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GOVERNANÇA

METROPOLITANA NO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO

Leandro Damaceno
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
Me. em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento
As experiências de gestão metropolitana no Brasil
■ Experiências da década de 70 fortemente associadas ao autoritarismo e à
centralização do regime que as instituiu, desconsiderando variáveis democráticas,
federativas e das relações intergovernamentais (Souza, 2003)
■ Entidades metropolitanas criadas durante o regime militar não sobreviveram à
redemocratização por serem incompatíveis com a mudança de regime político
– Modelo implantado não criou incentivos para a cooperação entre Estados e
municípios ou entre municípios de uma mesma RM
– Não gerou consciência coletiva ou identidade regional em torno de questões
metropolitanas
– Autonomia decisória e financeira histórica dos municípios x subordinação
durante modelo de RM no período militar
– Inexistência de cooperação com os arranjos metropolitanos com o retorno das
eleições municipais a partir de 1985
– Falta de incentivo ao fomento à gestão metropolitana
■ Constituição de 1988 rompe com um modelo autoritário, cujos arranjos
metropolitanos estavam identificados, e privilegiaram uma desconcentração política
e fiscal da União diretamente para os municípios
■ Descentralização em direção aos municípios levou ao desmantelamento dos
instrumentos existentes de planejamento, gestão e governança metropolitana

14/4/2020
Padrões de governança das metrópoles brasileiras

■ Paradoxo constitucional: Maior autonomia municipal a partir de 1988 x


incumbências estaduais de definição das regiões metropolitanas (Lacerda e
Ribeiro, 2014)
– Defesa de um novo modelo federativo de cooperação vertical e articulações
horizontais entre os municípios metropolitanos x defesa de arranjos baseados
nas iniciativas voluntárias intermunicipais, à conta do receio da perda de
autonomia adquirida a partir de 1988
■ Excessiva setorialização dos problemas comuns metropolitanos
■ Controle político sobre o município impede o compartilhamento de ações
com municípios vizinhos, dado a redundância de frutos eleitorais
■ Perda de perspectiva de um desenvolvimento metropolitano integrado com
ausência de diálogo entre os diversos planos setoriais

14/4/2020
Padrões de governança das metrópoles brasileiras

■ Tipos preliminares de governança metropolitana democrática


(Lacerda e Ribeiro, 2014):

1. Clássico ou tradicional: Segmentos das elites mantêm padrões


de governança de forma patrimonialista e clientelista
2. Territórios democrático-populares: representação dos segmentos
populares, elites modernas (capital imobiliário, comercial e
financeiro) e setor público
3. Governança corporativa: associação entre o público e o privado
nas formas de gestão compartilhada
4. Neoliberal: Articulações dos agentes econômicos se fazem
diretamente por meio do mercado

14/4/2020
Padrões de governança das metrópoles brasileiras

■ Sistemas instaurados na década de 70 com predomínio e o comando


da esfera estatal, orientados por princípios centralizados, com
penetração dos interesses econômicos e representação dos atores
intrínsecos à cultura patrimonialista do Estado brasileiro
■ Constituição de 88 possibilitou o 2º tipo, com inserção da sociedade
civil e criação de canais de gestão participativa
– Limitações:
i. Participação da sociedade civil bastante limitada e residual;
ii. Frágil capacidade deliberativa dos mecanismos de gestão

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Padrões de governança das metrópoles brasileiras

■ Governança corporativa feita por meio de diversas formas de


concessão dos serviços públicos, de privatização e parcerias público-
privadas para projetos de infraestrutura e equipamentos urbanos de
grande porte
– Risco de captura do interesse público por grupos privados em
detrimento da sua função social
■ Na governança neoliberal as elites modernas se fazem representar
politicamente e a resultante é risco de fragilização ou
desmantelamento do papel do planejamento metropolitano
– Reflete nas formas de produção e apropriação do território nas metrópoles,
como por exemplo, a especulação imobiliária e o consequente espraiamento
espacial

14/4/2020
Instrumentos para uma política nacional de
desenvolvimento regional
■ Promulgação do Estado da Cidade em 2001
■ Criação do Ministério das Cidades e o de Integração Nacional em
2003
■ Elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Regional – I
PNDR:
– Nova abordagem da desigualdade regional em múltiplas escalas;
– Complexificação da noção de desenvolvimento;
– Nova abordagem das teorias centro-periferia;
– Nova conotação de urbanização nos grandes centros urbanos

14/4/2020
Instrumentos para uma política nacional de
desenvolvimento regional
■ Fracasso do PNDR:
– Frustração dos dois pilares da política, a não-implementação do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Regional e da Câmara de Políticas de
Desenvolvimento Regional;
– Conflito do modelo federativo brasileiro fragmentado na implementação
das políticas públicas e centralizado sob o ponto de vista dos recursos
fiscais;
– Limitações políticas existentes, com a priorização de políticas regionais
implícitas em detrimento das políticas explícitas para o enfrentamento
da questão regional no país
■ Lições do PNDR:
– Governança, participação social e diálogo federativo: estabelecimento
de instrumentos democráticos de participação social, de modelos de
gestão e de arranjos institucionais de coordenação vertical e horizontal
– Financiamento do desenvolvimento regional
– Vetores de desenvolvimento regional sustentável: necessidade de
ações transversais em consonância com o federalismo cooperativo

14/4/2020
Região Metropolitana do RJ
Região Metropolitana do RJ
■ Formação da área metropolitana do RJ a partir da década de 1920
(Abreu, 2013)
– Dicotomia entre núcleo bem resolvido de infraestrutura e
periferia carente como local de moradia das populações mais
pobres
– Unidades federativas concomitantes reforçando a dicotomia
núcleo/periferia

■ Década de 1930 com intenso fluxo migratório por conta do


crescimento industrial da cidade

■ Década de 1940 com ocupação da periferia a partir da inauguração


da Rio-Bahia

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População dos municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, periferia da
metrópole do RJ, Estado do RJ, Sudeste e Brasil, nos anos entre 1940 e 2015
Regiões de Governo e municípios 1940 2015 Var (%) 1940-1980
Belford Roxo 6.149 481.127 4.493,1
Cachoeiras de Macacu 14.069 56.290 154,9
Duque de Caxias 29.613 882.729 1.844,5
Guapimirim 3.774 56.515 514,4
Itaboraí 15.362 229.007 523,1
Itaguaí 6.021 119.143 717,8
Japeri 3.315 99.863 1.599,4
Magé 19.627 234.809 630,7
Maricá 18.892 146.549 72,7
Mesquita 9.109 170.751 1.274,9
Nilópolis 22.341 158.309 578,5
Niterói 146.414 496.696 171,2
Nova Iguaçu 29.851 807.492 1.697,4
Paracambi 8.699 49.521 248,5
Queimados 3.733 143.632 2.424,9
Rio Bonito 22.831 57.615 75,4
Rio de Janeiro 1.764.141 6 527 441 188,6
São Gonçalo 85.521 1.038.081 619,5
São João de Meriti 39.569 460.625 907,9
Seropédica 2.408 82.892 681,4
Tanguá 9.008 32.426 354,0
São Gonçalo + Baixada 269.730 4.785.489 1.049,8
Região Metropolitana RJ 2.260.447 12.331.513 290,8
Periferia RMRJ 496.306 5.804.072 654,3
Estado do Rio de Janeiro 3.611.998 16.550.024 212,6
Sudeste 18.345.831 85.745.520 186,6
Brasil 41.236.315 204.450.649 193,8
Fonte: IBGE/SEADE.
Curva relativa à população somada dos municípios da periferia metropolitana em
comparação à capital, 1890-2018

Fonte: Fundação CEPERJ


Região Metropolitana do RJ

■ Até os anos 1920, maior diversificação industrial do que São Paulo


– Falta de retaguarda regional de peso em contraste com a projeção
nacional e internacional do RJ (Davidovich, 2010)
– BF como área econômica deprimida, deficiente em serviços de infra e
lugar de residência de populações pobres (Davidovich, 2010)
– Incapacidade da metrópole carioca em irradiar dinamismo para o
resto da economia fluminense (Sobral, 2013)

14/4/2020
Região Metropolitana do RJ
■ Criação da RMRJ em 1974 como estratégia geopolítica de reequilíbrio de
forças econômicas

■ Instituída pela Lei Complementar nº 20 de 1974

■ Criação da FUNDREM
– Trajetória institucional da FUNDREM (Dias, 2017)
■ Fase tecnocrática (Faria Lima – 75/79)
■ Transição (Chagas Freitas – 79/82)
■ Abandono (Brizola – 83/86)
■ Extinção (Moreira Franco – 87/90)

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Região Metropolitana do RJ

■ 2º maior PIB brasileiro;

■ 3º maior contingente populacional do país

■ 2ª maior RM do Brasil que:


– corresponde à 75% da população do Estado
– 77% dos empregos formais
– 65% do PIB estadual

14/4/2020
Não obstante...

■ Entre 1970 e 2012, maior perda de participação no PIB Nacional entre


todas as unidades federativas (de 16,7% para 11,5%) (OSÓRIO ET AL.,
2015)
■ Emprego formal, entre 1985 e 2013, crescimento de 71,5% X crescimento
de 138,9% no país: menor taxa de crescimento de emprego formal dentre
todas as unidades federativas do país (OSÓRIO ET AL., 2015)
■ Serviços públicos e aspectos sociais: Último Índice de Desempenho do
Sistema Único de Saúde (IDSUS/MS) divulgado colocava o ERJ na 25ª
posição dentre as 26 unidades federativas e o Distrito Federal

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Periferia Metropolitana

■ É o espaço mais problemático para a articulação de uma trajetória de


desenvolvimento no estado (SOBRAL, 2015);
■ Proporcionalmente, seus problemas são maiores do que em outros
espaços metropolitanos, como as regiões de SP e BH por exemplo;
■ Intra-Estado, possui os piores indicadores sociais, de infraestrutura e
econômicos;
■ RCL da Periferia Metropolitana corresponde a 73,5% da RMRJ e 59% da
CRJ
■ Adm. Pública representa quase 25% do PIB da periferia metropolitana
frente a 17% da RMRJ e 13,5% da CRJ

14/4/2020
Retomada do planejamento metropolitano no RJ

■ Lacuna deixada pela extinção da FUNDREM e a inexistência de um novo


arranjo institucional para a governança metropolitana não foi plenamente
preenchida pelas Secretarias de Estado em suas funções setoriais
■ Ausência de uma entidade metropolitana estimulou os municípios a
desenvolverem suas próprias estratégias de articulação intermunicipal e de
organização de sistemas de gestão territorial (Conselho de
Desenvolvimento Econômico da BF; Conleste; Fórum Comperj)
■ Distanciamento das administrações municipais em relação à questão
metropolitana estimulado pelos conflitos político-institucionais entre o
município do Rio de Janeiro e demais prefeituras

14/4/2020
Retomada do planejamento metropolitano no RJ
■ Leis estaduais de 1997 reformularam a RMRJ e estabeleceram regras para
os serviços de transporte ferroviário e metroviário e de saneamento básico
– ADI nº 1842/2013
■ Série de investimentos a partir dos anos 2000 que provocaram a
necessidade de ampliação e adequação da infraestrutura metropolitana,
como o Comperj em Itaboraí, a TKCSA em Santa Cruz, reestruturação do
Porto de Itaguaí e dos estaleiros na Baía de Guanabara
■ Instituição do Comitê Executivo Estratégico para a Região Metropolitana em
2011
■ Diálogos Metropolitanos: Ideias para Modelar a Metrópole
■ Câmara Metropolitana de Integração Governamental (Decreto nº 44.905 de
11 de agosto de 2014
■ Estatuto da Metrópole em 2015, que estabeleceu a organização de
arranjos institucionais intergovernamentais que viabilizem a governança
metropolitana
■ Lei Complementar nº 184 de 27 de dezembro de 2018

14/4/2020
Retomada do planejamento metropolitano no RJ
■ Lei Complementar nº 184/2018:
– Instituiu a Região Metropolitana do Rio de Janeiro;
– Previsão de um fundo de desenvolvimento da Região Metropolitana;
– Criação de um Sistema de Informações Metropolitanas;
– Compatibilização dos planos do Estado e municípios que compõem a
região metropolitana, sem distinção do tipo de plano que deva ser
compatibilizado;
– Extenso rol de FPICs sob responsabilidade do arranjo metropolitano;
– Participação da sociedade civil na elaboração de instrumentos através
de órgãos colegiados;
– Revisão do PDUI a cada dez anos;
– Participação da sociedade civil, com direito a voto, no Conselho
Deliberativo

14/4/2020
Retomada do planejamento metropolitano no RJ
■ Lei Complementar nº 184/2018:

– Qual o critério para a definição de um município metropolitano?


– Que receitas comporão o fundo metropolitano e sua ordem de
grandeza?
– Criação de um Sistema de Informações Metropolitanas demanda
investimento em RH e em tecnologia, na contramão de uma política de
contenção de despesas e de sucateamento dos órgãos de
planejamento;
– Extenso rol de FPICs elevam a importância do arranjo metropolitano,
sob risco de paralisia de diversas políticas de interesse comum por
incapacidade operacional na definição de diretrizes e execução das
ações

14/4/2020
Obstáculos para uma nova Governança
■ Processos que vêm ocorrendo ao longo dos anos e que reforçam essa condição:
➢ Governança clientelista como obstáculo: relações de compadrio, captura do interesse
público por grupos privados
➢ Conflito federativo: Protagonismo e autonomia municipalista pós-88 favoreceu a
obsolescência da discussão metropolitana e fim do resquício de uma
institucionalidade metropolitana constituída
➢ Metrópole macrocefálica: identidade nacional da CRJ e busca histórica por autonomia
política desde os tempos do Império não produziu interesse em constituir um arranjo
metropolitano
➢ Desigualdade regional: grande concentração econômica e de infraestrutura na CRJ
produz um desequilíbrio extremo na distribuição de renda e nos indicadores sociais
entre as centralidades existentes e a periferia metropolitana
➢ Fragilidade da máquina pública: baixa capacidade técnica de ações de cunho
metropolitano
➢ Baixa capacidade de indução econômica: economia fluminense caracterizada por uma
“estrutura produtiva oca”

14/4/2020
Perspectivas em processo
■ Necessidade de avançar no sentido de RMs não apenas como conjunto de
municípios que compartilham Funções Públicas de Interesse Comum
(FPICs), mas também como expressão de um núcleo urbano cujo entorno
tem laços estruturais, sociais e econômicos
■ Necessidade de compatibilização dos Planos Diretores municipais com as
novas diretrizes do PDUI e também de demais planos setoriais existentes
■ Necessidade de uma maior participação da sociedade civil no
cumprimento das políticas públicas, garantindo maior transparência e
controle social
■ Necessidade de recursos para implementação do “Plano Marshall”
fluminense – governança com autonomia financeira
■ Necessidade de um protagonismo de seu município-núcleo: capital político
transformador do entorno metropolitano

14/4/2020
Questões a se pensar..

■ Como pensar numa integração e numa identidade metropolitana com a


grande desigualdade socioeconômica entre a metrópole e seu entorno?
■ Como desenvolver um arranjo federativo onde seu município-sede “é uma
espécie de buraco negro que suga toda a luz”?
■ Como imaginar a implementação de um complexo plano de
desenvolvimento metropolitano – que prevê vultosos investimentos – num
cenário de recessão econômica, de ausência de cooperação federativa, de
uma máquina pública frágil e com uma estrutura produtiva oca?
■ Como superar os marcos institucionais que aprisionam o Estado do Rio de
Janeiro numa trajetória política-institucional persistente desde a década de
1960 em direção ao desenvolvimento de novas políticas regionais focadas
na diminuição das desigualdades e no progresso socioeconômico da região
metropolitana do Rio de Janeiro?

14/4/2020
“A governança metropolitana é muito mais uma questão política do que uma
questão de modelo de gestão. Dito de outra forma: reformas institucionais,
visando a transformar a organização do sistema de atores, com o intuito de
estabelecer ou reforçar o poder metropolitano, podem favorecer a governança
metropolitana. Mas, se este sistema político é fortemente concentrado ou
fortemente disperso, torna-se um elemento desfavorável à governança.”
(Lacerda e Ribeiro, 2014)

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Referências bibliográficas

ABREU, M. A. A evolução urbana do Rio de Janeiro. 4ª Edição. Rio de Janeiro: Instituto Pereira
Passos. 2013.
BRANDÃO, C.; SIQUEIRA, H. Introdução. In: BRANDÃO, C.; SIQUEIRA, H. (orgs). Pacto Federativo,
Integração Nacional e Desenvolvimento Regional. São Paulo: Editora da Fundação Perseu
Abramo, 2013, p. 11-19.
DAVIDOVICH, F. R. Estado do Rio de Janeiro: Urbano Metropolitano. Hipóteses e questões.
Revista de Geografia da UERJ. Rio de Janeiro: Geo-UERJ, nº 21, v. 2, 2010.
DIAS, R. S. Um estado sem planejamento urbano e regional: A saga da Fundrem no Estado do
Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Planejamento e Desenvolvimento. Curitiba, vol. 6, n° 1, p.
131-54, jan./abr. 2017.
LACERDA, N.; RIBEIRO, S. Limites da Gestão Metropolitana e Impasses à Governança
Cooperada Intermunicipal no Brasil. EURE. Vol. 40. N° 121, p. 185-202. Setembro de 2014.
OSÓRIO, M.; et al. (Orgs.). Uma agenda para o Rio de Janeiro: estratégias públicas
para o desenvolvimento socioeconômico. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2015

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Referências bibliográficas

SÁ REGO, H. R. Estrutura produtiva e ocupacional na região metropolitana do Rio de Janeiro:


características e transformações entre 2000 e 2015. Dissertação de Mestrado. UFRJ/IPPUR,
2017.
SOBRAL, B. A questão metropolitana em perspectiva: o desfio de tornar a periferia da
RMRJ mais densa produtivamente e com melhor infraestrutura básica. In: OSORIO,
Mauro et al. (Orgs.). Uma agenda para o Rio de Janeiro: estratégias públicas para o
desenvolvimento socioeconômico. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2015
_________. Metrópole do Rio e projeto nacional: Uma estratégia de desenvolvimento a partir de
complexos e centralidades no território. Rio de Janeiro: Garamond, 2013.
SOUZA, C. Regiões Metropolitanas: Condicionantes do regime político. Lua Nova, nº 54, 2003, p. 137-159.

14/4/2020
OBRIGADO
damacenolg@gmail.com

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