PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO DE JANEIRO

Trabalho G1 Direito do Petróleo

JUR1940 - Turma: 2HA - Período: 2019.2

Alunas: Bárbara Patrícia Corrêa e Luiza Nemer Kriger

A HISTÓRIA DO PETRÓLEO E SEUS REFLEXOS NO ANO DE 2019

Contexto histórico

O petróleo é um produto natural decorrente da decomposição de material orgânico

depositado nos fundos dos mares e lagos de água salgada. Apesar de sua origem remontar à
Idade Antiga, ele ganhou grande relevância no desenvolvimento da humanidade a partir da
utilização de seus derivados como fonte essencial de energia, tais como combustíveis em geral,
gás, etc.

Quando pensamos no petróleo dentro de um contexto histórico mundial, importante

destacar que até 1945 os Estados Unidos eram considerados seu o maior produtor. No entanto,
com o desenvolvimento dos processos de refino, a criação da indústria petroquímica e a
reconstrução da Europa e do Extremo Oriente após a Segunda Guerra Mundial, o Oriente
Médio transformou-se na mais importante região produtora de petróleo do mundo.
 
Os anos 60 caracterizaram-se pela abundância de petróleo, pelos baixos preços do
produto e por seu consumo desenfreado. Um fato marcante no início desta década foi a criação
da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) - formada por Arábia Saudita, Irã,
Iraque, Kuwait, Catar, Emirados Árabes Unidos, Indonésia, Líbia, Argélia, Venezuela, Equador,
Nigéria e Gabão - que viria a desempenhar papel crucial na economia, por representarem boa
parte da produção mundial.
 
Na década de 70 operou-se grandes transformações no mercado do petróleo, tendo
ocorrido grandes aumentos nos preços, com os choques de 1973, em função da decisão da
OPEP de aumentar o preço do barril de cerca de US$ 3,00 para US$ 12,00, e de 1979, em
decorrência da Revolução Iraniana. Tais aumentos, por outro lado, viabilizaram
economicamente as descobertas de porte realizadas em outros países de terceiro mundo,
inclusive no Brasil.
 
 A partir de 1990, os avanços tecnológicos e os seus impactos sobre a redução dos
custos de exploração, perfuração e produção - que já vinham desde a década anterior - se
consolidaram. Entre 1980 e 1996 os custos de exploração e produção caíram cerca de 60%,
enquanto as reservas mundiais provadas de petróleo cresceram na mesma proporção. Em
função do crescimento do consumo e da instabilidade política no mundo, em especial no
Oriente Médio, o preço do barril do petróleo passou de cerca de US$ 20,00 para um valor
médio de US$ 55,00 no início dos anos 2000.
 
Esse quadro, desde então, vem se mantendo inalterado, tendo em vista os grandes
avanços tecnológicos e a subsistência dos conflitos mundiais, como, por exemplo, o surgimento
do Estado Islâmico, permanecendo o petróleo com preços altos, fato que, como se vê desde a
década de 70, vem propiciando maiores investimentos em pesquisas e em sua exploração.

Importância do petróleo no cenário brasileiro

A importância que o petróleo assumia no cenário mundial fez com que, no Brasil, a
Constituição de 1934 adotasse princípios nacionalistas e intervencionistas com relação ao tema.
Com a descoberta do primeiro poço de petróleo em 1939 em Lobato, na Bahia, foi intensa a
discussão a respeito do modelo a ser adotado no país para regulação da exploração, tendo a
Constituição de 1946, editada após a queda de Getúlio Vargas, conferido tratamento mais
liberal ao tema, a partir do momento que delegou à legislação ordinária essa regulação.

A nova proposta - o chamado “Estatuto do Petróleo” - abria o setor ao capital privado,

nacional ou estrangeiro, o que gerou reações nacionalistas contrárias a essa iniciativa,
motivando a campanha “O Petróleo é nosso”, com ampla participação popular e adesão da
maioria dos deputados na Câmara. 

Com a volta de Vargas ao poder em 1950, a cruzada nacionalista foi intensificada,

culminando com a criação da Petrobras em 1953, sociedade de propriedade e controle
totalmente nacionais, tendo sido estabelecido a exploração do petróleo em caráter
monopolista, diretamente ou por meio de subsidiárias, em todas as etapas da indústria
petrolífera, com exceção da distribuição.

Com a eleição de Juscelino Kubitscheck, o processo de industrialização brasileiro foi

intensificado, principalmente a indústria automobilística, o que gerou grande incremento na
importação de petróleo, uma vez que o Brasil produzia em quantidade bastante inferior à sua
demanda.

Como visto no tópico anterior, a alta demanda pelo petróleo não representava um
grande problema nas contas públicas, tendo em vista a abundância do produto no mercado
mundial e seu baixo preço durante toda a década de 60. Esse quadro, contudo, teve uma
profunda modificação na década de 70 com os chamados “choques do petróleo”, fato que
ensejou um aumento bastante significativo no preço da comercialização do produto.

A partir de então, mais especificamente em 1975, o governo passou a adotar os

chamados “contratos de risco”, que caracterizavam-se pela possibilidade de exploração de
petróleo no país por parte de empresas estrangeiras. Essa modalidade de exploração, contudo,
não gerou os resultados imaginados.

Não obstante, na mesma década, a Petrobras intensificou as pesquisas de campo para

descoberta de petróleo em território nacional, tendo, na ocasião, sido encontrado grandes
jazidas de petróleo na Bacia de Campos, no litoral fluminense, que ensejou, inclusive, um
desenvolvimento tecnológico da empresa nacional na exploração de petróleo off shore.

Por ocasião do governo de Fernando Henrique Cardoso, foi aprovada a lei 9.478/97,
que, apesar de ter mantido o monopólio da União sobre os depósitos de petróleo, gás natural e
outros hidrocarbonetos fluidos, autorizou a abertura de mercado à outras empresas
interessadas para competirem com a Petrobras.

Essa mesma lei deu ensejo a criação da Agência Nacional de Petróleo (ANP), que tem
por atribuição exercer atividades regulatórias ao longo de toda a cadeia da indústria do
petróleo e do gás natural. Cabe à ela delimitar as áreas ofertadas e submetê-las à aprovação do
Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), o qual autoriza a realização de rodadas de
licitações para áreas de exploração e produção de petróleo e gás.

Por ser o petróleo considerado um bem da União, não vigora a ideia de livre iniciativa.
Ou seja, para ter direito de explorar o petróleo no Brasil, tem-se que necessariamente contratar
com a União. Há no país dois sistemas regulatórios principais: o contrato de concessão e o
contrato de partilha de produção.

No regime de concessão (que remontam a maior parte dos contratos até 2007), cabe
à empresa concessionária assumir o risco exploratório, arcando com todos os custos
necessários às operações. Aqui, caso seja descoberto petróleo ou gás, a empresa terá o direito
de comercializar a produção, pagando as devidas participações governamentais (como, por
exemplo, os royalties). Além disso, nesse modelo, vence o consórcio ou empresa que conseguir
melhor pontuação em bônus de assinatura (valor a ser pago à União como condição para
assinatura do contrato) e no Programa Exploratório Mínimo (segundo os critérios definidos no
edital).
 Já para as áreas localizadas no polígono do pré-sal (que abordaremos com maior
detalhamento em outra passagem da presente exposição) ou em áreas consideradas
estratégicas, o CNPE decide se realizará licitações ou se a Petrobras será contratada
diretamente, visando à preservação do interesse nacional e ao atendimento dos demais
objetivos da política energética. Em ambos os casos, são celebrados contratos no regime de
partilha.

Em resumo, nas licitações de partilha promovidas pela ANP, a empresa vencedora será
aquela que oferecer ao Estado brasileiro a maior parcela de petróleo e gás natural (ou seja, a
maior parcela do excedente em óleo). No entanto, caso o CNPE decida realizar licitações, ele
oferece primeiramente à Petrobras a preferência de ser operadora dos blocos a serem
contratados, e quando esta manifesta interesse em atuar na condição de operadora, ela deve
informar em quais áreas deseja exercer esse direito, indicando sua participação no consórcio
(junto com o vencedor), que não poderá ser inferior a 30%.

Como a exploração e produção do petróleo e gás natural são concessões da União,

quando as empresas começam a produzir são obrigadas por lei a pagar uma compensação
financeira à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios beneficiários, que são os
chamados royalties.

A cada mês a ANP calcula o total de royalties de cada campo produtor (terra ou
plataforma continental marítima) que as empresas devem pagar com base na produção, preços
de referência e alíquotas estabelecidas em contrato. Sua distribuição é feita necessariamente
com base nos critérios previstos em lei.

Como são considerados uma compensação financeira, a legislação brasileira (lei

12.734/12) passou a determinar que todos os entes federativos deverão investir os royalties em
infraestrutura, devendo ser destinado para melhorias na educação, saúde, meio ambiente,
saneamento, etc..

Essa lei passou a prever também novas regras de distribuição dos royalties do
petróleo, aumentando a arrecadação dos Estados e Municípios não produtores em detrimento
das unidades da federação produtoras. Todavia, essa alteração teve sua eficácia suspensa
diante da decisão liminar conferida na ADI 4917 pela então Presidente do STF, Ministra Carmen
Lúcia, que entendeu tal alteração das regras relativas ao regime de participação no resultado da
exploração de petróleo e gás natural ou da compensação pela exploração, sem mudança
constitucional do sistema tributário, afetaria o frágil equilíbrio federativo nacional e desajustaria
o regime financeiro dos entes federados.
 Enquanto os Estados e Municípios não produtores alegam ser correta uma
distribuição mais equalitária dos royalties, tendo em vista que a exploração do petróleo e gás
natural é de competência exclusiva da União, os Estados e Municípios produtores afirmam que
tal alteração geraria enormes prejuízos a eles, uma vez que teriam uma significativa queda de
arrecadação, além de ter que destinar recursos que hoje são alocados nas funções primordiais,
como educação e saúde, para atividade de prevenção dos impactos ambientais que - pelo
menos de forma direta - apenas eles sofrem.

Em que pese a relevância dos argumentos trazidos pelos entes federativos não
produtores,  tendo em vista que de fato o petróleo é um bem da União e que os Estados e
Municípios, de forma indissolúvel, a integram, a redistribuição dos royalties provocará uma
irreversível crise fiscal nos entes federativos produtores, que, de certa forma, já incorporaram
aos seus orçamentos essas receitas.

Além disso, não restam dúvidas de que os impactos ambientais proporcionados pela
atividade exploratória - riscos estes longe de serem desprezíveis - impactam primordialmente
os Estados e Municípios produtores, que, invariavelmente, serão ao menos os primeiros a
sofrerem com as consequências de um acidente no curso da exploração.

Cabe ressaltar, ainda, que os Estados e Municípios produtores já são prejudicados

com norma federal que permite a cobrança do ICMS sobre derivados de petróleo na ponta do
consumo e não nos centros de produção, ao contrário do que acontece com todos os outros
produtos e mercadorias comercializados, representando um enorme decréscimo na
arrecadação de Estados como o Rio de Janeiro, por exemplo, que não podem instituir
tributação sobre a produção do petróleo.

Acreditamos que quando do julgamento do mérito da referida ADI, pautada para o

final de Novembro de 2019,, o Plenário do STF acabará por confirmar a liminar proferida por
sua então Presidente, tendo em vista que os argumentos por ela invocados, enfrentaram a
questão de forma técnica e justa, diante do arcabouço jurídico que envolve a questão da
arrecadação de recursos advindos da atividade petrolíferas.

Em reforço aos argumentos já lançados na decisão acima citada, podemos destacar o

posicionamento recente do professor e jurista Gustavo Binenbojm, em artigo publicado na
edição de 10/09/2019 no jornal O GLOBO, ocasião em que restou demonstrado que embora (a
lei) tenha o potencial de inviabilizar as finanças dos Estados e Municípios produtores, ela traria
benefícios desprezíveis para entes não produtores.

Os royalties ocupam um papel muito importante na economia brasileira justamente

por termos no país um grande potencial de recursos a serem explorados, que
consequentemente gerarão uma arrecadação significativa a esse título. A partir da exploração
da atividade petrolífera, os Estados e Municípios poderão incrementar melhorias das condições
da população, notadamente àquelas mais humildes que dependem do Estado para alcançar
um nível de desenvolvimento social minimamente aceitável, sendo um contra senso um país
com tamanha riqueza ter uma significativa população abaixo ou próximo do nível da pobreza.

Por fim, é importante salientar que a vinculação do destino dos royalties é

fundamental para que esse desenvolvimento seja efetivamente garantido. Vimos ao longo da
história que antes da legislação prever tal hipótese, o dinheiro recebido era utilizado de forma
totalmente indevida, tanto com despesas supérfluas (como pagamento de cachês milionários
para artistas), como também com despesas de pessoal (despesas fixas com arrecadação
variável).

Análise do Petróleo em 2019

O Brasil é economicamente dependente da indústria petrolífera, sendo

autossuficiente em petróleo bruto, mas não em seus derivados. Isso se dá em razão de termos
no país um petróleo pesado - mais denso e difícil de refinar -, sendo necessária a importação de
um petróleo mais leve para misturar e assim conseguirmos torná-lo produtivo.

O problema é que o petróleo leve é mais caro que o pesado e, dessa forma,
acabamos ganhando menos com a exportação e gastando com importação. Nesse contexto,
objetivando amenizar essa situação, a Petrobras realizou nos últimos anos uma série de
investimentos para ampliar a capacidade do refino de petróleo pesado, a fim de diminuir a
necessidade do óleo leve. 

Além disso, a exploração do pré-sal, que consiste em uma província composta por
grandes acumulações de óleo leve, de excelente qualidade e com alto valor comercial, nos
colocará em uma posição estratégica frente à grande demanda de energia mundial, permitindo
o refinamento do petróleo e reduzindo a dependência da importação, uma vez que o Brasil se
tornará auto-suficiente com relação à produção do petróleo de melhor qualidade. 

A demanda por petróleo é um dos maiores causadores de conflitos e guerras no

mundo. Em regra, de um lado, tem-se os produtores de petróleo, que, em regra, possuem um
mercado reduzido, com tecnologias e capital limitados, e de outro países consumidores, que
detém pouco ou nenhuma reserva de petróleo, mas que possuem grandes mercados.

Tal circunstância, em várias ocasiões, acabam por causar uma instabilidade muito
grande, uma vez que poucos são os países que detém reservas de petróleo - cerca de 60% das
reservas petrolíferas encontra-se no Oriente Médio -  e muitos são aqueles que dependem
dessa fonte de energia.

Assim, como já observado no início da exposição, qualquer conflito interno, guerras

ou desentendimentos políticos que ocorrem nos países produtores do petróleo, influenciam de
forma global todos os outros em razão de afetar diretamente os preços e, consequentemente, a
economia mundial.

Nesse contexto, a descoberta do pré-sal em 2008 colocou o Brasil em uma posição

privilegiada, uma vez que dentro do cenário acaba por atrair maior visibilidade do mercado
investidor. Comprovando o acima afirmado, observa-se o aumento do interesse nos leilões que
vêm ocorrendo nas áreas do pré-sal.

Na Arábia Saudita, maior exportador mundial de petróleo, houve recentemente um

incidente em duas das suas principais instalações petrolíferas, - ataques de drones - ataques
estes que teriam sido executados pelo Irã, inimigo histórico da Arábia Saudita, acirrando a
tensão na região do Oriente Médio. Esse ataque afetou mais da metade da produção de
petróleo, o que fez com que seus preços disparassem. 

Dessa forma, dentro de um cenário de incertezas geopolíticas, os preços do barril de

petróleo tendem a se manter elevados, impactando nas bolsas e no comércio global, o que
certamente ensejará a valorização das ações da Petrobras.

O Brasil, além de possuir grandes reservas na zona do pré-sal, é considerado um país

pacífico, sem histórico recente de conflitos. Dessa forma, os ataques às refinarias sauditas
influenciarão positivamente os leilões de petróleo previstos para 2019, uma vez que as
companhias exploradoras tenderão a investir em negócios em regiões com menor risco de
conflitos e alto potencial de produção.  

Outro grande produtor de petróleo que apresenta uma situação desvantajosa em

relação ao Brasil é a Venezuela, que atravessa há alguns anos grave crise política e
socioeconômica, afastando o interesse de investidores estrangeiros.

Após a descoberta do pré-sal, a União celebrou com a Petrobras, em 2010, um

contrato de cessão onerosa que garantia à estatal explorar 5 bilhões de barris de petróleo em
áreas do pré-sal pelo prazo de 40 anos.

No entanto, com o passar do tempo, as reservas se mostraram ainda maiores,

surgindo um excedente, a serem ofertados no megaleilão previsto para 6 de novembro do
corrente ano, que deverá gerar receitas de mais de R$ 100 bilhões para o governo,
proporcionando, segundo estimativas, que o país, em 20 anos, atinja o patamar de quinto maior
produtor de petróleo do mundo, demonstrando a recuperação do setor petrolífero do país,
impulsionando o otimismo da indústria do petróleo.

O interesse na repartição das receitas provenientes deste megaleilão ensejou a

aprovação pelo Senado Federal do projeto que define como ocorrerá a essa distribuição.

Assim, ficou decidido que do total arrecadado, uma parte será usada para pagar
dívida com a Petrobras, e o restante do dinheiro será repartido entre os três entes federativos.
Dessa forma, a União terá direito a 70%, cedendo, por meio de acordo, 3% aos Estados
produtores de petróleo; Municípios dividirão 15% e Estados dividirão os outros 15%. O acordo
beneficia, de forma imediata, o Rio de Janeiro, uma vez que o próximo leilão será de blocos
localizados no Estado.

Logo, conforme acima disposto é nítido a recuperação do setor de petróleo no Brasil

em 2019, principalmente em razão dos leilões que vão ocorrer e do interesse de grandes
investidores nesse setor, como Estados Unidos e China, em razão dos conflitos mundiais,
encontrando no Brasil ambiente mais seguro.

Por outro lado, a riqueza provenientes do chamado “ouro negro” traz consigo sérias
implicações ambientais, diante da possibilidade latente de ocorrerem acidentes tanto no
processo de exploração e produção de petróleo, bem como no transporte de seus derivados,
além da inevitável poluição causada pelos gases emitidos com a queima do combustível.

Como se está vivenciando no presente momento, um provável vazamento oriundo de

um petroleiro está causando um terrível dano ambiental, sem precedentes, em praticamente
toda extensão do litoral do nordeste brasileiro, comprometendo todo o ecossistema, não
apenas a natureza, como também a saúde humana. 

Fatos dessa natureza nos levam à reflexão sobre a conveniência de continuarmos

insistindo na produção e consumo de combustíveis fósseis. Entidades como o Greenpeace
sustentam que o uso de combustíveis fósseis não renováveis sempre oferecerá riscos para meio
ambiente.

John Butcher, na Campanha de Substâncias Tóxicas do Greenpeace Brasileiro,

defendeu:

“(…) O problema é muito maior, a questão para evitar acidentes não se

resume à manutenção e fiscalização. Sempre haverá um risco contínuo com
esses tanques enormes. O problema é a matriz energética e o Greenpeace
 defende a substituição e a eliminação gradual dos combustíveis fósseis por
fontes renováveis alternativas como a energia eólica, solar e a energia das
marés”.

Conclusão

O petróleo é um bem finito. Apesar de ser ainda ser considerada a fonte energética
mais importante do mundo, estimativas apontam que as reservas de petróleo (ao menos as
conhecidas) se esgotarão em cerca de 30 anos.

Como visto ao longo da exposição, qualquer abalo significativo na produção desse

produto pode gerar um verdadeiro colapso mundial. Grandes cidades ficariam às escuras,
populações inteiras morreriam de frio, meios de transportes ficariam paralisados. Ou seja, o
mundo ainda é muito dependente do petróleo.

É sabido que novas tecnologias vêm sendo desenvolvidas de modo a substituir essa
fonte finita e poluente de energia. Preocupações como as externadas pelo Greenpeace são
extremamente relevantes. Devemos sim caminhar para a chamada “energia limpa”. No entanto,
tal fato não pode significar que as questões envolvendo a produção e o consumo de bens
derivados de petróleo sejam relegados ao segundo plano.

Muito ao contrário, é de fundamental importância a utilização racional dessa fonte

energética, bem como dos recursos advindos de sua exploração, especialmente se
considerarmos que no Brasil ainda inicia a exploração do petróleo encontrado na camada do
pré-sal, fato que certamente contribuirá para que o país tenha um tempo considerável para
usufruir desse bem.

Dois mil e dezenove tem tudo para ser um marco na consolidação da indústria
petrolífera no país. Não temos o direito de perder essa oportunidade. O Brasil que, como visto,
é um país rico, precisa propiciar aos seus cidadãos o usufruto desta riqueza. Contudo, esse
desenvolvimento não pode ser a qualquer custo: todo e qualquer governante tem o dever de
garantir ao seu povo um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A consciência ambiental
não tem ideologia.

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