CT 050 – Profa.

Janaína Pamplona
Nilton Pereira dos Santos
Artigo

Título: Sistemas complexos, políticas públicas e inovação no setor público: algumas

considerações.

Introdução
O artigo que ora é apresentado como atividade avaliativa da disciplina CT 050 –
Geografia da Inovação, Política Tecnológica e Governança de Redes buscará tecer
considerações sobre como a atuação do setor público pode ser analisada a partir da
teoria da complexidade e de que maneira este referencial teórico pode ser uma
ferramenta para o levantamento de questões importantes ao estudo de políticas públicas,
especialmente no que diz respeito à inovação no serviço público. Vale esclarecer que
para os fins do presente trabalho a análise não considera as empresas públicas, que em
geral são instituições de direito privado atuando em mercados competitivos. Também
não são considerados institutos de pesquisa, que por vezes tem preocupações específicas
com a produção de conhecimento e busca por inovações. Assim, o termo setor público,
neste ensaio, faz referência à área de serviços com atendimento direto ao cidadão, como
educação e saúde.
As reflexões apresentadas neste exercício tiveram como ponto de partida o texto
de BOSCHMA & MARTIN (2010), utilizado na aula 10 da CT 050, intitulado
“Introdution – The New Paradigm of Evolutionary Economic Geography: the aims and
scope of evolutionary economic geography” presente no “Handbook of Evolucionary
Economic Geography”.
No texto, os autores apresentam considerações acerca do desafio de construir
uma Geografia Econômica Evolucionária partindo das contribuições da Economia
Evolucionária que, ao pensar a economia como um sistema dinâmico, irreversível e
capaz de se auto-transformar, abriu novas portas para a exploração de teorias e
conceitos, bem como novas perspectivas heterodoxas (BOSCHMA; MARTIN, 2010, p. 4-5).
Partindo destas reflexões, BOSCHMA & MARTIN (2010, p. 7) aprofundam sua
análise indicando aquilo que classificam como os três maiores arcabouços teóricos da
Geografia Econômica Evolucionária: generalised darwinism, complexity theory e path
dependence.
No que diz respeito à teoria da complexidade, os autores afirmam que esta teoria
trabalha com sistemas em constante interação com seu ambiente, tendo como

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características: a dinamicidade, o não equilíbrio, possuir uma ordem interna e auto-

organização (conceito de emergência). E mesmo reconhecendo que esta é uma área que
tem recebido menos atenção nos estudos sobre geografia econômica evolucionária,
afirmam se tratar de um campo com potencial crescente e que seus principais conceitos
podem ser aplicados na análise dos mais variados fenômenos (BOSCHMA & MARTIN
2010, p. 9).
Assim, a opção por estudar a teoria da complexidade nasceu do entendimento de
que a mesma pode ser um importante referencial teórico para levantar questionamentos
sobre o funcionamento do setor público e das principais barreiras à inovação que
enfrenta.

Teoria da complexidade: alguns apontamentos

É importante iniciar definindo o que são sistemas complexos. De uma maneira
bastante resumida, podemos defini-los como sendo o resultado da interação entre vários
agentes distintos, cuja atuação é em certa medida aleatória, imprevisível e que as
características do sistema não são apenas a simples soma das partes que o compõe
(PAGE, 2015; RAND, 2015; MARTIN & SUNLEY, 2010).
Outra observação relevante é diferenciar a complexidade da complicação. Há
sistemas compostos por várias partes que são inapropriadamente descritos como
complexos, quando na verdade são apenas complicados. Neste caso, este tipo de sistema
pode ser explicado através das partes que o compõe – como um carro ou um relógio. Já
um sistema complexo não pode ser descrito apenas pelas partes que o compõe, uma vez
que atuando conjuntamente o sistema reúne características que superam aquelas
apresentadas por cada uma das partes e que, por vezes, são únicas. Um exemplo clássico
de sistema complexo é um congestionamento, que cria um fenômeno único, fruto de
diversas decisões individuais não coordenadas dos motoristas. Assim, um sistema
complicado pode não ser complexo, mas um sistema complexo pode, também, ser
complicado (MARTIN & SUNLEY, 2010, p.96)
No “Handbook of Evolucionary Economic Geography” a teoria da complexidade
é tratada no capítulo 4, escrito por Ron Martin e Peter Sunley e intitulado “Complexity
thinking and evolutionary economic geography” (MARTIN & SUNLEY, 2010). Os
autores indicam algumas das propriedades de um sistema complexo, indicadas no
quadro a seguir:

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Tabela 1. Algumas propriedades de sistemas complexos

Fonte: MARTIN & SUNLEY, 2010, p. 97

Partindo destes autores é possível afirmar que um sistema complexo pode ser
física ou virtualmente distribuído por vários espaços e relacionamentos, e que feedbacks
podem ocupar várias escalas e lugares. Trata-se também de um sistema multi-escalar e
em constante interação com o meio em que está inserido, ao contrário do que
usualmente se supõe (que um sistema opera sempre dentro de seus próprios limites).
Outra característica de um sistema complexo é não ser isolado (non-isolation or
openness), além de “dissipador” (dissipative), mantendo constante interação e troca com
o meio no qual está envolvido (MARTIN & SUNLEY, 2010, p. 96.).
São sistemas não determinísticos, com dinâmica não linear, pois mesmo
conhecendo as partes que o compõem, não é possível prever seu comportamento com

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precisão, o que não significa dizer que seu comportamento seja caótico. Nestes sistemas
as mudanças são irreversíveis (irreversibility), o que determina trajetórias distintas
(path-dependence). Além disso, possuem grande instabilidade, já que estão suscetíveis a
externalidades, mas também grande capacidade adaptativa (MARTIN & SUNLEY,
2010, p. 96-98).

Por que a teoria de sistemas complexos é apropriada à análise de políticas

públicas?
A área de estudos em políticas públicas como disciplina independente surgiu nos
EUA a partir do interesse em estudar, em democracias estáveis, como se dá a ação do
governo. Foi concebida como uma subárea da Ciência Política objetivando analisar,
cientificamente e por analistas independentes, a atuação governamental. Em termos
bastante gerais, é uma disciplina interessada em compreender como se organiza e age o
governo, ao mesmo tempo em que busca propor mudanças de rumo (melhorias) dessas
ações. Como objeto de interesse governamental, os estudos em políticas públicas
surgiram durante a Guerra Fria, como uma ferramenta para a tomada de decisão. Neste
período, houve grande valorização dentro do governo do papel da tecnocracia (SOUZA,
2006, pp. 21-25).
Uma política pública, seja qual for a área, objetiva manter ou alterar o
comportamento de indivíduos ou instituições, incentivando (ou coibindo) determinados
comportamentos. Contudo, uma população específica ou um grupo distinto de atores,
não reagem da mesma maneira aos estímulos propostos por políticas públicas aplicadas
em regiões distintas, ou nem sempre o fazem da forma como era esperado (RAND,
2015, p.43). Em várias situações, inclusive, uma política pública pode criar mais
externalidades negativas que positivas. Um exemplo foi a Lei Seca, aprovada nos EUA
na década de 1920, a partir da pressão de grupos da sociedade contra toda a cadeia
produtiva ligada às bebidas alcóolicas, e que teve como consequência o crescimento da
criminalidade e não o contrário (RODRIGUES, 2009).
Políticas públicas, geralmente, atuam sobre um grande número de agentes em
sistemas não lineares, difícil de controlar e prever, marcado pela aleatoriedade, com alto
grau de adaptação e onde o comportamento do todo não pode ser descrito como a
simples soma das partes que o compõem. Portanto, trata-se de um campo de estudos
privilegiado para as teorias de sistemas complexos (RAND, 2015, p. 44).

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Inovação no setor público

A inovação, no que diz respeito ao setor privado, é um campo de estudo bastante
consolidado. Desde a economia política clássica, com Adam Smith, passando por Karl
Marx, já havia a preocupação em explicar o papel, e a importância, da técnica sobre a
produção e o aumento da produtividade.
Posteriormente, Joseph Schumpeter (1883 – 1950) foi pioneiro ao associar a
inovação tecnológica com o desenvolvimento econômico. Segundo SCHUMPETER
(1997), a partir de inovações radicais, o sistema econômico seria alçado a outro ciclo,
cuja fase ascendente estaria ancorada na procura, pelos consumidores, dos novos
produtos surgidos através do processo inovativo. Este processo daria início a ondas
sucessivas de inovação, impulsionando todo o sistema econômico.
Ao longo do tempo, outros trabalhos sobre inovação seguiram, em maior ou
menor grau, as ideias fundadoras de Schumpeter, dado origem ao que se convencionou
chamar de autores “neoshumpeterianos”. Estes trabalhos resgataram a discussão sobre a
importância das inovações tecnológicas como motor do desenvolvimento econômico e
apresentaram críticas à abordagem que a teoria econômica neoclássica dava para o papel
da tecnologia no sistema econômico (CARIO, 1995).
Esta corrente foi fortemente influenciada pela biologia evolutiva, pois assim
como este ramo da ciência teve por base uma teoria geral da evolução das espécies, os
economistas neoschumpeterianos buscaram formular uma teoria geral da mudança em
Economia, (CORAZZA & FRACALANZA, 2004) dando destaque especial ao papel
exercido pelas inovações tecnológicas na competição capitalista e como fato gerador de
vantagens competitivas às firmas inovadoras (CARIO, 1995).
Enquanto os estudos sobre inovação constituem uma área de pesquisa já
consolidada para analisar o setor privado, o mesmo não pode ser dito quando o assunto
é a inovação no setor público. Mesmo com o aumento dos trabalhos voltados à
compreensão deste fenômeno na esfera pública, especialmente a partir dos anos de
1990, com as reformas propostas pela chamada Nova Gestão Pública (New Public
Management) (DE VRIES et al, 2016. p.146), há grande carência de referenciais
teóricos consistentes para explicar este tipo de inovação (FERREIRA et al., 2015;
OLIVEIRA et al, 2014; DE VRIES et al, 2016).
A evolução no conceito de inovação contribuiu para um maior interesse acerca
dos processos inovativos no setor público, uma vez que a OECD (Organização para a

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Cooperação e Desenvolvimento Econômico), diante da relevância e dinâmica dos

processos inovadores em âmbito mundial, ampliou a maneira como a inovação era
conceituada, deixando para trás uma visão vinculada exclusivamente à tecnologia.
Assim, de acordo com o Manual de Oslo, as inovações passar a compor quatro grupos, a
saber: inovações de produto, processo, marketing e organização (OECD, 2005).
A análise deste tipo de inovação leva a uma reflexão sobre qual o significado do
termo “setor público”. Isso é relevante porque o uso indiscriminado do termo pode
gerar distorções de análise significativas, colocando instituições muito distintas no que
diz respeito à inovação em uma mesma categoria analítica.
Um bom exemplo das distorções advindas desta imprecisão conceitual seria
incluir empresas públicas altamente inovadoras com forte vínculo com mercados
competitivos na mesma categoria de análise que escolas, hospitais e repartições públicas
administrativas. Enquanto as últimas atuam na prestação de serviços e têm muito mais
dificuldade em inovar, nas empresas públicas a situação costuma ser diferente.
No caso do Brasil, e utilizando as patentes como uma proxy para inovação, uma
busca rápida na base de dados do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI)
com a palavra Petrobrás, registrou a ocorrência de 1532 processos relacionados. Uma
busca realizada com o termo Embrapa apontou para 351 processos. Já uma pesquisa
feita no Google Acadêmico1 com as palavras Petrobrás e Innovation, acusou cerca de
12700 resultados. Os termos Embrapa e Innovation, por sua vez, registrou 13200
ocorrências.
Estas empresas são inovadoras e amplamente estudadas, o que as diferencia do
padrão encontrado para o restante do setor público. Portanto, um primeiro passo
importante na análise da inovação no setor público é diferenciar empresas públicas
atuantes em mercados competitivos de outras instituições governamentais, conforme
apontado OLIVEIRA et al (2014, p. 16).
Para o setor privado, no contexto capitalista, a adoção de inovações por parte das
empresas mantém forte vinculação com as expectativas de retorno econômico
(CAETANO, 1998), seja através de incrementos de produtividade, manutenção (ou
ganhos) de market-share, redução de custos ou ganho de receita, recompensa aos

1
Pesquisa realizada em 22 nov. 2017, às 8h53. < https://scholar.google.com.br/scholar?hl=pt-
BR&as_sdt=0%2C5&q=embrapa+and+innovation&btnG=>

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gestores por inovações de sucesso e valorização na carreira. E qual seria a motivação

para que a inovação ocorresse no setor público não competitivo?
Enquanto no setor privado a adoção de inovações visa a provocar desequilíbrios
técnicos entre as firmas em favor das empresas inovadoras, no setor público (exceto nas
empresas públicas que atuam em mercados competitivos, como explicado
anteriormente) as coisas ocorrem em um contexto bastante distinto, dada a rigidez
estrutural e a influência política sobre o sistema.
O setor público se caracteriza por ser um ambiente com menor dinamismo e com
uma grande máquina burocrática que atua em áreas praticamente de forma
monopolística, prestando serviços para a sociedade em geral, especialmente em áreas
onde a iniciativa privada não seria capaz de prover de maneira equitativa ou eficiente.
Além disso, toda a atuação da máquina pública é estruturalmente menos flexível que na
iniciativa privada, devendo atuar sempre dentro da legalidade2 e com grande
dependência de decisões políticas, geralmente tomadas externamente à própria
organização (RØSTE, RANNVEIG; MILES, IAN, 2005, 23). Outra característica do
setor público é sua menor propensão ao risco (BLOCH, 2011; MULGAN; NATIONAL
ENDOWMENT FOR SCIENCE, 2007).
A questão política também é bastante presente na inovação do setor público,
justamente porque os dois principais atores com potencial para grandes inovações são
os próprios políticos e os agentes públicos (bureaucracy) na gestão das mais variadas
instituições, seja na administração direta, autárquica ou fundacional. Enquanto os
primeiros buscam se manter à frente de seus rivais políticos ao satisfazer os eleitores e
capitalizar a inovação politicamente através de votos, o segundo grupo podem vir a se
empenhar em ações inovadoras como forma de projeção profissional, apesar das
dificuldades à inovação num ambiente que costuma ser apegado à rotina. Em ambos os
casos, características e inclinações pessoais em favor de atitudes inovadoras não podem
ser desconsideradas3. Entre estes extremos, há uma grande quantidade de funcionários
de médio e baixo escalão, cujo trabalho silencioso de inovação, quando ocorre, tende a

2
Enquanto o agente privado pode fazer aquilo que a lei não proíbe, no setor público a atuação deve estar
circunscrita apenas ao que a lei estipula, o que delimita a área de atuação do servidor. A legalidade, junto
com a impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência foram os príncipios da administração pública,
conforme art. 37 da Constituição Federal de 1988. <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 29 nov. 2017.
3
MULGAN (2007, p. 08) cita vários politicos sendo inovadores, creditando a estes atores uma inclinação
pessoal para a inovação.

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ficar oculto, exceto quando ações pontuais são indicadas à premiações, como acontece
nos Estados Unidos, Dinamarca, África do Sul e Brasil (MULGAN; NATIONAL
ENDOWMENT FOR SCIENCE, 2007, pp. 8-10).
Embora a literatura que trate das particularidades da inovação no setor público
seja escassa, sobretudo em língua portuguesa, há alguns trabalhos que visam a uma
melhor compreensão desta temática. Um exemplo foi o estudo publicado pela Escola
Nacional de Administração Pública – ENAP sobre a inovação no setor público
brasileiro intitulado: “Inovação no setor público: teorias, tendências e casos no Brasil”
(CAVALCANTE (org), 2017).
No âmbito europeu, foi realizado há alguns anos o projeto PUBLIN, coordenado
pelo Nordic Institute for Studies in Innovation, Research and Education - NIFU
(https://www.nifu.no/en), da Noruega, e que contou com a participação de instituições
de Israel, Espanha, Lituânia, Eslováquia, Suécia, Inglaterra, Holanda e Irlanda. O
programa teve início em 2003 e foi concluído em 2005. No relatório final, onde
diversos autores abordaram vários aspectos relativos à inovação no setor público, o
principal objetivo foi expresso da seguinte maneira:

One important goal of the Publin project has been to develop a consistent and
general basis for the main processes of public sector innovation and policy
learning. The overall objective has been to contribute to the knowledge base for
the European and national policy development in this area. This applies to the
need for a broad based “holistic” innovation policy that goes beyond the call for
reform and increased efficiency and looks at learning and creativity in public
institutions and at their interaction with private and non-governmental
organisations and with various knowledge institutions. (KOCH, PER;
HAUKNES, JOHAN; HALVORSEN, THOMAS, 2005 p. 1)

Com alcance menor em comparação com o projeto PUBLIN, há um outro

trabalho, intitulado “Read or not? Taking innovation in the public sector seriosly”
(MULGAN; NATIONAL ENDOWMENT FOR SCIENCE, 2007), produzido pela
NESTA, uma fundação localizada em Londres e dedicada à pesquisa em inovação,
especialmente para o setor público. Porém, apesar destas iniciativas, ainda é grande a
carência de estudos sobre inovação no setor público (DJELLAL; GALLOUJ; MILES,
2013), o que contribui para a dificuldade em se construir um arcabouço teórico
consistente para analisar as inovações no setor (FERREIRA et al., 2015).

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Diante dos estudos produzidos até o presente, é possível tecer algumas

considerações sobre a inovação no setor público. Primeiro que a inovação teria
principalmente duas origens: políticos e servidores públicos. Partindo de políticos o
objetivo seria a busca de votos e reconhecimento junto ao eleitorado. Já quando os
agentes inovativos são os próprios servidores, poder e reconhecimento (que se
refletiriam na própria carreira do servidor), além de ajudar o público externo que
demanda por serviços, podem ser as principais motivações.
Outros agentes, como Ongs que atuam junto ao setor público, também seriam
motivadas por crescimento e maior reconhecimento, enquanto para as empresas que
estabelecem vínculos com a área a motivação principal seria a realização de negócios e
a busca por lucro; já para membros da academia atuantes junto ao setor, a grande
motivação seria a busca por reconhecimento e projeção (MULGAN; NATIONAL
ENDOWMENT FOR SCIENCE, 2007, p.11).
Talvez uma das questões mais sensíveis quando o assunto é a inovação no setor
público seja a dependência da “constelação política” que em geral dita o ritmo das
mudanças (RØSTE, RANNVEIG; MILES, IAN, 2005), de modo que muitas vezes a
falta de continuidade de políticas seja um problema presente. Porém, para autores como
KOCH, JOHAN & THOMAS (2005, p. 1), a disputa política e alternância no poder
teriam o potencial para funcionar como uma “explosão” de novas ideias, podendo
impulsionar a inovação no setor público.
Em regimes democráticos, além das eleições, há outros canais que costumam
pressionar o setor público por inovações, como os grupos de interesse específicos,
arranjos corporativistas e também a grande mídia. Enquanto no setor privado, a criação
de novas demandas é uma oportunidade de mercado bem vinda, no setor público trata-se
de um desafio político (RØSTE & MILES, 2005, p. 24).
As fronteiras de atuação no setor público ficam limitadas pelo orçamento, que
também está imerso no ambiente político. A definição orçamentária, por si, não
determina como será feito o gasto no setor público, pelo contrário. A simples restrição,
ou abundância, de recursos não garante que os agentes públicos atuarão de maneira
inovadora.
Restrições orçamentárias, por si, não geram impulsos automáticos por
inovações que visem a otimização de recursos. Pelo contrário, diante de tal cenário pode

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ser mais fácil simplesmente retirar da agenda algumas atividades à buscar por inovações
e melhor desempenho. (RØSTE & MILES, 2005, p. 25).
Um dos poucos estudos comparativos entre a inovação nos setores público e
privado foi feito por EARL (2002). O trabalho mostrou que, para o Canadá, em algumas
áreas o setor público realiza mais inovações organizacionais que o privado. Isso
ocorreria tanto por razões políticas, como pessoais. A primeira porque, nas democracias
ocidentais, os políticos competiriam pelos votos a partir de uma melhor performance
diante da máquina pública, e as inovações, além de servir como propaganda de uma
gestão, ajudariam a obter melhores resultados. Pessoais porque, gestores e funcionários,
como os próprios políticos, ganhariam algum tipo de status e satisfação ao verem suas
ideias implementadas.
No caso dos políticos há ainda um fenômeno bastante específico, que é sua
atuação como empreendedores, buscando interferir diretamente no cotidiano das
pessoas através de políticas públicas novas. Neste movimento, políticos buscam deixar
um legado. Entretanto, tal legado muito provavelmente será abanado se as inovações se
mostrarem um fracasso (RØSTE, RANNVEIG; MILES, IAN, 2005, p. 33). Isso indica
que o compromisso não é necessariamente com a inovação, mas com os possíveis
ganhos políticos que pode proporcionar.

Dinâmica, estímulos e barreiras à inovação no setor público

Pensar em inovação no setor público é um tema repleto de especificidades

próprias da máquina pública. Por exemplo. Não se espera que emane dos servidores
públicos ideias inovadoras sobre como mudar sua área de atuação, mas que entreguem
os serviços estruturados pelos atores políticos, o que demarca uma fronteira entre os que
tomam as de decisões (geralmente os atores políticos) e os que às executam
(funcionários públicos). Outra dificuldade vem da subordinação ao ciclo político e ao
orçamento estatal, o que restringe e torna mais lenta a atuação dos agentes públicos
(RØSTE, RANNVEIG; MILES, IAN, 2005, pp. 34-35).
No setor público o sistema de incentivos do mercado pouco influencia a
dinâmica de inovações. Além disso, a tarefa de quantificar a inovação nesta área é
bastante árdua e não existe uma relação direta entre valores empenhados no orçamento e
inovações de fato realizadas.

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Ainda assim, o setor inova. E não apenas por movimentos do tipo top-down,
com diretrizes impostas pelos agentes políticos e alta burocracia aos funcionários de
médio e baixo escalação. Há também o movimento contrário, do tipo bottow-up, que
atua de diversas formas, tanto criando pequenas inovações, que costumam ficar ocultas
em meio ao trabalho cotidiano. Essa inovação também pode acontecer tanto por
movimentos do tipo push for innovations (objetivos políticos, opinião os usuários,
instituições, desenvolvimento científico e tecnológico, marcos institucionais (leis,
regulação, acordos internacionais), e outras demandas sociais), como também ser
movida por fatores circunstanciais do próprio setor público (pull for innovations)
(KOCH, PER; HAUKNES, JOHAN; HALVORSEN, THOMAS, 2005, pp 6-7).
O médio/baixo escalão muitas vezes impõe resistência às orientações emanadas
dos agentes políticos. Isso acontece porque os membros da burocracia que atuam nas
operações cotidianas conhecem mais profundamente o sistema que os políticos. Por
isso, estes membros podem tanto ser fonte de inovação como um empecilho à mesma
(RØSTE, RANNVEIG; MILES, IAN, 2005, p. 33).
Contudo, a resistência de alguns servidores e o apego à rotina não são os únicos
obstáculos à inovação. Uma estas barreiras é o fato de que muitas das decisões
estratégicas, bem como a indicação de pessoas para cargos com elevado poder
decisório, não atendem a critérios técnicos e meritocráticos, mas políticos. Além disso,
a dependência do processo político é um entreve à inovação, conforme confirmado por
BRANDÃO & BRUNO-FARIA (2017), ao investigar possíveis dificuldades à inovação
em órgãos públicos através do depoimento de diversos dirigentes:

“Como grande parte dos processos, das rotinas, das atividades da

administração pública está fundamentada em um arcabouço de leis e de
normas, em geral qualquer mudança que se queira fazer de processo ou
de estrutura, fatalmente vai esbarrar na necessidade de mudar norma ou
mudar lei. E se tem que mexer em algum dispositivo legal, complica
consideravelmente, porque aí eu dependo do Congresso, eu dependo da
Presidência da República”. (BRANDÃO & BRUNO-FARIA, 2017,
p.158).

Outro problema é a ausência de estímulos pessoais à inovação. Via de regra, os

servidores públicos inovadores não disfrutam de um sistema de estímulos diretos. O
próprio sistema é visto como lento, pesado, avesso ao risco, burocrático, apegado às
rotinas preestabelecidas e pouco propenso à inovação (KOCH, PER; HAUKNES,

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JOHAN; HALVORSEN, THOMAS, 2005, p. 9). Um último aspecto importante foi

apontado por DE VRIES et al (2016) e diz respeito ao pouco conhecimento que se tem
sobre a difusão de inovações no setor público e seus resultados.
A questão dos estímulos pessoais é bastante relevante. Mesmo nos casos em que
são bem sucedidos, um gestor inovador costuma receber baixas recompensas pelo
esforço de implementação de novos processos e serviços em comparação aos que atuam
com funções semelhantes na iniciativa privada. Além disso, a vinculação às demandas e
decisões políticas pode desestimular a busca por soluções inovadoras (RØSTE,
RANNVEIG; MILES, IAN, 2005, p. 26). Isso dificulta a criação de um ambiente
propenso à inovação, conforme depoimento de um gestor público:

“Eu acho que as pessoas não estão muito incentivadas a inovar. Não sei
como é que eu explico isso. Qual o ganho? Não tá muito claro qual é o
ganho da minha proposta de inovação. Não tem um ambiente de
inovação” BRANDÃO & BRUNO-FARIA, (2017, p.160).

Mesmo diante de um apelo crescente por inovação, os obstáculos encontrados no

setor público, tanto para as inovações do tipo top-down (emanadas do corpo político),
como bottow-up (realizadas por servidores públicos) são bastante consideráveis. Isso
não significa que o setor não inove, mas que este é um movimento que precisa ser
melhor compreendido. Até mesmo porque, ao menos em termos constitucionais, espera-
se que a atuação do Estado seja muito mais pautada por eficiência, eficácia e
efetividade4 do que por inovação.

Teoria de sistemas complexos e (novas) políticas públicas: alguns questionamentos

e temas para pesquisa

O objetivo deste ensaio foi elaborar uma aproximação bastante preliminar da

teoria de sistemas complexos e a análise de políticas públicas, explorando algumas
questões relativas à inovação no setor público.
A ideia de aproximar tais temas partiu da percepção que os principais conceitos
em sistemas complexos, como aleatoriedade, adaptabilidade, retroalimentação,
porosidade e imprevisibilidade, são compatíveis com a análise de políticas públicas,

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Uma boa análise sobre o papel da eficiência, efetividade e eficácia na gestão pública foi feita por SANO
& MONTENEGRO FILHO, 2013.

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concebidas com o objetivo de estimular ou inibir ações em indivíduos/organizações,

tentando modelar seu comportamento em função de determinado padrão idealizado.
Como visto, o espectro político é capaz de gerar inovações (top-down) e que são
operacionalizada através das mais diversas políticas públicas, como também inovações
bottom-up, que nascem da atividade cotidiana de diversas instituições e servidores
públicos. As políticas top-down costumam encontrar grande dificuldade de
implementação, gerenciamento e avaliação, de modo que não é raro que pouco se saiba
sobre a abrangência e efetividade dos mais diversos programas emanados do poder
público, em suas três instâncias (municipal, estadual e federal).
Por fim, o presente exercício apresenta algumas questões surgidas a partir dos
textos lidos e que podem servir como apontamentos importantes para pesquisas futuras:
como a teoria de sistemas complexos poderia auxiliar na compreensão de novas
políticas públicas (ou ações inovadoras emanadas do poder público)? Como este
arbouço teórico analisa o monitoramento e avaliação destas políticas? Diante da
persistência no país de problemas estruturais típicos de países em desenvolvimento, de
que forma a teoria de sistemas complexos explicaria políticas públicas não exitosas, nas
mais diversas áreas? Como este referencial teórico e suas ferramentas analíticas
auxiliariam na compreensão das causas do insucesso e da permanência de questões
sensíveis, como o analfabetismo funcional, persistência de doenças relacionadas à
pobreza, crescente desigualdade social, etc? Quais as principais ferramentas desta teoria
na análise de políticas, seu alcance e limitações? Qual seria o conhecimento, entre os
agentes públicos (políticos e servidores públicos) acerca desta corrente teórica e suas
ferramentas analíticas?
Por fim, uma última pergunta que surgiu durante a elaboração deste trabalho.
Diante dos problemas enfrentados por países em desenvolvimento, qual a real
necessidade do setor público ser inovador quando, em muitos aspectos, ainda não
consegue ser efetivo? Será que a compreensão dos nossos problemas em um arcabouço
de sistemas complexos poderia apresentar explicações e propostas que auxiliassem, de
alguma maneira, o Estado a ser mais efetivo para, quem sabe depois, ser inovador?

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Referências bibliográficas

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2011.

BOSCHMA, Ron; MARTIN, Ron. The Handbook of Evolutionary Economic

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