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A PROGRAMAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO1

Celso Furtado

A Comissão Econômmica para América Latina da ONU, vem há 5 anos estudando os problemas do
desenvovimento econômico dos países subdesenvolvidos. Esses estudos se circunscreveram na sua primeira
fase, a análise do processo histórico de desenvolvimento dos países latinoamericanos; na segunda
abarcaram os fatores que tem dificultado esse processo e são responsáveis pelo atraso relativo destes países;
finalmente, em sua terceira fase, se concentraram aqueles estudos no problema de como acelerar o ritmo de
desenvolvimento. É desta última fase o denominado “Estudo preliminar sobre a Técnica de Programação
do Desenvolvimento Econômico”, trabalho que mereceu uma atenciosa crítica do prof. Otávio Bulhões2.

Esse estudo da Cepal foi elaborado tendo em vista o conjunto dos países latinoamericanos, e traz
uma aplicação ao caso chileno. Não se deve deduzir do mesmo que o Secretariado da Cepal é de opinião
que todos os países da América Latina devem acelerar seu ritmo de desenvolvimento econômico. Haverá
países cujas economias se estejam desenvolvendo a ritmo relativamente intenso, para os quais o problema
principal consiste em disciplinar esse desenvolvimento. Outros, cujas economias se encontram em relativa
estagnação, pensarão de preferência em termos de como acelerar ou iniciar o desenvolvimento. Mas, mesmo
naqueles países em que o ritmo de desenvolvimento é considerado satisfatório, existe generalizada a
preocupação do enorme desperdício de recursos que vem caracterizando esse desenvolvimento.

A ideia básica do trabalho da CEPAL é que, para atuar sobre o conjunto dos investimentos é
indispensável dispor-se de uma escala de prioridades. O prof. Bulhões também tem suas ideias sobre
programação e se algum dia pretender concretizá-las seguramente concordará com esse porto de partida.
Diz ele: “Impõe-se uma programação para permitir-se que a expansão se possa realizar sem que o
acelerador transforme o multiplicador de renda em mero multiplicador de transferência de pagamentos”.
Em outras palavras: é necessário uma programação para lograr o desenvolvimento sem inflação. Em que
consistirá essa programação do prof. Bulhões? “Na construção de número apreciável de núcleos de
irradiação de produtividade, ou seja de economias externas, núcleos esses que constituem os supridores
máximos de facilidades de produção para todos os setores das atividades economicas do país”. Em outras
palavras: o governo deveria construir boas estradas, bons portos, bons laboratórios de pesquisas, centros de
experimentação agronômica, etc., para que a iniciativa privada pudesse respirar amplamente.

Ora, como seria possível empreender um programa dessa natureza sem antes cercear a iniciativa
privada?

1
Texto publicado originalmente no “Jornal do Commercio” em 22 de junho de 1953. Disponível em:
http://memoria.bn.br/DocReader/docmulti.aspx?bib=364568. Acesso em 04 abr. 2020.
2
A programação do Desenvolvimento Econômico, “Jornal do Commercio” – 24 de maio de 1953.

1
Onde encontrar os recursos para aqueles empreendimentos sem retirá-los aos investidores
particulares ou aos consumidores? Uma transferência de recursos, de alguma amplitude , do setor privado
para o público, ou dentro do setor público de um campo para outro, tem, necessariamente uma grande
repercussão na estrutura da oferta de bens e serviços finais. Não há nenhuma razão a priori para que a
estrutura da demanda sofra idênticas transformações. Como evitar entao um desequilíbrio inflacionário?

Qualquer programa de investimentos, seja do tipo do prof. Bulhões, ou de outro qualquer – exige,
para que seja uma coisa séria, uma análise do processo total de formação de capital dentro da economia.
Sem essa análise seria impossível dispor de critérios gerais para localizar os “núcleos de irradiação de
produtividade”, a que se refere o prof. Bulhões. É essa análise do processo de formação de capital que
constitui o núcleo central do estudo da Cepal. Trabalha-se aí com hipóteses sobre o o crescimento da renda
e sua distribuição. Trata-se em seguida de quantificar efeitos daquele crescimento sobre a estrutura e o
montante do consumo. Como se está racionando em termos reais, procura-se determinar quanto teria que
crescer a capacidade produtiva em cada setor (isto é, a quanto deveriam montar os investimentos
aproximadamente que estrutura deveriam apresentar estes) para entender aquele consumo. Esse modelo
dinâmico de desenvolvimento equilíbrado, é que servirá de base para a orientação dos investimentos
privados e para a suplementação destes pelos investimentos públicos.

Hipóteses dessa natureza são indispensáveis em qualquer análise do processo econômico. Seja o
desenvolvimento “espontâneo” ou não, a análise do processo de formação de capital é indipensável se se
pretende elaborar um programa de investimentos, qualquer que seja o tipo deste último. O prof. Bulhões
pensa, entretanto, que a formulação daquelas hipóteses é uma prova decisiva de que a Cepal não reconhece
“a existência de forças econômicas em progresso” e “dá a entender que a evolução da América Latina é
destituida de ânimo próprio de progresso”. Essas afirmações não encontram base nem no estudo em
questão nem nas dezenas de outros estudos que particularmente sobre o Brasil, já publicou a Cepal. Ainda
agora no seu estudo básico apresentado à conferência de Quitandinha, a Cepal inicia o capítulo sobre o
Brasil com a seguinte frase: “Por crescer fortemente, o Brasil mais uma vez se há deparado com as tensões
que de tempo em tempo tem conhecido sua economia”3.

O que aparentemente não tomou em consideração o prof. Bulhões é que também no


desenvolvimento “espontâneo” jogam um papel fundamental os estímuloos que tenham os produtores.
Esses estímulos, no caso do Brasil, algumas vezes vem do exterior (caso da elevação dos preços do café
em 1949) e outras vezes têm resultado de medidas mais ou menos inconscientemente tomadas pelo governo.
É o caso, por exemplo, da taxa fixa de câmbio, conservando relativamente estáveis os preços dos
equipamentos e aumentando a eficiência marginal do capital. O “ânimo do progresso” dos empresários, a
que se refere o prof. Bulhões, pode portanto ser criado ou destruído por medidas que visem a outros
objetivos. A análise econômica não deve se assentar em princípios de fé. É necessário conferir e quantificar

3
Estudo econômico da América Latina (Doc, E:CI 12-291) – Pág. 66.

2
os estímulos a que responde o empresário, se se pretendem criar as condições propícias a sua situação mais
efetiva. Não basta crer no progresso espontâneo, é indispensável conhecer o mecanismo do mesmo, se
pretendemos orientá-lo, e, quando necessário, acelerá-lo.

Afirma o prof. Bulhões que “numa economia onde propondera a iniciativa particular, isto é, onde
há espontaneidade de progresso4, a escala do aumento de produção é influenciada pela perspectiva do
preço de uma mercadoria, relativamente ao preços das demais, aliada à perspectiva da variação de
produtividade da mercadoria considerada”. E acrescenta: “Assim sento, todos os setores da produção
agrícola ou industrial, são igualmente passíveis de expansão, não obstante a diferenciação do grau de
elastividade da procura em função da variação da renda”.

Esse parágrafo enfeixa uma reformulação da função investimento, que merece ser considerada com
atenção. O autor faz as inversões [em] função a) das perspectivas de preços relativos futuros, e b) das
perspectivas de modificação na produtividade relativa futura. Não se depreende claramente do texto citado
se a e b são duas variáveis independentes. Uma reexposição da mesma idéia feita em seguida parece indicar
que sim: “Essa relação de preços é, pois, fundamental numa economia de expansão endógena, pois é de
determinado nível de relação de preços que os empreendedores podem alcançar lucros extraordinários,
ao introduzirem métodos ou processos que reduzam o custo por unidade vendida”. Os custos poderão ser
reduzidos mediante a interdependentes entre si. Fazendo-se constante (b), será (a) que influenciará as
inversões, se os empresários crêm, por exemplo, que os preços relativos de determinada mercadoria vão
subir, tenderão a investir no setor produtor dessa mercadoria. Essa alta realativa poderá entretanto resultar
de uma baixa dos preços das outras mercadorias. Em tal caso, os setores de oferta mais elástica defenderão
melhor seus preços relativos a custa de contribuirem mais para o desemprego. A outra hipótese seria que a
alta relativa de preços prevista pelo empreendor resultasse de que o preço da mercadoria em questão havia
crescido mais que o nivel geral dos preços, ou crescido enquanto permanecessem estáveis os preços das
outras mercadorias. Ora, uma antecipação desse tipo feita por um empresário, terá um dos dois fundamentos
seguintes: 1ª hipótese: o empresário terá razões para antecipar um aumento ns custos relativos daquela
mercadoria do qual resultaria uma elevação relativa no preço. Neste caso, não haverá nenhuma razão para
que sejam mais atrativos os investimentos no setor em questão que nos outros, pois o aumento de preços
relativos não trará necessariamente aumento de lucratividade. 2ª hipótese: prevendo o empresário uma
elevação geral da renda e sabendo que a elasticidade-renda daquele produto em questão é maior que a
unidade, e sabendo ademais que é inelástica a oferta do referido produto, antecipará uma elevação, pelo
menos temporária, no preço relativo daquele produto sem concomitante elevação no custo. Ora aceitar essa

4
O crítico parece estabelecer uma identidade entre iniciativa particular e o progresso espontâneo. Admitimos que a
primeira seja causa eficiente, mas não suficiente da segunda. Bastaria observar os muitos países da América Latina
onde existe iniciativa privada e inexiste qualquer forma de progresso.

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hipótese seria admitir que foi o efeito-renda que “influenciou” o investimento, e isto é exatamente o que
pretende negar o prof. Bulhões.

Façamos agora constante a variável “nível de preços relativos”, e trabalhemos com a variável (b)
“modificações relativas de produtividade”. A tese seria a seguinte: prevendo o empresário que os preços
relativos de um produto não se vão modificar, e sabendo que os custos poderão ser reduzidos mediante a
introdução de melhores técnicas administrativas, trataria de inverter neste setor. Isto entretando não é
necessariamente verdade. Os custs também podem ser reduzidos por aumento de escala de produção, o que
não significa que a maior escala de produção seja sempre a mais lucrativa. Desde o memonto em que nosso
empresário inverta num determinado setor porque conseguiu reduzir os custos ele estaria modificando as
condições em que se formam os preços, e neste caso o nível de preços relativos não poderia ser tomado
como uma constante.

Quando o prof. Bulhões se refere a preços relativos e modificações de produtividade relativa, está
na relaidade pensando em lucratividade relativa. Diz ele, por exemplo: “...num regime econômico de
progresso espontâneo a relação de preços é a base essencial de realização de investimento.” Ora, para que
assim seja, essa relação de preços deverá possibilitar uma antecipação de melhorias de lucratividade. Esse
aumento de lucratividade deverá resultar de uma redução de custos, pois um aumento na escala de produção
modificaria o mercado e invalidaria a premissa inicial da estabilidade na relação de preços. A relação de
preços poderia portanto ser a base daquelas inversões que tendem a aumentar a lucratividade sem expandir
a escala de produção. O que o professor Bulhões nos apresenta, portanto, é uma teroria do “lucro
extraordinário” e não uma reformulação da função investimento como parceria sem a intenção do autor.
Ora, essa teoria do lucro extraordinário é apenas uma reexposição da antiga tese de Schumpeter segundo a
qual o lucro, seja ele qual for, é o resultado de uma imperfeição criada no mercado por um empresário
inovador. Schumpeter na realidade nada mais fez que levar a suas últimas consequências o esquema
walrasiano de igualização entre as produtividades marginais, pois se desprendia claramente do modelo de
Walras que, fixando-se o preço ao nível do custo marginal, o lucro em condições de competência perfeita
seria inexistente.

Afirma o professor Bulhões que “no regime de planejamento a relação de preços resulta dos
investimentos projetados”. Nesta afirmação está implícita a ideia (formulada por Von Mises há mais de 40
anos) de que uma economia perfeiramente planejada tenderia a identificar-se com uma de competência
perfeita. Essa crítica tem o puro interesse de um paradoxo, pois ignora que a diferença fundamental entre o
dois tipos de economia estaria no processo de formação de capital.

Quem se detenha a pensar atentamente no problema de elaboração de um plano de inversões,


perceberá que a relação de preços não pode resultar dos investimentos programdos. Suponhamos, por
exemplo, que o desenvolviemnto da produção permita uma substancial redução nos custos relativos de
determinado bem. Segundo a tese do Professor Bulhões, num “regime de planejamento” o fruto dessa
melhora de produtividade deveria refletir-se nos preços relativos e portanto trasnferir-se totalmente aos
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consumidores. Suponhamos que se tratasse de um produto suntuário, com elevada elasticidade-preço na
sua procura: neste acso teria necessariamente que aumentar o consumo desse produto, Ora, o objetivo do
programa de investiemntos não é criar um mecanismo a mais dentro da economia, e sim lograr uma melhor
utilização dos recursos para acelerar o desenvolvimento.

Bastaria formular esse problema para perceber que não pode haver plano de inversões com
“afastamento do problema dos preços”. Os efeitos-preço são na realidade um formidável instrumento nas
mãos do planejador. Sem o seu adequado manejo, fora de rígidos controles quantitativos não seria possível
orientar o consumo e evitar que os recursos da coletividade se percam em formas de consumo supérfluo
(do ponto de vista de uma política de desenvolvimento). Evidentemente não é possível fazer nenhuma
previsão de preços sem um adequado estudo da demanda (e da oferta). E a chave para esse estudo da
demanda está nos efeitos-renda.

A Cepal não fez mais do que basear-se nos princípios da análise econômica corrente quando admitiu
que a estrutura da demanda de bens de consumo é uma função das variações no nível da renda disponível
para consumo. Isto de nenhuma forma exclui que as elasticidades preço e de substituição sejam
adequadadmente consideradas. Não vejo que fundamento lógico tem o professor Bulhões para afirmar que
“os preços relativos não foram imediatamenteo focalizados porque desempenam papel de secundária
importãncia nessa teoria.” Na verdade esses preços não foram focalizados porque no trabalho reefrido não
se chega a discutir os instrumentos que se deveriam utilizar para orientar adequadamente os investiemntos.
Caberia então analisar todos os dias as formas de estímulos e dar aos investidores – crédito, câmbio,
subsídios – inclusive uma oportunidade de lucro extraordinário que é o caso que tem em vista o crítico.

O Professor Bulhões encontra nesse abandono do problema dos preços relativos a razão da
ignorância das “repercussões monetárias” e baseia nessa dedução para afirmar que o programa da Cepal é
totalitário. Existe evidentemente ali uma enorme confusão de ideias que seria infrutífero querer deslindar.
Afirma a critério que: “A teoria da programação da Cepal só faz referência à taxa de aumento da renda e
à escolha dos investiemntos, deixando de examinar o problema de formação de capital, sob fundamento de
que a programação tanto pode ser aplicada num regime econômico liberal como totalitário”.

Existe aí uma pequena confusão de palavras que não impede, entretanto, de compreender o
pensamento do autor. O “problmea da formação de capital” inclui por um lado o dos investimentos e por
outro o da poupança. Do texto, entretanto, parece depreender-se que o autor se refere apenas ao lado
poupança quando diz que a Cepal não faz referência ao problema da “formação de capital.” Ora, a estrutura
básica do trabalho da Cepal consiste numa meticulosa análise da função consumo. Todos aqueles efeitos-
renda a que se refere em sua crítica o Professor Bulhões são deduzidos dessa análise da função consumo.
Estuda-se o comportamento dos consumidores com respeito a cada grupo de artigos de consumo e em
seguida, através de um processo de integração, se procura determinar um coeficiente aproximado de
elasticidade-renda da procura marginal do conjunto de bens e serviços finais. Desde o momento que se
admita ser a poupança da coletividade a diferença entre sua renda e seu consumo, a reciproca do coeficiente
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referido nos dará a propensão marginal a poupar. Se se concorda com que é possível estatisticamente prever
o consumo, necessarioamente se terá de aceitar que é possível estatísticamente antecipar a poupança.
Estamos aqui no terreno corriqueiro da análise econômico e não vejo porque tenhamos que nos assustar
com nenhum fantasma totalitário. Dirá o professor Bulhões “neste caso, as “economias” ex-ante hão de
coincidir com os investiemntos ex-ante.” Pois coincidem. Não vejo como se possa estruturar um plano de
investimentos, qualquer que seja, sem financiá-lo adequadamente. O que se pode afirmar é que na prática,
numa economia de livre empresa, é difícil executar um programa que tenha em conta todos os investimentos
pois será necessário acompanhar permanentemente o fluxo de poder de compra em mãos dos consumidores
no qual deve ser ajustado o montente e a composição dos bens e serviços de consumo que chegam no
mercado. Aqui é que prestam seu grande serviço os efeitos-preço, pois qualquer previsão dinâmica da
procura, baseada nos efeitos- renda, terá necessariamente que ser imperfeita.

Dessa “ausência de prévia fixação da soma destinada à poupança e ao consumo” deduz o prof.
Bulhões o “perigo inflacionista da programação da Cepal”. Nesta altura o crítico já se afastou totalmente
do espírito do texto que está criticando. Antes afirmou que o programa é totalitário porque existe igualmente
ex-ante entre poupança e investimento. Agora nos diz que é “inflação explosiva” porque não existe aquela
igualdade. Evidentemente uma crítica exclui a outra. Na verdade o programa da Cepal, como qualquer
programa geral de investiemntos exige um esforço permanente para ajustar o fluxo de poupança às
necessidades de investimento. Não há nenhuma razão para que um plano de desenvolvimento seja mais
inflacionário que um desenvolvimento sem plano. A experiência está aí para demonstrar que o
desenvolvimento sem plano, com a função consumo de que hoje dispomos, cria fortes tendências
inflacionárias. Não vejo como se possam combater essas tendências sem determinar todos os fatores que
entram no problema e sem acompanhar a ação de cada um deles, o que evidentemente exige uma orientação
geral do processo econômico.

O Prof. Bulhões vê um sério perigo inflacionário em dois critérios de orientação dos investimentos
que recomendaria a Cepal em sua programação. São eles: a) investimentos com diminuta aplicação de
capital; e b) investimentos que determinem a produção de artigos de elevada procura. Será extremamente
de lamentar que o texto esteja tão pouco claro que permita esse tipo de confusão. O critério básico de
orientação dos investimentos que está no espírito e na letra do texto é o da produtividade marginal social.
Qualquer critério secundário terá que estar subordinado a este. O que se pode dizer é que sendo escasso o
capital sua maior produtividade marginal social de preferência estará ali onde se obtenha maior quantidade
de produto por unidade de capital invertido. Igualmente se poderá dizer que sendo pequeno o mercado, uma
maior produtividade marginal social se obeterá ali onde a procura mais generalizada faça possível a adoção
de uma maior escala de produção. Todas estas são afirmações de sentido comum. Os comentários que faz
o Prof. Bulhões sobre esta metéria escapam totalmente a minha compreensão. Contudo não é demais
acrescentar que existe uma tendência do crítico para pensar em termos monetários problemas que no estudo
da Cepal estão explicitamente formulados em termos reais.