Afastando as Lendas do Gasto

Público, da Tributação e dos Déficits

-- Alan Nasser (2014) -- I
FREDERICO CARVALHO·QUARTA-FEIRA, 25 DE JANEIRO DE 2017·TEMPO DE LEITURA: 17 MINUTOS

Como o Dinheiro Moderno Funciona

O Presidente Obama fez uma declaração notável na “cúpula sobre

empregos” em 3 de dezembro de 2009 acerca da responsabilidade do
governo perante os cidadãos em tempos de crise econômica severa. Ele
advertiu aos que pressionam por um programa de empregos do governo
que “encarem o fato de que nossos recursos são limitados.... Não nos será
possível ter um segundo estímulo maciço porque, francamente, nós
simplesmente não temos o dinheiro”.

Aí está, um importante pilar da agenda da austeridade: “nós

simplesmente não temos o dinheiro”. O problema começou com o “estado
de bem-estar social [welfare state]”, o qual nos fez pensar que o governo
poderia “gastar além dos seus recursos”. Obama nos disse incontáveis
vezes que um governo não é diferente de uma família; nenhum pode
gastar mais do que recebe, sua renda. Melhor que as famílias não gastem
mais que os ordenados e salários que ganham, e o governo não deve
gastar mais do que suas receitas fiscais. O orçamento ideal é o orçamento
equilibrado. O conservadorismo fiscal da década de 20 está de volta com
todo o gás.

A declaração assim que foi pronunciada já era suspeita porque por

décadas as elites governamentais e privadas encorajaram vasta
acumulação de dívida pelas famílias. Os déficits privados foram desde os
anos 70 a salvação da economia. Mas a dívida pública é encarada como
um pecado capital, tão grave e habitual a ponto de exigir penitência
severa. Mas não é tarde demais para nos redimirmos. Os salários do
pecado orçamentário resultam na austeridade fiscal.

Deste ponto, a agenda neoliberal prossegue. A ampla varredura do “nós

simplesmente não temos o dinheiro” é de tirar o fôlego. A Previdência
Social e a Saúde são ameaçadas de falência a menos que coloquemos
nossa casa financeira em ordem. Fica ainda pior. O gasto social passado
do governo criou um problema para nossas crianças, que carregarão o
fardo do pagamento da dívida pública que seus pais encorajaram. Nós
legamos a nossas crianças um padrão de vida mais baixo. Que a vergonha
se abata sobre nós!

Os termos deste argumento comum em prol da austeridade dependem de

uma certa concepção de nosso sistema monetário e de como ele funciona.
É perceptível que muitíssimos Esquerdistas compartilham esta concepção.
Se a concepção estiver errada, e ela está, a inteira discussão do déficit e
de todas as questões a ele relacionadas – do status da Previdência Social,
da Saúde e de outros programas sociais até o investimento público em
larga escala em empregos – precisará ser repensada.

Um ponto de partida construtivo é uma prescrição enganadora, uma

alternativa à austeridade, ouvida repetidamente de grandes segmentos
da Esquerda. Tem sido debatido que a maior parte do déficit resulta das
receitas perdidas pelo governo em decorrência de tributação
historicamente baixa sobre os ricos. E parte muito grande do orçamento
do governo é despesa militar. Se os ricos fossem tributados
progressivamente nos, digamos, 92% de Eisenhower, e o orçamento
militar fosse substancialmente reduzido, o governo então “teria o
dinheiro” para o tão necessário gasto social na Saúde, na Previdência
Social, na infraestrutura, na pesquisa de energia verde etc.

Muitos na Esquerda estão, assim, de acordo com economistas

conservadores e liberais em que o gasto governamental federal tem que
ser financiado de algum lugar, nomeadamente das receitas fiscais. A
Esquerda assegura que gastar arrecadação fiscal mais fundos
emprestados, isto é, o gasto deficitário, não tem problemas normalmente;
a Direita restringiria o gasto federal às receitas fiscais. Mas tanto uma
quanto a outra acredita que o gasto federal está constrito ou limitado
pelas receitas tributárias. Esta premissa é tratada como auto-evidente e
como senso comum.

Mas e se a proposição for falsa? O quê então se ela se assenta sobre

modelo fundamentalmente errado do nosso sistema monetário e em
incompreensão básica do papel da tributação no nosso sistema? Este é o
argumento da Modern Monetary Theory (MMT), que tem como aderentes
não só renomados economistas como Michael Hudson e James Kenneth
Galbraith, mas também todo banqueiro central. Que a MMT não tenha
se tornado ensino padrão tanto entre os economistas de Esquerda quanto
entre os economistas mainstream é testemunho da ignorância geral dos
economistas quanto às operações do sistema monetário e do poder
político daqueles com interesse na limitação do gasto social do governo.

Quais São as Funções da Tributação Moderna?

Supõe-se que pensemos que a tributação existe para financiar o gasto

governamental e para regular a economia. De fato, é somente o segundo
registro que descreve uma função autêntica da tributação. A política fiscal
tenta na verdade regular a economia pela baixa dos impostos quando o
crescimento é arrastado e pela subida dos impostos quando a inflação
ameaça. Mas a tributação não tem nada a ver com “financiamento dos
gastos do governo”.

A atração da noção de que tem é baseada na sua meia verdade. Os

governos estaduais e municipais necessitam, de fato, tirar o dinheiro que
gastam de algum lugar, ou seja, das rendas tributárias. Nem os governos
estaduais, nem as firmas privadas, nem as famílias têm o poder de emitir
ou criar dinheiro, de modo que são forçados a consegui-lo em outra parte.
Os governos estaduais e municipais juntam dinheiro pela tributação e por
empréstimo, as empresas pelas rendas das vendas e por empréstimo, e
as famílias conseguem dinheiro através das rendas de salários e
ordenados, e por empréstimo. Mas o governo federal, porque é o emissor
da moeda nacional, não tem que “conseguir dinheiro” pela tributação ou
por quaisquer outros meios. Como coloca a MMT, o governo federal
nem tem nem não tem dinheiro. Não existe soma finita de valor
monetário que o governo federal “obtenha” e “mantenha” ou tenha em
algum lugar, por exemplo, na “caixa-forte” de Al Gore, para que possa
sacar daí quando gasta. (1)

Nosso sistema monetário não especifica quanto dinheiro o governo

federal, através do seu banco central, pode emitir. O total depende, se o
banco central está desempenhando seu papel como banco público
genuíno, do que é exigido para servir ao interesse público. O governo
federal pode criar tanto dinheiro quanto precise criar para atender às
necessidades da cidadania. Ao contrário da crença disseminada, as
rendas tributárias não fazem parte desta história; elas não colocam
nenhum limite operacional monetário sistêmico no que o governo pode
gastar. Um governo pode de fato estipular que não gastará mais do que
recebe de ingressos tributários, mas esta é uma escolha politicamente
motivada, não uma exigência do sistema monetário. O incentivo político
em questão é, claro, fabricar uma limitação alegadamente apolítica e
objetiva à habilidade do governo de gastar com propósitos sociais.

As realidades da feitura do orçamento são a este respeito inteiramente

diferentes daquelas do gasto da família, da firma e do governo de nível
inferior [estadual ou municipal]. Isto é melhor ilustrado pelo exame das
origens dos seguintes três elementos: o estabelecimento de uma moeda
nacional, isto é, do poder do governo de emitir moeda, tributação, e o
gasto do governo federal.

Imagine um Estado-nação soberano que começa a existir e a estabelecer

uma moeda nacional com seu próprio valor. Encontra-se exemplo no
mundo real nas práticas dos colonizadores europeus que estabeleceram
novas moedas, deram valor a essas moedas e compeliram os povos
colonizados a usar essas moedas para atender às suas necessidades.
Como foram os colonizadores capazes de fazer isto? Pela cobrança de
impostos. (2)

As dificuldades em face dos colonizadores eram formidáveis. Os

colonizados têm que ser transformados em trabalhadores assalariados,
eles têm de aceitar seus salários na moeda do colonizador e têm de
adquirir o que querem gastando essa moeda. Antes da colonização os
indígenas produziam e distribuíam o que veio a ser chamado de “bens e
serviços” por todo tipo de meios costumeiros que podiam ter exigido
poucas ou nenhuma compra e venda, virtualmente nunca exigiam
trabalho assalariado e nunca envolvia o uso da moeda do colonizador. Os
colonizadores europeus precisavam substituir a produção de subsistência
nativa e formas internas de troca pelo dinheiro moderno e as correlatas
instituições e práticas capitalistas. Eles conseguiram isso pela imposição
sobre a população local de uma obrigação tributária denominada na
moeda do colonizador. Os efeitos desta estratégia singular foram
economicamente transformadores.

A função da tributação está neste caso aparente. Nada tem a ver com
financiamento de gasto do governo. A imposição de obrigação tributária
resulta na transformação de economias tradicionais em economias
modernas de dinheiro obrigando as populações colonizadas a
precisar do dinheiro colonial e a usá-lo para pagar suas dívidas
tributárias. A tributação impõe a moeda do governo colonial como a
unidade padrão de troca para todos os bens e serviços, tornando-a a base
do sistema monetário do país. A imposição de um sistema monetário
nacional exige não somente que os cidadãos queiram dinheiro mas
também que precisem de dinheiro. Tem que haver um arranjo que
garanta que os cidadãos possuam e usem a moeda nacional única. O
mesmo processo cria crescente população de assalariados. Os locais
obteriam o dinheiro que começou a ser exigido cultivando culturas de
exportação e/ou se tornando trabalhadores assalariados. Que as moedas
estatais são impulsionadas pela tributação [tax-driven] era compreendido
por Adam Smith, John Stuart Mill e J. M. Keynes entre outros.

A tributação também assegura que o Estado pode adquirir do setor

privado os bens e serviços dos quais necessita. O Estado e seu banco
central precisam de equipamentos e trabalhadores. Pela imposição de
passivo tributário sobre a população o governo também cria demanda por
gasto público por bens e serviços disponíveis do setor privado, ou seja,
estruturas, equipamentos e trabalhadores. Que outra forma haverá para
que as famílias obtenham o dinheiro necessário para pagar os impostos a
não ser a de que o governo forneça esse dinheiro gastando-o no setor
privado? Assim, o gasto do governo precede, sistematicamente falando, a
arrecadação tributária e a produção privada. No começo foi o gasto
público.

A menos que o setor privado concorde em vender para o governo, em

trocar bens e serviços por dinheiro emitido pelo governo, as famílias e as
firmas não terão dinheiro para pagar seus impostos. Em outras palavras, o
governo, diferentemente da empresa privada, pode garantir a demanda
por sua “produção” [“output”] ao exigir que os impostos sejam pagos na
moeda nacional que somente o governo pode prover pelo seu gasto. Uma
vez colocada a tributação, o gasto do governo é necessário para que as
obrigações tributárias possam ser pagas. O gasto público está assim
embutido nas fundações do capitalismo. O gasto público é o Que Haja
Luz da atividade econômica capitalista. (O investimento é exigido para
manter a luz ardendo.) Veremos abaixo que muitos que se acreditam
keynesianos subestimam, como o próprio Keynes não subestimou, a
quantidade de gasto do governo necessária para evitar depressão
econômica. Historicamente, apenas o gasto deficitário tem evitado crises
econômicas nos Estados Unidos.

A transformação econômica criada pela tributação resulta naturalmente

em mercados de todos os tipos, a maior parte deles sem incluir o governo
como participante. A proliferação de mercados secundários no setor
privado torna o dinheiro do governo o meio de pagamento padrão, a
unidade de conta estabelecida e o meio universal de troca. Quando o
governo determina que só aceitará a moeda que ele emite no pagamento
de impostos o governo se estabelece como o criador monopolista da
moeda nacional. (3) Isto não quer dizer que os bancos privados não
podem criar dinheiro, como o banco central cria, do ar rarefeito. Quer
dizer que somente o governo federal, através do seu banco central, pode
transformar o dinheiro que todos os bancos criam na moeda nacional
única.

Resta a ver abaixo como a maior parte do dinheiro em circulação é criada

no nível local pelos bancos comuns com os quais lidamos. É bastante
dizer neste ponto que o poder soberano do governo permite a ele garantir
que sua moeda será necessária para todas as trocas de mercado e em
decorrência constituirá a unidade básica do sistema monetário da nação.
Isto é conseguido automaticamente em virtude da habilidade do soberano
de emitir moeda, impor passivos tributários e especificar como essas
obrigações devem ser satisfeitas. Que nenhuma família, firma ou governo
de nível inferior [ao federal] possa fazer isso acarreta que famílias, firmas
e governos de nível inferior [ao federal] estão restritos no gasto deles pela
indispensabilidade de obter dinheiro de alguma outra parte e que o
governo federal não se submete a tal restrição no seu gasto. (4)

Afastando as Lendas do Gasto do Governo, da Tributação e dos

Déficits
O sistema banqueiro moderno surgiu como resposta ao virtual monopólio
mantido por entidades privadas como senhores [lords] e reis no que
respeita ao acesso à finança. Os Estados-nação modernos e seus bancos
centrais democratizaram a finança com criação da supervisão pública das
instituições financeiras e pela mobilização da finança para o
desenvolvimento nacional, que, para o banco central público, visava a
promover o interesse geral. Não existe absolutamente nenhuma conexão
entre o bem-estar geral e os meios de avançá-lo e o fato de os livros do
governo exibirem um superávit ou um déficit. Num sistema de dinheiro
fiduciário [fiat money] o governo tem exatamente a mesma quantidade
de dinheiro à sua disposição quer sob déficit orçamentário quer sob
superávit orçamentário.

Indivíduos, famílias e firmas podem de fato arriscar e tomar dinheiro

emprestado até a falência, mas não o governo. É assim porque o governo
toma empréstimo na mesma moeda que emite. O governo federal gasta o
que quer no que ele valoriza. Rosa Luxemburg observou que os valores
sociais e as prioridades políticas de todo governo estão evidentes no seu
orçamento. Suponha que o gasto social seja proporção decrescente de um
orçamento de governo, e o gasto bélico e doações aos mais ricos sejam
crescente porcentagem. É tudo que você precisa saber acerca de para
quem esse governo governa.

As mitologias correntes do dinheiro e dos impostos funcionam no sentido

de mascarar o verdadeiro caráter do Estado, e de habilitar o governo
possuído pelas elites a racionalizar a austeridade como prudência
monetária. Para enxergar através do véu precisamos unicamente
observar a construção do orçamento do governo, o que o governo
realmente faz quando gasta, tributa, escreve cheques para a Previdência
Social, o SUS e a Saúde, constrói habitação popular, faz guerra e socorre
bancos. O governo federal, contrariamente a famílias e firmas, não retém
estoque de dinheiro vivo à mão, nem tem saldo “no banco” nem em
nenhum outro lugar para torná-lo apto a gastar. Como o emissor da
moeda nacional, ele não precisa destas coisas.

Comece olhando em primeiro lugar para as operações do banco central, o

Fed, não para as do Tesouro. As atividades do Tesouro ocorrem em suas
contas no Fed. Toda família, firma, corporação, todo governo soberano
tem uma conta no Federal Reserve Bank. Toda entidade que lida com
bancos, e os próprios bancos, tem conta no Fed. O livro do Fed é sua
imensa planilha eletrônica localizada no seu computador. Como ela
funciona?

Quando você paga seus impostos você não está comprando serviços do
governo, como você poderia comprar um produto de uma firma privada. A
capacidade do governo de prover tais serviços como faz não tem relação
sistêmica ou operacional com receitas tributárias. Quando o governo
recebe seu pagamento de imposto, o Fed simplesmente debita o saldo do
seu banco no valor do cheque que você enviou, e o seu banco
correspondentemente debita o saldo em sua conta-corrente no mesmo
montante. Isso é o que ocorre quando o governo federal aceita um
pagamento. Quando o governo federal faz um pagamento, digamos, à
Dell por computadores usados em escritórios do governo, ele meramente
credita a conta-corrente bancária da Dell no total do pagamento.

No primeiro exemplo – pagamento dos seus impostos – o dinheiro é

destruído [wiped-out]; no segundo – compras do governo do setor privado
– o dinheiro é criado. Cada operação acontece através da redução ou
aumento de uma conta bancária privada. Num caso, os números na
coluna caem; no outro, os números sobem. É isso. Este é o único sentido
em que o dinheiro em cada caso “vai para qualquer lugar”. Os números
na conta de reserva do Tesouro, sua conta no Fed, nada absolutamente
têm a ver com as transações que acabaram de ser descritas. O dinheiro
em questão consiste em nada mais que entradas em planilha eletrônica.
(5)

Sem dúvida, no fim a Dell tem mais dinheiro, isto é, os números na sua
conta foram aumentados, e nessa medida uma constrição financeira sobre
uma firma privada foi levantada. Mas o governo não tem, no mesmo
sentido, mais dinheiro depois que você paga seus impostos. Outra vez,
isto é assim porque o governo pode gastar no que escolher gastar, e sua
posição de déficit ou superávit em relação à arrecadação de tributos não
impõe nenhuma constrição sistêmica sobre esse gasto. Nosso sistema
monetário não determina nenhuma conexão operacional entre o gasto
federal e as receitas tributárias.
As realidades das contas federais são difíceis de compreender porque nos
dizem para pensarmos na contabilidade e na tributação do governo da
mesma maneira que pensamos na contabilidade privada. Fazemos um
cheque para a mercearia e esse pedaço tangível de papel vai para o
vendedor, que agora tem esse tanto a mais para gastar ou poupar. É
como se algo real, como uma onça de ouro, fosse transferido para um
vendedor em troca de suas mercadorias. Ele agora literalmente tem algo
que pode utilizar para preencher seus objetivos econômicos. O mais
importante, o que você uma vez teve e ele agora tem é um selo [token]
material de um tipo finito. Pode-se ficar sem ouro. Mas este exemplo é
inapropriado para o gasto do governo federal; a contraparte do governo
moderno ao ouro, o dinheiro, não é algo que lhe possa faltar. Nada mais é
que uma entrada em um livro, ou um número em uma planilha eletrônica.

Quando as pessoas ricas com superávits eram os emprestadores, os

emprestadores tinham um ativo real, tangível que ia para o tomador de
empréstimo. Mas porque o governo é o criador da moeda nacional, e faz e
recebe pagamentos eletronicamente (antes dos computadores,
datilografando ou inscrevendo um número num livro), não faz nenhum
sentido dizer que o governo federal “obtém” algo real e então dá o que
obteve para outro alguém, por exemplo para pagar benefícios do INSS
[tradução livre de “... to pay Medicare benefits”: o Brasil não tem
“benefícios” específicos para a área da Saúde como o Medicare; tem o
SUS, mas ele é outra coisa]. Selos materiais do dinheiro [material tokens
of money], como cédulas e moedas, são decrescentemente significantes
nas transações monetárias, e constituem apenas 3-4% do dinheiro com o
qual lidamos. O resto é dinheiro intangível de banco criado na maior parte
pelos bancos locais com pressão sobre teclas de computador e tendo
origem, como veremos abaixo, em crédito/débito. (A imprensa de
negócios tem falado da possibilidade de abolir inteiramente todos os
meios de pagamento não eletrônicos.) Não há limite para a quantidade de
dinheiro que os bancos podem criar para ajudar a criar o tipo de
sociedade na qual queremos viver.

Um governo que reconhece o direito à saúde contribuirá o que for preciso,

não importa quanto possa ser, para manter a saúde da população.
Haveria um programa nacional de saúde, como há agora um programa
nacional de defesa. Esse governo gastaria em prol dos idosos, dos
doentes, dos portadores de deficiência, da mesma maneira que ele agora
gasta com equipamentos e intervenções militares. Mas é improvável que
um Estado cujos propósitos mais importantes incluem o domínio do
mundo venha a gastar nos interesses reais dos seus cidadãos. Isso não é
porque o gasto bélico esgota [crowds-out] as receitas tributárias
disponíveis para outros propósitos, mas porque um Estado comandado
pelos ricos e para os ricos dificilmente tenderá para a priorização das
necessidades dos não ricos.

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