece a competência legislativa concorrente da
União, dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os
Municípios, para florestas, caça, pesca, fauna, conserva­
ção da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição, assim
como responsabilidade por dano ao meio ambiente. De
acordo com o princípio da predominância do interesse,
a Carta Federal expressamente dispõe nos parágrafos do
art. 24 que a União limitar-se-á a estabelecer normas
gerais, cabendo aos Estados a competência suplementar.
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
excepcionalmente exercerão a competência legislativa plena;
caso posteriormente seja editada lei federal sobre normas
gerais, eventual lei estadual oriunda desta competência
legislativa plena terá sua eficácia suspensa.
* O capítulo do meio ambiente: a Constituição Federal de
1988 inova ao estabelecer um capítulo específico sobre
meio ambiente, correspondente ao Capítulo VI do Título
Vm (Da Ordem Social), que consiste no art. 225.
*A função socioambíental da propriedade: encontra-se expres­
samente inserida na Política Urbana, estabelecendo o art.
182, § 2.°, que “a propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende às exigências fundamentais de orde­
nação da cidade expressas no plano diretor”. Tratando-se
de imóvel rural, o legislador constituinte foi mais preciso
ao prever que a sua função social necessariamente abrange
a “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente”, conforme o art. 186, II.
Por conseguinte, o não-cumprimento da função ambiental
da propriedade rural, por si só, poderá ensejar a desapro­
priação por interesse social para fim de reforma agrária,
com fulcro no arts. 184 e 186, n, da Carta de 1988.
Cap. 3 - A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE 99

3.6 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (Defensor Público SP 2006) Na Constituição Federal, em matéria


ambiental, são expressamente previstos como patrimônio nacional,
além da Serra do Mar, da Floresta Amazônica brasileira e do Pan­
tanal Mato-Grossense,
(A) a Zona Costeira e a Caatinga.
(B) o Cerrado e a Caatinga.
(C) a Caatinga e a Mata Atlântica.
í> (D) a Zona Costeira e a Mata Atiântica.
(E) o Cerrado e a Mata Atlântica.

2. (Procurador da República 20.° Concurso) Assinale a alternativa cor­


reta:
(A} as usinas que operem reator nuclear terão sua localização definida em' lei
complementar;
(B) as terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental, assim definidas
em lei, pertencem à União;
(C) levando em consideração a necessidade de proteção do meio ambiente,
o Estado não favorecerá, de modo algum, a organização da atividade
garimpeira;
(D) nenhuma das alternativas está correta.

3. (Procurador da República 20.° Concurso) Assinale a alternativa cor­


reta:
(A) o combate à poluição, em qualquer de suas formas, é da competência
exclusiva da União;
(B) situa-se no âmbito da legislação concorrente a competência para legislar
sobre proteção do meio ambiente;
(C) tendo em vista o principio da descentralização administrativa, é da com­
petência exclusiva dos Estados-membros a preservação das florestas;
(D) nenhuma das alternativas está correta.

4. (OAB/MT - 2005.HI) Sobre direito ambiental assinale a FALSA:


(A) o explorador de recursos minerais é obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público
competente;
(B)são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por
ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
(C)a instalação de usinas nucleares deverá se dar em lugar definido em
conjunto peia União, Estado e Município;
(D) o Pantanal Mato-Grossense é patrimônio nacional.
100 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

5. (Procurador do Estado/PR - 2007) A Mata Atlântica, da mesma forma


que a Floresta Amazônica brasileira, o Pantanal Mato-Grossense, a
Serra do Mar e a Zona Costeira, constitui patrimônio nacional, nos
termos doarfcigo 225, § 4 °, da Constituição Federal. Com base neste
comando constitucional, é lícito concluir que:
(A) Toda a sua área de abrangência constitui espaço territorial especialmente
protegido, sendo a alteração e supressão permitidas somente através de
lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteção.
(B) Compete à Fazenda Nacional promover a desapropriação das proprie­
dades particulares localizadas em sua área de abrangência, sem o que
estará configurada hipótese de desapropriação indireta, já que o dever de
defender e preservar o meio ambiente não pode ser imputado apenas à
coletividade.
(C)O Poder Público está legitimado a estabelecer condições para a'proteção
e a utilização desse bioma, de modo a assegurar a manutenção e a re­
cuperação da biodiversidade, vegetação, fauna e regime hídrico para as
presentes e futuras gerações.
(D) É vedada a aquisição e conseqüente registro de imóveis localizados em sua
área de abrangência por pessoas jurídicas de direito público externo, pois
o comando constitucional destina-se a garantir a soberania nacional.
(E) Estamos diante de norma constitucional atécnica e desprovida de qualquer
efetividade jurídica, pois é na própria Serra do Mar e na Zona Costeira
que estão abrigados na quase totalidade os remanescentes do ecossis­
tema que se pretende elevar à condição de unidade de conservação da
natureza.

6. (OAB/CESPE 2006 II) Assinale a opçãc(iricorreta de acordo com o


STJ e o STF.
(A) No crime de estupro, a pena será aumentada se o agente possuir relação
de parentesco ou autoridade com a vítima.
(B)A calúnia e a difamação atingem a honra objetiva da vítima.
(C)Não havendo risco de dano concreto à pessoa, a direção de veicuio sem
habilitação é apenas infração administrativa, não configurando crime.
(D) É impossível atribuir a pessoa jurídica capacidade penai para a prática de
crimes ambientais.

GABARITO
1 -D 4 -C
2 -B 5 —C
3 -B 6 -D
A POLÍTICA n a c io n a l
DO MEIO AMBIENTE

Sumário: 4.1 introdução - 4.2 Objetivos da poíítica nacional


do meio ambiente - 4.3 O Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) - 4.4 Instrumentos da política nacional do meio
ambiente: 4.4.1 Padrões de qualidade ambiental; 4.4.2 2o-
neamento ambiental; 4.4.3 Avaliação de impactos ambientais;
4.4.4 Licenciamento ambiental; 4.4.5 incentivos à produção e
instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecno­
logia, voltados para a melhoria da qualidade ambienta!; 4.4.6
Criação de espaços territoriais especialmente protegidos; 4.4.7 O
Sistema Nacionai de informações sobre o Meio Ambiente; 4.4.8
Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental; 4.4.9 Penalidades discipiinares ou compensatórias
ao não-cumprimento das medidas necessárias à preservação
ou correção da degradação ambientai; 4.4.10 O Relatório de
Quaíidade do Meio Ambiente; 4.4.11 A garantia da prestação de
informações' relativas ao meio ambiente; 4.4.12 Cadastro Técnico
Federai de atividades potencialmente poluídoras e/ou utilízaao-
ras dos recursos ambientais; 4.4.13 Instrumentos econômicos,
como concessão fiorestat, servidão ambiental, seguro ambientai
e outros - 4.5 Resumo - 4.6 Questões de concursos.

4.1 INTRODUÇÃO
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) foi
instituída por meio da Lei 6.938/1981. Apesar de cronologi­
camente anteriores, o Código de Águas (Decreto-lei 852, de
11.11.1938), o Código Florestal (Lei 4.771, de 15.09.1965),
o Código da Caça (Lei 5.197, de 03.01.1967), o Código de
102 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônto F. G. Beltrão

Pesca (Decreto-lei 221, de 28.02.1967), o Código de Mineração


(Decreto-lei 227, de 28.02.1967) e o Código Brasileiro do Ar
(Lei 6.833, de 30.09.1980) não são, em regra, considerados
normas propriamente de tutela do meio ambiente, uma vez
que tratam apenas incidentalmente do tema.1
Logo, pode-se afirmar que a Lei 6.938/1981 consiste
no primeiro diploma legal cm nosso direito positivo que
disciplina de forma sistematizada o meio ambiente, definindo
meio ambiente, degradação da qualidade ambiental, poluição,
poluidor e recursos ambientais. Outrossim, cria o Sistema Na­
cional do Meio Ambiente (SISNAMA), o Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), indica os seus instrumentos
legais, entre outras disposições.

4.2 OBJETIVOS DA POLÍTICA NACIONAL DO


MEIO AMBIENTE
A Lei 6.938/1981 estabelece em seu art. 4.° os objeti­
vos da Política Nacional do Meio Ambiente, que passamos
a analisar brevemente.
I —A compatibilização do desenvolvimento econômico-
social com a preservação da qualidade do meio ambiente
e do equilíbrio ecológico;
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, realizada em junho de 1972 em Estocolmo, Suécia,
conhecida como a Declaração de Estocolmo, consiste em um
dos primeiros e mais importantes documentos internacionais
sobre o meio ambiente.
Desde então estabeleceu-se um certo conflito de interesses
entre países pobres, que não aceitariam restrições de cunho
ambiental que dificultassem seu desenvolvimento econômico, e

1 HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional Belo


Horizonte: Del Rey, 1995. p. 304-305.
Cap. 4 - A POÜTíCA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 103

países ricos, que, para alcançar o atual estágio de desenvolvi­


mento, destruíram, em regra, boa parte de seus recursos natu­
rais. Da oposição da tese “proteção ambiental” com a antítese
“desenvolvimento econômico” surgiu a síntese “desenvolvimento
sustentável”, de acordo com a forma de Hegel.
O inciso acima trata exatamente desse aparente con­
flito. A Política Nacional do Meio Ambiente, portanto, não
pretende sacrificar o desenvolvimento econômico do país em
benefício do meio ambiente. Por outro lado, tal desenvolvi­
mento econômico há de se compatibilizar com a preservação
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.
Um dos principais instrumentos para alcançar esse objetivo
consiste na utilização de tecnologia.
Ressalte-se que a Constituição Federal prevê expressa­
mente que “a defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos
produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
prestação” consiste em um dos princípios gerais que regem
a atividade econômica no país (art. 170, VI).
II —A definição de áreas prioritárias de ação gover­
namental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico,
atendendo ãos interesses da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios;
O Poder Público, por meio do Poder Executivo nas três
esferas da federação, federal, estadual e municipal, deve editar
políticas públicas que tenham por finalidade a preservação
da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico.
A qualidade ambiental corresponde ao conjunto de
elementos propiciadores da vida no mundo natural, sendo
pressuposto da qualidade de vida; o equilíbrio ecológico
consiste na manutenção das características essenciais de um
ecossistema.
A Carta de 1988 elevou ao status constitucional essa
previsão, conforme estabelecido em seu art. 225, § 1.°, que
104 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Baitrão

atribui ao Poder Público o dever de assegurar a efetividade


do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equi­
librado, para atender aos fins ali indicados.
III - O estabelecimento de critérios e padrões da qua­
lidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de
recursos ambientais;
A Política Nacional do Meio Ambiente deve fixar quais
os critérios a serem observados para a utilização dos recursos
ambientais. Consiste em um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, conforme o art. 9.°, I, da Lei
6.938/1981, que será mais adiante analisado.
IV - O desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias
nacionais orientadas para o uso racional de recursos am­
bientais;
O uso de tecnologia é absolutamente fundamental para
alcançar o desenvolvimento sustentável. Neste contexto, o
Poder Público tem um papel essencial como fomentador de
pesquisas e de novas tecnologias, sempre com o objetivo de
otimizar o processo produtivo, reduzindo o volume final de
resíduos a serem lançados no ar, nas correntes de água ou
absorvidos pelo solo.
Também corresponde a um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, conforme o art. 9.°, V, da Lei
6.938/1981.
V - A difusão de tecnologias de manejo do meio am­
biente, à divulgação de dados e informações ambientais e
à formação de uma consciência pública sobre a necessida­
de de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio
ecológico;
Além da necessidade de criação de novas tecnologias,
faz-se fundamental, naturalmente, divulgá-las para que passem
a ser utilizadas por um maior número possível de agentes.
4
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 105

Como já visto, o acesso à informação consiste em um


dos princípios basilares do direito ambiental, pressuposto
para a participação pública, essencial para a evolução e
fortalecimento da proteção do ambiente.
A Lei 10.650, de 16.04.2003, influenciada pela Convenção
de Aarhus de 1998, disciplina o “acesso público aos dados
e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes
do SISNAMA”, impondo a todos os órgãos e entidades
da administração direta e indireta que o integram, o que
abrange União Federal, Estados, Distrito Federal, Territórios
e Municípios,2 o dever geral de permitir o acesso público
aos documentos, expedientes e processos administrativos que
tratem de matéria ambiental, assim como de fornecer infor­
mações ambientais que estejam sob sua guarda.
A “formação de uma consciência pública sobre a neces­
sidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio
ecológico” relaciona-se à educação ambiental, dever do Poder
Público nos termos do art. 225, § 1.°, VI, da Constituição
Federal.
VI ~~A preservação e restauração dos recursos ambien­
tais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade
permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio
ecológico propício à vida;
Uma característica comum dos recursos naturais é a
escassez. De fato, se os recursos naturais fossem infindáveis
não haveria necessidade de intervenção governamental para
regulá-los.3 Desta escassez decorre o choque de interesses
dos diversos setores da sociedade acerca de como utilizá-los.
Como conseqüência, o planejamento racional por parte das
autoridades governamentais é essencial para assegurar que as

2 Lei 6.938, de 31.08.1981, art. 6°, caput.


3 RASBAND, James; SALZMAN, James; SQUILLACE, Mark. Natural
Resources Law and Policy, p. 36.
106 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

melhores decisões serão tomadas com intuito do interesse


da coletividade e do meio ambiente.
A utilização racional dos recursos naturais tem por
finalidade propiciar a sua disponibilidade permanente, as­
segurando, assim, o direito das futuras gerações, conforme
prevê o art. 225, caput, da Constituição Federal.
VII - A imposição, ao poluidor e ao predador, da
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados
e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.
Em sua primeira parte, corresponde ao princípio do
poluidor-pagador, que decorre da teoria econômica segundo a
qual se devem internalizar os custos externos, impondo-se ao
poluidor a responsabilidade pelo custo social da degradação
ambiental por ele produzida.
Quanto à contribuição do usuário, esta consiste no prin­
cípio do usuário-pagador, que impõe a cobrança de um valor
econômico pela utilização de um bem ambiental. Sua natureza
é meramente remuneratória, ou seja, não é punitiva.

4.3 O SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE


(SISNAMA)

A Lei 6.938/1981 criou em seu art. 6.° o Sistema


Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituído pelos
órgãos e entes responsáveis pela “proteção e melhoria da
qualidade ambiental5* da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
Trata-se, pois, de um sistema de natureza administra­
tiva, composto pelos órgãos ou entes ambientais do Poder
Executivo, administração direta ou indireta, nas três esferas
da Federação, que tem por finalidade a gestão do ambiente
nacional.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 107

O SISNAMA estrutura-se da seguinte forma: como órgão


superior encontra-se o Conselho de Crovemo; órgão consul­
tivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA); órgão central, a Secretaria do Meio Ambiente
da Presidência da República; órgão executor, o íBAMA;
órgãos seccionais, os órgãos ou entes ambientais estaduais;
e, por fim, os órgãos locais, que correspondem aos órgãos
municipais (incisos I, D, III, IV, V e VI, respectivamente,
do art. 6.°).
O Conselho de Governo tem por função assessorar o
Presidente da República na elaboração da política nacional
para o meio ambiente. A Lei 10.683, de 28.05.2003, com
a redação dada pela Lei 11.204/2005, que dispõe sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios,
prevê que o Conselho de Governo integra a Presidência
da República como órgão de assessoramento imediato ao
Presidente da República, sendo composto pelas autoridades
indicadas em seu art. 7.°.
Entretanto, desconhece-se a atuação em matéria ambien­
tal do aludido Conselho, exercendo, na prática, o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) também a função
de órgão superior do SISNAMA.
O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente
e é composto por representantes dos Estados da Federação,
do Distrito Federal e de Municípios, representantes de Mi­
nistérios, das Secretarias da Presidência 4a República e dos
Comandos Militares do Ministério da Defesa, de entidades de
trabalhadores, da sociedade civil, empresariais, entre outros
(art. 5.° do Decreto 99.274, de 06.06.1990).
A Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da
República tem, como órgão central, a função de “planejar,
coordenar, supervisionar e controlar a política nacional e as
diretrizes governamentais para o meio ambiente”.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA), autarquia federal vinculada
108 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

ao Ministério do Meio Ambiente criada pela Lei 7.735/1989


e órgão executor do CONAMA, tem por função institucional
executar a política ambiental no âmbito federal
Incumbe ao IBAMA o licenciamento ambiental em
caráter supletivo, ressalvada a hipótese de atividade ou obra
cujo impacto ambiental seja de âmbito nacional ou regional,
isto é, que exceda o âmbito estadual (art. 10, § 4.°> da Lei
6.938/1981, com a modificação da Lei 7.804/1989).
Os órgãos seccionais consistem nas entidades ambientais
estaduais, ou seja, são os entes cuja missão institucional
corresponde à proteção do meio ambiente e combate à po­
luição. Em alguns Estados, tal atribuição é desempenhada
diretamente por uma Secretaria de Estado; em outros, há
uma pessoa jurídica específica, de direito público, criada por
lei para esse fim. A atuação dos entes ou órgãos ambientais
estaduais é essencial, visto que lhes compete em regra, entre
outras funções, o licenciamento ambiental, nos termos do art.
10 da Lei 6.938/1981, com suas modificações posteriores.
Por fim, os órgãos locais do CONAMA são as entidades
municipais. Os municípios, salvo algumas exceções, ainda
apresentam na seara ambiental uma atuação incipiente, care-
cedoras de uma melhor capacitação que permita o exercício
de sua competência constitucional.
Vale observar que a ordem constitucional vigente, quan­
do da edição da Lei 6.938/1981, atribuía apenas à União a
competência legislativa para dispor acerca dos bens ambientais,
tais como as florestas, caça e pesca, recursos minerais etc.
Os Estados federados não possuíam competência alguma a
respeito (art. 8.°, XVII e § 2.°, da Carta de 1967).
Entretanto, a Constituição da República de 1988 mo­
dificou profundamente esse sistema na medida em que atri­
buiu também aos Estados, Distrito Federal e Municípios a
competência administrativa para proteger o meio ambiente e
combater a poluição, bem como para preservar as florestas,
a fauna e a flora (art. 23, VI e VII).
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 109

Outrossim, a Carta da República vigente atribui ex­


pressamente a competência suplementar aos Estados, que
excepcionalmente poderá transformar-se em competência
legislativa plena, para legislar sobre florestas, caça, pesca,
fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição,
assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente
(art. 24, VI e VIII).
Não obstante, apesar das sucessivas alterações sofridas pela
Lei 6.938/1981, por meio das Leis 7.804, de 18.07.1989, 8.028,
de 12.04.1990, 9.960, de 28.01.2000, 9.966, de 28.04.2000,
9.985, de 18.07.2000, 10.165, de 27.12.2000, e 11.284, de
02.03.2006, os órgãos municipais e estaduaiscontinuam a
exercer no SISNAMA apenas a função de órgãos seccionais
de execução, responsáveis pela execução de programas, pro­
jetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de
provocar a degradação ambiental (art. 6.°, V).
Logo, infere-se que as funções dos Estados, do Dis­
trito Federal e dos Municípios no CONAMA encontram-se
defasadas perante a nova ordem constitucional vigente, que
estabelece para aqueles um papel de maior relevância na
elaboração da política nacional do meio ambiente.4

4.4 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO


MEIO AMBIENTE

A Lei 6.938/1981, com suas modificações subseqüen­


tes, elenca em seu art. 9.° treze instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente. Alguns destes instrumentos já
se encontravam razoavelmente regulados no direito positivo,

4 BELTRÃO, Antônio Figueiredo Guerra. A competência dos Estados


federados em meio ambiente a partir da ordem constitucional de
1988. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 40, n. 159,
p. 12, jul.-set. 2003.
110 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

enquanto outros ainda aguardam por um melhor disciplina-


mento legal.

4.4.1 Padrões de qualidade ambiental

Os padrões de qualidade ambiental consistem em pa-


râmetros fixados pela legislação para regular o lançamento/
emissão de poluentes visando assegurar a saúde humana e
a qualidade do ambiente. Variam conforme a toxicidade do
poluente, seu grau de dispersão, o uso preponderante do bem
ambiental receptor, vazão da corrente de água (em caso do
ambiente receptor ser água) etc.
A Lei 6.938/1981, define em seu art. 3.°, II, degrada­
ção da qualidade ambiental como “a alteração adversa das
características do meio ambiente”. Logo, os padrões a serem
estabelecidos têm por propósito assegurar a manutenção do
equilíbrio ecológico, vedando modificações que impliquem
perda da qualidade do ambiente, ou seja, alterações de ordem
física, química ou biológica que resultem na diminuição do
potencial de vida em todas as suas formas.
Os padrões de qualidade ambiental são estabelecidos por
meio de resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA). Até o presente momento o CONAMA regulou
os padrões de qualidade ambientei relativos ao ar, à água e
aos níveis de ruído.

4.4.1.1 Padrões de qualidade da água

Os padrões de qualidade da água no Brasil são estabe­


lecidos pela Resolução CONAMA 357, de 17.03.2005, que
dispõe sobre “a classificação dos corpos de água e diretrizes
ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece
as condições e padrões de lançamento de efluentes”.
As águas são divididas eni doces (salinidade igual ou
inferior a 0,5%), salobras (salinidade superior a 0,5% e infe­
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 111

rior a 30%) e salinas (salinidade igual ou superior a 30%),


e classificadas conforme a qualidade requerida para o seu
uso preponderante, ou seja, conforme a sua destinação.
As águas doces são classificadas em: I) classe especial
(consumo humano, com desinfecção; preservação do equilíbrio
natural das comunidades aquáticas; e preservação dos ambientes
aquáticos em unidades de conservação de proteção integral); II)
classe 1 (consumo humano, após tratamento simplificado; proteção
das comunidades aquáticas; recreação de contato primário, con­
forme a Resolução CONAMA 274/2000; irrigação de hortaliças
que são consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes
ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de película;
e a proteção das comunidades aquáticas em terras indígenas);
m ) classe 2 (consumo humano, após tratamento convencional;
proteção das comunidades aquáticas; recreação de contato pri­
mário, conforme a Resolução CONAMA 274/2000; irrigação de
hortaliças, plantas frutíferas e de parques, jardins, campos de
esporte e lazer, com os quais o público possa vir a ter contato
direto; e aquicultura e atividade de pesca); IV) classe 3 (consumo
humano, após tratamento convencional ou avançado; irrigação
de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras; pesca amadora;
recreação de contato secundário; e, dessedentação de animais);
classe 4 (navegação e harmonia paisagística).
As águas salinas são classificadas em: I) classe especial
(preservação dos ambientes aquáticos em unidades de conser­
vação de proteção integral; e preservação do equilíbrio natural
das comunidades aquáticas); à ) classe 1 (recreação de contato
primário, conforme a Resolução CONAMA 274/2000; proteção
das comunidades aquáticas; e aqtiicultura e atividade de pesca);
III) classe 2 (pesca amadora e recreação de contato secundário);
IV) classe 3 (navegação e harmonia paisagística).
Por fim, as águas salobras são classificadas em: 1) classe
especial (preservação dos ambientes aquáticos em unidades de
conservação de proteção integral; e preservação do equilíbrio
natural das comunidades aquáticas; 2) classe 1 (recreação de
contato primário, conforme a Resolução CONAMA 274/2000;
112 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

proteção das comunidades aquáticas; aquicultura e atividade de


pesca; abastecimento para consumo humano após tratamento
convencional ou avançado; e irrigação de hortaliças que são
consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao
solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de película,
e irrigação de parques, jardins, campos de esporte e lazer,
com os quais o público possa vir a ter contato direto); 3)
classe 2 (pesca amadora e recreação de contato secundário);
4) classe 3 (navegação e harmonia paisagística).
Então, a Resolução CONAMA 357/2005 fixa em seus
anexos limites individuais para cada substância em cada uma
dessas classes, conforme a classificação acima transcrita. Res­
salva em seu art. 13 que “nas águas de classe especial deverão
ser mantidas as condições naturais do corpo de água”.
Outrossim, faculta-se ao Poder Público, a qualquer
momento, acrescentar outras condições e padrões dè qua­
lidade, para um determinado corpo de água, ou tomá-los
mais restritivos, tendo em vista as condições locais, mediante
fundamentação técnica (art. 11).
Prevê a Resolução CONAMA 357/2005 que todos os corpos
de água devem ser enquadrados, conforme os seus respectivos
usos preponderantes mais restritivos, pelo Conselho Nacional
de Recursos Hídricos (CNRH) e pelos Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos (art. 38). Deste enquadramento resultará o
regime jurídico, de maior ou menor restrição, a ser aplicado.
Aduz, entretanto, que, enquanto não aprovados tais en­
quadramentos, as águas doces serão classificadas como classe
2, e as salinas e salobras, classe 1, exceto se “as.condições
de qualidade atuais forem melhores, o que determinará a
aplicação da classe mais rigorosa correspondente” (art. 42).
Infelizmente, não há a fixação de prazos para que se
concluam os enquadramentos dos corpos de água pelo CNRH
e pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
Outrossim, a Resolução CONAMA 357/2005 cria para o
responsável por fontes potencial ou efetivamente poluidoras
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL 0 0 MEIO AMBIENTE 113

das águas doces a obrigação de apresentar ao órgão ambiental


competente, até o dia 31 de março de cada ano, “declaração
de carga poluidora”, referente ao ano civil anterior, subscrita
pelo administrador principal da empresa e pelo responsável
técnico devidamente habilitado, acompanhada da respectiva
Anotação de Responsabilidade Técnica (art. 46).
Importante a previsão contida no art. 8.°, § 3.°, que
estabelece a possibilidade de a qualidade dos ambientes
aquáticos ser avaliada por indicadores biológicos. De fato,
em que pese o sucesso obtido pelos Estados Unidos da
América por meio do seu Clean Water Act, uma das críticas
que podem ser feitas consiste na sua perspectiva quase que
exclusivamente química, esquecendo-se de outros indicadores,
como o biológico.
Finalmente, a Resolução CONAMA 357/2005 estabelece,
de forma genérica, que o seu descumprimento acarretará aos
infratores as sanções previstas pela Lei 9.605/1998, incum­
bindo aos órgãos ambientais e gestores de recursos hídricos
a fiscalização de sua execução (arts. 45, § 1.°, e 48).
Os critérios de qualidade para as águas doces, salobras
e salinas destinadas à balneabilidade são previstos especifi­
camente pela Resolução CONAMA 274/2000. Classifica as
águas em: excelente, muito boa, satisfatória e imprópria,
tendo por parâmetro básico o número de coliformes fecais
Escherichia coli e Enterococos, bactérias normalmente asso­
ciadas às fezes humanas.
Vale salientar o dever de informação previsto pela Re­
solução CONAMA 274/2000, por parte dos órgãos ambientais
quanto à divulgação das condições de balneabilidade das
praias (art. 9.°).

4.4.1.1.1 Lançamento de efluentes


A Resolução CONAMA 357/2005 também disciplina o
lançamento de efluentes, vedando terminantemente o lança­
114 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

mento de quaisquer efluentes, direta ou indiretamente, nos


corpos de água sem o devido tratamento. Para tal lançamen­
to, portanto, fazem-se imprescindíveis o devido tratamento
e o atendimento às condições e parâmetros indicados pela
Resolução CONAMA 357/2005 (art. 24, caput).
Observe-se que, ao contrário dos padrões de qualida­
de, que variam conforme a classe em que se encontram,
os padrões de lançamento de efluentes não são específicos
de classe alguma, sendo aplicáveis para águas de todas as
classes, exceto aquelas classificadas como especial, em que
não é permitido lançamento algum (art. 32 da Resolução
CONAMA 357/2005).
Outrossim, tais padrões de lançamento, ou emissão,
são relativos, ou seja, não podem resultar em alterações
no corpo de* água em desacordo com as metas obrigatórias
progressivas, intermediárias e finais do seu enquadramento
(art. 28 da Resolução CONAMA 357/2005).
O órgão ambiental competente poderá “exigir a me­
lhor tecnologia disponível para o tratamento dos efluentes,
compatível com as condições do respectivo curso de água
superficial, mediante fundamentação técnica” (art. 24, II, da
Resolução CONAMA 357/2005).
Contudo, a Resolução CONAMA 357/2005 ressalva que,
em caráter excepcional, o órgão ambiental competente poderá
“autorizar o lançamento de efluente acima das condições e padrões
estabelecidos no art. 34”, desde que observados os requisitos
ali indicados: “I - comprovação de relevante interesse público,
devidamente motivado; II ~ atendimento ao enquadramento e
às metas intermediárias e finais, progressivas e obrigatórias; m
- realização de Estudo de Impacto Ambiental - EIA, às expensas
do empreendedor responsável pelo lançamento; IV - estabele­
cimento de tratamento e exigências para este lançamento; e, V
- fixação de prazo máximo para o lançamento excepcional”.
Trata-se, na realidade, de exceção sem nenhum sentido
que enfraquece e pode pôr todo o sistema abaixo, na medida
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 115

em que faculta, mediante autorização 4o órgão ambiental


competente, o descumprimento de sua norma basilar, cor­
respondente à fixação dos limites de efluentes conforme o
seu art. 34.
Incumbe ao empreendedor no processo de licenciamento
ambiental informar ao órgão ambiental competente quais as
substâncias que poderão estar contidas no seu efluente, sob
pena de nulidade da licença expedida (art. 26, § 3.°).
Os órgãos ou entes ambientais, federal, estaduais e mu­
nicipais, devem estabelecer a “carga poluidora máxima” para
o lançamento de substâncias passíveis de estarem presentes
ou serem formadas nos processos produtivos, listadas ou não
pelo art. 34 da Resolução CONAMA 357/2005, no intuito
de não comprometer as metas progressivas obrigatórias, in­
termediárias e final, estabelecidas pelo enquadramento para
o corpo de água (art. 26).

4À.1.2 Padrões de qualidade do ar

A Resolução CONAMA 5, de 15.06.1989, instituiu o


Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (PRO-
NAR) como um dos “instrumentos básicos da gestão am­
biental para proteção da saúde e bem-estar das populações
e melhoria da qualidade de vida com o objetivo de permitir
o desenvolvimento econômico e social do país de forma
ambientalmente segura, pela limitação dos níveis de emissão
de poluentes por fontes de poluição atmosférica com vistas
a: a) uma melhoria na qualidade do ar; b) o atendimento
aos padrões estabelecidos; e, c) o não comprometimento da
qualidade do ar em áreas consideradas não degradadas”.
Estabelece que sua estratégia básica consiste em “li­
mitar, à (sic) nível nacional, as emissões por tipologia de
fontes e poluentes prioritários, reservando o uso dos padrões
de qualidade do ar como ação complementar dé controle”
(item 2).
116 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbiicos - Antônio F. G. Bsltrão

Adota “limites máximos de emissão”, ou seja, a quanti­


dade de poluentes que pode ser lançada por fontes poluidoras
na atmosfera, diferenciados a partir dos usos pretendidos,
sendo mais rígidos para as fontes novas de poluição. A
maior exigência a ser cobrada das fontes novas de polui­
ção decorre do fato de ser mais barato dotar o projeto de
um novo parque industrial de mecanismos tecnológicos que
resultem em menor poluição atmosférica do que reduzir as
emissões de parques industriais já em funcionamento e que,
muitas vezes, não possuem tal planejamento.
Estabelece dois tipos de padrões de qualidade do ar: os
primários e os secundários. Aqueles consistem nos limites de
poluentes que, caso ultrapassados, poderão afetar a saúde da
população, sendo, portanto, considerados os níveis máximos
toleráveis de concentração de poluentes. Os padrões secundá­
rios, por sua vez, correspondem às “concentrações de poluentes
atmosféricos abaixo das quais se prevê o mínimo efeito adverso
sobre o bem-estar da população, assim como o mínimo dano
à fauna e flora, aos materiais e ao meio ambiente em geral,
podendo ser entendidos como níveis desejados de concentração
de poluentes, constituindo-se em meta de longo prazo”.
Para implementação de uma política de não deterioração
significativa da qualidade do ar, prevê o Pronar que todo o
território nacional será enquadrado em áreas de acordo com
os usos pretendidos, da seguinte forma:

“Classe I: Áreas de preservação, lazer e turismo, tais como


Parques Nacionais e Estaduais, Reservas e Estações Ecoló­
gicas, Estâncias fíidrominerais e Hidrotermais. Nestas áreas
deverá ser mantida a qualidade do ar em nível mais próximo
possível do verificado sem a intervenção antropogênica.
Classe Et: Áreas onde o nível de deterioração da qualidade
do ar seja limitado pelo padrão secundário de qualidade.
Classe III: Áreas de desenvolvimento onde o nível de
deterioração da qualidade do ar seja limitado pelo padrão
primário de qualidade.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL OO MEIO AMBIENTE 117

Através de Resolução específica do CONAMA serão


definidas as áreas Classe I e Classe III, sendo as demais
consideradas Classe II”.

A Resolução CONAMA 3, de 28.06.1990, dispõe sobre


os padrões de qualidade do ar previstos pelo Pronar, os
quais são definidos como “as concentrações de poluentes
atmosféricos que, ultrapassados, poderão afetar a saúde, a
segurança e o bem-estar da população, bem como ocasionar
danos à flora e à fauna, aos materiais e ao meio ambiente
em geral” (art. l.°, caput).
Oútra definição importante é a de poluente atmosférico,
que corresponde a “qualquer forma de matéria ou energia
com intensidade e em quantidade, concentração, tempo ou
características em desacordo com os níveis estabelecidos, e
que tomem ou possam tomar o ar: I - impróprio, nocivo ou
ofensivo à saúde; II - inconveniente ao bem-estar público;
III - danoso aos materiais, à fauna e flora; IV - prejudicial
à segurança, ao uso e gozo da propriedade e às atividades
normais da comunidade” (art. 1.°, parágrafo único).
A Resolução CONAMA 3/1990 estabelece os padrões de
qualidade do ar, dentro da classificação de padrões primários
e secundários tal qual prevista pelo Pronar, para: partículas
totais em suspensão, fumaça, partículas inaláveis, dióxido de
enxofre, monóxido de carbono e ozônio, dióxido de nitro­
gênio (art. 3.°). Incumbe aos Estados o monitoramento da
qualidade do ar (art. 4.°).
Por fim, prevê o Plano de Emergência para Episódios
Críticos de Poluição do Ar, no intuito de prevenir riscos
graves e iminentes para a saúde da população, estabelecendo
os Níveis de Atenção, Alerta e Emergência. Assim, caso seja
constatada a presença de altas concentrações de poluentes na
atmosfera em curto período de tempo, “resultante da ocor­
rência de condições meteorológicas desfavoráveis à dispersão
dos mesmos”, os govemos dos Estados e Municípios, assim
118 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

como “entidades privadas e comunidade geral”, deverão agir


no intuito de evitar o agravamento da situação (art. 5.°).
Entretanto, como medida efetiva a ser tomada em tal
caso, a Resolução CONAMA 3/1990 prevê apenas que o
órgão de controle ambiental deverá restringir as fontes de
poluição do ar nas áreas atingidas enquanto perdurarem os
Níveis de Atenção, Alerta e Emergência (art. 5.°, § 9.°).
A Resolução CONAMA 8, de 06.12.1990, estabelece
para todo o território nacional os limites máximos de emissão
de poluentes do ar (padrões de emissão) para processos de
combustão externa em fontes novas fixas de poluição, tais
como fomos, caldeiras etc., com potências nominais totais
até 70 MW ou mais.
A Resolução CONAMA 264, de 26.08.1999, disciplina
o licenciamento de fomos rotativos de “produção de clínquer
para atividades de co-processamento de resíduos, excetuando-se
os resíduos: domiciliares brutos, os resíduos de serviços de
saúde, os radioativos, explosivos, organoclorados, agrotóxicos
e afins”. Fixa também os limites máximos de emissão para
ácido clorídrico (HC1), ácido fluorídrico (HF), monóxido de
carbono (CO), material particulado (MP), hidrocarbonetos
totais (THC), mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cádmio (Cd),
tálio (Tl) e dois conjuntos de metais cujo total de emissões
não pode exceder os padrões ali indicados (art. 28).
A Resolução CONAMA 316, de 29.10.2002, dispõe
sobre os “procedimentos e critérios para o funcionamento de
sistemas de tratamento térmico de resíduos”. Define resíduos
como “os materiais ou substâncias, que sejam inservíveis ou
não passíveis de aproveitamento econômico, resultantes de
atividades de origem industrial, urbana, serviço de saúde,
agrícola e comercial dentre os quais incluem-se aqueles pro­
venientes de portos, aeroportos e fronteiras, e outras, além
dos contaminados por agrotóxicos” (art. 2.°, I). Estabelece
os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos
oriundos de sistema de tratamento térmico para os poluentes
que indica (art. 38).
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 119

Por fim, a Resolução CONAMA 382, de 26.12.2006,


fixa os limites máximos de emissão de poluentes atmosfé­
ricos para fontes fixas, entendendo-se como tais “qualquer
instalação, equipamento ou processo, situado em locai fixo,
que libere ou emita matéria para a atmosfera, por emissão
pontual ou fugitiva” (art. 3.°, g).
A verificação dos limites de emissão deverá ser reali­
zada conforme métodos de amostragem e análise previstos
em normas técnicas cientificamente reconhecidas e aceitas
pelo órgão ambiental licenciador (art. 4.°).
Em seus anexos, fixa os limites de emissão para poluen­
tes atmosféricos oriundos de: processos de geração de calor
a partir da combustão externa de óleo combustível (Anexo
I); processos de geração de calor a partir da combustão
extema de gás natural (Anexo II); processos de geração de
calor a partir da combustão extema de bagaço da cana-de-
açúcar (Anexo III); processos de geração de calor a partir
da combustão extema de derivados de madeira (Anexo IV);
turbinas a gás para geração de energia elétrica (Anexo V);
processos de refinarias de petróleo (Anexo VI); processos
de fabricação de celulose (Anexo VII); processos de fusão
secundária de chumbo (Anexo VIU); processos da indústria
de Alumínio Primário (Anexo IX); Fomos de Fusão de Vi­
dro (Anexo X); indústria de cimento Portland (Anexo XI);
produção de fertilizantes, ácido fosfórico, ácido sulfürico e
ácido nítrico (Anexo XU); e Indústrias Siderúrgicas Integra­
das e Semi-Integradas e Usinas de Pelotização de Minério
de Ferro (Anexo XHI).
O órgão ambiental licenciador poderá, mediante decisão
fundamentada, estabelecer limites de emissão mais restritivos
(art. 6.°, § 1.°). Outrossim, também poderá, mediante decisão
fundamentada, a seu critério, fixar limites menos restritivos
que os previstos pela Resolução 382/2006, no caso de “fontes
já instaladas e regularizadas, que apresentem comprovados
ganhos ambientais, tais como os resultantes da conversão
de caldeiras para o uso de gás, que minimizam os impactos
120 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

ambientais de fontes projetadas originalmente com outro(s)


insumo(s), notadamente óleo combustível e carvão” (art. 6.°,
§ 2.°).
Os critérios e limites previstos pela Resolução CONAMA
8/1990, para os processos de geração de calor não abrangidos
pela Resolução CONAMA 382/2006, permanecem vigentes
até o estabelecimento de limites específicos (art. 8.°).

4.4.1.3 Padrões de qualidade para ruídos

A Resolução CONAMA 1, de 08.03.1990, disciplina a


emissão de ruídos, decorrentes de quaisquer atividades in­
dustriais, comerciais, sociais ou recreativas, inclusive as de
propaganda política (item I).
Considera prejudiciais à saúde humana a emissão de
ruídos em níveis superiores aos indicados pela norma NBR
10.152 - Avaliação do Ruído em Áreas Habitadas visando o
conforto da comunidade, da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT).
As emissões de ruídos deverão ser realizadas de acordo
com a NBR 10.151 - Avaliação do Ruído em Áreas Habi­
tadas, visando o conforto da comunidade, da ABNT.
Atribui ao Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN)
e ao Ministério do Trabalho a competência para disciplinar
a emissão de ruídos produzidos por veículos automotores e
os produzidos no interior do ambiente de trabalho, respec­
tivamente (item IV).
Entretanto, o próprio CONAMA editou posteriormen­
te a Resolução 252, de l.°.02.1999, que estabelece limites
máximos de ruído para os veículos automotores, inclusive
encarroçados, complementados e modificados, nacionais ou
importados.
Através da Resolução 2/1990, o CONAMA instituiu
o Programa Nacional de Educação e Controle de Poluição
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 121

Sonora (SILÊNCIO), que basicamente tem por finalidade


conscientizar a população quanto aos efeitos prejudiciais da
poluição sonora, assim como estimular seu maior controle
por parte do Poder Público.
Considerando que o controle de ruídos toma-se mais
eficiente se feito em âmbito local, os Municípios devem
exercer com mais vigor a sua regulação, com fulcro no art.
30, í, da Constituição Federal, observadas, naturalmente, as
normas gerais editadas nacionalmente.

4.4.2 Zoneamento ambiental

Os recursos naturais são limitados, escassos. Logo, faz-se


fundamental que sua utilização pelo homem ocorra de forma
racionai, planejada, no intuito de evitar o seu exaurimento,
preservando-os para as gerações futuras.
O zoneamento ambiental consiste em um planejamento
macro, de natureza multidisciplinar, para utilização, a longo
prazo, dos recursos naturais em uma área delimitada. Visa
subsidiar processos de planejamento e de ordenamento do
uso e da ocupação do território, assim como da exploração
de seus recursos ambientais.5
A Lei 6.938/1981 prevê no art. 9.°, II, que o zonea­
mento .ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente. Ainda em seu art. 2.°, V, ao tratar sobre
a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelece como um
dos seus princípios o “controle e zoneamento das atividades
potencial ou efetivamente poluidoras”.
O Decreto 4.297, de 10.07.2002, regulamenta o art.
9.°, II, da Lei 6.938/1981, estabelecendo “critérios para o
Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil - ZEE”.
O ZEE consiste em um instrumento de organização do
território que deve ser necessariamente seguido quando da

5 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 469.


122 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

implementação de quaisquer planos, obras e atividades públicas


e privadas e visa garantir o desenvolvimento sustentável e a
melhoria das condições de vida da população (art. 2.°).
Logo, tem por objetivo geral “organizar, de forma vin­
culada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto
a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a
plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos
ecossistemas” (art. 3.°).
Para tanto, na distribuição das atividades econômicas em
um determinado território, o ZEE poderá impor vedações,
restrições, alternativas e até sua relocalização, caso haja
incompatibilidade com suas diretrizes gerais (art. 4.°).
O Decreto 4.297/2002 prevê “ampla participação de­
mocrática” no processo de elaboração e implementação do
ZEE, embora não detalhe como tal participação deve ocorrer
(art. 4.°, II).
Incumbe ao Poder Público Federal elaborar e executar o
ZEE nacional ou regional, “em especial quando tiver por objeto
bioma considerado patrimônio nacional ou que não deva ser
tratado de forma fragmentada” (art. 6.°, caput). Logo, o zonea-
mento da Floresta Amazônica brasileira, da Mata Atlântica, da
Serra do Mar, do Pantanal Mato-Grossense e da Zona Costeira,
que são patrimônio nacional conforme o art. 225, § 4.°, da Carta
Política, compete ao Poder Público Federal.
Mediante convênio ou documento similar o Poder Público
Federal poderá elaborar e executar o ZEE em articulação e
cooperação com os Estados (art. 6.°, § 1.°).
O ZEE dividirá o espaço territorial em zonas “de acordo
com as necessidades de proteção, conservação e recuperação
dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável”,
observando para tanto, no mínimo:

“I - diagnóstico dos recursos naturais, da sócio-economia


e do marco jurídico-institucional;
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 123

H - informações constantes 4 o Sistem a de informações


Geográficas;
H í - cenários tendenciais e alternativos; e,
IV - Diretrizes Gerais e Específicas, nos termos do art.
14 deste Decreto”.

Em atenção ao princípio da informação, o Decreto


4.297/2002 prevê que os produtos do ZEE, armazenados
em formato eletrônico, deverão ser disponibilizados para o
público em geral, ressalvados “os de interesse estratégico
para o País e os indispensáveis à segurança e integridade
do território nacional” (art. 15, parágrafo único).
Prevê ainda o dever do Poder Público de divulgar para
a sociedade, “em linguagem e formato acessíveis, o conteú­
do do ZEE e de sua implementação, inclusive na forma de
ilustrações e textos explicativos” (art, 17).
A modificação do ZEE não poderá reduzir o percentual
da “reserva legal definido em legislação específica, nem as
áreas protegidas, com unidades de conservação ou não” (art.
19, § 3.°). Mais claro seria se o Decreto tivesse empregado
a expressão “espaços territoriais especialmente protegidos”,
conforme o art. 225, § 1.°, Hí, da Constituição Federal, que
abrange as unidades de conservação, as áreas de preservação
permanente e de reserva legal. De toda sorte, fica claro que
nenhum espaço territorial especialmente protegido poderá
sofrer redução decorrente de ZEE.
Outrossim, as instituições públicas ou privadas deverão
necessariamente observar os critérios, padrões e obrigações
estabelecidos no ZEE, caso existente, para o “planejamento
e implementação de políticas públicas, bem como para o
licenciamento, a concessão de crédito oficial ou benefícios
tributários, ou para a assistência técnica de qualquer natu­
reza” (art. 20).
Para tanto, naturalmente, faz-se essencial que sejam
disponibilizados os ZEE existentes para tais entes e para o
124 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

público em gerai, para que possam exercer a fiscalização. O


Decreto, contudo, não coraina expressamente sanção alguma
para o caso de inobservância do ZEE.
O Decreto 4.297/2002 estabelece que os ZEE estaduais
em fase de elaboração deverão ser submetidos à Comis­
são Coordenadora do ZEE para análise e, se for o caso,
adequação às suas normas (art. 21, § 2.°). Vale observar
que não há hierarquia entre os entes federados; portanto,
tal adequação apenas será legítima enquanto as normas do
Decreto 4.297/2002 forem caracterizadas como de natureza
geral, não invadindo a competência dos Estados de disporem
sobre os ZEE que se encontrem totalmente inseridos em seus
respectivos territórios.
Ressalte-se que, embora não preveja zoneamento muni­
cipal, indiscutivelmente compete ao Município fazê-lo, visto
que tal decorre diretamente da missão constitucional que
lhe é outorgada de ordenamento do espaço urbano. Neste
sentido, dispõe o art. 30, VIII, da Constituição Federal que
compete aos municípios “promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Sobre o tema, a Lei 6.803, de 02.07.1980, portanto,
bem antes da ordem constitucional vigente a partir de 1988,
já previa em seu art. 11, I, que compete aos Municípios
“instituir esquema de zoneamento urbano, sem prejuízo do
disposto nesta Lei”.
De mesma forma que ocorre com os Estados, o zo­
neamento elaborado pelos Municípios também deve atender
às normas gerais previstas em âmbito nacional, atualmente
editadas pelo Decreto 4.297/2002.
A Lei 6.803/1980 trata sobre zoneamento industrial nas
áreas críticas de poluição, conforme o art. 4.° do Decreto-
lei 1.413, de 14.08.1975, classificando-as em zonas de uso
estritamente industrial e zonas de uso predominantemente
industrial.
Cap. 4 - A POtlTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 125

De forma pioneira, a supramencionada lei previu que


o licenciamento para implantação, operação e ampliação de
indústrias nessas áreas críticas de poluição, cuja competência
pertence ao órgão ambiental estadual, consiste em condição
essencial para obtenção de incentivos governamentais e fi­
nanciamentos por bancos oficiais (arts. 9.° e 12).
Posteriormente, a Lei 6.938/1981 passou a condicionar,
de forma ampla, a concessão de financiamentos e incenti­
vos governamentais à obtenção do licenciamento ambiental,
conforme o seu art. 12.

4.4.3 Avaliação de impactos ambientais

4.4.3.1 Introdução

O primeiro diploma legal a prever estudos de avaliação


de impactos foi a Lei 6.803/1980, que ao disciplinar as dire­
t rizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas
de poluição estabelece em seu art. 10, §§ 2.° e 3.°, que a
aprovaçãodePzonas de uso estritamente industrial “que se
destmem a locaTizaçIíTde pólos petroquímicos, cloroquímicos,
carboquímicos, bem como as instalações nucleares e outras
definidas em lei”, será precedida de estudos especiais de
alternativas e de avaliações de impacta ‘
Posteriormente, a avaliação de impacto ambiental passou
a ser um dos instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, conforme o art. 9.°, III, da Lei 6.938/1981.
Comumente confunde-se a avaliação de impacto am­
biental com o estudo de impacto ambiental. Tal equívoco,
como bem observa o professor Édis Milaré, provavelmente
decorre da Resolução CONAMA 1/1986, que, apesar de in­
dicar de forma expressa em seu preâmbulo “a necessidade
de se estabelecerem as definições, as responsabilidades, os
critérios básicos e as diretrizes gerais para o uso e a im­
plementação da Avaliação de Impacto Ambiental como um
126 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente”,


limitou-se a tratar do estudo de impacto ambiental, o que
“levou grande número de pessoas, até de estudiosos do as­
sunto, a considerar que a Avaliação de Impacto Ambiental
se limitava a esta figura, razão provável do grande alraso da
utilização dos métodos e práticas de AIA no planejamento
governamental”.6
A avaliação de impacto ambiental, portanto, consiste
no gênero, do qual o estudo de impacto ambiental é uma
das espécies. Há também o estudo de impacto de vizinhança
(EIV) e outros estudos ambientais.
A Resolução CONAMA 1/1986 define impacto ambiental
como “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas
e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma
dè matêna ou energia resultante das atividades humanas aüe.
direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança
e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e
econômicas; m - a biota; IV - as condições estéticas e
sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos
ambientais” (art. l.°).

4.4.3.2 O Estudo de Impacto Ambiental (EIA ou EPIA)

4.4.3.2.1 O EIA no direito positivo

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi criado pelo


National Environmental Policy Act (NEPA), lei estadunidense
de 1969, e atualmente é adotado por mais de oitenta paí­
ses, assim como por-diversos organismos internacionais, por
exemplo, o Banco Mundial.
A sigla EIA origina-se do environmental impact assess-
ment, criado pelo NEPA. Ao ser introduzido no Brasil, pre-
servou-se engenhosamente tal sigla, cunhando-se a expressão

6 MILLARE, Édis. Direito do ambiente, p. 484.


€£A CF

Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 127

em português “estudo de impacto ambiental”. Posteriormente,


a partir da Constituição Federal de 1988, considerando que
o art. 225, § 1.°, IV, utiliza a expressão “estudo prévio de
impacto ambiental”, vários doutrmadores passaram a adotar
a sigla EPIA.
Vale observar, entretanto, que é da essência do estudo
de impacto ambiental, desde a sua origem no NEPA, como
dos demais estudos ambientais, o seu caráter prévio, em
decorrência do princípio da prevenção. Por tal razão, a Lei
6.938/1981, sete anos antes da nova ordem constitucional,
já previa expressamente que o licenciamento ambiental, em
que se encontra inserido o EIA, hà necessariamente de ser
prévio ao empreendimento proposto (art. 10).7 ~
Logo, em que pese a conquista histórica para o direi­
to ambiental pátrio de ter elevado ao status constitucional
a exigência de realização de um estudo prévio de impacto
ambiental sempre que a obra ou atividade proposta apresen­
tar potencial de causar significativa degradação ao meio, o
EIA, antes da Carta de 1988, já possuía tal característica.
Portanto, EIA e EPIA são expressões sinônimas, que indicam
rigorosamente o mesmo estudo.
O EIA não impõe nenhuma proteção ambiental específica;
consiste basicamente em uma exigência procedimental na qual
deve haver: um exame das alternativas _para o projeto pro­
posto; um plano de mitigação para os impactos significativos
que tal projeto possa acarretar; e oportunidade para que o
público afetado, compreendendo cidadãos e associações, possa
participar efetivamente do processo. Logo, o EIA consiste

7 Excepcionalmente, no intuito de regularizar obras que haviam sido


iniciadas anteriormente à introdução do EIA no direito positivo
brasileiro, a Resolução CONAMA 6, de 16.09.1987, previu a figura
do “EIA a posterior?’ para o licenciamento ambiental de obras de
grande porte, principalmente as do setor de geração de energia elé­
trica. Evidente a sua incompatibilidade com o art. 10 da Lei 6.938,
de 1981, e com a Carta Federal de 1988.
128 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

em um poderoso instrumento que aprimora o procedimento


decisório e impõe transparência aos governos.
No Brasil, a exigência do EIA foi elevada ao status de
norma constitucional como um requerimento prévio e obri­
gatório para instalação “de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente”
(art. 225, § 1.°, IV). Portanto, os entes governamentais não
possuem discricionariedade para decidir acerca da elaboração
ou não de um EIA; se o projeto apresentado for potencial­
mente causador de algum impacto ambiental significativo, um
estudo de impacto ambiental há de ser realizado.
Apesar de ser uma previsão relativamente curta, o art.
225, § 1.°, VI, da Carta Política compreende conceitos muito
caros relacionados ao EIA. Primeiro, a imperiosa necessidade
de o EIA ser preparado previamente ao respectivo projeto.
Segundo, o conceito de significância da degradação ambiental;
o EIA não deve ser exigido para todos os impactos ambien­
tais, mas apenas para aqueles que forem significativos, ou
seja, relevantes, substanciais, consideráveis. Logo, o EIA deve
ser requerido de forma criteriosa, para evitar sua vulgariza­
ção. Terceiro, há de ser dada publicidade ao EIA; pode-se
deduzir por meio de outras provisões constitucionais, como
a que estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado,8 que o público em geral deve ter oportunidade
para participar efetivamente no procedimento de EIA.
Infiraconstitucionalmente, a Lei 6.938/1981, com suas
alterações subseqüentes, limita-se a prever em seu art. 8.°,
II, que compete ao CONAMA determinar a elaboração de
“estudos das alternativas e das possíveis conseqüências am­
bientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos
órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entida­
des privadas, as informações indispensáveis para apreciação
dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios,

8 Constituição Federal, art. 225, caput.


Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 129

no caso de obras ou atividades de significativa degradação


ambigptal, especialmente nas áreas consideradas patrimônio
nacional”. E só.
A Lei 6.938/1981, com suas modificações subseqüentes,
nada dispõe sobre o procedimento do EIA, prazos, alterna­
tivas, medidas de mitigação, oportunidades para participação
pública etc.
O Decreto 99.274/1990, que regulamentou a Lei
6.938/1981, atribui ao CONAMA a indicação de critérios
básicos para a exigência de estudo de impacto ambiental,
que deverá conter, entre outros: “a) diagnóstico ambiental da
área; descrição da ação proposta e suas alternativas; e, c) \
identificação, análise e previsão dos impactos significativos, )
positivos e negativos” (art. 17, § 1.°).
Outrossim, prevê que o estudo de impacto ambiental
será elaborado por técnicos habilitados e constituirá o Rela­
tório de Impacto Ambiental (RIMA), que será acessível ao
público, devendo as despesas ser arcadas pelo empreendedor
(art. 17, §§ 2.° e 3.°).
Apenas em 1986 o direito positivo brasileiro recebeu um
detalhamento do EIA, que adveio não mediante lei stricto \
sensu , mas por meio de resolução do CONAMA. Trata-se '
da Resolução CONAMA í, de 23.01.1986.9
Esta resolução não define ETA de forma tão precisa
quanto a Constituição de 1988. De fato, apesar de cinco
anos antes, em 1981. a Lei Federal 6.938 já ter utilizado \
a expressão “significativa degradação” como requisito para /
elaboração de um EIA,Tir~a Resolução CONAMA" 1/1986 /
simplesmente a desconsiderou. Em seu art. 2.° dispôs que j
“^^e^erâ^e~^la^O T 3^ o ^ ^ _ e s tu d o ^ e immcto ambiental 1
ej£§gectiyQjre]âiÓ!Ío_jiíiTr^ \
de atividades modificadoras do_ meio a]5bientê!\ inHlcancfo, j

9 DOU de 17.02.1986.
!0 Lei 6.938, de 31.08.1981, DOU de 02.09.1981, art. 8.°, II.
130 DIREiTO AM8ÍENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. -G. Beltrão

então, de forma exemplificativa, diversas atividades que


exigem um EIA.
Logo, o art. 2.° da Resolução do CONAMA 1/1986
incorreu em impropriedade técnica ao exigir um EIA para as
atividades modüicadoras do ambiente independentemente de
seus potenciais efeitos serem significativos ou não. Deveria,
portanto, ter se retendo à avaliação de impacto ambiental
(ALA), em vez de estudo de impacto ambiental (EIA).11
Em perfeita harmonia com a previsão constitucional
do art. 225, § 1.°, IV, a Lei 11.284, de 02.03.2006,12 que
“dispõe sobre a gestão de florestes públicas para a pro­
dução sustentável; institui, na estrutura do Ministério do
Meio Ambiente, o Serviço Florestei Brasileiro - SFB; cria
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF”,
expressamente prevê em seu art. 18, § 1.°, que um EIA
será exigido para os projetos de uso sustentável de unidade
de manejo que tenham potencial de causar significativa de­
gradação ao meio ambiente. Neste caso, a apresentação do
EIA consiste em condição imprescindível para a concessão
da licença prévia.
A Resolução ÇONAMA 378/2006 define os empreen­
dimentos potencialmente causadores de impacto ambiental
nacional ou regional para fins do art. 19, § 1.°, III, da Lei
4.771/1965, com as alterações da Lei 11.284/2006.
A aludida Resolução atribui ao IBAMA a competência
para aprovação dos seguintes empreendimentos:

n O professor Édis MÍIIaré entende que a solução estaria em consi­


derar como relativa â presunção de gravidade dos casos numerados
pelo art. 2.° da Resolução 1, de 1986: “o empreendedor, querendo,
poderá produzir prova no sentido de que a obra ou atividade pre­
tendida não provocará impacto ambiental significativo. Portanto, em
vez do agente público ter que provar a significância do impacto, é
o empreendedor quem deve provar sua insignificância”. MELARE,
Édis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prévio de impacto
ambiental, teoria, prática e legislação, p. 34.
12 DOU de 03.03.2006.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 131

I - exploração de florestas e formações sucessoras que


envolvam manejo 011 supressão de espécies enquadradas no
Anexo II da Convenção sobre Comércio Internacional das
Espécies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extinção
- CITES, promulgada pelo Decreto 76.623, de 17 de novem­
bro de 1975, com texto aprovado pelo Decreto Legislativo
54, de 24 de junho de 1975;
II - exploração de florestas e formações sucessoras que
envolvam manejo ou supressão de florestas e formações
sucessoras em imóveis rurais que abranjam dois ou mais
Estados;
OI - supressão de florestas e outras formas de vegetação
nativa em área m aior que:
a) dois m il hectares em imóveis rurais localizados na
Amazônia Legal;
b) m il hectares em imóveis rurais localizados nas demais
regiões do país;
IV - supressão de florestas e formações sucessoras em
obras ou atividades potencialmente poluidoras licenciadas
pelo IBAMA;
V - manejo florestal em área superior a cinqüenta mil
hectares.

4.4.3.2.2 O procedimento do EIA

A Resolução CONAMA 1/198613 prevê que “dependerá


de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório de impacto ambiental - RIMA a serem submetidos
à aprovação do órgão estadual competente, e do SEMA em
caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras
do meio ambiente, tais como...” (art. 2 °).
Passa, então, o aludido art. 2.° a indicar diversas ati­
vidades que exigiriam a elaboração de um EIA, do inciso

13 DOU de 17.02.1986.

V
132 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

I ao XVI. Esta lista, contudo, é meramente exemplificativa;


assim, outras ações que modifiquem o meio ambiente, de
acordo com a definição prevista pelo art. l.°, também de­
mandariam um EIA.
Questão relevante consiste na forma pela qual o ente
ambiental deve decidir acerca de exigir ou não um EIA.
Infelizmente, não há no ordenamento jurídico pátrio nenhuma
previsão clara a respeito. A Resolução do CONAMA 237,
de 19.12.1997, limita-se a dispor em seu art. 3.°, parágrafo
único, que o “órgão ambiental competente, verificando que
a atividade ou empreendimento imãcné potencialmente causa­
dor ^ significativa degrA ^ão ^bMnniio ambiente, definirá
os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de
licenciamento”.
O art. 37 da Carta de 1988 prevê que toda a admi­
nistração pública, direta e indireta, dos Poderes da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, deverá obedecer aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publici­
dade e eficiência. A Lei 9.784, de 29.01.1999, que regula o
processo administrativo no âmbito da administração pública
federal, reitera aqueles princípios e acrescenta, entre outros,
o da motivação e da razoabilidade. Assim, o Estado Demo­
crático de Direito abomina decisões administrativas arbitrárias,
sem fundamentação.
Logo, a decisão do ente. ambiental competente sobre a
potencialidade de um dado projeto causar degradações ambien­
tais significativas deve ser tomada objetiva e motivadamente,
com base em estudos ambientais, evidências científicas e
outros dado^ existentes. Outrossim, esta decisão, instrumen­
talizada em um processo administrativo simplificado, em que
deverão constar todos os elementos em que se baseou, há
de ser arquivada e, como já determina a Lei 10.650/2003,
acessível ao público em geral.
Caso a administração pública não fundamente sua decisão
demãajexigir um EIA, ou seja, caso não demonstre de forma
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 133

razoável que o projeto proposto não apresenta potencial de


causar degradação ambiental significativa, qualquer cidadão
estará legitimado para buscar a tutela judicial no intuito de
anular tal decisão por meio de ação popular, dado que estará
caracterizado “ato^lesivo ao meio ambiente”, nos termos do

Com o mesmo fundamento, poderão ingressar com ação


civil pública o Ministério Público, a Defensoria Pública, a
União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as
autarquias, empresas públicas, fundações ou sociedades de
economia mista, e associações, conforme dispõe o art. 5.°
da Lei 7.347/1985, com as modificações introduzidas pela
Lei 11.448/2007.
Ressalte-se, como observa o professor Paulo Affonso
Leme Machado, que o ônus de comprovar que a obra ou
atividade proposta não implica potencial impacto significa­
tivo no ambiente pertence ao empreendedor, e não ao ente
ambiental competente.14
Em regra, os entes ambientais estaduais, integrantes
do SISNAMA, têm a competência legal para realizar o li­
cenciamento prévio de “construção, instalação, ampliação e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluÍdores,'bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental...” (sic)}s O Instituto Brasilei-

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.


213.
Lei 6.938, de 31.08.1981, DOU de 02.09.1981, art. 10. “A cons­
trução, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento
do órgão estadual. competente, integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter
supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.” De acordo com
134 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

ro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis


(IBAMA) possui, conseqüentemente, uma competência su­
plementar, restrita apenas ao licenciamento de atividades e
obras de âmbito nacional ou regional.16
Logo, o EIA deve ser aprovado pelo ente ambiental
que detenha a competência para realizar o licenciamento
ambiental de um dado projeto. Se a obra ou atividade
proposta possui uma abjangência local ou estadual, o ente
I ambiental estadual terá a competência para aprovar ou não
, um EIA, em caso de haver potencial de degradação ambiental
j significativa. Se de abrangência nacional ou regional, que
exceda os limites territoriais de um Estado, o IBAMA terá
competência para decidir sobre o licenciamento e sobre o
EIA, caso existente.
Quanto ao momento de sua elaboração, o EIA há
de ser realizado antes da expedição da licença ambientai,
“mesmo que se trate de licença-prévia”,17 dado o princípio
da prevenção que lhe é ontológico.
O art. 5.° da Resolução CONAMA 1/1986 prevê alguns
princípios a serem seguidos pelo EIA. Primeiro, o EIA deve
considerar “todas as alternativas tecnológicas e de localização
de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução
do projeto” (inciso I). O exame das alternativas consiste em
uma etapa crucial de todo EIA, visto que permite, em tese,
uma decisão mais criteriosa por parte do ente ambiental
competente.

esta definição, há deis objetos da licença: qualquer ação que possa


causar poluição ou degradação ambiental. Contudo, estes dois obje­
tos indicam uma mesma realidade, visto que poluição sempre causa
degradação ambiental. De fato, conforme as definições do art. 3.°,
II e III, da Lei 6.938/1981, a poluição consiste em uma espécie do
gênero degradação ambiental.
16 Art. 10, § 4.°, da Lei 6.938/1981.
17 MILARE, Édis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prévio de
impacto ambiental: teoria, prática e legislação, p. 78.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 135

De fato, um dos propósitos centrais do NEPA [Lei da


Política Nacional do Meio Ambiente] consiste em propiciar,
pqr meio do EIA, todos os dados e informações necessá­
rios para que a melhor decisão possível seja tomada pelos
agentes governamentais.
Verifica-se, contudo, que parte da regra contida no art.
5.°, I, da Resolução CONAMA 1/1986 não é factível, dado
que “todas as alternativas tecnológicas” correspondem a uma
exigência impossível de se cumprir, sob pena de absoluto
engessamento da administração pública. Sempre haverá alguma
alternativa tecnológica desconhecida ou inviável, consideran­
do-se o seu altíssimo custo, a inexistência de especialistas
na região etc.
Assim, este comando, caso fosse aplicado estritamente
pelo Judiciário brastlelrn,..ir>viabiH?aría todo projeto que de­
mande um EIA, visto que sempre há uma alternativa tecno­
lógica não considerada. O Council on Environmental Quality
[Conselho de Qualidade Ambiental], órgão estadunidense que
regulou o NEPA, de forma mais precisa e pragmática, prevê
expressamente que apenas as alternativas "razoáveis” devem
ser analisadas.18
Outrossim, mister ressaltar que o EIA não impõe que a
melhor alternativa ambiental seja seguida pela administração
pública, mas tão-somente que a alternativa escolhida seja am-
bientalmente razoável, fundamentada objetivamente nos dados e
conclusões encontrados ao longo do seu procedimento.19 “Isto
porque o EIA, como se sabe, visa integrar a preocupação
ambiental ao complexo de fatores que influenciam a decisão
administrativa (econômicos, sociais etc.). Sopesar o meio
ambiente não significa, em realidade, fazê-lo predominante.
A decisão administrativa não se submete ao monopólio da

18 Council on Environmental Quality [Conselho em Qualidade Ambien­


tal], 40 C.F.R. §§ 1502.1-1502.14(a) (West Supp. 2004-2005).
19 MILARÉ, Édis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prévio de
impacto ambiental: teoria, prática e legislação, p. 68.
136 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

preocupação ambientei. Seria sair deurn_jex^emo e ir para


outro. É, pois, um esforço mais áé^integraçãp do que de
dominação.'™ jüo
O art. 6.°, II, da Resolução CONAMA 1/198625 prevê
que o EIA deve conter a análise dos impactos ambientais
e suas alternativas, o que compreende positivos e negativos
impactos, diretos e indiretos, temporários e permanentes,
seu grau de reversibilidade, suas propriedades cumulativas
e sinérgicas, entre outras.
Outro componente essencial do EIA encontra-se no art.
6.°, Dl, e corresponde às medidas de mitigação. Trata-se de
uma previsão singela, que estabelece apenas que o EIA deve
definir as medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre
elas “os equipamentos de controle e sistemas de tratamento
de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas”.
O art. 6.°, IV, da supramencionada resolução prevê que o
EIA deve conter um programa de monitoramento dos impactos
positivos e negativos. Este dispositivo consiste em importante |
aprimoramento do NEPA, lei estadunidense de 1969 que criou
o EIA, e que não possui algo semelhante. Este programa t
de monitoramento, se corretamente realizado, assegura que f
toda a discussão e as decisões tomadas ao longo de um
procedimento de EIA, incluindo-se as medidas de mitigação, J
sejam efetivamente consideradas e implementadas quando da -i
execução do respectivo projeto pelo empreendedor.
O Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) consiste f
em uma espécie de sumário do EIA, com uma linguagem f
mais acessível ao público. Deve ser ilustrado por “mapas t
com escalas adequadas, quadros, gráficos e outras técnicas §
de comunicação visual, de modo que se possam entender |
claramente as possíveis conseqüências ambientais do projeto §

Ibidem, p. 68.
Resolução CONAMA 1, de 23.01.1986, DOU de 17.02.1986.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 137

e suas alternativas, comparando as vantagens e desvantagens


de cada uma delas”.22
O RIMA deverá descrever: os objetivos e justificativas
do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas
setoriais, planos e programas governamentais (I); a descri­
ção do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais
(II); a síntese dos resultados dos estudos de diagnóstico
ambiental da área de influência do projeto (III); a descrição
dos prováveis impactos ambientais e os métodos utilizados
para identificá-los (IV); a caracterização da qualidade futura
do ambiente da área de influência, comparando as diversas
alternativas, incluindo a hipótese de não execução (V); os
efeitos das medidas mitigadoras (VI); o programa de mo­
nitoramento dos impactos (VII) e a recomendação quanto à
alternativa mais favorável (VIII) (art. 9.°).
Ainda, o RIMA deve ser apresentado de forma objeti­
va, em uma linguagem acessível (art. 9.°, parágrafo único).
Sobre o tema, a regulamentação do NEPA estadunidense
chega expressamente a limitar o número de páginas que um
EIA final deve normalmente conter em 150 ou, em caso de
excepcional complexidade, 300.23
O NEPA impõe ao agente público, responsável pela
elaboração do estudo detalhado do impacto ambiental da
ação proposta, que inclua as suas alternativas.24 O Coun-
cil on Environmental Quality [Conselho para a Qualidade
Ambiental] prevê que o EIA deve incluir as alternativas
razoáveis para a ação proposta, incluindo a alternativa de
não-execução — no action.25

22 MILARE, Édis; BENJAMIN, Antonio Herman V. Estudo prévio de


impacto ambiental, teoria, prática e legislação, p. 47.
23 Council on Environmental Quality [Conselho em Qualidade Ambien­
tal], 40 C.F.R. § 1502.7 (West Supp. 2004-2005).
24 National Environmental Policy Act [Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente], 42 U.S.C.A. § 102(2)(C)(iii) (West Supp. 2004-2005).
25 Council on Environmental Quality [Conselho em Qualidade Ambien­
tal], 40 C.F.R. § 1502.14 (West Supp. 2004-2005).
138 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbiicos - Antônio F. G. Beltrão

No Brasil, a regra geral é a de que os entes ambientais


estaduais possuem a competência para conceder o licencia­
mento de qualquer ação capaz de provocar alguma degradação
ambiental.26 Conseqüentemente, ao IBAMA compete uma
competência suplementar, restrita ao licenciamento de ações
de âmbito nacional ou regional.27
Ressalve-se, entretanto, que o art. 10, § 2.°, da Lei
6.938/1981 faculta ao CONAMA indicar casos em que
o licenciamento ambiental dependerá de homologação do
IBAMA.
Outrossim, vale observar que no caput do art. 10, que
trata sobre o licenciamento dos entes ambientais estaduais
e, em caráter supletivo, do IBAMA, o objeto consiste em
qualquer ação que possa causar degradação ambiental; por
outro lado, o § 4.° do mesmo artigo, ao indicar a compe­
tência do IBAMA, refere-se expressamente a atividades e
obras com “significativo” impacto ambiental Em que pese
a dificuldade de imaginar uma hipótese em que exista um
impacto ambiental não significativo de âmbito nacional ou
regional, ao utilizar o mesmo termo previsto pelo art. 225,
§ I.°, IV, da Carta, o legislador automaticamente passou a
exigir que em todos os casos de licenciamento ambiental
a ser realizado pelo IBAMA, com fundamento no art. 10,
§ 4.°, da Lei 6.938/1981, um estudo de impacto ambiental
também será necessário.
Logo, o EIA há de ser aprovado pelo ente ambiental,
federal ou estadual, que detenha a competência para realizar
o licenciamento ambiental do respectivo projeto.28 Se a ação
proposta tiver uma 'abrangência local, não excedente dos li­
mites territoriais de um Estado, o ente ou órgão ambiental
estadual será competente para conceder o licenciamento am­

26 Lei 6.938, de 31.08.1981, DOU de 02.09.1981, art. 10.


0 Lei 6.938, de 31.08.1981, DOU de 02.09.1981, a rt 10, § 4.°.
28 Resolução CONAMA 1, de 23.01.1986, DOU de 17.02.1986, art
2A
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBiENTE 139

bientai e, em caso de haver potencial para causar significativa


degradação no ambiente, aprovar o EIA. Caso a ação exceda
os limites territoriais de um determinado Estado e implique
significativo impacto ambiental, a competência para realizar
o licenciamento ambiental e aprovar o respectivo estudo de
impacto ambiental será do IBAMA.
Verifica-se, pois, que no sistema brasileiro apenas os
entes ambientais, de âmbito federal ou estadual, possuem
a competência para aprovar o EIA, enquanto no sistema
estadunidense todo e qualquer ente governamental —agency
- possui, em tese, a competência para aprovar um EIA,
desde que a respectiva obra ou atividade proposta esteja
inserida em suas atribuições legais. Por tal razão, a lei que
trata sobre procedimento administrativo no direito estaduni­
dense - Administrative Procedure Act [Lei do Procedimento
Administrativo] - estabelece um procedimento específico para
indicar qual o ente que irá comandar um EIA - lead agency
- em caso de um mesmo projeto encontrar-se inserido nas
atribuições de mais de um ente.
Distintamente do NEPA, que estabelece que é o agente
público responsável que tem o dever de preparar o EIA, no
sistema brasileiro a elaboração do EIA compete ao proponente
do projeto, e não ao órgão ou ente ambiental. Observe-se,
contudo, que na prática os EIAs norte-americanos são, em
regra, preparados também pelos proponentes dos respectivos
projetos, por meio da contratação de equipes de consultores
especializados, visto que os entes públicos não possuem, em
geral, estrutura para atender a toda a demanda de novos
projetos em um curto espaço de tempo.
O art. 6.°, H e I , da Resolução CONAMA 1/1986
compreende outras questões importantes: as alternativas que
devem ser consideradas na análise dos impactos ambientais e
a definição de medidas mitigadoras de impactos negativos.
O EIA deve ser elaborado por “técnicos habilitados”
contratados pelo empreendedor do projeto, o qual arcará
140 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

com as despesas.29 Esta equipe de técnicos especializados


deve atuar em parceira com o ente ambiental competente,
disponibilizando todas as informações necessárias, a meto­
dologia aplicada, esclarecendo os pontos obscuros, sempre
colaborando com o órgão governamental.30
A Lei 9.605, de 12.02.1998, com a nova redação dada pela
Lei 11.284, de 02.03.2006, passou a prever em seu art. 69-Apena
de reclusão de três a seis anos e muita em caso de apresentação
de estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente
falso ou enganoso, inclusive por omissão, penalidade que pode
ser acrescida de um terço a dois tercos se desse ato ou omissão
decorrerdlano significativo ao meio ambiente.31Na modalidade
culposa, a pena é de detenção, de um a três anos. Assim, os
técnicos que elaboram o EIA passam a ter uma sanção bem mais
grave em caso de faltarem com a verdade.32
Após receber o EIA elaborado pelos técnicos habilitados,
o ente ambiental competente deve indicar um prazo para re­
ceber os comentários públicos de outros entes governamentais,
assim como do público. O ente ambiental competente pode,
em decisão discricionária, promover ou não audiência pública,33
exceto se houver solicitação de entidade civil, do Ministério
Público ou de um grupo de cinqüenta ou mais cidadãos,
quando, então, essa audiência toma-se obrigatória.34

29 Decreto 99.274, de 06.06.1990, art. 17, § 2.°.


30 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto ambiental: doutrina e jurispru­
dência. São Paulo: RT, 2005. p. 67.
31 Lei 11.284, de 02.03.2006, DOU de 03.03.2006, art. 82.
32 Antes da Lei 11.284/2006, utilizava-se para esses casos o tipo previsto
pelo art. 68 da Lei 9.605/1998, “descumprimento de obrigação de
relevante interesse ambiental”, cuja pena era de detenção de um a
três anos.
33 Resolução CONAMA 1, de 23.01.1986, DOU de 17.02.1986, art. 11
§ 2.°.
34 Resolução CONAMA 9, de 03.12.1987, DOU de 05.07.1990, art.
2.°, caput.
4
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 141

4.43.2.3 A oportunidade para a participação pública no


procedimento do EIA
A Constituição de 1988 estatui em seu art. 225, caput,
que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo...”. Por via de
conseqüência, como assevera o professor José Afonso da
Silva, “nada mais coerente do que esse povo ter acesso a
um instrumento da política de preservação, melhoria e re­
cuperação da qualidade do meio ambiente”.35
A oportunidade para participação pública é essencial
para o procedimento de EXA. Como observa o professor
Paulo Affonso Leme Machado, com a precisão que lhe é
peculiar, “pode não ocorrer efetiva participação do público
pela ausência de comentários; contudo, não, se concebe EPTA
sem ^(pol^bílidadejje serememitidas opiniões por pessoas
- i “— - ^
e e mfaaaes que nao sejam o proponente do proieto. a equipe
muítidísciplmar e a Administração .36
A participação pública efetiva em um procedimento de
EIA pressupõe o direito de acesso às informações existentes
na administração pública. Todos os relatórios, estudos, análises
elaborados por órgãos públicos, com raras exceções relacio­
nadas à defesa nacional ou segredos comerciais,37 devem
ser disponibilizados ao público. De fato, razoável entender
que os cidadãos devem ter acesso a tais informações, visto
que, como contribuintes, financiam as atividades dos órgãos
públicos. Outrossim, toda a administração pública no Brasil
está subordinada ao princípio da publicidade.38
Na maioria das vezes a coleta de dados ambientais
requer conhecimento especializado e ferramentas sofisticadas,

35 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 297.


36 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.
231.
37 Ver o Clean Water Act [Lei da Água Limpa], 33 U.S.C.A. § 308(b)(2)
(West Supp. 2004-2005).
38 Constituição Federal, art. 37, caput.
142 OlREiTO AMBiENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

que, em geral, não estão ao alcance do cidadão comum,


tomando-se um sério obstáculo à participação do público.
Ademais, não é justo esperar que cidadãos gastem seu tempo
e dinheiro para coletar dados ambientais, dado que a proteção
ao ambiente é um dever do Poder Público.
Neste sentido, a Lei 10.650/2003 traz importantes
inovações ao dispor sobre o “acesso público aos dados e
informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do
SISNAMA”, estabelecendo um dever geral a todos os órgãos
e entidades da administração direta e indireta que compõem
o SISNAMA, compreendendo União Federal, Estados, Distrito
Federal, Territórios e Municípios,39 de permitir o acesso pú­
blico aos documentos, expedientes e processos administrativos
que tratem de matéria ambiental, assim como de fornecer
informações ambientais que estejam sob sua guarda.
Os órgãos e entidades da administração pública passam
a ter a obrigação legal de fornecer “todas as informações
ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito,
visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a:
(I) qualidade do meio ambiente; (II) políticas, planos e
programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
(HI) resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas
de controle de poluição e de atividades potencialmente po-
luidoras, bem como de planos e ações de recuperação de
áreas degradadas; (IV) acidentes, situações de risco ou de
emergências ambientais; (V) emissões de efluentes líquidos
e gasosos, e produção de resíduos sólidos; (VT) substâncias
tóxicas e perigosas; (VH) diversidade biológica; (VIII) or­
ganismos geneticamente modificados”.
Outrossim, qualquer indivíduo, mediante requerimento por
escrito, pode solicitar tais informações, independentemente de
comprovar algum interesse específico, assumindo a “obrigação
de não utilizar essas informações nara fins comerciais., sob as

39 Lei 6.938, de 31.08.1981, art. 6.°, capuL


4
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 143

penas da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade


industrial, assim como de citar as fontes, caso, por Qualquer
meio, venha a divulgar os aludidos dados”, assegurando-se,
outrossim, os sigilos previstos por lei.40
Ainda, o art. 8.° da supramencionada Lei prevê que os
órgãos ambientais integrantes 4o SISNAMA deverão “elaborar
e divulgar relatórios anuais relativos à qualidade do ar e da
água, e, na forma da regulamentação, outros elementos am­
bientais”. Trata-se de importante previsão que gerará dados
fundamentais para, entre outras medidas, a elaboração de
políticas públicas mais eficientes.
Logo, o público afetado por um EIA deve buscar o
maior número de informações possível acerca do projeto
proposto, tendo o Poder Público a obrigação de fornecer
todas as informações existentes que, direta ou indiretamente,
possam subsidiá-lo, nos termos da Lei 10.650/2003.
O Council on Environmental Quality - CÉQ [Conselho
em Qualidade Ambiental], que regula o NEPA, estabelece na
§1502.1 que o EIA deve “propiciar ampla e justa discussão
dos impactos ambientais significativos e deve informar os
agentes decísórios e o público das alternativas razoáveis...
Um estudo de impacto ambiental é mais que revelar docu­
mentos (...)”• O CEQ possui uma seção inteira intitulada
“Envolvimento Público”,41 em que é estabelecido que os
órgãos governamentais “devem empreender esforços diligentes
para envolver o público no preparo e implementação dos
procedimentos do NEPA”. O público é convidado por duas
vezes a participar de um EIA. Primeiramente, no esboço
do EIA - draft ELA após a publicação do aviso da ação
proposta; posteriormente, no EIA final.
Outrossim, o CEQ prevê que o ente governamental que
está realizando o EIA deve responder a todos os comentários

40 Art. 2.°, §§ 1.° e 2.°.


41 Council on Environmental Quality {Conselho em Qualidade Ambien­
tal], 40 C.F.R. § 1506.6 (West Supp. 2004-2005).
144 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

em seu EIA final.42Todos os comentários substanciais recebidos


no esboço do EIA “devem ser anexados ao EIA final”.
c
No Brasil, a Constituição de 1988 assegura, em seu
art. 225, § 1.°, IV, que há de ser dada publicidade ao EIA.
A Resolução CONAMA 1, de 23.01.1986, prevê em seu
art. 11, § 2.°, que o órgão ambiental competente assinará
um prazo para “recebimento dos comentários a serem feitos
pelos órgãos públicos e demais interessados”.43
Entretanto, o art. 2.°, § 1.°, da Resolução 9/1987 do
CONAMA prevê que o momento de participação do público
ocorre somente após o EIA já ter sido concluído.44 Logo,
apesar de a agência ambiental competente ainda não ter
decidido acerca da aprovação ou não do EIA, o fato_dè
esse estudo já se encontrar concluído quando do período
de comentários públicos consiste "em um equívoco de seu
procedimento. ~ 7 ._____ __. ZIZZI
Por exemplo, considere-se um projeto para construção
de um grande empreendimento hoteleiro que tenha potencial
de causar degradação ambiental significativa. Os técnicos
habilitados contratados pelo empreendedor, após um gasto
razoável de tempo e dinheiro, concluem o EIA, que, então,
é enviado para análise do ente ambiental competente. No
período de comentário público, com realização ou não de
audiência, um certo arqueologista alega, com base em dados
científicos robustos que apresenta, que o local do empreen­
dimento consiste em um cemitério de um povo indígena há
muito extinto. Conseqüentemente, haveria apenas duas soluções
neste caso, nenhuma delas razoável: aprovar o EIA e, em
seguida, autorizar a construção do empreendimento hoteleiro,
o que implicaria a destruição do cemitério de grande valor

42 40 C.F.R. § 1503.4.
43 DOU de 17.02.1986.
44 Há Estados que criaram outras oportunidades para participação pública.
Neste sentido, ver o Decreto 26.687, de 11.02.1982, da Bahia, que
instituiu uma fase de comentários antes da conclusão do EIA.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 145

arqueológico; ou desaprovar o EIA e, portanto, negar as


licenças para a execução da obra, após todo o investimento
realizado. Caso o empreendedor tivesse conhecimento dessa
qualidade arqueológica da área do projeto logo no início do
procedimento, poderia ter optado pela escolha de outro local,
o que teria lhe poupado tempo e dinheiro.
Portanto, é bem mais eficiente convidar o público para
participar no início do procedimento de EIA, visto que os
seus comentários serão essenciais para definir o escopo do
projeto proposto. O público terá mais interesse em participar,
dado que o procedimento estará em seu nascedouro, não se
tratando, portanto, de um processo já concluído em que se
busca apenas sua ratificação; por outro lado, colhendo as
informações precocemente, o empreendedor poderá identifi­
car quais os pontos mais polêmicos do projeto, para, então,
adaptá-los no intuito de evitar futuros litígios que venham
a retardar ou impedir a~süã~ê)Técuçaõ7 — ’ — 1
Ressalve-se que todas as questões relevantes devem ser
apresentadas de logo, nessa primeira oportunidade de co­
mentários públicos, para garantir a segurança e eficiência do
processo, vedando-se reservar comentários para apresentação
no último momento, no intuito de surpreender e dificultar
seu regular trâmite.
Neste sentido, o New York State Environmental Quality
Review Act - SEQRA [Lei da Revisão da Qualidade Am­
biental do Estado de Nova Iorque] estabelece em § 617.8(g)
que "todas as questões relevantes devem ser levantadas antes
de se definir um escopo final por escrito. Qualquer órgão
governamental ou pessoa que levante questões após esse
momento deve providenciar à agência líder e ao financiador
do projeto uma declaração por escrito identificando: 1) a
natureza da informação; 2) a importância e relevância da
informação para um potencial impacto significativo; 3) a(s)
razão(ões) pela(s) qual(is) a informação não foi identificada
durante o escopo e porque deve ser incluída nesta fase do
processo”.
146 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

A audiência no procedimento de EIA brasileiro está


regulada pela Resolução do CONAMA 9, de 03.12.1987.45
Seu propósito consiste em disponibilizar informações sobre o
EIA/RIMA e colher críticas e sugestões do público presente
na audiência.46
Bastante positiva a previsão do art. 2.° da supramençio-
nada Resolução, que estabelece a obrigatoriedade de audiência
em caso de requerimento por organização civil, pelo Minis­
tério Público ou por cinqüenta ou mais cidadãos. Portanto,
em tais casos, não haverá discricionariedade nenhuma por
parte do órgão ambiental. Nos demais casos, a realização
de audiência será facultada a uma decisão discricionária do
ente ambiental competente.
O órgão ambiental fixará em edital e anunciará a aber­
tura do prazo para solicitação de audiência pública, que será
de, no mínimo, 45 dias para aualauer pessoa solicitar umà
audiência.47 Igualmente positiva é a previsão de sanção para
o caso de~ descumprimento pelo órgão "ambientei: sua licenca.
caso seja concedida, não será válida.48
Considerando a localização geográfica das pessoas
interessadas, assim como a complexidade do tema, poderá
haver mais de uma audiência sobre o mesmo projeto.49 Esta
previsão é extremamente relevante para permitir uma efetiva
participação pública dada a dimensão continental do Brasil,
que pode impedir muitas pessoas, principalmente as mais
pobres, de se integrarem ao processo.
Ao final da audiência será lavrada uma ata, à qual devem
ser anexados todos os documentos eventualmente apresentados
pelo público interessado.50 Esta ata, com seus anexos, e o

45 DOU de 05.07.1990.
46 Ibidem,art. l.°.
47 Ibidem, art. 2.°, § 1.°.
48 Ibidem,art. 2.°, § 2.°.
49 Ibidem,art. 2.°, § 5.°.
50 Ibidem, art 4.°.
Cap. 4 - A POLlTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 147

r
RIMA consistirão na base para o exame e decisão final pelo
órgão ambiental acerca do projeto proposto.51
A Constituição de São Paulo, no art. 192. $ 2.°. im­
põe a realização de audiências no procedimento de EIA. A
Constituição de Pernambuco prevê no art. 215 que, “para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa -degradação ambiental, será exigido estudo prévio
de impacto ambiental, a que se dará publicidade e, na forma
da lei, submetido à audiência pública”.
Em Pernambuco não há lei estadual exigindo audiên­
cias publicas no procedimento de EIA. Logo, aplicam-se as
disposições da Resolução CONAMA 9/1987, que prevê que
a audiência será obrigatória caso uma organização civil, o
Ministério Público ou um grupo de, no mínimo, cinqüenta
cidadãos, a demande. Em todos os demais casos a audiência
não será obrigatória, cabendo ao ente ambiental competente
a decisão discricionária sobre sua realização ou não.
Com fundamento no art. 24, VI, da Carta de 1988,
cabe aos listados editar legislação específica—cegulando a.
audiência no EIA, tomando-a obrigatória en{ todos? os casos,
assim como aperfeiçoando^ o seu procedimèiItsÇ" desde que
respeitado o rito mimmo previstõ~êsteHeleaSo~pSS°^es^ucão
CONAMA 9/1987. '
Concluindo, convidar o público para participar somente
após a conclusão do EIA fragiliza todo o processo, pois as
pessoas interessadas se deparam com um estudo já totalmente
consolidado, preparado ao longo de meses por especialistas
contratados pelo empreendedor, situação em que poderão sentir
que não há mais possibilidade de alterá-lo substancialmente,
consistindo sua participação em mero formalismo procedimen­
tal. Por outro lado, todo o procedimento, após considerável
investimento de tempo e de dinheiro, pode parecer para o
financiador do projeto incerto e injusto, visto que, em -tese,

51 Ibidem, art. 5.°.


148 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

qualquer questão relevante poderá modificar tudo, trazendo


surpresas desagradáveis.
A ^ /jv /o e )
4.4.33 O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)

O Estudo de Impacto de Vizinhança não consiste, dog­


maticamente, em um dos instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938/1981. Foi criado
pela Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, e corresponde
a um dos instrumentos gerais da Política Urbana (art. 4.°,
VI).
No entanto, considerando-se que, inevitavelmente, cada
vez mais a perspectiva ambiental estará inserida no parce­
lamento e ordenamento do solo urbano, de competência do
Poder Público municipal, parece-me importante tecer alguns
comentários a respeito.
Incumbe à lei municipal indicar quais os empreendimen­
tos ou atividades, públicos” ou privados, em área urbana que
exigirão o EIV para obtenção de licenças ou autorizações para
construção, ampliação ou funcionamento a serem expedidos
pelo Poder Público municipal (art. 36).
O EIV objetiva analisar os efeitos positivos e negati­
vos de um empreendimento ou atividade na qualidade de
vida da coletividade que reside em sua vizinhança, deven­
do abranger, no mínimo: I - adensamento populacional; II
- equipamentos urbanos e comunitários; OI - uso e ocupa­
ção do solo; TV - valorização imobiliária; V - geração de
tráfego e demanda por transporte público; VI - ventilação
e iluminação; e VII - paisagem urbana e patrimônio natural
e cultural (art. 37, caput).
Deverá ser dada publicidade ao EIV, cujos documen­
tos deverão ser disponibilizados para consulta por qualquer
pessoa no órgão público municipal competente (art. 37,
parágrafo único).
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 149

Logo, apesar de o art. 38 da Lei 10.257/2001 prever


expressamente que a elaboração do EIV não substitui a ela­
boração e aprovação do EIA, há grande semelhança entre
ambos os institutos.
De fato, apesar de a Lei 10.257/2001 não mencionar
expressamente que Õ EIV será exigido para impactos signifi­
cativos, tanto o EIV quanto o EIA têm por objeto 1a1 avaliação
^ t I II I W I ^ I — N n ■! IP XUI *' ......................

de impactos que um dado projeto ou empreendimento possa


causar no ambiente.
Outrossim, a qualidade de vida a ser analisada pelo
EIV, conforme o art. 37, caput, da Lei 10.257/2001, corres­
ponde precisamente ao direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, tal qual previsto pelo art. 225,
caput, da Constituição Federal. Logo, evidente que o EIV
consiste em um instrumento de política ambiental, amda que
não esteja inserido entre aqueles previstos pelo art. 9.° da
Lei 6.938/1981.
Por conseguinte, pode-se inferir que a criação do EIV
decorre de-premissa equivocada do legislador, que acreditou
que o EIA seria exclusivo para a análise de impactos no
ambiente natural, o que não é verdade.
Na realidade, o EIA pode e deve ser empregado tam­
bém para projetos localizados eminentemente no espaço
urbano, desde que tenham potencial de causar significativa
degradação ambiental.
Em países com mais tradição na utilização do EIA, a
sua utilização no espaço urbano é bastante comum, inclusive
abrangendo aspectos sociais e econômicos. Nos Estados Uni­
dos da América, por exemplo, em Chinese Staff and Workers
Association v. City of New York52 os autores alegaram que um
determinado planejamento urbano realizado pela Prefeitura de
Nova Iorque seria arbitrário, visto que as agências não teriam

52 Chinese Staff and Workers Association v. City of New York, 68


N.Y.2d 359, 363 (1986).
150 DIREITO AMBiENTAL para Concursos Públicos ~ Antônio F. G. Beltrão

considerado que a introdução de condomínios luxuosos na


comunidade de Chinatown aceleraria a retirada dos residentes
e comerciantes ou alteraria as características da comunidade.
Os réus, por sua vez, argumentaram que o City En­
vironmental Quality Review, os regulamentos editados pela
cidade de Nova Iorque e o SEQRÂ [Lei de Revisão da
Qualidade Ambiental do Estado de Nova Iorque] não exi­
giriam a consideração de nenhum impacto social ou econô­
mico tal como alegado pelos autores. Desnecessário lembrar
que o caso em apreço trata de área absolutamente urbana
e densamente povoada, localizada em Manhattan, na cidade
de Nova Iorque.
A Court of Appeals of New York decidiu que os padrões
existentes de concentração, distribuição ou crescimento da
população e as características existentes da comunidade ou
vizinhança, bem como o potencial deslocamento, em longo
termo, de residentes e comerciantes, são condições físicas
que necessariamente deveriam ser consideradas pela agência
quando da análise do potencial do projeto em causar efeitos
significativos no ambiente.53 Logo, não apenas um EIA era
necessário, como também deveria obrigatoriamente abranger
tais aspectos sociais e econômicos.
A Resolução CONAMA 237/1997 atribuiu aos Mu­
nicípios a competência para o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades de impacto ambiental local,

53 “Os atuais padrões de concentração, distribuição e crescimento popu­


lacional e as características da comunidade e de sua vizinhança são
condições físicas assim como o regulamento adotado, em cumprimento
ao SEQRA, requer que a agência competente considere os potenciais
efeitos de longo prazo consistente no deslocamento de residentes
e comerciantes para determinar se o projeto proposto pode afetar
significativamente o ambiente. Dado que os réus não consideraram
estes efeitos potenciais no ambiente em seus estudos ambientais, a
sua determinação está em desacordo com a lei e conseqüentemente é
arbitrária e sem fundamento” (Chinese Staff and Workers Association
v. City of New York, 68 N.Y.2d 359, 363 - 1986).
Cap. 4 - A POLlTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 151

bem como daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado


mediante convênio (art. 6.°).
Para exercerem essa competência, basta aos Municípios
que implementem Conselhos de Meio Ambiente com caráter
deliberativo e participação social, assim como que possuam
em seus quadros ou tenham à sua disposição profissionais
legalmente habilitados (art. 20).
Logo, os Municípios têm competência para exigir o EIA,
o qual poderá abranger também aspectos sociais e econômicos,
tais como aqueles previstos pelo art. 37 da Lei 10.257/2001,
visto que integram o conceito de sadia qualidade de vida,
previsto pelo art. 225, caput, da Constituição Federal, como
direito pertencente a todos.
Assim, desnecessária a criação de outro instrumento, legal
com objetivo bastante similar ao EIA, o que, certamente,
trará mais burocracia e confusão para os empreendedores.
Ademais, considerando-se que o EIA ainda não foi sufi­
cientemente amadurecido e absorvido pela cultura jurídica
pátria, a criação de outro instrumento de natureza quase
que idêntica acaba por dificultar ainda mais a sua correta
compreensão e evolução.

4.4.3.4 Outros estudos ambientais

A Resolução CONAMA 237/1997 define como estudos


ambientais todos aqueles “relativos aos aspectos ambientais
relacionados à localização, instalação, operação e ampliação
de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsídio para a análise da licença requerida, tais como:
relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental,
relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano
de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise
preliminar de risco” (art. 1.°, m).
Observe-se que tal lista de estudos ambientais, como
visto, é meramente exemplificativa, podendo haver outros
152 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

estudos ambientais que não estão previstos pela aludida


Resolução.
Assim, caso o órgão ambiental competente avalie que
o empreendimento ou atividade proposta, para a qual está
sendo requerida a licença ambiental, não possui o potencial
de causar impactos significativos no ambiente, o que exigiria
um EIA, deverá então decidir pela elaboração de outro estu-
/ do ambiental, mais simples, a depender do perfil do projeto
\ proposto, que poderá ser um daqueles indicados pelo art. 1.°,
\ Dl, da Resolução CONAMA 237/1997.
Tal é. o que expressamente dispõe o parágrafo único
do art. 3.° da aludida Resolução: “o órgão ambientai com-
petente, verificando que a atividade ou empreendimento não
é potencialmente causador de significativa degradação do
meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao
^ respectivo processo de licenciamento”.
Contudo, praticamente não há em lei ou decreto nor-
ma-que detalhe esses estudos ambientais, indicando quando
deverão ser solicitados. Sug. exigência, porianto, passa" a ser
caso a caso, conforme norma específica prevista em resolução
ou outro lato normativo.54
A Lei 9.985/2000, que cria o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNIJC). define, para
seus fins, o plano de manejo como o “documento técnico
mediante o qual, com tundamento nos objetivos gerais de
uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento
e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo

54 A título de exemplo, cita-se a Resolução CONAMA 23/1994, que ao


disciplinar o licenciamento ambiental das atividades de exploração e
lavra de jazidas de combustíveis líquidos e gás natural, prevê que
além do EIA/RIMA o empreendedor deverá elaborar um Relatório
de Controle Ambiental (RCA), que deverá descrever a atividade de
perfuração, os riscos ambientais e identificar os impactos e medidas
mitigadoras.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 153

dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas


físicas necessárias à gestão da unidade”.
O Decreto 97.632, de 10.04.1989, ao regular as atividades
de exploração de recursos minerais, estabeleceu a obrigato­
riedade de apresentação pelo empreendedor de um Plano de
Recuperação de Área Degradada (PRAD), independentemente
da exigência de EIA/RIMA. O PRAD deverá apresentar as
medidas a serem adotadas quando da interrupção ou término
das atividades visando a recuperação da área degradada a
condições ambientais mais favoráveis.55
O Estado de São Paulo criou o Relatório Ambiental
Preliminar (RAP) por meio da Resolução 42, de 29.12.1994,
da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, o qual consiste
em um estudo mais sucinto e simples que o estudo prévio
de impacto ambiental, a ser utilizado quando os impactos
ao ambiente não forem significativos.56
Logo, será o órgão ou ente ambiental competente
para o licenciamento que indicará ao empreendedor qual
o estudo ambiental que deverá ser realizado, bem como
qual o tipo de informação ou avaliação que deverá ser
apresentada no estudo.
B,sses estudos ambientais identificam o empreendimento,
o empreendedor, a empresa consultofa~e sua equipe técnica.
Via de regra, apresentam urrTdia^osücolia^areá onde deverá
ser implantado o empreendimento proposto, com avaliação
de sua área de influência e dos meios físico, biológico e
antrópico (emprego, renda e saúde).
Caracteriza o empreendimento proposto, indicando a
atividade que será desenvolvida, o número de funcionários,
a forma de funcionamento, a área útil a ser utilizada etc.

55 TRENNEPOHL, Curí; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento am­


biental. Niterói: Impetus, 2007. p. 25.
56 SIRVTNSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. São Paulo:
Saraiva, 2006. p. 127.
154 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Há também uma descrição do processo produtivo, assim


como dos sistemas de controle, que objetivam apresentar a
forma de tratamento dos resíduos líquidos, sólidos, ruídos,
de emissão de gases etc.
Finalmente, identificam os prováveis impactos ambientais,
£S formas de mitigá-los, assim como medidas para monito­
ramento da qualidade ambiental

4.4.4 Licenciamento ambiental

4.4.4.1 Definição e natureza

O direito ambiental nasceu a partir do direito adminis­


trativo, pelo que muitos dos institutos daquele têm origem
neste ramo do direito.
A licença consiste em um dos atos administrativos mais
tradicionais, tendo por características ser um ato vinculado,
unilateral, pelo qual a administração pública faculta ao par­
ticular o exercício de alguma atividade, desde que atendidos
os requisitos legais.57 Trata-se de um instrumento de controle
prévio pela adimmstração pública.
Logo, decorre de um direito subjetivo do particular, pelo que
a administração pública não pode negá-la se o interessado atende a
todos os requisitos legais previamente fixados para a sua obtenção;
uma vez concedida, traz a presunção de definitividade.58
A autorização, por sua vez, consiste no ato unilateral
pelo qual a administração pública, de forma discricionária,
faculta o exercício de uma atividade ao particular, tendo, em
regra, caráter precário.59

57 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito adminis­


trativo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 401.
58 MEIRELLES, Heíy Lopes. Direito administrativo brasileiro. São
Paulo: Malheiros, 2002. p. 183.
59 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito adminis­
trativo, p. 401.

[
Cap. 4 - A POÜTÍCA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 155

A autorização é, portanto, ato constitutivo, enquanto a


licença é ato declaratório de direito preexistente.60
A licença ambiental encontra-se definida pelo art. 1.°,
II, da Resolução CONAMA 237/1997, consistindo no “ato
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pej
pessoa física ou jurídica, para (^câlizarJ^staíar^^ p U s ^ ^
operai)çmpreendimentos ouatividaHèFüffíiTaBrífasdosrecursos
ambíentaiirconsideradas eletiva ou potencialmente poluidoras
ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degra­
dação ambiental”.
O licenciamento ambiental consiste no procedimento ad­
ministrativo pelo qual o órgão ou ente ambiental competente
concede a licença ambiental, ou seja, “licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental, consi­
derando as disposições legais e regulamentares e as normas
técnicas aplicáveis ao caso” (art. 1®, I, da Resolução CO­
NAMA 237/1997).
Por recursos ambientais entende-se “a atmosfera, as
águas interiores, superficiais e subtérrâneas, os estuários, o
mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e a flora” (art. 3.°, V, da Resolução CONAMA
237/1997).
O licenciamento ambiental, portanto, não tem por propósito
impedir a exploração economica dos recursos ambientais, mas,
sim, compatibilizá-la com a proteção ao meio ambiente.
Como fundamento constitucional do licenciamento am­
biental, observe-se que o legislador constituinte expressamente
indicou dentre os princípios gerais que regem a atividade

60 D l PEETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 219.


156 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

econômica a defesa do meio ambiente (art. 170, yi). Portanto,


a livre iniciativa será legitima apenas enquanto obedecer às
normas ambientais.
E, neste contexto, a licença ambiental é o instrumento
por excelência pelo qual o Poder Público exerce o con­
trole prévio e concomitante (dada a possibilidade de sua
modificaçao, suspensão ou cancelamento) de toda atividade,
ainda que não tenha natureza econômica, que possa causar
degradação ao ambiente.
■i^,. 11 1 '
A natureza jurídica da licença ambiental é controversa.
Alguns autores defendem de que se trata, na realidade, de
uma autorização. Argumentam que a licença ambiental não
possui o caráter de definitividade, visto que necessita ser
renovada e que pode ser suspensa ou cancelada, conforme
prevê a Resolução CONAMA 237/1997.
O Tribunal de Justiça de São Paulo, quando do jul­
gamento da ação rescisória 178.554-1/6, concluiu em seu
acórdão que a licença ambiental “tem natureza jurídica de
autorização, tanto que o § 1.° de seu art. 10 fala em pedido
de ‘renovação’ de licença, indicando, assim, que se trata de
autorização, pois, se fosse licença, seria ato definitivo, sem
necessidade de renovação”.61
Entendemos, todavia, que sua natureza jurídica é de
uma licença. A uma, porque, caso admitamos a natureza
de autorização, estaremos defendendo a tese de que não
há direito subjetivo à abertura de empreendimentos eco­
nômicos, ficando todos à mercê da discricionariedade da
administração pública.
Naturalmente, k l seria incompatível com a ordem
constitucional vigente que adota o princípio da livre ini-
ciativa, assegurando a todos o “livre exercício de qualquer
ativTdade econômica, independentemente de autorização _dos

61 TJSP, 7.a C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, Rei. Des. Leite
Cintra, j. 12.05.1993.

í
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 157

órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei” (art. 170,


caput e parágrafo único).
A duas, porque a possibilidade de sua não-renovação,
modificação, suspensão ou cancelamento não implica a sua
precariedade, uma vez que não poderá ocorrer de forma
discricionária.
Ou seja, a não-renovação da licença ambiental, assim
como a sua modificação, suspensão ou cancelamento, apenas
poderá ocorrer de acordo com a legislação de regência, não
podendo, portanto, resultar de ato arbitrário por parte da
administração pública.
Vale ressaltar que o direito ambiental não se confun­
de com~b direito administrativo, razão pela qual a licenca
ambiental, embora tenha sê originado da licença deste ramo
jurídico, possui suas peculiaridades, apresentando uma evo-
lução própria a partir dos princípios de direito ambiental

De fato, o direito ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado pertence a todos, conforme preceitua o art. 225,
caput, da Constituição Federal; logo, a legislação ambienta!
há de sempre ressaltar a prevalência do interesse público
sobre o interesse privado, pelo que licença ambiental ne­
nhuma deverá ser concedida e/ou mantida contrariando o
direito da coletividade ao ambiente sadio.

4.4.4.2 Competência para o licenciamento ambiental

A Constituição Federal, em seu art. 23, VI e VII,


atribui à União, Estados, Distrito Federal e Municípios a
competência comum para a proteção do meio ambiente e o
combate à poluição em qualquer de suas formas, bem como
a preservação das florestas, da fauna e da flora. Trata-se da
competência administrativa ou material.
Para disciplinar a cooperação entre os três níveis da
158 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

propiciar uma atuação harmônica, deverão ser editadas leis


cQmplementares, conforme o parágrafo único do art. 23.62
Como, até o presente momento inexiste lei complementar,
há sérias dúvidas quanto à constitucionalidade das normas
atuais que o regem.
De fato, entende-se que o legislador ordinário não pode
limitar a competência administrativa atribuída pela Constituição
Federal, em seu art. 23, à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, tampouco o CONAMA mediante resolução. Na
ausência da lei complementar disciplinando o papel de cada ~
um dos ~entes tederados, todõs tenam^comu^enciaTíicencIã-
tória, emanada diretamente dTXãrtá de 1W§7
*----- n -.-i------------- -------------....................................................................................... .............r, ........ .......................

Neste sentido, a 1* Turma


Justiça, quando do julgamento do I ,
foi relator o eminente Ministro José Delgado, concluiu pela
possibilidade de haver duplicidade de licenciamento ambiental,
pela Uniáo e peio Estado.^
Por outro lado, vale observar que a duplicidade ou tri-
plicidade de licenciamento ambiental, pelos orgaos ambientais
federal, estadual e mumcipáíTpanT o mesmo empreendimento
geraria um grave entrave burocrático para o País.,
Muito mais racional seria que lei complementar esta-
belecesse um procedimento licenciatório único, indicando
os cnferiÕFpara identifícaii_o__QrgãQ_JicLenciador competente
e^peimiíindo aos demais que participassem do seu proce-
dimento, como, na realidade, já é previsto pela Resolução
CONAMA 237/1997.
Neste sentido, o Governo Federal encaminhou ao Con­
gresso Nacional em *2007 projeto de lei complementar fixan­
do as normas de cooperação quanto à competência comum

62 Com a redação dada pela Emenda Constitucional 53, 4e


19.12.2006.
63 Superior Tribuna! de Justiça, l.a Turma, REsp 588.022/SC, Rei. Min.
José Delgado, j. 17.02.2004, D J 05.04.2004, p. 217.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL 0 0 MEIO AMBIENTE 159

prevista pelo art. 23, III, VI e VH, da Constituição Federal


(PLP 388/2007), em que basicamente são transcritos os cri­
térios já estabelecidos pela "Resolução CONAMA 9.37/1QQ7
(arts. 6.°, XV, 7.°, XTV, e 8>, XIV).
O projeto em tela unifica o licenciamento ambiental
ao prever que, conforme os critérios que indica, haverá
um único órgão ambiental competente, cabendo aos demais
apenas mamrestar-sèno ãlúdlBõ^mce d ^
terá natureza vinculante (art. 9.°, caput e § 1.°). Entretanto,
como se trata de mero projeto, ainda pendente de aprovação
pelo Congresso Nacional éTsanção pelo Presidente da Re­
pública, passemos à análise da legislação infracomtitucionál
que atualmente discipima essã matéria.
A Lei 6.938/1981, com suas alterações subseqüentes,
estabelece no art. 9.°, IV, que “o licenciamento e a revisão
de atividades efetiva ou potencialmente poiuidoras” consis­
te em um dos instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente.
E a supramencionada Lei dispõe em seu art. 10, com
a redação dada pela Lei 7.804/1989, verbis:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambien­
tais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem
como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão es­
tadual competente, integrante do Sistema N acional do Meio
Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em
caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

Com fulcro no art. 8.°, I, da Lei 6.938/1981, que


atribui a competência para estabelecer “normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poiuidoras”, o CONAMA, por meio da Resolução 237/1997,
estabeleceu a competência para o licenciamento ambiental
nos três níveis da Federação.
160 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbiícos - Antônio F. G. Beltrão

Compete ao IBAMA o licenciamento ambiental dos


seguintes empreendimentos e atividades, com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional: I - loca­
lizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades
de conservação do domínio da União; II - localizadas ou
desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos
ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País
ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar,
lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor
material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear
- CNEN; V - bases ou empreendimentos militares, quando
couber, observada a legislação específica (art. 4.°).
Ao órgão ambiental dos Estados ou do Distrito Federal
compete o licenciamento ambiental dos seguintes empreen­
dimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em
mais de um Município ou em unidades de conservação de
domínio estadual ou do Distrito Federai; II - localizados ou
desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação
natural de preservação permanente relacionadas no art. 2.° da
Lei n.° 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as
que assim forem consideradas por normas federais, estaduais
ou municipais (art. 5.°).
Finalmente, compete ao órgão ambiental dos Municípios
o licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e .daquelas que lhe forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convênio (art. 6.°).
Logo, constata-se que o critério básico para identificar
o órgão licenciador competente consiste na avaliação do
âmbito de influência dos impactos diretos no ambiente do
empreendimento ou da atividade a ser licenciada. Coaduna-
se com o princípio da predominância do interesse nacional,
regional e local na proteção do meio ambiente.

i
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 161

Assim, se os impactos diretos do empreendimento a ser


licenciado extrapolarem a extensão territorial de um Estado,
será competente o IBAMA. Caso tais impactos sejam inferiores
ao limite territorial de um Estado, mas exceda os limites de
um Município, competirá o licenciamento ao órgão ambiental
estadual. Por fim, se os impactos diretos forem apenas de
âmbito local, será competente o órgão municipal.
A Resolução CONAMA 237/1997 elenca alguns temas
que, entretanto, não estariam sujeitos àquele princípio do
âmbito dos impactos diretos para identificação do órgão
licenciador competente.
Tratando-se de atividade relacionada a material radioa­
tivo ou energia nuclear, ou que esteja localizada enTterras
indígenas, ou ainda que tenha natureza militar, a competência
será sempre do IBAMA.
Caso a atividade ou empreendimento esteja localizado
em Área de Preservação Permanente (APP), conforme estabe­
lecido pelo Código Florestal (Lei 4.771/1965), a competência
para licenciamento pertencerá ao órgão ambiental estadual.
Vale observar que apenas em caráter excepcional poderá ha­
ver a supressão, total ou parcial, de floresta de preservação
permanente, quando se destine à execução de obras, planos,
atividades ou projetos de (utilidade púfelic^ou dejfmteressè
sociap (art. 3.°, § 1.°, do Código Teores tal).
De fato, a supressão de vegetação em área de preser­
vação permanente “somente poderá ser autorizada em caso
de utilidade pública ou de interesse social, devidamente
caracterizados e motivados em procedimento administrativo
próprio, quando inexistir alternativa técnica e locaeional ao
empreendimento proposto” (art. 4.°, caput e § 1.°). Antes de
expedir a autorização para a supressão de vegetação em área
de preservaçao permanente, o órgão ambiental competente
deverá indicar quais as medidas mitigadoras e compensató­
rias que~o empreendedor deverá tomar {art. 4.°. § ~4°V do
Código Florestal).
162 DJREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

Outrossim, se o empreendimento estiver localizado em


XjP unidade de conservação do domínio da União, a competência
^p r r/Q será do EBAMA; se do domínio do Estado ou do Distrito
^ A>p Federal, a competência será do órgão ambiental estadual ou
^ Ar do Distrito Federal, respectivamente; se de propriedade do
município, do órgão ambiental municipal. Tal decorre do
fato de que a administração da unidade de conservação, se
federal, competirá ao Instituto Chico Mendes e IBAMA, em
.yjrr p" caráter supletivo; se estadual, ao ente ambiental estadual; se
í i j municipal, ao órgão ambiental municipal, conforme prevê o
v art. 6.°, III, da Lei 9.985/2000, com a redação dada pela Lei
11.516/2007. Logo, razoável a indicação do ente ambiental
V que administra, conforme competência legalmente prevista,
determinada unidade de conservação como o competente
também para expedir o licenciamento de empreendimento
ali localizado.
Ressalte-se que a dominialidade do bem para efeito
de fixação de competência para o licenciamento ambiental
deve ser considerada apenas neste caso de unidade de con­
servação. No mais, além das exceções materiais relativas a
energia nuclear, terras indígenas, empreendimentos de natureza
militar (EBAMA) e empreendimentos localizados em áreas
de preservação permanente (órgãos ambientais estaduais), a
competência para licenciamento será fixada a partir do âmbito
de influência dos impactos diretos.
De fato, tanto a doutrina quanto a jurisprudência têm
se manifestado de forma contrária à fixação da competência
para o licenciamento ambiental a partir da titularidade do
bem em que esteja inserido o empreendimento ou atividade,
devendo prevalecer o critério do âmbito de influência dos
impactos ambientais.64 Não poderia ser diferente, visto que
não há fundamento legal para a fixação da competência pára

* Parecer 312/CONJUR/MMA/2004, de 04.09.2004. Ver também TRF


da 5.a Região, Apelação Cível 327022, Rei. Des. Federal Ridalvo
Costa, D J 17.05.2003, p. 659.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 163

licenciamento a partir do domínio do bem, salvo, repita-se,


no caso de unidade de conservação. ~
Ainda, mediante convênio ou instrumento similar, a União
pode delegar aos Estados e ao Distrito Federal licenciamento
de sua competência; igualmente, os Estados também podem
delegar em favor dos Municípios.
Finalmente, ressalte-se que a Resolução CONAMA
237/1997 estabelece como condição para exercer a compe­
tência de licenciamento ambientai a implementação pelos
entes federados de Conselhos de Meio Ambiente, com caráter
deliberativo e participação social, bem como possuírem em
seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente
habilitados (art. 20).

4.4.43 Procedimento do licenciamento ambiental

0 iter do licenciamento ambiental encontra-se previsto


pelo art. 10 da Resolução CONAMA 237/1997, que prevê
oito etapas, a saber:

1 - definição pelo órgão ambiental competente, com a par­


ticipação do empreendedor, dos documentos, projetos e
estudos ambientais que serão necessários;
H - requerimento da licença ambiental pelo empreendedor,
acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais
pertinentes, dando-se a devida publicidade;
m - análise pelo órgão licenciador dos documentos, pro­
jetos e estudos ambientais apresentados e, se necessário,
realização de vistorias técnicas;
IV - solicitação de esclarecimentos e complementações pelo
órgão ambiental competente, um a única vez, em decorrência
da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais
apresentados;
V - audiência pública, quando for o caso;
164 DIREtTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

VI - solicitação de esclarecimentos e complementaçoes pelo


órgão licenciador decorrentes da audiência pública;
VII - emissão de parecer técnico conclusivo e, quando cou­
ber, parecer jurídico;
V ffl - deferimento ou não da licença, com a devida pu­
blicidade.

O primeiro passo do empreendedor, portanto, consiste em


dirigir-se ao órgão ambiental competente onde manifestará o
seu interesse em obter a licença ambiental para determinado
empreendimento ou atividade.
O órgão licenciador, então, a partir do tipo de em­
preendimento ou ati-vidade a ser licenciada, definirá quais
os estudos ambientais serão necessários a serem realizados
pelo particular. Caso haja potencial de causar significativa
degradação ao ambiente, o EIA deverá ser exigido.
f Vale observar que a Lei 11.284/2006 acrescentou à Lei
í 9.605/1998 o art. 69-A que prevê pena de reclusão de três
j a seis anos, e multa, para quem elaborar ou apresentar, no
J licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedi-
/ mento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total
\ ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.
Se praticado na modalidade culposa, a pena é de detenção,
de um a três anos. Caso a informação falsa, incompleta ou
enganosa resulte em dano significativo ao meio ambiente, a
pena é aumentada de um terço a dois terços.
Logo, os consultores devem ter bastante cautela na
elaboração de estudos ambientais dada a gravidade da pena
máxima cominada, insuscetível do benefício da transação
penal e da suspensão do processo estabelecidos pela Lei
9.099/1995, visto que superior a dois anos.
Tanto o requerimento da licença ambiental quanto o
seu delènmentõ ou indefeimieuto deveHT^sêr publicados.
coSorme os modelos apresentados pela Resolução CONAMA
6, de 24.01.1986"
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 165

Entre os documentos a serem apresentados pelo empreen­


dedor, deverão estar necessariamente a certidão da Prefeitura
Municipal declarando que o local e o tipo de empreendimento
ou atividade estão de acordo com a legislação referente ao
uso e ocupação do solo e, se for o caso, a autorização para
supressão de vegetação e a outorga para o uso da água,
expedidas pelos órgãos competentes (art. 10, § 1.°).
Ao final do procedimento, caso a licença ambiental
seja deferida, sua emissão divide-se em três etapas: Licença
Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Ope­
ração (LO).
A Licença Prévia (LP) atesta a viabilidade apibientgl do')
empreendimento ou atividade, aprovando a sua^lo calizaçãç) e y
concepção e estabelecendo as condições a" serem atendidas j
nas próximas fases.
A Licença de Instalação (Lí) possibilita a instalação do /
empreendimento ou atividade, de acordo com as especificações
indicadas pelos planos, programas e projetos aprovados. |
A Licença de Operação (LO) possibilita a operação do ")
empreendimento ou atividade, após verificação do cumprimento /
das condições previstas pelas licenças anteriores. j
A Resolução CONAMA 237/1997 estabelece o prazo
máximo de (seli~~mese5) contados a partir da data em que
o requerimentõTSFprotocolado, até a conclusão, com o de­
ferimento ou indeferimento da licença ambiental, que será
estendido até(12 meses)caso haja a necessidade de elaboração
de EIA/RIMA e/ou audiência pública (art. 14, caput).
O prazo, entretanto, fica suspenso durante a elaboração
de estudos complementares ou de esclarecimentos por parte
do empreendedor. Trata-se de previsão inovadora ao impor,
de forma bastante salutar, um prazo máximo para decisão
acerca do licenciamento ambiental pelo órgão competente.65
, __ . - ------ _____ X-

65 INAGÊ, Antônio. Observações sobre a Resolução CONAMA 237. In:


BENJAM3N, Antonio Herman; SÍCOLI, José Carlos Meloní (Ed.).
V n - ^ \ S * f »■ N / #

i-X - 0& oCwo 5C^


<^0 5\V/ é^iO0 & S f^ & O
^-O -- 0*1 (< O & T ^ J O s r Í? i.c jL d L ^ , ^
dU -â£jQ &&ÍO .

£7^c^ •í^>íbi>vcM-50
■166 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A aludida Resolução também estabelece os prazos máxi­


mos de validade, sendo de cinco anos para a Licença Prévia
(LP), seis anos para a Licença de Instalação e mínimo de
quatro e máximo de dez anos para a Licença de Operação
(art. 18, I, H e III).
A renovação da Licença de Operação (LO) deverá ser
requerida com antecedência mínima de 120 dias da expiração
do seu prazo de validade, ficando automaticamente prorrogado
até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente
(art. 18, § 4.°).
Todos os estudos relacionados ao licenciamento am­
biental devem ser realizados por profissionais devidamente
habilitados, e as suas despesas são de responsabilidade do
empreendedor (art. 11).
Excepcionalmente, tratando-se de ativ id ad es d e p e q u e n o
potencial de impacto no~ãmbiente. poderão ser estabelecidos
procedimentos simplificados, que deverão ser aprovados pelos
respectivos Conselhos de Meio Ambiente (art. 12, § 1.°).
Outrossim, no caso de pequenos empreendimentos e
atividades similares e vizinhos, ou para aqueles integrantes
de planos de desenvolvimento aprovados por órgão governa­
mental competente, poderá ser admitido um único processo
de licenciamento ambiental, desde que esteja definida a
responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou
atividades (art. 12, § 2.°).

4.4.4.4 Modificação, suspensão e cancelamento da licença


ambiental .

Como visto, a ordem constitucional vigente adota o


princípio da livre iniciativa, assegurando a todos o livre
ex~ercicio de qualquer atividade econômica independentemente

Agricultura e meio ambiente (Âgriculture and the environment). São


Paulo: IMESP, 2000. p. 116.

\
Cap. 4 ~ A POLÍTICA NACiONAL DO MEIO AMBIENTE 167

de autorização pelo Poder Público, salvo nos casos previstos


em lei (art, 170. caput e parágrafo único). Tal iniciativa,
entretanto, necessariamente terá que harmonizar-se com a
defesa do meio ambiente, sob pena de incompatibilizar-se
com a Carta Política de 1988 (art. 170, VT).
Por ser a tutela ambiental de interesse de todos, de
natureza solidária, jamais o interesse individual poderá
prevalecer, pelo que licença ambiental nenhuma deverá ser
concedida e/ou mantida contrariando o direito da coletividade
ao ambiente sadio.
O art. 19 da Resolução CONAMA 237/1997 prevê
expressamente a possibilidade de modificação, suspensão ou
cancelamento da licença ambiental em caso de: I - violação
ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais;
II - omissão ou falsa descrição de informações relevantes que
subsidiaram a expedição da licença; e III - superveniência
de graves riscos ambientais e de saúde.
Observe-se que as duas primeiras hipóteses originam-se
de culpa^oü doío do licenciado, seja porque não cumpriu com
as condições previstas na licença (violou o limite total de
efluentes etc.), seja porque não forneceu informações corretas
ao órgão ambiental competente quando de sua expedição.
Entretanto, a terceira hipótese independe de culpa ou
V-n.M . J __| -—u | |.......................... * | | | | . ■•■■II) ........... l i II II| | ICTMI|IMI|II ■■■!■««—

dolo pelo empreendedor, que, portanto, prestou corretamente


todas as informações solicitadas e está cumprindo com todas
as condicionantes impostas pela licença. Ainda assim, pode
ser modificada, suspensa ou cancelada a sua licença.
Tal, decorre exatamente da superveniência do interesse
público sobre o interesse privado, princípio basilar não de
direito ambiental, mas da própria idéia deE stad o r A ssim,
exemplificando, se os impactos ambientais da licença fo­
ram subavaliados pelo órgão licenciador e, por equívoco,
foi expedida, o empreendedor não possui direito subjetivo
à manutenção desta licença ao longo de seu prazo de va­
lidade.
168 DIREITO AMBIENTAL pata Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Constatado, a qualquer tempo, o grave risco à saúde


ou ao ambiente, para o qual contribuiu uma dada licença,
deverá esta ser suspensa para a necessária readequação de
suas condicionantes.
Frise-se que a possibilidade de modificação, suspensão ou
cancelamento da licença ambiental não pode ser considerada
uma ameaça à segurança jurídica, visto que necessariamente
terá que ser motivada e com fundamento em alguma das
hipóteses previstas pelo art. 19.
Caso não seja motivada de forma clara e objetiva em
alguma dessas hipóteses, será arbitrária, podendo e devendo
ser invalidada por meio do controle exercido pelo Poder
Judiciário. A administração pública não possui, portanto,
discricionariedade para decidir acerca de modificação, sus­
pensão ou cancelamento de licença ambiental; sua atuação
“restringe-se à aplicação da lei e à execução da norma geral
e abstrata constante do texto legal, sendo-lhe defeso instituir
qualquer determinação que implique restrição ou cerceio a
direitos de terceiros”.66
Outrossim, o órgão hcenciador há de utilizar da facul­
dade prevista pelo art. 19 com sensatez, ou seja, de acordo
com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
São várias as condições previstas em uma licença ambien­
tal. Não é a violação de uma condição menor (como, por
exemplo, de recuo de um muro, que era para ser de 2
metros mas foi-de 1,8 metro) que deverá implicar a ime­
diata suspensão ou cancelamento da licença. Para violações
de menor relevo, devem ser aplicadas medidas outras pelo
órgão ambiental, proporcionalmente de menor gravidade para
o empreendedor.
Finalmente, questão interessante e controversa consiste
na existência ou não de direito pelo empreendedor à indeni­
zação, quando, após investir consideravelmente e estar com

66 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A fazenda pública em juízo.


São Paulo: Dialética, 2007. p. 471.
Cap. 4 - A POLlTiCA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 169

sua atividade em pleno funcionamento, é surpreendido com


a suspensão ou cancelamento da licença ambiental por fato
para o qual não contribuiu.
De fato, não há direito adquirido a implementar ou )
manter empreendimento que se mostra gravemente danoso à (
saúde e ao ambiente, pelo que não seria cabível nenhuma (
indenização. I
Por outro lado, se o órgão competente havia expedi
do a licença ambiental, houve inequivocamente a chancela j
pela administração pública em relação ao empreendimento, [
declarando, assim, o direito do empreendedor de executar l
o seu projeto. Logo, a possibilidade de, a qualquer tempo, r
ser este direito suspenso ou cancelado, por fato para o qualí
o empreendedor não contribuiu, sem indenização nenhuma/
causa grande insegurança jurídica.
A solução possível para o impasse consiste em analisar se
houve "erro por “parte do órgão licenciador que subestimou os
efeitos do empreendimento no ambiente ou se o grave dano à
saude ou ao ambiente decorreu de fato imprevisível. No primei­
ro caso, devida a indenização ao empreenHêdor, uma vez que
a administração pública há de pagar pelo equívoco cometido.
Na segunda hipótese, em que não há equívoco na avaliação do
órgão licenciador, não cabe indenização nenhuma, dado que os
riscos são inerentes à atividade empreendedora, pelo que devem
ser suportados unicamente por quem a exerce.

4.4 .5 In c e n tiv o s à p r o d u ç ã o e in s ta la ç ã o d e
e q u ip a m e n to s e a c ria ç ã o o u a b s o rç ã o d e
tecnologia, v o lta d o s p a r a a m e lh o ria d a q u a lid a d e
a m b ie n ta l

A tecnologia consiste em um instrumento fundamental


para a proteção ao ambiente e o combate à poluição. O
Poder Público exerce um papei essencial de fomentador de
novas tecnologias, visto que por meio da legislação pode
170 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

impor limites mais restritivos quanto aos padrões de quali­


dade ambiental a serem observados.
Tradicionalmente, quando são impostos padrões mais
rigorosos de proteção ao ambiente, há, de imediato, uma
grande reação dos setores econômicos atingidos, sob o ar­
gumento de que haverá uma grande elevação nos custos de
produção, resultando em produtos mais caros ao consumidor.
Entretanto, a experiência internacional mostra que em seguida
são encontradas novas tecnologias mais baratas que permitem
o atendimento dos novos padrões ambientais exigidos sem
que haja um aumento nos custos de produção.
A Política Nacional do Meio Ambiente adota com um
dos seus princípios “incentivos ao estudo e à pesquisa de
tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos
recursos ambientais” (art. 2.°, VI, da Lei 6.938/1981).
Podem-se citar como exemplos de iniciativas, em nível
federal, de incentivo à produção e instalação de equipamentos
para melhoria da qualidade ambiental o Programa de Controle
da Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE)
e o Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição
Sonora (SILÊNCIO).

4.4.6 Criação de espaços territoriais especialmente


protegidos
A Constituição Federal prevê que, para assegurar a
efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, cabe ao Poder Público definir espaços territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos (art.
225, § 1.°, HI).
Os espaços territoriais especialmente protegidos com­
preendem as unidades de conservação, as áreas de preser­
vação permanente e as de reserva legal. Para não sermos
repetitivos, remetemos o leitor para o capítulo que trata
especificamente deste tema.
Cap. 4 - A POLlTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 171

Vale ressaltar que a Lei 11.516/2007 criou o Instituto


Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Insti­
tuto Chico Mendes - que passou a ter a atribuição, entre
outras, de “executar ações da política nacional de unidades
de conservação da natureza, referentes às atribuições fede­
rais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção,
fiscalização e monitoramento das unidades de conservação
instituídas pela União” (art. l.°, I). Logo, o Instituto Chico
Mendes consiste no órgão executor, na esfera federal, do
Sistema Nacional de Unidades de Conservação, passando o
IBAMA a ter uma competência supletiva, conforme previsto
pelo art. 6.°, III, da Lei 9.985/2000, com a nova redação
dada pela Lei 11.516/2007.

4.4.7 O Sistema Nacional de Informações sobre o Meio


Ambiente

O Decreto 99.274/1990 regulamentou o Sistema Nacional


de Informações sobre o Meio Ambiente (SINIMA), criado
pelo art. 9.°, VII, da Lei 6.938/1981, o qual consiste no
instrumento da Secretaria Executiva do Ministério do Meio
Ambiente para coordenar o intercâmbio de informações entre
os órgãos integrantes do SISNAMA (art. 11, II).
O SINIMA tem por propósito sistematizar, armazenar
e divulgar informações, dados e documentos de cunho am­
biental, cabendo ao Poder Público, nas esferas da federação,
“coordenar o processo de coleta, arquivamento, organização,
avaliação, recuperação e utilização de dados (ambientais, demo­
gráficos, sociais, de desenvolvimento etc.), sua transformação
em informação útil e sua difusão, de modo que alcance o
maior número possível de pessoas e entidades”.67
Atualmente, o SINIMA é gerido pela Secretaria de
Articulação Institucional e Cidadania Ambiental do Minis­

67 MTLARE, Édis. Direito do ambiente, p. 625.


172 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

tério do Meio Ambiente (SAIC), conforme prevê o art.


31 do Decreto 6.101/2007, e encontra-se estruturado sobre
três pilares: o desenvolvimento de ferramentas de acesso à
informação baseadas em programas computacionais livres;
a sistematização de estatísticas e elaboração de indicadores
ambientais; e a integração e interoperabilidade de sistemas
de informação de acordo com uma Arquitetura Orientada
a Serviços (SOA). Seu Comitê Gestor foi instituído pela
Portaria 310, de 13.12.2004.
Neste contexto, a Portaria 1.066, de 1.°. 11.1989, criou
o Centro Nacional de Informação, Tecnologias Ambientais e
Editoração (CNIA), órgão integrante do JDBAMA e que com­
preende a Biblioteca do IBAMA, a editora Edições IBAMA,
o Banco de Imagens e a Rede Nacional de Informação sobre
Meio Ambiente (RENIMA).

4.4.8 Cadastro Técnico Federal de Atividades e


Instrumentos de Defesa Ambiental

O Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instru­


mentos de Defesa Ambiental, cuja administração compete ao
EBAMA, tem por função o “registro obrigatório de pessoas
físicas ou jurídicas que se dedicam à consultoria técnica sobre
problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio
de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao
controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”
(art. 17, I, da Lei 6.938/1981, com as modificações da Lei
7.804/1989).
Logo, todos os profissionais que atuam nas atividades
indicadas acima devem obrigatoriamente se registrar no
Cadastro Técnico Federal, sob pena de cometimento de in­
fração punível com multa, nos termos do art. 17-1 da Lei
6.938/1981, com as alterações trazidas pela Lei 10.165/2000.
O registro é feito exclusivamente via internet, por meio do
sítio do IBAMA.
i
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 173

Encontra-se regulamentado pelas Instruções Normativas


do IBAMA de ns. 10/2001 e 37/2004, que trata especifica­
mente do cadastro de empresas que atuam com substâncias
controladas pelo Protocolo de Montreal, consideradas nocivas
à camada de ozônio.

4.4.9 Penalidades disciplinares ou compensatórias ao


nao-cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental

Corresponde à responsabilidade administrativa quanto às


infrações ambientais. O Poder Público, no exercício de seu
poder de polícia ambiental, tem o dever de zelar pelo ambiente,
aplicando aos infratores as sanções previstas em lei.
A responsabilização do infrator nas esferas administra­
tiva, civil e penal é objeto de capítulo específico, ao qual
remetemos o leitor, para não sermos repetitivos.

4.4.10 O Relatório de Qualidade do Meio Ambiente

Prevê a Lei 6.938/1981 que um dos instrumentos da


Política Nacional do Meio Ambiente consiste na instituição
do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente (RQMA), a
ser divulgado anualmente pelo IBAMA (art. 9.°, X).
Trata-se de documento em que as políticas públicas
relacionadas ao meio ambiente, nos três níveis da federação,
são monitoradas e avaliadas de forma sistematizada, no intuito
de identificar as questões mais sensíveis e indicar as soluções
que devem ser tomadas pelos administradores públicos.
Até o presente, após transcorridos mais de vinte e
cinco anos da vigência da aludida lei, o IBAMA ainda não
divulgou nenhum Relatório de Qualidade do Meio Ambien­
te. Alguns Estados, entretanto, já o fizeram, como o Estado
de Pernambuco, que divulgou o seu primeiro Relatório de
Qualidade do Meio Ambiente em dezembro de 2006.
174 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

4.4.11 A garantia da prestação de informações relativas


ao meio ambiente

O acesso à informação consiste em um dos princípios


fundamentais do direito ambiental e está intimamente ligado
ao princípio da participação. Para que a oportunidade para
participação pública seja efetiva, faz-se fundamental que a
administração pública assegure previamente ao público em
geral o direito de acesso a todas as informações, dados e
estudos existentes relativos ao tema em análise.
A Constituição Federal de 1988 prevê expressamente
que deve ser dada publicidade ao EIA, conforme o art.
225, § 1.°, IV. Outrossim, o art. 225, § 1.°, VI, dispõe que
o Poder Público possui o dever de “promover a educação
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização
pública para a preservação do meio ambiente”.
Infraconstitucionalmente, a Lei 6.938/1981 prevê em
seu art. 2.°, X, ser a educação ambiental um dos princípios
da Política Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de
capacitar a comunidade para ‘‘participação ativa na defesa
do meio ambiente”. Estabelece em seu art, 4.°, V, como um
dos seus objetivos “a divulgação de dados e informações
ambientais e a informação de uma consciência pública sobre
a necessidade de preservação da qualidade ambientai e do
equilíbrio ecológico”.
O pedido de licenciamento ambiental, bem como sua
renovação e concessão, devem obrigatoriamente ser publica­
dos no jornal oficial do respectivo Estado e em periódico
regional ou local de grande circulação (art. 10, § 1.°, da
Lei 6.938/1981).
A Lei 10.650, de 16.04.2003, influenciada pela Con­
venção de Aarhus de 1998, dispõe sobre o “acesso público
aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades
integrantes do SISNAMA”. Trata-se de um notável avanço
no direito positivo brasileiro, que impõe a todos os órgãos
i

I
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 175

e entidades da administração direta e indireta que compõem


o SISNAMA, o que abrange União Federal, Estados, Dis­
trito Federal, Territórios e Municípios,68 o dever geral de
permitir o acesso público aos documentos, expedientes e
processos administrativos que tratem de matéria ambiental,
assim como de fornecer informações ambientais que estejam
sob sua guarda.

4.4.12 Cadastro Técnico Federal de atividades


potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos
recursos ambientais
O Cadastro Técnico Federal de atividades potencial­
mente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais,
previsto pelo art. 9.°, XII, da Lei 6.938/1981, encontra-se
disciplinado pela Instrução Normativa do IBAMA de n. 10,
de 17.08.2001.
Tem por propósito “o registro obrigatório de pessoas
físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades potencial­
mente poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e
comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio
ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna
e da flora” (art. 17, H, da Lei 6.938/1981, com a redação
dada pela Lei 7.804/1989).
As atividades estão indicadas no Anexo VIII da Lei
6.938/1981, incluído pela Lei 10.165/2000, e classificadas
conforme o “potencial de poluição” (pp) e o “grau de uti­
lização de recursos naturais” (gu).
A inscrição no cadastro pode ser feita via internet, por
meio do sítio do IBAMA, ou pessoalmente em alguma de suas
unidades. Atividades de pequeno impacto, como as atividades
artesanais de uma maneira geral, assim como autônomos e
mícroempresas, tais como carpinteiros, marceneiros, comércio

68 Lei 6.938, de 31.08.1981, art 6.°, caput.


176 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos ~ Antônio F. 6. Beltrão

de pescados etc., são dispensados de tal inscrição (art. 3.°


da Resolução do IBAMA 10/2001).
Vale registrar que a inscrição no aludido Cadastro não
desobriga as pessoas físicas ou jurídicas de obter as licenças,
autorizações, permissões, concessões, alvarás e demais docu­
mentos exigíveis pelos órgãos públicos (art. 7 ° da Resolução
do IBAMA 10/2001).
Por fim, as pessoas, físicas ou jurídicas, que exercem
alguma das atividades indicadas pelo Anexo VIII da Lei
6.938/1981, devem pagar a Taxa de Fiscalização e Contro­
le Ambiental (TFCA), conforme prevê o art. 17-C da Lei
6.938/1981, acrescido pela Lei 10.165/2000. Para tanto, de­
vem entregar até o dia 31 de março de cada ano relatório
das atividades exercidas no ano anterior, sob pena de multa
equivalente a 20% da TFCA devida.

4.4.13 Instrumentos econômicos, como concessão


florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e
outros

A Lei 11.284, de 02.03.2006, acrescentou o inciso XIII


ao art. 9.° da Lei 6.938/1981, criando mais um instrumento
da Política Nacional do Meio Ambiente, correspondente aos
instrumentos econômicos.
A concessão florestal corresponde à “delegação onerosa,
feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo
florestal sustentável para exploração de produtos e serviços
numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica,
em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo
edital de licitação e demonstre capacidade para seu desem­
penho, por sua conta e risco e por prazo determinado” (art.
3.°, VH, da Lei 11.284/2006). Consiste em um dos meios de
gestão de florestas públicas para produção sustentável e será
autorizada mediante ato do poder concedente e formalizada
por meio de contrato.
4
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 177

A servidão ambiental foi instituída também pela Lei


11.284/2006, que acrescentou o art. 9.°-A à Lei 6.938/1981.
Consiste na faculdade de o proprietário ruraí renunciar, em
caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente, a
direito de uso, exploração ou supressão de recursos naturais
existentes em sua propriedade. Não pode ser aplicada às áreas
de preservação permanente e de reserva legal e deverá ser
averbada no registro de imóvel competente.
O seguro de responsabilidade civil por dano ao am­
biente consiste em um instrumento novo pelo qual o em­
preendedor, pessoa física ou jurídica, assegura a reparação
por eventuais danos causados por sua atividade ao meio
ambiente. Não há ainda em nosso direito positivo nenhum
disciplinamento do tema. No Congresso Nacional há dois
Projetos de Lei sobre seguro ambiental, o PL 937/2003,
que modifica a Lei 6.938/1981, e o PL 2.313/2003, que
altera o Decreto-lei 73/1966, que trata acerca do Sistema
Nacional de Seguros Privados.

4.5 RESUMO

- A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA): instituída


pela Lei 6.938/1981, disciplina de forma sistematizada
o meio ambiente, definindo meio ambiente, degradação
da qualidade ambiental, poluição, poluidor e recursos
ambientais, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), indica os seus instrumentos legais, objetivos,
entre outras disposições.
9 Objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente: I - com-
patibilização do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico; II - definição de áreas prioritárias de ação go­
vernamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico,
atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito
178 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Federal, dos Territórios e dos Municípios; Dl - estabeleci­


mento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de
normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacio­
nais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à
divulgação de dados e informações ambientais e à formação
de um a consciência pública sobre a necessidade de preser­
vação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; VI
- preservação e restauração dos recursos ambientais com
vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente,
concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico pro­
pício à vida; e VII - a imposição, ao poluidor e ao predador,
da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados
e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.

• O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA): siste­


m a de natureza administrativa, composto pelos órgãos ou
entes ambientais do Poder Executivo, administração direta
ou indireta, nas três esferas da Federação, que tem por
finalidade a gestão do ambiente nacional.

• Instrumentos da Política Nacional do M eio Ambiente: I -


o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; H
- o zoneamento ambiental; H í ~ a avaliação de impactos
ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos
à produção e instalação de equipamentos e a criação ou
absorção de tecnologia, voltados para a m elhoria da qua­
lidade ambiental; V I - a criação de espaços territoriais
especialmente protegidos pelo Poder Público federal, esta­
dual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental,
de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
V II - o sistema nacional de informações sobre o meio
ambiente; VHI - o Cadastro Técnico Federal de Atividades
e Instrumentos de D efesa Ambiental; IX - as penalidades
disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção da degra­
dação ambiental; X - a instituição do Relatório de Quali-
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 179

dade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo


Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA; XI - a garantia da prestação de
informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o
Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; XH -
o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; e
Xm - instrumentos econômicos, como concessão florestal,
servidão ambiental, seguro ambiental e outros.

4.6 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (OAB/MT - 2006.ÍSI) Assinale a alternativa correta:


(A) as pessoas físicas ou jurídicas que produzam ou comercializem fertilizantes,
corretivos, inoculantes, estimulantes ou biofertiíizantes são obrigadas a pro­
mover o seu registro no Ministério da Agricultura, sendo também obrigatório
o registro de tais produtos nesse Ministério;
{B) as pessoas físicas ou jurídicas que produzam ou comercializem fertilizantes,
corretivos, inoculantes, estimulantes ou biofertiíizantes não são obrigadas
a promover o seu registro no Ministério da Agricultura, mas é obrigatório o
registro desses produtos nesse Ministério;
(C) as pessoas físicas ou jurídicas que produzam ou comercializem fertilizantes,
corretivos, inoculantes, estimulantes ou biofertiíizantes são obrigadas a promover
o seu registro no Ministério da Agricultura, conforme dispuser o regulamento,
mas não é obrigatório o registro desses produtos nesse Ministério;
(D) nem as pessoas físicas ou jurídicas que produzam ou comercializem fertili­
zantes, corretivos, inoculantes, estimulantes ou biofertiíizantes são obrigadas
a promover o seu registro no Ministério da Agricultura, nem é obrigatório -o
registro desses produtos nesse Ministério.

2. (Defensor Público SP 2006) O licenciamento ambientai é feito em três


etapas distintas, conforme a outorga das seguintes licenças: a prévia,
a de instalação e a de operação.
A íicença de instalação NÃO poderá ultrapassar
(A) 10 anos.
(B) 6 anos.
(C) 5 anos.
(D) 3 anos.
(£) 2 anos.
180 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

3. (Defensor Público SP 2006} A concessão de licença ambiental não prevê a


obrigatoriedade de audiência pública, exceto quando o órgão competente
para a concessão da iicençajulgar necessário ou quando sua realização for
solicitada pelo Ministério Público ou requerida ao órgão ambiental por
(A) pelo menos 0,5% de cidadãos do município atingido.
(B) mais de 1% dos cidadãos residentes no município atingido.
(C) pelo menos 1% de eleitores do município atingido.
(D) mais de cem eleitores.
(E) cinqüenta ou mais cidadãos.
4. (Procurador Município Manaus 2006) As competências atribuídas legal­
mente ao Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA dão-lhe a
prerrogativa de
(A) fixar as políticas de proteção ambiental e desenvolvimento sustentável em
nível nacional, aproveitando-se da legitimidade democrática decorrente de
sua composição ampliada.
(B) rever, em grau de recurso, as decisões relativas à outorga de licenciamento
ambiental proferidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA.
(C) autorizar a exploração comercial de organismos geneticamente modificados
(OGMs), após a expedição de parecer técnico conclusivo favorável peios
órgãos competentes.
(D) autorizar a supressão, diminuição ou alteração de área de preservação per­
manente e de reserva legal.
(E) estabelecer normas e padrões relativos à emissão de poluição por veículos
automotores, aeronaves e embarcações.

5. (Procurador Município Manaus 2006) No curso de processos de licen­


ciamento ambiental, o estudo de impacto ambientai e seu respectivo
relatório (ElA/RJMA)
(A) são sempre exigíveis.
(B) são em princípio exigíveis, podendo ser dispensados por iivre decisão do
órgão licenciador.
(C) são em princípio exigíveis, podendo ser dispensados pelo órgão licenciador
se o impacto ambiental não for significativo.
(D) não são em princípio exigíveis, mas podem sê-lo por livre decisão do órgâo
licenciador.
(E) não são em principio exigíveis, mas podem sê-lo peio órgão licenciador se o
impacto ambiental for significativo.

6. (Juiz de Direito - TJMT 2004} A respeito da Política Nacional do Meio


Ambiente (PNMA) e da normatização constitucional e infraconstitucional
relativa ao meio ambiente, assinale a opção correta.
(A) Os instrumentos da Poíltica Nacional do Meio Ambiente incluem o zoneamento
ambientai, a avaiiação de impactos ambientais e o licenciamento e revisão de
atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.

i
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 181

(B) Considere a seguinte situação hipotética. Um vereadorde determinado município,


dados os constantes episódios de degradação de recursos hídricos naquela
unidade da federação, apresentou projeto de lei, versando sobre proteção do
meio ambiente e controle da poluição das águas. Nessa situação, sob o ponto
de vista constitucional, taí projeto pode ser considerado compatível, pois é de
competência comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios legislar
sobre a matéria mencionada,
(C) Considere a seguinte situação hipotética. Determinado Estado da Federa­
ção, não obstante já possuir órgão ambiental na esfera estadual, constituiu
uma fundação responsável pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Nessa situação, apesar de tai fundação destinar-se aos mencionados fins,
ela não compõe o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), pois ele
só é integrado pelos órgãos ambientais da União, dos Estados, do DF e dos
Municípios e não por fundações, ainda que instituídas pelo poder público para
propósitos ambientais.
(D) Considere a seguinte situação hipotética. Em um acidente de transporte de
carga de combustíveis, um caminhão de uma empresa transportadora tom­
bou e espalhou óleo diesel em um riacho próximo a importante unidade de
conservação, causando grandes danos ao meio ambiente. Nessa situação, o
autor de possível demanda judicial para a reparação dos danos deverá provar
que houve culpa ou dolo do transportador da caroa.

7. (CESPE/UnB - Petrobrás ™Advogado Júnlor/2003) Julgue os itens que se


seguem, a respeito dos preceitos norteadores do direito ambiental.
7.1 São instrumentos da política urbana previstos no Estatuto da Cidade (Lei
n.° 10.257/2001) o estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e o estudo
prévio de impacto de vizinhança (EIV).
7.2 O comitê de bacias, previsto na legislação federai de recursos hídricos, é
uma concretização do princípio da participação da sociedade previsto no
caput do art. 225 da Constituição da República.

7.3 O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e delibe­


rativo, integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).

8 . (CESPE - Juiz Federai Substituto TRF 5.a Região) Acerca de direito am­
biental, julgue os itens a seguir.
8.1 Considere a seguinte situação hipotética. Uma pessoa jurídica se estabeleceu
no município de Capela - SE com o propósito de desenvolver atividades de
pesquisa e lavra de determinado recurso mineral. Nessa situação, a autori­
zação para as referidas atividades poderá ser solicitada, alternativamente, ao
município em que se localiza o recurso natural, ao Estado ou à União Federal,
dada a previsão constitucional de competência administrativa concorrente das
três esferas governamentais, em matéria ambiental.
8.2 Se, em uma dada pesquisa desenvolvida no Estado do Ceará, restar
comprometida a diversidade ou o patrimônio genético do país, a União, o
Estado e o Município terão competência comum para fiscalizar a entidade
responsávei.
í 82 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

8.3 Considere a seguinte situação hipotética. Um empreendedor, em um estudo


de impacto ambienta! (EIA) para a construção de uma estrada de rodagem
com duas faixas de rolamento, definiu os limites da área geográfica que seria
direta e indiretamente afetada pelos impactos {a chamada área de influência
do projeto), contudo deixou de considerar a bacia hidrográfica na qual se
localiza o empreendimento. Nessa situação, a omissão do empreendedor
representa mera irregularidade, pois o ordenamento jurídico não faz tal
exigência.
8.4 O desenvolvimento sustentável contempla as dimensões humana, física,
econômica, política, cultura! e social em harmonia com a proteção ambientei.
Logo, como requisito indispensável para tal desenvolvimento, todos devem
cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as
disparidades nos padrões de vida e melhor atender às necessidades da
maioria da população do mundo.

9. (CESPE - Juiz Federal Substituto TRF 5.* Região) O IBAMA, após a


realização de prévio estudo de impacto ambientei, expediu uma auto­
rização permitindo que um particular explorasse os recursos naturais
de determinada área. Algum tempo depois, durante uma visita de um
fiscal do IBAMA para verificação do cumprimento das condicionantes
da autorização, foi descoberto que estava ocorrendo o comprome­
timento de uma área de mata atlântica localizada naquela área, que
não era conhecida no imomento da concessão da autorização. A partir
dessa situação hipotética, julgue os itens subseqüentes, relacionados
a licenciamento ambiental.

9.1 A autorização emitida por órgão ambiental se reveste de caráter absoluto e


imutável.
9.2 Identificada pelo IBAMA - órgão executor da Política Nacional do Meio Am­
biente, a quem cabe exercer o poder de polícia ambiental - a ocorrência de
lesão à parcela de mata atlântica, é possível a determinação de interrupção
da atividade empreendida.

10. (Procurador do Estado AP 2006) A água é a substância mais abundante


na biosfera. Distribuída em seus diferentes estados, líquido, sólido e
gasoso, pelos oceanos, rios e lagos, nas calotas polares e geleiras, no
ar e no subsolo, a água é o elemento mais importante para a sobrevi­
vência da espécie humana, bem como a de toda a vida na Terra. Metade
das águas subterrâneas encontra-se abaixo de uma profundidade de
800 m e, praticamente, não está disponível. O estoque de água doce
do planeta, que de alguma forma pode estar disponível para o uso do
homem, é de cerca de 0,3%, ou de 4 milhões de km*, e se encontra
principalmente no solo. A parcela disponibilizada nos cursos de água
é a menor de todas; exatamente de onde retiramos a maior parte da
água utilizada para as mais diversas finalidades e onde, invariavelmente,
lançamos os resíduos dessa utilização.
Cap. 4 - A POLÍTÍCA NACIONAL. DO MEIO AMBiENTE 183

Aiiindo Phiiippi Jr. e Mana Cecliia Focesi Peltcioni. Educação ambienta!


e sustentabilidade. São Paulo: USP/ManoIe, 2005 (com adaptações).
Acerca do tema abordado no texto acima e considerando o regime
jurídico dos recursos hídricos, julgue os seguintes itens.
10.1 A água, como um bem dominical, integra o patrimônio privadò do poder
público; sua outorga, portanto, não implica a alienação parcial, mas, sim, o
simples direito de uso.
10.2 O governo federal e os governos estaduais podem, livremente, comercializar
suas águas.
10.3 A perfuração de poços para extração de água subterrânea sem a devida
autorização configura infração às normas de utilização dos recursos hídricos.

10.4 O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos objetiva


assegurar o controle dos usos e o efetivo exercício dos direitos de acesso
à água, o que acarreta a necessidade de concessão ou autorização dos
governos estaduais aos usos que agridam a qualidade e quantidade das
águas.
10.5 A Agência Nacional de Águas (ANA) poderá emitir outorgas preventivas de
uso dos recursos hídricos, com a finalidade de declarar a disponibilidade de
água para os fins requeridos, possibilitando aos investidores o planejamento
de empreendimentos que necessitem desses recursos. Essa outorga, contudo,
não confere direito de uso dos recursos hídricos.

11. (Procurador do Estado AP 2006) Quanto ao Sistema Nacional do Meio


Ambiente (SISNAMA), julgue os próximos itens.
11.1 Compõem o SISNAMA; o Conseího de Governo, a Câmara de Políticas
dos Recursos Naturais, o Grupo Executivo do Setor Pesqueiro (GESPE), o
Conseího Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), o Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), o Conselho Nacional
da Amazônia Legal e o Conselho Nacional da Mata Atlântica.
11.2 O Fundo Nacional de Meio Ambiente objetiva o desenvolvimento de proje­
tos que visem o uso racionai e sustentável de recursos naturais, incluindo
manutenção, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental que visem a
elevação da qualidade de vida da população.

12. (CESPE - Juiz Federal Substituto TRF 5.a Região) Em virtude da conces­
são de licença de operação a uma usina hidrelétrica, nas proximidades
de um município, cujo grande apeio turístico era a existência de um
lenço! freático de águas quentes, foi constatado que o funcionamento
da usina poderia vir a causar o resfriamento de seu iençoi aqüífero ter­
mal. Os técnicos do órgão licenciador estadual constataram ainda que
o resfriamento do aqüífero poderia trazer conseqüências não apenas
ao município vizinho, mas também a outras cidades, localizadas em
unidade da federação confrontante. Considerando o texto acima como
referência inicial, julgue os itens que se seguem.
184 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

12.1 Na hipótese aventada, na qual existe uma situação de incerteza quanto à


real efetivação dos danos ambientais, o órgão licenciador competente não
pode, por meio do seu poder de poíícia, criar novas restrições ambientais,
nem mesmo aludindo ao princípio da precaução.
12.2 A ausência da participação do IBAMA no procedimento de concessão de
licença de operação enseja uma irregularidade, já que seria necessária a
participação dessa autarquia federal como órgão de proteção ambiental
competente, tendo em vista não somente que a potencialidade lesiva abran­
ge diretamente mais de um Estado federativo, mas também porque cabe
ao IBAMA o exercício do poder de polícia quando as questões ambientais
envolvam bens da União, como no caso em comento, haja vista que os
recursos minerais do subsolo pertencem à União.

13. (Anaiísta Ambiental CPRH/PE 2006} Leia as afirmativas que seguem:


1 - A Política Nacional de Meio Ambiente deve impor, ao poluidor, a obrigação
de reparar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, a contribuição
pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
2 - 0 Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, órgão integrante do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SiSNAMA, tem competência exclusiva
parâ criar normas, critérios e padrões de qualidade ambiental.
3 - 0 zoneamento ambiental, a avaliação de impactos ambienteis e o Cadas­
tro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambienta! são
instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente.
Está(ão) correta(s):
(A) apenas a afirmativa 1.
(B) apenas a afirmativa 2.
(C) apenas as afirmativas 2 e 3.
(D) apenas as afirmativas 1 e 3.
(E) as afirmativas 1 e 2 e 3.

14. (Analista Ambientai CPRH/PE 2006} De acordo com a Lei da Política


Nacional de Meio Ambiente, para efeito de imposição de sanções,
considera-se poluidor:
1 - apenas pessoa jurídica de direito privado.
2 - apenas pessoa física ou jurídica de direito privado.
3 - qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
Está(ão) correta(s) apenas:
(A) a afirmativa 1.
(B) a afirmativa 2.
(C) a afirmativa 3.
(D) as afirmativas 1 e 2.
(E) as afirmativas 1, 2 e 3.

4
Cap. 4 - A POLÍTSCA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 185

15. (Analista Ambiental CPRH/PE 2006) Leia as afirmativas que seguem:


1 - O empreendedor e os profissionais que subscrevem o Estudo de impacto
Ambiental são responsáveis peias informações apresentadas, sujeitando-se
às sanções administrativas, civis e penais.
2 -0 órgão ambiental competente, apesar de verificar que a atividade ou o
empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação
ambientai, poderá mesmo assim exigir os estudos ambientais pertinentes ao
respectivo processo de licenciamento.
3 - Ê obrigatória a elaboração de Estudo de impacto Ambienta! para: os distritos
industriais, as estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento,
os postos de abastecimento de combustível, e os gasodutos.
Está(ão) incorreta(s) apenas:
(A) a afirmativa 1.
(8 ) a afirmativa 2 .
(C) a afirmativa 3.
(D) as afirmativas 1 e 3.
(E) as afirmativas 1 e 2.

16. (Analista Ambiental CPRH/PE 2006) Leia as afirmativas que seguem:


1 - 0 RiMA é parte integrante do Estudo de impacto Ambiental.
2 - As diretrizes a serem seguidas para a elaboração do Estudo de Impacto
Ambiental são determinadas exclusivamente pelo órgão competente que
reaíízar o licenciamento ambienta!.
3 ~ Durante o período de análise técnica, o RIMA deve estar disponível ao público
no órgão ambientai estadual, observado o sigilo industrial.
Está(ão) correta(s):
(A) apenas a afirmativa 1.
(8 ) apenas a afirmativa 3.
(C) apenas as afirmativas 1, 2.
(D) apenas as afirmativas 1 e 3.
(E) as afirmativas 1, 2 e 3.

17. (Analista Ambiental CPRH/PE 2006) Leia as afirmativas que seguem:


1 - Compete ao órgão ambiental estadual exigir Estudo de Impacto Ambiental
dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em mais de
um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual.
2 - Compete ao IBAMA exigir Estudo de Impacto Ambiental dos empreendi­
mentos e atividades localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais
formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no
artigo 2.° da Lei Federal n.° 4.771/65.
186 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

3 ~ Em regra, é de competência do órgão ambiental estadual exigir Estudo de


Impacto Ambiental dos empreendimentos « atividades localizados em dois
ou mais Estados.
Está(ão) correta(s) apenas:
(A) a afirmativa 1.
(B) a afirmativa 2.
(C) a afirmativa 3.
(D) as afirmativas 1 e 2.
(E) as afirmativas 1 e 3.

18. (Analista Ambiental CPRH/PE 2006) Leia as afirmativas que seguem:


1 - 0 Estudo de Impacto Ambiental deverá contemplar alternativas tecnológicas
e locacionais, bem como medidas mitigadoras para a redução do impacto
ambiental.
2 - Independentemente de quem seja o empreendedor, a responsabilidade
pelas despesas de elaboração do Estudo de Impacto Ambiental é do Poder
Público.
3 - 0 Estudo de Impacto Ambiental é exigível para todos os licenciamentos
ambientais.
Está(ão) correta(s) apenas:
(A) a afirmativa 1.
(B) a afirmativa 3.
(C) as afirmativas 1 e 2.
(D) as afirmativas 1 e 3.
(E) as afirmativas 2 e 3.

19. (Procurador do Estado/PR - 2007) À luz da legislação ordinária vigente


em nosso país, assinale a alternativa correta:
(A) Compete ao IBAMA exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental
de atividades de pesquisas com organismos -geneticamente modificados ou
seus derivados.
(B) Compete à ANVISA exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental
de atividades de pesquisas com organismos geneticamente modificados ou
seus derivados.
(C) Compete à CTNBIO exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental
de atividades de pesquisas com organismos geneticamente modificados ou
seus derivados.
(D) Compete simultaneamente ao IBAMA, à ANVISA e à CTNBIO exigir a reali­
zação de estudo prévio de impacto ambiental de atividades de pesquisas com
organismos geneticamente modificados ou seus derivados.
(E) Quanto aos aspectos de biossegurançade OGM e seus derivados, a decisão téc­
nica do CONAMA vincula os demais órgãos e entidades da administração.
Cap. 4 - A POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 187

20. (Procurador do Estado/PR - 2007) Qual é o instrumento de controle


do Poder Público destinado a atestar a viabilidade ambiental de um
empreendimento ou atividade?
(A) Relatório ambiental preliminar.
(B) Pianó de manejo.
(C) Análise preliminar de risco.
(D) Estudo prévio de impacto ambientai.
(E) Licença prévia.

21. (Procurador do Estado/PR - 2007) Assinale a alternativa incorreta:


(A) Os estudos necessários ao processo de licenciamento ambiental deverão
ser realizados por profissionais legalmente habilitados, às expensas do em*
preendedor.
(B) O licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber.
(C) Compete ao órgão ambiental estadual o licenciamento ambiental de empreen­
dimentos ou atividades localizados ou desenvolvidos ao longo de rios, ainda
que de domínio federal.
(D) Compete ao IBAMA o licenciamento ambiental de empreendimentos e ativi­
dades com significativo impacto ambienta! localizadas em Estados que sejam
limítrofes a outros palses.
(E) Pode o órgão ambientai competente, mediante decisão motivada, modificar as
condicionantes e as medidas de controle e adequação, bem como suspender
ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer superveniência de graves
riscos ambientais e de saúde.

22. (OAB/CESPE - 2007.ll) Considerando aspectos relativos à proteção


administrativa do meio ambiente, assinale a opção correta.
(A) A legislação brasileira estabelece, em enumeração taxativa, todos os casos
em que a administração pública deve exigir do empreendedor a elaboração
de estudo prévio de impacto ambientai, o quaf nunca poderá ser dispensado
pelo órgão ambiental.
(B) O EIA/RIMA é uma das fases do procedimento de licenciamento ambiental,
devendo ser elaborado por equipe técnica multidiscipiinar indicada pelo órgão
ambiental competente, cabendo ao empreendedor recolher à administração
pública o valor correspondente aos seus custos.
(C) São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, entre outros, o zonea­
mento ambiental, a avaliação de impactos ambientais e a criação de espaços
territoriais especialmente protegidos, em áreas públicas ou particulares.
(D) A legislação brasileira estabelece, em rol exemplificativo, os casos em que
a administração pública deve solicitar ao empreendedor estudo de impacto
ambientai (EIA). A exigência, ou não, do EIA está vinculada ao custo final do
empreendimento proposto, de acordo com tabela fixada pela administração
pública.
188 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beitrão

GABARITO

1- A 8.4 - C 13 - D
2 - B 9.1 - E 14 - C
3 - E 9.2 - C 15 - G
4 - E 10.1 - E 16 - D
5 - C 10.2 - E 17 - A
6 - A 10.3 - C 18 - A
7.1 - C 10.4 - E 19 - C
7.2 - C 10.5 - C 20 - E
7.3 - C 11.1 - E 21 - D
8.1- E 11.2 - C 22 - C
8.2 - C 12.1 - E
8.3 - E 12.2 - C
ESPAÇOS TERRITORIAIS
ESPECIALMENTE PROTEGIDOS:
LIMITAÇÕES AMBIENTAIS AO
DIREITO DE PROPRIEDADE
Sumário: 5.1 introdução - 5.2 O Sistema Nacional de Uni­
dades de Conservação da Natureza (SNUC): 5.2.1 Unidades
de proteção integral; 5.2.2 Unidades de uso sustentável; 5.2.3
A obrigação para o empreendedor de obra ou atividade que
apresente potencial de causar degradação significativa ao
ambiente de apoiar a implantação e manutenção de unidade
de conservação do Grupo de Proteção Integral - 5.3 As
Áreas de Preservação Permanente (APPs) - 5.4 A reserva
iegal - 5.5 O Bioma Mata Atlântica: A Lei 11.428/2006: 5.5.1
Histórico; 5.5.2 Definições; 5.5.3 Objetivos e princípios; 5.5.4
Regime jurídico; 5.5.5 Das áreas urbanas e regiões metro­
politanas ~ 5.6 A reserva da biosfera - 5.7 Resumo - 5.8
Questões de concursos.

5.1 INTRODUÇÃO -
Há muito que o ser humano, por razões diversas, de
ordem religiosa, moral, esportiva, por sua beleza cênica etc.,
delimita áreas para preservação de sua fauna e flora.
Aponta-se como precursor da idéia hodiema de parques
a criação do parque nacional de Yellowstone, em 1872, nos
Estados Unidos da América,1 No Brasil, o primeiro parque
nacional foi o de Itatiaia, que data de 1937.

1 RASBAND, James; SALZMAN, James; SQUILLACE, Mark. Natural


resources law and policy, p. 575.
190 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos ~ Antônio F. G. Beltrão

Não há em nosso direito pátrio um sistema uno a


disciplinar harmonicamente todos os espaços.territoriais es­
pecialmente protegidos. De fato, como ressalta o professor
Herman Benjamin, verbis:2

Observa-se, pois, que a adoção do modelo de áreas pro­


tegidas no Brasil, como instrumento de tutela da natureza, é
anterior ao surgimento do Direito Ambientai, como disciplina
orgânica e autônoma, estruturada em tomo de características,
objetivos, princípios e instrumentos próprios. Por conta dessa
evolução histórica, amiúde sem rumo certo, ao sabor de pres­
sões localizadas - ou, por vezes, de facilidades de criação,
como o caráter remoto do território ~, as áreas protegidas
nacionais foram casuística e assistematicamente determinadas e
administradas, reféns, no seu desenho teórico, legal e prático,
da diversidade de filiação filosófica e paternidade política,
daí resultando, de forma inevitável, freqüente confusão de
regimes, sobreposição de unidades e, pior, ineficiência na
consecução de suas finalidades.

Como algumas das áreas territoriais especialmente prote­


gidas podem abranger propriedades particulares, a sua criação
pode impor aos proprietários privados limites relevantes na
utilização e fruição do seu respectivo domínio.
De fato, as limitações administrativas à proprieda­
de originam-se de normas gerais e abstratas, destinadas a
propriedades indeterminadas, e têm o propósito de atender
interesses coletivos abstratamente considerados.3
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
consiste, por excelência, em um direito de interesse coletivo
lato sensu, visto pertencer a todos, nos termos do caput do
art. 225 da Constituição Federal.

2 BENJAMIN, Antonio Herman. Introdução à Lei do Sistema Nacional


de Unidades de Conservação, p. 285-286.
3 Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 126.
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 191

Como a natureza é una, não respeitando as fronteiras e


limites políticos erigidos artificialmente pelo homem, o mo­
delo de criação de espaços especialmente protegidos padece
em sua origem do grave defeito de pretender disciplinar de
forma fragmentada a natureza, consistindo, portanto, em um
coníra-senso.
Outrossim, tal modelo pode dar a falsa idéia de que
fora de tais espaços especialmente protegidos inexistiria na­
tureza, ou, ao menos, digna de preservação pela legislação
ambiental, o que, naturalmente, não corresponde à verdade.
Assim, perigosamente passa-se a impressão de que a natu­
reza pode ser algo distante, a ser preservado em um local
longínquo e inacessível, hermeticamente fechado, resultando
no esquecimento de nossa própria origem e no essencial elo
que nos une.
Os espaços territoriais especialmente protegidos estão
previstos expressamente pelo art. 225, § 1.°, III, da Consti­
tuição Federal e são o gênero do qual as unidades_de_çpn-
servação, as e de reserva
legal são espécies.

5.2 O SISTEMA NACIONAL BE UNIDADES DE


CONSERVAÇÃO DA NATUREZA (SNUC)

A Lei 9.985, de 18.07.2000, institui o Sistema Nacional


de Unidades de Conservação da Natureza, disciplinando os
critérios para sua criação, implantação e gestão. Encontra-se
regulamentada pelo Decreto 4.340, de 22.08.2002.
Em seu art. 2.°, de forma bastante salutar, conforme
já tradicional técnica legislativa em matéria ambiental, a lei
apresenta uma série de definições. A unidade de conservação
consiste no “espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais
relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com ob~
192 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

jetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial


de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção” (art. 2.°, I, da Lei 9.985/2000).
Trata-se de sistema de âmbito nacional. Assim, os Estados
e Municípios também podem criar unidades de conservação,
as quais estarão inseridas no Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza (art. 3.°). Caso necessário, para
atender às peculiaridades regionais ou locais, os Estados e
Municípios poderão, em caráter excepcional, criar nova ca­
tegoria de unidade de conservação que integrará o SNUC,
desde que não se confunda com categoria já existente (art.
6.°, parágrafo único, da Lei 9.985/2000).
O SNUC é gerido a partir de três órgãos: I - o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que
tem função consultiva e deliberativa; II - o Ministério do
Meio Ambiente, com o papel de coordenação do sistema;
e III - o Instituto Chico Mendes e o IBAMA, em caráter
supletivo, e os órgãos estaduais e municipais com compe­
tência ambiental, na qualidade de executores do sistema
(art. 6° da Lei 9.985/2000, com a redação dada pela Lei
11.516/2007).
Logo, a partir da Lei 11.516/2007, que instituiu o
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade -
Instituto Chico Mendes, o qual tem por função, entre outras,
“executar ações da política nacional de unidades de conser­
vação da natureza, referentes às atribuições federais relativas
à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e
monitoramento das unidades de conservação instituídas pela
União” (art. l.°, I), a. atuação do IBAMA como órgão exe­
cutor, na esfera federal, do SNUC passou a ser meramente
complementar àquele Instituto.
Compete aos órgãos executores propor a criação de
unidades de conservação, devendo, para tanto, elaborar os
estudos preliminares e, quando for o caso, realizar consulta
pública (art. 4.° do Decreto 4.340/2002).

i
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 193

A consulta pública, que é pressuposto obrigatório para


a criação de unidade de conservação, com exceção da Es­
tação Ecológica e da Reserva Biológica, tem por finalidade
“subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos
limites mais adequados para a unidade”, ouvindo, para tanto,
a população local e outras partes interessadas (art. 5.° do
Decreto 4.340/2002).
Agiu bem o legislador em exigir a consulta pública como
condição prévia para quase todas as categorias de unidade
de conservação, visto que a participação da coletividade nos
processos decisórios das autoridades públicas relacionados ao
ambiente é um dos princípios que regem o direito ambiental.
Para melhor subsidiar o público interessado em participar do
procedimento, o Poder Público tem a obrigação de fornecer
informações adequadas e inteligíveis (art. 22, § 3.°, da Lei
9.985/2000).
O art. 22 da Lei 9.985/2000 prevê que “as unidades \
de conservação são criadas por ato do Poder Público,” não ;
exigindo, portanto, a forma de lei. Da mesma forma, a am- |
pliação dos seus limites territoriais. Entretanto, a desafetação I
ou a redução dos limites de uma unidade de conservação só i
poderá ser feita mediante lei específica, ainda que tenha sido
criada por ato diverso como, por exemplo, o decreto.
Tal previsão decorre diretamente do art. 225, § 1.°, III, |
da Constituição Federal que expressamente estabelece que
a alteração e supressão de espaço territorial especialmente
protegido somente poderão ocorrer mediante lei.
As unidades de conservação podem abranger os respec­
tivos subsolo e espaço aéreo caso exerçam alguma influência
na estabilidade do ecossistema local.
Outrossim, todas as unidades de conservação, com
exceção da Área de Proteção Ambiental e da Reserva Par­
ticular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos
(art. 25 da Lei 9.985/2000).
194 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beftrão

^ A zona de amortecimento consiste no “entorno de uma


unidade de conservação, onde as atividades humanas estão
sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito
* de minimizar os impactos negativos sobre a unidade” (art.
» 2.°, XVIII, da Lei 9.985/2000).
/ Os corredores ecológicos, por sua vez, correspondem a
“porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando
unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo
I de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão
i de espécies e a recoíonização de áreas degradadas, bem
\ como a manutenção de populações que demandam para sua
I sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das
l unidades individuais” (art. 2.°, X IX , da Lei 9.985/2000).
Quando houver uma justaposição ou sobreposição de
unidades de conservação de categorias distintas e/ou outras
áreas protegidas, públicas ou privadas, deverá haver uma gestão
de todo o conjunto, de forma integrada e participativa. E o
que se denomina de “mosaico” de unidades de conservação,
que deve ser reconhecido por ato formal do Ministério do
Meio Ambiente e gerido por um conselho.
Questão complexa e que, certamente, ainda ocasionará
muitos conflitos entre os entes da federação corresponde à
justaposição ou sobreposição de unidades de conservação de
entes distintos, ou seja, uma unidade de conservação federal
que abrange parte de unidade de conservação estadual, por
exemplo.
Trata-se de tema que a doutrina e a jurisprudência
ainda praticamente não enfrentaram e que será decidida, em
uIHma l málise, pelo Supremo Tribunal Federal, com fulcro
no art. 1Ü2, I, / , da Constituição Federal, por se tratar de
conflito federativo.
O Plano de Manejo, documento que define o zoneamento
da unidade de conservação, assim como o uso da área e
o manejo dos seus recursos naturais, conforme a definição
legal do art. 2.°, XVH, da Lei 9.985/2000, deve abranger
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 195

não apenas a área da unidade de conservação, mas também


a zona de amortecimento e os corredores ecológicos, caso
existentes.
A lei assegura ampla participação da população re­
sidente na “elaboração, atualização e implementação do
Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas
de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção
Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das
Áreas de Relevante Interesse Ecológico” (art. 27, § 2.°, da
Lei 9.985/2000).
Outrossim, prevê que o Plano de Manejo deverá ser
elaborado no prazo de até cinco anos a partir da criação
da respectiva unidade de conservação. Entretanto, não há a
indicação de qual será a conseqüência legal caso este prazo
não seja cumprido.
O art. 36 da Lei 9.985/2000 impõe a obrigação de
compensação por significativo impacto ambiental, que consiste
no dever de o empreendedor de obra ou atividade que seja
considerada de impacto significativo ao ambiente, pelo órgão
ambiental competente, apoiar a implantação e manutenção de
unidade de conservação do grupo de Proteção Integral.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreen­
dedor para essa implantação e manutenção dê unidade de
conservação do grupo de Proteção Integral será fixado pelo
órgão ambiental licenciador de acordo com o grau de im­
pacto ambiental causado pela obra ou atividade licenciada,
não podendo ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos
para a implantação de seu empreendimento.
Competirá ao órgão ambiental licenciador definir as
unidades de conservação a serem beneficiadas ou até mesmo
criadas com esses recursos. Excepcionalmente, tais recursos
poderão ser destinados à unidade de conservação do grupo
de Uso Sustentável quando for a mesma, ou sua zona de
amortecimento, afetada pelo respectivo empreendimento (art.
36, § 3.°).
196 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Resolução CONAMA 371/2006 estabelece “diretrizes


aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação,
aprovação e controle de gastos” relativos às receitas obti­
das por meio da compensação ambiental prevista pela Lei
9.985/2000.
Há dois grandes grupos de unidades de conservação:
as de Proteção Integral e as de Uso Sustentável. O primei­
ro tem por objetivo “preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com
exceção dos casos previstos nesta Lei” (art. 7.°, § 1.°, da
Lei 9.985/2000).
Já as Unidades de Uso Sustentável têm por propósito
“compatibilizar a conservação da natureza com o uso sus­
tentável de parcela de seus recursos naturais” (art. 7.°, § 2.°,
da Lei 9.985/2000).

........................................ ............................
Unidades integrantes
Objetivo básico Categorias
do SNUC

Preservar a na­
tureza, sendo I - Estação Ecológica;
\ <1§
^
admitido apenas
o uso indireto II - Reserva Biológica; A r ^5
Unidades de Proteção
dos seus re­ lil -.Parque Nacional;
Integrai
cursos naturais, IV - Monumento Naturaí;
com exceção
V - Refúgio de Vida Silvestre.
dos casos pre­
vistos em lei.

I ~ ÁEea de Proteção Ambiental;


IE Àrea de Relevante interesse
Compatibilizar a Ecológico;
conservação da tit - Floresta Nacional;
natureza com o
Unidades de Uso IV ~_Reserva Extrativista;
uso sustentável
Sustentável V - Reserva de Fauna;
de parceia dos
seus recursos V! - Reserva de Desenvolvimento
naturais. Suste”ntáviíre
Vil -^Reserva Particular do Patri­
mônio Natural.
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 197

É permitida a introdução de espécies não autóctones nas


Áreas de Proteção Ambiental, nas Florestas Nacionais, nas
Reservas Extrativistas e nas Reservas de Desenvolvimento
Sustentável, sendo vedada nas demais categorias de unidades
de conservação (art. 31, § 1.°, da Lei 9.985/2000).
Com exceção da Área de Proteção Ambiental e da
Reserva Particular do Patrimônio Natural, toda exploração
comercial de produtos, subprodutos ou serviços “obtidos ou
desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cêni­
cos ou culturais ou da exploração da imagem de unidade de
conservação” de unidade de conservação dependerá de prévia
autorização de sua respectiva administração e de retribuição
econômica por parte do explorador (art. 33).
Por fim, com o intuito de evitar burocracia e facilitar a
entrada de receitas, a Lei expressamente autoriza os órgãos
que administram as unidades de conservação a receberem
diretamente recursos ou doações de qualquer natureza, na­
cionais ou estrangeiras, com ou sem encargos, oriundas de
organizações públicas ou privadas.

5.2.1 Unidades de Proteção Integral

O grupo das Unidades de Proteção Integral compreende


cinco categorias de unidades de conservação: estação ecoló­
gica, reserva biológica, parque nacional, monumento natural
e refúgio da vida silvestre.
Cada uma dessas unidades de Proteção Integral será
dotada de um Conselho Consultivo, “presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por repre­
sentantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade
civil, por proprietários de terras localizadas em Refúgios de
Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso,
e, na hipótese prevista no .§ 2.° do art. 42, das populações
tradicionais residentes, conforme se dispuser em regulamento
e no ato de criação da unidade” (art. 29).
198 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Estação Ecológica tem por objetivo a preservação


da natureza e a realização de pesquisas científicas (art. 9.°,
caput). É vedada qualquer supressão de vegetação ou alte­
ração do ecossistema, ressalvadas tão-somente as hipóteses
do art. 9.°, § 4.°.
A Reserva Biológica tem por propósito “a preservação
integral da biota e demais atributos naturais existentes em
seus limites, sem interferência humana direta ou modifica­
ções ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de
seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias
para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade
biológica e os processos ecológicos naturais” (art. 10).
O Parque Nacional busca, por sua vez, “a preservação
de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica
e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas
científicas e o desenvolvimento de atividades de educação
e inteipretação ambiental, de recreação em contato com a
natureza e de turismo ecológico” (art. 11). Se criado pelo
Estado ou pelo Município, chamar-se-á de Parque Estadual
ou Parque Natural Municipal (art. 11, § 4.°).
O Parque Nacional consiste na única categoria de uni­
dade de conservação de Proteção Integral que possui função
rgcreativa. Seu objetivo, portanto, é muito importante na me­
dida em que permite atividades, como o turismo ecológico,
que aproximam o ser humano da natureza e, assim, têm
uma função pedagógica fundamentei de inspirar as futuras
gerações quanto à importância da preservação ambiental.
De fato, em que pese a importância ecológica das uni­
dades de conservaçao longínquas em que a visitação humana
é praticamente vedada, a necessidade humana de contato
direto com a natureza é fundamental para educar as futuras
gerações, visto que se toma muito mais fácil preservar aquilo
que se conhece.
A Estação Ecológica, a Reserva Biológica e o Parque
Nacional podem ser criados tão-somente em terras de posse
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 199

e domínio públicos. Caso haja alguma propriedade privada


inserida em seus limites territoriais, o Poder Público deverá
desapropriá-la.
Outrossim, a Estação Ecológica e a Reserva Biológi­
ca não permitem, a visitação pública, excetuando-se apenas
aquela de natureza educacional, e, ainda assim, observadas
as normas previstas no respectivo regulamento. O Monu­
mento Natural e o Refugio da Vida Silvestre possuem um
regime mais flexível, permitindo a visitação pública desde
que obedecidas as normas estabelecidas pelos órgãos que os
administram e pelos respectivos regulamentos.
O Monumento Natural objetiva “preservar sítios naturais
raros, singulares ou de grande beleza cênica” (art. 12).
O Refúgio de Vida Silvestre pretende “proteger ambien­
tes naturais onde se asseguram condições para existência ou
reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da
fauna residente ou migratória” (art. 13).
O Monumento Natural e o Refugio de Vida Silvestre
podem ser constituídos também por áreas particulares, desde
que, naturalmente, seja possível compatibilizar os objetivos
da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais
do local pelos respectivos proprietários.
Caso as restrições ao direito de propriedade do particular
impostas pelo Poder Público impossibilitem ou dificultem
gravemente a exploração da terra e de seus recursos naturais,
poderá estar caracterizada a desapropriação indireta, cuja
indenização terá de ser perseguida através de ação judicial
própria.
A Lei 9.985/2000 expressamente prevê que a Estação
Ecológica, o Parque Nacional e o Refugio de Vida Silvestre
devem possuir Plano de Manejo, que, nos termos do art.
2.°, XVII, consiste “no documento técnico mediante o qual,
com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de
conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas
que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos
200 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas ne­


cessárias à gestão da unidade”.
Em todas essas unidades, exceto o Monumento Natural,
a pesquisa científica é permitida, desde que condicionada
à autorização prévia pelo órgão responsável pela adminis­
tração da unidade. Entretanto, embora inexista dispositivo
legal expresso, não há razão para concluir que não possa
ser realizada pesquisa científica também no Monumento
Natural, desde que, igualmente, haja autorização prévia pela
administração responsável.
Finalmente, a Lei 11.460, de 21.03.2007, veda a pes­
quisa e o cultivo de organismos geneticamente modificados
(OGM) nas terras indígenas e áreas de unidades de con­
servação, exceto nas Áreas de Proteção Ambiental (APAs).
Prevê, ainda, que o Poder Executivo estabelecerá os limites
para o plantio de organismos geneticamente modificados
nas áreas que circundam as unidades de conservação até
que seja fixada sua zona de amortecimento e aprovado o
seu respectivo Plano de Manejo; tal não se aplica apenas
no caso de Área de Proteção Ambiental e de Reservas de
Particulares do Patrimônio Nacional (sic).4

5.2.2 Unidades de Uso Sustentável

São sete as categorias de Unidades de Conservação de


Uso Sustentável: a Área de Proteção Ambiental, a Área de
Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva
Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de Desenvol­
vimento Sustentável e a Reserva Particular do Patrimônio
Natural.
Diferentemente das Unidades de Proteção Integral, em
que a presença humana ocorre, quando permitida, a título

4 Provavelmente, o legislador quis referir-se à Reserva Particular do


Patrimônio Natural (RPPN).
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 201

de mera visitação ou pesquisa científica, as Unidades de


Uso Sustentável admitem a ocupação pelo homem, que pode
nelas residir.
A Área de Proteção Ambiental (APA)} que é uma das
unidades mais comumente criadas pelo Poder Público, consiste
em um espaço em geral extenso, “com um certo grau de
ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, esté­
ticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade
de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como
objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar
o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade dos
recursos naturais” (art. 15, capuf).
Será dotada de um Conselho a ser presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por repre­
sentantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade
civil e da população residente (art. 15, § 5.°).
A Área de Relevante Interesse Ecológico consiste em
um espaço “em geral de pequena extensão, com pouca ou
nenhuma ocupação humana, com características naturais
extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota re­
gional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais
de importância regional ou local e regular o uso admissível
dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos
de conservação da natureza” (art. 16, capuf).
A Floresta Nacional, por sua vez, é um espaço “com
cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e
tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos
recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em
métodos para exploração sustentável de florestas nativas”
(art. 17, caput).
Entre as unidades de uso sustentável, consiste na que
apresenta regime mais restritivo. De fato, é admitida apenas
a permanência de populações tradicionais quando de sua
criação. Será dotada de Conselho Consultivo, presidido pelo
órgão.que a administra e constituído por representantes de
202 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e, quando


for o caso, das populações tradicionais residentes.
Caso seja criada em nível estadual ou municipal, será
denominada respectivamente de Floreste Estadual ou Floresta
Municipal. ,
A Reserva Extrativista consiste em um espaço utilizado
“por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência
baseia-se no extrativismo e, complementermente, na agricultura
de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e
tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a
cultura dessas populações e assegurar o uso sustentável dos
recursos naturais da unidade” (art. 18, caput).
Será gerida por intermédio de um Conselho Delibera­
tivo, presidido pelo órgão que a administra, e constituído
por representantes de órgãos públicos, de organizações da
sociedade civil e das populações tradicionais residentes.
São vedadas a exploração de recursos minerais e a
caça, amadora ou profissional. A exploração comercial de
madeira poderá ser permitida desde que de forma sustentável
e complementar às demais atividades ali desenvolvidas.
A Reserva de Fauna^ um espaço “natural com popu­
lações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas,
residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-
científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos
faunísticos” (art. 19, caput).
É vedada a caça, amadora ou profissional e os produtos
resultantes das pesquisas poderão ser comercializados, obser­
vados as leis e regulamentos vigentes sobre fauna.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável èonsiste em
uma “área natural que abriga populações tradicionais, cuja
existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração
dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações
e adaptados às condições ecológicas locais e que desempe­
nham um papel fundamental na proteção da natureza e na
manutenção da diversidade biológica” (art. 20, caput).
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 203

Possui um tríplice objetivo: preservar a natureza, melhorar


a qualidade de vida' e exploração dos recursos naturais das
populações tradicionais e valorizar, conservar e aperfeiçoar
as suas técnicas de manejo do ambiente.
Será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido
pelo órgão que a administra, e constituído por representantes
de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das
populações tradicionais residentes.
Na Reserva Extrativista e na Reserva de Desenvolvi­
mento Sustentável as populações èxixãtivistas tradicionais
ceiebramcom"o~ Poder Público contrato de concessão de
direito real de uso da área, que deve harmonizar-se com o
plano de manejoT
A Reserva í^articul^) do Patrimônio Natural (RPPN)
consiste em “uma area privada, gravada com peipetuidade,
com o objetivo de conservar a diversidade biológica” (art.
21, caput). Tal gravame deverá ser averbado no competente
registro de imóveis, após constar em termo de compromisso
celebrado perante” o órgão ambiental, que verificará a exis­
tência de interesse público.
O Decreto 1.922, de 05.06.1996, ao disciplinar a Re­
serva Particular do Patrimônio Natural, prevê como incentivo
tributário para sua criação a possibilidade de isenção do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) sobre
a área da Reserva, o qual deve ser requerido pelo seu pro­
prietário ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (INCRA) (art. 11).
Outrossim, o aludido decreto prevê como outros bene­
fícios: que os projetos de implantação e gestão da RPPN
terão prioridade na análise da concessão de recursos ao
Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e preferência
na análise de pedido de concessão de crédito agrícola para
propriedade que contenha RPPN em seu perímetro.
A Área de Proteção Ambiental e a Área de Relevante
Interesse Ecológico podem ser constituídas por terras públicas
204 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

ou particulares. A Floresta Nacional, a Reserva Extrativista,


a Reserva de Fauna e a Reserva de Desenvolvimento Sus­
tentável apenas podem ser constituídas em terras de posse
e domínio públicos; caso haja alguma propriedade privada
compreendida em seu espaço territorial, terá que ser de­
sapropriada. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é
constituída exclusivamente em terras particulares.
A Área de Proteção Ambiental, a Floresta Nacional, a
Reserva Extrativista, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável,
a Reserva de Fauna e a Reserva Particular do Patrimônio
Nacional permitem a pesquisa científica, observadas as nor­
mas do órgão gestor da unidade. Embora a Lei 9.985/2000
seja omissa quanto à Área de Relevante Interesse Ecológico,
não há fundamento para vedar a pesquisa científica em seu
território, observadas, naturalmente, as regras editadas pela
sua administração.
A visitação pública na Área de Proteção Ambiental,
na Floresta Nacional, na Reserva Extrativista, na Reserva
de Desenvolvimento Sustentável, na Reserva de Fauna e na
Reserva Particular do Patrimônio Nacional também é permitida
desde que atenda às normas do órgão gestor da unidade e
esteja em harmonia com o plano de manejo, se houver.
A Lei 9.985/2000 expressamente prevê que a Reserva
Extrativista e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável
devem elaborar um Plano de Manejo.

5.2.3 A obrigação para o empreendedor de obra ou


atividade que. apresente potencial de causar
degradação significativa ao ambiente de apoiar
a implantação e manutenção de unidade de
conservação do Grupo de Proteção Integral

O art. 36 da Lei 9.985/2000 cria a obrigação para o


empreendedor de obra ou atividade que seja considerada de
impacto significativo ao ambiente de apoiar a implantação
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGiDOS 205

e manutenção de unidade de conservação do grupo de Pro­


teção Integral.
Competirá ao órgão ambiental licenciador definir as
unidades de conservação a serem beneficiadas ou até mesmo
criadas com esses recursos. Excepcionalmente, tais recursos
poderão ser destinados à unidade de conservação do grupo
de Uso Sustentável quando for a mesma, ou sua zona de.
amortecimento, afetada pèlõTespêcHvo empreendimento (art.

' A Resolução CONAMA 371/2006 estabelece “diretrizes


aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação,
aprovação e.. controle de gastos” relativos às receitas obti-
cGspor meio da compensação ambiental prevista pela Lei
9.985/2000.
O montante de recursos a ser destinado pelo empreen­
dedor para essa implantação e manutenção de unidade de
conservação do grupo de Proteção Integral será fixado pelo
órgão ambiental licenciador de acordo com o grau de im­
pacto ambiental causado pela obra ou atividade licenciada,
estabelecendo a Lei 9.985/2000 um valor mínimo equivalente
.a 0,5% dos custos totais previstos para a implantação de
seu empreendimento.
O Supremo Tribunal Federal, por meio de sessão realizada
em seu Pleno em 9 de abril de 2008, julgou por maioria
de votos parcialmente procedente a ação direta, movida pela
Confederação Nacional da Indústria (CNI). tombada sob o n.
3.378, para declarar a inconstitucionalidade das expressões
constantes do § 1.° do art. 36 da Lei 9.985/2000. Após de­
bate, a Suprema Corte acolheu a proposta do Min. Menezes
Direito para interpretação com redução do texto, tendo então
o Pleno do STF declarado inconstitucional a expressão “não
pode ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento” contida no
§ 1.° do art. 36 da Lei 9.985/2000, vencidos, no ponto, o
Min. Marco Aurélio, que declarava a inconstitucionalidade
"206 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

de todos os dispositivos impugnados, e o Min. Joaquim


Barbosa, que propunha interpretação conforme.5
Logo, contínua válida a obrigação legal do empreendedor
em apoiar a implantação e manutenção de unidade de con­
servação do grupo de Proteção Integral se o seu respectivo
empreendimento apresentar potencial de causar significativa
degradação ao ambiente. O órgão licenciador, ao fixar o
valor a ser arcado pelo empreendedor, deverá fazê-lo com

5 Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno, ADI 3.378/Df, Rei, Min.


Carlos Brito, j. 09.04.2008, D J 19.06.2008, decisão por maioria: “Açãò
direta de inconstitucionalidade. A rt 36 e seus §§ 1.°, 2° e 3.° da Lei
n° 9.985, de 18 de julho de 2000. Constitucionalidade da compensação
devida pela implantação de empreendimentos de significativo impacto
ambientai. Inconstitucionalidade parcial do § 1.° do art 36. 1. O
compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art 36 da
Lei n° 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver
sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos
com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há
violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se trator de
delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos
administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da
compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a
ser dimensionado no relatório — EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei n°
9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um
mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos
ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito
ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela
como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente
para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz
para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente com­
pensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da
expressão ‘não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento’, no § 1.° do art. 36
da Lei n° 9.985/2000, O valor da compensação-compartühamento é de
ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em
que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade
da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação
parcialmente procedente”.
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 207

base nos impactos potenciais do empreendimento, podendo,


entretanto, fixar um valor inferior ao correspondente a 0,5%
(meio pòr cento) do custo total do empreendimento, se for
o caso, conforme a decisão do Supremo Tribunal Federal
na ADI 3.378/DF.

5.3 AS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE


(APPs) S5,

A Lei 4.771, de 15.09.1965, que instituiu o Código Flo­


restal, com as modificações introduzidas pela Medida Provisória
2.166-67/2001, prevê em seu art. l.° que as florestas e as
demais formas de vegetação “são bens de interesse comum
a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de
propriedade, com as limitações que a legislação em geral e
especialmente. esta Lei estabelecem”.
Logo, o Código Florestal apresenta limitações ao direito
de propriedade, aplicáveis não apenas às florestas, mas tam­
bém a todas as demais formas de vegetação. A exploração de
qualquer vegetação, incluindo-se as florestas, em desacordo j
com suas normas, caracterizam o uso nocivo da propriedade'
(art. 1.°, § 1.°).
A Área de Preservação Permanente (APP1 consiste, con-
forme"o~ãrt. l.u, § 2.°, da Lei Federal 4.771, de 15.09.1965,
que instituiu o Código Florestal, com as modificações in­
troduzidas pela Medida Provisória 2.166-67/2001, na “área
protegida nos termos dos {arts. 2.° e l J ) desta Lei, coberta
ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
ecológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flo­
ra, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas”.
O art. 2.° estabelece as áreas de preservação permanente
a partir de um critério meramente geográfico, abrangendo
a vegetação natural encontrada nas margens das correntes
208 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

de água, dos lagos, lagoas e nascentes, denominadas matas


ciliares, bem como as localizadas nos topos e encostas de
morros e demais elevações topográficas. Prescinde, portanto,
de qualquer ato do Poder Público para sua criação, que se
ongina diretamente. da_Xei.

(Art. 2)° Consideram-se de preservação permanente, pelo só


eferfcTííesta Lei, as florestas e demais formas de vegetação
natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água desde
o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura
mínima seja:
1) de 30 (trinta) metros para os cursos d’água de menos
de 10 (dez) metros de largura;
2) de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d’água que
tenham de 10 (dez) metros a 50 (cinqüenta) metros
de largura;
3) de 100 (cem) metros para os cursos d’água que tenham
de 50 (cinqüenta) metros a 200 (duzentos) metros de
largura;
4) de 200 (duzentos) metros para os cursos dságua que
tenham de 200 (duzentos) metros a 600 (seiscentos)
metros de largura;
5) de 500 (quinhentos) metros para os cursos d’água que
tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais
e artificiais;
c) nas nascentes* ainda que intermitentes e nos chamados
“olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica,
num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a
45.° (quarenta e cinco graus), equivalente a 100% (cem
por cento) na linha de maior declive;
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIOOS 209

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras


de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha
de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (um mil e oiíocentos) metros,
qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas


as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas,
em todo o temtório abrangido, observar-se-á o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados
os princípios e limites a que se refere este artigo.

Há grande controvérsia acerca da aplicação ou nâo


do art. 2.° às áreas urbanas, visto que a Lei 6.766, de
19.12.1979, que dispõe especificamente sobre o parcelamento
do solo urbano, estabelece em seu art. 4.°, III, a exigência
de uma reserva de uma faixa non aedificandi de 15 metros
de cada lado de correntes de água, lagos,' lagoas e das fai­
xas de domínio público das rodovias e ferrovias, enquanto
o Código Florestal prevê uma reserva mínima de 30 metros
para as APPs.
A solução para tal questão se encontra no próprio
Código Florestal, - que expressamente permite a supressão
de vegetação em área de preservação permanente localizada
em área urbana, desde que autorizada pelo órgão ambiental
competente e caso o município possua Conselho de Meio
Ambiente com caráter deliberativo e Plano Diretor (art.
4.°, § 2.°).
Logo, a vedação para supressão de vegetação de APP
em área urbana não é absoluta, podendo ocorrer de acordo
com as condições previstas pelo art. 4.°, § 2.°. Por outro
lado, a vedação para construção na faixa de 15 metros ao
210 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

longo dos rios, lagos e represas, situado em área urbana, é


absoluta, com fulcro no art. 4.°, Dl, da Lei 6.766/1979.6
O art. 3.° do Código Florestal faculta a criação de
área de preservação permanente por meio de ato do Poder
Público, para alcançar alguma das finalidades que indica.
Aqui, portanto, a sua criação não decorre diretamente
da Lei, necessitando de ato formal emanado pelo Poder
Público. --------------- - “ —

( Art. 33 Consideram-se, ainda, de preservação permanente,


quan3Õ"assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas
e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e
ferrovias;
d) auxiliar a defesa do território nacional a critério das
autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou valor científico
ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de ex­
tinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações
silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.

A limitação administrativa imposta pela Lei consis­


te na imodificabilidade de tais áreas por seus respectivos
proprietários, sendo vedada a sua exploração econômica. A

6 FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. Função ambiental da pro­


priedade urbana. In: BENJAMIN, Antonio Herman (Ed.). Paisagem,
natureza e direito (Landscape, nature and law). São Paulo: Instituto
O Direito Por um Planeta Verde, 2005. p. 318.
4
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 211 O

Lei ressalva a exploração de florestas em terras indígenas


por comunidades indígenas em regime de manejo florestal
sustentável, para “atender a sua subsistência, e respeitados
os arts. 2.° e 3.° deste Código” (art. 3.°-A).
Excepcionalmente, poderá haver a supressão, total ou
parcial, de floresta de preservação permanente desde que
haja prévia autorização do Poder Executivo Federal, e que
tal área se destine à execução de obras, planos, atividades
ou projetos de utilidade pública ou de interesse social (art.
3A § 1.°).
A supressão de vegetação em área de preservação per­
manente, a ser aprovada pelo órgão estadual ambiental com­
petente, “somente poderá ser autorizada em caso de utilidade
pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e
motivados em procedimento administrativo próprio, quando
inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento
proposto” (art. 4.°, caput e § 1.°).
Antes de expedir a autorização para a supressão de
vegetação em área de preservação permanente, o órgão
ambiental competente deverá indicar quais as medidas miti-
gadoras e compensatórias que o empreendedor deverá tomar
(art. 4, § 4.°).
A Resolução CONAMA 369/2006 dispõe sobre “os
casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou
baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou
supressão de vegetação em Área de Preservação Permanen­
te - APP”.
A Resolução CONAMA 302/2002 dispõe especificamente
sobre as Áreas de Preservação Permanente de reservatórios
artificiais e a Resolução CONAMA 303/2002 apresenta de­
finições e detalha os parâmetros e limites das APPs.
Por fim, é livre o acesso de pessoas às áreas de pre­
servação permanente desde que se destine apenas à obtenção
de água e não afetem a vegetação nativa (art. 4.°, § 7.°).
212 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

5.4 A RESERVA LEGAL

0 Código Florestal define reserva legal como a “área


localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso
sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade
e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas” (art. 1.°,
§ 2.°, m).
Logo, todo proprietário de imóvel rural passa a ter a
obrigação de reservar uma área de floresta ou outra forma de
vegetação nativa que não poderá ser explorada. No máximo,
sua vegetação poderá ser utilizada sob regime de “manejo
florestal sustentável”, de acordo com os critérios e princípios
estabelecidos em regulamento (art. 16, § 2.°). Caso se trate
de pequena propriedade rural ou posse familiar, poderão
ser computados para efeito de reserva legal “os plantios de
árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por
espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em
consórcio com espécies nativas” (art. 16, § 3.°).

. Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa,


ressalvadas as situadas em área de preservação permanente,
assim como aquelas não sujeitas ao regime de utilização
limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis
de supressão, desde que sejam mantidas, a título de reserva
legal, no m ínim o:

1 - 80% (oitenta por cento), na propriedade rural situada em


área de floresta localizada na Amazônia Legal;
II - 35% (trinta e cinco por cento), na propriedade rural
situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal,
sendo no mínimo 20% (vinte por cento) na propriedade e
15% (quinze p o r cento) na forma de compensação em outra
área, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e
seja averbada nos termos do § 7.° deste artigo;

4
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 213

III - 20% (vinte por cento), na propriedade rural situada


em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa
localizadas nas demais regiões do país; e,
IV - 20% (vinte por cento), na propriedade rural em área de
campos gerais localizada em qualquer região do país.

Caso não estejam sendo respeitadas as áreas mínimas


de reserva legal indicadas, o Código Florestal estabelece
no art, 44, com a redação dada pela Medida Provisória
2.166-67/2001, as alternativas a serem seguidas pelo pro­
prietário: recomposição da reserva legal, mediante o plantio,
a cada três anos de, no mínimo, um décimo da área total
necessária, com espécies nativas, de acordo com os critérios
estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente; rege­
neração natural da reserva legal; e compensação da reserva
legal por outra área equivalente em importância ecológica
e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e
esteja localizada na mesma microbacia (incisos I, II e III,
respectivamente).
Não se confundem os institutos da área de preserva­
ção permanente com o da reserva legal. Assim, as áreas de
preservação permanente, seja com fulcro no art. 2.°, seja
com fundamento no art. 3.°, ambos do Código Florestal, em
regra, não são computadas para efeito de reserva legal. Ou
seja, a área a ser indicada como de reserva legal não poderá
ser área que já esteja protegida por outro título, como, por
exemplo, área de preservação permanente.
Entretanto, o Código Florestal admite excepcionalmente
o cômputo das áreas de vegetação nativa protegidas a título
de áreas de preservação permanente no cálculo do percen­
tual da reserva legal desde que não resulte em conversão
de novas áreas para o uso alternativo do solo e a soma
da vegetação nativa e m . área de preservação permanente
e de reserva legal exceder aos percentuais indicados pelo
art. 16, § 6.°.
214 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. 6. Beltrão

Procurou o legislador agir com equilíbrio para evitar que


o proprietário de um imóvel rural que já tivesse parte consi­
derável protegida a título de área de preservação permanente
fosse obrigado a criar mais uma área protegida a título de
reserva legal, o que resultaria em uma grave restrição em
seu direito de propriedade.

Art. 16.
(...)
§ 6.° Será admitido, pelo órgão ambiental competente, o
cômputo das áreas relativas à vegetação nativa existente em
área de preservação permanente no cálculo do percentual
de reserva legal, desde que não implique em conversão
de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando
a soma da vegetação nativa em área de preservação per­
manente e reserva legal exceder a:
I - 80% (oitenta p o r cento) da propriedade rural localizada
na Amazônia Legal;
II - 50% (cinqüenta por cênto) da propriedade rural locali­
zada nas demais regiões do país;
III - 25% (vinte e cinco por cento) da pequena proprie­
dade definida pelas alíneas b e c do inciso I do § 2.°
do art. l.°.

Outrossim, a localização da reserva legal há de ser


aprovada pelo órgão estadual ambiental, ou, se houver
convênio, pelo órgão municipal, que, para tanto, deverá
considerar a função social da propriedade e os seguintes
critérios: I - o plano de bacia hidrográfica; II - o plano
diretor municipal; III - o zoneamento ecológico-econômico;
IV - outras categorias de zoneamento ambiental; V - a
proximidade com outra reserva legal, área de preservação
permanente, unidade de conservação ou outra área legal­
mente protegida (art. 16, § 4.°).
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 215

Após a aprovação de sua localização pelo órgão esta­


dual ambiental, a área de reserva legal deve ser averbada
à margem da inscrição de matrícula do imóvel rural no
registro de imóveis competente, “sendo vedada a alteração
de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer
título, de desmembramento ou de retificação da área, com
as exceções previstas neste Código” (art. 16, § 8.°). Com
esta averbação no registro de imóveis, a área de reserva
legal toma-se, por conseguinte, de conhecimento público.
Portanto, eventuais adquirentes da propriedade, credores etc.,
passam a ter ciência de que a área reservada encontra-se
insuscetível de exploração, nos termos da lei.
Finalmente, o art. 44-A da Lei 4.771/1965, incluído
pela Medida Provisória 2.166-67/2001, passou a prever
a possibilidade de instituição de servidão florestal, ins­
trumento por meio do qual o proprietário rural renuncia
voluntariamente, em caráter permanente ou temporário, a
direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa,
localizada fora da reserva legal e da área de preservação
permanente. Dessa forma, o proprietário rural que possui
um “excedente” de floresta, ou seja, que possui uma área
de florestas maior do que a necessária para o cumpri­
mento das exigências quanto à reserva legal e à área de
preservação permanente, pode instituir servidão florestal
nesta área florestal excedente, a qual deve ser averbada à
margem da inscrição da matrícula do imóvel, no registro
de imóveis competente. Um outro proprietário rural que
não esteja cumprindo o mínimo previsto para a sua reserva
legal pode então compensá-la com tal excedente, mediante
o arrendamento da área sob regime de servidão florestal
ou da aquisição de cotas (Cota de Reserva Florestal -
CRF), conforme o art. 44, § 5.°, do Código Florestal. Tal
compensação deverá ser submetida à aprovação pelo órgão
ambiental estadual competente.
216 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

5.5 O BIOMA MATA ATLÂNTICA: A LEI 11.428/2006

5.5.1 Histórico

A Mata Atlântica é considerada pela Constituição Fede­


ral patrimônio nacional, devendo sua utilização obedecer a
condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais, na forma
da lei (art. 225, § 4.°). A Lei 11.428/2006, portanto, com
fulcro no supracitado dispositivo constitucional, disciplina a
utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata
Atlântica. Ressalte-se que a proteção da flora prevista pelo
Código Florestal (Lei 4.771/1965) e demais legislação vigente
continua em vigor, permanecendo aplicável inclusive para a
própria Mata Atlântica.
Quando da chegada dos portugueses ao Brasil, em 1500,
a Mata Atlântica estendia-se por aproximadamente 1.300.000
km2, ao longo de quase toda a costa, o que correspondia a
cerca de 15% (quinze por cento) do atual território brasileiro.
Atualmente, cerca de 120 milhões de brasileiros residem em
milhares de cidades localizadas em áreas que já foram de Mata
Atlântica, a qual hoje corresponde a menos de 4% (quatro
por cento) de sua dimensão original de matas primitivas e
outros 4% (quatro por cento) de floresta secundária.7

5.5.2 Definições

A Lei 11.428/2006 estabelece que integram o Bioma


Mata Atlântica (cujas delimitações devem ser fixadas em
mapa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
IBGE, conforme regulamento): Floresta Ombrófila Densa;
Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de
Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacionai

7 Disponível em: <http://www.rbma.org.br/aEuario/mata_OI_sintese.asp>.


Acesso em: 30 out. 2008.
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 217

Semidecidual; e Floresta Estacionai Decidual, bem como os


manguezais, as vegetações de restingas, campos de altitude,
brejos interioranos e encraves florestais do Nordeste (art. 2.°).
Portanto, floras bastante diversas foram consideradas, para
efeito da lei, como integrantes do mesmo bioma.
Inicialmente, faz-se importante ressaltar que a mencio­
nada lei tem por objeto apenas os “remanescentes de vege­
tação nativa no estágio primário e nos estágios secundário
inicial, médio e avançado de regeneração”, localizados na
área indicada pelo art. 2.°. Considerando que a maior par­
te da população brasileira vive atualmente em milhares de
cidades localizadas em áreas que foram de mata atlântica,
a lei não pretende, por óbvio, que esta seja replantada em
toda a sua área original, razão pela qual disciplina apenas
os remanescentes de vegetação, ou seja, as áreas em que
ainda há algum resquício da flora original.
Competirá ao Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) definir vegetação primária e vegetação secun­
dária nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração
do Bioma Mata Atlântica, nas hipóteses de vegetação nativa
localizada (art. 4.°). A Lei 11.428/2006, entretanto, já esta­
belece quais os parâmetros básicos a serem seguidos pelo
CONAMA para tal definição: I - fisionomia; II - estratos
predominantes; III - distribuição diamétrica e altura; IV -
existência, diversidade e quantidade de epífitas; V - existên­
cia, diversidade e quantidade de trepadeiras; VI - presença,
ausência e características da serapilheira; VII - sub-bosque;
VIII - diversidade e dominância de espécies; e, IX - espé­
cies vegetais indicadoras (art. 4.°, § 2.°).
O art. 3.° apresenta algumas definições, valendo destacar
a de exploração sustentável, que corresponde à “exploração
do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo
a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma
socialmente justa e economicamente viável” (V).
218 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Sabiamente, a supramencionada lei prevê que a vege­


tação primária ou a vegetação secundária em qualquer está­
gio de regeneração do Bioma Mata Atlântica não perderão
tais classificações nos casos de incêndio, desmatamento ou
qualquer outro tipo de intervenção não autorizada ou não
licenciada (art. 5.°). Assim, qualquer ação ilícita que ocasione
a destruição, ainda que total, de mata atlântica não resultará
na perda de sua condição como tal, e, conseqüentemente, de
merecedora da proteção legal.

5.5.3 Objetivos e princípios

A disciplina legal do Bioma Mata Atlântica tem por


objetivo geral “o desenvolvimento sustentável e, por obje­
tivos específicos, a salvaguarda da biodiversidade, da saúde
humana, dos valores paisagísticos, estéticos e turísticos, do
regime hídrico e da estabilidade social” (art. 6.°).
Outrossim, a Lei 11.428/2006 expressamente prevê que
deverão ser observados também os princípios da função so-
cioambiental da propriedade, da eqüidade intergeracional, da
prevenção, da precaução, do usuário-pagador, da transparência
das informações e atos, da gestão democrática, da celeridade
procedimental, da gratuidade dos serviços administrativos
prestados ao pequeno produtor rural e às populações tra­
dicionais e do respeito ao direito de propriedade.

5.5.4 Regime jurídico

A Lei 11.428/2006 não impõe uma vedação geral para


o corte ou supressão de mata atlântica. Na realidade, fixa
diversas condições — de maior ou menor rigor — para sua
exploração, elegendo como critério diferenciador o fato de
ser vegetação primária ou secundária (e, neste caso, se em
estágio avançado, médio ou inicial de regeneração).
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 219

A exploração eventual, ou seja, aquela que não pos­


sui propósito comercial direto ou indireto, de espécies da
flora nativa, para consumo nas propriedades ou posses das
populações tradicionais ou de pequenos produtores rurais,
independe de autorização dos órgãos competentes, conforme
regulamento (art. 9.°).
Outrossim, em se tratando de empreendimentos novos
que impliquem no corte ou na supressão de vegetação do
Bioma Mata Atlântica, sua implantação deverá ocorrer pre­
ferencialmente em áreas já substancialmente alteradas ou
degradadas (art. 12).
Ficam proibidos o corte e a supressão de vegetação
primária ou nos estágios avcmçado e médio de regenera­
ção do Bioma Mata Atlântica quando: I - a vegetação: a)
abrigar espécies da flora e da fauna silvestres ameaçadas de
extinção, em território nacional ou em âmbito estadual, assim
declaradas pela União ou pelos Estados, e a intervenção ou
o parcelamento puserem em risco a sobrevivência dessas
espécies; b) exercer a função de proteção de mananciais
ou de prevenção e controle de erosão; c) formar coiTedores
entre remanescentes de vegetação primária ou secundária em
estágio avançado de regeneração; d) proteger o entorno das
unidades de conservação; ou e) possuir excepcional valor
paisagístico, reconhecido pelos órgãos executivos competen­
tes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA;
n — o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos
da legislação ambiental, em especial as exigências da Lei
4.771, de 15 de setembro de 1965, no que respeita às Áreas
de Preservação Permanente e à Reserva Legal (art. 11).
O inciso I, portanto, prevê uma série de novas hipóteses
legais em que o corte e a supressão de vegetação primária
ou nos estágios avançado e médio de regeneração de mata
atlântica ficam vedados. A Lei 11.284/2006, contudo, não
informa qual seria o ente ou órgão ambiental competente
para definir no caso concreto as hipóteses previstas pelas
220 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbilcos - Antônio F. 6. Beltrão

alíneas b, c q d. Considerando a competência comum pre­


vista pelo art. 23 da Constituição Federal para a defesa do
meio ambiente, infere-se que a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios têm a competência para, por meio
de seus respectivos entes ou órgãos ambientais, identificar
tais funções na prática.
O inciso II traz interessante previsão condicional de
preservação da Mata Atlântica (no caso de vegetação pri­
mária ou nos estágios avançado e médio de regeneração):
o seu corte e supressão ficam vedados se o proprietário
ou posseiro estiver descumprindo a “legislação ambiental”,
especialmente as exigências previstas pelo Código Florestal
referentes às Áreas de Preservação Permanente (APPs) e de
Reserva Legal. Em que pese ser a previsão de descumpri-
mento da “legislação ambiental” termo por demais genérico,
a vedação do corte de mata atlântica (vegetação primária
ou nos estágios avançado e médio de regeneração) passa
a ser, portanto, mais um instrumento legal para pressionar
o proprietário ou possuidor pelo cumprimento das APPs e
Reserva Legal, tal como previsto pela Lei 4.771/1965, além
de ser, na prática, uma forma de compensar a área verde
que deveria existir a título de APP e Reserva Legal.
As condições para a supressão de mata atlântica são
as seguintes:
a) vegetação prim ária e secundária no estágio avançado
de regeneração: apenas quando necessários à realização
de obras, projetos ou atividades de utilidade pública,
pesquisas científicas e práticas preservacionistas (arts. 14,
20 e 21);

b) vegetação secundária em estágio médio de regeneração:


quando necessários à execução de obras, atividades ou
projetos de utilidade pública ou de interesse social, pes­
quisa científica e práticas preservacionistas ou ao pequeno
produtor rural e populações tradicionais para o exercício
de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silvicultu-
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 221

rais imprescindíveis à sua subsistência e de sua família,


ressalvadas as áreas de preservação permanente e, quando
for o caso, após averbação da reserva legal, aos termos
da Lei 4.771/1965 (art. 23);
c) vegetação secundária em estágio inicial de regeneração:
nos Estados em que a vegetação primária e secundária
remanescente do Bioma Mata Atlântica for inferior a
5% (cinco por cento) da área original, será aplicado o
regime jurídico da vegetação secundária em estágio médio
de regeneração, ressalvadas as áreas urbanas e regiões
metropolitanas; nos demais casos, a Lei 11.428/2006 não
fixa critério específico (art. 25).

Em todos os casos, a supressão dependerá de auto­


rização prévia do órgão a m b ien ta l e sta d u a l competente,
“com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou
municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2.°
deste artigo” (art. 14, § 1.°). O § 2.° do art. 14, por sua
vez, estabelece que a supressão de vegetação no estágio
m édio d e regeneração situada em á rea u rb a n a dependerá
de autorização do órgão ambiental municipal com petente,
desde que o município possua conselho de meio ambiente,
com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência
prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada
em parecer técnico.
Conforme já exige o art. 225, § 1.°, IV, da Constitui­
ção da República, que impõe a elaboração de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA), que há de ser sempre prévio,
para toda e qualquer obra ou atividade que tenha potencial
de causar sig n ifica tiva degradação ao meio ambiente, a Lei
11.428/2006 prevê ao longo de seu texto várias hipóteses
em que deverá ser feito o Estudo de Impacto Ambiental/
Relatório de Impacto Ambiental (ELA/RIMA). O art. 15
praticamente transcreve o supracitado dispositivo constitucio­
nal, acrescentando expressamente que deverá ser assegurada
a participação pública. Os arts. 20, parágrafo único, e 22
222 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

prevêem que o corte e a supressão de vegetação, no caso


de utilidade pública, impõem a realização de EIA/RIMA.
Ainda, o art. 32, I, estabelece que a supressão de vegetação
secundária em estágio avançado e médio de regeneração para
fins de atividades minerárias somente será admitida median­
te licenciamento ambiental, condicionado à apresentação de
Estudo Prévio de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto
Ambiental - EIA/RIMA, pelo empreendedor, e desde que
demonstrada a inexistência de alternativa técnica e locacional
ao empreendimento proposto.
Outrossim, a Lei 11.428/2006 também cria a obrigação
de compensação ambiental no caso de corte ou a supressão
de vegetação primária ou secundária nos estágios médio
ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, que
deverá ocorrer por meio da destinação de área equivalente à
extensão da área desmatada, com as mesmas características
ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível
na mesma microbacia hidrográfica, “e, nos casos previstos
nos arts. 30 e 31, ambos desta Lei, em áreas localizadas
no mesmo Município ou região metropolitana” (art. 17, ca­
put). Caso o órgão ambiental verifique a impossibilidade da
compensação ambiental, devem exigir a reposição florestal,
com espécies nativas, em área equivalente à desmatada, na
mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na mesma
microbacia hidrográfica (art. 17, § 1.°).
Outra inovação da Lei 11.428/2006 consiste na pos­
sibilidade, a critério do proprietário, de computar as áreas
sujeitas às restrições de proteção do Bioma Mata Atlântica
- vegetação primária ou vegetação secundária em qualquer
estágio de regeneração - para efeito da Reserva Legal,
podendo seu excedente ser utilizado para fins de compen­
sação ambiental ou instituição de cota de que trata a Lei
4.771/1965 (art. 35).
Finalmente, o proprietário ou posseiro que tenha vege­
tação primária ou secundária em estágios avançado e médio
Cap. S - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 223

de regeneração do Bioma Mata Atlântica deverá receber das


instituições financeiras beneficios creditícios, como prioridade
na concessão de crédito agrícola, para os pequenos produtores
rurais e populações tradicionais (art. 41).

5.5.5 Das áreas urbanas e regiões metropolitanas

A Lei 11.428/2006 possui um capítulo (VI) específico


sobre a proteção da Mata Atlântica nas áreas urbanas e re­
giões metropolitanas. A supressão de vegetação primária para
fins de loteamento ou edificação, nas regiões metropolitanas
e áreas urbanas consideradas como tal em lei específica, fica
terminantemente proibida. Igualmente vedada fica a supressão
da vegetação secundária em estágio avançado de regeneração
nos perímetros urbanos aprovados após 26 de dezembro de
2006 (data de publicação da Lei 11.428/2006).
Em se tratando de perímetros urbanos aprovados até 26
de dezembro de 2006, a supressão de vegetação secundária
em estágio avançado de regeneração dependerá de prévia
autorização do órgão estadual competente e somente será
admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de
empreendimentos que garantam a preservação de vegetação
nativa em estágio avançado de regeneração em no mínimo
50% (cinqüenta por cento) da área total coberta por esta
vegetação, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 da
Lei 11.428/2006 e atendido o disposto no Plano Diretor do
Município e demais normas urbanísticas e ambientais apli­
cáveis (art. 30).
A supressão de vegetação secundária em estágio médio
de regeneração deve atender às seguintes condições: a) se o
perímetro urbano tiver sido aprovado até o início de vigên­
cia da Lei 11.428/2006, somente será admitida, para fins de
loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que
garantam a preservação de vegetação nativa em estágio médio
de regeneração em no mínimo 30% (trinta por cento) da área
224 DIREITO AMBiENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

total coberta por esta vegetação; b) nos perímetros urbanos


aprovados após a vigência da Lei 11.428/2006, a vegetação
em estágio médio de regeneração deverá ser preservada em
no mínimo 50% (cinqüenta por cento) da área total coberta
por esta vegetação (art. 31, §§ 1.° e 2.°).
O caput do art. 31 prevê que o parcelamento do solo
para fins de loteamento ou qualquer edificação em área de
vegetação secundária, em estágio médio de regeneração, de
Mata Atlântica dependerá de prévia autorização do órgão
estadual competente, “ressalvado o disposto nos arts. 11, 12
e 17 desta Lei”. Ora, o parcelamento do solo urbano consiste
em uma das competências atribuídas pela Constituição Federal
aos Municípios, conforme o art. 30, VHI; logo, o art 31,
caput, da Lei 11.428/2006 é de duvidosa constitucionalidade,
uma vez que viola a autonomia municipal de parcelamento
do solo urbano, tal como atribuído pela Carta de 1988,

5.6 A RESERVA DA BIOSFERA


Foi na conferência da Unesco (United Nations for Edu-
cation, Science and Culture Organization) sobre Conservação
e Uso Racional dos Recursos da Biosfera, realizada em 1968,
que surgiu a idéia de delimitar extensos espaços territoriais
para a proteção da biosfera. Em 1971 foi criado o programa
“O Homem e a Biosfera” - MaB (Man and Biosphere), cujo
propósito consiste em implementar um projeto internacional
de uso racional e conservação dos recursos naturais.8
A reserva da biosfera integrou-se ao ordenamento ju­
rídico pátrio por meio do art. 41 da Lei 9.985/2000 e tem
como objetivos “a preservação da diversidade biológica, o
desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento
ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável
e a melhoria da qualidade de vida das populações”.

Disponível em: <http://www.biosferadacaatinga.org.br/conseLho_objetivo.


php>. Acesso em: 27 jul. 2007.

4
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 225

Pode ser constituída por áreas de domínio público ou


privado e é gerida por um Conselho Deliberativo. Caracte­
riza-se por sua enorme extensão, podendo abranger diversas
unidades de conservação já criadas pelo Poder Público.
Compreende: área(s) núcleo(s), em que há proteção integrai
da natureza; zona(s) de amortecimento(s), onde apenas são
admitidas atividades que não causem dano para a(s) área(s)
núcleo(s); e, zona(s) de transição, em que o processo de
ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados
e conduzidos de forma participativa e sustentável.
Existem no planeta 411 reservas da biosfera, espalhadas
em 94 países, totalizando uma área superior a 250 milhões de
hectares. No Brasil, há atualmente cinco Reservas da Biosfera:
a da Mata Atlântica, criada em 1991, com área de 350.000
km2 (29 milhões de hectares); a do Cerrado, criada em 1993
e possuindo 296.500 km2 (2 milhões de hectares); do Cinturão
Verde da Cidade de São Paulo, constituída em 1994, com
1.611.710 hectares; do Pantanal Mato-Grossense, criada em
2000, abrangendo 251.570 km2 (25 milhões de hectares); e
da Caatinga, criada em 2001, com 198.990 km2.

5.7 RESUMO

• O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC):


instituído pela Lei 9.985/2000, está subdividido em dois
grupos de unidades de conservação: as de Proteção In­
tegral, que têm por objetivo preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos natu­
rais, com exceção dos casos previstos em lei; e as de
Uso Sustentável, que visa compatibilizar a conservação
da natureza com o uso sustentável de parcela de seus
recursos naturais. O Grupo das Unidades de Proteção
Integral compreende cinco categorias de unidades de
conservação: estação ecológica, reserva biológica, parque
nacional, monumento natural e refugio da vida silvestre.
São sete as categorias de unidades de conservação de
226 DIREITO AMBIENTAL para Concureos Púbiicos - Antônio F. 6. Beltrão

uso sustentável: a Área de Proteção Ambiental, a Área


de Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a
Reserva Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de
Desenvolvimento Sustentável e a Reserva Particular do
Patrimônio Natural.
* As Áreas de Preservação Permanente {APPs): correspondem
às áreas protegidas nos termos dos arts. 2° e 3.° da Lei
4.771/1965 (Código Florestal), com as modificações in­
troduzidas pela Medida Provisória 2.166-67/2001, cobertas
ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
ecológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas. O art. 2.° estabelece as áreas de preservação
permanente a partir de um critério meramente geográfi­
co, decorrendo sua criação diretamente da lei; o art. 3.°
faculta a criação de área de preservação permanente por
meio de ato do Poder Púbíico, para alcançar alguma das
finalidades que indica.
* A reserva legal: área localizada no interior de uma proprie­
dade ou posse rural, excetuada a de preservação perma­
nente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais,
à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à
conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de
fauna e flora nativas. O percentual da propriedade rural
a ser preservado varia conforme a região onde esteja
localizada, conforme o art. 16 do Código Florestal.
* O Bioma Mata Atlântica compreende: Floresta Ombrófila
Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de
Mata de Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta
Estacionai Semidecidual; e Floresta Estacionai Decidual,
bem como os manguezais, as vegetações de restingas,
campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais
do Nordeste (art. 2.° da Lei 11.428/2006). Portanto, floras
bastante diversas foram consideradas, para efeito da lei,
como integrantes do mesmo bioma. A Lei 11.428/2006
não impõe uma vedação geral para o corte ou supressão
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 227

de mata atlântica; fixa diversas condições - de maior ou


menor rigor - para sua exploração, elegendo como critério
diferenciador o fato de ser vegetação primária ou secun­
dária (e, neste caso, se em estágio avançado, médio ou
inicial de regeneração). Em todos os casos, a supressão
dependerá de autorização prévia do órgão ambiental esta­
dual competente, “com anuência prévia, quando couber, do
órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado
o disposto no § 2° deste artigo” (art. 14, § 1.°). Prevê
a .possibilidade, a critério do proprietário, de computar as
áreas sujeitas às restrições de proteção do Bioma Mata
Atlântica - vegetação primária ou vegetação secundária em
qualquer estágio de regeneração - para efeito da Reserva
Legal, podendo seu excedente ser utilizado para fins de
compensação ambiental ou instituição de cota de que trata
a Lei 4.771/1965 (art. 35).
•A Reserva da Biosfera: caracteriza-se por sua enorme extensão,
podendo abranger diversas unidades de conservação. Prevista
pelo art. 41 da Lei 9.985/2000, e tem como objetivos a
preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento
de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a
educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a
melhoria da qualidade de vida das populações.

5.8 QUESTÕES DE CONCURSOS


1. (Defensor Público SP 2006) O Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza estabelece dois grupos de unidades de
conservação, as de Proteção integra! e as de Uso Sustentável. São
Unidades de Proteção Integral:
(A) Refúgio da Vtda Silvestre, Área de Proteção Ambiental, Reserva Extrativista,
Reserva Biológica e Estação Ecoíógica.
(B) Estação Ecológica, Área de Proteção Ambienta!, floresta Nacional, Refúgio
da Vida Silvestre e Reserva Extrativista.
(C) Reserva Biológica, Parque Nacional, Reserva da Fauna, Floresta Nacional
e Reserva Extrativista.
(D) Área de Proteção Ambiental, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Mo­
numento Natural e Refúgio da Vida Silvestre.
(E) Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural
e Refúgio da Vida Silvestre.
228 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

2. (Procurador Município Manaus 2006) O regime jurídico das áreas


de preservação permanente difere, essencialmente, daquele aplicá­
vel às unidades de conservação, porque as áreas de preservação
permanente
(A) podem ser definidas em caráter gerai psla lei, ao passo que as unidades
de conservação devem ser necessariamente declaradas por ato concreto,
emanado do poder público.
(B) têm sua supressão condicionada à autorização legislativa, enquanto as uni­
dades de conservação podem ser suprimidas por ato do poder executivo.
(C) apenas podem ser definidas pela lei, enquanto as unidades de conservação
podem ser definidas tanto por lei quanto por ato do poder executivo*
(D) têm sua utilização sujeita ao licenciamento ambienta) a cargo do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,
ao passo que as unidades de conservação sujeitam-se aos órgãos seccionais
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA.
(E) têm por objetivo exclusivo a preservação da vegetação, enquanto as uni­
dades de consen/ação sempre visam à proteção integral dos ecossistemas
compreendidos em sua área.

3. (Procurador Município Manaus 2006) Na Amazônia Legai, a reserva


legal aplicável às propriedades rurais eqüivale a
(A) 80% (oitenta por cento) do imóvel, não sendo admitida a compensação
com áreas de preservação permanente.
(B) 80% (oitenta por cento) do imóvei, sendo admitida a compensação com
áreas de preservação permanente em algumas hipóteses.
(C) 80% (oitenta por cento) do imóvel, em área florestal, e 35% (trinta e
cinco por cento) do imóvel, em área de cerrado, não sendo admitida a
compensação com áreas de preservação permanente.
(D) 80% (oitenta por cento) do imóvel, em área florestal, e 35% (trinta e cinco
por cento) do imóvel, em área de cerrado, sendo admitida a compensação
com áreas de preservação permanente em algumas hipóteses.
(E) 35% (trinta e cinco por cento) do imóvei, não sendo admitida a compen­
sação com áreas de preservação permanente.

4. (Promotor de Justiça TO 2006) Assinale a opção que apresenta o ob­


jetivo da proteção concedida às áreas de preservação permanente.
(A) Evitar a exploração econômica das áreas de preservação permanente,
bem como a especulação imobiliária que vem destruindo os mananciais
urbanos e parques nacionais e, com isso, provocando alterações antró-
picas na biota.
(B) Estabelecer o monopólio da tutela jurisdicional no foro local onde residir
o autor do dano material ás florestas, tratando-se de pessoa física, ou
onde estiver tocaíizada a matriz da indústria poluente, em se tratando de
pessoa jurídica de direito privado.

4
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 229

(C) Preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, bem


como o fluxo gênico da fauna e da flora, a proteção do solo e o bem-
estar das populações humanas.
(D) Delimitar a círcunscrição onde poderá ocorrer a prisão em flagrante do
autor do dano ambiental.

5. (Promotor de Justiça SC 2006)


1 - As áreas de proteção ambientai - APAs são unidades de conservação
que impiicam, obrigatoriamente, na perda do direito de propriedade em
favor do interesse social, caracterizado pela proteção e conservação da
biodiversidade.
íf - Considera-se de preservação permanente, pelo só efeito do Código
Florestal, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas,
dentre outros casos, ao longo dos rios, desde o seu nlvei mais alto
em faixa marginal cuja largura mínima seja de 5 (cinco) metros e no
máximo 30 (trinta) metros, para os cursos cTágua de menos de 10 (dez)
metros de largura.
III - Entende-se por Unidade de Conservação o espaço territorial e seus
recursos ambientais, excluído o subsolo e o espaço aéreo, com caracte­
rísticas naturais relevantes, legalmente instituído pelo poder público.
IV ~ As Unidades de Conservação integrantes do Sistema Estadua! de Uni­
dades de Conservação ~ SEUC, dividem-se em dois grupos: as Unidades
de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável.
V - A Estação Ecoiógica, integrante do Grupo das Unidades de Proteção
integra), é de posse e domínio púbiicos, e destina-se à preservação da
natureza e a realização de pesquisas científicas, proibida a visitação
pública, exceto quando com objetivo educacional.
(A) apenas l, II e lll estão corretos.
(B) apenas Ml, IV e V estão corretos.
(C) apenas IV e V estão corretos.
(D) apenas li e IV estão corretos.
(E) todos estão corretos.

6. (Promotor de Justiça MG - XLVI Concurso) Assinale a alternativa


CORRETA, de acordo com o que dispõe a lei que instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação - SNUC:
(A) integram o grupo de Unidades de Proteção Integrai as seguintes categorias
de unidades de conservação: Estação Ecoiógica, Reserva Biológica, Parque
Nacional, Monumento Natural, Área de Relevante Interesse Ecológico e
Área de Proteção Ambiental.
(B) o objetivo básico das Unidades de Conservação de Proteção integral é
compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela
de seus recursos naturais.
230 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

(C) em se tratando de unidade de conservação deve ser elaborado um Piano


de Manejo que abranja a área correspondente a unidade de conserva­
ção, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo
medidas com o fim de promover sua integração econômica e social das
comunidades vizinhas.
(D) restauração, segundo a definição estabelecida na lei citada, é a restitui­
ção de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada a uma
condição não degradada, diferente de sua condição original.
(E) a Estação Ecológica, como Unidade de Conservação de Proteção Integra!,
tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas
científicas, sendo públicos a posse e o domínio de sua área. Havendo
áreas particulares incluídas em seus limites deverão ser cedidas, a título
gratuito, ao Poder Público, sendo esta uma das restrições legais ao direito
de propriedade.

7. (Procurador Federal AGU 2007) Consideradas em conjunto, as flo­


restas existentes no território nacional constituem bem de interesse
comum a todos os habitantes do país. Nesse aspecto, os órgãos
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) devem
disponibilizar na Internet as informações sobre a gestão florestal no
Brasil, conforme prevê a Resolução n.° 379 do Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA). Com relação à proteção florestal, julgue
os itens que se seguem com base na legislação vigente.
7.1 Considere a seguinte situação hipotética. Pedro é proprietário de terra
com floresta nativa sujeita a reserva legal de 20 % da propriedade.
Atualmente, 40% da área dessa propriedade é coberta de floresta. Des­
ses 40%, metade situa-se a menos de 5 metros de nascentes. Nessa
situação, se Pedro desmaiar 20% da floresta para ampliar a sua casa,
estará respeitando a reserva legai existente.
7.2 Reserva íegal e área de preservação permanente são institutos jurídicos
ambientais vinculados à proteção florestal, ambos previstos no Código
Florestal em vigor.

7.3 Ao adquirir imóvel que contenha reserva legal averbada no registro


imobiliário, o novo proprietário desse imóve! pode diminuir essa reserva
legai em até 50%.

7.4 Considere que Carlos,* proprietário de fazenda com inúmeras cabeças de


gado na região amazônica, amplie a área de pasto dessa fazenda por
meio de queima controlada, conforme previsto no Decreto n. 2.661/1998,
e, após realizada a queima, comunique o fato ao órgão do SISNAMA.
Nessa situação, a atuação de Cartos estará de acordo com a previsão
do emprego de fogo em práticas agropastoris.

7.5 É ilícita a conduta de proprietário de hotel situado à beira do lago Para-


noá, em Brasília, que, desejando utilizar de forma mais eficiente a área
próxima a esse lago artificial, promova o desmatamento da vegetação

f
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 231

da área situada a até 10 metros do curso de água, para a construção


de piscina, independentemente de prévia iicença do órgão ambientai
responsável.

8. (CESPE - Juiz Federal Substituto TRF 5.a Região) Um Estado da


federação criou, por meio de lei, uma unidade de conservação de
proteção integrai em determinada área rural, abrangendo inúmeros
imóveis particulares. Nos imóveis atingidos, tanto áreas de preser­
vação permanente quanto áreas destinadas a reserva legai, bem
como demais áreas, até então não submetidas a qualquer limitação
de ordem ambientai, ficaram circunscritas ao perímetro da unidade
de conservação criada.
Considerando a situação hipotética apresentada e as limitações à
propriedade de cunho ambientai, julgue os itens a seguir.
8.1 As áreas de preservação permanente e as reservas legais contidas nos
imóveis atingidos não são indenizáveis, pois já não eram passíveis de
exploração comerciai peios seus proprietários.
8.2 A unidade de conservação criada, em regra, admite apenas o uso indireto
dos recursos naturais, portanto, as propriedades atingidas devem ser de­
sapropriadas mediante pagamento de justa compensação patrimonial pelos
danos resultantes do esvaziamento econômico da propriedade.
8.3 A ação do poder púbiico, no domínio da proteção ecológica, há de ser
compreendida como um meio essencial à tutela de valores de transcen­
dência social, destinados a favorecer, em última análise, os superiores
interesses da própria coletividade.

9. (CESPE - AGU 2006) A preservação das florestas é uma das questões


fundamentais para a sobrevivência da humanidade e de todas as
formas de vida. As relações entre a necessidade de desenvolvimento
econômico e a destruição das áreas florestais é bastante evidente;
igualmente evidentes são as relações entre a destruição das florestas
e a pobreza. Tanto é assim que o Banco Mundial aponta que a área
ocupada por florestas nos países em desenvolvimento foi reduzida
à metade em aproximadamente um século.
Paulo de Bessa Antunes. Direito ambiental. 6. ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Lumen Jurís, 2002.
A matéria florestai, no Brasil, está contemplada na Lei n. 4.771/1965.
Com relação a esse assunto, julgue os itens que se seguem.
9.1 O Código Florestal não está voltado apenas para a proteção das flores­
tas. Ele também contempla a proteção das demais formas de vegetação
reconhecidas de utilidade para as terras que revestem.
9.2 As florestas públicas são consideradas bens de interesse dominial do
Estado.
232 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

9.3 O regime jurídico da propriedade florestal é puramente civil, pois as matas


particulares não estão sujeitas a ingerências administrativas.

10. (Procurador do Estado AP 2006} Quanto às unidades de conservação,


juigue os itens a seguir.
10.1 As unidades de conservação integrantes do Sistema Nacional de Unidades
de Conservação (SNUC) dividem-se em dois grupos, com características
específicas: as unidades de uso sustentável - cujo objetivo é compati­
bilizar a conservação da natureza com o uso sustentável da totalidade
de seus recursos naturais - e as unidades de proteção integral - que
objetivam a preservação da natureza, sendo admitido apenas o uso
indireto dos seus recursos naturais, excetuando-se os casos previstos
em lei.
10.2 A unidade de proteção integrai denominada refugio de vida silvestre
tem como objetivo proteger ambientes naturais onde sejam asseguradas
condições para a existência ou a reprodução de espécies ou comunidades
da flora local e da fauna residente ou migratória.
10.3 A reserva extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas
tradicionais de subsistência baseada exclusivamente no extrativismo, sendo
vetadas a prática da agricultura - mesmo que apenas de subsistência
- e a criação de animais.

11. (Promotor de Justiça SC 2006)


I - As áreas de preservação permanente - APPs, delimitadas pelo Código
Florestal, tal qual ocorre com a mata ciliar, topo de morros e restingas
são equiparadas, por disposição legal, a reservas ou estações ecológicas,
razãó pela qual não admitem exploração econômica direta.
II - Nas ações civis públicas ou coletivas, o interesse de agir do Ministério
Público e dos demais legitimados é sempre presumido, por isso indepen­
dem da demonstração de um interesse concreto na causa.
III - De acordo com posição firmada no STF, afigura-se indiscutível a legi­
timação da entidade sindical para, como substituto processual, impetrar
mandado de segurança coletivo, independente de autorização de seus
filiados ou de prova de seu funcionamento hámais de um ano.
IV - A propositura de ação civil pública ou coletiva nãoimpede que o
próprio lesado ajuíze ação individual visando a obter reparação pelos
danos sofridos.
V - As ações coletivas propostas por sindicato induzem litispendência em
relação às ações individuais, já que os efeitos da coisa julgada erga omnes
& ultra partes somente beneficiarão os autores da ação civil coletiva.
(A) apenas I, II e III estão corretos.
(B) apenas I, III e IV estão corretos.
(C) apenas I, ti, III e V estão corretos.

4
Cap. 5 - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 233

(D) apenas III, IV e V estão corretos.


(E) todos estão corretos.

12. (CESPE/UnB - Petrobrás - Advogado Júnior/2003) No que se refere


ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC)
e com base na legislação vigente, julgue os itens seguintes.
12.1 As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em
dois grupos: unidades de proteção integral e unidades de uso sus­
tentável.
12.2 Entre as espécies de unidades de conservação e de proteção integrai
existentes, a estação ecológica tem como objetivo a preservação da
natureza e a realização de pesquisas cientificas.
12.3 A floresta nacional (unidade de uso sustentável) é uma área com
cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como
objetivo básico o uso múltipío sustentável dos recursos florestais e a
pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentávei
de florestas nativas.
12.4 A reserva particular do patrimônio naturaí (unidade de uso sustentávei)
é uma área privada, gravada por dez anos, com o objetivo de conservar
a diversidade biológica.
12.5 Legalmente, a proteção integral visa à manutenção dos ecossistemas
livres de alterações causadas por interferência humana, admitindo o uso
direto dos seus atributos naturais.

13. (Procurador do Estado/PR - 2007) Assinale a alternativa correta:


(A) As áreas de preservação permanente e a reserva legai devem ser res­
peitadas em toda e qualquer propriedade privada.
(B) As áreas de preservação permanente e a reserva legal constituem li­
mitações ao direito de propriedade passíveis de indenização pelo Poder
Público que as instituiu.
(C) As áreas de preservação permanente e a reserva lega! constituem reservas
particulares do patrimônio natural.
(D) As áreas de preservação permanente e a reserva lega! devem ser res­
peitadas em toda propriedade rural.
(E) A reserva iegal deve ser averbada no registro de imóvel de toda pro­
priedade urbana ou rural.

14. (OÂB/CESPE - 2007.il) Acerca do Sistema Nacional de Unidades de


Conservação, assinale a opção correta.
(A) As UCs podem ser criadas por decreto do Poder Executivo, mas somente
a lei em sentido formal pode autorizar a desafetação ou a redução de
seus limites.
234 OiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

(B) A reserva particular do patrimônio natural é uma UC que visa à conservação


da diversidade biológica, cuja criação depende tão-somente da manifestação
de vontade do proprietário perante o órgão ambiental e da subseqüente
declaração de interesse socía! para fins de desapropriação da área.
(C) Nas unidades de conservação (UCs) de proteção integral, a visitação
pública é absolutamente proibida; entretanto a administração pública pode
autorizar a realização de pesquisa cientifica em tais unidades.
(D) A reserva extratívista é uma espécie de UC de uso sustentável de domínio
coletivo privado, cuja titularidade cabe a populações extrativistas tradicionais,
assim reconhecidas pelo poder público.

15. (OAB/CESPE - 2007.11) Com reiação aos mecanismos de tutela ad­


ministrativa do meio ambiente, assinaie a opção correta.
(A) A implantação de reserva legai florestal em imóvei rural gera, para o
proprietário, direito a indenização, em face da limitação ao potencial eco­
nômico do bem.
(B) A fixação de um regime peculiar de fruição de um bem imóvel em área
merecedora de especial proteção, em razão de sua relevância ambientai,
nem sempre dependerá de desapropriação pelo poder público.
(C) No exercício do poder de policia administrativa, o órgão ambiental pode
lavrar autos de infração e aplicar multas apenas nos casos em que a
conduta lesiva ao meio ambiente estiver descrita em lei como crime
ambiental.
(D) No exercicio do poder de polícia administrativa, o órgão ambientai poderá
apficar sanções referentes a condutas lesivas ao meio ambiente, bastan­
do que estas, em consonância com o principio da taxatividade, estejam
expressa e previamente tipificadas em portaria ou resolução do Conselho
Nacional do Meio Ambiente.

GABARITO
1- E 7.5 - C 11 - B
2 - A 8.1 - E 12.1 - C
3 - D 8.2 - C 12.2 - C
4 - C 8.3 - C 12.3 - C
5 - C 9.1 - C 12.4 - E
6~ C S.2 - E 12.5 - E
7.1 - E 9.3 - E 13 - D
7.2 - C 10.1 - E 14 - A
7.3 - E 10.2 - C 15 - B
7.4 - E 10.3 - E

i
POLUIÇÃO

Sumário: 6.1 Degradação ambiental e poluição: conceitos e


distinção - 6.2 A poluição é um fenômeno lícito ou ilícito? -
6.3 Nem toda poluição consiste em crime - 6.4 Competência
administrativa e legislativa - 6.5 Resumo - 6.6 Questões
de concursos.

6.1 DEGRADAÇÃO AMBIENTAL E POLUIÇÃO:


CONCEITOS E DISTINÇÃO

A Lei 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional


do Meio Ambiente, conceitua degradação da qualidade
ambiental como a alteração adversa das características do
meio ambiente (art. 3.°, D). Por conseguinte, a degradação
da qualidade ambiental consiste em toda modificação adversa
ao equilíbrio ecológico.1
A poluição é conceituada como “a degradação da
qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-
estar da população; b) criem condições adversas às atividades
sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;

1 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao


coletivo exírapatrimonial. São Paulo: RT, 2003. p. 101.
236 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio am­


biente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os
padrões ambientais estabelecidos” (art. 3.°, III).
O conceito legal de poluição, portanto, é bastante amplo,
apresentando tanto uma concepção antropocêntrica quanto
biocêntrica. E antropocêntrico quando se refere à saúde, à
segurança, ao bem-estar da população e às atividades sociais
e econômicas; é biocêntrico quando prevê como poluição
a degradação da qualidade ambiental que afete a biota (=
fauna e flora que habitam um determinado local); e, ainda,
apresenta concepção mista no tocante às condições estéticas
ou sanitárias do meio ambiente e ao lançamento de maté­
rias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos.
Tecnicamente, portanto, degradação ambiental é gênero
do que poluição é espécie. Conseqüentemente, toda poluição
consiste em degradação ambiental; a recíproca, entretanto,
não é verdadeira, ou seja, nem toda degradação ambiental
consiste em poluição.
Poluidor é conceituado como “a pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado, responsável, direta ou indire­
tamente, por atividade causadora de degradação ambiental'5
(art. 3.°, IV). Assim, a poluição decorre exclusivamente da
ação humana, ainda que involuntária.
Logo, eventos da natureza que ocasionam degradação
ambiental, como, por exemplo, uma erupção vulcânica, não
consistem, tecnicamente, de acordo com a legislação brasi­
leira, em poluição.

6.2 A POLUIÇÃO É UM FENÔMENO LÍCITO Oü


ILÍCITO?

A Constituição da República atribui à União, Estados,


Distrito Federal e Municípios a competência comum de
combater à poluição “em qualquer de suas formas” (art. 23,
Cap. 6 - POLUIÇÃO 237

VI); estabelece, também, que compete à União, aos Estados


e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre controle
da poluição (art. 24, VI). Outrossim, prevê a Carta Política
que compete ao Poder Público e à coletividade o dever de
defender e preservar o meio ambiente para as presentes e
futuras gerações (art. 225, caput).
Portanto, toda poluição é ilícita, devendo o seu agente
necessariamente sofrer as sanções, de ordem civil, penal e
administrativa, previstas na legislação? Não é bem assim...
Imaginemos, por exemplo, que todos nós ao dirigirmos
um veículo, ou ao utilizarmos algum transporte público,
movido por combustível de origem fóssil, estamos liberando
no ar, por meio do sistema de escapamento, uma série de
poluentes que degradam a atmosfera. Desta forma, somos
poluentes, diretos (no caso de veículo próprio) ou indiretos
(se utilizamos transporte público). Contudo, partindo-se da
premissa de que o veículo está cumprindo com os limites
previstos pela legislação de regência quanto à liberação de
poluentes, não haveria, juridicamente, dano algum.
Em outras palavras, significa afirmar que a poluição é
tolerada pelo ordenamento jurídico desde que respeitados os
limites - padrões de qualidade - previstos pelo Poder Público.
Em regra, a natureza consegue absolver, até um certo grau,
a poluição causada pelo ser humano sem que tal implique
em uma redução de sua qualidade de vida.
Naturalmente, incumbe ao Poder Público, na busca in­
cessante pela melhoria da qualidade da vida humana, impor
condições e critérios cada vez mais rigorosos para a proteção
do meio ambiente. Para atender a tal múnus constitucional,
os entes públicos devem, entre outros, fomentar a criação
de novas tecnologias menos poluentes.2

2 Vale observar que os incentivos à produção e instalação de equipa­


mentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados paia a me­
lhoria da qualidade ambiental, consistem em instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente (art. 9.°, V, da Lei 6.938/1981).
238 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

Logo, a atividade poluente pode ser lícita ou ilícita, a


depender se está ou não cumprindo no caso concreto com os
padrões de qualidade previstos para o recurso ambiental es­
pecífico (ar, água etc.), conforme a legislação de regência.
Se a atividade poluente é licite, não há como aplicar
a seu agente sanções de natureza administrativa e penal.
Ressalve-se, entretanto, que a responsabilização na esfera
civil independe da licitude ou não do ato, uma vez que é
objetiva, conforme o art. 14, § 1.°, da Lei 6.938/1981. Logo,
se a atividade poluente, ainda que regular, acarreta algum
dano ao ambiente, o poluidor deverá ser responsabilizado
civilmente.

6.3 NEM TODA POLUIÇÃO CONSISTE EM CRIME

Dispõe o caput do art. 54 da Lei 9.605/1998 (Lei dos


Crimes Ambientais), verbis:

Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis


tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde
humana, ou que provoquem a m ortandade de anim ais ou a
destruição significativa da flo ra (Grifo nosso).

Fundamental observar, portanto, que o ato de poluir,


por si só, não consiste em crime ambiental. De fato, ób­
vio que as milhares de indústrias no Brasil, por exemplo,
liberam no ar, na água e no solo milhares de poluentes,
diariamente.
Como visto, a poluição consiste em toda degradação
da qualidade ambiental “resultante de atividades que direta
ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e
o bem-estar da população; b) criem condições adversas às
atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente
a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do
meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo

f
Cap. 6 - POLUIÇÃO 239

com os padrões ambientais estabelecidos” (art. 3.°, III, da


Lei 6.938/1981).
Entretanto, apenas será crime ambiental a poluição de
tal monta, de tal gravidade, que resulte ou possa resultar
em: a) danos à saúde humana; h) mortandade de animais;
ou, c) destruição significativa da flora.
Logo, o ato de poluir é juridicamente tolerado, sob a
perspectiva da responsabilidade penal, se não tiver potencial
de causar danos à saúde humana, à fauna ou à flora; neste
caso, pode-se poluir sem que tal implique na prática de
crime ambiental algum.

6.4 COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA E


LEGISLATIVA

A Constituição Federal de 1988 estabelece ser competência


comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios o
combate à poluição “em qualquer de suas formas” (art. 23,
VI). Outrossim, prevê que compete à União, aos Estados e
ao Distrito Federal legislar concoirentemente sobre controle
da poluição (art. 24, VI).
Logo, os entes políticos dos três níveis da federação
possuem competência administrativa (ou material, ou, ainda,
executiva) para tratar acerca de poluição. A União, Estados
e Distrito Federal possuem também competência legislativa
expressa sobre o tema. Os Municípios, entretanto, também
possuem competência legislativa para tratar sobre meio
ambiente, e, conseqüentemente, poluição, dada a atribuição
constitucional de legislar sobre assuntos de interesse local e
de suplementar a legislação federal e estadual no que couber
(art. 30, I e D, da Constituição Federal).
A competência legislativa concorrente não autoriza que
cada ente federativo legisle isoladamente sobre o tema; cabe à
União legislar sobre normas gerais, enquanto que aos Estados
240 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

compete legislar suplementarmente. Assim, não caberia à lei


estadual inovar em matéria já regulada por lei federal.3

3 Supremo Tribunal Federal, ADI 2.396/MS, Tribunal Pleno, Rei. Min.


Ellen Gracie, j. 08.05.2003, D J l.°.08.2003, decisão unânime: "Ação
direta de inconstitucionalidade. Lei n° 2.210/01, do Estado de Mato
Grosso do Sul. Ofensa aos artigos 22, I e XH; 25, § 1.°; 170,
caput , II e IV; 1.°; 18 e 5.° caput, II e LIV. Inexistência. Afronte
à competência legislativa concorrente da União para editar normas
gerais referentes à produção e consumo, à proteção do meio ambiente
e controle da poluição e à proteção e defesa da saúde. Artigo 24,
V, VI e XH e §§ 1.° e 2.° da Constituição Federal. Não cabe a
esta Corte dar a última palavra a respeito das propriedades técnico-
científicas do elemento em questão e dos riscos de sua utilização
para a saúde da população. Os estudos nesta seara prosseguem e
suas conclusões deverão nortear as ações das autoridades sanitárias.
Competência do Supremo Tribunal Federal circunscrita à verificação
da ocorrência de contraste inadmissível entre a lei em exame e o
parâmetro constitucional. Sendo possível a este Supremo Tribunal,
pelos fatos narrados na inicial, verificar a ocorrência de agressão a
outros dispositivos constitucionais que não os indicados na inicial,
verifica-se que ao determinar a proibição de fabricação, ingresso,
comercialização e estocagem de amianto ou de produtos à base de
amianto, destinados à construção civil, o Estado do Mato Grosso
do Sul excedeu a margem de competência concorrente que llie é
assegurada para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V);
proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI); e
proteção e defesa da saúde (art. 24, XII). A Lei n° 9.055/95 dispôs
extensamente sobre todos os aspectos que dizem respeito à produção
e aproveitamento industrial, transporte e comercialização do amianto
crisotila. A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde
à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou
lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor
em diametral objeção'a esta, Compreensão que o Supremo Tribunal
tem manifestado quando se defronta com hipóteses de competência
legislativa concorrente. Precedentes: ADI 903/MG-MC e ADI 1.980/
PR-MC, ambas de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello.
Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1.° e de
seus §§ 1.°, 2 ° e 3.°, do art. 2.°, do art. 3.° e §§ 1.° e 2.° e do
parágrafo único do art. 5.°, todos da Lei n° 2.210/01, do Estado do
Mato Grosso do Sul”. (Grifo nosso).
Cap. 6 - POLUIÇÃO 24-1

Vale ressalvar a possibilidade do exercício pelos Esta­


dos da competência legislativa plena enquanto inexistir lei
federal acerca das normas gerais (art. 24, §§ 3 o e 4.°, da
Constituição Federal).
A poluição, seja hídrica, atmosférica, do solo, por resí­
duos sólidos4 etc., que resulte em dano ao ser humano e/ou

4 Superior Tribunal de Justiça, HC 86.145/SP, 5.a Turma, Rei. Min.


Felix Fischer, j. 04.10.2007, D J 19.11.2007, decisão unânime: “Pro­
cessual penal. Habeas corpus substitutivo de recurso ordinário. Arts.
38, 54, § 2.°, inciso V e 60, todos da Lei n° 9.605/98. Trancamento
da ação penal. Falta de justa causa. Inocorrência.
I - A peça acusatória deve vir acompanhada com o mínimo emba­
samento probatório apto a demonstrar, ainda que de modo indiciário,
a efetiva realização do ilícito penal por parte do denunciado. Se
não houver um lastro probatório mínimo a respaldar a denúncia, de
modo a tomar esta plausível, não haverá justa causa a autorizar a
instauração da persecutio criminis. (Precedentes).
II - O trancamento da ação por falta de justa causa, na via estreita
do writ, somente é possível se houver comprovação, de plano, da
atipicxdade da conduta, da incidência de causa de extinção da puni-
bilidade ou da ausência de indícios de autoria ou de prova sobre a
materialidade do delito, o que não ocorre na espécie. (Precedentes).
IH - Na hipótese dos autos, o paciente, segundo afirmado na exor-
dial acusatória, na qualidade de sócio-gerente da empresa..., teria
destruído e danificado floresta considerada de preservação permanente,
utilizando-a com infringência das normas de proteção ambiental, a
uma, causando poluição de qualquer natureza em níveis tais que
podem resultar em destruição significativa da flora, por lançamentos
de resíduos sólidos, em desacordo com as exigências estabelecidas
em leis ou regulamentos, a duas, construindo e fazendo funcionar
no local obras potencialmente poluidoras, sem licença ou autorização
dos órgãos ambientais competentes, contrariando as normas legais
e regulamentares pertinentes, tudo isso de acordo com laudo do
Instituto de Criminalística e do Departamento Estadual de Proteção
aos Recursos Naturais. Em suma, narra a denúncia que o paciente
teria violado gravemente a legislação ambiental, pois teria causado
poluição, construído obra potencialmente poluidora, suprimido vege­
tação, assoreado córrego, etc. Assim, verifica-se que há, ao menos
em tese, a descrição de condutas criminosas que, em princípio, se
adequam perfeitamente aos tipos penais previstos nos arts. 38, 54,
242 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio f. G. Beltrão

ao meio ambiente consiste em crime ambientei, e, como tal,


encontra-se disciplinada pela Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes
Ambientais), em seção específica intitulada “da poluição e
outros crimes ambientais”.5

§ 2.°, inciso V e 60, iodos da Lei n° 9.605/98, razão pela qual se


mostra prematuro o pretendido trancamento da ação penal, tendo
em vista a existência de um lastro probatório mínimo a respaldar a
denúncia, de modo a tomar plausível a persecutio criminis. (Grifo
nosso). Ordem denegada”.
5 Lei 9.605/1998, Capítulo V, Seção III, arts. 54 a 61.
“Art 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que
resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provo­
quem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.
§ 1.° Se o crime é culposo:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
§ 2.° Se o crime:
I - tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para a ocu­
pação humana;
II - causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda
que momentânea, dos habitantes das áreas afetadas, ou que cause
danos diretos à saúde da população;
XII - causar poluição hídrica que tome necessária a interrupção
do abastecimento público de água de uma comunidade;
IV - dificultar ou impedir o uso público das praias;
V - ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou
gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com
as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena - reclusão, de um a cinco anos.
§ 3.° Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior
quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade compe­
tente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental
grave ou irreversível.
Art. 55. Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos mine­
rais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença,
ou em desacordo com a obtida:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
Parágrafo único. Nas mesmas paias incorre. quem deixa de
recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos da autorização,
permissão, licença, concessão ou determinação do órgão competente.
Cap. 6 - POLUIÇÃO 243

6.5 RESUMO

• Degradação da qualidade ambiental: alteração adversa


das características do meio ambiente (art. 3.°, II, da Lei
6.938/1981).

Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comer­


cializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou
usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana
ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas
em leis ou nos seus regulamentos:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.
§ 1.° Nas mesmas penas incorre quem abandona os produtos
ou substâncias referidos no caput, ou os utiliza em desacordo com
as normas de segurança.
§ 2.° Se o produto ou a substância for nuclear ou radioativa,
a pena é aumentada de um sexto a um terço.
§ 3.e Se o crime é culposo:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
Art. 57. (VETADO)
Art. 58. Nos crimes dolosos previstos nesta Seção, as penas
serão aumentadas:
I — de um sexto a um terço, se resulta dano irreversível à
flora ou ao meio ambiente em geral;
II - de um terço até a metade, se resulta lesão corporal de
natureza grave em outrem;
IH - até o dobro, se resultar a morte de outrem.
Parágrafo único. As penalidades previstas neste artigo somente
serão aplicadas se do fato não resultar crime mais grave.
Art. 59. (VETADO)
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar,
em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou
serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos
órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e
regulamentares pertinentes:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as
penas cumulativamente.
Art. 61. Disseminar doença ou praga ou espécies que pos­
sam causar dano à agricultura, à pecuária, à fauna, à flora ou aos
ecossistemas:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.”
244 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Púbiicos - Antônio F. G. Beltrão

• P oluição :a degradação da qualidade ambiental resultante


de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem
a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b)
criem condições adversas às atividades sociais e econô­
micas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem
as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e)
lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos” (art. 3.°, III). Apenas será crim e
ambiental a poluição de tal monta, de tal gravidade, que
resulte ou possa resultar em: a) danos à saúde humana;
b) mortandade de animais; ou, c) destruição significativa
da flora. Logo, o ato de poluir é juridicamente tolerado,
sob a perspectiva da responsabilidade p e n a l , se não tiver
potencial de causar danos à saúde humana, à fauna ou à
flora; neste caso, “pode-se” poluir sem que tal implique
na prática de crime ambiental algum. Ressalve-se, entre-
tanto, que a responsabilização na esfera c iv il independe
da licitude ou não do ato, uma vez que é objetiva,
conforme o art. 14, § 1.°, da Lei 6.93 8/198 L Logo, se
a atividade poluente, ainda que regular, acarreta algum
dano ao ambiente, o poluidor deverá ser responsabilizado
civilm ente.

• P oluidor.a pessoa física ou jurídica, de direito público


ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por ati­
vidade causadora de degradação ambiental (art. 3.°, IV).
Conseqüentemente, a poluição decorre exclusivamente da
ação humana, ainda que involuntária.
• Os entes políticos dos 3 (três) níveis da federação pos­
suem com petência adm inistrativa (ou material, ou, ain­
da, executiva) para tratar acerca de poluição. A União,
Estados e Distrito Federal possuem também com petência
leg isla tiva expressa sobre o tema. Os Municípios, entre­
tanto, também possuem competência legislativa para tratar
sobre meio ambiente, e, conseqüentemente, poluição, dada
a atribuição constitucional de legislar sobre assuntos de
interesse local e de suplementar a legislação federal e
estadual no que couber (art. 30, I e II, da Constituição
Federal).
Cap. 6 - POLUIÇÃO 245

6.6 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (Defensoria Pública/SP - 2009 - ilí) Nos termos do Direito Constitucional


do Meio Ambiente, e considerando os princípios do Direito Ambien­
tal, da Política Nacional do Meio Ambiente, da Política de Educação
Ambiental, e da Política Urbana, conforme definida no Estatuto da
Cidade, das afirmativas expostas a seguir resta INCORRETA:
(A) A instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente na cidade, obriga a realização de audiência
do Poder Púbiico Municipal e da população interessada.
(8 ) A ocupação massiva de assentamentos humanos em áreas de proteção
ambientai localizadas em áreas urbanas, diante da omissão generalizada
do Poder Púbiico em fiscaiizar a irregularidade do parcelamento do solo e
da falta de promoção dos instrumentos constitucionais e legais de indução
da função social da cidade e da propriedade, impõe a responsabilidade
civil do estado por dano moral coletivo ambientai e urbanístico.
(C) A instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente na cidade obriga também a realização de
estudo de impacto de vizinhança.
(D) Em face da compatibilidade entre o Direito Ambiental e o Direito Urbanístico,
considerando a definição !ega! do meio ambiente, que aponta também para
o meio ambiente construído ou artificiai, é possível articular a aplicação dos
princípios da política urbana nos princípios da política ambiental, do que é
exemplo o principio da prevenção em face do princípio do planejamento
do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e
das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
(E) O planejamento urbano mediante participação popular deve ser entendi­
do, também, como processo pedagógico de educação em direitos para a
cidadania, tendo em vista o objetivo da política de educação ambientai,
aplicável subsidiariamente ao direito urbanístico, do fortalecimento da ci­
dadania, autodeterminação dos povos e solidariedade como fundamentos
para o futuro da humanidade.

2. (PGE/PA - 2009} Analise as proposições abaixo e assinale a COR­


RETA:
(A) Para os fins previstos na Lei n. 6.938/81, entende-se exclusivamente
por poluidor, a pessoa jurídica de direito privado, responsável, direta ou
indiretamente por planejar e/ou praticar atividade causadora de degradação
ambiental.
(B) A Lei Paraense n. 5.587/Ô5 que estatui a Política Estadual de Meio
Ambiente assegura a qualquer cidadão o direito de exercer a fiscalização
ambiental, mediante comunicação do ato ou fato delituoso à Secretaria
246 DiREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Estadual de Meio Ambiente ou à autoridade policial, que adotarão as


providências, sob pena de responsabilidade.
(C) Para a Convenção da Diversidade Biológica, diversidade biológica é um
conceito estritamente jurídico que depende de lei complementar para sua
adequada definição.
(D) A Lei Federal n. 11.105/2005 permite a utilização, a comercialização, o
registro, o patenteamento e o licenciamento de tecnologias genéticas de
restrição do uso e a clonagem humana.

3. (OAB/MT - DEZJ2004) Para a Política Nacional do Meio Ambiente, a


definição mais adequada para poluidor é:
(A) pessoa jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indi­
retamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
(B) a pessoa jurídica de direito privado, responsável, direta ou indiretamente,
por atividade causadora de degradação ambiental;
(C) a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta
ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
(D) a pessoa jurídica, de direito púbJico ou privado, responsável, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.

4. (OAB/UNIFICADA - SET./2008) Assinale a opção correta de acordo


com a legislação de direito ambiental.
(A) As atividades potencialmente polutdoras só podem receber a licença
de operação após audiência pública realizada no Conselho Nacional
de Meio Ambiente, sendo necessária a participação de dois terços dos
conselheiros.
(B) A licença de instalação só pode ser concedida a empreendimentos e ati­
vidades potencialmente poluidores após se verificar o efetivo cumprimento
das medidas de controle ambienta! propostas na licença de operação.
(C) O licenciamento ambienta! é o procedimento administrativo pelo quai o
órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampiiação
e operação de atividades e empreendimentos potencialmente poluidores
ou de atividades que, sob qualquer forma, possam causar degradação
ambiental.
(D) Cabe ao órgão ambiental local definir os critérios de exigibilidade, o deta­
lhamento e os riscos de atividade potencialmente poíuidora ou -degradadona,
de acordo com os critérios estabelecidos pelo Conselho de Govemo.

5. (TJ/PI - OUT./2007) Acerca da lei que dispõe sobre crimes ambientais,


assinale a opção correta.
(A) A Lei dos Crimes Ambientais só admite o crime qualificado quando ausentes
as medidas de precaução, em caso de risco de dano ambiental grave ou
irreversível, por parte daqueles que as deveriam adotar e quando assim
o exigir a autoridade competente.

I
Cap. 6 - POLUIÇÃO 247

(B) Não há hipótese de crime de poluição atmosférica qualificada que não


seja a prática de terrorismo, estando, nesse caso, a legislação dos crimes
ambientais sujeita à Lei de Segurança Nacional e ás convenções interna­
cionais que regulam os crimes contra a humanidade.
(C) O crime de poluição hídrica só ocorre quando verificados danos à saúde
humana, ao passo que o crime de poluição atmosférica consuma-se com
a mera exposição ao risco.
(D) O crime de poluição atmosférica só ocorre quando a suspensão do
abastecimento público compromete as atividades rotineiras de um bairro,
de um conjunto de bairros ou de uma cidade inteira, por mais de dois
dias úteis.
(E) Classificam-se como crimes qualificados causar poluição atmosférica que
provoque a retirada, ainda que momentânea, dos habitantes das áreas afe­
tadas, bem como causar poluição hídrica que tome necessária a interrupção
do abastecimento púbíico, ainda que apenas por algumas horas.

GABARITO
1- c 4 - C
2-B 5- E
3- C
O DANO AMBIENTAL
Sumário: 7.1 Introdução - 7.2 Peculiaridades do dano ambien­
tal - 7.3 Novo proprietário de imóveí rural e a perpetuação
do dano ambiental - 7.4 A responsabilidade administrativa
ambiental: 7.4.1 Definição de polícia administrativa ambiental;
7.4.2 Competência para o exercício da polícia administrativa
ambiental: 7.4.3 O processo administrativo ambiental - 7.5 A
responsabilidade civil ambiental: 7.5.1 Introdução; 7.5.2 Efeitos
da responsabilização civil objetiva; 7.5.3 Responsabilidade civil
dos entes públicos por omissão - 7.6 A responsabilidade penal
ambiental: 7.6.1 A Lei de Crimes Ambientais - n.° 9.605/1998;
7.6.2 A competência para julgamento dos crimes ambientais
pertence à Justiça Estadual comum - 7.7 O compromisso
de ajustamento de conduta ~ 7.8 Resumo - 7.9 Questões
de concursos.

JV4O/O0
7.1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 elevou ao status de
norma constitucional a responsabilização do infrator, pessoa
física ou jurídica, nas esferas penal, civil (obrigação de repa­
rar) e administrativa, por condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente (art. 225, § 3.°).
Embora as sanções sejam cominadas de forma inde­
pendente, na seara administrativa, civil e penal, podem ser
aplicadas cumulativamente. Neste sentido, o Código Civil
preve que a “responsabilidade civil é independente da criminal
não se podendo questionar mais sobre a existência do fato,
ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se
acharem decididas no juízo criminal (art. 935).
250 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) estabelece


que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa,
civil e penalmente quando a infração cometida resulte de
decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu
órgão colegiado, no interesse ou benefício de sim entidade,
ressalvando-se que a responsabilização da pessoa jurídica
não exclui a responsabilidade das pessoas físicas, autoras,
co-autoras ou partícipes do mesmo fato (art. 3,°, caput e
parágrafo único).
A Lei 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do
Meio Ambiente, já previa em seu art. 4.°, VH, l.a parte,
como um dos seus objetivos, a “imposição, ao poluidor e
ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os
danos causados (...),” o que corresponde ao princípio do
poluidor-pagador.
/ Outrossim, estabeleceu que a responsabilidade do poluidor
( pela indenização ou reparação dos . danos causados ao meio
J ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade, independe
\ da culpa, consagrando, assim, o princípio da responsabilidade
1objetiva (art. 14, § 1.°).
I Para evitar dúvidas, a Lei 6.938/1981 apresenta impor­
tantes definições em seu art. 3.°. A degradação da qualidade
ambiental consiste na “alteração adversa das características do
meio ambiente” (inciso II). A poluição corresponde à degra-
I dação da qualidade ambiental que resulta de atividades que
/ direta ou indiretamente: “a) prejudiquem a saúde, a segurança
\ e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às
atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente
a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do
meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo
com os padrões ambientais estabelecidos” (inciso III).
Motauri Ciocchetti de Souza afirma que, num primeiro
momento, os conceitos de “degradação da qualidade ambiental”
(inciso II) e "poluição” (inciso IH) parecem confundir-se. No
entanto, destaca que a diferença fimdamental diz respeito à
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 251

intervenção humana. Assevera que a degradação da qualidade


ambiental pode decorrer de fatores naturais (exemplo: incên­
dio em tloresta ocasionado pela quedade um raio) ou por
força de intervenções humanas (exemplo: desmatamentos). A
degradação da qualidade ambiental decorrente de intervenção
humana recebe o nome de poluição. Portanto, conclui o
doutrinador, “poluição é a degradação da qualidade ambiental
causada por atividade humana”.1
A definição de poluidor é bastante abrangente, compreen­
dendo toda pessoa, física ou jurídica, de direito público ou
privado, que seja responsável, direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental (inciso IV).
Logo, o dano ao meio ambiente pode repercutir em
responsabilização do infrator nas esferas administrativa, ci­
vil e penal. Há de ser compreendido como a violação ao
direito da coletividade ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, tal qual assegurado pelo art. 225, caput, da
Cónstituição Federal
Assim a degradação do ambiente decorrente da interven­
ção humana consiste no “confisco do direito de alguém em
respirar ar puro, beber água saudável e viver com tranqüili­
dade. Por isso, é imperioso que se analisem oportunamente
as modalidades de reparação do dano ecológico, pois muitas
vezes não basta indenizar, mas fazer cessar a causa do mal,
pois um carrinho de dinheiro não substitui o sono recuperador,
a saúde dos brônquios, ou a boa formação do feto”.2
0 dano ambiental pode ser observado sob duas perspec­
tivas ou modalidades: o dano ambiental coletivo em sentido
amplo, ou dano ambiental propriamente dito, que atinge o
meio ambiente como direito transindividual que pertence a
todos, tal qual assegurado pelo art. 225, caput, da Constitui­

1 SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Interesses difusos em espécie. São


Paulo: Saraiva, 2000. p. 16.
2 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p.
326.
252 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

ção Federal; e o dano ambiental individual, que repercute no


patrimônio ou na moral de cada um dos sujeitos afetados.3
A indenização por dano ambiental coletivo é destinada,
via de Tegra, a um Fundo, impessoal, para reconstituição dos
recursos ambientais atingidos, conforme prevê o art. 13 da
Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985); já a indenização
pelo dano individual busca a recomposição direta do prejuízo
das vítimas, individualmente consideradas.4
Vale observar que o Superior Tribunal de Justiça, ao
menos por enquanto, ainda não chancela a tese de dano mo­
ral coletivo, decorrente de dano ambiental, por entender ser
imprescindível a caracterização da dor, de sofrimento psíquico,
de caráter individual, o que seria incompatível com aquele.5
A regra para fixação da competência para processar e
julgar ação que versa sobre dano ambiental é a do foro do
local do ilícito, ou seja, onde o dano se localiza. Caso figu­
re na lide, como autor, réu, assistente ou oponente a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal, excetuando-se
as causas de falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, conforme prevê o
art. 109,1. da Carta Política, será competente a justiça federal;
nos demais casos, a jurisdição competirá à justiça estadual*

3 O Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/1990, define, para


seu efeito, em seu art. 81 os direitos ou interesses difusos como
“os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato” (inciso
I); enquanto os direitos ou interesses coletivos correspondem aos
transindividuais de natureza indivisível, de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte con­
trária por uma relação jurídica base.
4 MDLARE, Edis. Direito do ambiente, p. 736.
5 Superior Tribunal de Justiça, l.a Turma, REsp 598.281, Rei. Min. Luiz
Fux, Rei. para o acórdão Min. Teori Albino Zavascki, j. 02.05.2006,
D J l.°.06.2006.
6 Superior Tribunal de Justiça, 1 * Turma, REsp 811.773/SP, Rei. Min.
Luiz Fux, j. 03.05.2007, D J 31.05.2007, e l.a Turma, REsp 789.513/
SP, Rei. Min. Francisco Falcão, j. 06.12.2005, D J 06.03.2006.
4
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 253

7.2 PECULIARIDADES DO DANO AMBIENTAL

0 dano ambiental possui características próprias aue


o diferem do dano historicamente tratado pelo direito, de
natureza individual, com vítimas determinadas, em um dado
espaço geográfico. Compreendê-las é fundamental para tentar
superar o enorme desafio que o disciplinamento jurídico do
dano ambiental impõe, rompendo-se conceitos e institutos
tradicionais do direito na busca de novas soluções.
A responsabilização civil, por meio de obrigação de
indenização pecuniária, consiste em uma das formas jurídi­
cas mais antigas para solução do dano. Entretanto, a mera
indenização financeira, a posteriori, pelo dano ambiental é
absolutamente inoperante. Ressalvados alguns casos em que a
reparação integral do ambiente é possível, razão pela qual se
deve também impor ao infrator os seus custos, dificilmente a
reparação feita pelo homem conseguirá resgatar integralmente
a qualidade que o ambiente apresentava anteriormente.7
Logo, faz-se fundamental a previsão legal de medidas
preventivas, sistematizadas, de cunho coletivo, pelo que os
princípios da prevenção e da precaução são essenciais no
direito ambiental.
Neste sentido, os Estados Unidos da América, país de
tradição do common law, perceberam em meados do século
XX que os institutos tradicionais do nuisance e do tresspass
eram ineficazes quando da regulação do dano ambiental.8 Por

7 A Constituição Federa! impõe expressamente a todo aquele que ex­


plora recursos minerais a obrigação de recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com solução técnica exigida peio órgão público
competente, na forma da lei (art. 225, § 2.°).
8 PERCIVAL, Robert V.; SCHROEDER, Cbristopher H.; MILLER,
Alan S.; LEAPE, James P. Environmental regulaíion: iaw, science
and policy, p. 62-72. “O common law fundamenta-se largamente na
doutrina legal de inconveniência (= nuisance) para dirimir contro­
vérsias ambientais, apesar de que condutas que resultem em uma
invasão física de propriedade poderiam ser tratadas como transgressão
254 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

tal razão, a partir da década de 60 foram editadas diversas


leis e regulamentos, como se país de civil law fosse, tratando
da água, do ar, de resíduos sólidos, espécies ameaçadas de
extinção, substâncias tóxicas etc,9
Outra característica do dano ambiental consiste na inde-
terminação das vítimas, dada a sua natureza de direito difuso.
Assim, sempre difícil a tarefa de identificar os sujeitos que
sofreram os efeitos de determinada degradação ambiental.
Ainda, caracteriza-se também por ser transfronteiriço, ou
seja, não respeita as fronteiras geopolíticas erigidas artificial­
mente pelo homem, o que também gera sérias dificuldades
para seu disciplinamento jurídico. A título de exemplo, o
terrível acidente nuclear da central ucraniana de Tchemobil,

(= trespass). O tratamento jurídico da inconveniência (= miisancè)


objetiva a proteção do direito ao uso e gozo da terra, enquanto a
transgressão (= trespass) protege contra invasões na posse da terra
(...) Enquanto o common law é eficiente para tratar de conflitos
entre uma fonte única de poluição e alguns poucos vizinhos, há
um amplo consenso que as ações de inconveniência (= mtiscmcè)
são totalmente inadequadas para resolver os problemas típicos de
poluição encontrados pelas sociedades industriais modernas.”
9 Embora o sistema jurídico estadunidense seja tradicionalmente de
common law, a temática ambiental encontra-se nos dias de hoje preci-
puamente regulada por meio de diversas leis editadas pelo Congresso,
fruto de ura movimento legislativo iniciado nos anos 60 do século
XX, responsável pela criação do Solid Waste Disposal Act [Lei de
Resíduos Sólidos], em 1965; da Environmental Protection Agency
- EPA [Agência de Proteção Ambiental], em 1970, que consiste na
agência ambiental federal; do Clean Air Act [Lei do Ar Limpo], em
1970; do Clean Water Act [Lei da Água Limpa], em 1972; do Federal
Inseticide, Fungicide, and Rodenticide Act - FÍFRA [Lei Federal sobre
Inseticida e Fungicida], em 1972; do Marine Protection, Research, and
Sanctuaries Act [Lei da Proteção, Pesquisa e Santuários Marinhos], em
1972; do Endangered Species Act - ESA [Lei de Espécies Ameaçadas],
em 1973; do Safe Drinldng Water Act - SDWA [Lei da Água Potável
Segura], em 1974; do Toxic Substances Control Act - TSCA [Lei de
Controle de Substâncias Tóxicas], em 1976; do Resource Conservation
and Recovery Act - RCRA [Lei de Restauração e Conservação de
Recursos], em 1976, entre outros.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 255

localizada à época na União Soviética, ocorrido em 26.04.1986,


cuja nuvem radioativa afetou a Finlândia. Passados vinte e
um anos da tragédia, peixes e cogumelos de algumas regiões
finlandesas ainda apresentam sinais de toxicidade por césio
137, substância cancerígena.
Outra peculiaridade do dano ambiental consiste na difi­
culdade de sua valoração. O ar limpo é gratuito; não se paga
nada para respirá-lo. Como então calcular a indenização devida
para uma determinada comunidade que foi afetada por uma
emissão de gases, proveniente da indústria X, superior aos
limites previstos no respectivo licenciamento ambiental?
Outro exemplo: imaginemos que a madeireira Y devastou
ilegalmente milhares de hectares de floresta. Como valorar
este dano ambiental? Pode-se estimar a indenização a partir
simplesmente do valor de mercado da madeira retirada. Mas,
e quanto ao valor da diversidade biológica, das espécies da
fauna e da flora que foram atingidas pelo desmatamento, e do
ecossistema como um todo, nada é devido? Como estimá-lo,
então? São questões complexas que certamente exigirão cada
vez mais atenção do legislador e dos aplicadores do direito.
Por fim, o Superior Tribunal de Justiça já possui en­
tendimento consolidado quanto à responsabilização do novo
proprietário de imóvel por dano ambiental resultante de
desmatamento realizado pelo proprietário anterior, por en­
te n d e i^ que há uma perpetuação da lesão ao
meio ambiente.
Neste sentido, Hugo Nigro Mazzilli anota que, “Em
face do caráter objetivo e yroyter rem da responsabilidade
ambiental, o sucessor responde pelos danos causados à coisa
alienada, até porque, em caso contrário, bastaria ao poluir
alienar o bem por ele detenorado, e o dano cível ficana
sem possibilidade de restauração d ire ta ^

10 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo.


São Paulo: Saraiva, 2002. p. 132.
256 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Logo, para se adquirir uma propriedade faz-se fundamental


realizar uma due diligence, avaliando-se os passivos ambientais
que possa eventualmente apresentar. Por exemplo, se o proprie­
tário anterior desmatou as Áreas de Preservação Permanente e/
ou de Reserva Legal, o novo proprietário assumirá o dever legal
de reflorestá-las, pelo que absolutamente necessário o cômputo
de tais despesas no valor da compra do imóvel.

7.3 NOVO PROPRIETÁRIO DE IMÓVEL RURAL E


A PERPETUAÇÃO DO DANO AMBIENTAL

Atualmente, antes de se adquirir uma propriedade rural


faz-se fundamental verificar se a mesma está cumprindo rigo­
rosamente com a legislação ambiental, no que se refere, por
exemplo, às Áreas de Preservação Permanente (APPs) e de
Reserva Legal, previstas pelo Código Florestal, ao Bioma Mata
Atlântica, nos termos da Lei 11.428/2006, entre outros.
Tal cautela de diligenciar antes da efetivação da venda
decorre do fato de que o comprador passará a ser o res­
ponsável pelos danos causados ao meio ambiente no imóvel
rural objeto da compra, ainda que não venha a derrubar
uma única árvore, sujeitando-se às sanções civis, penais e
administrativas previstas pela legislação.
Tal entendimento vem se firmando no Superior Tribunal
de Justiça, e decorre da constatação de que a mera manutenção
do plantio ou da pastagem anteriormente existente impede a
regeneração da flora original, incorrendo o novo proprietário,
portanto, na perpetuação do dano ambiental

11 2* Tunna, REsp 343.741/PR, Rei. Min. Franciulli Neto, j. 04.06.2002,


D J 07.10.2002, decisão unânime: “Recurso especial. Faixa ciliar. Area de
preservação permanente. Reserva legal. Terreno_adquipdo pelo recorrente
fã desroatado. impossibilidade de exploração econômica. Responsabili-
dade objetiva. Obrigação propter rem. Ausência de prequestionamento.
Divergência jurispradencial não configurada. As questões relativas à
aplicação dos artigos 1.° e 6.° da LICC, e, bem assim, à possibilidade
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 257

Sem dúvida, tais precedentes estão em perfeita haraionia


com a tutela constitucional do meio ambiente prevista pelo
art. 225, que impõe ao Poder Público e à coletividade o
dever de protegê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.

7.4 A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA


AMBIENTAL

7.4.1 Definição de polícia administrativa ambiental

A tutela administrativa do ambiente decorre do poder


de polícia, prerrogativa da administração pública. Doutrina-

de aplicação da responsabilidade objetiva em ação civil pública, não


foram enxergadas, sequer vislumbradas, pelo acórdão recorrido. Tanto
a faixa ciliar quanto a reserva le^al, em qualquer propriedade' incluída
a da recorrente, não podem ser objeto de exploração econômica, de
maneira que, amck"que 'sê não dê o reiiorestamento imediato, referidas
zonas não podem servir como pastagens. Não há cogitar, pois, de au­
sência de nexo causai, visto~que áqiíèíè que perpetua a lesão ao meio
ambiente cometida por outrem está, ele mesmo, praticando o ilícito. A
obrigação de conservação é automaticamente transferida do alienante
ao adquirente, independentemente deste último ter responsabilidade
pelo dano ambiental. Recurso especial não conhecido”.
1* Turma, REsp 843.036/PR, Rei. Min. José Delgado, j. 17.10.2006,
D J 09.11.2006, decisão unânime: “Recurso especial pelas alíneas ‘a’ e
‘c’ da permissão constitucional. Administrativo. Reserva florestal. Novo
proprietário. Terreno adquirido já desmaiado. Legitimidade passiva.
Inexistência de dissídio pretoriano. Recurso não-provido. 1. (...) 2. O
novo adquirente do imóvel é parte legítima para figurar no pólo pas­
sivo de ação por dano ambiental que visa o reiiorestamento de área
destinada à preservação ambiental. Não importa que o novo adquirente
não tenha sido o responsável pelo desmatamento da propriedade. ‘Não
há como se eximir a adquirente desta obrigação legal, indistintamente
endereçada a todos membros de uma coletividade, por serem estes,
em última análise, os beneficiários da regra, máxime ao se considerar
a função social da propriedade’. Jurisprudência deste STJ no sentido
do acórdão rechaçado. 3. Recurso especial não-provido”.
258 DiRElTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

riamente, o professor Hely Lopes Meirelles assim o definia:


“faculdade de que dispõe a Administração Publica para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades
e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado’’.12
Era nosso direito positivo, há definição de poder de
polícia pelo Código Tributário Nacional, segundo o qual
consiste na “atividade da administração pública que, limitan­
do ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exer­
cício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos”
(art. 78).
Para ser regular, o exercício do poder de polícia há de
ser “desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se
de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso
ou desvio de poder” (art. 78, parágrafo único).
Logo, o poder de polícia consiste na prerrogativa da
administração pública de impor limites e condições aos par­
ticulares, com fundamento em lei, em benefício de toda a
coletividade. Pode ensejar tanto em uma atuação preventiva
(fixação de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento
ambiental, o licenciamento ambiental, as avaliações de impacto
ambiental etc.) quanto repressiva.13 O denominado “rodízio

12 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p.


127.
13 Superior Tribunal de Justiça, 1 * 'Ruma, RMS 22.067/DF, Rei. Min.
José Delgado, j. 14.08.2007, D J 30.08.2007, decisão unânime: “Admi­
nistrativo. Recurso ordinário em mandado de segurança. Extrapolação
de autorização para construção. Invasão de área pública de preservação
ambiental. Orla do Lago Paranoá. Construção irregular. Má-fé. Violação

i
Cap. 7 - - 0 DANO AMBIENTAL 259

de veículos”, implementado pelo município de São Paulo,


consiste em um exemplo do poder de polícia.14

às legislações ambiental e distrital. Demolição. Exercício do poder


de polícia. Legitimidade. 1. Recurso ordinário interposto por Dalmo
Josué do Amaral e Outro contra acórdão que denegou mandado de
segurança preventivo impetrado com o propósito de impedir que o
Poder Público efetue a demolição de construção inregular até que a
Administração preste informações a respeito das medidas necessárias
para que os recorrentes se ajustem à legislação ambiental superveniente.
2. O presente caso retrata situação em que, embora os réus tenham
sido autorizados a elaborar obras e construções em terreno privado,
extrapolaram tal consentimento e construíram em área adjacente
pública. Houve cancelamento do ato administrativo que concedeu a
Carta de Habite-se, passando os réus à qualidade de esbulhadores
ao ocuparem, conscientes, área pública. 3. Ficou caracterizado e bem
destacado no julgamento do REsp 807.970/DF (entre partes Dalmo
Josué do Amaral e Outro e o Distrito Federal, julgado em data de
19.09.2006, de modo unânime, pela Primeira Turma, com acórdão
publicado no DJ de 16.10.2006) de que a ocupação exercida sobre
o bem público foi de má-fé, sendo incontroverso que os réus não
ignoravam o vício ou o obstáculo que lhe impediam a aquisição
do bem ou do direito possuído, qual seja, a propriedade pública do
imóvel. Assim, negou-se provimento ao apelo especial para manter
a reintegração de posse do Distrito Federai e repelir o direito a
qualquer indenização. 4. Irregularidades na construção decorrentes
não apenas da inobservância à legislação ambiental, mas, também,
do fato de ter sido efetuada com invasão de área pública. Caráter
público das áreas ocupadas admitido pelos próprios impetrantes e
reconhecido em sede judicial. Possibilidade de exercício do poder de
polícia pela Administração. ímprocedência da pretensão mandamen-
tal. 5. Conforme ressaltado pelo Ministério Público Federal, não há
“maneira adequada” de ocupar indevidamente área pública; o caráter
público do bem não se subordina à apreciação subjetiva de seu
ocupante; o manejo do direito de ação não pode servir de artifício
para prolongar situação juridicamente insustentável em benefício de
quem conscientemente e de má-fé se apropria de bem público, nele
edifica heliponto e quadra de tênis sem autorização e se locupleta
ilicitamente. 6. Recurso ordinário não-provido”.
14 Superior Tribunal de Justiça, l.a Turma, RMS 19.820/SP, Rei. Min.
Luiz Fux, j. 09.10.2007, D J 08.11.2007, decisão unânime: “Processual
civil. Administrativo. Mandado de segurança. Lei Municipal. Programa
260 DIREITO AMBIENTAL, para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

de restrição ao trânsito de veículos automotores (rodízio municipal).


Decadência. Termo inicial do prazo previsto no art. 18, da Lei n.°
1.533/51. Precedentes jurisprudenciais. Ausência de direito líquido e
certo. Necessária dilação probatória.
(-)
4. Nada obstante, e apenas obiter dictum, há de se considerar que,
no caso sub examine, a atividade engendrada pelo Estado atinente
à implementação do programa de restrição ao trânsito de veículos
automotores no Município de São Paulo, cognominado de ‘rodízio’,
insere-se na conceituação de Poder de Polícia, que, consoante cediço,
é a atividade engendrada pelo Estado com vistas a coibir ou limitar
o exercício dos direitos individuais em prol do interesse público,
nesse diapasão Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que: £(—) O
Estado, mediante lei, condiciona, limita, o exercício da liberdade dos
administrados, a fim de compatibilizá-las com o bem-estar social. Daí
que a Administração fica incumbida de desenvolver certa atividade
destinada a assegurar que a atuação dos particulares mantenha-se
consoante com as exigências legais, o que pressupõe a prática de
atos, ora preventivos, ora fiscalizadores e ora repressivos.(...)\ in
Curso de Direito administrativo, 20.a ed., São Paulo, Malheiros,
2005, p. 645-646. 5. Sob esse enfoque manifestou-se o Ministério
Público do Estado de São Paulo, em parecer apresentado às fls.
54/61, verbis: ‘(...) Sobre a questão de fundo, impende tê-la inserida
conceitualmente na esfera daquele poder de polícia sintetizado por
FREUND como o ‘poder de promover o bem público pela limitação
e regulamentação do uso da liberdade da propriedade’ (apud RUY
BARBOSA NOGUEIRA, ‘Curso de Direito Tributário\ 1976, pág.
135). Como preleciona BRANDÃO CAVALCANTI este poder obje­
tiva ‘a proteção dos bens, dos direitos, da liberdade, da saúde, do
bem-estar-econômico. Constitui limitação à liberdade individual, mas
tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais
ao homem’ (‘Tratado de Direito Administrativo’, 4. ed., 1956, vol.
Dl, página 7). (...) Áinda sobre os limites de tal atuação discorre
CAIO TÁCITO, com proficiência: ‘Na escolha dos meios de ação
administrativa, ou seja, no tocante ao objeto, está igualmente limi­
tado o poder de policia. Embora decidindo discricionariamente da
oportunidade ou conveniência das medidas administrativas ou mesmo
da oportunidade ou mesmo da forma de sua materialização, deve a
autoridade se utilizar dos meios compatíveis com a lei: ‘en matiere
de police - destaca ROGER BONARD - la fin ne justifie pas tout
moyen’. O objeto do poder de polícia deve ser não somente lícito,
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 261

A Lei 9.605/1998 define no art. 70 a infração admi­


nistrativa ambiental como “toda ação ou omissão que vioie
as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e re­
cuperação do meio ambiente”.
Trata-se de definição bastante abrangente, verdadeira
“norma em branco,” a ser preenchida - regulamentada - via
ato administrativo normativo, no âmbito federal, estadual e
municipal.
As sanções administrativas encontram-se previstas pelo
art. 72 da Lei 9.605/1998: advertência; multa simples; multa
diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da

mas idôneo e proporcional à ameaça da orem jurídica. Importando,


via de regra, o poder de polícia em não restrições a direitos indi­
viduais, a sua utilização não deve ser excessiva ou desnecessária,
de modo a não configurar um abuso de poder. Não basta a lei pos­
sibilitar a ação coercitiva da autoridade para justificação do ato de
polícia. E necessário, ainda, que se objetivem as condições materiais
que solicitem ou recomendem a sua invocação’ (‘ROA’, vol. 27/5).
O Pretório Excelso tendo já fixado insuficiente a prévia existência
de lei para autorizar legítima restrição a direito. E, isto porque,
submetida a restrição ao crivo daquele critério de razoabilidade, ao
Poder Judiciário incumbindo sopesá-la à luz do interesse público para
reconhecê-las (ou não) legítimas (Repr. n. 930, Rei. Min. Rodrigues
Alckmin, in ‘RTJ\ vol. 110/967; Repr. n. 1.054, ReL Min. Moreira
Alves, in £RTJ\ 110/967; Repr. n. 1.077, ReL Min. Moreira Alves,
in ‘RTT, 112/34). Vale concluir, a disciplina do programa de restri­
ção à circulação de veículos, dizendo respeito ao exercício regular
do poder de polícia, submete-se ao controle de legalidade dos atos
administrativos. Ainda aqui, não aferída uma real existência de desvio
de finalidade (manifestação sutil do abuso de poder); não depreendida
na área do poder regulamentar uma intenção de fim diverso daquele
fixado originariamente na lei (trilhados pelo Executivo os objetivos de
interesse público definidos no diploma legal). Sob a ótica da prova
moral, preconizada por MARCELO CAETANO, não se verificando ter
sido substituído o fim visado na lei por outro qualquer (‘Princípios
Fundamentais do Direito Administrativo’, 1. ed., Rio, 1977, página
181). Enfim, a regulamentação não desbordou do interesse social que
a norma teve em mira proteger’, (fls. 58/61) 6. Recurso ordinário
desprovido”.
262 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. -G. Beltrão

fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veí­


culos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição
ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação
do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de
obra; suspensão parcial ou total de atividade; e restritiva
de direitos.
Observe-se que a exigência do elemento subjetivo —dolo
ou culpa - ocorre apenas para o caso de multa simples,
conforme o art. 72, § 3.°. Para todas as demais sanções,
aplica-se a regra da responsabilidade objetiva, tal qual pre­
vista pelo art. 14, § 1.°, da Lei 6.938/1981.

7.4.2 Competência para o exercício da polícia


administrativa ambientai

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí­


pios têm competência para estabelecer polícia administrativa
ambiental, dado que possuem competência comum para a
proteção do meio ambiente e o combate à poluição em
qualquer de suas formas, bem como para a preservação das
florestas, da fauna e da flora, conforme prevê a Constituição
Federal, em seu art. 23, VI e VH.
Reiterando a competência comum de todos os entes fe­
derados para atuarem de forma conjunto em defesa do meio
ambiente, o § 1® do art. 225 da Carta utiliza a expressão
genérica “Poder Público”, não fixando, portanto, para nenhum
ente federado específico as atribuições ali previstas.
Portanto, ao menos enquanto não for editada a lei
complementar prevista pelo parágrafo único do art. 23 da
Constituição Federal, que fixará as normas de cooperação
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí­
pios para as atribuições ali previstas, os órgãos «/ou entes
ambientais das unidades federadas possuem competência
para exercer a fiscalização das obras e atividades em geral,
ou seja, independentemente da competência para o respec­
Cap. 7 - 0 DANO AMBÍENTAL 263

tivo licenciamento ambiental. Em outras palavras, um ente


ambiental estadual pode fiscalizar e, se for o caso, autuar
uma obra ou atividade que tenha sido licenciada pelo ente
ambiental federal, e vice-versa.15
Neste sentido, observe-se que a Lei 9.605/1998 {Lei
dos Crimes Ambientais), em seu art. 70, § 1.°, prevê que
são autoridades competentes para lavrar auto de infração am­
biental e instaurar processo administrativo os funcionários de
órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA), designados para as atividades de
fiscalização, o que abrange os órgãos ambientais da União,
Estado, Distrito Federal e Municípios, tal qual previsto pelo
art. 6.° da Lei 6.938/1981.
Outrossim, dispõe o art. 70, § 2.°, da Lei 9.605/1998
que “qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá
dirigir representação às autoridades relacionadas no parágrafo
anterior, para efeito do exercício do seu poder de polícia”.

15 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Turma, AgRg no REsp 711.405/


PR, Rei. Mín. Humberto Martins, j. 28.04.2009, DJe 15.05.2009,
por unanimidade: “Processual civil. Administrativo. Ambiental.
Multa. Conflito de atribuições comuns. Omissão de órgão estadual.
Potencialidade de dano ambiental a bem da União. Fiscalização do
IBAMA ~ possibilidade. 1. Havendo omissão do órgão estadual na
fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, pode o
IBAMA exercer o seu poder de polícia administrativa, pois não há
confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar.
1. A contrariedade à norma pode ser anterior ou superveniente à
outorga da licença, portanto a aplicação da sanção não está neces­
sariamente vinculada à esfera do ente federal que a outorgou. 3. O
pacto federativo atribuiu competência aos quatro entes da federação
para proteger o meio ambiente através da fiscalização. 4. A com­
petência constitucional para fiscalizar é comum aos órgãos do meio
ambiente das diversas esferas da federação, inclusive o art. 76 da
Lei Federal n. 9.605/98 prevê a possibilidade de atuação concomi­
tante dos integrantes do SISNAMA. 5. Atividade desenvolvida com
risco de dano ambiental a bem da União pode ser fiscalizada pelo
IBAMA, ainda que a competência para licenciar seja de outro ente
federado. Agravo regimental provido”.
264 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Igualmente, os Estados, o Distrito Federal e os Muni­


cípios têm competência para, respeitadas as normas gerais
contidas na Lei dos Crimes Ambientais, definir infrações
administrativas e cominar as respectivas sanções.16 Logo, além
daquelas definidas pelos arts. 70 a 76 da Lei 9.605/1998,
poderão ser criadas no âmbito estadual, distrital e municipal
outras infrações.
Em regra, a polícia administrativa ambiental é desem­
penhada por técnicos, profissionais de formação civil. Vale
observar, entretanto, que muitas vezes o poder de polícia
administrativa ambiental incorpora nos Estados também
contingentes de policiais militares. São as Polícias Militares
Ambientais. A título de exemplo, citamos a Companhia In­
dependente de Policiamento do Meio Ambiente (CIPOMA),
do Estado de Pernambuco, a Polícia Militar Ambiental do
Estado de São Paulo, a Companhia de Polícia de Proteção
Ambiental do Estado de Santa Catarina etc.
A Lei 11.516/2007 atribuiu expressamente ao Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto
Chico Mendes - o poder de polícia ambiental para a “pro­
teção das unidades de conservação instituídas pela União”
(art. l.°, IV), passando o EBAMA a possuir um poder de
polícia ambiental supletivo quanto às unidades de conservação
federais (art. l.°, parágrafo único).

7.4.3 O processo administrativo ambiental

Muito tem se falado ultimamente sobre reforma do Po­


der Judiciário, no intuito de tomar a prestação jurisdicional
mais célere. O excesso de judicialização dos conflitos gera
uma avalanche crescente de ações, o que tem comprometido

16 Não poderão fazê-lo em matéria penal, dada a competência legis­


lativa exclusiva da União, conforme o art. 22, I, da Constituição
Federal.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 265

gravemente a capacidade dos juízos e tribunais de aplicar o


direito ao caso concreto. O princípio processual do impulso
oficial toma-se, muitas vezes, letra morta.
Tal problema resulta, em parte, da omissão histórica do
Poder Público que, via de regra, não fortaleceu o processo
administrativo, não assegurando aos particulares as garantias
constitucionais, como as do contraditório e da ampla defesa.
Tampouco há a tradição de o Estado ouvir os particulares,
concedendo oportunidade para participação pública, quando
da edição de novas normas administrativas.17 Como forma
de compensação, ao Poder Judiciário foi outorgada tradicio­
nalmente pelas Constituições pátrias a faculdade de rever
todos os atos praticados pela administração pública, sem
ressalvas.18
Faz-se necessário modificar tal cultura jurídica, para que
a administração pública passe a cultivar o hábito de instaurar,
quando necessário, o processo administrativo, com todas as
garantias constitucionais e legais que lhe são inerentes, zelando
por um procedimento transparente e objetivo. Por outro lado,
cabe ao Poder Judiciário, ao se deparar com um processo
administrativo conduzido em sintonia com tais garantias,
com .uma conclusão motivada, e que atenda aos princípios
da razoabilidade e da proporcionalidade, prestigiá-lo.

17 O Admirtisírative Procedure Act (APA), lei estadunidense que trata


sobre o processo administrativo, prevê expressamente na seção § 553
“Rute making' que os órgãos públicos - agencies - devem: a) primei­
ramente, publicar um aviso contendo o tempo, lugar e a natureza do
regulamento a ser editado, referência à autoridade legal competente e
os termos e conteúdo do regulamento proposto; e b) posteriormente,
após o aludido aviso, o órgão público deve conceder às pessoas in­
teressadas oportunidade para participar na elaboração do regulamento
por meio da submissão de dados e argumentos por escrito, com ou
sem oportunidade para uma apresentação oral. Selected Environmental
Law Statutes: 2004-2005 Educational Edition, p. 1.402.
A Constituição Federal de 1988 prevê que a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5°.
XXXV).
266 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

A Constituição Federal determina expressamente que


sejam observados os princípios do contraditório e da ampla
defesa no processo administrativo (art. 5.°, LV). Em seu art.
37, caput, prevê que a administração pública, direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, atenderá aos princípios da lega­
lidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A Lei de Crimes Ambientais disciplina nos arts. 70 a
76 a infração administrativa (Capítulo VI). Trata do processo
administrativo para apuração de infração ambiental apenas no
art. 71, limitando-se a basicamente fixar os prazos máximos
para as fases que indica.
O infrator possui um prazo de 20 dias para apresentar a
sua defesa ou impugnação contra o auto de infração, contados
a partir da data da ciência da autuação (inciso I). Em segui­
da, apresentada ou não a defesa ou impugnação pelo infrator,
a autoridade competente terá 30 dias para julgar o auto de
infração, contados da data de sua lavratura (inciso II).
Caso a autoridade competente decida pela condenação
do infrator, será concedido o prazo de 20 dias para que este
recorra para a instância superior do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA), ou à Diretoria de Portos e Costas, do
Ministério da Marinha, conforme o tipo de autuação (inciso
m). Por fim, caso mantida a decisão condenatória, o infrator
deverá pagar a multa no prazo de cinco dias, contados a
partir da data em que recebeu a notificação (inciso IV)*
O processo administrativo ambiental pode ser iniciado:
por qualquer pessoa, mediante representação aos órgãos am­
bientais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
ou à Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha (art.
70, § 2.°); ou de ofício, por autoridade ambiental ciente de
infração ambiental, sob pena de co-responsabilidade (art.
70, § 3.°).
A Lei 9.784/1999 regula o processo administrativo no
âmbito da administração pública federal, detalhando os prin­
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 267

cípios que devem ser observados, as suas etapas, etc. Estabe­


lece que a administração pública obedecerá, entre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Entre outros critérios, os processos administrativos de­
vem observar necessariamente: a divulgação oficial dos atos
administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas
na Constituição; a adequação entre meios e fins, vedada a
imposição de obrigações, restrições e sanções em medida
superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público; indicação dos pressupostos de fato e de
direito que determinarem a decisão; e interpretação da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa
de nova interpretação (art. 2.°, parágrafo único, V, VI, VII
e XIII, respectivamente). Os atos do processo administrativo
não dependem de forma determinada, ressalvada a hipótese
de a lei expressamente a exigir (art. 22).
A Lei 9.784/1999 designou um capítulo específico apenas
para tratar da motivação dos atos administrativos (Capítulo
XII), tamanha é a sua importância. Estabelece que os atos
administrativos devem ser motivados, com indicação dos fatos
e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem
ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem
deveres, encargos ou sanções; IH - decidam processos admi­
nistrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem
ou declarem a inexigibüidade de processo licitatório; V -
decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame
de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas
e relatórios oficiais; VIU - importem anulação, revogação,
suspensão ou convalidação de ato administrativo (art. 50).
Outrossim, a “motivação deve ser explícita, clara e
congruente, podendo consistir em declaração de concordân­
268 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

cia com fundamentos de anteriores pareceres, informações,


decisões ou propostas, jque, neste caso, serão parte integrante
do ato” (art. 50, § 1.°).
Logo, decisão administrativa lacônica, que não indica
os seus fundamentos de fato e de direito, não apresentando
motivação alguma, é ilegal, devendo ser anulada mediante
recurso administrativo ou por meio do controle exercido pelo
Poder Judiciário.
Vale observar que, conforme princípio de hermenêutica
jurídica, a norma especial prevalece sobre a norma geral;
logo, as previsões da Lei 9.605/1998 devem prevalecer sobre
as normas da Lei 9.784/1999, quando incompatíveis.
Outrossim, as normas sobre processo administrativo con­
tidas nas Leis 9.605/1998 e 9.784/1999 apenas são válidas
para a administração pública federal, cabendo aos Estados e
Municípios editarem a sua própria legislação acerca de pro­
cesso administrativo, respeitados, naturalmente, os princípios
constitucionais aplicáveis.
Especificamente quanto ao ambiente, a Instrução Norma­
tiva 8, de 18.09.2003, do IBAMA, regula, no âmbito federal,
o “procedimento para aplicação de sanções administrativas
por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e para
a defesa e o sistema recursal e a cobrança de créditos de
natureza tributária e não tributária para com a autarquia”.
A aludida Instrução Normativa assegura expressamente
ao autuado por infração ambiental o contraditório e a ampla
defesa, “assim como os recursos administrativos inerentes”
(art. 3.°).

7.5 A RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL


7.5.1 Introdução
A responsabilização civil essencialmente impõe ao in­
frator um dever de indenizar pelo prejuízo a que deu causa.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 269

Tradicionalmente, vigora quanto à matéria cível a teoria da


responsabilidade subjetiva ou aquiliana, em que o elemento
dolo ou culpa é imprescindível. *
Neste sentido, dispõe o Código Civil, em seu art. 186,
que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência
ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ain­
da que exclusivamente moral, comete ato ilícito”. Contudo,
excepcionalmente, o Código Civil prevê a responsabilização
objetiva nos “casos especificados em lei, ou quando a ativi­
dade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar.
por sua natureza, nsco para os direitos de outrem” (art. 927,
parágrafo único).
Na seara ambiental vigora a teoria da responsabilidade
civil objetiva, conforme expressamente prevê o art. 14, §
1.°, da Lei 6.938/1981. Portanto, no que concerne ao meio
ambiente, desnecessária a comprovação do dolo ou culpa -
elemento subjetivo —para caracterização da responsabilidade
civil, bastando a prova do dano e do nexo causai.
Há controvérsia na doutrina e na jurisprudência quanto
à filiação da responsabilidade objetiva ambiental às Teorias
do Risco Administrativo ou do Risco Integral. Sem dúvida,
a Teona do Kisco integral é a que meTEior™se adéqua aos , ^
objetivos do direito ambiental, em consonância com os seus .
princípios retores, mormente os da prevenção e do poluidor-
pagador.
Como leciona o mestre Edis Milaré, a adoção da teoria
do risco da atividade, “da qual decorre a responsabilidade
objetiva, traz como conseqüências principais para que haja o
dever de indenizar: a) a prescindibilidade de investigação da
culpa; b) a irrelevância da licitude da atividade; c) a inapli-
cação das causas de exclusão da responsabilidade civil”.19
Conseqüentemente, a ocorrência de caso fortuito
obra do acaso) ou força .maior (= fato da natureza) (m o

19 MILARE, Édis. Direito do ambiente, p. 834.


270 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

é excludente da responsabilidade civil ambiental.20 Logo,


se um raio atinge uma fábrica, causando um derramamento
de substância tóxica ali depositada nas correntes d’água e
no solo, poluindo o ambiente, incidirá a responsabilização
ambiental.
A Lei 6.453/1977 já previa a responsabilidade objetiva
do operador de instalação nuclear pelo dano causado por aci­
dente nuclear (art. 4.°). Mais recentemente, a Lei 11.105/2005,
que trata sobre organismos geneticamente modificados, esta­
belece que os responsáveis pelos danos ao meio ambiente e
a terceiros responderão solidariamente “por sua indenização
ou reparação integral, independentemente da existência de
culpa” (art. 20).
Vale observar que o fim a ser sempre perseguido consiste
na prevenção do dano ambiental e não na sua reparação„
visto esta tratar-se de medida de menor eficiência na proteção
do ambiente. Assim, toda a legislação ambientai deve ser
formulada com ênfase na prevenção; a reparação do dano
ambiental, portanto, há de ser medida excepcional, visto que
cTdano ecológico não poderá ficar sem a devida reparação.
Por tal razão, a reparação do dano ambiental há de ser ri­
gorosa, impondo" valores econômicos altos ao infrator. ...para
Jjue nunca seja mais barato reparar do que prevenir o dano,
sob pena de prejuízo para toda a coletividade

7.5.2 Efeitos da responsabilização civil objetiva

Como conseqüência da responsabilização objetiva, é ir­


relevante se a atividade que provocou o dano ambiental é ou
não licita, ou seja, se está ou não de acordo com as normas
ambientais que a regalam. Assim, por exemplo, ainda que
o dano ambiental seja decorrente de atividade regularmente

20 Registre-se que o Código Civil vigente, assim como o anterior, não


distingue o caso fortuito da força maior (art 393, parágrafo único).
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 271

licenciada pelo órgão ambiental competente, será possível


a responsabilização civil do seu empreendedor (apenas não
haverá ilicitude administrativa). Naturalmente, neste caso a
licença ambiental terá que ser modificada, fixando-se novos
limites e condições mais rigorosos para a atividade licenciada
no intuito de que o dano ambientei não persista, ou, caso
tal não seja possível, haverá de ser suspensa ou cancelada,
conforme previsto pela Resolução CONAMA 237/1997.
Outrossim, não são excludentes da responsabilização
objetiva do dano ambiental o caso fortuito (que consiste em
obra do acaso) e a força maior (que corresponde a fato da
natureza, que não decorre da atuação humana), sendo cabí­
vel, apenas, o direito de regresso do empreendedor contra
o verdadeiro causador da infração, se for o caso. Por con­
seguinte, a defesa dó poluidor estaria “limitada à negação
da atividade e à inexistência do dano.21
Assim, por exemplo, se em razão de um raio que cai
em uma usina nuclear há vazamento de alguma substância
radioativa, o empreendedor da atividade será responsável
civilmente por todos os danos causados, direta ou indireta­
mente.
Pela natureza de direito público em que consiste o
direito ao meio ambiente, eventual cláusula contratual de
não-indenizar, mediante a qual o poluidor busca liberar-se
de quaisquer obrigações futuras de indenização ao transferir
imóvel ou empresa a outrem, não tem validade alguma,
sendo válida, apenas, para delimitar a responsabilidade entre
as partes privadas contratantes no que concerne ao direito
de regresso.
Outrossim, se o dano ambiental tiver sido provocado
por vários poluidores, serão todos solidariamente responsá­

21 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria Andrade. Responsabili­


dade civil, meio ambiente e ação coletiva ambiental. Dano ambiental
- prevenção, reparação e repressão. São Paulo: RT, 1993. p. 280.
272 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

veis. Tal responsabilização solidária pode alcançar inclusive


os enteslle direito público, como, por exemplo, o município
que aprova parcelamento ou loteamento danoso ao meio am­
biente.22 Caso algum arque integralmente com a indenização
devida, terá direito de regresso contra os demais.

7.5.3 Responsabilidade civil dos entes públicos por


omissão

Os entes de direito público interno - União, Estados,


Distrito Federal e Municípios - também podem ser respon­
sabilizados civilmente por danos ambientais causados por
sua o m issã o . Em outras palavras, a responsabilização de tais
entes não incide apenas quando diretamente causam alguma
degradação ambiental, mas também por omissão em seu
deveT constitucional de proteção do meio ambiente. em~qúe
esta inserida a fiscalização da atividadeou empreendimentos
deterceiros^

22 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Turma, REsp 295.797/SP, Rei. Min.


Eliana Calmon, j. 18.09.2001, D J 12.11.2001, decisão unânime: “Pro­
cesso civil. Ação civil pública. Dano ambiental. 1. É parte legítima
para figurar no pólo passivo da ação civil pública, solidariamente,
o responsável direto pela violação às normas de preservação do
meio-ambiente, bem assim a pessoa jurídica que aprova o projeto
danoso. 2. Na realização de obras e loteamentos, é o município
responsável solidário pelos danos ambientais que possam advir do
empreendimento, juntamente com o dono do imóvel. 3. Se o imóvel
causador do dano é adquirido por terceira pessoa, esta ingressa na
solidariedade, como responsável. 4. Recurso especial improvido”.
23 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Turma, REsp 647.493/SC, Rei. Min.
João Otávio Noronha, j. 15.05.2007, por unanimidade, em que o
Ministro-relator observou que a obrigação legal de administração,
fiscalização e controle das atividades de mineração encontra-se no
Decreto-lei 227/1967, na Lei 7.805/1989 e na própria Constituição
(art. 225, §§ 1.°, 2.° e 3.°). Portanto, sendo dever do Estado a fiscali­
zação, preservação e restauração do “processo ecológico”, omitindo-se
desse dever, no caso, equivalente ao poder-dever de polícia ambiental,
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 273

Em se tratando de responsabilidade civil dos entes


públicos por omissão, será necessária a comprovação do
elemento subjetivo, não se aplicando a teoria da responsabi­
lidade objetiva (não confundir com a responsabilização dos
entes públicos comissíva - por atos que diretamente praticam
- em que, então, é aplicada a responsabilização objetiva).
Uma vez reparado o dano, o Poder Público deverá propor
ação regressiva contra o efetivo causador do dano.
Há de se agir com cuidado para não simplesmente
transferir a responsabilidade para a reparação do dano am-
biental causado por particular ao ente público que, compro-
vadamente, omitiu-se em seu dever de fiscalização; ou seja,
a responsabilidade por omissão do poder público não pode
ser utilizada para isentar o particular de responder pelo dano
ambiental que causou.24

o
exsurge de fato a obrigação de indenizar. Concluiu que, se a lei >
impõe ao Estado o controle e a fiscalização da atividade raineradora,
possibilitando aplicação de penalidade, não lhe compete optar por não ~ 3
fazê-lo, porquanto inexiste díscricionariedade, mas obrigatoriedade de 3
a União cumprir a conduta ímpositiva. (\ ô
Superior Tribunal de Justiça, REsp 1.071.741-SP, Rei. Min. Herman $ c
Benjamin, i.^4.03.20Ò9L3‘Danos ambientais. Responsabilidade solidária. t A
A questão em causa diz respeito à responsabilização do Estado por ^ '£
danos ambientais causados pela invasão e construção, por particular,
em unidade de conservação (parque estadual). Á Tunna entendeu haver o Ir­
responsabilidade solidária do Estado quando, devendo agir para evitar ^ (í)
0 dano ambiental, mantém-se inerte ou atua de forma deficiente. A
responsabilização decorre da omissão ilícita, a exemplo da falta de
fiscalização e de adoção de outras medidas preventivas inerentes ao
poder de polícia, as quais, ao menos indiretamente, contribuem para
provocar 0 dano, até porque 0 poder de polícia ambiental não se
exaure com 0 embargo à obra, como ocorreu no caso. Há que pon­
derar, entretanto, que essa cláusula de solidariedade não pode implicar
benefício para o particular que causou a degradação ambiental com
sua ação, em detrimento do erário. Assim, sem preiuízo _da_ respon­
sabilidade solidária, deve o’ Estado - aue não provocou diretamente
o ^dano nem obteveproveito com sua omissão - buscar 0 ressarci­
m ento dos valores despendidos do responsável direto, evitando, com
274 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

7.6 A RESPONSABILIDADE PENAL AMBIENTAL

7.6.1 A Lei de Crimes Ambientais - n.° 9.605/1998

A Lei 9.605/1998, denominada Lei dos Crimes Ambientais,


dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, inovando
no direito pátrio ao apresentar uma abordagem sistematizada,
visto que, até então, a tutela penal estava fragmentada ao
longo de diversas leis.
De fato, a Lei 9.605/1998 revogou os crimes ambien­
tais previstos pelo Código Penal e por outras leis esparsas,25
dando tratamento específico em seu Capítulo V, em que os
classifica em: crimes contra a fauna (Seção I), crimes contra
a flora (Seção II), da poluição e outros crimes ambientais
(Seção m ), dos crimes contra o ordenamento urbano e o
patrimônio cultural (Seção FV) e dos crimes contra a admi­
nistração ambiental (Seção V).
Vale observar, contudo, que a supramencionada lei não
compreende todos os tipos penais relacionados ao meio am­
biente, subsistindo ainda alguns tipos penais previstos em
outras leis, tais como: o art. 250, § 1.°, n , h, do Código
Penal; o art. 31 da Lei das Contravenções Penais; o art. 26,
et j\ /, m, do Código Florestal; os arte. 23, 26 e 27 da Lei
6.453/1977; o art. 2.° da Lei 7.643/1987, entre outros.26
A Lei 9.605/1998 adotou em vários de seus dispositivos
a técnica legislativa denominada “norma penal em branco”,

isso, injusta oneração ‘da sociedade. Com esses fundamentos, deu-se


provimento áo recurso. Precedentes citados: AgRg no Ag 973,577-
SP, DJ 19.12.2008; REsp 604.725-PR, DJ 22.08.2005; AgRg no Ag
822.764-MG, DJ 02.08.2007, e REsp 647.493-SC, DJ 22.10.2007”.
25 Lei 4.771/1965, arts. 26 e 45; Lei 5.197/1967, arts. 27 e 34; Lei
6.453/1977, arts. 20 e 22; Lei 6.938/1981, art. 15; Lei 7.643/1987,
art. 2.°; Lei 7.679/1988, art. 8.°; Lei 7.802/1989, arts. 15 e 16; Lei
7.805/1989, art. 21.
26 MELLARE, Édis. Direito do ambiente, p. 847.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 275

em que a norma descreve conduta indeterminada, dependente


de um complemento por outros dispositivos legais, mas a
pena é sempre determinada.27 Em outras palavras, a norma
penal apresenta preceito genérico, a ser detalhado por meio
de outra norma.
Cita-se, como exemplo, a previsão do art. 29, § 4.°, I,
que estabelece como hipótese de aumento de pena o crime
praticado contra espécie rara ou ameaçada de extinção sem,
no entanto, definir ou identificar quais as espécies raras ou
ameaçadas de extinção.
O bem jurídico protegido consiste no meio ambiente
ecologicamente equilibrado, direito de todos conforme previsto
pelo art. 225, caput, da Carta da República de 1988, o que
abrange o meio ambiente natural, cultural e artificial.
A Lei dos Crimes Ambientais estabeleceu expressamen­
te, atendendo ao art. 225, § 3.°, da Constituição Federal, a
responsabilização penal da pessoa jurídica, nos termos do seu
art. 3.°, quando o ilícito for cometido por decisão de seu
representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado,
no interesse ou benefício de sua entidade. Naturalmente, a
responsabilização penal da pessoa jurídica não exclui a das
pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo
fato (art. 3.°, parágrafo único).
Logo, são dois os pressupostos para a configuração da
responsabilidade penal da pessoa jurídica: que a infração am­
biental tenhá sido originada de decisão de seu representante
e que tenha por motivação beneficiá-la. Assim, ainda que
o ilícito penal ambiental decorra de decisão do represen­
tante da empresa, a responsabilidade penal desta não estará
caracterizada se aquele não foi cometido buscando alguma
vantagem para a empresa.

27 NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de direito penál. São Paulo:


RT, 2007. p. 107.
276 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Outrossim, a Lei 9.605/1998 impõe ao diretor, admi­


nistrador, membro de conselho e de órgão técnico, auditor,
gerente, preposto ou mandatário de pessoa jurídica o dever de
evitar a prática de conduta criminosa por outrem, desde que,
naturalmente, esteja dela ciente, sob pena de ser considerado
partícipe da infração penal ambiental (art. 2.°).
A Lei dos Crimes Ambientais acolhe expressamente
a teoria da desconsideração da pessoa jurídica - disregard
doctrine - ao prever que “poderá ser desconsiderada a pes­
soa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao
ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio
ambiente” (art. 4.°). Observe-se que não há menção alguma
à necessidade de comprovação de abuso cometido pela pes­
soa jurídica, tal qual previsto pelo art. 50 do Código Civil,
art. 135 do Código Tributário Nacional ou pelo art. 28 do
Código de Defesa do Consumidor.
Logo, se determinada pessoa jurídica causa prejuízos
ao meio ambiente, o “véu” que protege os seus sócios pode
ser retirado, para que seus patrimônios individuais respondam
pelos danos causados, independentemente de comprovar-se
abuso na condução da pessoa jurídica, má gestão, violação
ao seu estatuto social e à lei, etc.
As sanções penais ambientais compreendem as penas
privativas de liberdade, restritivas de direito e multa. As
penas privativas de liberdade, aplicáveis exclusivamente,
por óbvio, às pessoas físicas, compreendem a reclusão e a
detenção, para os crimes, e prisão simples, para as contraven­
ções. Ao contrário da responsabilidade civil ambiental, que,
como visto, é objetiva, a responsabilidade penal ambiental
é subjetiva, ou seja, há a necessidade de comprovação do
dolo ou da culpa.28

28 Superior Tribunal de Justiça, 5.a Turma, HC 71.071/MG, Rei. Min.


Amaldo Esteves Lima, j. 28.08.2008, DJe 06.10.2008, decisão unâ­
nime: “Habeas corpus. Crime ambiental. Prefeito. Inépcia da inicial
configurada. Responsabilidade penal objetiva. Ordem parcialmente
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 277

Vale observar que as infrações de menor potencial ofen­


sivo, assim consideradas as contravenções penais e os crimes
a que a lei comine pena máxima não superior a dois anos,
cumulada ou não com multa, beneficiam-se dos institutos da
transação penal e suspensão do processo previstos pela Lei
9.099/1995, observados os arts. 27 e 28 da Lei 9.605/1998.29
Em caso de o infrator ser pessoa jurídica, desnecessária a
outorga de poderes especiais para a composição e a transação
penal, visto que a Lei 10.259/2001, ao disciplinar os Juizados
Especiais Criminais Federais, autoriza os representantes tanto
das pessoas jurídicas de direito público federai quanto das
de direito privado (arts. 10 e 11, respectivamente) a conciliar

concedida. 1. O trancamenío de ação penal, pela via estreita do


habeas corpus, somente é possível quando, pela mera exposição
dos fatos narrados na peça acusatória, verifica-se que há imputação
de fato penalmente atípico ou que não existe nenhum elemento
indiciário demonstrativo da autoria do delito imputado ao paciente
ou, ainda, quando extinta encontra-se a punibilidade. 2. Hipótese
em que, embora tenha narrado o delito e apontado o paciente como
responsável, na condição de prefeito, da pessoa jurídica poluidora,
no caso a municipalidade, praticante de, em tese, conduta típica, a
acusação não relata, ainda que de forma singela, o nexo de imputação
correspondente, deixando de descrever, notadamente, a conduta subje­
tiva, haja vista que não esclareceu de que forma ele contribuiu para
a consecução do -delito e o eventual dolo específico na degradação
do meio ambiente. 3. A atribuição do delito ao paciente peio fato,
tão-somente, de ele ser o chefe da administração municipal, sem a
demonstração da forma pela quai participou na operacionalização dos
atos administrativos afetos ao recolhimento e à destinação do lixo
da cidade, significa impor~ihe o odioso instituto da responsabilidade
penal objetiva. 4. Ordem parcialmente concedida para anular a ação
penal (PCO-CR1.0000.05.425115-2/000) desde o recebimento da
denúncia, inclusive, sem prejuízo de que outra seja oferecida, uma
vez sanados os vícios”.
29 A proposta de aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou
multa somente poderá ser formulada desde que tenha havido a pré­
via composição do dano ambiental, salvo em caso de comprovada
impossibilidade.
278 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

e transigir, mencionando expressamente os arts. 71, 72 e 74


da Lei 9.099/1995.30
Outrossim, a Lei dos Crimes Ambientais prevê a possi­
bilidade de suspensão condicional da pena - sursis ambiental
~ nos casos de condenação a pena privativa de liberdade
não superior a três anos (art. 16).
As penas restritivas de direito são autônomas e subs­
tituem as privativas de liberdade quando: I - tratar-se de
crime culposo ou for aplicada a pena privativa de liberdade
inferior a quatro anos; II - a culpabilidade, os anteceden­
tes, a conduta social e a personalidade do condenado, bem
como os motivos e as circunstâncias do crime indicarem
que a substituição seja suficiente para efeitos de reprovação
e prevenção do crime (art. 7.°, I e II). Tais penas terão a
mesma duração da pena restritiva de liberdade substituída
(art. 7.°, parágrafo único).
Para as pessoas físicas, as penas restritivas de direito
estão previstas no art. 8.° e são: I - prestação de serviços
à comunidade, que consiste na atribuição ao condenado de
tarefas gratuitas junto a parques e jardins públicos e unida­
des de conservação, e, no caso de dano da coisa particular,
pública ou tombada, na restauração desta, se possível (art.
9.°); II - interdição temporária de direitos, que correspondem
à proibição do condenado contratar com o Poder Público, de
receber incentivos fiscais ou quaisquer outros benefícios, bem
como de participar de licitações, pelo prazo de cinco anos, no
caso de crimes dolosos, e de três anos, no de crimes culposos
(art. 10); III - suspensão parcial ou total de atividades, a
ser aplicada quando não estiverem violando a lei (art. 11);
IV - prestação pecuniária, que consiste no pagamento em

30 LECEY, Eladio. Responsabilidade pena! da pessoa jurídica: efetivida­


de, questões processuais e jurisprudência. In: BENJAMIN, Antonio
Herman (Ed,). Paisagem, natureza e direito (Landscape, nature and
law), São Paulo: O Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005.
v. 1, p. 263.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 279

dinheiro à vítima ou à entidade pública ou privada com fim


social, de importância, fixada pelo juiz, não inferior a um
salário mínimo nem superior a 360 salários mínimos, a ser
deduzido do montante de eventual reparação civil a que for
condenado o infrator (art. 12); e V - recolhimento domiciliar,
em que o condenado, sem vigilância, deverá trabalhar, fre­
qüentar curso ou exercer atividade autorizada, permanecendo
recolhido nos dias e horários de folga em residência ou em
qualquer local destinado a sua moradia habitual, conforme
estabelecido na sentença condenatória (art. 13).
A multa será calculada segundo os critérios previstos
pelo Código Penal, podendo seu valor máximo ser aumen­
tado em até três vezes caso se revele ineficaz, “tendo em
vista o valor da vantagem econômica auferida” (art. 18). O
Código Penal, por sua vez, estabelece que a pena de multa
corresponderá a, no mínimo, dez e, no máximo, 360 dias-
multa, não podendo ser o valor do dia-multa fixado pelo
juiz inferior a um trigésimo do maior salário mínimo mensal
vigente ao tempo do fato nem superior a cinco vezes esse
salário (art. 49, caput e § 1.°).
São circunstâncias que atenuam a pena: I - baixo grau
de instrução ou escolaridade do agente; II - arrependimento
do infrator, manifestado pela espontânea reparação do dano,
ou limitação significativa da degradação ambiental causada;
Dl - comunicação prévia pelo agente do perigo iminente de
degradação ambiental; IV - colaboração com os agentes en­
carregados da vigilância e do controle ambiental (art. 14).
Por outro lado, são circunstâncias que agravam a pena,
quando não constituem ou qualificam o crime: I - reinci­
dência nos crimes de natureza ambiental; II - ter o agente
cometido a infração: a) para obter vantagem pecuniária; b)
coagindo outrem para a execução material da infração; c)
afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a saúde
pública ou o meio ambiente; d) concorrendo para danos à
propriedade alheia; e) atingindo áreas de unidades de conser­
vação ou áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime
280 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

especial de uso; f) atingindo áreas urbanas ou quaisquer


assentamentos humanos; g) em período de defeso à fauna;
h) em domingos ou feriados; i) à noite; j) em épocas de
seca ou inundações; 1) no interior do espaço territorial espe­
cialmente protegido; m) com o emprego de métodos cruéis
para abate ou captura de animais; n) mediante fraude ou
abuso de confiança; o) mediante abuso do direito de licen­
ça, permissão ou autorização ambiental; p) no interesse de
pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas
públicas ou beneficiada por incentivos fiscais; q) atingindo
espécies ameaçadas, listadas em relatórios oficiais das auto­
ridades competentes; e r) facilitada por fimcionário público
no exercício de suas funções (art. 15).
Para as pessoas jurídicas, as penas restritivas de direi­
tos são: I - suspensão parcial ou total de atividades, que
será aplicada quando estas não estiverem obedecendo às
disposições legais ou regulamentares, relativas à proteção
do meio ambiente; II - interdição temporária de estabeleci­
mento, obra ou atividade, quando estiver funcionando sem
a devida autorização, ou em desacordo com a concedida,
ou com violação de disposição legal ou regulamentar; e III
- proibição de contratar com o Poder Público, bem como
dele obter subsídios, subvenções ou doações, que não poderá
exceder o prazo de dez anos (art. 22).
Como a Lei dos Crimes Ambientais prevê expressamente
no art. 79 a aplicação subsidiária das normas do Código
Penal e do Código de Processo Penal, conclui-se que são
aplicáveis as causas excludentes de ilicitude previstas pelo
art. 23 do Código Penal, que estabelece que não há crime
quando o agente pratica o fato: I - em estado de necessidade;
Ó - em legítima defesa; e IIÍ - era estrito cumprimento de
dever legal ou no exercício regular de direito.
Por fim, vale registrar que a Lei 11.284/2006 acrescentou
à Lei 9.605/1998 os arts. 50-A e 69-A. O primeiro tipifica
como crime desmatar, explorar economicamente ou degradar
floresta, plantada ou nativa, em terras de domínio público ou
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 281

devolutas, sem autorização do órgão competente, cominando


pena de reclusão de dois a quatro anos e multa.
O art. 69-A, por sua vez, prevê pena de reclusão de
três a seis anos, e multa, para quem elaborar ou apresentar,
no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro pro­
cedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental
total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.
Se praticado na modalidade culposa, a pena é de detenção,
de um a três anos. Caso a informação falsa, incompleta ou
enganosa resulte em dano significativo ao meio ambiente, a
pena é aumentada de um terço a dois terços.
Logo, a Lei de Crimes Ambientais passou a prever
penas graves para os tipos supramencionados, os quais não
se beneficiam dos institutos da transação penal e suspensão
do processo estabelecidos pela Lei 9.099/1995, visto que
cominam pena máxima superior a dois anos. Outrossim,
como nas demais infrações penais previstas pela Lei de
Crimes Ambientais, a ação penal é pública incondicionada
(art* 26).

7,6.2 A competência para julgamento dos crimes


ambientais pertence à Justiça Estadual comum

Com base na Lei 5.197/1967, que dispõe sobre a pro­


teção da fauna e da flora, o Superior Tribunal de Justiça
havia editado a Súmula 91 que assim previa: “compete à
justiça federal processar e julgar os crimes praticados contra
a fauna”.
Posteriormente, com o advento da Lei 9.605/1998, o Su­
perior Tribunal de Justiça, em sessão realizada em 08.11.2000,
decidiu pelo cancelamento da Súmula 91.
Considerando-se que a competência de proteção ao
meio ambiente é comum da União, Estados, Distrito Fe­
deral e Municípios, conforme o art. 23, III, IV, VI e VII,
da Constituição Federal, e a ausência de previsão expressa
282 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

na Carta de 1988 acerca da competência para processar e


julgar crimes ambientais, os Tribunais Superiores decidiram,
pois, que a competência para processar e julgar crimes am­
bientais pertence à justiça estadual comum; a competência
da justiça federal apenas se justifica quando houver lesão a
bens, serviços ou interesses diretos e específicos da União,
ou de suas autarquias ou empresas públicas, nos termos do
art. 109 da Constituição Federal. O interesse genérico da
União na proteção do meio ambiente, com fulcro no art. 23
da Constituição Federai, não atrai a competência da justiça
federal.31

31 Supremo Tribunal Federal, l.a Turma, RE 5Q2.915/SP, Rei. Min.


Sepúlveda Pertence, j. 13.02.2007, D J 27.04.2007, decisão unânime:
“Competência: Justiça Estadual: processo por crime contra a ordem
econômica previsto no art. 1.° da L. 8.176/91 (venda de combustível
adulterado); inexistência de lesão à atividade de fiscalização atribuída
à Agência Nacional do Petróleo - ANP e, portanto, ausente interesse
direto e específico da União: não incidência do art. 109, IV, da CF. 1.
Regra geral os crimes contra a ordem econômica são da competência
da Justiça comum, e, no caso, como a L. 8.176/91 não especifica a
competência para o processo e julgamento do fato que o recorrido
supostamente teria praticado, não há se cogitar de incidência do art.
109, VI, da CF. 2. De outro lado, os crimes contra o sistema finan­
ceiro e a ordem econômico-financeira devem ser julgados pela Justiça
Federal - ainda que ausente na legislação infraconstitucional nesse
sentido quando se enquadrem os fatos em alguma das hipóteses
previstas no artigo 109, IV, da Constituição. 3. E da jurisprudência
do Tribunal firmada em casos semelhantes ~ relativos a crimes am­
bientais, que ‘o interesse da União para que ocorra a competência
da Justiça Federal prevista no artigo 109, W, da Carta Magna, tem
de ser direto e específico não sendo suficiente o ‘interesse genérico
da coletividade, embora ai também incluído genericamente o interes­
se da União' (REE 166.943, 1 * T., 03.03.95, Moreira; 300.244, l.a
T., 20.11.01, Moreira; 404.610, 16.9.03, Pertence; 336.251, 09.6.03,
Pertence; HC 81.916, 2.a T., Gilmar, RTJ 183/3). 4. No caso, não há
falar em lesão aos serviços da entidade autárquica responsável pela
fiscalização: não se pode confundir o fato objeto da fiscalização - a
adulteração do combustível - com o exercício das atividades fiscali-
zatórias da Agência Nacional de Petróleo - ANP cujo embaraço
Cap, 7 - 0 DANO AMBIENTAL 283

ou impedimento, estes sim, poderiam, em tese, configurar crimes da


competência da Justiça Federal, porque lesivos a serviços prestados
por entidade autárquica federal (CF, art. 109, IV)”. -(Grifo do autor).
Com o mesmo teor, as seguintes decisões do Supremo Tribunal Federal:
RE 349.191/TO, l.a Turma, Rei. Min. Ilmar Galvão, j. 17.12.2002,
D J 07.03.2003, decisão unânime; RE 349.184/TO, l.a Turma, Rei.
Min. Moreira Alves, j. 03.12.2002, D J 07.03.2003, decisão unânime;
RE 349.186/TO, l.a Turma, Rei. Min. Ilmar Galvão, j. 22.10.2002,
D J 29.11.2002, decisão unânime.
Em idêntico sentido, as decisões do Superior Tribunal de Justiça:
AgRg no CC 93.083-PE, Rei. Min. Nilson Naves, j. 27.08.2008.
“Competência. Crime ambiental. Mata Atlântica. Este Superior Tribunal
entende que, embora a mata atlântica integre o patrimônio nacional,
não se enquadra na definição de bem da União e, por isso, não
atrai a competência da Justiça Federal. Sendo assim, é competente
a Justiça estadual para processar e julgar crime ambiental de des-
matamento da floresta nativa da mata atlântica. Precedentes citados:
CC 55.704-SP, DJ 10/4/2006; CC 92.327-SP, DJ 24/3/2008, e CC
35.087-SP, DJ 17/11/2004”.
6.a Turma, AgRg no REsp 704.209/PA, Rei. Min. Hamilton Car-
valhído, j. 02.02.2006, D J 06.03.2006, decisão unânime: “Agravo
regimental em recurso especial. Crime ambiental. Súmula n.° 91/
STJ. ínaplicabüidade após o advento da Lei n.° 9.605/98. Inexistência
de lesão a bens, serviços ou interesses da União. Competência da
justiça comum estadual, 1. Em sendo a proteção ao meio ambiente
matéria de competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e inexistindo, quanto aos crimes ambien­
tais, dispositivo constitucional ou legal expresso sobre qual a Justiça
competente para. o seu julgamento, tem-se que, cm regra, o processo
e o julgamento dos crimes ambientais é de competência da Justi­
ça Comum Estadual. 2. Inexistindo, em princípio, qualquer lesão a
bens, serviços ou interesses da União (artigo 109 da CF), afasta-se
a competência da Justiça Federal para o processo e o julgamento
de crimes cometidos contra o meio ambiente, aí compreendidos os
delitos praticados contra a fauna e a flora. 3. Inaplicábilidade da
Súmula n.° 91/STJ, editada com base na Lei n.° 5.197/67, após o
advento da Lei n.° 9.605, de fevereiro de 1998. 4. Ultrapassado o
lapso temporal extintivo de 4 anos (artigo 109, inciso V, combinado
com o artigo 110, parágrafo 1.°, ambos do Código Penal), contados
da sentença penal condenatória, forçoso o reconhecimento da pres­
crição da pretensão punitiva, modalidade superveniente. 5. Agravo
284 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Exemplificando: a realização de pesca predatória em rio


que banha um único Estado consiste em crime ambiental a
ser processado e julgado pela justiça comum; entretanto, se
tal pesca predatória for realizada em rio interestadual, isto
é, que banha mais de um Estado, será competente a justiça
federal. O rio interestadual é bem que pertence à União,
conforme o art. 20, m , da Constituição Federal, razão pela
qual há interesse direto da União na lide, o que atrai a

regimental improvido. Prescrição da pretensão punitiva declarada de


ofício”. Com o mesmo teor, EDcl no CC 32.453/SP, 3.a Seção, Rei.
Min. Hélio Quaglia Barbosa, j. 24.08.2005, D J 12.09.2005, decisão
unânime; REsp 697.585/TO, 5.a Turma, Rei. Min. Gilson Dipp, j.
22.03.2005, D J 18.04.2005, decisão unânime; CC 39.055/RS, 3.a Se­
ção, Rei. Min. Paulo Medina, j. 23.02.2005, D J 11.04.2005, decisão
unânime; RHC 15.852/MA, 5.a Turma, ReL Min. Felix Fischer, j.
28.09.2004, D J 08.11.2004, decisão unânime.
5.a Turma, REsp 849.423/SP, Rei. Min. Gilson Dipp, j. 19.09.2006,
D J 16.10.2006, decisão unânime: “Criminal. REsp. Crime ambiental.
Art. 40 da Lei Ambiental. Conduta perpetrada em área que não se
confunde com unidade de conservação. Atipicidade da conduta. Art.
48. Conduta típica de impedir ou dificultar regeneração da vegeta­
ção. Configuração. Área de preservação permanente. Terra particular.
Competência da justiça estadual. Ausência de interesse da União.
Remessa dos autos à justiça estadual. Recurso parcialmente provido.
I. ‘Áreas de Preservação Permanente e Unidades de Conservação não
se confundem, pois são regidas por leis diferentes, consubstanciando
institutos diversos do Direito Ambiental5. II. Conduta perpetrada em
área de preservação permanente, afastando a incidência do tipo penal
do art. 40 da Lei 9.605/98 que menciona Unidade de Conservação.
IH. Hipótese caracterizadora da conduta típica descrita no art. 48 da
Lei Ambiental, na medida em que ‘a sucessão ecológica de rege­
neração florestal fica impedida de se manifestar e conseqüentemente
estabelecer uma vegetação nativa típica neste local, mesmo que seja
por regeneração espontânea’. IV. Compete à Justiça Estadual o pro­
cesso e julgamento de feito que visa à apuração de possível crime
ambiental em área de preservação permanente perpetrada em terras
particulares, quando não restar demonstrada a existência de eventual
lesão a bens, serviços ou interesses da União, a ensejar a competência
da Justiça Federal. V. Remessa dos autos ao Juízo Estadual para o
recebimento da denúncia. VI. Recurso parcialmente provido”.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 285

competência da justiça federal, com fulcro no art. 109, í,


da Carta Política.
Logo, atualmente é pacífico o entendimento do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça de que
a competência para processar e julgar crimes ambientais
pertence à justiça estadual comum.

7.7 O COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE


CONDUTA

A Lei 7.347/1984 já previa por meio do art. 5.°, § 6.°,


acrescentado pela Lei 8.078/1990, que os órgãos públicos
legitimados para interposição da ação civil pública podem
buscar a regularização do ilícito ambiental por meio do com­
promisso de ajustamento de conduta a ser celebrado com o
empreendedor, pessoa física ou jurídica.
A Lei 9.605/1998, com a modificação introduzida pela
Medida Provisória 2.163-41/2001, que acrescentou o art.
79-Aj ampliou a legitimidade para celebrar o compromisso
de ajustamento de conduta, conferindo tal faculdade tam­
bém para os “órgãos ambientais integrantes do SISNAMA,
responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo
controle e fiscalização dos estabelecimentos e das atividades
suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental”.
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) possui
eficácia de título executivo extrajudicial e deverá apresentar,
obrigatoriamente, o nome, a qualificação e o endereço das
partes compromissadas e dos respectivos representantes legais
(art. 79-A, § 1.°, I).
Outrossim, o TAC deverá possuir prazo de vigência
variando, a depender da complexidade das obrigações fixadas,
de 90 dias a três anos, podendo ser prorrogado por igual
período, e deverá conter uma descrição detalhada de seu ob­
jeto, o valor do investimento previsto e o cronograma físico
286 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. B&ltrão

de execução e de implantação das obras e serviços exigidos,


com metas trimestrais (art. 79-A, § 1.°, II e III).
Ainda, deverá o TAC indicar as multas a serem apli­
cadas à pessoa física ou jurídica compromissada, os casos
de rescisão e o foro competente para dirimir litígios entre
as partes (art. 79-A, § 1.°, IV e VI).
Por não tratar de direito disponível, o TAC visa ape­
nas ajustar, por meio de um acordo, a conduta irregular do
empreendedor, para que passe a obedecer rigorosamente a
legislação de regência, no prazo consignado. Conseqüentemente,
o TAC não pode ensejar em descumprimento expresso ou
implícito de obrigações legais, sob pena de nulidade. Logo,
se lesivo ao meio ambiente, um TAC, ainda que celebrado
pelo ente ambiental ou pelo Ministério Público, pode vir a
ser anulado pelo Poder Judiciário.
A celebração do termo de compromisso suspende a
aplicação de sanções administrativas, não impedindo, porém,
a execução de eventuais multas aplicadas anteriormente (art.
79-A, § 4.°).
Por fim, em atenção ao princípio da publicidade, o
compromisso de ajustamento de conduta deve ser publicado
no órgão oficial competente, via extrato, sob pena de sua
ineficácia (art. 79-A, § 8.°).

7.8 RESUMO

• Dano ambiental:, a Constituição Federal de 1988 elevou


ao status de norma constitucional a responsabilização do
infrator, pessoa física ou jurídica, nas esferas penal, civil
e administrativa, por condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente (art. 225, § 3.°).
* Peculiaridades do dano ambiental: ênfase na prevenção, em
vez da reparação; indeterminação das vítimas; efeitos são
transfronteiriços; e dificuldade em sua valoração.
Cap. 7 - 0 DANO AMBiENTAL 287

• Responsabilidade administrativa ambiental: toda ação


ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo,
promoção, proteção e recuperação do meio ambiente
consiste em infração administrativa ambiental, tornando
o infrator passível das seguintes sanções administrati­
vas: advertência; multa simples; multa diária; apreensão
dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora,
instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de
qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou
inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação
do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de
obra; suspensão parcial ou total de atividade; e restritiva
de direitos.
• Responsabilidade civil ambiental: Na seara ambiental, vi­
gora a teoria da responsabilidade civil objetiva, conforme
expressamente prevê o art. 14, § 1.°, da Lei 6.938/1981;
desnecessária, portanto, a comprovação do dolo ou culpa
para caracterização da responsabilidade civil, bastando a
prova do dano e do nexo causai para impor ao infrator
o dever de indenizar pelo dano a que deu causa.

• Responsabilidade penal ambiental: O bem jurídico protegido


consiste no meio ambiente ecologicamente equilibrado,
direito de todos conforme previsto pelo art. 225, caput,
da Carta da República de 1988, o que abrange o meio
ambiente natural, cultural e artificial. A Lei 9.603/1998
prevê a possibilidade da responsabilidade penal da pes­
soa jurídica, desde que: a infração ambiental tenha sido
originada de decisão de seu representante e que tenha
por motivação beneficiá-la. As sanções penais ambientais
compreendem as penas privativas de liberdade, restritivas
de direito e multa. As penas privativas de liberdade,
aplicáveis exclusivamente, por óbvio, às pessoas físicas,
compreendem a reclusão e a detenção, para os crimes,
e prisão simples, para as contravenções. Para as pessoas
físicas, as penas restritivas de direito são: I - prestação
de serviços à comunidade; II - interdição temporária de
direitos; Ei - suspensão parcial ou total de atividades;
IV - prestação pecuniária; e V - recolhimento domiciliar.
288 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

Para as pessoas jurídicas, as penas restritivas de direitos


são: I - suspensão parcial ou total de atividades; II - in­
terdição temporária de estabelecimento, obra ou atividade;
e III - proibição de contratar com o Poder Público, bem
como dele obter subsídios, subvenções ou doações, que
não poderá exceder o prazo de dez anos.
• O compromisso de ajustamento de conduta: A Lei 7.347/1984,
por meio do art. 5.°, § 6.°, acrescentado pela Lei 8.078/1990,
autoriza os órgãos públicos legitimados para interposição
da ação civil pública a buscar a regularização do ilícito
ambiental por m eio do compromisso de ajustamento de
conduta a ser celebrado com o empreendedor, pessoa
física ou jurídica. A Lei 9.605/1998, com a modificação
introduzida pela M edida Provisória 2.163-41/2001, que
acrescentou o art. 79-A, am pliou a legitimidade para
sua celebração, conferindo tal faculdade também para os
“órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, responsáveis
pela execução de programas e projetos e pelo controle e
fiscalização dos estabelecimentos e das atividades suscetí­
veis de degradarem a qualidade ambiental”. Por tratar de
interesse difuso, o TAC visa apenas ajustar, por meio de
um acordo, a conduta irregular do empreendedor, para que
passe a obedecer rigorosamente a legislação de regência,
no prazo consignado, não podendo, conseqüentemente,
ensejar em descumprimento expresso ou implícito de
obrigações legais, sob pena de nulidade. Possui eficácia
de título executivo extrajudicial.

7.9 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (Procurador do MP do TCE/MG 2007} Dentre os crimes ambientais,


NÃO admite a modalidade cuiposa o de
(A) conceder a funcionário público Ücença em desacordo com as normas
ambientais para obra cuja realização dependa de ato autorizativo do
Poder Púbiico.
(B) causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que possam resultar
em danos à saúde humana.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 289

(C) deixar, aquele que tiver o dever contratual de fazê-ío, de cumprir obrigação
de relevante interesse ambiental.
(D) destruir bem especialmente protegido por lei.
(E) fazer o funcionário público afirmação falsa em procedimento de autorização
ou de licenciamento ambiental.

2. (Procurador Município Manaus 2006) NÃO é circunstância agravante


da pena pela prática de crime ambiental, tal como definido pela Lei
n.° 9.605/98, ter o agente cometido o crime
(A) em domingos e feriados, ou à noite.
(B) em razão de sua baixa instrução ou escolaridade.
(C) dentro de unidade de conservação.
(D) para obter vantagem pecuniária.
(E) abusando de licença que lhe tenha sido regularmente concedida.

3. (Juiz de Direito - TJMT 2004} Tendo em vista os dispositivos consti­


tucionais e infraconstitucionais relativos ao meio ambiente, assinale
a opção correia.
(A) Considere a seguinte situação hipotética. Uma associação profissional de
caça e de tiro ao vôo fora constituída e registrada civilmente, e exercia
suas atividades com animais criados na própria sede para esse fim. Ao
saber de seu funcionamento, o órgão ambiental local embargou as ativida­
des e apreendeu os animais do criadouro. Nessa situação, a providência
administrativa adotada foi correia, pois só a caça amadora e esportiva
são admissíveis, desde que as peculiaridades regionais comportem seu
exercício.
(B) De acordo com norma expressa da Constituição Federal, a floresta ama­
zônica brasileira, a mata atlântica, a serra do mar, o cerrado, o pantanal
mato-grossense e a zona costeira integram o patrimônio nacional. Por via
de conseqüência, não se admite qualquer forma de internacionalização
desses ecossistemas florestais, a despeito do que freqüentemente defendem
os países desenvolvidos, no caso da Amazônia.
(C) O conceito de patrimônio cultura! não contempla os bens de natureza
imaterial, como, por exemplo, as formas de expressão e os modos de
criar, fazer e viver de comunidades tradicionais, que são grupos formadores
da sociedade brasileira ou participantes do processo civüizatório nacional.
Esse conceito restringe-se aos bens materiais de valor histórico, artístico,
turístico ou paisagístico.
(D) Considere a seguinte situação hipotética. Um jovem rebelde de 18 anos
de idade escaiou o mais alto prédio publico de determinada cidade e
nele promoveu pichação com suas iniciais, tendo sido surpreendido no ato
pela segurança do edifício. Nessa situação, o jovem deverá ser submetido
a sanções administrativas e civis, pois a conduta descrita ainda não foi
tipificada como crime na legislação pátria.
290 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

4 . (Juiz de Direito — TJMT 2004) Ainda a respeito da Política Nacional


do Melo Ambiente (PNfi/IA) e da normatização constitucional e infra-
constituciorsal relativa ao meio ambiente, assinate a opção correta.
(A) Considere a seguinte situação hipotética. Um agricuitor que desmatou
sem prévia licença ambientai grande área de sua propriedade recorreu
judicialmente contra a sanção aplicada pelo órgão ambiental, que consistiu
na suspensão da participação do infrator em tinhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito. Nessa situação, o recurso deverá
ser acolhido pelo juiz e há de ser declarada judicialmente a nulidade da
sanção, uma vez que, no ordenamento jurídico, não está previsto tal tipo
de medida restritiva de direitos para casos de infrações ambientais.
(B) Apenas os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA são
considerados pela lei autoridades competentes para lavrar auto de infração
ambiental e instaurar processo administrativo versando sobre o assunto.
Logo, se qualquer outro agente do governo federai que não pertença àqueles
órgãos expedir infração ambiental, o ato não terá nenhuma validade.
(C) Considere a seguinte situação hipotética. Uma barragem, construída e
mantida pela mesma empresa, foi edificada com observância de parâme­
tros regulares e com todas as providências administrativas que garantiam
a licitude do empreendimento. Não obstante, sua atividade ensejou danos
ambientais, além dos previstos no projeto e no EIA/RJMA. Nessa situação,
por ser a atividade lícita, a empresa que construiu e mantém a barragem
está isenta da reparação cível dos danos imprevistos causados ao meto
ambiente.
(D) Considere a seguinte situação hipotética. Várias empresas associaram-se
para a construção de um centro comercial, cuja edificação incluiu o ater-
ramento de nascentes que eram tributárias do rio que abastecia a cidade.
Nessa situação, como a responsabilidade por dano ambientai é solidária
entre os responsáveis, o autor da ação coletiva, se preferir, pode acionar
apenas a empresa que detiver mais capital e maiores condições de arcar
com o valor da indenização e reparação.

5. (Juiz de Direito - TJMT 2004) Com referência à tutela penai do meto


ambiente e considerando a Lei n.° 9.605/1998, assinale a opção
correta.
(A) Aiguém que, ao passar por um logradouro público, em manobra impru­
dente, desgoverna o carro e derruba uma árvore pode incorrer em sanção
administrativa, mas nunfca em sanção penal, pois a conduta de destruir ou
maltratar plantas de logradouros públicos só admite a modalidade dolosa
e não a culposa.
(B) A legislação brasileira consagrou ã responsabilidade penai da pessoa jurí­
dica, contudo não previu a desconsideração da pessoa jurídica na hipótese
de sua personalidade ser obstáculo à reparação dos prejuízos causados
à qualidade do meio ambiente.
(C) Considere a seguinte situação hipotética. Um comerciante com baixíssimo
grau de escolaridade aproveitou-se de uma área de cerrado pertencen­
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 291

te a um parque nacional, próxima ao seu estabelecimento, e passou


a depositar ali produtos químicos com validade vencida, provocando a
morte da vegetação circundante ao local de rejeitos, além da contami­
nação do solo, incorrendo, assim, em crime ambientai por causar dano
à unidade de conservação. Nessa situação, o fato de o comerciante ter
pouca instrução em nada influenciará na dosimetria da pena a que ele
for condehado.
(D) Considere a seguinte situação hipotética. Um navio com produtos quími­
cos altamente tóxicos chocou-se contra uma rocha e derramou em um
rio grande quantidade da carga, provocando enorme poluição hídrica, com
graves ameaças de danos á saúde dos ribeirinhos e pescadores. Nessa
situação, se - segundo listagem do IBAMA - aigumas espécies animais
ameaçadas de extinção forem atingidas, o autor do crime de poluição, no
caso, terá sua pena agravada.

6. (Promotor de Justiça TO 2006) Quanto à tutela penal das florestas


de preservação permanente, assinale a opção correta.
(A) Constitui crime ambiental destruir ou danificar esse tipo de floresta, mesmo
que em formação; cortar suas árvores sem a permissão da autoridade
competente; extrair dela, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou
qualquer espécie de mineral.
{8 ) Será considerado crime ambienta! cortar árvores e delas extrair minerais,
em quaisquer circunstâncias, não existindo possibilidade legal de permissão
ou autorização para fazê-to.
(C) A destruição ou daníficação das florestas de preservação permanente são
consideradas crime ambiental. O corte de árvores e a extração de espécies
minerais constituem apenas contravenção, e, portanto, sujeitam-se somente
ao pagamento de multa pecuniária.
(D) Em razão das reformas que vêm sendo efetuadas na Lei dos Crimes
Ambientais, condutas como o corte de áivores, a destruição ou a danifi-
cação das florestas de preservação permanente não são mais considera­
das criminosas, dada a inadequação de tal sanção com a realidade das
populações tradicionais, que necessitam dos recursos florestais para sua
sobrevivência.

7. (Promotor de Justiça SP - 85.° Concurso) Assinale a alternativa


incorreta.
O compromisso de ajustamento de conduta:
(A) precisa ser homologado em juízo.
(B) dispensa a participação de advogados das partes envolvidas.
(C) se constitui em título executivo extrajudicial.
(D) deve ser tomado por termo por órgão púbiico legitimado à ação civil
pública.
(E) não exige a presença de testemunhas instrumentárias.
292 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

8. (Promotor de Justiça MG - XLVi Concurso) Assinaie a alternativa


CORRETA:
(A) nos crimes ambientais de menor potência! ofensivo, a proposta de apli­
cação imediata de pena restritiva de direitos ou multa, prevista na iei que
trata dos Juizados Criminais Especiais, somente poderá ser formulada
desde que tenha havido a prévia composição do dano ambiental, de que
trata a mesma lei (dos Juizados Criminais Especiais), salvo comprovada
impossibilidade.
(B) segundo o que dispõe o Código Floresta!, nas florestas nativas ou plantadas,
mesmo as não consideradas de preservação permanente, a extração de
carvão de lenha e demais produtos florestais ou a fabricação de carvão
dependem de norma estabelecida em ato do Poder Federal ou Estadua!, em
obediência a prescrições ditadas pela técnica e às peculiaridades locais.
(C) a coisa tombada poderá ser reparada ou restaurada, mesmo sem autori­
zação do órgão do patrimônio histórico e cultura! competente, desde que
seja comprovado o estado de necessidade de tal reparação ou restauração,
não sofrendo por isto, o proprietário da coisa tombada, qualquer punição
administrativa, penai ou civil, em razão da invocação de tal excludente
de ilicitude.
(D) o princípio do pacto federativo garante ao município disciplinar e aprovar
qualquer loteamento ou desmembramento que se localize em sua área
limítrofe, não havendo necessidade de manifestação do Estado, tendo em
vista, ainda, que atividades desta natureza encontram-se inseridas em as­
suntos de interesse local, conforme preceitua a Constituição da República
Federativa do Brasil.
(E) o denominado "Estatuto da Cidade" impõe normas restritivas ao Direito
de Propriedade em prol do Direito Coletivo, buscando pôr em prática a
função social da propriedade, impondo ao imóvel urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, por meio de decreto municipal, com fixação
de prazos e condições, a sua utilização compulsória, obedecendo aos
requisitos previstos naquele estatuto.

9. (CESPE - Juiz Federal TRF 5.® Região 2004) Acerca de direito am­
biental, julgue os itens a seguir.
9.1 Considere a seguinte situação hipotética. Um agente da capitania dos
Portos do Ministério da Marinha, ao tomar conhecimento do lançamento,
em um curso d’água, dç esgoto in naiura de um navio nacional anco­
rado em porto brasileiro, imediatamente procedeu à lavratura de auto
de infração ambientai e instaurou o devido processo administrativo. Na
defesa, o infrator alegou, em preliminar, a nuíidade do auto infracional
por haver sido expedido por autoridade incompetente. Nessa situação,
merece acolhida a preliminar, pois só os órgãos ambientais integrantes
do Sistema Nacional de Meio Ambiente podem lavrar auto de Infração
ambiental.
9.2 Considere a seguinte situação hipotética. Fiagrado quando desmatava uma
floresta nativa, um agricultor recebeu multa simples e, como insistiu em
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 293

sua ação degradadora, foi-lhe aplicada multa diária. Após tais sanções
de natureza administrativa, o infrator obrigou-se perante o órgão ambien­
tal, por termo de compromisso, à adoção de medidas de recomposição
fiorística da área. Nessa situação, a exigibilidade das muitas pode ser
suspensa e, cumpridas as obrigações assumidas pelo infrator, as multas
serão reduzidas em 90% do valor atualizado monetariamente.
9.3 Considere a seguinte situação hipotética. Uma indústria de celulose,
após obter licenciamento ambiental e autorização para funcionamento
das autoridades estaduais e municipais, iniciou suas atividades regulares.
Passado certo tempo, uma organização não-governamentai, em estudos
realizados no curso d'água em que eram despejados os resíduos da
atividade industrial, mesmo depois de tratamento previsto no E!A/Ri MA,
constatou que a freqüente mortandade de peixes e aves na região
era ocasionada por uma substância contida nos mencionados resíduos
lançados pela indústria de celulose. Nessa situação, apesar da licença
ambientai e da autorização de funcionamento da atividade, o agente
poluidor deverá reparar civilmente os danos ambientais causados, de
acordo com o regime de responsabilidade objetiva e o posicionamento
da opinião majoritária da doutrina.
9.4 Em matéria de responsabilidade penal da pessoa jurídica, a doutrina
nacional é acorde em reconhecer que sua adoção no sistema jurídico
brasileiro guarda compatibilidade com os princípios da pessoalidade da
pena e da culpabilidade.

10. (CESPE - Juiz Federal TRF 5.a Região 2004) Acerca de direito am­
biental, julgue os itens a seguir.
10.1 O tipo penal consistente em caçar espécime da fauna silvestre sem
a devida permissão, licença ou autorização da autoridade competente
somente se aplica a animais exóticos.
10.2 A Lei de Crimes Ambientais (Lei n.° 9.605/1998), ao definir pesca, para
efeitos de sua aplicação, restringiu o conceito anteriormente vigente, pas­
sando a utilizá-lo somente para os seguintes grupos de animais aquáticos:
peixes, crustáceos e moluscos. Logo, caso uma baleia ou um golfinho
sejam apanhados sem autorização da autoridade competente, o crime
configurado será o referente à caça e não à pesca.
10.3 Todas as contravenções penais contra a fauna previstas no Código
Fiorestal estão implicitamente revogadas, pois, com o advento da Lei de
Crimes Ambientais, aquelas condutas foram, de certa forma, contempladas
como crimes.
10.4 A poluição eletromagnética e a poluição térmica podem ser consideradas
crime, porquanto a conduta penai referente a poluição e descrita na Lei
de Crimes Ambientais fala em causar poluição de qualquer natureza, não
especificando a forma.
10.5 Considere a seguinte situação hipotética. Uma empresa brasileira de
exportação e importação exportava para o exterior, sem a autorização
294 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Pübiicos - Antônio F. G. Beltrão

ambientai competente, peles e couros de anfíbios processadas e industria­


lizadas. Nessa situação, por incidir em crime ambiental, a empresa poderá
ser sancionada no âmbito penai com a decretação de sua liquidação
forçada, sendo seu patrimônio considerado como instrumento do crime e
por isso perdido em favor do Fundo Penitenciário Nacional.
10.6 Tanto as pessoas físicas quanto as jurídicas podem ser, em tese,
apenadas à prestação pecuniária, consistente no pagamento em dinheiro
à vítima ou à entidade pública ou privada, desde que seja de cunho
ambiental ou cultura!.

11. (Procurador Federai AGU 2007) A CF garante o direito de todos a


um meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade da vida, conceituando-o como “bem de uso comum do
povo” a ser defendido pelo poder público federal, estadual e muni­
cipal. Nesse aspecto, considera-se o bem ambiental um valor a ser
protegido, também, na esfera criminal. A respeito das disposições
acerca desse tema, tratado na CF e na Lei n. 9.605/1998, jufgue os
próximos itens.
11.1 Se Vítor, funcionário federal de ente de fiscalização ambiental pertencente
ao SISNAMA, sonegar dados técnicos em procedimento de licenciamento
ambiental, será processado em vara criminal da justiça estadual, podendo
ser condenado a pena de reclusão de um a três anos.
11.2 Em caso de desmatamento criminoso em unidade de conservação no
DF, administrada peia União, o autor do crime será processado e julgado
pela justiça do DF.
11.3 Crime de pesca realizado em rio interestadual deve ser julgado no
juízo federal competente, ao passo que crime de pesca realizado em rio
estadual deve ser objeto de denúncia de membro do Ministério Público
estadual respectivo.

12. (CESPE - AGU 2005) Julgue os itens a seguir, que versam sobre
o direito internacional ambientai.
12.1 Entre os danos ambienteis transfronteiriços, apenas aqueles causados
por atividades de risco proibidas pelo direito internacional geram para as
vítimas direito de reparação dos prejuízos.
12.2 O regime jurídico preponderante no sistema internacional de responsa­
bilidade por danos ambienteis, previsto nas principais convenções inter­
nacionais relativas ao tema, é o da responsabilidade objetiva.
12.3 Atualmente, entende-se o dano ambiental transfronteiriço como sendo
aquele que tem sua origem no território de um Estado e que projeta
seus efeitos negativos no território de um Estado vizinho, sem alcançar,
contudo, as áreas de domínio comum internacional.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 295

12.4 O ataque lançado intencionalmente, que sabidamente causará prejuí­


zos extensos, duradouros e graves ao meio ambiente e que se revele
claramente excessivo em relação à vantagem militar global concreta e
direta que se previa, é considerado crime de guerra segundo o Estatuto
de Roma.

13. (Promotor de Justiça SC 2006}


I - A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente manteve a teoria subjetiva
da culpa em face da responsabilização pelo dano ecológico.
II - A CF-88 outorgou à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios a
competência legislativa concorrente para iegislar sobre proteção do meio
ambiente e controle da poluição.
III - O Estudo de Impacto Ambiente! figura como um dos mais eficazes
instrumentos de defesa do meio ambiente, devendo ser realizado, sempre
que possível, após o licenciamento da atividade.
IV - A Lei da Ação Civil Pública previu a possibilidade do Ministério Público
instaurar, privativamente e sob sua presidência, um inquérito civil desti­
nado à apuração de fetos e elementos de convicção preparatórios para
a propositura da ação ou a tomada de compromisso de ajustamento
de conduta.
V ~ Podem firmar termos de compromisso de ajustamento de conduta os
mesmos órgãos públicos ou privados legitimados à ação civil ou coletiva,
sendo indispensável a integral reparação do dano em face da natureza
indisponível do direito violado.
(A} apenas I, II e III estão corretos.
(B) apenas IV está correto.
(C) apenas II e V estão corretos.
(D) apenas H, IV e V estão corretos.
(E) apenas IV e V estão corretos.

14. (OAB/MT - 2005.111} Sobre o direito ambiental assinale a verda­


deira:
(A) a sanção penal não é aplicável a quem causa dano ambiental e poste­
riormente o recupera;
(B) a reparação in natura não isenta o agressor das sanções penais e ad­
ministrativas previstas no ordenamento jurídico;
(C) a responsabilidade penal está condicionada à existência de responsabilidade
administrativa do agressor,
(D) a responsabilidade administrativa depende do reconhecimento da respon­
sabilidade civil.
296 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

15. (OAB/CESPE - 2007.111) Assinale a opção correta em relação ao


dano ambientai.
(A) Sendo o meio ambiente um bem diluso, o dano ambiental também tem
natureza exclusivamente difusa, razão psia qual é vedado ao indivíduo -
vítima direta de um dano - reivindicar indenização -a si próprio.
(B) Quanto à extensão, o dano ambientai pode ser patrimonial, quando disser
respeito à perda matéria! do bem ambienta!, ou extrapatrimoniai, quando
ofender valores imateriais, reduzindo o bem-estar do indivíduo ou da co­
letividade ou atingindo o va!or intrínseco do bem.
(C) Dada a irreversibilidade do dano ambiental, a única forma de reparação
contra esse tipo de dano, na via judiciai, é a indenização pecuniária, a
qual deverá resultar em recursos para a minímtzação dos impactos na
área afetada pela atividade lesiva.
(D) A responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente é de
natureza objetiva, sendo imprescindíveis, para sua caracterização, o ele­
mento culpa e a comprovação do indiscutível caráter lesivo da atividade
desenvolvida pelo agente.

16. (OAB/MT - 2005.III) Sobre Direito Ambientai, assinale a alternativa


verdadeira:
(A) constitui mera infração administrativa executar pesquisa, lavra ou extração
de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão
ou licença;
(B) em devastação de floresta, a empresa agressora pode ser punida por
infração administrativa com pena de reconstituição e restauração dos
danos causados;
(C) em crimes ambientais de menor potencial ofensivo a extinção da punibiiidade
independe de laudo de constatação de reparação dos danos causados;
(D) em crimes ambientais de menor potencial ofensivo a extinção da punibiiidade
dependerá de laudo de constatação de reparação dos danos causados.

17. (OAB/CESPE - 2007.ll) Com relação à responsabilidade por danos


ambientais, assinale a opção correta.
(A) A responsabilidade civil em matéria ambiental é de caráter objetivo,
prescindindo-se, para sua caracterização, do elemento culpa e do nexo
causai entre a conduta- e o evento danoso.
(B) A natureza objetiva da responsabilidade civil por danos ambientais inspira-
se em um postulado de eqüidade, pois aquele que obtém lucros com
uma atividade deve responder por eventuais prejuízos de!a resultantes,
independentemente de culpa, sendo igualmente irrelevante saber se a
atividade danosa é licita ou ilícita.
(C) A responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, por ser de
natureza objetiva, exige a caracterização de culpa para efeito de obrigação
de reparar os prejuízos causados.
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 297

(D) Em razão da necessidade de melhor proteção ao meio ambiente, é obje­


tiva a natureza das responsabilidades penai e administrativa por danos
causados a esse bem jurídico.

18. (OAB/CESPE - 2QQ7.II) Assinale a opção correta no que se refere


à tutela ambiental penal do meio ambiente.
(A) Admite-se, na legislação brasileira, em caráter excepcional, a responsabi­
lidade penai objetiva da pessoa jurídica por crime ambienta!, exigindo-se,
para sua caracterização, a culpabilidade sociai da empresa.
(B) Na hipótese de o diretor de uma empresa determinar a seus empregados
que utilizem veículos e instrumentos a ela pertencentes, em horário normal
de expediente, para extraírem e transportarem madeira de lei, sem auto­
rização do órgão ambiental competente, destinada a construção particular
daqueie dirigente, fica caracterizada a responsabilidade penal da pessoa
jurídica e da pessoa física.
(C) Em razão da prática de crime ambientai, são aplicáveis às pessoas ju­
rídicas, de forma isolada ou cumulativa, penas de multa, suspensão total
ou'parcial de atividades, interdição temporária, proibição de recebimento
de subvenções ou subsídios, prestação de serviços ã comunidade, inde­
pendentemente da obrigação de reparar os prejuízos causados.
(D) Nos crimes ambientais, a aplicação de pena de muita decorrente de
sentença transitada em julgado impede a cominação de multa por infração
administrativa relativamente ao mesmo fato, em razão do princípio do
n on b is in idem .

19, (OAB/SP 133.°} Com relação à sentença condenatória envolvendo


crime ambiental,
(A) deverá o juiz obrigatoriamente fixar o vaior mínimo da reparação do
dano.
(B) deverá o juiz, somente quando possível, fixar o valor mínimo da repa­
ração do dano.
(C) não deverá o juiz fixar o valor da reparação do dano, a ser discutida
no juízo cível.
(D) deverá o juiz, após proferí-ia, enviar os autos ao perito para estimar o
valor da reparação.

20. (OAB/MT - 2006.III) Tendo em vista a Lei 9.605/98 (Lei dos Crimes
Ambientais), assinale a alternativa correta:
(A) o baixo grau de instrução ou escolaridade do agente não tem relevância
na fixação da pena;
(B) a intenção de obter vantagem pecuniária não constitui circunstância agravante,
mas deve ser levada em conta pelo Juiz na fixação da pena base;
298 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

(C) nos crimes contra a flora, constitui causa de aumento da pena a circunstância
de o crime ter sido cometido durante a noite, em domingo ou feriado;
(D) não é crime o abate de animal nocivo, quando realizado para proteger
rebanho da ação predatória de animais, desde que expressa ou tacitamente
autorizado pela autoridade competente.

21. (OAB/CESPE III 2006) Relativamente ao direito penal, assinale a


opção correta.
(A) Admite-se a responsabilidade penal da pessoa jurídica em crimes ambientais
desde que haja a imputação simultânea do ente moral e da pessoa física
que atua em seu nome ou em seu benefício, uma vez que não se pode
compreender a responsabilização do ente moral dissociada da atuação de
uma pessoa física, que age com elemento subjetivo próprio.
(B) O crime de omissão de socorro qualifica-se como crime omissivo impróprio,
bastando, para que se repute consumado, que o agente tenha se omitido
quando deveria ter agido.
(C) O principio da insignificância pode ser aplicado ao delito de contrabando
de munição de arma de fogo.
(D) O reconhecimento da atenuante da confissão espontânea tem o condão
de reduzir a pena aquém do minimo legai.

22. (OAB/CESPE III 2006) Relativamente ao direito penal, assinale a


opção correta.
(A) Admite-se a responsabilidade penal da pessoa jurídica em crimes ambientais
desde que haja a imputação simultânea do ente moral e da pessoa física
que atua em seu nome ou em seu benefício, uma vez que não se pode
compreender a responsabilização do ente moral dissociada da atuação de
uma pessoa fisica, que age com elemento subjetivo próprio.
(B) O crime de omissão de socorro qualifica-se como crime omissivo impróprio,
bastando, para que se repute consumado, que o agente tenha se omitido
quando deveria ter agido.
(C) O princípio da insignificância pode ser aplicado ao delito de contrabando •
de munição de arma de fogo.
(D) O reconhecimento da atenuante da confissão espontânea tem o condão
de reduzir a pena aquém do minimo legal.

23. (OAB/CESPE 2006 II) Assinale a opção incorreta de acordo com o


STJ e o STF.
(A) No crime de estupro, a pena será aumentada se o agente possuir relação
de parentesco ou autoridade com a vítima.
(B) A calúnia e a difamação atingem a honra objetiva da vítima.
(C) Não havendo risco de dano concreto à pessoa, a direção de veículo sem
habilitação é apenas infração administrativa, não configurando crime.
(D) É impossível atribuir a pessoa jurídica capacidade penal para a prática
de crimes ambientais.

i
í
Cap. 7 - 0 DANO AMBIENTAL 299

GABARITO

1 - E 10.1 - E 12.4 - C
2 - 8 10.2 - C 13 ~ B
3 - A 10.3 - E 14 - B
4 - D 10.4 - C 15 - B
5 - D 10.5 - E 16 - D
6 - A 10.6 - E 17 - B
7 - A 11.1 - E 18 - C
8 - A 11.2 - E 19 - B
9.1 - E 11.3 - C 20 - C
9.2 - C 12.1 - E 21 - A
9.3 - C 12.2 - C 22 - A
9.4 - E 12.3 - E 23 - D
AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS

Sumário: 8.1 Fase pré-processual: o inquérito civil: 8.1.1


Breve histórico; 8.1.2 Natureza jurídica; 8.1.3 Conflitos de
atribuição entre membros do Ministério Púbiico; 8.1.4 Pro­
cedimento - 8.2. A jurisdição civil coletiva: 8.2.1 Introdução;
8.2.2 A ação civil pública ambiental - 8.2.3 A ação popular
ambiental - 8.2.4 Mandado de segurança coletivo ~ 8.3.
Resumo da matéria - 8.4. Questões de concurso.

8.1 FASE PRÉ-PROCESSUAL: O INQUÉRITO CIVIL

8.1.1 Breve histórico

O inquérito civil, inspirado na nomenclatura e forma


do inquérito penal, tem por objeto a coleta de elementos de
convicção para interposição de ação civil coletiva. Trata-se,
pois, de procedimento administrativo que poderá servir de
base para ajuizamento de ação judicial de tutela de direitos
transindividuais.
Surgiu em nosso direito positivo por meio da Lei
7.347/1985, que disciplina a ação civil pública.5Posteriormente,

! “Art. 8.° Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às


autoridades competentes as certidões e informações que julgar ne­
cessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
302 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio E <3. Beltrão

foi elevado ao status de norma constitucional, consistindo em


uma das funções institucionais do Ministério Público.2
Atualmente, encontra-se previsto pelas seguintes Leis: a)
Lei 7.853/1989,3 que dispõe sobre as pessoas portadoras de
deficiência; b) Lei 7.913/1989,4 que trata sobre a ação civil
pública de responsabilidade por danos causados aos investi­
dores no mercado de valores mobiliários; c) Lei 8.069/1990,5

§ 1.° O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,


inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou
particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que
assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”.
2 “Art. 129. São fimçoes institucionais do Ministério Público:
(...)
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, paia a pro­
teção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos;”
3 “Art. 6.° O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,
inquérito civil, ou requisitar, de qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou particular, certidões, informações, exame ou perícias, no
prazo que assinalar, não inferior a 10 (dez) dias úteis.
§ 1.° Esgotadas as diligências, caso se convença o órgão do Ministério
Público da inexistência de elementos para a propositura de ação civil,
promoverá fundamentadamente o arquivamento do inquérito civil, ou
das peças informativas. Neste caso, deverá remeter a reexame os
autos ou as respectivas peças, em 3 (três) dias, ao Conselho Supe­
rior do Ministério Público, que os examinará, deliberando a respeito,
conforme dispuser seu Regimento.
§ 2 ° Se a promoção do arquivamento for reformada, o Conselho
Superior do Ministério Público designará desde logo outro órgão do
Ministério Público para o ajuizamento da ação”.
4 O seu art. 3.° prevê a "aplicação subsidiária da Lei 7.347/1985, o
que abrange, conseqüentemente, o inquérito civil.
s “A rt 201. Compete ao Ministério Público:
(...)
V —promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção
dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos à infância e
à adolescência, inclusive os definidos no art. 220, § 3.°, inciso II,
da Constituição Federal;
(...)
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 303

que consiste no Estatuto da Criança e do Adolescente; d) Lei


8.078/1990,6 que institui o Código de Defesa do Consumidor; e)
Lei 8.625/1993,7 Lei Orgânica Nacional do Ministério Público;

Art. 223. O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidên­


cia, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer pessoa, organismo
público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias,
no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a dez dias
úteis.
§ 1.° Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências,
se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da
ação cível, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil
ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 2.° Os autos do inquérito civil ou as peças de informação arqui­
vados serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no
prazo de três dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
§ 3.° Até que seja homologada ou rejeitada a promoção de arqui­
vamento, em sessão do Conselho Superior do Ministério público,
poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou
documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados
às peças de informação.
§ 4.° A promoção de arquivamento será submetida a exame e delibe­
ração do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser
o seu regimento.
§ 5.° Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de
arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Pú­
blico para o ajuizamento da ação”.
6 “Art. 26. O direito de reclamar pelos vícios aparentes ou de fácil
constatação caduca em:
(...)
§ 2.° Obstam a decadência:
C-.)
m — a instauração de inquérito civil, até seu encerramento.
(...)
Art. 90. Aplicam-se às ações previstas neste título as normas do
Código de Processo Civil e da Lei n. 7.347, de 24 de julho de
1985, inclusive no que respeita ao inquérito civil, naquilo que não
contrariar suas disposições”.
7 “Art. 10. Compete ao Procurador-Geral de Justiça:
(...)
IX - designar membros do Ministério Público para:
304 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

e f) Lei Complementar 75/1993,8 que disciplina a organização,


atribuições e estatuto do Ministério Público da União.

d) oferecer denúncia ou propor ação civil pública nas hipóteses de


não confirmação de arquivamento de inquérito policial ou civil, bem
como de quaisquer peças de informações;
(...)
Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e
Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao
Ministério Público:
(...)
IV —promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
(...)
Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:
I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos ad­
ministrativos pertinentes e, para instruí-los:
a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos
e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução
coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as
prerrogativas previstas em lei;
b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades
federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da
administração direta, indireta ou fúndacional, de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
(...)
Art. 30. Cabe ao Conselho Superior do Ministério Público rever o
arquivamento de inquérito civil, na forma da lei”.
“Art. 6.° Compete ao Ministério Público da União:
(...)
VII - promover o inquérito civil e a ação civil pública para:
a) a proteção dos direitos constitucionais;
b) a proteção do patrimônio público e social, do meioambiente,
dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
c) a proteção dos interesses individuais indisponíveis, difusos e co­
letivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao
adolescente, ao idoso, às minorias étnicas e ao consumidor;
d) outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais,
difusos e coletivos;
(...)
Art. 7.° Incumbe ao Ministério Público da União, sempre que ne­
cessário ao exercício de suas funções institucionais:
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 305

8.1.2 Natureza jurídica

O inquérito civil consiste em um instrumento adminis­


trativo, portanto não jurisdicional, exclusivo do Ministério
Público, que tem por fim compendiar provas e evidências
para a formação do convencimento do Parquet quanto à
necessidade ou não de instauração de ação civil coletiva.
Não possui, portanto, natureza criminal.
Por se tratar de procedimento administrativo, não ju­
risdicional, sua instauração não implica em acusação, não
podendo, conseqüentemente, cominar sanções ou restrições de
direitos de espécie alguma. Outrossim, não são aplicáveis os
princípios do processo ao inquérito civil, razão pela qual não
se obedece ao princípio do juiz e do promotor natural.9
Caso o inquérito civil esteja resultando em alguma
restrição de direito ou sanção, tàl desvirtuamento pode e
deve ser sanado via os remédios constitucionais, tais como
o mandado de segurança e o habeas corpus, por meio do
controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário.
Deve ser público, ou seja, todas as informações constantes
do inquérito civil devem estar acessíveis a qualquer pessoa,
ressalvados, por óbvio, a hipótese de sigilo profissional e
demais valores constitucionalmente protegidos (privacidade,
por exemplo).10
Por fim, ressalte-se que os elementos de prova colhidos
ao longo do inquérito civil também podem subsidiar a ins­
tauração de ação penal pelo Ministério Público, podendo o
inquérito penal ser dispensado caso haja elementos mínimos
de convicção concernentes à materialidade e à autoria.11

I - instaurar inquérito civil e outros procedimentos administrativos


correlatos”.
9 ABELHA, Marcelo. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 102.
10 Op. cit., p. 104.
11 Supremo Tribunal Federal, l.a Turma, HC 93.829/BA, Rei. Min. Ri­
cardo Lewandowski, j. 10.06.2008, DJ 27.06.2008, decisão unânime:
306 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

8.1.3 Conflitos de atribuição entre membros do


Ministério Público

Caso haja algum conflito, positivo ou negativo, de


atribuições entre membros do Parquet da mesma unidade
federativa, o Procurador-Geral de Justiça será a autoridade
competente para dirimi-lo, conforme expressamente prevê o
art. 10, X, da Lei 8.625/1993.12
Em se tratando de conflito de Ministérios Públicos de
unidades federativas distintas (Estado X Estado ou Estado
X União), caberá ao Supremo Tribunal Federal decidir, com
fulcro no art. 102, I, f da Carta Política.

8.1.4 Procedimento

O procedimento do inquérito civil compreende as se­


guintes fases: instauração, instrução e conclusão.

8.1.4.1 Instauração

Apenas o Ministério Público pode instaurar o inquérito


civil. Uma vez concluído, entretanto, todos os entes legitimados

“Recurso extraordinário. Penal. Processual penal. Ministério Público.


Oferecimento de denúncia com báse em inquérito civil público. Via­
bilidade. Recurso desprovido. 1. Denúncia oferecida com base em
elementos colhidos no bojo de Inquérito Civil Público destinado à
apuração de danos ao meio ambiente. Viabilidade. 2. O Ministério
Público pode oferecer denúncia independentemente de investigação
policial, desde que possua os elementos mínimos de convicção quanto
à materialidade e aos indícios de autoria, como no caso (artigo 46,
§ 1.°, do CPP). 3. Recurso a que se nega provimento”.
12 “A rt 10. Compete ao Procurador-Geral de Justiça:
(-0
X - dirimir conflitos de atribuições entre membros do Ministério
Público, designando quem deva oficiar no feito”.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 307

pelo art. 5.° da Lei 7.347/1985, com a redação dada pela Lei
11.448/2007, poderão ingressar com ação civil pública.13
O art. 7.°, § 1.°, da Lei 7.347/1985, utiliza o vocábulo
poderá, o que significa que a instauração do inquérito civil
pelo Parquet consiste em faculdade, e não numa obrigatorie­
dade. Caso haja elementos de convicção, o Ministério Público
pode ingressar com ação civil pública independentemente
de haver instaurado inquérito civil; ou, caso já tenha sido
instaurado, decidir por seu arquivamento. De fato, “sendo
um instrumento preparatório, que se submete à convicção da
entidade, cabe ao MP decidir pela sua instauração ou seu
arquivamento, caso já tenha sido iniciado”.14
A instauração do inquérito civil tem por pressuposto a
necessidade de investigação de fato determinado, de interesse
coletivo, transindividual, tutelado pelo Ministério Público.
Assim, se se tratar de interesse individual, não é o caso de
inquérito civil.
Deverá ser instaurado, em regra, pelo membro do Par­
quet com atuação no local onde ocorreu ou possa ocorrer o
dano, ressalvadas as exceções constitucionais e legais. Caso
o dano seja de “âmbito microrregional (comarcas de um
mesmo Estado), regional (comarcas de mais de um Estado)

53 “Art. 5.° Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação


cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
Ht - a União, os Estados, o Distrito Federai e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de eco­
nomia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei
civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou
ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.
14 ABELHA, Marcelo. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 104.
308 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. 6. Beltrão

ou mesmo nacional, o inquérito poderá ser instaurado pelo


representante do Ministério Público do Estado de qualquer
daquelas circunscrições onde se tenha manifestado o impacto
ambiental; instaurados vários inquéritos, devem ser reuni­
dos e conduzidos perante o órgão ministerial que primeiro
atuou, salvo regra própria das leis locais de organização do
Ministério Público”.15
Nos casos de conflito federativo ou em que houver
interesse da União ou de entidades federais (art. 102, l, f
e 109, I, da Constituição Federal, respectivamente), a atri­
buição para instauração do inquérito civil será do Ministério
Público Federal. Vale lembrar a possibilidade de litisconsór-
cio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do
Distrito Federal e dos Estados, conforme o art. 5.°, § 5.°,
da Lei 7.347/1985.
Instaurado o inquérito civil, deverá ser instrumentalizado
por meio da autuação do seu procedimento, com a numeração
de suas páginas, a indicação dos interessados e objeto em
sua capa, a data da instauração etc.

8.1.4.2 Instrução
A instrução consiste na coleta de provas, essência do
inquérito civil. Todos os meios de prova, desde que, natural­
mente, lícitos, podem ser utilizados pelo Ministério Público,
tais como: perícias, depoimentos, testemunhas, inspeções,
requisição de informações e documentos etc.
Tal coleta de evidências deve ser feita de forma im­
parcial, no intuito único de se buscar a verdade dos fatos.
Assim, o inquérito civil “não pode ser ‘dirigido’ pelo pro­
motor, de modo que tal órgão possa manipular o inquérito
e só instruí-lo com elementos que desemboquem num único
caminho: a propositura da ação civil. (...) Não há nenhum
mal, nem vexame, se o membro do parquet reconhece que

15 MILARE, Édis. Direito do ambiente. São Paulo: RT, 2005. p. 892.


Cap, 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 309

as provas colhidas firmaram-lhe a convicção de que não se


faz necessária a propositura da ação civil”.16
Caso alguma prova seja considerada ilícita, isto é, tenha
sido produzida contrariando as garantias constitucionais, as
demais provas licitamente obtidas não serão contaminadas,
continuando válidas. Conseqüentemente, as demais provas,
produzidas licitamente, podem ser suficientes para o con­
vencimento do Ministério Público.

8.1.4.3 Conclusão

Ao final do inquérito civil o Ministério Público: a)


proporá ação civil coletiva; ou, b) procederá ao seu arqui­
vamento.
A Lei 7.347/1985 não prevê prazo algum para a con­
clusão do inquérito civil. Assim, as leis de organização
local do Parquet devem suprir tal omissão, fixando o prazo
máximo. Independentemente da fixação de prazo determi­
nado, considerando que a demora em sua finalização pode
acarretar prejuízos aos investigados, é importante que seja
concluído em tempo razoável, de forma diligente, conforme
impõe o princípio da eficiência previsto pelo art. 37, caput,
da Constituição da República.
Caso o membro do Ministério Público esteja convencido
da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil,
deverá promover, de forma fundamentada, o arquivamento
dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, os
quais deverão ser remetidos, no prazo de 3 (três) dias, ao
Conselho Superior do Ministério Público, para homologação
ou rejeição.17

16 ABELHA, Marcelo. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de


Janeiro: Forense Universitária, 2004. p. 122-123.
17 “Art. 9.° Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligên­
cias, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura
i 310 DíREJTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Bettrão
. !

] 8.2 A JURISDIÇÃO CIVIL COLETIVA

I 8.2.1 Introdução

O Código de Processo Civil de 1973 foi formulado


visando a tutela jurisdicional de interesses individuais, por
meio do ajuizamento de ações pelo próprio lesado. O único
I instrumento previsto para a tutela coletiva de direitos era
f o litisconsórcio, sujeito, ainda assim, a limitações para não
í comprometer a celeridade do processo ou para não dificultar
a defesa, conforme o art. 46, parágrafo único.18
| A partir da Lei 7.347/1985, que regula a ação civil
pública, e outros diplomas legais, como a Lei 7.853/1989,
que dispõe sobre pessoas portadoras de deficiências, a Lei
8.069/1990, que estabelece o Estatuto da Criança e do Ado­
lescente, a Lei 8.078/1990, que institui o Código de Defesa
do Consumidor, a Lei 8.429/1992, que disciplina as sanções
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento
ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função

da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil


ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1.° Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas
serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo
de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
§ 2.° Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público,
seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão
as associações legitimadas apresentar razões escritas ou documentos,
que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de
informação.
§ 3.° A promoção de arquivamento será submetida a exame e delibe­
ração do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser
o seu Regimento.
§ 4.° Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de
arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Pú­
blico para o ajuizamento da ação”.
18 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos cole­
tivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: RT, 2007. p. 17.

f
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 311

na administração pública direta, indireta ou firadacional, a


Lei 8.884/1994, que dispõe sobre a prevenção e a repressão
às infrações contra a ordem econômica, entre outras, novas
fórmulas processuais foram introduzidas no intuito de tutelar
direitos e interesses de natureza coletiva, transindividual.
Neste contexto, o Código de Defesa do Consumidor
possui um papel de destacada importância, uma vez que
definiu em seu art. 81, parágrafo único, interesses ou direi­
tos difusos, interesses ou direitos coletivos e interesses ou
direitos individuais homogêneos, estes últimos ainda inéditos
em nosso ordenamento jurídico. Outrossim, a Lei 8.078/1990
cunhou pela primeira vez em nosso direito positivo a ex­
pressão ações coletivas.19
Com o advento da Constituição da República de 1988,
a jurisdição civil coletiva foi definitivamente prestigiada
em nossa ordem jurídica. Legitimaram-se as associações de
classe e os sindicatos para a defesa em juízo dos direitos
e interesses de seus respectivos associados (art. 5.°, XXI,
e art. 8.°, Dl); criou-se o mandado de segurança coletivo,
a ser impetrado por partido político com representação no
Congresso Nacional ou por organização sindical, entidade de
classe ou associação legalmente constituída e em funciona­
mento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de
seus membros ou associados (art. 5.°, LXX); ampliou-se o
objeto da ação popular, antes restrita pela Lei 4.717/1965 à
anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao pa­
trimônio dos entes públicos, administração direta e indireta,
que passou a compreender também atos lesivos à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural (art. 5.°, LXXHt); ampliou-se a legitimação ativa para
proposição da ação direta de inconstitucionalidade e criou-se
a ação declaratória de constitucionalidade, cujos legitimados
são os mesmos daquela, conforme a Emenda Constitucional

19 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo.


São Paulo: Saraiva, 2002. p. 62.
312 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

45/2004 (art. 103); e, a promoção da ação civil pública,


que já havia sido criada pela Lei 7.347/1985, foi elevada
ao status constitucional como uma das funções institucionais
do Ministério Público (art. 129, 1H), atribuindo-se, ademais,
ampla legitimação para o Parquet agir na defesa dos inte­
resses coletivos e difusos (art. 129, IV e V).

8.2.2 A ação civil pública ambiental

8.2.2.1 Introdução

Segundo a doutrina, a primeira menção em nosso di­


reito positivo à ação civil pública ocorreu por meio da Lei
Complementar 40/1981, que ao instituir normas gerais quanto
à organização do Ministério Público dos Estados, estabeleceu
em seu art. 3.°, III, que a promoção da ação civil pública
consiste em uma das funções institucionais do Parquet. En­
tretanto, nada mais tratou sobre o tema.
Posteriormente, a ação civil pública veio a ser regula­
da pela Lei 7.347/1985, que estabelece o seu procedimento
especial, de natureza civil, cujo objeto consiste na tutela de
direitos e interesses coletivos, em sentido amplo.
Após a edição da Lei 7.347/1985, outras leis foram
promulgadas prevendo variações de ação civil pública, tais
como: a Lei 7.853/1989, que dispõe nos arts. 3.° a 7.° sobre
os direitos e interesses coletivos e difusos das pessoas porta­
doras de deficiências; a Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança
e do Adolescente), que .regula nos arts. 208 a 224 a tutela
dos direitos e interesses coletivos e difusos das crianças e
dos adolescentes; a Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do
Consumidor), que disciplina nos arts. 81 a 90 e 101 a 104
a tutela dos direitos e interesses coletivos e difusos dos
consumidores; e, a Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), que
prevê nos arts. 69 a 92 normas processuais especiais para
a tutela dos direitos e interesses coletivos e individuais dos
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 313

idosos. Contudo, apesar de tais variações, o procedimento


básico previsto pela Lei 7.347/1985, e que é aplicado sub-
sidiariamente a todas, foi mantido, pelo que apresentam a
denominação comum de ação civil pública,20

8.2.2.2 Objeto

A ação civil pública tem por objeto a tutela de direitos


e interesses21 transindividuais, ou seja, coletivos lato sensu,
o que compreende os difusos, coletivos propriamente ditos
e individuais homogêneos.
A tutela jurisdicional pleiteada em sede de ação civil
pública, sempre de cunho coletivo, pode apresentar natureza
cautelar, preventiva ou reparatória. Assim, pode-se afirmar
que o objeto mediato da ação civil pública ambiental con­
siste na proteção ao meio ambiente; o objeto imediato, na
condenação em dinheiro ou na imposição de obrigação de
fazer ou de não fazer.
Os legalmente legitimados poderão, portanto, havendo
um dano potencial ou efetivo a algum bem ambiental, ajui­
zar ação civil pública no intuito de impor um facere ou um
nonfacere ao infrator, sob pena de medidas coercitivas, tais
como multas.

20 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos cole­


tivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: RT, 2007. p. 66.
21 Quanto ao emprego conjunto de direitos e interesses pela Lei
7.347/1985, Marcelo Abelha explica: “Ocorre que sempre diferencia­
mos o direito do interesse pelo fato de que o primeiro é mais do
que o segundo. O direito seria o interesse juridicamente protegido.
Mais ainda, sob um ranço individualista, sempre imaginamos que o
direito (subjetivo) pressupõe um titular identificado ou identificável.
Para evitar uma discussão infrutífera e passar ao largo de perguntas
do tipo: ‘Há direito se não se identifica o seu titular?’, o legislador
foi sábio ao dizer que o objeto de tutela da LA CP são direitos ou
interesses (como queiram!) diíusos e coletivos”. ABELHA, Marcelo.
Ação civil pública e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense Uni­
versitária, 2004. p. 33-34.
314 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

1
Outrossim, a Lei 6.938/1981 expressamente condicio­
na, em seu art. 12, a aprovação de projetos por entidades
e órgãos de financiamento e incentivos governamentais “ao
licenciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das nor­
mas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA”,
prevendo no art. 14, D, que, “sem prejuízo das penalidades
definidas pela legislação federal, estadual e municipal”, deverá
ser aplicada a pena de perda de tais benefícios em caso de
“não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou
correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação
da qualidade ambiental”.
A Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) estabelece
em seu art. 10, I, entre as penas de interdição temporária de
direitos, a serem aplicadas pelo Poder Judiciário, “a proibi­
ção de o condenado contratar com o Poder Público, receber
incentivos fiscais ou quaisquer outros benefícios, bem como
participar de licitações pelo prazo de cinco anos, no caso
de crimes dolosos, e de três anos, no de crimes culposos”.
Administrativamente, podem ser aplicadas as penas de “perda
ou suspensão da participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito” e ‘"proibição de contratar
cora a Administração Pública, pelo período de até três anos”,
nos termos do art. 72, § 8.°, m , IV e V.
Conseqüentemente, a ação civil pública pode ser ajui­
zada não só para impedir a concessão de financiamentos ou
benefícios oficiais a projetos que não atendem à legislação
ambiental, incluindo-se as exigências específicas referentes
ao estudo de impacto ambiental e ao licenciamento ambien­
tal, como também para* buscar o ressarcimento dos danos
ambientais eventualmente causados, figurando a instituição
financiadora no pólo passivo como co-responsável.22

22 SANT1LLI, Juliana. A ação civil pública como meio processual


para impedir a concessão de créditos oficiais a atividades lesivas
ao meio ambiente. In: BENJAMIN, Antonio Herman; SÍCOLI, José
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 315

Ainda, a Lei 9.605/1998 acolhe expressamente a teoria


da desconsideração da pessoa jurídica ~ disregard doctrine
ao prever que “poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica
sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento
de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente” (art.
4.°). Observe-se que não há nenhuma menção à necessidade
de comprovação de abuso cometido pela pessoa jurídica, tal
qual previsto pelo art. 50 do Código Civil, pelo art. 135 do
Código Tributário Nacional ou pelo art. 28 do Código de
Defesa do Consumidor.
Logo, se determinada pessoa jurídica causa prejuízos ao
meio ambiente, o “véu” que protege os seus sócios pode ser
retirado para que seus patrimônios individuais respondam pelos
danos causados, independentemente de comprovar-se abuso
na condução da pessoa jurídica, má gestão, violação a seu
estatuto social e à lei etc. Neste contexto, a ação civil pública
também pode ser utilizada de forma cautelar, requerendo-
se a indisponibilidade dos bens dos sócios, desde que seja
acionista controlador ou que detenha, em razão do contrato
ou estatuto social, os poderes de direção e execução.23
Outrossim, o Superior Tribunal de Justiça acertadamente
não exige que o estatuto de associação estabeleça expres­
samente como um dos seus objetivos sociais a proteção ao
meio ambiente para a sua legitimação para proposição de
ação civil pública ambientai. No REsp 332.879/SP o Superior
Tribunal de Justiça entendeu que o objetivo estatutário de
proteção de interesses de moradores de bairro abrangia os
interesses de defesa do meio ambiente saudável.24

Carlos Meloni (Ed.). Agricultura e meio ambiente (Ágriculture and


the environment). São Paulo: IMESP, 2000. p. 189.
23 Superior Tribunal de Justiça, l.a Turma, REsp 839.916/RJ, Rei. Min.
Luiz Fux, j. 04.09.2007, por unanimidade.
24 2.a Turma, REsp 332.879/SP, Rei. Min. Eliana Calmon, j. 17.12.2002,
D J 10.03.2003, por unanimidade. No mesmo sentido: 2.a Turma, REsp
31.150/SP, Rei. Min. Ari Pargendler, j. 20.05.1996, D J 20.05.1996,
316 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

8.2.23 Medida liminar

A Lei 7.347/1985 prevê em seu art. 12 a possibilidade


de concessão pelo juízo de medida liminar, com ou sem
justificação prévia.25 Vale registrar a incorreção técnica do
vocábulo mandado, quando o correto seria medida. Não há
a fixação pela LACP de pressupostos para a concessão da
liminar, o que, em tese, permite grande discricionariedade ao
Juízo. Este dispositivo legal é aplicável tanto para a ação
cautelar quanto para a demanda principal.26
Outrossim, vale ressaltar que se aplicam subsidiariamente
o Código de Processo Civil e o Código de Defesa do Con­
sumidor, nos termos dos arts. 19 e 21 da LACP.27
A medida liminar busca prevenir (fenos ao ambiente
que estejam na iminência de ocorrer e tem por fundamento
os princípios da prevenção e da precaução.

por unanimidade; e l.a Turma, REsp 37.888/BA, Rei. Min. Humberto


Gomes de Barros, j. 15.02.1995, D J 24.04.1995, por unanimidade.
25 “Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem
justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.
§ 1.° A requerimento de pessoa jurídica de direito público interes­
sada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à
economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir
o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da limi­
nar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das
turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação
do ato.
§ 2.° A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o
trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida
desde o dia em que se houver configurado o descumprimento”.
26 DANTAS, Marcelo Buzaglo. Tutela de urgência nas lides ambientais.
Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2006. p. 20.
27 SILVA, Bruno Campos. A ação civil pública ambiental e a fauna
silvestre - aspectos relevantes. In: BENJAMIN, Antonio Herman (Ed.).
Fauna, políticas públicas e instrumentos legais (Wildlife protection:
policy and legal instruments). São Paulo: Instituto O Direito por um
Planeta Verde, 2004. p. 240.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 317

Vale ressalvar, contudo, que, figurando a Fazenda


Pública no pólo passivo da relação processual, aplicam-se
as restrições previstas pelas Leis 4.348/1964, 5.021/1966,
8.437/1992 e 9.494/1997.

8.2.2.4 Legitimação ativa

São legitimados para propor ação civil pública o Mi­


nistério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados,
o Distrito Federal, os Municípios, a autarquia, a empresa
pública, a fundação ou sociedade de economia mista, e a
associação, conforme dispõe o art. 5.9 da Lei 7.347, de
24.07.1985.28
No caso de associação, faz-se necessário o preenchimento
concomitante dos seguintes requisitos legais: a) constituição
há pelo menos um ano nos termos da lei civil; e b) in­
clusão, entre suas finalidades institucionais, da proteção ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
A Lei 7.347/1985 prevê no seu art. 21 que “aplicam-
se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e
individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III
da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o
Código de Defesa do Consumidor”.29 O Código de Defesa
do Consumidor, por sua vez, estabelece no art. 82, III -
dispositivo inserido no Título III -, que são legitimados
“as entidades e órgãos da administração pública, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente
destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por
este Código”.

28 A Lei 11.448, de 15.01.2007, acrescentou entre os legitimados


para interpor ação civil pública a Defensoria Pública e o Distrito
Federal.
29 O art. 21 da Lei 7.347/1985 foi acrescentado pela Lei 8.078/1990.
318 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

Portanto, órgãos públicos ambientais, como, por exem­


plo, as Secretarias de Meio Ambiente, que não possuem
personalidade jurídica própria, estando subordinadas ao ente
público respectivo, também podem ajuizar ação civil pública
ambiental.30

8.2.23 A função do Ministério Público


O Parquet intervém na relação processual sempre
como fiscal da lei caso não seja o autor da ação. O art.
5.°, § 5.°, da Lei 7.347/1985, com a redação dada pela Lei
8.078/1990, prevê a possibilidade de litisconsórcio facultativo
entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal
e dos Estados.
Outrossim, compete exclusivamente ao Ministério Públi­
co a instauração do inquérito civil (art. 8.°, § 1.°), a quem,
para tanto, devem ser destinadas, em caráter facultativo,
por qualquer pessoa, e em caráter obrigatório, por servidor
público, quaisquer informações sobre fatos “que constituam
objeto da ação civil”, assim como os elementos de convicção
(art. 6.°). Atua o Parquet sempre com autonomia no tocante
à parte principal da ação.
Após o decurso de 60 dias do trânsito em julgado de
sentença condenatória sem que a associação autora promova
a execução, o Ministério Público deverá fazê-lo, facultada
igual iniciativa aos demais legitimados (art. 15).

8.2.2.6 O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)

Os órgãos públicos legitimados podem, antes de ingres­


sar com uma ação civil pública, buscar a regularização do
ilícito ambiental por meio do compromisso de ajustamento
de conduta a ser celebrado com o empreendedor, pessoa

30 MELARÉ, Édis. Direito do ambiente, p. 935.


Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 319

física ou jurídica, conforme o art. 5.°, § 6.°, acrescentado


pela Lei 8.078/1990.
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), poste­
riormente melhor detalhado por meio do art. 79-A da Lei
9.605/1998, acrescentado pela Medida Provisória 2.163-41/2001,
prevê obrigações a serem obedecidas pelo empreendedor em
um dado cronograma para adequação à legislação ambiental
vigente, possuindo eficácia de título executivo extrajudicial.
O TAC também pode ser firmado durante o curso da
ação civil pública e não pode ensejar, naturalmente, descum-
primento expresso ou implícito de obrigações legais, sob pena
de nulidade. Por não tratar de direito disponível, o TAC visa
apenas ajustar, por meio de um acordo, a conduta irregular
do empreendedor, para que passe a obedecer rigorosamente a
legislação de regência. Durante a sua vigência, fica suspensa
a aplicação de sanções administrativas.
Finalmente, a despeito da natureza de direito difuso, a
2.a Turma do Superior Tribunal de Justiça possui interessante
precedente acerca da possibilidade de sua transação quando
importe em obrigação de fazer ou não fazer, para melhor
solução na composição do dano ambiental.31

8.2.2 J Prova do dano potencial

Considerando ser direito de todos o “meio ambiente


ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida”, conforme preceitua o

31 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Turma, REsp 299.400, Rei. Min.


Francisco Peçanha Martins, Rei. para o acórdão Min. Eliana Calmon,
j. L°.06.2006, D J 02.08.2006. De acordo com o referido julgado, a
regra geral é de não serem passíveis de transação os direitos difusos.
Excepcionalmente, quando se tratar de direitos difusos que importem
obrigação de fazer ou não fazer, deve-se dar tratamento distinto,
possibilitando dar à controvérsia a melhor solução na composição
do dano, quando impossível o retomo ao status quo ante.
320 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

art. 225, capui, e os princípios da precaução e prevenção,


elevados ao status constitucional pelo art. 225, § 1.°, IV,
da Carta da República, bem como do poluidor-pagador e
do in dubio pro ambiente, o que deve ser comprovado na
ação civil pública ambiental é o dano potencial, e não o
dano real.
Logo, eventual incerteza científica quanto aos danos ao
meio ambiente decorrentes de uma determinada obra ou ati­
vidade não deve ser fundamento para a denegação da tutela
na ação civil pública ambiental. Raciocinando-se em sentido
inverso, se não há certeza científica quanto à ausência de
danos ao ambiente, o Juízo deverá agir com precaução, uma
vez que o interesse coletivo da defesa do meio ambiente há
de prevalecer sobre o eventual interesse privado. Registre-se,
contudo, que os tribunais, em regra, possuem uma posição
bastante conservadora a respeito, exigindo a comprovação pelo
autor da ação do dano real, e não meramente potencial.
Há, ainda, autores que também defendem a inversão
do ônus da prova pela aplicação do art. 6.°, VIII, do CDC,
às ações civis públicas ambientais, com fundamento no art.
21 da Lei 7.327/1985, com a redação dada pelo art. 117
do CDC.32
A Lei 7.347/1985 prevê que não haverá adiantamento
de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer
outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo
comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e
despesas processuais (art. 18, com a redação dada pela Lei
8.078/1990). Tal isenção quanto às despesas processuais e
penas sucumbenciais é aplicável apenas ao pólo ativo, não

32 MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Mon­


teiro. Fundamentos jurídicos para a inversão do ônus da prova nas
ações civis públicas por danos ambientais. In: BENJAMIN, Antonio
Hennan (Ed.). 10 anos da Eco-92\ o direito e o desenvolvimento
sustentável. São Paulo: IMESP, 2002. p. 327-340. p. 338.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 321

se aplicando ao pólo passivo, tendo este que custear ante­


cipadamente as despesas a que der causa.33

8.2.2.8 Competência de foro

A competência de foro para o processamento da ação


civil pública é estabelecida a partir da amplitude do dano: se
de âmbito local, ou seja, limitado a uma comarca ou seção
judiciária, será competente o Juiz do foro do local onde
ocorrer o dano (art. 2.° da Lei 7.347/1985, com o art. 93,
í, do CDC); se o dano for regional, isto é, se seus efeitos
excedem a circunscrição territorial de uma única comarca,
qualquer dos Juizes dos foros afetados poderá ser compe­
tente, aplicando-se, então, a regra processual da prevenção
para sua fixação (art. 219 do CPC com o art. 2.°, parágra­
fo único, da Lei 7.347/1985, e art. 1.°, IV, da Resolução
Conama 237/1997); finalmente, se de âmbito nacional, será
competente o Juiz do foro do Distrito Federal (art. 93, II,
do CDC).34

33 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Turma, REsp 858.498, Rei. Min.


Castro Meira, j. 26.09.2006, DJ 04.10.2006, decisão unânime: “Proces­
sual civil Ação civil pública. Adiantamento de honorários de perito.
Art. 18 da Lei 7.347/1985. Isenção. Privilégio da parte autora que
não alcança o pólo passivo.
1. A jurisprudência deste Sodalício tem oferecido interpretação restri­
tiva ao privilégio processual, limitando-o ao autor da ação, tal como
ocorre na ação popular. Precedentes de ambas as Turmas de Direito
Público.
2. Não se mostraria razoável estender o benefício àqueles que se
encontram no pólo passivo da relação processual, porquanto, o le­
gislador objetivou, em verdade, facilitar a proteção dos interesses
transindividuais em juízo, por meio da ação civil pública. O réu
dessa modalidade de ação deve, pois, custear antecipadamente as
despesas processuais a que der causa.
3. Recurso especial provido”.
34 Superior Tribunal de Justiça, REsp 1.018.214-PR, Rei. Min. Mauro
CampbeE Marques, j. 02.06.2009: “ACP. Meio ambiente. Competência
322 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

Se houver interesse da União ou de ente federal, nos


termos do art. 109, I, da Carta Política, será competente a
justiça federal, ainda que a comarca não seja sede de vara
da Justiça Federal, desde que haja juízo federal na região. A
Súmula 183 do Superior Tribunal de Justiça, que afirmava o
contrário, foi cancelada por sua Primeira Seção em 08.11.2000
quando do julgamento do ED no CC 27.676/BA.

8.2.3 A ação popular ambiental

8.2.3.1 Introdução

Na Roma antiga havia a actio popularis, que, em re­


gra, possuía uma natureza penal, embora também existissem
algumas com natureza civil. Por meio delas o cidadão, em
uma legitimação extraordinária, buscava a defesa de bens e
valores mais relevantes da sociedade da época, no interes­
se de toda a coletividade. Em uma síntese feliz, o famoso
aforisma de Paulo: Reipublicae interest quam plurimus ad
defendam suam causa (interessa à República que sejam
muitos os defensores de sua causa).35

territorial. Trata-se originariamente de ação civil pública (ACP) ajuizada


contra o decreto que criou o Parque Nacional de Hha Grande, o qual
abrange nove municípios divididos entre dois estados da Federação.
No REsp, a recorrente alega, além da violação de vários dispositivos
legais, a incompetência para o julgamento da ação da subseção judiciária
do município localizado em um dos estados referidos. A Turma deu
provimento ao recurso por entender que, diante da situação fática, a
competência territorial para processar e julgar, em primeira instância,
a mencionada ação é da seção judiciária de uma das capitais dos
respectivos estados ou do Distrito Federal, pois as questões resultantes
da criação de parque nacional (criado pela União na forma do art. 11,
§ 4.°, da Lei n. 9.985/2000, a contrario sensu) que abrange áreas de
dois estados terá caráter nacional, na esteira do que dispõem os arts.
2.° da Lei n. 7.347/1985 e 93, II, do CDC”.
35 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular. São Paulo: RT,
1998. p. 38-39.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 323

Igualmente, desde as origens da tradição do common law


assegura-se aos cidadãos a faculdade de requererem injun-
ções para a proteção de bens e valores públicos ~ commons.
Atualmente, as principais legislações ambientais americanas,
como o Clean Water Act e o Clean Air Acts trazem previsões
acerca da Citizen suit, em que, em regra, há uma legitimação
ativa bastante ampla, abrangendo não apenas cidadãos, mas
também associações e empresas.
No Brasil, a Constituição Federal de 1934 introduziu
pela primeira vez a ação popular em nosso direito positivo
em seu art. 113, item 39, que previa que “qualquer cidadão
será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou
anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Esta­
dos ou dos Municípios”. As Constituições Federais seguintes,
com exceção da de 1937, também passaram a prever a ação
popular, sempre restrita à invalidação de atos ilegais e lesi­
vos ao patrimônio público (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, administração direta e indireta).36
A Constituição de 1988 estabeleceu em seu art. 5.°,
LXXm, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio pú­
blico ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ào patrimônio histórico
e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento
de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. Portanto, a
Carta de 1988 ampliou o objeto da ação popular, que passou
a compreender também a defesa do meio ambiente.

&2.5.2 Objeto
Tradicionalmente, o objeto da ação popular consiste em
invalidar ato administrativo eivado de ilegalidade ou ilegi­
timidade que seja lesivo ao patrimônio público. A natureza

36 Constituições Federais de: 1946 (art. 141, § 38); 1967 (art 150, §
31); e, Emenda Constitucional 1/1969 (art 153, § 31).
324 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

de sua sentença, caso julgue o pedido procedente, parcial ou


integralmente, é constitutiva e condenatória.37
O art. 225 da Constituição Federal assegura ser o meio
ambiente ecologicamente equilibrado um direito de todos,
impondo-se “ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Conseqüentemente, nada mais elementar do que garantir aos
titulares desse direito (que são todos) instrumentos processuais
para tomar efetiva a sua proteção.
No dizer do mestre Celso Antonio Pacheco Fiorillo,
“daí restar absolutamente clara a orientação de nossa Carta
Magna no sentido de que o povo, enquanto destinatário do
direito ambiental, compreendido como as pessoas humanas
apontadas em face de sua condição de cidadania, abarca­
das que são pela soberania no plano de nossa Constituição
Federal (brasileiros e estrangeiros residentes no País), tem
possibilidade real e efetiva de requerer a tutela jurisdicional
judicial (acesso ao Poder Judiciário) visando à apreciação
de toda e qualquer ameaça aos bens ambientais, desde que
devidamente informado de seus direitos constitucionais”.38
A partir da ordem constitucional de 1988 a ação po­
pular, prevista pelo art. 5.°, LXXIII, passou a abranger em
seu objeto a anulação - além de ato lesivo ao patrimônio
público - também de ato lesivo à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Por
conseguinte, curial observar que a ação popular pode ter
2 (dois) objetos distintos: a defesa do patrimônio público
(erário), ou a defesa de interesses difusos, transindividuais
(como o meio ambiente; por exemplo).
A ação popular que tenha por objeto a defesa do meio
ambiente - interesse coletivo em sentido amplo - consiste,

37 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular, p. 213.


38 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do direito processual
ambiental. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 79-80.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 325

naturalmente, em ação de natureza coletiva, razão pela qual


o seu procedimento deverá seguir aquele previsto pela Lei
7.347/1985. Em outras palavras, a ação popular para a tutela
do meio ambiente consiste em uma “ação civil pública” de
titularidade do cidadão.39 O procedimento previsto peía Lei
4.717/1965, portanto, deve ser aplicado apenas quando o
objeto da ação popular for a proteção ao erário.
Conseqüentemente, a ação popular ambiental não necessita
ser ajuizada contra “todos os responsáveis pelo ato impugna­
do”, tal como previsto pelo art. 6.° da Lei 4.717/1965, uma
vez que a responsabilidade pelo dano ambiental é solidária;
outrossim, a competência para o seu julgamento será fixada
a partir do local onde ocorreu o dano ambiental, conforme
o art. 2.° da Lei 7.347/1985; incabível a aplicação do prazo
prescricional de 5 (cinco) anos estabelecido pelo art. 21 da
Lei 4.717/1965, dado o interesse coletivo, não-patrimonial, da
ação popular ambiental; e, o recurso de apelação deve ser
recebido, em regra, apenas no efeito devolutivo, nos termos
do art. 14 da Lei 7.347/1985.40
Ademais, vale observar que a ação popular ambiental
tem como único pressuposto a lesividade ao meio am­
biente, sendo desnecessária a comprovação da ilegalidade
ou ilegitimidade do ato que se pretende invalidar, uma
vez que uma das conseqüências da responsabilidade civil
objetiva consiste na irrelevância da licitude ou não do ato
danoso ao ambiente; se houver dano ao ambiente, haverá
o dever de repará-lo. Logo, comprovado o dano, efetivo
ou potencial, ao meio ambiente, o ato que o gerou terá
que ser invalidado pelo Poder Judiciário, independentemente
de ser lícito ou não. O valor jurídico maior, e que deverá

39 GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel; SANTOS FILHO, Ronaldo Fenelon.


Aspectos relevantes da ação popular ambiental: diferenças em relação
à ação popular disciplinada pela Lei 4.717/1965. Revista de Processo,
São Paulo, v. 144, p. 38-55, fev. 2007. p. 44.
40 Op. cit, p. 45-48.
326 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

prevalecer, consiste na defesa do meio ambiente, essencial


à sadia qualidade de vida, tal como previsto pelo art. 225,
caput, da Constituição Federal.

8.2.33 Legitimação ativa

Como legitimado ativo encontra-se todo e qualquer cida­


dão, devendo para tanto comprovar o gozo de seus direitos
civis e políticos, instrumentalizados no título de eleitor, o que
compreende também aquele com idade entre 16 e 21 anos,
assim como o português equiparado. Logo, as pessoas jurídi­
cas não possuem legitimidade para propor ação popular.41 A
ação popular, pois, legitima qualquer cidadão individualmente
para “exercer a proteção ao meio ambiente, impugnando atos
emanados da Administração Pública que consubstanciem em
lesão ou ameaça ao meio ambiente”.42

41 Súmula 365 do Supremo Tribunal Federal.


42 Superior Tribunal de Justiça, 2.a Tirana, REsp 889.766/SP, Rei.
Min. Castro Meira, j. 04.10.2007, D J 18.10.2007, decisão unânime:
“Administrativo. Ação popular. Interesse de agir. Prova pericial.
Desnecessidade. Matéria constitucional.
1. (...)
2. As condições gerais da ação popular são as mesmas para qualquer
ação: possibilidade jurídica do pedido, interesse de agir e legitimidade
para a causa.
3. A ação popular pode ser ajuizada por qualquer cidadão que tenha
por objetivo anular judicialmente atos lesivos ou ilegais aos interesses
garantidos constitucionalmente, quais sejam, ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
4. A ação popular é o instrumento jurídico que deve ser utilizado
para impugnar atos administrativos omissivos ou comissivos que
possam causar danos ao meio ambiente.
5. Pode ser proposta ação popular ante a omissão do Estado em
promover condições de melhoria na coleta do esgoto da Penitenciária
Presidente Bemardes, de modo a que cesse o despejo de elementos
poluentes no Córrego Guaracaia (obrigação de não fazer), a fim de
evitar danos ao meio ambiente.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 327

Em que pese o posicionamento de renomados dou-


trinadores no sentido de que a legitimação ativa da ação
popular ambiental não se limitaria a cidadão,43 parece-me
que não há como fugir de tal restrição, uma vez que a
própria Constituição Federal utiliza o termo cidadão no art.
5.°, LXXm, e a Lei 4.717/1965 estabelece no art. l.°, §
3.°, que a prova da cidadania será feita por meio do título
eleitoral ou documento correspondente. Por conseguinte, a
legitimação para figurar no pólo ativo da ação popular ainda
é bastante restrita, visto que não autoriza o seu ajuizamento
por pessoas jurídicas nem por pessoas físicas que não sejam
eleitoras, o que é lamentável, visto que o meio ambiente
pertence a todos, indistintamente, conforme o caput do art.
225 da Carta Política.
Nos Estados Unidos há uma guerra saudável entre as
empresas de uma maneira geral que fiscalizam umas às
outras, com base no acesso às informações ambientais que
lhes é assegurado, para imediata identificação e punição, por
meio administrativo ou judicial, mediante a interposição de
Citizen suits.44

6. A prova pericial cumpre a firnção de suprir a falta ou insuficiência


de conhecimento técnico do magistrado acerca de matéria extra-
jurídica, todavia, se o juiz entender suficientes as provas trazidas
aos autos, pode dispensar a prova pericial, mesmo que requeridas
pelas partes.
7. Recurso especial conhecido em parte e não provido”.
43 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental
brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 428.
44 A § 505 (a)(l) do Clean Water Àct> extensa lei federal estadunidense
que regula a prevenção e controle da poluição na água, dispõe que
qualquer cidadão pode iniciar uma ação civil contra qualquer pes­
soa, incluindo qualquer agência governamental, que esteja violando
algum padrão ou limite de efluente previsto pela legislação aplicável.
Como cidadão, a lei define qualquer pessoa ou pessoas que tenham
ou possam ter interesse adversamente afetado. E na § 502(5) define
o termo ‘‘pessoa” como “um indivíduo, corporação, parceria, asso­
ciação, Estado, municipalidade, comissão, ou subdivisão política de
328 DIREITO AMBIENTAL para Concursos PúbJicos - Antônio F. G. Beltrão

O raciocínio é bastante simples e pragmático: num am­


biente de alta competitividade, qualquer vantagem econômica
que pode advir de um descumprimento de norma ambiental
pode causar uma redução do preço final do produto ou
serviço, que não poderá ser seguido pelas demais empresas
que cumprem com o ônus de tal norma. Dessa forma, as
empresas nos Estados Unidos desempenham atualmente um
relevante papel na fiscalização e cumprimento da legislação
ambiental, interpondo mais citizens suits para defesa do
meio ambiente (ainda que o interesse direto seja assegurar
a concorrência leal) do que os próprios cidadãos.
Fundamental, portanto, que se amplie a legitimação ativa
da ação popular para que todos, pessoas físicas, eleitoras ou
não, e jurídicas, possuam legitimidade ativa para a tutela em
juízo dos bens ambientais, dado o interesse difuso, coletivo
de sua proteção, conforme a Constituição Federal, visto que
os órgãos e entes ambientais da administração pública, bem
como o Ministério Público, jamais possuirão uma estrutura
suficiente para manter uma fiscalização eficiente sobre todas
as atividades e os empreendimentos empresariais.

8.2.3.4 Legitimação passiva


Inexiste em nossa Constituição Federal restrição alguma
quanto ao pólo passivo da ação popular ambiental. Logo,
qualquer pessoa, física ou jurídica, responsável pelo dano,
efetivo ou potencial, ao meio ambiente pode ser apontada
como ré na aludida ação.

8.2.3.5 Ação popular e licenciamento ambiental


A Constituição brasileira de 1988 prevê em seu art. 37,
caput, que a administração pública é regida pelos princípios

um Estado, ou qualquer órgão interestadual” (Selected Environmental


Law Statutes, p. 505-506 e 508).
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 329

da leg a lid a d e, m o ra lid a d e, im p esso a lid a d e, p u b lic id a d e e


eficiência. Outrossim, a Lei Federal 9.784, de 29.01,1999,
que regula o processo administrativo na administração pública
federai, estabelece em seu art. 2.°, caput, que a administração
pública obedecerá, entre outros, ao princípio da motivação.
Logo, não podem os entes ou órgãos públicos compe­
tentes em matéria ambiental decidir de forma arbitrária, ou
seja, sem motivação. Faz-se essencial a indicação objetiva dos
fundamentos legais, assim como, se for o caso, das evidências,
estudos em que se baseia a decisão administrativa ambiental.
De fato, atenta, em última análise, contra o Estado Democrático
de Direito a decisão administrativa, seja positiva ou negativa,
lacônica, que não indica objetivamente seus fundamentos.
Infere-se, pois, que, caso a decisão do ente ambiental
competente não esteja devidamente fundamentada em provas
e evidências objetivas constantes do respectivo processo admi­
nistrativo, estará caracterizada a lesividade ao meio ambiente,
o que legitima a ação popular prevista pelo art. 5.°, LXXIII,
da Constituição de 1988, bem como a ação civil pública,
nos termos do art 1.° da Lei 7.347/1985.
Por exemplo, a decisão do ente ambiental que concede
o licenciamento sem fundamento em estudo algum acerca
dos possíveis impactos da atividade proposta é passível de
anulação pelo Poder Judiciário por meio de ação popular ou
de ação civil pública. No mesmo sentido, a decisão do ente
ambiental que aprova um estudo de impacto ambiental que não
tenha apresentado as medidas de mitigação de impacto.
Finalmente, qualquer vício no procedimento de licen­
ciamento ambiental pode caracterizar violação ao devido
processo legal - d u e leg a l p ro c e ss - nos termos do art. 5.°,
LIV, da Constituição de 1988, que deve assegurar a proteção
também dos bens ambientais.45

45 Tal como ocorre no direito estadunidense, com fundamento na § 706 áoAd-


ministrative Procedure Áct - APA [Lei do Procedimento Administrativo].
330 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos ~ Antônio F. G. Beltrão

8.2.4 Mandado de Segurança Coletivo


O mandado de segurança surgiu pela primeira vez no
Brasil na Constituição de 1934 (art. 113, 33) como o remédio
processual para a “defesa de direito certo e incontestável,
ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional
ou ilegal de qualquer autoridade”. A Constituição de 1937
o retirou do texto constitucional, voltando a aparecer em
todas as demais Constituições. Até a Carta de 1967, com a
Emenda de 1969, o mandado de segurança restringia-se à
defesa de direitos individuais.
A Constituição de 1988 inovou no ordenamento jurídico
pátrio ao prever o mandado de segurança coletivo, instituto
sem similar no direito comparado.46 A grande distinção entre
o mandado de segurança individual e o mandado de segurança
coletivo consiste na sua legitimação ativa. O art. 5.°, LXX,
da Carta da República legitima para a sua interposição: a)
partido político com representação no Congresso Nacional;
e b) organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou as­
sociados.
Trata-se, pois, de legitimação ativa extraordinária, através
da qual, por meio de substituição processual, alguém, em
nome próprio, postula em juízo a defesa de interesse alheio.
No caso de sindicato, entidade de classe ou associação,
desnecessária a autorização por cada um dos filiados, bem
como a sua relação nominal, para que o respectivo sindi­
cato ou associação possa ingressar em juízo na defesa de
seus interesses por meio* do mandado de segurança coletivo.
Basta apenas cumprir o requisito indicado no art. 5.°, LXX,
da Carta Federal: existência legal e funcionamento há pelo
menos um ano.

46 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos cole­


tivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: RT, 2007. p. 209.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAiS 331

Vale frisar que, na realidade, o mandado de segurança


coletivo não visa propriamente a tutela de direitos coletivos,
mas a tutela coletiva de direitos subjetivos individuais f 1
Entretanto, nada obsta que venha a ser utilizado também na
tutela de direitos difusos, transindividuais. Logo, aqueles entes
legitimados pelo art. 5.°, LXX, da Constituição da Repúbli­
ca, em verificando a existência de algum ato arbitrário que
implique em dano, potencial ou efetivo, ao meio ambiente,
poderão ingressar com mandado de segurança coletivo visando
a sua desconstituição.
Finalmente, a Constituição de 1988 nada prevê quanto
ao procedimento do mandado de segurança coletivo; nem,
tampouco, a legislação infraconstitucional, que se limita a
disciplinar o iter do mandado de segurança individual.48
Assim, para a definição de seu procedimento, devem ser
aplicadas, por analogia, “a) as regras e princípios da ação
individual de mandado de segurança, b) as regras e prin­
cípios das ações coletivas, e c) as regras e princípios do
procedimento comum”.49

8.3 RESUMO DA MATÉRIA

• Inquérito civil: consiste em um instrumento administrativo,


portanto não jurisdicional, exclusivo do Ministério Público,
que tem por fim compendiar provas e evidências para a
formação do convencimento do Parquet quanto à neces­
sidade ou não de instauração de ação civil coletiva. Sua
instauração não implica em acusação, não podendo, conse­
qüentemente, cominar sanções on restrições de direitos de
espécie alguma. Os elementos de prova colhidos ao longo
do inquérito civil também podem subsidiar a instauração

47 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos cole­


tivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: RT, 2007. p. 215.
48 Leis 1.533/1951 e 4.348/Í964, com suas alterações subseqüentes.
49 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coleti­
vos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: RT, 2007. p. 221-222.
332 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

de ação penal pelo Ministério Público, podendo o inqué­


rito penal ser dispensado caso haja elementos mínimos
de convicção concernentes à materialidade e à autoria.
Seu procedimento compreende as fases de instauração,
instrução e conclusão.

• Jurisdição civil coletiva: a partir da Lei 7.347/1985, que


regula a ação civil pública, e outros diplomas legais, como
a Lei 7.853/1989, que dispõe sobre pessoas portadoras de
deficiências, a Lei 8.069/1990, que estabelece o Estatuto da
Criança e do Adolescente, a Lei 8.078/1990, que institui o
Código de Defesa do Consumidor, a Lei 8.429/1992, que
disciplina as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou fimção na administração pública direta,
indireta ou fundacional, a Lei 8.884/1994, que dispõe sobre
a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem
econômica, entre outras, novas fórmulas processuais foram
introduzidas no intuito de tutelar direitos e interesses de
natureza coletiva, transindividual. Neste contexto, o Código
de Defesa do Consumidor possui um papel de destacada
importância, uma vez que definiu em seu art. 81, parágrafo
único, interesses ou direitos difusos, interesses ou direitos
coletivos e interesses ou direitos individuais homogêneos,
estes últimos ainda inéditos em nosso ordenamento jurí­
dico. Outrossim, a Lei 8.078/1990 cunhou pela primeira
vez em nosso direito positivo a expressão ações coletivas.
Com o advento da Constituição da República de 1988,
a jurisdição civil coletiva foi definitivamente prestigiada
em nossa ordem jurídica. Legitimaram-se as associações
de classe e os sindicatos para a defesa em juízo dos
direitos e interesses de seus respectivos associados (art.
5.°, XXI, e art. 8.°, III); criou-se o mandado de segu­
rança coletivo, a ser impetrado por partido político com
representação no Congresso Nacional ou por organização
sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano,
em defesa dos interesses de seus membros ou associados
(art. 5.°, LXX); ampliou-se o objeto da ação popular, antes
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 333

restrita pela Lei 4.717/1965 à anulação ou declaração de


nulidade de atos lesivos ao patrimônio dos entes públicos,
administração direta e indireta, que passou a compreender
também atos lesivos à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5.°,
LXXIII); ampliou-se a legitimação ativa para proposição
da ação direta de inconstitucionalidade e criou-se a ação
declaratória de constitucionalidade, cujos legitimados são
os mesmos daquela, conforme a Emenda Constitucional
45/2004 (art. 103); e, a promoção da ação civil pública,
que já havia sido criada pela Lei 7.347/1985, foi elevada
ao status constitucional como um a das funções institucio­
nais do M inistério Público (art. 129, III), atribuindo-se,
ademais, ampla legitimação para o Parquet agir na defesa
dos interesses coletivos e difusos (art. 129, IV e V).

* Ação civil pública am biental: tem por objeto a tutela de


direitos e interesses transindividuais, ou seja, coletivos lato
sensu, o que compreende os difusos, coletivos propriamente
ditos e individuais homogêneos. Encontra-se normatizada
pela Lei 7.347, de 24.07.1985, e sua legitimidade ativa
restringe-se ao Ministério Público, à Defensoria Pública, à
União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios,
à autarquia, à empresa pública, à fundação ou sociedade
de economia mista, e à associação, conforme dispõe o
seu art. 5.°. No caso de associação, faz-se necessário o
preenchimento concomitante dos seguintes requisitos.legais:
a) constituição há pelo menos um ano nos termos da lei
civil e b) inclusão, entre suas finalidades institucionais,
da proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem
econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artísti­
co, estético, histórico, turístico e paisagístico. O Parquet
intervém na relação processual sempre como fiscal da
lei caso não seja o autor da ação. A tutela jurisdicional
pleiteada em sede de ação civil pública, sempre de cunho
coletivo, pode apresentar natureza cautelar, preventiva ou
reparatória. O objeto mediato da ação civií pública am­
biental consiste na proteção ao meio ambiente; o objeto
imediato, na condenação em dinheiro ou na imposição
334 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos — Antônio F. G. Beltrão

de obrigação de fazer ou de não fazer. A Lei 7.347/1985


prevê em seu art. 12 a possibilidade de concessão pelo
juízo de medida liminar, com ou sem justificação prévia;
aplica-se subsidiariamente o Código de Processo Civil e
o Código de Defesa do Consumidor, nos termos dos arte.
Í9 e 21 da LACP.
• Ação popular ambiental, a Constituição de 1988 estabe­
leceu em seu art. 5.°, LXXUI, que “qualquer cidadão é
parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que
o Estado participe, à -moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais
e do ônus da sucumbência”. Portanto, a partir da ordem
constitucional de 1988 a ação popular passou a abranger em
seu objeto a anulação - além de ato lesivo ao patrimônio
público - também de ato lesivo à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Por
conseguinte, curial observar que a ação popular pode ter
2 (dois) objetos distintos: a defesa do patrimônio público
(erário), ou a defesa de interesses difusos, transindividuais
(como o meio ambiente, por exemplo). A ação popular que
tenha por objeto a defesa do meio ambiente —interesse
coletivo em sentido amplo - consiste em ação de natu­
reza coletiva, razão pela qual o seu procedimento deverá
seguir aquele previsto pela Lei 7.347/1985 (LACP), e não
aquele previsto pela Lei 4.717/1965. Como legitimado
ativo encontra-se todo e qualquer cidadão, devendo para
tanto comprovar o gozo de seus direitos civis e políticos,
instrumentalizados no título de eleitor, o que compreende
também aquele com idade entre 16 e 21 anos, assim como
o português equiparado; no pólo passivo, não há restrição
de espécie alguma, podendo figurar qualquer pessoa, física
ou jurídica, responsável pelo dano, efetivo ou potencial,
ao meio ambiente.
• Mandado de Segurança Coletivo: inovação da Carta da
República de 1988, o art. 5.°, LXX, legitima para a in-
terposição de mandado de segurança coletivo: a) partido
Cap. 8 - AÇÕES COLETiVAS AMBIENTAIS 335

político com representação no Congresso Nacional; e, b)


organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa dos interesses 4é seus membros ou
associados. Trata-se, pois, de legitimação ativa extraordiná­
ria, através da qual, por meio de substituição processual,
alguém, em nome próprio, postula em juízo a defesa de
interesse alheio.

8.4 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. {Defensor Público SP 2006) Sendo o meio ambiente um bem de uso


comum do povo, é assegurado no ordenamento constitucional o
efetivo acesso ao Judiciário dos grupos sociais intermediários para
a sua defesa, através dos seguintes meios processuais: mandado
de segurança coletivo, ação popular constitucional,
(A) ação civií pública, mandado de injunção e ação direta de inconstitucio-
naüdade de lei ou ato.
(B) ação de reintegração de posse, ação civií pública e mandado de injun­
ção.
(C) ação de reintegração de posse, ação civil pública e ação direta de in-
constítucionatidade de lei ou ato.
(D) ação de manutenção de posse, ação de reintegração de posse e man-
' dado de injunção.
(E) mandado de injunção, ação de reintegração de posse e ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato.

2. (Juiz de Direito - TJMT 2004) Tendo em vista a tuteia processual do


meio ambiente, a ação penal pública e a defesa judiciai do meio
ambiente, assinale a opção correta.
(A) Uma associação constituída há mais de um ano nos termos da lei civil
e que possua, entre suas finalidades institucionais, a defesa do meio
ambiente, poderá instaurar sob sua presidência inquérito civil para apurar
danos ambientais provocados por uma indústria que emite na atmosfera
gases em quantidades acima dos padrões admitidos pelas normas muni­
cipais, podendo, ainda, requerer das autoridades competentes certidões e
informações que julgar necessárias à instrução do mencionado procedimento
investigatório.
<B) Considere a seguinte situação hipotética. Uma ação civil pública foi proposta
por uma fundação estadual contra determinado município, para que este
providenciasse a proteção do meio ambiente urbano, ameaçado por projetos
336 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

arrojados, que desconsideravam as afetações de determinadas áreas. Depois


de um ano do trâmite da referida medida judidal, a autora abandonou a
pretensão. Nessa situação, o Ministério Público ou qualquer outro legitimado
para a ação civil poderá assumir a titularidade ativa da medida.
(C) O teimo de ajustamento de conduta previsto na lei da ação civil pública
é instrumento hábil para a transação em matéria ambiental, evitando-se a
propositura de demandas judiciais, e contará sempre com a participação
do Ministério Público. Tal termo, no entanto, não pode ser movimentado,
caso a ação esteja em curso no Poder Judiciário.
(D) Para a defesa judiciai do meio ambiente, além da ação civil pública, po­
dem ser usados a ação direta de inconstitucionalidade, a ação popular e o
mandado de ínjunção, não se admitindo, porém, o mandado de segurança
coletivo, dado o fato de que a titularidade passiva para tal medida judiciai
é limitada a autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício
de atribuições do poder público. Dessa maneira, limita-se a proteção, pois
inúmeras vezes o degradador é um particular. Ademais, o mandado de
segurança coletivo pressupõe a prova pré-constituída, o que raramente é
possível em matéria ambiental.

3. (Promotor de Justiça TO 2006) Sendo a preservação do meio ambiente


tarefa inafastável do poder público, a ação civil púbiica reveste-se,
também, de
(A) caráter definitivo e preceito cominatório, dado que ela se concretiza, prin­
cipalmente, com a adoção de procedimentos e medidas que antecedem a
ocorrência de um dano ecológico.
(B) preceito cominatório, embora careça de definitividade por se tratar de um
diploma legal que visa apenas á prevenção do dano ambiental e não à
recuperação dos recursos depredados.
(C) caráter definitivo, embora careça de preceito cominatório, visto que se con­
cretiza na adoção de medidas e procedimentos meramente preventivos.
(D) caráter definitivo, embora careça de preceito cominatório, visto que se con­
cretiza na adoção de medidas e procedimentos meramente precautivos.

4. (Promotor de Justiça TO 2006) Ainda considerando a relevância da


ação civii pública para a defesa das questões ambientais, no que se
refere à concessão de medidas urgentes aptas a evitar grave lesão
ao meio ambiente, é correto afirmar que a tutela cautelar
(A) será sempre concedida quando houver risco ao patrimônio histórico, desde
que este seja tombado pela Unesco.
(B) é a regra e não a exceção, em se tratando, especialmente, de provimento
jurisdicional de não fazer.
(C) é concedida apenas quando houver risco iminente à saúde pública e à
integridade da pessoa humana.
(D) é possível, desde que exista risco iminente e comprovado, não sendo
admitidas medidas precautivas, posto carecerem de comprovação científica,
o que afasta o fumus boni iuris.
Cap. 8 - AÇÕES COLETIVAS AMBIENTAIS 337

5. (Promotor de Justiça SC 2006)


i - A ação civii pública poderá ter por objeto a condenação em dinheiro
ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, não havendo
impedimento para que tais pedidos sejam cumulativos.
li - A lei da ação civif pública admite que o Ministério Público ou outro le­
gitimado assuma a sua titularidade ativa, sempre que houver desistência
infundada ou abandono da ação por associação legitimada.
III - Nas ações de responsabilidade por danos ao meio ambiente e ao
consumidor, será sempre possível o litisconsórcio facultativo entre os
Ministérios Públicos da União, do DF e dos Estados.
IV - Antes da iei da ação civil pública, a lei da política naciona! do meio
ambiente {Lei Federal n. 6.938/81) já conferia ao Ministério Público legiti­
midade para propor, além da ação penal, a ação civil de responsabilidade
pelos danos causados ao meio ambiente.
V - Os autos de inquérito civil quando arquivados deverão ser remetidos
pelo órgão de Execução, sob pena de se incorrer em falta grave, no
prazo de 3 (três dias), ao Conselho Superior do Ministério Público.
(A) apenas 1, II e il! estão corretos.
{B} apenas I e !V estão corretos.
{C) apenas 1, II, líl e V estão corretos.
(D) apenas III, IV e V estão corretos.
{£} todos estão corretos.

6. (Promotor de Justiça SP - 85.° Concurso) Tem legitimidade ativa para


propositura da ação popular ambientai:
(A) Somente os brasileiros.
(B) Brasileiros através dos partidos políticos.
(C) Brasileiros e estrangeiros residentes no País.
(D) Brasileiros e estrangeiros sendo despicíendo o conteúdo do art. 12 da
Constituição Federal.
(E) Somente o Ministério Público.

7. (Promotor de Justiça SP - 85.° Concurso) No processo ambiental


são requisitos básicos da petição iniciai em face de suas especi-
ficidades:
(A) o juiz ou tribunai, a que é dirigida, o nome e a qualificação das partes,
os fundamentos jurídicos do pedido e as provas com que o autor pretende
demonstrar a verdade dos fatos alegados.
(B) o juiz. a que é dirigida, o nome e qualificação das partes, o fato e os
fundamentos jurídicos do pedido, o valor da causa e o requerimento de
citação do réu.
338 DIREíTO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

1
(C) o juiz ou tribuna! a que é dirigida, o nome e a qualificação das partes,
o fato e os fundamentos jurídicos do pedido, o pedido e suas especifica­
ções, o valor da causa, as provas com que o autor pretende demonstrar
a verdade dos fatos alegados e o requerimento de citação do réu.
(O) o juiz ou tribunal a que é dirigida, o nome e qualificação das partes, o
fato e os fundamentos jurídicos do pedido, o valor da causa, as provas
com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados.
(E) o tribunal a que é dirigida, o fato e os fundamentos jurídicos do pedido,
o pedido e suas especificações e as provas com que o autor pretende
demonstrar a verdade dos fatos alegados.

8. (Procurador do Estado/PR - 2007) Assinale a alternativa correta:


(A) Desde 05/10/1988, o rol de co-legitimados para a propositura de ação civil
pública em defesa do meio ambiente e do patrimônio histórico passou a
incluir também o cidadão no gozo de seus direitos políticos, nos termos
do artigo 5.°, inciso LXXIll, da Constituição Federal.
(B) O Estado, por sua Procuradoria Geral, poderá atuar ao lado do autor,
na condição de litisconsorte ativo, em ação civil pública, desde que isso
se afigure útil ao interesse público.
(C) Pode o cidadão propor ação popular em defesa do meio ambiente ou
do patrimônio histórico, da mesma forma que pode o Estado, por sua
Procuradoria Geral, ajuizar ação civil pública com idêntico objeto.
(D) Deve a União, o Estado ou o Município, ao ajuizar ação civil pública,
comprovar que inclui, entre suas finalidades institucionais, a proteção do
meio ambiente, ao consumidor ou ao patrimônio histórico e cultural, pena
de extinção do feito por carência de ação.
(E) Ao ajuizar ação civil pública em defesa do meio ambiente ou do patri­
mônio histórico, deve o cidadão demonstrar que está no gozo de seus
direitos políticos, comprovando-se sua cidadania com a apresentação do
título eleitoral ou documento que a e!e corresponda.

GABARITO
O
S

1 - A 4 - B
I

2 ~ B 5 - E 8- C
3 - A 6- C
TEMAS INTERNACIONAIS
CONTEMPORÂNEOS

Sumário: 9.1 O desenvolvimento sustentável e a Agenda


21 - 9.2 A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima e o Protocolo de Kyoto - 9.3 Resumo
- 9.4 Questões de concursos.

9.1 Ò DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A


AGENDA 21

Nos últimos anos muito tem se falado acerca de de­


senvolvimento sustentável e da Agenda 21. Mas qual a sua
origem e em que consistem, na realidade?
Em 1984 o então Secretário Geral das Nações Unidas
(ONU), Javier Pérez de Cuellar, criou a Comissão Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento com o propósito de
avaliar os avanços dos processos de degradação ambiental e
a eficácia das políticas ambientais para combatê-los.
Esta Comissão foi presidida por Oro Harlem Brundtland,
que exerceu o cargo de Primeira Ministra da Noruega a
partir de 1981 e nos períodos de 1986 à 1989 e 1990 a
1996. Após três anos de estudos e atividades, esta Comissão
publicou em abril de 1987 suas conclusões em um docu­
340 ‘ DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

mento intitulado “Nosso futuro comum,” que passou a ser


conhecido como o relatório Brundtland.1
O relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável
como aquele que “satisfaz as necessidades do presente sem
pôr em risco a capacidade das gerações futuras de terem suas
próprias necessidades satisfeitas”. Cunhou, assim, a expressão
“eqüidade intergeracional” - intergeneration equity.
A sustentabilidade, pois, pode ser considerada o objetivo
maior do direito ambiental, correspondendo à “administração
racional dos sistemas naturais, de modo a que a base de apoio
da vida seja repassada em condições iguais ou melhores às
gerações futuras”.2 Em outras palavras, “consiste na possível
conciliação entre o desenvolvimento, a preservação do meio
ambiente e a melhoria da qualidade de vida”.3
Assim, embora alguns autores elejam o desenvolvimento
sustentável como um dos princípios do direito ambiental,
parece-me mais acertado colocá-lo como o seu objetivo, a
sua razão de ser.
As recomendações do relatório Brundtland, que fica­
ria mundialmente conhecido por desenvolver o conceito de
desenvolvimento sustentável,4 originaram a Conferência das
Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do
Rio de Janeiro de 1992 (a Eco 92).

1 Disponível em: <http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sga 1061 .doc.


htm>. Acesso em: 14 jun. 2007.
2 BENJAMIN, Antonio Herman. Objetivos do direito ambiental. In:
--------- ; SÍCOLI, José Carlos Meloni (Ed.). O Juturo do controle
da poluição e da implnfentaçao ambiental (The future o f pollution
regulation and enforcement). São Paulo: IMESP, 2001. p. 59.
3 MILARE, Édis. Ação civil pública e a tutela jurisdicional dos in­
teresses difusos. São Paulo: Saraiva, 1984. p. 196.
4 PLATA, Miguel Moreno. La naturaleza juridica dei principio dei de-
sarrollo sostenible en el derecfao dei medio ambiente. In: BENJAMIN,
Antonio Herman (Ed.). Direitos humanos e meio ambiente (Human
rights and the environment). São Paulo: Imprensa Oficial do Estado
de São Paulo, 2006. v. 1, p. 795-805. p. 796.
Cap. 9 - TEMAS INTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEOS 341

Embora a sustentabilidade possua diversas interpreta­


ções, a maioria dos especialistas concorda que esse conceito
deve compreender eqüidade social, prosperidade econômica
e integridade ambiental.5
A Constituição da República de 1988 prevê que a de­
fesa do meio ambiente consiste em um dos princípios gerais
da atividade econômica (art. 170, VI). Logo, a propriedade
privada e a livre iniciativa têm na defesa do meio ambiente
um dos seus limitadores constitucionais, devendo harmonizar-
se com esta sob pena de incompatibilidade com a ordem
constitucional vigente.
Outrossim, a Lei 6.938/1981 prevê que a Política Nacio­
nal do Meio Ambiente tem como um de seus propósitos “a
compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico”. Portanto, muito embora anterior às conclusões do
Relatório Brundtland, que data de 1987, pode-se afirmar que
a Política Nacional do Meio Ambiente apresenta claramente
como um dos seus objetivos a sustentabilidade.
A Agenda 21 consiste em um extenso documento, de
conteúdo programático, apresentado oficialmente quando da
Conferência das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desen­
volvimento do Rio de Janeiro de 1992 (a Eco 92), e que,
como aduz em seu preâmbulo, tem o objetivo de preparar
o mundo para os desafios do século XXI.
Apresenta um plano de ação a ser executado global,
nacional e localmente por organizações do sistema das Nações
Unidas, Governos e grandes corporações em cada área em
que haja impactos humanos no meio ambiente.6

5 KRIZEK, Kevin J.; POWER, Joe. A Planners Guide to Sustainable


Development Planning Advisory Service Report, American Planning
Association, n. 467. n.p., p. 7, 1996.
6 Disponível em: <http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/
index.htm>. Acesso em: 18 jun. 2007.
342 DIREiTO AMBIENTAL para Concursos Públicos —Antônio F. G. Beltrão

A Agenda 21 brasileira foi coordenada pela Comissão


de Políticas de Desenvolvimento Sustentável (CPDS) e da
Agenda 21 Nacional, cujas atividades iniciaram em 1996 e
foram concluídas em 2002, tendo sido incluídas no Plano
Plurianual 2004-2007.7

9.2 A CONVENÇÃO-QUADRO DAS NAÇÕES


UNIDAS SOBRE MUDANÇA DO CLIMA E O
PROTOCOLO DE KYOTO

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mu­


dança do Clima - United Nations Framework Convention
on Climate Change (UNFCCC) - é o primeiro documento
internacional a tratar sobre aquecimento global.
Assinada durante a Conferência das Nações Unidas so­
bre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de
Janeiro em junho de 1992, consiste em um marco histórico,
visto que reconhece que a estabilidade do sistema climático do
planeta pode ser afetada por emissões de dióxido de carbono
e outros gases causadores do efeito estufa por fontes antrópi-
cas.8 Sua vigência iniciou-se em 21.03.1994 e, até novembro
de 2007, já havia sido ratificada por 192 países.9
Segundo os seus artigos, os Governos comprometem-
se, em síntese, a: coletar e compartilhar informações acerca
de gases causadores do efeito estufa, políticas nacionais e
melhores práticas; lançar estratégias nacionais quanto a tais
gases e adaptá-las aos impactos que estão por vir, incluindo
a previsão de apoio financeiro e tecnológico aos países em

7 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/index,php?ido=:conteudo.mon


ía&idEstrutura=l 8&idConteudo=908>. Acesso em: 18 j m 2007.
8 A queima de combustíveis fósseis como matriz energética de boa
parte da humanidade consiste em um dos principais meios de dese­
quilíbrio do clima no planeta.
9 Disponível em: <http://unfccc.int/essential_background/convention/ite-
ms/2627.php>. Acesso em: 26 nov. 2007.

í
Cap. 9 - TEMAS INTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEOS 343

desenvolvimento; cooperar na preparação para adaptação aos


impactos da mudança climática.
A partir da assinatura deste Tratado, há anualmente
encontros dos países signatários, chamados <Ie Conferências
das Partes Signatárias da Convenção-Quadro sobre Mudanças
Climáticas {COPs), para debate das questões relacionadas ao
aquecimento global.
Dentre estes encontros anuais destaca-se o realizado
no ano de 1997 na cidade de Quioto, Japão, que originou
o famoso Protocolo que leva o nome desta cidade, o qual
resultou da constatação, após dois anos e meio de intensas
negociações, de que o mero “encorajamento” dos países para
estabilizar a emissão de gases causadores do efeito estufa
- como previsto pela Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima - não seria suficiente, pelo que
havia a necessidade de impor obrigações efetivas a serem
cumpridas em um determinado período. Conseqüentemente,
o Protocolo de Kyoto exige que os países desenvolvidos
reduzam as emissões de gases do efeito estufa (GEE) para
os níveis que indica em um cronograma entre 2008 a 2012,
o que deve corresponder a uma redução de, no mínimo, 5%
em relação às emissões do ano de 1990.10
Vale observar que o Protocolo de Kyoto guarda autonomia
em relação à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima, pelo que há países, como os Estados

10 Os países desenvolvidos para efeito do Protocolo de Kyoto são


aqueles indicados em seu Anexo I, a saber: Alemanha, Austrália,
Áustria, Bélgica, Bulgária, Canadá, Dinamarca, Eslováquia, Espanha,
Estados Unidos da América, Estônia, Federação Russa, Finlândia,
França, Grécia, Hungria, Manda, Islândia, Itália, Japão, Letônia,
Liechtenstein, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Nova Zelândia,
Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e
da Irlanda do Norte, República Checa, Romênia, Suécia e Suíça.
O Brasil, por ser considerado ainda um país em desenvolvimento,
não tem obrigação nenhuma, pelo Protocolo, de redução de gases
do efeito estufa.
344 DIREITO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

Unidos da América, que, embora signatários da Convenção,


não assinaram aquele Protocolo.
O Protocolo não estipula metas e prazos para todos os
gases que produzem efeito estufa, mas apenas para quatro
deles: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e hexafluo-
reto de enxofre; e duas famílias de gases: hidrofluorcarbonos
(HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs). As reduções de tais gases
devem ser traduzidas em “equivalentes de C02” 11
O Protocolo de Kyoto começou a vigorar em 16.02.2005.
O Brasil o aprovou por meio do Decreto Legislativo 144,
de 20.06.2002, do Congresso Nacional, tendo o Governo
brasileiro ratificado em 23.08.2002 e sido promulgado pelo
Presidente da República por meio do Decreto 5.445, de
12.05.2005. Até 23.10.2007, este Protocolo havia sido rati­
ficado por 175 países.12
O Protocolo prevê três mecanismos de flexibilização
para atingir as suas metas: a Implementação Conjunta (IC);
o Comércio Internacional de Emissões (CIE); e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL).
O MDL consiste “em uma forma subsidiária de cumprimento
das metas de redução da emissão de gases de efeito estufa em
que cada tonelada métrica de carbono deixada de ser emitida ou
retirada da atmosfera por um país em desenvolvimento poderá
ser negociada com países com meta de redução, criando um
novo atrativo para redução das emissões globais”.13
Assim, os países desenvolvidos, indicados no Anexo I do
Protocolo, que não obtenham êxito na redução dos gases do
efeito estufa poderão adquirir de países em desenvolvimento
Reduções Certificadas de Emissões (RCEs), decorrentes de

u ARAÚJO, Antonio Carlos Porto. Como comercializar créditos de


carbono. São Paulo: Trevisan Editora Universitária, 20G6. p. 9.
12 Disponível em: <http://uirfccc.int/kyoto_protocol/background/status_of_
ratification/items/2613.php>. Acesso em: 26 nov. 2007.
13 SISTER, Gabriel Mercado de carbono e Protocolo de Quioto. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2007. p. 13.
Cap. 9 - TEMAS INTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEOS 345

projetos devidamente certificados e implementados nestes.


Logo, o MDL é o único mecanismo de flexibilização do
Protocolo que permite a participação de países em desen­
volvimento, como o Brasil.

9.3 RESUMO

* Desenvolvimento sustentável: aquele que satisfaz as ne­


cessidades do presente sem pôr em risco a capacidade
das gerações futuras de terem suas próprias necessidades
satisfeitas, conforme definição da Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Organização das
Nações Unidas (ONU).

* Agenda 21: extenso documento, de conteúdo programático,


apresentado oficialmente quando da Conferência das Nações
Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de
Janeiro de 1992 (a Eco 92), que apresenta um plano de
ação a ser executado global, nacional e localmente por
organizações do sistema das Nações Unidas, Governos e
grandes corporações em cada área em que haja impactos
humanos no meio ambiente.

8 Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do


Clima: assinada durante a Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio
de Janeiro em junho de 1992, reconhece que a estabilidade
do sistema climático do planeta pode ser afetada por emis­
sões de dióxido de carbono e outros gases causadores do
efeito estufa por fontes antrópicas. Limita-se a “encorajar”
os países para estabilizar a emissão de gases causadores
do efeito estufa, sem impor metas.

* Protocolo de Kyoto: realizado na cidade de Kyoto, Japão,


em 1997, exige que os países desenvolvidos reduzam as
emissões de gases do efeito estufa (GEE) para os níveis
que indica em um cronograma entre 2008 a 2012, o que
deve corresponder a um a redução de, no mínimo, 5% em
relação às emissões do ano de 1990.
346 DlREETO AMBIENTAL para Concursos Públicos - Antônio F. G. Beltrão

9.4 QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (Procurador da Fazenda Nacional 2006) É objetivo do Protocolo de


Quloto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança de
Clima, de 1997:
(A) a diminuição da eficiência energética em setores relevantes da econo­
mia internacional, como modo direto de internaiização de extemalidades
negativas,
(B) a proibição imediata de formas sustentáveis e não sustentáveis de agri­
cultura, à luz das considerações sobre mudança do clima.
(C) a redução gradual ou eliminação de imperfeições de mercado, de incen­
tivos fiscais, de isenções tributárias e tarifárias e de subsídios para todos
os setores emissores de gases de efeito estufa.
(D) a pesquisa, a promoção, o desenvolvimento e aumento do uso de formas
não renováveis de energia, de tecnologia de seqüestro de dióxido de
carbono e de tecnologia ambientalmente seguras.
(E) a ampliação de emissões de metano por meio de sua recuperação e
utilização no tratamento de resíduos, bem como no transporte, na produção
e na distribuição de energia.

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