ano 20 - n.

230 PUBLICAÇÃO MENSAL

Abril - 2020 ISSN 1678-8648

DOUTRINA FÓRUM ADMINISTRATIVO

DIREITO PÚBLICO
JURISPRUDÊNCIA SELECIONADA
LEGISLAÇÃO COMENTADA

DIREITO ADMINISTRATIVO
CONTROLE
PARCERIAS VOLUNTÁRIAS
PROCESSO
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD
REGULAÇÃO
SERVIDOR PÚBLICO

CONSTITUCIONAL - PREVIDENCIÁRIO
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 DOUTRINA
ARTIGOS

Crise e execução do orçamento público no contexto atual brasileiro

Bruno Dantas
Ministro do Tribunal de Contas da União – TCU. Pós-Doutor em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Visiting
Research Scholar na Benjamin N. Cardozo School of Law de N.Y. e no Max Planck Institute Luxembourg for Regulatory Precedural
Law. Doutor e Mestre em Direito Processual Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP. Professor da FGV-Rio
e da UNINOVE.

André Luiz de Matos Gonçalves

Graduado no Curso de Comunicações pela Academia Militar das Agulhas Negras (1999). Graduado em Direito pela Universidade
de Fortaleza (2005). Doutorando em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UNICEUB. Mestre pela Universidade Federal do
Tocantins, em parceria com a Escola Superior da Magistratura Tocantinense – ESMAT – e a Escola Paulista de Magistratura – EPM.
Foi Reitor da Universidade do Tocantins – UNITINS e Professor Universitário de Direito Constitucional. Foi Procurador efetivo do
Estado do Tocantins. Atualmente é Conselheiro Titular da Segunda Relatoria do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Sócio
fundador do Instituto de Direito Aplicado ao Setor Público – IDASP.

Júlio Edstron S. Santos

Doutor em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UNICEUB. Mestre em Direito Internacional Econômico pela UCB/DF. Diretor
Geral do Instituto de Contas 5 de Outubro do TCE-TO. Professor e Coordenador Acadêmico do IDASP/Palmas. Membro dos grupos
de pesquisa Núcleo de Estudos e Pesquisas Avançadas do Terceiro Setor – NEPATS – da UCB/DF, Políticas Públicas e Juspositivis-
mo, Jusmoralismo e Justiça Política do UNICEUB. Editor Executivo da REPATS. E-mail: edstron@yahoo.com.br

Paulo Henrique Perna Cordeiro

Mestre em Direito pelo IDP/DF. Advogado. Professor Universitário.

Uma política de engajamento moral não é apenas Introdução

um ideal mais inspirador do que uma política de
esquiva do debate. Ela é também uma base mais
promissora para uma sociedade justa. (SANDEL,
2012, p. 330)
Resumo: Por meio do método hipotético-dedutivo e a utilização
da revisão bibliográfica este artigo acadêmico demonstra as
relações entre a pandemia mundial de COVID-19 que impõe
desafios a execução do Orçamento Público brasileiro de for-
ma eficiente e democrática. Assim, por se tratar de recursos
públicos para garantir uma escorreita utilização do erário, tam-
bém demonstrou-se a necessidade de atuação dos órgãos de
controle externo, principalmente o Ministério Público e os Tri-
bunais de Contas.
Palavras-chave: Crise. Coronavírus. Orçamento Público. Con-
trole Externo.
Sumário: Introdução – 1 Crise mundial causada pela COVID-19
e a decretação de estado de calamidade no Brasil em 2020 –
2 Estado de calamidade e utilização dos recursos públicos –
3 O controle externo e a execução orçamentária em momento
de calamidade por causa da Covid-19 – Considerações finais –
Referências
O momento atual é histórico e grave. Há
uma pandemia de escala mundial, causada pela
COVID-19 – novo coronavírus –, que se espraia
por todo o globo terrestre. Essa moléstia se alas-
trou por, praticamente, todos os países em pouco
mais de três meses, provocando milhões de infec-
tados e levando a óbito mais de quinhentas mil
pessoas em todo o mundo até março de 2020.
Como resultado da COVID-19, há um movi-
mento de isolamento da sociedade internacional,
buscando evitar o alastramento dessa pandemia.
Como será demonstrado, essa situação vem tra-
zendo problemas para a economia de praticamente
todos os Estados, como um reflexo dos movimen-
tos de globalização.
Assim, tanto por causa da pandemia de
COVID-19 quanto pela diminuição de recursos pú-
blicos devido à contração do comércio e, conse-
quentemente, da retração da tributação da cadeia

Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020 ARTIGOS 9
Bruno Dantas, André Luiz de Matos Gonçalves, Júlio Edstron S. Santos, Paulo Henrique Perna Cordeiro
produtiva, tem-se no ano de 2020 uma forte crise
instaurada.
O Brasil, com uma larga história de ocorrên-
cia de tragédias causadas por ações humanas ou
naturais, já possui um refinado sistema de pro-
teção constitucional contra as crises e um movi-
mento interdisciplinar denominado “Direito dos
Desastres”.
Quanto à decretação do estado de calami-
dade que, juridicamente, é uma aguda crise mar-
cada pela gravidade e transitoriedade além das
previsões constitucionais, foram positivadas di-
versas leis sobre o assunto, destacando-se a Lei
nº 13.979 de fevereiro de 2020 que “Dispõe
sobre as medidas para enfrentamento da emer-
gência de saúde pública de importância interna-
cional decorrente do coronavírus responsável pelo
surto de 2019” (BRASIL, 2020) e também espe-
cíficas para a atual pandemia mundial como o
Decreto Legislativo nº 6 de 2020, estabelecendo
o reconhecimento da Calamidade Pública Nacional
e, ainda, a Medida Provisória nº 921 de 2020,
proporcionando a concessão de “Créditos para en-
frentamento do Coronavírus”.
Toda essa legislação busca resguardar a
efetivação das políticas públicas e dos direitos
fundamentais, principalmente, neste momento, o
direito e o acesso à saúde.
Para tanto, será demonstrado que o Direito
Administrativo do século XXI deve se afinar aos
problemas que estão assolando a sociedade e
concretizar a democracia e os demais direitos fun-
damentais com velocidade e precisão. Sob esse
paradigma, o orçamento público deve ser utilizado
para saneamento da crise caudada pela COVID-19,
tendo-se como parâmetro que, em tempos de nor-
malidade, há um rito de execução orçamentária e,
por previsão constitucional e legal, ocorre um outro
modelo em situação de calamidade pública.
Com isso, busca-se elucidar que, durante o
estado de calamidade pública, a própria Lei Com­
plementar nº 101/2000, conhecida como Lei de
Res­ ponsabilidade Fiscal, determina um proce­ di­
mento próprio para utilização dos recursos públi-
cos, fato que é reforçado pela legislação específica
editada para o combate à COVID-19.
Também será objeto desta pesquisa a atua­
ção dos órgãos de Controle Externo, principalmente
o Ministério Público e os Tribunais de Contas que,
para além das suas clássicas atuações, devem
adotar uma performance propositiva, agindo de
maneira a se superar a crise, sobretudo por causa
10 ARTIGOS
das modificações na Lei de Introdução às Normas
do Direito Brasileiro (LINDB). No entanto, esses
agentes públicos devem agir sem perder o foco
nos princípios constitucionais da solidariedade e
responsabilidade para com o erário.
1 Crise mundial causada pela COVID-19
e a decretação de estado de
calamidade no Brasil em 2020
O ano de 2020 começou com particularida-
des iguais às do século passado, que foi marcado
por uma pandemia mundial. Naquele momento
histórico, foi a gripe espanhola1 que ceifou apro-
ximadamente quinhentos milhões de vidas. Hoje,
a COVID-19 assola o mundo e já é contada na
casa das centenas de milhares e progride em con-
dições geométricas. Constata-se, que “a dinâmica
da evolução da pandemia vai evidenciando a ob-
solescência das normas do direito administrativo
‘tradicional’” (JUSTEN FILHO, 2020, p. 01), tendo
por fio que o Direito deve ofertar respostas preci-
sas em um ambiente de larga ambivalência.
“A Organização Mundial de Saúde (OMS) de-
clarou em onze de março de 2020 a pandemia
do Covid-19, a infecção causada pelo coronavírus”
(LEITE; COSTA, 2020, p. 2). E, como consequência,
a sociedade internacional, neste ano, está mar-
cada por um processo de isolamento que impõe
fortes tensões com a população e sobretudo com
a economia, que se tornou intrinsecamente ligada
a fatores globais, principalmente pela dependên-
cia econômica da China, dos Estados Unidos da
América e da União Europeia.
Tal situação pode comprometer o comércio
internacional, as receitas estatais e, consequen-
temente, a concretização de direitos fundamen-
tais, tais como o acesso à saúde. A dimensão
global da crise, causada pela COVID-19, pode ser
visualizada no gráfico abaixo que demonstra di-
daticamente quais os países que convivem com
essa pandemia em março de 2020 e o reflexo em
seus produtos internos brutos (PIB), ou seja, na
soma de tudo que é produzido naqueles Estados.
1
Entre os anos de 1918 e 1920 o mundo foi assolado por um
vírus que ficou conhecido como Gripe Espanhola, porque foi
a imprensa da Espanha a primeira a registrar tal fenômeno
natural, como demonstra o documento do CEPDOC, disponível
em: https://cpdoc.fgv.br/sites/default/files/verbetes/primeira-
republica/GRIPE%20ESPANHOLA.pdf
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020

A sensação acadêmica é que “na realidade,
essa crise é caracterizada pela combinação de
uma aposta econômica no âmbito internacional
(as causas), e as medidas tomadas para lidar com
isso (os efeitos)”, nas lições de Bauman (2016, p.
11). Isto porque, em pouco mais de três meses,
a COVID-19 se espalhou pelo mundo, trazendo
nefastos efeitos sociais, econômicos e, principal-
mente, sanitários.
Ainda assim, a hipervalorização da riqueza, o
materialismo desenfreado, a sede por inovação
tecnológica, a distração provocada por inúmeros
fatores próprios da sociedade da informação, vão
se tornando experiências que se acumulam para
gerar uma relativização em campos estratégicos
e necessários para a vida social. (BITTAR, 2010,
p. 500)
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020
Crise e execução do orçamento público no contexto atual brasileiro
Essa situação comina à população, princi-
palmente à classe social mais humilde e vulnerá-
vel, o sentimento de que “quando a crise acaba,
outra que nesse interim chegou roendo nossos
calcanhares, entra em cena e toma seu lugar”,
tal como pontuou Zygmunt Bauman (2016, p. 15).
Portanto, há um descontentamento geral com as
instituições e com os poderes constituídos, que
não conseguem resolver os atuais desafios, até
mesmo porque eles extrapolam os controles con-
quistados pelo Estado nacional.
ARTIGOS 11
Bruno Dantas, André Luiz de Matos Gonçalves, Júlio Edstron S. Santos, Paulo Henrique Perna Cordeiro
O nível de disseminação do coronavírus no
plano internacional é bem visualizado no gráfico
Fonte: Banco Central do Brasil, 2020.
Como resultado da análise do gráfico acima,
pode-se inferir que nenhum país do mundo está
imune a essa pandemia, toda economia global
vem sentindo seus efeitos e, sobretudo, o nú-
mero de contágio segue em alta velocidade até o
presente momento, tornando-se um desafio para
a concretização de direitos essenciais como à
saúde e ao seu acesso.
Ainda devido à crise causada pela COVID-19,
foram aprofundados os problemas do constitucio-
nalismo e do Estado nacional que já não detém
todos os instrumentos de regulamentação jurídica
e de produção econômica, tendo em vista que
ambos se deslocaram para cadeias globais que se
interligam e principalmente autolimitam as compe-
tências estatais, como, por exemplo, ocorre com
os tratados internacionais.
O momento atual é tão complexo que se
torna necessário que haja um maior detalhamento
do novo movimento jurídico interdisciplinar denomi-
nado “Direito dos Desastres”, que envolve ações
públicas e privadas e pode ser utilizado a partir da
seguinte compreensão da:
(...) ocorrência de um desastre deve iniciar um
novo ciclo de aprendizagem e de adoção de medi-
das para evitar os próximos e eventuais desastres.
Para tanto, deve haver uma avaliação sistêmica de
quais foram os pontos de falhas (estruturais, regu-
latórias, terceiros, fatores físicos etc.) e quais as
12 ARTIGOS
apresentado em publicação do Banco Central do
Brasil, da seguinte forma:
medidas preventivas devem ser incorporadas aos
eventos futuros. (CARVALHO, 2019, p. 3)
Neste diapasão, o “Direito dos Desastres”
pode ser uma ferramenta importante na preven-
ção e criação de protocolos que evitem ou minimi-
zem os efeitos dos sinistros que vêm ocorrendo
em todo o mundo, cada vez com menores interva-
los de ocorrência, tendo como exemplo a seguinte
constatação: “devido à facilidade de dissemina-
ção e transmissão, doenças como a dengue, zika,
chikungunya, febre amarela e sarampo, essa úl-
tima tida como erradicada no Brasil, correm o risco
de tornarem-se epidêmicas em 2020, alertam o
Ministério da Saúde e a OMS” (COUTINHO, 2019,
p. 1).
Um dos pontos que devem ser percebidos
é que o “Direito dos Desastres” pode ter refle-
xos em diversas áreas jurídicas, perpassando
sistemas públicos e privados e vinculando ações
da Administração Pública e a regulamentação de
ações populares como a abertura ou fechamento
do comércio.
Seguindo, a COVID-19 impõe ao Estado o
dever de aprimorar o direito fundamental à saúde,
criando ranhuras no próprio constitucionalismo
que conviveu com intensas dificuldades ao longo
do século XX, como demonstrou Francisco B.
Callejón (2018), registrando que, aparentemente,
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020

os problemas de convivência do constituciona-
lismo, soberania e efetividade dos direitos funda-
mentais continuam a se agravar, como apontam
as filas de desamparados em hospitais públicos
e privados.
Ressalta-se que o liame adotado neste paper
é que a crise mundial propiciou condições para a
decretação, nos termos legais e constitucionais,
do estado de calamidade pública em todo Estado
brasileiro e, por consequência, haverá no Brasil
a utilização de maneira excepcional dos recursos
do erário, cabendo aos operadores do Direito uma
atenção mais intensa e, principalmente, a utiliza-
ção da cautela e proporcionalidade nas conduções
da Administração Pública.
Nesta esteira de pensamento, a pandemia
da COVID-19 incitou a criação de uma legisla-
ção específica, positivada na Lei nº 13.979 de
fevereiro de 2020, que “Dispõe sobre as medi-
das para enfrentamento da emergência de saúde
pública de importância internacional decorrente
do coronavírus responsável pelo surto de 2019”
(BRASIL, 2020, p. 1). Assim também a aprovação
do Decreto Legislativo de nº 6 de 2020, estabele-
cendo o reconhecimento da Calamidade Pública
Nacional e, ainda, da Medida Provisória nº 921 de
2020, proporcionando a concessão de “Créditos
para enfrentamento do Coronavírus”.
Ainda sob os olhos da lição consagrada de
que os direitos não nascem em árvores, tal como
ensinaram Galdino (2005) e Holmes e Sunstein
(2015), busca-se a clareza de que, em casos de
calamidades públicas, existirão custos e inves-
timentos sociais que precisam ser realizados,
porém, tanto o “Direito dos Desastres” quanto
seu espraiamento para o Direito Administrativo e
o Controle Externo, devem considerar que os re-
cursos são escassos e devem ser otimizados pelo
bem da coletividade.
Crises econômicas poderão se apresentar, bem
como desastres naturais ou humanos, os gru-
pos políticos no poder se alteram, e também as
percepções sociais. Tudo isso terá repercussões
sobre a ação estatal relacionada com o respeito,
proteção e promoção dos direitos. (BARCELLOS,
2020, p. 40)
Também há de se notar que o Governo
Federal já faz projeções, por meio de uma Nota
Informativa do Ministério da Economia, sobre os
efeitos da pandemia causada pela COVID-19,
sendo que esta situação possui relevância por-
que a escassez de recursos pode trazer sérios
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020
Crise e execução do orçamento público no contexto atual brasileiro
prejuízos para o funcionamento de políticas pú-
blicas e a efetivação de direitos fundamentais,
constatando-se:
É importante destacar que ainda há muita incerte-
za acerca da magnitude dos choques à frente, e
da inclusão de novos choques como o financeiro.
É necessário aguardar a evolução dos dados para
que possamos assimilar com maior precisão os
impactos da epidemia. Ainda assim, acreditamos
que a maioria dos choques terá apenas efeitos
transitórios sobre a economia. Isso significa que,
após a estabilização da situação, haverá uma re-
tomada acelerada no ritmo de atividade, puxada
pelo movimento de reposição de estoques, me-
lhora nos termos de troca e aumento na produtivi-
dade. (BRASIL. MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2020,
p. 5)
Portanto, a seguir, demonstra-se que o atual
arcabouço jurídico exige a utilização de recursos
públicos e, ao mesmo tempo, a utilização proposi-
tiva dos órgãos de controle, em prol da superação
da crise e otimização dos expedientes ligados ao
erário.
2 Estado de calamidade e utilização dos
recursos públicos
“No Brasil, com mais razão, é necessária
a presença do Estado [!]”, conforme lecionou
Paulo Bonavides (2016, p. 191) e, sob essa
égide, deve-se constatar que dentro do condomí-
nio jurídico,2 que forma o federalismo brasileiro,
há um dever de solidariedade entre os entes fe-
derados, ou seja, os Estados-membros devem
apoiar seus municípios e a União deverá auxiliar
de maneira complementar os governos regionais,
propiciando condições para o cumprimento da
Constituição de 1988, principalmente de disposi-
tivos como o artigo 3º, inciso III, que assim pre-
ceitua: “Constituem objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil: (...) III – erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigual-
dades sociais e regionais; (...)” (BRASIL, 1988).
Sendo que, para se propiciar essas condições,
“(...) a Lei de Responsabilidade Fiscal desenha um sistema
2
integrado aos três níveis de governo, individualizando respon-
sabilidades de cada poder e de seus titulares, ou substitutos
no exercício da administração dos vários organismos auxiliares,
tanto da administração pública direta como indireta. O desenho
inclui mecanismos implícitos de disciplina e implementação
das medidas de Transparência da Gestão Fiscal e de atendi-
mento aos dispositivos de responsabilidade e integração. Toda
a integração é desenhada como forma de alavancagem para um
sistema responsável de gestão fiscal e administrativa” (UFSC,
2020, p. 4).
ARTIGOS 13
Bruno Dantas, André Luiz de Matos Gonçalves, Júlio Edstron S. Santos, Paulo Henrique Perna Cordeiro
foi promulgado o Decreto nº 7.257 de 2010, pre-
vendo o seguinte instituto:
Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
(...) IV – estado de calamidade pública: situação
anormal, provocada por desastres, causando da-
nos e prejuízos que impliquem o comprometimento
substancial da capacidade de resposta do poder
público do ente atingido; (...). (BRASIL, 2010)
Da interpretação do instituto jurídico acima,
percebe-se que, para a realização de políticas pú-
blicas e a concretização de direitos fundamentais,
o Estado brasileiro tem um orçamento de apro-
ximadamente um trilhão de reais, alocando cada
recurso público para funções específicas que são
vinculadas ou discricionárias. Sendo a regra um
controle maior em situações de normalidade e
uma vinculação a solução do problema em situa-
ções de urgência ou de calamidade.
A partir do texto constitucional, há todo um
exercício – político e jurídico –, em prol da exe-
cução do orçamento público. Sendo reconheci-
damente louvável da Constituição descentralizar
recursos e instituir uma distribuição horizontal
de competências que podem ser exercidas, inclu-
sive em conjunto,3 como ocorre com a saúde e
educação.
Fonte: Siga Brasil, 2020.
Duas observações3são necessárias: a pri-
meira é que o valor anteriormente apresentado
refere-se ao orçamento apenas da União, que é
suplementado pelos estaduais e municipais; e a
segunda ponderação é que, apesar do alto valor
nominal, há um déficit na prestação dos direitos
fundamentais, sobretudo na área da saúde, sendo
que o problema ainda é amplificado por uma
Refere-se à competência comum, ou seja, aquela que pode ser
3
exercida por todos os entes federados simultaneamente.
14 ARTIGOS
Até mesmo a Lei Complementar nº 101/2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal,
em seu artigo primeiro, parágrafo único é clara ao
definir os parâmetros para a utilização do orça-
mento público com fulcro no planejamento, trans-
parência e redistribuição de recursos, como se
verifica no excerto abaixo.
§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressu-
põe a ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, median-
te o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, ge-
ração de despesas com pessoal, da seguridade
social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação
de receita, concessão de garantia e inscrição em
Restos a Pagar. (BRASIL, 2000)
Por este viés, o orçamento público e a sua uti-
lização têm fundamental relevância para o acesso a
direitos essenciais, como por exemplo, à saúde, que
exige constantes investimentos e financiamentos
para que, no Estado brasileiro, seja mantido um pa-
tamar mínimo. Esta construção teórica torna-se fac-
tual quando se observa os recursos destinados ao
Ministério da Saúde entre os anos de 2015 a 2020.
pandemia mundial. Em suma, temos um “cober-
tor” pequeno para grandes necessidades.
Avançando, “nos casos de quebra da norma-
lidade democrática ou de gravíssimas perturba-
ções à ordem pública, as constituições costumam
prever no seu articulado os denominados regimes
de exceção” (FACHIN; ALARCÓN, 2014, p. 944).
Salienta-se que a história brasileira e a evolução
jurídica nacional demonstram que há uma cons-
tante tensão entre a democracia e o autoritarismo,
tendo como reflexo a criação e desenvolvimento
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020

de um refinado sistema de proteção do Estado
democrático e da proteção humana, atualmente
denominado Sistema Constitucional de Crises,
tal como lecionou o clássico José Afonso da Silva
(2019) e, também, contextualizado à luz da atua­
li­
dade e do pragmatismo jurídico descrito por
Humberto Alves de Campos (2011).
Em síntese, o estado de calamidade é uma
situação jurídica excepcional que causa proble-
mas de ordem social, econômica e, até mesmo,
política exigindo o compromisso republicano da
Administração Pública para sanar condições que
são trágicas, provisórias e graves.
Interessante observar que a decretação de esta-
do de emergência ou calamidade é um ato com-
plexo, na medida em que, somente será validado
após a homologação de pedido pelo Ministério da
Integração Social – ou seja, por órgão diverso da-
quele que editou o decreto. (MATEUS, 2020, p. 4)
Ainda do ponto de vista iminentemente jurí-
dico, há de se notar que ocorreu, à luz da história
e da legislação brasileira, toda uma construção
doutrinária e jurisprudencial sobre o estado de ca-
lamidade, tal como demonstra a lição a seguir:
A propósito destes fatos (calamidade pública e
emergência), algumas reflexões aqui se impõem.
Primeiramente, há que se entender o que é cala-
midade pública. É pública, porque o próprio con-
ceito seu não se particulariza. É geral o alcance
do fato ensejador. Calamidade é uma desgraça,
flagelo, catástrofe. Alguns exemplos: chuvas tor­
renciais, provocando inundações, trombas d’água,
destruindo casas, estradas, pontes, tempestades
de granizo, nevascas, geadas, ciclones, tufão, res-
sacas marítimas, secas terríveis e prolongadas,
falta de água, perda total ou parcial de safras agrí-
colas, etc., como fatos decorrentes da natureza. E
como fatos decorrentes da vontade humana, têm-­
se guerra, insurreição, sublevação, revolta civil
(que podem levar ao estado de defesa nacional),
danificações, explosões voluntárias de postos
comunitários, institucionais, habitacionais, com
con­sequência gravosa para a comunidade, greve
incontrolável em serviços essenciais e paralisação
de atividades de empresas com ameaça ao abas-
tecimento da população. (CASTRO, 2010, p. 1)
Bem como, em termos específicos do atual
problema, a decretação do estado de calamidade
pelo Congresso Nacional por causa da COVID-19
é um momento em que deverá ocorrer a redis-
tribuição de recursos públicos para se evitar a
disseminação dessa doença, que tem um com-
provado grau de mortalidade, principalmente entre
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020
Crise e execução do orçamento público no contexto atual brasileiro
as faixas etárias que têm proteção específica, por
exemplo, a Lei nº 10.741 de 2003, conhecida
como Estatuto do Idoso.4
Como consequência direta da crise atual, o
Governo Federal já anunciou5 a redistribuição de
mais de seiscentos milhões de reais, a compra
de mais de dez milhões de kits de testes con-
tra o coronavírus e a utilização do artigo 65 da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que assim
determina:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública re-
conhecida pelo Congresso Nacional, no caso da
União, ou pelas Assembleias Legislativas, na
hipótese dos Estados e Municípios, enquanto
perdurar a situação: I – serão suspensas a con-
tagem dos prazos e as disposições estabelecidas
nos arts. 23, 31 e 70; II – serão dispensados o
atingimento dos resultados fiscais e a limitação
de empenho prevista no art. 9º. Parágrafo único.
Aplica-se o disposto no caput no caso de esta-
do de defesa ou de sítio, decretado na forma da
Constituição. (BRASIL, 2000)
Reforça-se que, a responsabilidade fiscal é
uma decorrência do estado de normalidade. Em
situações comprovadamente emergenciais, a pró-
pria legislação proporciona condições para que
seja superada a dificuldade. Logo, nos termos da
LR, ao se decretar o estado de calamidade, há
flexibilizações de prazos, metas e do comprome-
timento de recursos que devem ser canalizados
para a supressão da crise ou, ainda, como se po-
siciona a doutrina:
Especificamente, o legislador invocou a emer-
gência e a calamidade pública, como casos de
dispensabilidade de licitação, sem se aprofundar
nos conceitos de cada um deles, mesmo porque
esse não é seu objetivo nem sua missão, deixan-
do para a doutrina a valorização meritória de cada
elemento. Destarte, a calamidade pública é uma
situação de (in)suportabilidade ameaçada segun-
do o direito escrito, que exige medidas interven-
tivas de urgência e de necessidades imediatas,
sob pena de prejuízos a pessoas, bens e serviços
da comunidade. É o mais alto grau de situação de
4
“Art. 1º É instituído o Estatuto do Idoso, destinado a regular os
direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a
60 (sessenta) anos. Art. 2º O idoso goza de todos os direitos
fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da pro-
teção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhe, por lei
ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, para
preservação de sua saúde física e mental e seu aperfeiçoamento
moral, intelectual, espiritual e social, em condições de liberdade
e dignidade” (BRASIL, 2003).
5
Notícia descrita no sítio eletrônico da Agência Nacional. Disponível
em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2020-03/
covid-19-bolsonaro-atualiza-governadores-sobre-medidas-de-
prevencao
ARTIGOS 15
Bruno Dantas, André Luiz de Matos Gonçalves, Júlio Edstron S. Santos, Paulo Henrique Perna Cordeiro
perigo e de dano efetivos, podendo-se afirmar que
a calamidade pública (pode haver calamidade que
não seja pública também) constitui fato catastró-
fico, de dimensões previamente incalculáveis e
de consequências ruinosas maiores. (CASTRO,
2011, p. 5)
Assim, percebe-se que há na normalidade
um tipo de execução orçamentária e, em momen-
tos de crises institucionais, tal como a decretação
de calamidade pública, uma outra condição de uti-
lização dos recursos. Porém, em comum, é que
cada ato deve ser praticado em conformidade com
a legalidade e buscar a realização das políticas pú-
blicas e concretização dos direitos fundamentais,
refletindo, inclusive, sobre as contratações públi-
cas que deverão observar que:
(...) em relação às contratações emergenciais mo-
tivadas pelo COVID-19, por dispensa de licitação,
as empresas contratadas deverão certificar-se de
que o ente contratante está tomando todas as me-
didas legais exigidas para a correta formalização
de processo de dispensa de licitação, sob pena
de eventual futura corresponsabilização das con-
tratadas pelos órgãos de controle (e.g. Ministério
Público, Tribunal de Contas).
Portanto, no atual momento de calamidade
por causa da pandemia da COVID-19, percebe-se
que há uma prioridade de execução de recursos
na área da saúde, fato que não elide o exercício
dos órgãos de controle, ao contrário, eles devem
tomar uma posição propositiva, como será deta-
lhado a seguir.
3 O controle externo e a execução
orçamentária em momento de
calamidade por causa da Covid-19
Uma lição secular, mas que se mantém atual,
mesmo no presente momento de calamidade por
causa da COVID-19, é que cabe à Administração
Pública o “pensamento, a discussão e execução”
das políticas públicas tal como demonstrou José
Rubino de Ribeiro (1884, p. 72), ou seja, deve
ocorrer todo o ciclo de criação, execução e avalia-
ção de ações estatais em todos os níveis, incre-
mentando-se a harmonia e solidariedade que são
exigidos em momentos de crises agudas.
Alinhavada a essa concepção de efetividade
dos direitos fundamentais há de se notar que a
Administração Pública ultrapassou os paradigmas
patrimoniais, burocráticos, gerenciais e, atual-
mente, deve se concentrar em seu viés democrá-
tico e concretizador ou, ainda, todos os órgãos
16 ARTIGOS
governamentais devem buscar atingir os melhores
resultados com os recursos que possuem e não
são poucos, como já demonstrado.
“Os arquitetos de escolhas precisam saber
como encorajar outros comportamentos social-
mente benéficos em ao mesmo tempo” (THALER;
SUSTEIN, 2019, p. 66). Portanto, tanto o Direito
Administrativo quanto o Controle Externo devem
direcionar-se para o paradigma do Estado Demo­
crático de Direito, que é um modelo ainda em
construção.
Em síntese e como conclusão dessas considera-
ções, no Estado Democrático de Direito não basta
a existência de uma Administração Pública legali-
zada – ou seja, a que se submeta apenas às leis
editadas pelo Estado –, sendo igualmente neces-
sário que sua ação esteja sempre legitimada pela
submissão ao Direito, vale dizer, sucessivamen-
te: pela titulação democrática de seu agente, pelo
exercício democrático de suas respetivas funções
e, sobretudo, pelo resultado democrático de sua
ação – que deverá ser nada menos que o legitima-
damente esperado pelos donos e destinatários do
poder. (MOREIRA NETO, 2018, p. 148)
Um exemplo jurisprudencial de ação demo-
crática da ação estatal é percebido na Ação Cível
Originária nº 2.981 do Distrito Federal, em que o
Estado do Rio de Janeiro buscou amparo no Poder
Judiciário para que, mesmo descumprindo um
acordo firmado com a União, Banco do Brasil S/A
e Caixa Econômica Federal, não fossem bloquea-
dos recursos da administração fluminense.
A decisão em sede de tutela provisória do
Ministro Luiz Fux foi no sentido de sopesar os di-
reitos fundamentais, atendendo parcialmente a
ambos os lados, sem que isso significasse a in-
terrupção das relações institucionais ou dos servi-
ços essenciais que são prestados pela União e/ou
pelo Estado-membro em questão.
Ainda com o viés democrático da Constituição
de 1988, o controle externo recebeu novas com-
petências, sobretudo o Ministério Público e os Tri­
bunais de Contas, sendo este último, inclusive o
guardião do princípio constitucional sensível, que é
o dever de prestar contas, instituído vetustamente,
desde a Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão de 1789 em seu artigo quinze. Devendo-se
reconhecer:
É em suma e generalizado: essa expansão do con-
trole, assim ampliado para se tornar também pros-
pectivo, tanto em sede política, quanto em sede
jurídica, registra-se empenho e aprofundamento
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020

cada vez mais intenso dos aparelhos administra-
tivos e judiciários do Estado, voltados ao controle
de políticas públicas, neles destacadas as preocu-
pações com a eficiência e economicidade, tanto
para a sua formulação e execução, como, sobre-
tudo quanto a seus resultados. (MOREIRA NETO,
2018, p. 148)
A lição democrática é que o Controle Externo
do século XXI não é uma barreira para a Admi­
nistração Pública e, sim, uma instância proposi-
tiva para a Administração Pública, sobretudo, os
Tribunais de Contas, instância especializada na
execução do orçamento público.
Relembra-se que o momento é de calami-
dade e a execução orçamentária está voltada para
a superação da grave crise na área da saúde,
sendo que “a relevância das dificuldades enfren-
tadas e a dimensão dos riscos de saúde pública
(que) exigem providências imediatas a evitar a di-
fusão da doença e a reduzir o ritmo das contami-
nações” (JUSTEN FILHO, 2020, p. 1).
Essa nova perspectiva é amparada pela Lei
de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB) que, em seu artigo 21, assim determina:
“A decisão que, nas esferas administrativa, con-
troladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa
deverá indicar de modo expresso suas consequên-
cias jurídicas e administrativas” (BRASIL, 2018).
Por esse viés, a LINDB consagra a atuação do
controle externo propositivo ao determinar que, ao
se tomar uma decisão em esfera administrativa,
sejam demonstradas as possíveis consequên­cias
jurídicas, buscando-se reconhecer que “a previsão
dos efeitos práticos da decisão é indispensável
para determinar a compatibilidade da escolha rea­
lizada com o valor abstrato invocado” (JUSTEN
FILHO, 2018, p. 29).
O que se busca é que o Controle Externo pro-
picie condições jurídicas para o desenvolvimento de
políticas públicas, dentro da legalidade e, principal-
mente, da constitucionalidade que redimensiona
a atuação estatal, que não pode ficar vinculada a
concepções pessoais ou abstratas que não concre-
tizem os direitos fundamentais, por meio da execu-
ção orçamentária, recordando-se, ainda, que:
Sabidamente a tarefa de interpretar normas no
âmbito do Direito Administrativo não é coisa sim-
ples. No entanto, meu antigo desconforto sempre
se evidenciou em relação à desmedida super-
posição de uma vontade pessoal às possibilida-
des (concretas) permitidas pelo modal deôntico
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Crise e execução do orçamento público no contexto atual brasileiro
(dever ser) e seu respectivo sistema de normas.
(SANTANA, 2018, p. 26)
O ponto central deste trabalho acadêmico é
que o paradigma constitucional democrático não
permite comportamentos extremados da Admi­nis­
tração Pública, nem pode ficar ao arbítrio pessoal,
tão pouco se escudar em questões hermenêuti-
cas de caráter geral, por exemplo, a visão estreita
da prevalência a priori da supremacia do interesse
público.
Ainda, buscando uma compreensão da ma­
neira mais democrática de atuação da Admi­ nis­
tração Pública percebe-se que doutrinariamente,
no Brasil, vem-se discutindo as diferenças entre os
casos simples e complexos. O ponto nodal é que
os chamados hard cases, são, sinteticamente,
aqueles que comportam mais de uma interpreta-
ção, tendo em vista que há um choque de direi-
tos fundamentais, devendo os órgãos de controle
atuar de modo a privilegiar “(...) a proporcionali-
dade das medidas em relação aos efeitos, inclu-
sive em relação a outros direitos fundamentais
(...)” (NOHARA, 2018, p. 24).
Outro exemplo de atuação democrática do
Controle Externo e, sobretudo, dos Tribunais de
Contas é encontrado nas possibilidades concre-
tas de realização de termos de convênio interins-
titucionais, como Cortes de Contas e Ministério
Público, para que sejam verificadas as execuções
orçamentárias antes da sua concretização.
Essa possibilidade é viável quando está es-
cudada pela Constituição e também pela previsão
da LINDB que foi exposta, uma vez que as conse-
quências da execução orçamentária durante uma
crise podem gerar desvios de recursos que são
imprescindíveis para a superação do momento de
instabilidade.
Também, não há dúvidas que a atuação a priori
deve ser executada com grande cuidado e alta ve-
locidade para que, em sinergia democrática, sejam
cumpridos os objetivos da Administração Pública,
atendendo-se os preceitos legais e constitucionais,
economizando tempo e recursos em ações futuras,
que têm efeitos meramente paliativos.
Considerações finais
O mundo presencia uma crise causada pela
COVID-19, porém há de se notar que, infelizmente,
essa não foi a maior pandemia que atingiu a hu-
manidade. O que causa perplexidade foi a veloci-
dade de propagação do coronavírus pelo planeta
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Bruno Dantas, André Luiz de Matos Gonçalves, Júlio Edstron S. Santos, Paulo Henrique Perna Cordeiro
Terra e o abalo que ele causou na economia mun-
dial, que é cada vez mais globalizada e, conse-
quentemente, interligada.
Assim, por meio da utilização do método
hipotético-dedutivo e a aplicação da técnica de
revisão bibliográfica foram demonstrados os prin-
cipais liames entre a crise, a decretação do es-
tado de calamidade no Brasil e as dificuldades de
execução orçamentária pelo Estado brasileiro.
No primeiro momento, foi apontado que há
uma comoção internacional causada pela COVID-19,
criando condições para que a sociedade internacio-
nal se isole tentando evitar a evolução da pandemia
por todos os países e, principalmente, na população
que sente que há um permanente estado de anor-
malidade conforme demonstrou Zigmunt Bauman
(2016), analisado anteriormente.
Ainda, como consequência da sucessão de
crises que são presenciadas, o próprio constitu-
cionalismo é colocado em dificuldades, principal-
mente porque os instrumentos clássicos como a
soberania já não conseguem atender a todas as
demandas necessárias.
Em seguida, foram particularizados os ele-
mentos jurídicos que levam à decretação do estado
de calamidade no Brasil, apontando-se que (infe-
lizmente), há pesquisas, jurisprudência e a convi-
vência com desastres naturais ou humanos que
possibilitam a aplicação dessa medida no Estado
brasileiro.
Ainda, em decorrência da sucessão de fatos
históricos negativos, há uma corrente interdisci-
plinar denominada “Direito dos Desastres” que
busca considerar os meios de prevenção de sinis-
tros, os elementos de crise e a forma de supera-
ção desses momentos de dificuldades.
Desta maneira, constata-se que há legis-
lações no plano nacional que possibilitam a de-
cretação democrática de estado de calamidade
pública, frisando-se que tem-se a consideração do
elemento de união pública, uma vez que se trata
de ato complexo que necessita da participação do
Poder Executivo e também do Legislativo.
Foram, ainda, descritas as legislações es-
pecíficas para a decretação do estado de calami-
dade por meio da Lei nº 13.979 de fevereiro de
2020, que “Dispõe sobre as medidas para enfren-
tamento da emergência de saúde pública de im-
portância internacional decorrente do coronavírus
responsável pelo surto de 2019” (BRASIL, 2020)
e, também, as específicas para atual pandemia
mundial como o Decreto Legislativo nº 6 de 2020,
18 ARTIGOS
estabelecendo o reconhecimento da Calamidade
Pública Nacional e, ainda, a Medida Provisória
nº 921 de 2020, proporcionando a concessão de
“Créditos para enfrentamento do Coronavírus”.
Verificou-se que, por meio da legislação exis-
tente, há a possibilidade jurídica de uma resposta
dos agentes estatais, frente à atual pandemia de
COVID-19 que impõe vultosos recursos na área da
saúde.
Essas legislações são importantes para que,
em casos graves, sejam utilizados os dispositivos
específicos da Lei de Responsabilidade Fiscal,
principalmente, aqueles que prescrevem a suspen-
são de prazos e o alargamento da possibilidade de
utilização dos recursos públicos, tal como aponta
o artigo 65 da Lei Complementar nº 101/2000.
Ponderou-se, porém, que, com a utilização
solidária de recursos da União, Estados, Muni­
cípios e do Distrito Federal, há a necessidade de
atuação dos órgãos de Controle Externo, princi-
palmente do Ministério Público e dos Tribunais de
Contas que, para além das suas clássicas compe-
tências, devem atuar de forma propositiva.
Esta atual vertente de pensamento tem
fulcro, inclusive, nas novas previsões da Lei de
Interpretação às Normas do Direito Brasileiro que
dispõe sobre a forma de atuação dos órgãos de
controle, sendo que pelo artigo 21 daquela legisla-
ção se torna imperativo que, ao anular um ato pú-
blico, o órgão administrativo aponte qual caminho
deverá ser percorrido, apresentando até mesmo
as possíveis consequências do ato.
Indo além de críticas e dúvidas, foi demons-
trado que a execução orçamentária segue dois
caminhos, um em ambiente de normalidade e o
segundo em situações de calamidade e, principal-
mente, que os órgãos de controle devem manter a
vigilância para que o orçamento público seja otimi-
zado, realizando políticas públicas e concretizando
direitos fundamentais
Crisis and implementation of the public budget in the current
Brazilian context
Abstract: Through the hypothetical deductive method and
the use of the bibliographic review, this academic paper
demonstrated the relationships between the world pandemic
of COVID-19 which imposes challenges to the execution of the
Brazilian Public Budget in an efficient and democratic way. Thus,
as these are public resources to guarantee the correct use of
the treasury, the need for action by external control bodies,
especially the Public Ministry and the Courts of Accounts, has
also been demonstrated.
Keywords: Crisis. Coronavirus. Public Budget. External Control.
Fórum Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 20, n. 230, p. 9-19, abril 2020

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