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O Conselho e o Conselho Europeu

I. O Conselho da União Europeia


1. Composição
O Conselho1 é uma instituição europeia2 que encontra na sua composição uma
das caraterísticas mais importantes.
Era anteriormente formado por
ministros designados pelos respecti- Formações do Conselho5
vos governos, segundo o objecto ou 1. Assuntos Gerais
matéria tratada nas reuniões. Na 2. Negócios Estrangeiros
3. Assuntos Económicos e Financeiros
verdade, a redacção anterior do art. 4. Justiça e Assuntos Internos
202.º TCE, referia ser o Conselho 5. Emprego, Política Social, Saúde e
composto por representantes dos Consumidores
Estados-membros [adiantando ainda 6. Competitividade (Mercado Interno,
Indústria, Investigação e Espaço)
que] cada Governo designará um
7. Transportes, Comunicações e Energia
dos seus membros3 para nele par- 8. Agricultura e Pescas
ticipar. Essa redacção veio a ser al- 9. Ambiente
terada com o TUE, dispondo que o 10. Educação, Juventude, Cultura e Desporto
Conselho é formado por um re-
presentante de cada Estado-mem-
bro de nível ministerial que terá poderes para vincular o governo do Estado-mem-
bro4. A alteração pretendeu abrir a possibilidade de associar ao Conselho os repre-
sentantes das comunidades infra-estaduais – tais como os estados federados ou as
regiões – sempre que se abordem questões que envolvam os interesses e/ou as
competências próprias destas comunidades.

1 A designação tradicional, singela, de Conselho (que é – e sempre foi – a constante dos tratados)
foi temporariamente substituída por uma designação extensa de Conselho da União Europeia (que
ainda surge no sítio da UE), o que ocorreu em vésperas da entrada em vigor do Tratado da União
Europeia (TUE) através da Decisão 93/591/CE do Conselho, de 8.11.1993 (JOCE L 281, 16.11.93). Este
tratado, quando surgiu, não apenas aumentou as competências do Conselho, como principalmente
impôs a unicidade institucional (que era expressamente referida no art. 3.º, tendo desaparecido nas
revisões posteriores), o que justificou a adopção da decisão referida.
2 O conceito de instituição é reservado ao elenco dos órgãos fixado no art. 13º/1 TUE – que
substituiu, por força das alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa (TL) o art. 7.º TCE.
3 Por anteriormente se tratar obrigatoriamente de membros dos governos, esta instituição era
comummente conhecida por Conselho de ministros.
4 O TUE alterou a referida norma do TCE, a qual veio a ser substituída pelo art. 13º TUE com as
alterações introduzidas pelo TL. A norma actual (cuja redacção foi introduzida por este tratado) inclui
uma outra especificação, acrescentando no final, e exercer o direito de voto.
Em todo o caso, permanece como característica essencial a composição variável
desta instituição, reunindo assim segundo formações que actualmente estão pré-
determinadas5, embora possa reunir segundo formações extraordinárias. A compo-
sição variável consubstancia um princípio funcionalista6, uma vez que impede a glo-
balização das discussões - ou seja, o fazer depender determinados resultados, da
obtenção de cedências em outros domínios - e potencia consequentemente o pros-
seguimento dos trabalhos nas diversas matérias, independentemente da eventual
existência de conflitos em outras7.
O facto de o prosseguimento dos trabalhos no Conselho não depender exclusiva-
mente de um representante em cada Estado-membro, mas virtualmente de qual-
quer membro do Governo (ou das comunidades sub-nacionais, como vimos), permi-
te ainda o tratamento permanente de um volume de trabalho consideravelmente
superior, com diversas reuniões semanais, sem que isso afecte a possibilidade de os
ministros desenvolverem as suas funções no plano interno8.
Ainda no âmbito da formacão do Conselho deve referir-se o facto de a Comissão
ter assento nas sessões - além dos representantes dos Estados-membros. Essa pre-

5 A pré-determinação das composições do Conselho surgiu com o Regulamento Interno aprovado


em 2000 (Decisão 2004/338/CE, Euratom, do Conselho, de 22 de Março de 2004, JO L 106 de
15.4.2004), sendo na altura diferente da que o actual Regulamento Interno estabelece no seu anexo
I (Decisão 2009/937, de 1 de Dezembro de 2009, JO L 325 de 11.12.2009, p. 35 – que foi objecto de
diversas alterações e cuja última versão consolidada é de 1.1.2019).
A alteração resultou de algumas das sugestões surgidas no âmbito dos debates sobre a reforma
institucional que ocorreram na altura, pretendendo-se nomeadamente reforçar a função de
preparação e coordenação da formação Assuntos Gerais, à qual cabia também decidir sobre as
formações – competência essa entretanto transferida para o Conselho Europeu (cf. art.s 2.º RI, 16º/6
TUE, 236º TFUE).
A programação pública das sessões (da responsabilidade das presidências) é disponibilizada on
line no sítio do Conselho.
6 O funcionalismo consiste numa doutrina das relações internacionais iniciada por David Mitrany,
o qual, logo no período entre as guerras, procurou dar resposta às tendências permanente de
confronto entre os Estados. O autor, na sua análise, começou por recusar a via federalista (por a
considerar impossível de realizar em termos globais e indesejável em termos regionais), propondo a
alternativa funcionalista, que consistiria no essencial, em potenciar a integração ao nível dos
diferentes sectores de actividade (sócio-económicos), o que faria desenvolver uma teia de interesses
mútuos a todos os níveis sociais que impediriam o desenvolvimento de tendências de confronto (cfr.
David Mitrany, 1943, A Working peace system. An argument fot the functional development of
international organization, The Royal Institute of International Affairs, Oxford University Press. V. tb.
David Mitrany, 1990, A paz e o desenvolvimento funcional da organização internacional, in Phillippe
Braillard, Teoria das Relações Internacionais, Lisboa: F.C.G., pp. 566-584).
7 Este aspecto (a autonomização dos diferentes assuntos) tornou-se de tal forma real que
acabaria por cair no perigo inverso: a falta de coerência no tratamento das questões. Foi essa
constatação que como referimos atrás (cf. supra, nota 5) levou ao reforço do papel do Conselho
Assuntos Gerais e à fixação das formações do Conselho – cf. art. 16º/6 §2 TUE.
8 A mera consulta da programação pública das sessões do Conselho – disponibilizada on line no
sitio Europa – demonstra como a frequências destas ultrapassa amplamente a frequência média dos
conselhos de ministros nacionais, que é normalmente semanal.

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sença inicialmente era apenas obrigatória quando estavam em discussão propostas
da Comissão (de forma a permitir que esta pudesse alterar as suas propostas duran-
te as discussões9, com vista à obtenção de soluções que obtivessem a maioria ou o
consenso necessários). Na prática veio, no entanto, a assumir-se como constante,
estando actualmente prevista no Regulamento Interno (art. 5.º/210).

2. Sede
O Conselho tem a sua sede em Bruxelas11. Funcionou inicialmente no edifício
Charlemagne, depois no edifício Justus Lipsius (também designado Consilium)12 e
actualmente no edifício Europa.
Durante os meses de Abril, Junho e Outubro reúne-se no Luxemburgo, podendo
excepcional e justificadamente reunir noutro local13.

9 A regra mantém-se: o Conselho apenas pode adoptar um acto que constitua uma alteração da
proposta da Comissão deliberando por unanimidade, pelo que em princípio, só a Comissão pode
alterar as suas propostas, podendo a todo o momento retirá-las (cfr. art. 293º TFUE).
10 O RI prevê agora – na norma referida – que excepcionalmente o Conselho poder deliberar sem
a presença da Comissão. São muito raras as situações em que isso ocorreu, a mais importante das
quais terá sido a reunião em 29 de Janeiro de 1966 em que foi aprovado o compromisso do
Luxemburgo (que, de qualquer forma, não configurou um acto vinculativo, mas nem por isso deixou
de marcar de forma indelével a evolução do processo de construção europeia).
11 A decisão sobre a localização das instituições está actualmente plasmada no Protocolo (n.º 6) -
relativo à localização das sedes das instituições e de certos órgãos, organismos e serviços da UE,
anexo ao tratados. Sobre a sede do Conselho cf. al. b) do art. único da mesma.
12 Entre 1971 e 1994 o Secretariado Geral do Conselho ocupou o edifício Charlemagne (situado
em frente do Berlaymont, sede da Comissão), no boulevard com o mesmo nome. Os sucessivos alar-
gamentos e o aumento do serviço (em particular depois da aprovação do Acto Único em 1986 que
introduziu o procedimento de decisão à cooperação – entretanto revogado - e que obrigou a um au-
mento significativo do número de reuniões necessárias para adopção dos actos) obrigaram a
deslocar diversas repartições para outros edifícios. Por isso, foi decidido construir um novo edifício
que integrasse todos os serviços, começando a obra em 1988 e terminando em 1994, vindo a
primeira reunião a realizar-se em 24 de Maio de 1995. Em reunião havida cinco dias mais tarde - 29
de Maio, portanto - o Conselho decidiu nomear o novo edifício (situado na rue de la Loi, em frente
ao Berlaymont e sensivelmente ao lado dos edifícios do Parlamento Europeu) segundo o humanista
flamengo do século XV, Justus Lipsius. O termo latino Consilium - que ficou inscrito na primeira pedra
e constou no endereço de telex do Conselho - viria todavia a ser adoptada na designação corrente do
edifício, o qual, poucos anos decorridos sobre a sua inauguração, mostrou insuficiências de espaço,
para além de toda uma série de polémicas que acompanharam o seu projecto e edificação. Por isso
foi edificado o novo edifício Europa.
13 Cfr. Decisão de 10.12.92 - Conselho Europeu de Edimburgo (JO C 341 de 23.12.92). V. tb. art.
1.º/3 RI. O conteúdo da Decisão seria retomado pelo tratado de Amsterdão inscrevendo-se no
Protocolo [12] relativo à localização das sedes das Instituições e de certos organismos e serviços da
Comunidade Europeia.
O acolhimento na prática deste princípio pode também ser verificado na programação pública
das sessões do Conselho. Surgiram com alguma frequência, situações de excepção a esta regra.
Assim, o Conselho pode reunir em Estrasburgo quando intervenha no âmbito do procedimento or-
çamental e ainda para efeitos de conciliação com o Parlamento Europeu. Extraordinariamente a

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3. Serviços
Organização burocrática do Conselho
O Conselho dispõe de um Se-
cretariado-geral, dirigido por um Se- - Secretário-Geral do Conselho
- Serviço Jurídico
cretário-Geral por si nomeado, deli-
berando por maioria qualificada (cfr. - DG A – Administração
art. art. 23.º/1 RI). - DG B – Agrucultura, Pescas, Assuntos Sociais e Saúde
- DG C – Negócios Estrangeiros, Alargamento e
A figura do Secretário-Geral14 foi Protecção civil
elevada, com o Tratado de Amster- - DG D – Justiça e Assuntos Internos
- DG E – Ambiente Educação, Transportes e Energia
dão (TA), à qualidade de Alto- - DG F – Comunicação e Informação
Representante para a política ex- - DG G – Assuntos Económicos e Competitividade
terna e de segurança comum15, ten- Fonte: EU Whoiswho - http://europa.eu/whoiswho/oublic/index.cfm?
do nessa altura surgido um Secretá-

reunião pode ocorrer noutros locais, como aconteceu em 20 de Setembro de 1986, em Punta del
Este, ou em 4 de Dezembro de 1988 em Montreal, em ambos os casos, por ocasião da ronda do
GATT, a decorer naqueles locais. Reuniu também em 27 de Março de 1990 nas ilhas Fidji, no
contexto de uma cimeira ministerial CE-ACP. Registam-se ainda dois outros casos: uma reunião em
Nova Iorque em 21 de Setembro de 1992, aproveitando a presença dos MNE na sessão de abertura
da Assembleia Geral das Nações Unidas e outra em Oslo, em 2 de Junho do mesmo ano,
aproveitando a presença dos ministros na reunião da NATO. Para além destas situações pontuais
tem-se imposto uma prática excepcional na matéria que consiste no facto de a primeira reunião do
Conselho Assuntos Gerais em cada presidência ocorrer normalmente num edifício histórico do país
que exerce esta. Por outro lado os diversos ministros que exercem a presidência, convocam com
frequência reuniões informais em locais do seu país (cfr. Martin Westlake, 1995, The Council of the
European Union, Cattermill, U.K., p. 11). A importância das reuniões informais – ou do tipo Gymich,
por referência ao castelo perto de Bona onde se realizou, em Junho de 1974, o primeiro encontro
informal do género (vocacionadas para reflexões mais ou menos aprofundadas e já não para a
adopção de actos concretos) – vem sendo sublinhada recentemente, dada a necessidade de aliar à
capacidade decisória, uma reflexão que melhor perspective o futuro que se avizinha e exige
modificações a diversos níveis (na prática as designadas sessões ou reuniões informais – facilmente
identificáveis na programação por não decorrerem em Bruxelas ou no Luxemburgo – são já incluídas
na programação, podendo mesmo a respectiva agenda ser consultada).
14 Foram poucos os Secretários-gerais desde a instituição das Comunidades, todos eles diploma-
tas de carreira: Christian Calmes (1952-73) e Nicolas Hommel (1973-80), ambos luxemburgueses,
Niels Ersbøll (1980-94), dinamarquês e Jurgen Trumpf, alemão que exerceu funções desde 1994 até à
entrada em vigor do quadro que lhe atribuiu funções de Alto Representante para a PESC – sendo o
primeiro Secretário-geral nessas condições, Javier Solana, anteriormente MNE de Espanha, co-
adjuvado por Pierre de Boissieu, Secretário-geral adjunto (reconduzidos em 2004 por mais cinco
anos – cf. Decisão 2004/538/CE, Euratom, do Conselho de 29 de Junho de 2004, JO L 236 de
7.7.2004). A figura do Alto Representante para a PESC veio a separar-se posteriormente do
Secretariado-geral do Conselho, que agora funciona em colaboração com a Presidência (cf. art. 23.º
RI). Nesta nova versão, o cargo foi ocupado por Catherine Ashton (2009-2014), Frederica Mogherini
(2014-2019) e Josep Borrell (desde 1.12.2019).
15 O actual Secretário-Geral do Conselho corresponde àquilo que inicialmente (antes do TA), se
designava por Sr. ou Srª PESC, a quem cabe garantir maior continuidade e personalização da
condução da matéria (impossível de obter por via da sua direcção principal, a presidência do
Conselho já que esta obedece a uma rotação semestral).

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rio-Geral Adjunto a quem cabia, no essencial coadjuvá-lo no exercício das suas fun-
ções (art. 207.º/2 TCE). Entretanto a figura do Alto Representante da União para os
Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (designação actual) passou a in-
tegrar a Comissão, funcionando como um dos vice-presidentes desta (cf. TUE
17.º/4).
O CUE dispõe ainda internamente de um serviço jurídico e de sete direcções-
gerais com carácter vertical (cfr. qua-
Rotação da Presidência do Conselho
dro da pag.ª anterior).
Para apoio ao seu trabalho junto da Países Baixos janeiro-junho 2016
Eslováquia julho-dezembro 2016
OMC e das Nações Unidas, o Conselho janeiro-junho 2017
Malta
dispõe ainda de escritórios perma- Estónia julho-dezembro 2017
nentes em Genebra e em Nova Ior- Bulgária janeiro-junho 2018
Áustria julho-dezembro 2018
que16. janeiro-junho 2019
Roménia
Finlândia julho-dezembro 2019
Croácia janeiro-junho 2020
4. Presidência Alemanha julho-dezembro
janeiro-junho
2020
2021
Portugal
A presidência do Conselho constitui Eslovénia julho-dezembro 2021

uma necessidade decorrente do carác- França janeiro-junho 2022


República Checa julho-dezembro 2022
ter colegial da instituição. Suécia janeiro-junho 2023
Ela é exercida por todos os Estados- Espanha julho-dezembro 2023
Bélgica janeiro-junho 2024
membros segundo um sistema de rota- julho-dezembro 2024
Hungria
ção semestral (TUE 16º/9) – cuja or- Polónia janeiro-junho 2025
dem actual pode ser conferida no qua- Dinamarca julho-dezembro 2025
Chipre janeiro-junho 2026
dro da direita17.
Irlanda julho-dezembro 2026
Esta é a regra que persiste nos tra- Lituânia janeiro-junho 2027
tados desde o início - e que cor- Grécia julho-dezembro 2027
Itália janeiro-junho 2028
responde, aliás, a uma solução mais ou julho-dezembro 2028
Letónia
menos frequente nas organizações in- Luxemburgo janeiro-junho 2029
ternacionais. Países Baixos julho-dezembro 2029
Eslováquia janeiro-junho 2030
A ordem dessa rotação – que inici- julho-dezembro 2030
Malta
almente estava prevista no tratado18 -
Cf. Decisão (UE) 2016/1316 do Conselho de 26 de julho de 2016
tem evoluído em complexidade ao relativa ao exercício da Presidência do Conselho
longo dos sucessivos alargamentos.

16 Cfr. Martin Westlake, op.cit., p. 15.


17 Portugal – que presidirá ao Conselho no primeiro semestre de 2021 – assumiu essa função
anteriormente por três vezes (nso primeiros semestres de 1992 e 2000 e no segundo semestre de
2007).
18 Essa previsão surgia numa norma do TCEE, que entretanto foi objecto de renumeração e veio
a ser substituída pelos n.os 2 e 9 do art. 16º TUE.

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Ordem alfabética
dos Estados-membros Seguia-se anteriormente a ordem alfabética19
latina20 dos Estados-membros, segundo a desi-
Bélgica Belgie, Belgique
Bulgária Bulgaria gnação que estes mesmos se atribuíam21, ordem
República Checa Česká Republika essa cuja sequência era alterada aos pares, num
Dinamarca Danmark segundo ciclo. Essa regra veio todavia a a neces-
Alemanha Deutschland
Estónia Eesti sitar de ajustamentos, à medida em que o núme-
Irlanda Éire ro de Estados-membros se foi alargando. Isto
Grécia Ellada
porque sempre se procurou garantir algum ritmo
Espanha España
França France na sucessão entre grandes e pequenos Estados
Croácia Hrvatska (já que da parte destes podem surgir – em razão
Itália Italia
Chipre Kypros
da menor dimensão do seu aparelho diplomático
Letónia Latvija – dificuldades na preparação da presidência ou
Lituânia Lietuva no exercício da representação internacional que
Luxemburgo Luxembourg
Hungria Magyarország até recentemente lhe cabia).
Malta Malta Por isso a ordem deixou de estar prevista nos
Países Baixos Nederland tratados e passou a depender de decisão (unâ-
Áustria Österreich
Polónia Polska nime) do Conselho, a partir de meados dos anos
Portugal Portugal 90. O regime introduzido pelo TL remeteu a deci-
Roménia România são para o Conselho Europeu, passando a fazer-
Eslovénia Slovenija
Eslováquia Slovensko se por maioria qualificada (cf. art. 236º b) TFUE).
Finlândia Suomi O regime actual repescou22 uma prática ante-
Suécia Sverige rior – designada por troika, que foi institucio-

19 A opção pela ordem alfabética pretende evitar a adopção de outro critério do qual pudesse
transparecer um princípio de hierarquia entre os Estados-membros, o que naturalmente, não
poderia admitir-se.
20 A necessidade da especificação da ordem alfabética latina resultou da coexistência, a partir de
1980 - de dois alfabetos entre os Estados-membros (o latino e o grego) optando-se pelo primeiro
(por maioritário), para efeitos de determinação da ordem de sucessão.
21 A designação de cada Estado-membro para o efeito da determinação de ordem de sucessão
na presidência era, portanto, a que cada um se atribuía segundo a sua língua oficial, havendo no
caso grego de buscar as equivalências das letras no alfabeto latino. Apesar de actualmente a
sucessão na presidência já não se fazer segundo este critério (mas que, no entanto, deriva deste,
correspondendo a um ajustamento), o critério permanece válido, uma vez que, quando se mostra
necessário ordenar os Estados-membros, é este o critério que se segue. Anteriormente podia
conferir-se essa sucessão nas disposições dos tratados que elencavam os Estados-membros,
nomeadamente ao referir a distribuição de assentos no PE, CES, CR etc.. Actualmente o elenco dos
EM já não surge no articulado podendo tal sucessão ser conferida nos actos que substituem as
disposições em causa (V. nomeadamente a Decisão 2013/312/UE do Conselho Europeu de
28.06.2013 que fixa a composição do Parlamento Europeu - JOUE L 181 de 29.6.2013).
22 De facto, com as alterações introduzidas pelo TA a troika parecia desaparecer. No art. 18.º do
TUE (alterado e renumerado por aquele tratado) e que correspondia ao anterior art. J.5, aparecia
uma referência alternativa no n.º 4, prevendo-se apenas a assistência do Estado-membro que
exercer a presidência seguinte (a qual veio a ser consagrada no RI do Conselho). Parecia pois que a
introdução do Secretário-Geral como Alto representante para a PESC consumiria as funções da troika
(em especial por garantir a tão necessária continuidade na representação). A prática não afastaria
contudo a figura. Apareceu antes uma nova troika que perdeu o carácter intergovernamental,

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nalizada com o Relatório de Londres de 198123, e que é agora referida nos documen-
tos institucionais por trio – que visa exactamente alargar as responsabilidades e
maximizar o apoio dos membros. Assim – nos termos do art. 1º/4 RI a presidência
do Conselho [...] é assegurada por grupos pré-determinados de três Estados-
Membros24 por um período de dezoito meses. Desse grupo, os membros que não es-
tejam a exercer a presidência apoiam esta no exercício de todas as suas responsabi-
lidades, com base num programa comum.
A presidência tem como funções mais significativas, para além de assegurar a
aplicação do regulamento interno e de zelar pelo bom andamento dos debates (cfr.
art. 20.º/1 RI25), a marcação das datas das reuniões (que deve ser feita com antece-
dência mínima de sete meses - cfr. art. 1.º/2 RI- o que dá uma ideia da antecedência
necessária para a preparação) e a fixação da ordem do dia provisória (cfr. art. 3.º do
mesmo regulamento) - que corresponde provavelmente à mais importante das
prerrogativas, uma vez que permite fazer avançar os dossiers que se considerem
mais importantes e atrasar aqueles cujo resultados se tenham por menos desejá-
vel26. Cabe-lhe ainda a iniciativa de colocar os assuntos à votação (art. 11.º RI) e bem
assim propôr que a deliberação se faça segundo o procedimento de de assentimen-
to tácito (12.º RI).
Cabia-lhe ainda (e essa constituia uma das prerrogativas mais atractivas da pre-
sidência) representar a UE no exterior, mas essa função reparte-se actualmente pe-
lo presidente do Conselho Europeu e o Alto Representante da União para os Negó-
cios Estrangeiros e a Política de Segurança (art. 15º/6 d) TUE).

surgindo como que um corpo auxiliar da presidência, sendo composta pelo Secretário-Geral, pelo
Comissário responsável pelas relações externas e pelo Estado-membro que exercia a presidência
seguinte (veja-se, p. ex. o comunicado de 2 de Fevereiro de 2001, da presidência sueca, que refere
uma deslocação a Belgrado da Presidente do Conselho Assuntos Gerais, a ministra Anna Lidn,
acompanhada da troika da UE, explicitando-se logo a abrir, a composição da mesma - no caso, do
Secretário Geral do Conselho e Alto Representante para a a PESC, Javier Solana, do comissário para
as Relações Exteriores, Chris Patten e da Ministra dos Estrangeiros belga, Annemie Neyts). No
mesmo sentido, pode ver-se o comunicado de 6 de Fevereiro).
A evolução do regime retorná-lo-ia, todavia à fórmula antiga, que actualmente encontramos
prevista no RI.
23 Bol. 11-1981.
24 A pré-determinação pode ser conferida no quadro relativo à rotação, onde os EM aparecem
agrupados.
25 No actual RI especificam-se mesmo, poderes concretos nesta matéria. Assim, a presidência
está autorizada a limitar o número de pessoas presentes para o tratramento de cada ponto
(podendo autorizar a abertura de salas de escuta para evitar a presença de um excessivo número de
funcionários nacionais), a organizar a ordem do tratamento dos temas definindo o respectivo tempo
dos debates e o tempo máximo consagrado a cada um deles) – cfr art. 20.º/2.
26 Cabe ao Conselho adoptar, no início de cada reunião, a ordem do dia (cfr. art. 3.º/6 RI) mas,
quer pelo grau de preparação exigido, quer em razão do facto de ser necessária a unanimidade para
que seja inscrito um novo ponto, a determinação das matérias objecto de análise é feita pela
presidência. É aliás por isso que actualmente se exige de cada presidência, a apresentação (até uma
semana antes do início de funções) do programa semestral sob a forma de ordens do dia provisórias
(cfr. art. 1.º/2 RI).

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O presidente assina os actos aprovados pelo Conselho (ou aqueles que são adop-
tados pelo Conselho e pelo Parlamento).
Importa insistir no facto de a presidência corresponder a uma prerrogativa dos
Estados-membros e não uma prerrogativa individual, o mesmo é dizer que não exis-
te propriamente um presidente do Conselho, mas vários, tantos quantas as forma-
ções (eventualmente mais ainda, uma vez que se a agenda das reuniões fôr muito
específica, o Estado-membro da presidência pode entender fazer-se representar
por um Secretário de Estado em vez do Ministro da pasta).
Nesse sentido a referência deverá fazer-se aos presidentes - das diversas forma-
ções - do Conselho. Em consequência da preeminência (actualmente reforçada) da
formação Assuntos Gerais - que reúne os Ministros dos Negócios Estrangeiros - sur-
ge por vezes a afirmação (menos rigorosa, portanto) de que o presidente do Con-
selho é o MNE do país que exerce a presidência. Em rigor a designação é sempre
imprópria dado que o Conselho qualquer que seja a formação, é juridicamente
sempre o mesmo órgão, variando a presidência27 conforme as diversas formações
(ou especificações da agenda, como se referiu).
Importa finalmente atentar ao regime relativo ao programa da presidência, o
qual evoluiu consideravelmente até ao que surge no art- 2º/6 RI. Assim, relativa-
mente a cada período de dezoito meses, o grupo pré-determinado de três Estados-
Membros que asseguram a Presidência do Conselho durante esse período, elabora
juntamente com o Presidente do Conselho dos Negócios Estrangeiros um projecto
de programa das actividades do Conselho para o referido período em estreita coo-
peração com a Comissão e com o Presidente do Conselho Europeu.
Esse documento é apresentado o mais tardar um mês antes do início do período
em causa, para que o Conselho dos Assuntos Gerais o possa aprovar.

5. O eurogrupo e a sua presidência


O Conselho Europeu criou em 13.12.1997 o Eurogrupo. Trata-se de um órgão in-
formal que reúne os ministros das Finanças dos países cuja moeda é o euro. Na ver-
dade, não se justificava que as questões específicas decorrentes da introdução des-
ta moeda (que ocorreu 1.01.1999, enquanto unidade de conta) fossem tratadas pe-
lo conjunto dos EM no Conselho e, por isso, surge esta variante reduzidas àqueles
que aderiram à moeda europeia.
O protocolo nº 14 do Tratado de Lisboa (que entrou em vigor em 1 de dezembro
de 2009, define expressamente as funções do Eurogrupo: os ministros dos Estados-
Membros cuja moeda seja o euro reúnem-se informalmente para debater questões
relacionadas com a moeda única e elegem um presidente por dois anos e meio.
Neste tratado foram ainda ajustadas as regras do Conselho de forma a que, quando

27 Em rigor portanto, apenas o representante permanente se pode considerar presidente do


COREPER II. Em todos os outros casos a determinação da presidência não está previamente definida,
dependendo de circunstâncias especiais da reunião.

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todo o Conselho (Assuntos Económicos e Financeiros - ECOFIN) votar sobre maté-
rias que afetem exclusivamente a área do euro, apenas os membros do Eurogrupo
possam votar.
O primeiro presidente do eurogrupo (cuja nomeação se faz todos os dois anos)
foi o anterior presidente da Comissão, o luxemburguês Jean-Claude Juncker - em
2004, sendo reconduzido em 2006. O segundo foi Jeroen Dijsselbloem, Ministro das
Finanças holandês (em 2013), reconduzido em 2015. Em 2017 sucedeu-lhe o Minis-
tro português das Finanças, Mário Centeno.

6. Preparação dos trabalhos: o COREPER


Os tratados prevêm, desde a entrada em vigor em 1967 do Tratado de Fusão dos
executivos que os trabalhos do Conselho sejam preparados por um Comité de Re-
presentantes Permanentes28 (COREPER). A sua função genérica é garantir a con-
tinuidade dos trabalhos entre as reuniões, uma vez que os ministros passam a mai-
or parte do tempo nos respectivos países, deslocando-se a Bruxelas apenas para as
reuniões.
Vejamos pois, a intervenção do COREPER, na preparação dos trabalhos do CUE.
Uma vez recebidas nesta instituição as propostas da Comissão, antes da sua
apreciação em reunião, são previamente transmitidas ao COREPER (cfr. art. 19.º/2
do RI, no quadro da pag.ª seguinte).
Cada representação permanente (dos Estados-membros junto da UE) desenvol-
verá então, numa primeira fase, os necessários contactos com os ministérios com
competência na matéria em causa (eventualmente através do MNE, como acontece
no caso português), por forma a definir a posição do Estado-membro em relação à
proposta e em termos gerais, sobre o assunto.
Posteriormente em reunião dos representantes permanentes - no COREPER por-
tanto, que inclui a presença de um representante da Comissão - tentar-se-á obter o
consenso entre estes (cf. art. 19.º/2 RI). Para o efeito a Comissão poderá propôr al-
29
terações às propostas. Havendo acordo , a proposta será inscrita na agenda da
próxima reunião do Conselho sob o ponto A, o que significa que não será objecto de
qualquer discussão (cfr. art. 3.º/6 RI), limitando-se os representantes dos Estados-
membros a votarem a mesma (ou seja, a confirmarem o consenso já obtido no
COREPER). Esta situação permite decisões consideravelmente mais rápidas (não de-
pendendo de um agendamento sempre difícil cuja antecedência obrigatória protela
necessariamente a sua discussão) pelo que a Comissão, sempre que vê a possibili-
dade de obter o consenso no COREPER, tende a desenvolver todos os esforços ao

28 Cfr. art.s 16.º/7 TUE, 240º/1 TFUE (tb. 19.º RI).


29 O Tratado de Amsterdão previu que o COREPER pudesse assumir poder decisório em matéria
processual, nos termos que o Regulamento Interno do Conselho viesse a prever (alterando o art.
151.º TCE que foi depois renumerado para 207.º e surge actualmente como 240.º TFUE). É em
excução dessa disposição que surge o actual n.º 7 do art. 19.º do RI.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 9/27
seu alcance (maxime propondo as necessárias alterações).
Não havendo consenso - o que naturalmente é a situação mais comum, apesar

Regulamento Interno do Conselho (Decisão 2009/937/UE)

Artigo 19.o
(Coreper, comités e grupos de trabalho)*
1. Compete ao Coreper preparar os trabalhos do Conselho e executar os mandatos que lhe são conferidos por este. O Coreper zela
em todas as circunstâncias pela coerência das políticas e acções da União Europeia e pela observância dos seguintes princípios e
regras:
a) Princípios da legalidade, da subsidiariedade, da proporcionalidade e da fundamentação dos actos;
b) Regras que fixam as competências das instituições, órgãos e organismos da União;
c) Disposições orçamentais;
d) Regras processuais, de transparência e de qualidade redaccional.
2. Todos os pontos inscritos na ordem do dia de uma reunião do Conselho são objecto de análise prévia do Coreper, salvo decisão
em contrário deste último. O Coreper esforça-se por chegar a um acordo ao seu nível, o qual será posteriormente apresentado ao
Conselho para adopção. O Coreper assegura uma apresentação adequada dos dossiês ao Conselho e, se necessário, apresenta-lhe
orientações, opções ou propostas de solução. Em caso de urgência, o Conselho pode decidir, por unanimidade, deliberar sem essa
análise prévia.
3. O Coreper pode constituir ou dar o seu aval à constituição de comités ou grupos de trabalho para a realização de certas funções
de preparação ou de estudo previamente definidas.
O Secretariado-Geral actualiza e divulga a lista das instâncias preparatórias. Apenas podem reunir-se como instâncias preparatórias
do Conselho os comités e grupos de trabalho que constem dessa lista.
4. O Coreper é presidido, consoante os pontos da ordem do dia, pelo representante permanente ou pelo representante permanente
adjunto do Estado-Membro que exerce a Presidência do Conselho dos Assuntos Gerais.
O Comité Político e de Segurança é presidido por um representante do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros
e a Política de Segurança.
As outras instâncias preparatórias das diversas formações do Conselho, com excepção da formação dos Negócios Estrangeiros, são
presididas por um delegado do Estado-Membro que assegura a Presidência da formação em questão, salvo decisão em contrário do
Conselho deliberando por maioria qualificada. A lista referida no segundo parágrafo do n.o 3 enumera também as instâncias
preparatórias em relação às quais o Conselho decidiu outro tipo de Presidência, nos termos do artigo 4.o da decisão do Conselho
Europeu relativa ao exercício da Presidência do Conselho.
5. Para a preparação das reuniões das formações do Conselho que se reúnem uma vez por semestre e se realizam na primeira
metade do semestre, as reuniões dos comités, à excepção do Coreper, e as dos grupos de trabalho que se realizam no semestre
precedente, são presididas por um delegado do Estado-Membro que exerce a Presidência das referidas reuniões do Conselho.
6. Ressalvando os casos em que se aplica um outro tipo de Presidência, quando um dossiê deva ser tratado, essencialmente,
durante um determinado semestre, um delegado do Estado-Membro que exerce a Presidência durante esse semestre pode, durante o
semestre precedente, presidir às reuniões dos comités, à excepção do Coreper, e às reuniões dos grupos quando estes debaterem o
referido dossiê. A aplicação prática do disposto no presente número é objecto de acordo entre as duas Presidências em causa.
No caso específico da análise do orçamento da União para um determinado exercício, as reuniões das instâncias preparatórias do
Conselho, à excepção do Coreper, encarregadas da preparação dos pontos da ordem do dia do Conselho relativos à análise do
orçamento são presididas por um delegado do Estado-Membro que exercer a Presidência do Conselho durante o segundo semestre do
ano que anteceder o exercício orçamental em causa. O mesmo se aplica, de comum acordo com a outra Presidência, à presidência de
reuniões do Conselho no momento em que forem debatidos os referidos pontos relativos ao orçamento. As Presidências em causa
consultam-se sobre as disposições práticas a tomar.
7. De acordo com as disposições pertinentes adiante referidas, o Coreper pode tomar as decisões processuais a seguir
enumeradas, desde que os pontos a elas relativos tenham sido inscritos na sua ordem do dia provisória pelo menos três dias úteis
antes da reunião. É necessária a unanimidade do Coreper para afastar a aplicação deste prazo (20):
a) Decisão de realizar uma reunião do Conselho num local que não seja Bruxelas ou o Luxemburgo (n.o 3 do artigo 1.o);
b) Autorização para serem apresentadas em tribunal cópias ou extractos de documentos do Conselho (n.o 2 do artigo 6.o);
c) Decisão de realizar um debate público do Conselho ou de não proceder em público a uma determinada deliberação do Conselho
(n.os 1, 2 e 3 do artigo 8.o);
d) Decisão de tornar públicos os resultados das votações e as declarações exaradas na acta do Conselho nos casos previstos no n.o
2 do artigo 9.o;
e) Decisão de recorrer ao procedimento escrito (n.o 1 do artigo 12.o);
f) Aprovação ou alteração da acta do Conselho (n.os 2 e 3 do artigo 13.o);
g) Decisão de publicar ou não publicar um texto ou um acto no Jornal Oficial (n.os 2, 3 e 4 do artigo 17.o);
h) Decisão de consultar uma outra instituição ou um outro órgão quando os Tratados não exijam essa consulta;
i) Decisão de fixar ou prorrogar um prazo para a consulta de uma instituição ou de um órgão;
j) Decisão de prorrogar os prazos previstos no n.o 14 do artigo 294.o do TFUE;
k) Aprovação do texto de uma carta dirigida a uma instituição ou a um órgão.

de dos esforços que nesse sentido devem ter sido desenvolvidos (art. 19.º/2 RI) - a
intervenção do COREPER nem por isso deixa de ter plena justificação, por permitir
aos Estados-membros através dos seus representantes constatarem das respectivas
posições e sensibilidades - e bem assim da Comissão - por forma a que a posterior
discussão no CUE, possa partir de uma fase adiantada de trabalho, dirigindo-se ime-

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diatamente às questões em relação às quais se mostra necessária uma negociação
política, só possível entre representantes de nível ministerial.
As reuniões do COREPER correspondem por isso, na prática, a reuniões do Con-
selho (ao nível de representantes e já não de ministros), tratando-se todavia de re-
uniões preparatórias30 entre altos funcionários, intervenção essa que é em princípio
obrigatória, uma vez que todos os pontos inscritos na ordem do dia das sessões do
CUE são objecto de análise prévia no COREPER, (só em casos de urgência – a avaliar
por unanimidade - o Conselho pode deliberar sem essa análise), nos termos do art.
19.º/2 RI. A presidência e distribuição dos lugares neste comité faz-se aliás, nos
mesmo termos do CUE (19.º/4).
Recentemente, os poderes do COREPER foram alargados, permitindo-se que este
órgão possa adoptar decisões processuais dentro de um leque que é tipificado no
n.º 7 do art. 19.º do RI do Conselho, tendo ainda sido expressamente prevista a
possibilidade de criar comités ou grupos de trabalho a quem pode confiar funções
de preparação ou estudo de questões específicas (19.º/3).
Desde 1962 que na prática31, se distinguem duas formações deste órgão auxiliar:
o COREPER I - composto pelos altos funcionários, a quem cabe a discussão e prepa-
ração das questões de natureza eminentemente técnica - e o COREPER II - que reú-
ne os representantes permanentes propriamente ditos (ou seja, os embaixadores)
que reserva em princípio a sua intervenção à preparação dos trabalhos dos Conse-
lhos Assuntos Gerais e Eco/Fin ou a questões cuja maior sensibilidade o justifique.

7. Sessões
O Conselho reúne-se por convocação do seu presidente, por iniciativa deste, de
um dos seus membros ou da Comissão (art.s 237.º do TFUE, 1.º/1 RI).
Conforme foi anteriormente referido, o CUE reúne - nas datas indicadas com an-
tecedência de sete meses - na sua sede, em Bruxelas (à excepção dos meses de
Abril, Junho e Outubro, nos quais, conforme se referiu também anteriormente, reú-
ne no Luxemburgo). A ordem do dia e respectiva documentação são enviados à
Comissão e aos outros Estados-membros com pelo menos catorze dias de antece-
dência (cfr. art. 3.º/1 RI), sendo imediatamente indicados os pontos em relação aos
quais poderá ser pedida um votação (cfr. art. 3.º/2 RI).
Os membros podem fazer-se representar por outros membros (cfr. art. 239º
TFUE e art.s 4.º e 11.º/3 RI), e podem ser acompanhados por funcionários que os
assistam, prerrogativa essa de que também goza o representante da Comissão (cfr.
art. 5.º/3 RI).

30 As reuniões do COREPER não têm local obrigatório, ao contrário do que acontece com o Con-
selho. Por isso ocorrem quase sem excepção em Bruxelas muito embora os embaixadores
acompanhem os ministros às reuniões no Luxemburgo, durantes os meses em que estas se realizam
ali.
31 A consagração prática destas duas formações é já patente na própria programação das
presidências e no agendamento das reuniões que é disponibilizado on line.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 11/27
As sessões tradicionalmente não eram públicas, da mesma maneira que as suas
deliberações eram sigilosas (art. 6.º/1 RI). Todavia (e inclusivamente por pressão do
PE que insistiu na necessidade de dar maior transparência ao processo de decisão e
principalmente das reuniões do Conselho), o Tratado de Lisboa veio a distinguir as
deliberações legislativas das demais, prevendo-se a publicidade das sessões em que
o Conselho delibere ou vote um acto legislativo (art.s 17º/8 TUE, 5º/1 RI).
A maior transparência dos trabalhos das Instituições resulta ainda do acesso aos
documentos destas, pelo que, também nesta matéria, vem sendo feito um esforço
significativo – sendo que as maiores dificuldades surgem naturalmente no Conse-
lho32.

8. Deliberações
a. Iniciativa, ordem de votação e formas de deliberação
A votação dá-se por iniciativa do presidente, o qual pode no entanto estar vincu-
lado a essa iniciativa sempre que a maioria dos membros se pronuncie nesse sen-
tido (cfr. art. 11.º/1 RI). O quórum necessário para a votação corresponde à maioria
dos membros (11.º/4), e a ordem segundo a qual os membros se pronunciam cor-
responde à ordem sequencial da presidência, iniciando-se com o membro que nessa
ordem seguir o da presidência (11.º/2)33.
O TFUE prevê no art. 238.º as três formas de deliberação que sempre constaram
do tratados: maioria, maioria qualificada (que apresenta agora duas vertentes34) e
unanimidade.

32 O Tratado de Amsterdão introduziu um novo artigo sobre a matéria (art. 15.º TFUE) que
explicita o direito geral de acesso aos documentos e introduziu o carácter público das reuniões do
Conselho (actualmente referida no art. 16º/8 TUE), impondo-se, (na redação de então, do art.
255.º/2 TCE) que a matéria fosse objecto de regulamentação especial no RI. Esta começou por ser
mera remissão para o regime geral (Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993).
Actualmente a questão é regulada no Anexo II do RI.
33 Na prática, esta ordem acaba por determinar aquela segundo a qual os representantes dos
Estados-membros tomam assento em volta da mesa do Conselho, sentando-se à direita da
presidência (que modera as reuniões) o representante do país da presidência (outro representante
portanto, permitindo assim que o presidente se limite a exercer as funções comunitárias não as
confundindo com a defesa dos interesses dos seu Estado) seguido do(s) representante(s) do país que
lhe sucederá e assim sucessivamente, sendo apenas interrompida essa ordem na segunda cabeceira
da mesa - normalmente oval, ou assumida como se fosse - onde toma(m) lugar o(s) representante(s)
da Comissão.
34 Tal como veremo a seguir, existe um regra geral (para os actos cuja iniciativa é da Comissão) –
55% dos membros + 65% da população – e duas regras especiais: a) quando não delibera sob
proposta da Comissão) – 72% dos membros + 65% da população – e b) se nem todos os membros do
Conselho participam na votação – 55% dos membros + 65% da população dos Estados que
participam na votação).

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b. Maioria
Deliberações do Conselho por maioria
A regra da maioria – que é referida
como sendo simples, mas corresponde TUE
- 31º/5 - Regra geral p/ questões processuais
a mais de metade dos membros do TFUE
Conselho e não dos presentes (ou seja - 150º - Criação de um Comité do Emprego
actualmente quinze membros) - aplica- - 160º - Criação de um Comité da Protecção Social
- 240º/3 - Regra Geral e adopção do RI
se apenas em nove35 situações (cfr. - 241º - Convite à Comissão para elaborar estudos
quadro da direita36). e apresentar propostas
É, no entanto a regra geral para as - 242º - Aprovação dos estatutos dos comités
- 245º - Iniciativa de demissão compulsiva de um
decisões de natureza adjectiva (art. comissário (ou perda da pensão)
31.º/5 TUE). - 247º - Iniciativa de demissão de comissário
- 337º - Adopção do regime relativo à recolha de
c. Unanimidade informações e verificações pela Comissão
A regra da unanimidade tem carác-
ter excepcional, no sentido em que apenas se aplica quando expressamente previs-
ta. Acresce que, numa União com 28 membros (número esse que tenderá a aumen-
tar), conseguir o consenso é naturalmente muito difícil. A a sua exigência ocorre,
não obstante, em numerosas situações (cfr. o quadro abaixo), nas quais se reconhe-
ce existir uma particular sensibilidade da parte dos Estados-membros (e ou uma
modificação do regime jurídico fixado pelos tratados).
Os âmbitos sujeitos à unanimidade têm decrescido ao longo das diferentes re-
visões. Essa tendência37 é compreensível na medida em que a consequência directa
da unanimidade é o potencial bloqueamento das decisões (situação que é tanto
mais provável quanto maior fôr o número de Estados-membros) o que põe em cau-
sa a eficiência da UE. Ora, conforme a Comissão tem salientado sempre que é dis-
cutida uma alteração dos tratados, a eficiência europeia é a sua maior qualidade,
devendo por isso ser desenvolvida, facilitando-se na medida do possível o processo
de decisão.

35 Na realidade, se tivermos presente que em todas as decisões processuais essa é a regra, esta
aplica-se a mais de 9 situações. Por outro lado, em algumas das normas referidas, são previstas duas
situações (conexas).
36 O quadro apresentado indica apenas as situações de votação por maioria do Conselho.
Acrescem algumas situações em que o Conselho Europeu vota (excepcionalmente) da mesma forma
(são nomeadamente os casos previstos nos art.s 48º/3 TUE e 235º TFUE).
37 No Tratado de Amsterdão essa tendência foi clara, registndo-se quatro situações em que a
deliberação do Conselho que passou da unanimidade para maioria qualificada. Para além disso, onze
das novas disposições inseridas nessa altrura no TCE eram objecto de deliberação por maioria
qualificada. O Tratado de Nice (que ainda não entrou em vigor) reforçou também ele, amplamente
essa tendência, limitando ou retirando a unanimidade em dezasseis situações.

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Em todo o caso,
Situações em que o Conselho delibera por unanimidade
convém ter pre-
TUE 140º/3 – fixação da taxa de substit. Euro sente um porme-
24º/1 – definição da PESC 153º/2 – polº social - medidas
31º/1 – decisões PESC (regra geral) 155º/2 – aplicação acordos de polª social nor não discipien-
31º/3 – autorização m. Qualificada PESC 192º/2 – ambiente – aplic. proc. Leg ordº do: em termos eu-
41º/2 – despesas PESC – excepção 194º/3 – medidas fiscais na pol. energia
42º/2 – passagem PCSD - defesa 203º - modalidades e associação PTOM ropeus, a unanimi-
comum dade não corres-
42º/4 – decisões PCSD 207º/4 – tratados comerciais
46º/6 – Coop. Estª permanente 218º/8 – acordos – mat. de unanimidade
ponde ao consenso
49º - Adesão UE 219º/1 – acordos ass, monetários - o que parece ser
223º/1 – regile eleitoral PE o entendimento
TFUE 223º/2 – regime fiscal eurodeputados
19º/1 - medidas combate à discriminação 246º - não substituição de comissário corrente do con-
21º/3 - cidadania – circulação e permanª 252º - aumento do nº advogados-gerais ceito, partindo
22º/2 – cidadania - direito de voto 257º - noemação membros trib. especiais
25º - alargamento direitos dos cidadãos 262º - atribuição competências TJUE
aliás do próprio
64º/3 – capitais - retrocesso liberalização 292º - recomendações mat. unanimidade termo que aponta
65º/4 – autorização medidas restritivas 293º - alteração proposta da Comissão para um único
77º/3 – controlos fronteiriços pessoas 294º /9 – emendas c/ parecer negº Com
81º/3 – coop. judiciária – derrogações 301º - composição CES ânimo - mas ape-
82º/2 d) – exigências procº penal 305º - composição CR nas à ausência de
83º/1 – regras mínimas de infração penal 308º - alteração Estatutos BEI
86º/1 – criação da Procuradoria europeia 311º - aplicação recursos próprios UE dissenso, uma vez
87º/3 – cooperação operacional policial 312º/2 – quadro financeiro plurianual que a abstenção
89º - regime intervenção policilal em EM 329º/2 – coop. Reforçada PESC
92º - excepção proibição de derrogações 331º/2 – participação coop. reforçada
não prejudica a
108º/2 – autorização auxílios de Estado 332º - despesas coop. Reforçadas unanimidade, nos
113º - harmonização impostos 333º/1 – dispensa da unanimidade termos do 238.º/4
115º - harmonização legislativa (MI) 333º/2 – aplic. procº legislativo ordinário
118º - Regime dos títulos europeus 342º – regime linguísitoc das instituições TFUE. Este por-
126º/14 - alteração protocolo défices 346º/2 – lista produtos militares menor permite a
127º/6 – atribuição de poderes BCE 352º - competências implícitas
um Estado-mem-
bro que não con-
corde com uma deliberação, mas nem por isso pretenda bloquear o processo, possa
abster-se (sem ter portanto de formalmente dar o seu assentimento, o que poderia
ter por exemplo, custos políticos internos, tratando-se de medidas impopulares).
O Tratado de Amsterdão introduziu um novo mecanismo designado por Coope-
ração Reforçada (agora regualdas no art. 20º ss. TUE), o qual permite instituir entre
os Estados-membros regimes especiais mais desenvolvidos (reforçados) sempre que
não se mostre possível obter o necessário consenso. Na prática, pretendendo-se
evitar que o ritmo da construção europeia fosse marcado pelos Estado-membros
que constantemente levantam objecções aos impulsos (tradicionalmente o Reino
Unido), abriu-se caminho à chamada Europa a duas velocidades. O mecanismo res-
ponde indirectamente aos problemas da unanimidade, uma vez que perante a falta
de consenso, surge uma nova possibilidade que consiste na referida chamada coo-
peração reforçada (que consiste na possibilidade de ser estabelecido um regime
mais avançado – e aberto - que não vincule todos mas apenas uma maioria de Esta-
do-membros).
O regime incide todavia numa matéria particularmente difícil e onde subsistem
sensibilidades importantes, pelo que, veio a ser desenvolvido pelos tratados subse-
quentes (Nice e Lisboa), mesmo antes deste ser objecto de aplicações dignas de no-
ta.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 14/27
d. Maioria qualificada
A regra geral é a da maioria qualificada. Desde logo por se aplicar no processo le-
gislativo ordinário (289º/1, 294º) e, além disso, porque é também a mais aplicada
(em mais situações). O TUE assume mesmo esse caracter geral no nº 3 do art. 16.º.
i. Evolução do regime
A qualificação da maioria exigida sempre foi específica ou particular, no quadro
europeu.
Na verdade, nunca se tratou apenas da mera exigência de um número de votos
superior à maioria38, mas - e essa é a sua principal característica – sempre assentou
numa ponderação de votos de cada Estado-membro. Essa ponderação consistiu, de
alguma forma, num compromisso entre a solução tradicional decorrente do princí-
pio da representação igual dos Estados nas organizações internacionais (que impli-
caria que cada Estado-membro tivesse um voto igual ao de todos os outros, o que
constitui aliás um corolário do princípio da soberania) e a solução democrática, ou
seja aquela em que a representatividade resulta de uma proporção directa do nú-
mero de cidadãos. Conforme podemos verificar no quadro da página seguinte,
mesmo quando se não fazia referência à população de cada Estado-membro, sub-
sistia uma relação aproximada entre a população e o número de votos, sendo que,
ao longo dos sucessivos alargamentos essa aproximação se tem acentuado39. Está-
se no entanto num meio termo que vem sendo corrigido40 no sentido da proporci-
onalidade.

38 A maioria qualificada, tal como pode ser conferido no quadro da página seguinte que relata a
evolução, sempre exigiu um número de votos de cerca de 70%.
39 Nesse sentido e conforme consta do quadro apresentado, logo no primeiro alargamento se re-
considerou a ponderação, vindo o número de votos dos seis Estados-membros fundadores a ser
multiplicado por 2.5 à excepção do Luxemburgo. Da mesma forma, a atribuição de quatro votos à
Áustria e Suécia, aquando da sua adesão, parecia resultar exactamente dessa preocupação. Essa
preocupação só não terá obtido a devida tradução aquando da unificação alemã - que por essa via
passou a ter uma população consideravelmente superior aos outros grandes - em consequência das
resistências quase automáticas que sempre surgem relativamente a uma maior influência deste
Estado-membro, fruto das experiência históricas ocorridas na primeira metade do século. O acordo
obtido com o Tratado de Nice – e já referenciado no quadro – conclui essa mesma tendência que
vimos demonstrando.
40 A tendência para tornar mais proporcional o número de votos em relação à população foi aco-
lhida pelos trabalhos da CIG 96 (que negociou o TA) sendo referida como uma contrapartida
necessária (para os estados-membros mais populosos) à diminuição do número de Comissários (já
que o número se reduzirá ao número de Estados-membros, deixando de haver dois comissários da
nacionalidade de cada um dos grandes) – cfr. Protocolo relativo às Instituições na perspectiva do
alargamento da União Europeia, anexo ao TUE, TCECA, TCE e TCEEA (protocolo 11 aprovado pelo
Tratado de Amsterdão). Essa tendência seria finalmente objecto de acordo com o Tratado de Nice,
através da ponderação que vem assinalada no quadro.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 15/27
Evolução dos regimes de votação no Conselho por maioria qualificada
1958 1973 1981 1986 1995 Trat.º Nice (a) (b)
CE 6 CE 9 CE 10 CE 12 UE 15 Pop. 41
Bélgica 2 5 5 5 5 10 203 12 X 2.4 850 250
Dinamarca 3 3 3 3 5 301 7 X 2.33 757 286
Alemanha 4 10 10 10 10 82 024 29 X 2.9 (c) 2 828 414
Grécia 5 5 5 10 507 12 X 2.4 850 583
Espanha 8 8 39 371 27 X 3.375 1 458 185
França 4 10 10 10 10 58 845 29 X 2.9 2 029 138
Irlanda 3 3 3 3 3 705 7 X 2.33 529 286
Itália 4 10 10 10 10 56 979 29 X 2.9 1 964 793
Luxemburgo 1 2 2 2 2 427 4 X2 106 750
Países Baixos 2 5 5 5 5 15 698 13 X 2.6 1 207 538
Áustria 4 8 078 10 X 2.5 807 800
Portugal 5 5 9 979 12 X 2.4 831 583
Finlândia 3 5 153 7 X 2.33 736 143
Suécia 4 8 851 10 X 2.5 885 100
Reino Unido 10 10 10 10 59 237 29 X 2.9 2 042 655
Total 17 58 63 76 87 374 358 237 X 2.72 1 1579 569
Maioria
12 41 45 54 62 170 X 2.74
qualificada
Minoria de
6 18 19 23 26 68 (c) X 2.62
bloqueio
Relação 70.7 70.7 71.7%
71.4% 71.1% 71.3%
MQ/Total % % (d)

(a) aumento de votos introduzido pelo Tratado de Nice


(b) número de pessoas por cada voto (divisão da popuplação pelo n.º de votos)
(c) o Tratado de Nice veio a acolher uma outra variável em termos de bloqueio. Assim, face à oposição fran-
cesa em admitir que a Alemanha pudesse ter mais votos do que a própria França, mas sendo no entanto neces-
sário fazer corresponder algum efeito à maior expressão populacional alemã, acabar-se-ia por introduzir um no-
vo número no artigo 205.º nos termos do qual se previa que sempre que o Conselho decidisse por maioria quali-
ficada qualquer um dos seus membros podia pedir que se veirificasse se essa maioria compreendia a pelo me-
nos 62% da população, sem o que a decisão não era adoptada. Esta solução valorizou grandemente o voto ger-
mânico.
(d) O Tratado de Nice previa já a evolução da ponderação dos votos no Conselho face a futuros alar-
gamentos (até aos 27 Estados), sendo de salientar que para um total de 345 votos possíveis (com os 27 Estados)
se avançava com o número de 258 para a maioria qualificada, o que implica um aumento percentual desta dos
cerca de 71% para cerca de 74,8%. Acresce que, em declaração anexa ao mesmo tratado relativa à minoria de
bloqueio, se indicava que, no momento da adesão dos 27 Estados, a minoria passaria de 88 votos para 91, o que
elevava ainda mais a percentagem (para 75, 7%).
O facto de se assumir a maioria qualificada como a forma corrente de deli-
beração do órgão intergovernamental consubstancia o elemento mais significativo
das limitações de soberania a que os Estados acedem ao aderirem à Comunidade.
Na verdade, se a maioria das questões é decidida por maioria qualificada, isso im-
plica a normalização da possibilidade de os Estados-membros verem ser adoptadas
decisões - maxime com carácter normativo - que se lhes impõem mesmo quando
estes se lhe tenham oposto (mas tenham todavia ficado em minoria).

41 Em milhares (fonte: OCDE, 2000)

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 16/27
ii. Regime actual da maioria qualificada
A maioria qualificada corresponde agora à reunião de dois critérios: pelo menos
55% dos Estados (num mínimo de 1542) e 65% da população.
A minoria de bloqueio (o número de Estados ou volume da população represen-
tado) introduz uma outra exigência: pelo meno quatro Estados. Ou seja, os 35,01%
(ou mais) forem obtidos com apenas três Estados43, considera-se alcançada a maio-
ria qualificada (apesar de não estar cumprida a exigência dos 65% da população).
Face a esta regra geral encontramos duas variantes:
a) Se o Conselho não delibera sob proposta da Comissão (ou do Alto Represen-
tante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança), a
maioria qualificada corresponde a, pelo menos, 72% dos membros do Conse-
lho, devendo estes representar Estados-Membros que reúnam, no mínimo,
65% da população da União (238º/2 TFUE) – ou dos Estados participantes na
decisão (238º)
O facto de se tratar de acto cuja iniciativa não é da Comissão (ou do
ARUNEPS) – o mesmo é dizer, se a iniciativa não corporiza o interesse euro-
peu tal como é interpretado pelos órgãos adequados –, no quadro actual, o
número mínimo de membros aumenta de 16 para 21 Estados;
b) Se nem todos os membros do Conselho participam na votação (por aplicação
dos tratados que, por alguma razão afastam algum ou alguns deles) a maioria
qualificada corresponderá a, pelo menos, os mesmos 55% dos membros (16
ou mais) que representem pelo menos 65% da população desses Estados
(que participam na votação); a minoria de bloqueio, nestes casos correspon-
de ao número mínimo de membros do Conselho que represente 35% da po-
pulação (3 Estados, na situação actual) mais um.

iii. O Compromisso do Luxemburgo


A consubstanciação da limitação de soberania resultante do voto por maioria
qualificada foi muito mal assimilada pelo governo do general de Gaulle, facto que
esteve na origem da crise da cadeira vazia e que apenas foi resolvido com o com-
promisso do Luxemburgo (que veio a atenur consideravelmente essa limitação).
Repare-se no texto desse compromisso (no quadro da pag.ª seguinte) do qual re-
sulta, não tanto a generalização da unanimidade - uma vez que se mantêm as distin-
tas formas de deliberação -, mas fundamentalmente o direito a veto dos Estados-

42 No quadro actual de 28 Estados-membros os 55% de Estados correspondem a 16 Estados o


que torna irrelevante a exigência do mínimo de 15.
43 Para se perceber a situação basta perceber que a Alemanha e a França (Estados que
tradicionalmente alinham as suas posições na UE) para obterem os 35,01% da minoria de bloqueio
precisariam de convencer apenas mais um Estado-membro com expressão populacional (Reino
Unido, Itália, Espanha ou Polónia). A exigência de que, para além dos 35,01% estejam pelo menos
quatro Estados limita portanto convergências entre grandes (que poderiam tornar-se sistemáticas).

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 17/27
membros que invoquem o referido interesse vital (assim designados normalmente,
embora o texto refira interesses muito importantes).
O compromisso do Luxem-
burgo teve um efeito muito limi- Compromisso do Luxemburgo
tador do processo de integração. 1. Sempre que, nos casos de decisão susceptível de ser
Desde logo porque atacou di- tomada por maioria por proposta da Comissão, interesses muito
importantes de um ou de vários parceiros estejam em causa, os
rectamente a mais importante membros do Conselho esforçar-se-ão por chegar, num prazo
das virtualidades da construção razoável, a soluções que respeitem os seus interesses e os da
europeia que dessa forma se Comunidade, na conformidade do artigo 2.º do tratado.
2. Em relação ao parágrafo precedente, a delegação
aproximou dos processos de coo- francesa considera que, quando se trate de interesses muito
peração tradicionais, onde o con- importantes a discussão deverá prosseguir até que se chegue a
um acordo unânime.
senso é requisito de adopção de 3. As seis delegações registam que um divergência sub-
actos. Por outro lado este recuo siste sobre o que deverá fazer-se quando não se alcance uma
constituiu o mais grave retroces- completa4.conciliação.
As seis delegações consideram, no entanto, que tal
so que alguma vez se operou, tra- divergência não impede que se retome, segundo o procedimento
zendo à construção europeia uma normal, os trabalhos da Comunidade.
atmosfera de desilusão que só se-
ria aliviada após o afastamento do general de Gaulle44. Não menos importante terá
ainda sido o facto de, por se tratar de um mero gentlemen agreement - ou se se
preferir, um acordo de natureza puramente política, não constituindo portanto um
acto jurídico enquanto tal - não ser passível de revogação, o que o fez perdurar mui-
to para além do desejável. E a sua existência sempre foi um elemento destabiliza-
dor, na medida em que bastava a ameaça implícita da sua invocação para que as
questões saíssem da agenda por inutilidade.
A história do compromisso do Luxemburgo é atribulada e feita de evoluções sub-
tis. Assim desde logo a interpretação no sentido de retirar do texto um efectivo di-
reito a veto foi sendo debatida e apenas é reconhecida formalmente no livro branco
sobre a adesão britânica de 1971, quando se afirma que todos os Estados reconhe-
cem que uma tentativa de impôr uma decisão por maioria quando um ou mais
membros considerem estar em causa os seus interesses vitais poria em perigo a pró-
pria construção comunitária. A primeira e supostamente mais marcante alteração a
esta posição, ocorreu na Cimeira de Paris de 1974 quando os chefes de Estado e de
governo dos nove declararam renunciar à prática de fazer depender os acordos em
todas as matérias do consentimento unânime de todos os Estados-membros. Apesar
do que pareceria poder retirar-se desta declaração, na prática não se produziram
efeitos reais. Só nos anos 80 serão dados passos seguros no sentido de limitar os
efeitos do compromisso, surgindo um ponto de viragem em Maio de 1982, quando
o Reino Unido pretendeu vetar o acordo anual sobre preços agrícolas por forma a
forçar a redução da sua contribuição orçamental. Os outros Estados-membros - à
excepção da Dinamarca e Grécia - hostilizariam declaradamente esta posição recu-
sando a legitimidade britânica, por o interesse invocado não se referir directamente

44 Para uma análise mais pormenorizada da crise da cadeira vazia e do Compromisso do Luxem-
burgo V. o nosso trabalho A construção europeia (1945-1974), ciclos e tendências fundamentais.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 18/27
à proposta em causa, mas apenas indirectamente. A proposta (relativa aos preços
agrícolas) foi, por isso, adoptada contra o pretendido veto britânico, marcando um
processo de erosão crescente do exercício de veto. Não obstante a viragem, o pro-
cesso seria lento. Na Declaração Solene de Estugarda os chefes de estado e de go-
verno viriam a insistir no facto de a aplicação dos procedimentos decisórios previs-
tos nos tratados [ou seja, deliberando por maioria sempre que é esse o procedi-
mento previsto, não se exigindo portanto o prosseguimento das discussões até ha-
ver unanimidade] ser imprescindível para aumentar a capacidade comunitária de
agir (cfr. ponto 2.2.2 da referia declaração final do Concelho Europeu).
O entendimento a dar a estes propósitos manteve-se, no entanto, divergente.
Durante a presidência francesa do primeiro semestre de 1984, François Miterrand
dirigiriu um comunicação ao Parlamento Europeu, na qual a França inverteu a sua
posição histórica, declarando insustentável e indesejável a prática do veto. Foi neste
clima que foi convocada a Conferência Intergovernamental que negociou o Acto
Único, do qual não resultou todavia o afastamento da prática do veto - nem podia
resultar, dado o carácter puramente político -, consagrando-se, no entanto, um
alargamento do número de decisões por maioria qualificada.
Na prática - e apesar de algumas declarações em sentido contrário - a entrada
em vigor do AUE marca o fim do Compromisso do Luxemburgo. Desde então, ape-
nas um vez este foi invocado - pelos gregos em 1988 - que depois de uma tentativa
de consenso, vieram a ser marginalizados, sendo recusada pelos restantes Estados-
membros a possibilidade de veto. O que faz com que desde 1985 o compromisso
não seja invocado com sucesso. Donde pode retirar-se que, pelo menos por desuso,
terá desaparecido da prática comunitária45.
iv. O Compromisso de Ioannina
É ainda de salientar um outro episódio relativo à aplicação da maioria qualifica-
da.
Aquando das discussões relativas ao quarto alargamento, surgiu uma resistência
da parte da Espanha e principalmente do Reino Unido que pretendiam evitar o au-
mento (proporcional) do número de votos da chamada minoria de bloqueio (que,
como vimos, corresponde à diferença entre o total de votos e os necessário para a
maioria qualificada, mais um - ou seja ao número de votos necessários para impedir
a adopção de uma deliberação por maioria qualificada). Estes Estados-membros
pretendiam que a minoria de bloqueio continuasse a corresponder a 23 votos - po-
sição que viria a ser contrabalançada com um outro extremo, defendido pela Bél-
gica e pela Holanda, que pretendiam a manutenção do número de votos neces-
sários para a maioria qualificada em 54, sem ser assim ponderado o aumento do
número total resultante do alargamento. A solução acolhida no final viria a corres-

45 Cfr. Anthony L. TEASDALE, “The Luxembourg Compromise” in Martin WESTLAKE - op. cit. pp. 104-
110.
Repare-se todavia como o mecanismo do compromisso do Luxemburgo foi retomado no quadro
da PESC– cf. art. 31º/2 TUE, admitindo-se o direito de veto (agora com recuros para o Conselho
Europeu – que, todavia continua a decisdir por unanimidade na matéria).

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 19/27
ponder à manutenção das relações anteriores, ou seja, ao aumento do número de
votos necessários para a maioria qualificada na mesma percentagem do aumento
de votos total, mantendo-se a relação anterior de cerca de 70% (cfr. cit. quadro
abaixo). Todavia, o acordo do Reino Unido e da Espanha apenas foi possível no âm-
bito de um compromisso que ficou conhecido pelo nome do lugar onde foi obtido,
Ioannina (cfr. quadro da direita). Na prática este compromisso procurava caldear a
diminuição do peso relativo dos Estados-membros (os quais, para evitarem a ado-
pção de um qualquer acto - para bloquearem, portanto - necessitam do concurso de
mais votos), prevendo-se assim que, nas situações em que existia uma oposição
reunindo os votos que anteriormente eram suficientes para bloquearem ( 23) mas
que depois do alargamento já o não eram ( 26), se procurasse, sem prejuízo do
cumprimento dos prazos, obter um consenso mais alargado, de forma a que a
adopção do acto se fizesse com uma oposição inferior aos 23 votos. Em resumo: a
anterior minoria de bloqueio já não era suficiente para bloquear mas podia, em de-
sespero de causa, solicitar que se fizesse um esforço para alargar o consenso, pro-
curando-se que o número de votos contra fosse inferior aos dessa anterior minoria.
A importância concreta
deste compromisso é de di- Compromisso de Ioannina
Decisão
fícil avaliação, na medida [na redacção que lhe foi dada pela Decisão do Conselho de 29.3.1994
do Conselho de 1.1.95 - cfr. JO C 105 de 13.4.1994
em que não foram conheci- e Bol. 3-1994 pp. 73 e - para a correcção - JO C 1 de 1.1.95 e Bol. 1/2-1995 ponto 1.8.1]

dos resultados da sua aplica- Se, um conjunto de membros do Conselho representando um total de
ção46. 23 a 25 votos indicar que tenciona opor-se a uma tomada de decisão por
maioria qualificada por parte do Conselho, este último envidará todos os
No entanto, ele mereceu esforços para, num prazo razoável e sem prejuízo dos limites obrigatórios
uma reacção vigorosa da Co- fixados pelos Tratados e pelo direito derivado, como por exemplo, os
missão. Logo no dia seguinte dispostos nos artigos 189.º-B e 189.º-C do Tratado que institui a Comuni-
dade Europeia, chegar a uma solução satisfatória que possa ser adoptada
à adopção do mesmo (na pelo menos por 65 votos. Durante este prazo e sempre cumprindo o
primeira versão, na- Regulamento Interno do Conselho, o presidente coadjuvado pela Comis-
são, tomará todas as iniciativas necessárias para facilitar a obtenção de
turalmente), esta instituição uma mais ampla base de acordo no Conselho. Os membros do Conselho
tornou pública uma declara- prestar-lhe-ão apoio.
ção em que começava por
recordar que os países não membros pedem a sua adesão porque a Comunidade é
atractiva; a Comunidade é atractiva porque é considerada eficiente; seria por isso
um erro proceder ao alargamento reduzindo a sua eficiência. Recordava ainda que o
facto de manter a possibilidade de solicitar uma votação em qualquer momento,
terminando por afirmar claramente que estas modalidades transitórias, destinadas
a satisfazer dois países não podem, de modo algum, constituir um precedente sus-
ceptível de condicionar as deliberações na conferências intergovernamental de

46 Não transpiraram publicamente situações em que o dito compromisso tenha sido invocado
(podendo no entanto ter as mesmas surgido no segredo dos trabalhos do Conselho, já que não eram
ainda públicas as actas no tocante às deliberações. Em todo o caso este compromisso manteve-se
após o Tratado de Amsterdão, tal como constava na Declaração [49] respeitante ao Protocolo
relativo às Instituições na perspectiva do alargamento da União Europeia.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 20/27
1996. [...] As regras de votação por maioria deverão ser escolhidas de molde a per-
mitir o reforço da capacidade de decisão e de acção da União47.

9. Competências
Em rigor talvez não se justificasse a inserção de um ponto para referência das
competências do Conselho. As competências desta instituição intergovernamental
podem resumir-se na sua capacidade de decisão. Na verdade, tratando-se no plano
institucional, do órgão que acolhe a participação dos representantes (não perma-
nentes) dos Estados-Membros, a sua função é essencialmente deliberatória.
Vejamos no entanto com um pouco mais de pormenor essas funções que agora
são reguladas expressamente no TUE (art.s 10º e 16º).
A função de representação dos governos dos Estados-membros (que são respon-
sáveis pelo respectivos parlamentos) vem expressa no art. 10º.
Por sua vez, o art. 16º/1 explicita o facto de ao Conselho caber – em conjunto
com o Parlamento Europeu – a função legislativa e orçamental. Trata-se, natural-
mente da sua função central (anteriormente os tratados consideravam neste plano
a coordenação das políticas económicas gerais dos Estados-Membros, função essa
que foi perdendo importância mercê da progressiva integração das economias e
bem assim da transferência de parte dessas funções para o BCE).
À competência legislativa acresce um amplo poder de decisão (ou seja, a adop-
ção de um conjunto muito significativo de decisões – de per se ou com o PE, mais
uma vez – sem natureza legislativa).
Sendo essa capacidade legislativa e decisória em geral muito ampla o AUE intro-
duziu a previsão da possibilidade de o Conselho atribuír à Comissão competências
de execução, sujeitando o seu exercício a determinadas modalidades.
Esta possibilidade gerou um domínio polémico da vida europeia a que nor-
malmente se chama a comitologia. Trata-se sumariamente do seguinte: o Conselho,
depois da adoptar actos normativos gerais (maxime regulamentos) atribui à Comis-
são competências para os executar (o que envolve normalmente o poder de adop-
tar outros actos normativos como regulamentos de excução). No entanto o exercí-
cio pela Comissão dessas competêncas é acompanhado por comités (de represen-
tantes de Estados-Membros), que podem assumir três qualidades: comités consulti-
vos (que emitem pareceres dirigidos à Comissão), comités de gestão (cujos parece-
res não sendo favoráveis são comunicados ao Conselho que pode protelar a entrada
em vigor dos actos de execução) e comités de regulamentação (cujos pareceres,
sendo desfavoráveis tornam necessária uma decisão do Conselho). A comitologia48

47 cfr. Bol. 4-1994, p. 73.


48 São os seguintes os principais actos respeitantes à comitologia: Decisão 87/373 do Conselho
de 13.7.87 (JO L 197 18.7.87) e Resoluções do PE de 14.3.90 (JO C 96 17.4.90, p. 114), 16.5.90 (JO C
149 18.6.90, p. 66) e 13.12. 90 (tb. pub. 1993 Os novos tratados. As propostas do PE, SPOCE, Luxem-
burgo, 1991).

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 21/27
conheceu - e conhece – uma oposição vigorosa da parte do Parlamento Europeu
que fudadamente insiste no facto de o controlo da Comissão caber a este e não ao
Conselho pelo que esta prática contraria o equilíbrio institucional e fere a coerência
do sistema. Aquando doa revisão operada com o Tratado de Amsterdão não foi
possível obter uma solução para o problema tendo sido adoptada uma declaração
segundo a qual a Conferência convida a Comissão a apresentar ao Conselho, o mais
tardar até ao final da 1998, uma proposta de alteração da Decisão do Conselho de
13.07.87 que fixa as modalidades de exercício das competências de execução atribu-
ídas à Comissão.
Para terminar é ainda de realçar o facto de a intervenção do Conselho nos âm-
bitos que anteriormente se referiam como sendo os pilares não integrados (distin-
ção entretanto desaparecida e que correspondia a tudo quanto era regulado fora
dos regimes dos tratados CECA, CE e CEEA).
O peso intergovernamental nessas áreas continua a ser dominante, o que signifi-
ca que aí o poder de decisão do Conselho é reforçado.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 22/27
A. O Conselho Europeu
1. Origem
Desde a criação das Comunidades que os chefes de governo se reúnem em ci-
meiras, muito embora no início estas tenham assumido um caracter excepcional.
Assim, a primeira cimeira ocorreu em Paris em 1957, em vésperas da conclusão
da negociação dos tratados de Roma que haveriam de instituir a CEE e a CEEA. Só
em 1961 surgiriam mais duas cimeiras, a primeira em Paris, a 11 e 12 de Fevereiro,
e a segunda em Bona, durante o mês de Julho. Ambas as cimeiras tinham em vista
discutir a questão da cooperação política europeia49, dando origem ao chamado
plano Fouchet, que todavia não lograria conciliar as diferentes visões sobre o pro-
blema que opunham no essencial os franceses aos restantes parceiros50. Só surgirá
nova cimeira em 1967 em Roma, para comemorar os dez anos dos tratados aí assi-
nados, altura em que a comunidade vivia um momento de relativa paralisia após a
crise da cadeira vazia e o consequente compromisso do Luxemburgo. Nessa altura
pairava ainda no ar o incómodo resultante de um outro facto que marcou a história
da Europa: o segundo veto francês à candidatura britânica.
Estas primeiras cimeiras - normalmente referidas como as cimeiras de iniciativa
gaullista - tiveram, portanto, um carácter marcadamente extraordinário, como pu-
demos observar. Só a partir da cimeira da Haia de 1 e 2 de Dezembro de 1969, os
encontros dos chefes de Estado e de governo vão assumir um papel permanente na
construção europeia. Como é sabido, esta cimeira marca o afastamento do general
de Gaulle e a sua substituição por Georges Pompidou. Nela, o novo presidente fran-
cês, reconhecendo a necessidade de ultrapassar o marasmo pós cadeira vazia vai
tentar relançar a construção europeia através impulsos a dar nestes encontros. É
assim que à cimeira da Haia vai suceder a de Paris de 1972, a de Copenhague em

49 O nascimento do Conselho Europeu deve-se na verdade ao esforço de criar uma cooperação


política que complementasse os mecanismos de integração que começavam a dar os seus primeiros
passos. A iniciativa vai dever-se ao general DE GAULLE o qual, desconfiando das instituições europeias
mas vendo contudo na construção europeia o meio da França retomar a sua influência à escala
mundial, vai propôr que sejam efectuadas reuniões periódicas dos chefes de governo nas quais se
buscariam as necessárias convergências para efeitos comunitários e se procuraria aproximar as posi-
ções em matéria de política externa. Era esse o caminho que DE GAULLE pretendia iniciar na cimeira
de Fevereiro de 1961, o qual não mereceu o necessário acolhimento dos seus parceiros, vindo poste-
riormente as posições a afastarem-se cada vez mais, na sequência da oposição à adesão britânica e
da crise da cadeira vazia (V. sobre esta matéria a bibliografia citada na nota seguinte).
50 Por todos cfr. Hans von den GROEBEN, Combat pour l'Europe, Ed. SPOCE, Bruxelas-Luxemburgo
1984, pp. 98 segs. tb. Charles DE GAULLE, Memórias de Esperança, a renovação 1959-1962, Europa-
América, Lisboa, 1972, pp. 183 ss.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2017/2018 - O Conselho da União Europeia - 23/27
1973 e novamente em Paris em 197451. Nesta última - que vai juntar uma nova ge-
ração de líderes europeus (uma vez que, por coincidência, na França, Alemanha e
Reino Unido, foram substituídos durante o ano de 1974 todos os chefes de exe-
cutivo) - o entendimento entre Giscard d'Estaing e Helmut Schmidt conduziu á con-
sagração das cimeiras. Os chefes de Estado e de governo52 europeus - decidem en-
tão encontrar-se, acompanhados pelos respectivos MNE, três vezes por ano ou tan-
tas vezes quantas as necessárias, no Conselho das Comunidades ou no contexto da
Cooperação Política Europeia53.
Nasceu assim o Conselho Europeu.

2. Funções
O Conselho Europeu tinha como função principal, desde a sua criação, desblo-
quear as decisões que no Conselho não haviam obtido a unanimidade exigida pelos
tratados ou por força da invocação do compromisso do Luxemburgo. Os chefes dos
executivos dispõem para o efeito não só de um poder negocial muito superior dada
a sua qualidade de líderes políticos, como podem ainda se necessário efectuar ne-
gociações globais no âmbito dos dossiers bloqueados, ou seja, podem trocar cedên-
cias em determinados assuntos contra vantagem noutros, já que a discussão se faz
sem as limitações técnicas do Conselho.
A limitação dos âmbitos em que o Conselho delibera por unanimidade tornou es-
ta função menos evidente, mas, todavia, amantém-se.
A segunda função do Conselho Europeu resulta do próprio processo da sua cria-
ção: o intuito evidentede conferir uma liderança efectiva ao processo de construção
europeia54, necessitado de impulsos que garantissem o seu desenvolvimento cabal
e a capacidade de responder aos desafios externos que se iam colocando à Europa.
Este órgão vai assumir-se assim como o local onde são decididos os novos passos a
dar na construção europeia e bem assim onde são debatidas questões que, por não
estarem previstas nos tratados, não podiam - e não deviam - em rigor ser objecto
de discussão (e principalmente de decisão) no âmbito do Conselho.
A estas funções gerais acresce a vantagem de uma aproximação e conhecimento
pessoal dos chefes dos executivos o que permite a criação de uma maior confiança
e entendimento e previsibilidade mútuos, criando assim condições de convergência
crescente. A presença do presidente da Comissão - assistido também ele por um vi-

51 Em nossa opinião, o surgimento do Conselho Europeu, ou melhor, a institucionalização das ci-


meiras surge fundamentalmente em razão do bloqueamento do processo de decisão resultante do
compromisso de Luxemburgo. Ou, de uma forma mais abrangente, constituiu uma solução à inflexão
intergovernamental que o quadro institucional comunitário sofreu nos anos sessenta. Sobre o as-
sunto V. o nosso trabalho A construção europeia (1945-1974) ciclos e tendências fundamentais, cit.
52 Assim designados impropriamente, na medida em que o único chefe de Estado é o francês por
força do regime presidencialista daquele país.
53 Extracto do comunicado final da Cimeira de Paris de 12 de Dezembro de 1974.
54 Cfr. art. 15.º/1 TUE.

Rui Miguel Marrana – Direito da União Europeia 2019/2020 - O Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu - 24/27
ce-presidente - garantia que o carácter e a sensibilidade comunitários não se per-
dessem, apesar da natureza eminentemente intergovernamental do órgão.
A importância deste órgão tornou-se, por isso, crescente na dinâmica comunitá-
ria, sendo o seu funcionamento objecto de progressiva regulação (em especial na
Declaração de Londres de 1977 e na Declaração Solene de Estugarda de 1983). Com
o Acto Único Europeu, o Conselho Europeu seria finalmente acolhido nos trata-
dos55, alargando-se ainda mais a sua importância com o TUE.
Em termos concre-
tos os chefes de Esta- Âmbito decisório do Conselho Europeu
do e de governo dos
TUE TFUE
quinze limitavam-se a 7º/2 – violações graves por EM 48º - LCTrabalhadores – suspensão
subscrever os comuni- 14º/2 – composição PE 68.º - Espaço lib., segurança e justiça
15º/5 – Escolha do presidente 84º/3 – Reconhecimento sentenças
cados finais das reu- 17º/5 – Composição da Comissão 86º/1- Cração Procuradoria europeia
niões, que constituem 17º/7 – Pres. Comissão e comissários 87º/3 – Cooperação policial
as grandes linhas de 18º/1 - nomeação ARUNEPS
22º/1 – Interesses+objectivos estrat.os
121º/2 – Orientações pol. económicas
148º - Avaliação situação emprego
orientação dos assun- 24º/1 – Definição e execução PESC 222º - Avaliação ameaças
tos europeus56. Muito 26º/1 – Interesses+obj.os estrat.os PESC 235º - Audição do Presidente PE
31º/2 – PESC - oposição de EM 236º - Conselho: formações e presª
embora possam agir 31º/3 – Alargamento maioria qualifª 244º - Rotação comissários
no quadro insti- 42º/2 – Definição defesa comum 283º/2 – Nomeação membros BCE
48º – Proc. revisão tratados 312º - Quadro financeiro plurianual
tucional - assumindo- 49º - Elegibilidade para adesão 355º - Alteração estatutos PTU
se como CUE - nunca 50º - Retirada da UE
o fazem57, preferindo
que, quando se mostre necessária a adopção de qualquer acto, este seja subscrito
pelos MNE, com a data da reunião, se a urgência o justificar.
As alterações introduzidas pelo TL, ao mesmo tempo que atribuem ao Conselho
Europeu a natureza institucional, conferem capacidade decisória espressa em diver-
sas matérias – ou seja, este órgão ultrapassa o tradicional limiar da facilitação para
assumir um papel institucional permanente (cf. quadro).

55 A maior diferença prática do regime do AUE reside na redução do número de encontros pre-
visto para dois. Em concreto, acolheu-se o hábito de reunir o Conselho Europeu uma vez no final de
cada presidência, no respectivo país e eventualmente mais uma - ou ainda mais, se necessário - em
Bruxelas, quando os assuntos os justifiquem.
56 Martin WESTLAKE - op. cit. pp. 30-31 - enuncia assim o conjunto de funções ad hoc (ou seja
aquelas que a prática veio a consagrar) do Conselho Europeu: troca de pontos de vista informais,
definição das linhas de orientação do processo de integração, orientação coordenação e
acompanhamento das políticas, alargamento do âmbito de cooperação europeia, emissão de de-
clarações em matéria externa, adopção de decisões de facto, instância de apelo (para além das
funções resultantes do TUE onde avultam as relativas às passagem à terceira fase da UEM).
57 Não obstante, o TCE previa, em duas disposições (nos art.s 121.º e 122.º) a reunião do
Conselho ao nível de Chefes de Estado e de Governo, o que consistia, numa variante do Conselho e
não especificamente no Conselho Europeu. A diferenciação era, no entanto, puramente técnica já
que, na prática, as deliberações assim previstas, eram tomadas em Conselho Europeu. O Tratado de
Nice, na alteração ao art. 214.º voltou a prever a mesma situação (para efeitos da designação da
personalidade a nomear como presidente da Comissão).

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3. Sessões
As reuniões eram moderadas pelo chefe do governo do Estado-membro que
exercia a presidência, o qual, em princípio, recebia os seus parceiros58. O TL intro-
duziu, todavia, a figura do Presidente do Conselho Europeu (como figura distinta da
presidência do Conselho) atribuindo-lhe essa função de moderação (15.º/6 a) TUE).
Desenvolveu-se uma prática que procura manter a informalidade e a franqueza co-
mo garantia de resultados, o que explica por exemplo a inexistência de actas e a li-
mitação do staff de cada participante.
As reuniões duravam normalmente dois dias (entre o meio dia do primeiro e o
fim da tarde do segundo) e iniciam-se com um almoço que era seguido de uma ses-
são (plenária) com chefes de Estado e de governo e respectivos MNE (e bem assim
o presidente e vice-presidente da Comissão). A partir do final dos anos 80 consa-
grou-se ainda a prática de o presidente do PE se dirigir aos participantes através um
documento em que lhes faz saber da sensibilidade e preocupações desta institui-
ção. O jantar do primeiro dia desdobra-se em duas sessões distintas, sendo uma re-
servada aos chefes de Estado e de governo (mais o presidente da Comissão) e a ou-
tra para os MNE (e o vice-presidente ou outros membros da Comissão). Embora
destinados fundamentalmente a uma troca de pontos de vista multilateral, por ve-
zes estes jantares servem ainda para encontros bilaterais. A noite termina em ter-
mos informais, sem a presença de funcionários. O segundo dia inicia-se com nova
sessão plenária (chefes de governo mais MNE e Comissão) seguida de almoço. Findo
este, entra-se no período de discussão do texto das conclusões que vão sendo pre-
paradas pelos funcionários ao longo dos encontros. A reunião termina com uma
conferência de imprensa do presidente do Conselho Europeu e do presidente da
Comissão, na qual elucidam os media presentes das conclusões. Em separado ocor-
rem normalmente conferências de imprensa de cada representação nacional.
Com a elevação do Conselho Europeu à qualidade institucional, a introdução de
uma presidência permanente, o alargamento do seu âmbito decisório – e a conse-
quente fixação de duas reuniões ordinárias por semestre – as reuniões nem sempre
mantêm as práticas tradicionais, sendo por vezes reduzidas para um dia apenas (es-
pecialmente nas sessões extraordinárias).
O TL introduziu – como se vem referindo – a figura de um presidente permanen-
te. Cabe-lhe, para além da função de moderação das reuniões, velar pela prepara-
ção e continuidade dos trabalhos, facilitar a coesão e o consenso dos membros e

58 A prática foi, até ao TL, de se realizar um Conselho Europeu no final de cada presidência (em
Junho e Dezembro, portanto). Mostrando-se necessária a realização de outros conselhos, estes
começaram por se realizar em Bruxelas, mas na prática as presidências começaram a procurar
realizar no seu país também as sessões especiais (p. ex. presidência francesa recebeu o Conselho
Europeu em Biarritz e depois em Nice). O Tratado de Nice incluiu uma declaração nos termos da qual
se deveria inflectir essa tendência, impondo que a partir de 2002, metade das reuniões ocorressem
em Bruxelas e, quando atingidos os dezoito Estado-membros, todas as reuniões se passassem a
realizar naquela cidade. A partir do TL, deixando a presidência do Conselho Europeu de ser exercida
pelo EM que exerce a presidência do Conselho, o problema desapareceu, passando as reuniões a
ocorrer em Bruxelas (no sentido da declaração referida).

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assegurar a representação externa da UE, em articulação com o Alto Representante
(15º/6 TUE).
Apesar de se tratar de um órgão cuja estrutura e funcionamento se veio des-
envolvendo ao sabor da prática, o Conselho Europeu tem hoje em dia um lugar cen-
tral em todo o processo de construção europeia.

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