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INSTITUTO SUPERIOR DE GESTÃO, COMÉRCIO E FINANÇAS

Faculdade de Administração e Gestão


Licenciatura em Administração Pública e Autárquica
TRABALHO DE FIM DE CURSO

O impacto da transferência de competências de gestão dos Serviços


Primários de Saúde do governo central para as Autarquias Locais: O
caso do Município da Cidade de Maputo de (2012- 2016)

Dinis Moisés Ngovene

Maputo, Dezembro de 2018


O IMPACTO DA TRANSFERÊNCIA DE COMPETÊNCIAS DE GESTÃO DOS SERVIÇOS
PRIMÁRIOS DE SAÚDE DO GOVERNO CENTRAL PARA AS AUTARQUIAS LOCAIS: O
CASO DO MUNICÍPIO DA CIDADE DE MAPUTO DE (2012- 2016)

Monografia submetida no Instituto Superior de Gestão, Comércio e Finanças (ISGCOF) como


cumprimento parcial dos requisitos necessários para obtenção do grau de Licenciatura em
Administração Pública e Autárquica.

O Candidato O Supervisor

_______________________________ _________________________________

(Dinis Moisés Ngovene) (dr. Valente Justino Nhampalela)

Maputo, Dezembro de 2018

i
DECLARAÇÃO DE HONRA

Declaro por minha honra que o presente trabalho é inteiramente da minha autoria e que nunca foi
anteriormente apresentado para avaliação.

O Licenciando

-------------------------------------------------

(Dinis Moisés Ngovene)

Maputo, Dezembro de 2018

ii
AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, à Deus pelo dom da vida, sabedoria, amor, força e coragem, por todas
minhas conquistas pessoais e profissionais, e por ter colocado em meu caminho pessoas tão
especiais, que não mediram esforços em me ajudar durante a realização desta monografia.

Cabe-me em segundo lugar, agradecer ao meu supervisor e docente, dr. Valente Justino
Nhampalela, por toda ajuda e disponibilidade dada ao longo desta caminhada, pelas sugestões,
comentários, pelas críticas e questões levantadas, que enriqueceram o presente trabalho.

Agradeço, à toda minha família, em especial, aos meus pais, Moisés e Isaura, a minha noiva
Márcia, aos meus irmãos Benedito, Diamantino, Pedro, Ekson, Filipe e tio Benedito, que com
muito carinho e apoio, não mediram esforços para que eu chegasse até esta etapa da minha vida.

Ao pessoal do Conselho Municipal de Maputo e dos centros de saúde, vão os meus profundos
agradecimentos por terem me facultado a informação para a realização deste trabalho.

À todos meus docentes dos tempos primódios e actuais, pelos ensinamentos e entusiasmo
demostrados ao longo de todo percurso.

Em fim, agradeço à todos que directa ou indirectamente, contribuíram para realização deste
trabalho, amigos que viveram de perto esse processo de construção e colegas de Licenciatura em
Administração Pública e Autárquica, pelo companheirismo, pela solidariedade, pela ajuda mútua,
em especial a Olga Pedro e Nélia Ferrão, pelos nossos dias de trabalho e dificuldades ultrapassadas
em conjunto.

Por tudo e a todos, muito obrigado pelo apoio!

iii
DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho,

Aos meus pais, Moisés Ngovene e Isaura Tamele, à minha noiva Márcia Cuna, pela dedicação,
ensinamentos, amor e pelo apoio incondicional em todos momentos da minha vida e por fazerem
acreditar que com Deus, tudo é possível, basta ter fé e perseguir os sonhos. Amo a vocés!

iv
RESUMO

A transferência dos serviços primários de saúde para a gestão municipal é um assunto recente e
enquadra-se no processo gradual de aprofundamento do processo de descentralização em
Moçambique. Dados actuais apontam que o Município de Maputo é o único das 53 autarquias que
gere os serviços primários de saúde, sob delegação do governo central. O cenário da prestação
destes serviços é considerado problemático, devido ao mau atendimento e principalmente, pela
incapacidade de resposta a demanda da população. Da análise feita através da discussão de dados
recolhidos por meio de inquérito e entrevista junto das autoridades municipais de saúde e dos
utentes do Município de Maputo, concluiu-se que apesar de alguns desafios tais como a
necessidade de melhoria no atendimento ao público, de um modo geral, a transferência de
competências de gestão dos Serviços Primários de Saúde do governo central para o Município da
Cidade de Maputo promoveu a satisfação dos seus utentes. Ademais, o Municípios de Maputo
apresenta uma capacidade limitada para promover uma boa gestão dos serviços primários de saúde
devido à dependência financeira do governo central. Essa dependência, acaba sendo um entrave
para uma prestação eficiente dos serviços primários de saúde na medida em que toda a
planificação das actividades do Conselho Municipal da Cidade de Maputo na área de saúde deve
obrigatoriamente ser autorizada pelo Governo da Cidade dentro dos seus limites de financiamento.

Palavras-chave: Transferência de Serviços. Autarquias Locais. Serviços Primários de Saúde.

v
SIGLAS E ACRÓNOMOS

AL.........................................................................................................................Autarquias Locais

CM .................................................................................................................Conselho Municípal

CMM .............................................................................................Conselho Municípal de Maputo

CSP ..........................................................................................................Cuidados Saúde Primários

DM ...................................................................................................................... Distrito Municipal

DSCM ..............................................................................Direcção da Saúde da Cidade de Maputo

EGFE ............................................................................Estatuto Geral dos Funcionários do Estado

EGRSP .................................................................Estratégia Global da Reforma do Sector Público

ERDAP ...............................Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública

HG .............................................................................................................................Hospital Geral

ISGCOF ...........................................................Instituto Superior de Gestão, Comércio e Finanças

MISAU .............................................................................................................Ministério da Saúde

OMS ...............................................................................................Organização Mundial de Saúde

SPS ........................................................................................................Serviço Primário de Saúde

US .......................................................................................................................Unidade Sanitária

vi
LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Distribuição de unidades sanitárias por distritos municipais .........................................34

Tabela 2: Distribuição das unidades sanitárias por distritos Municipais......................................37

vii
LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Percepções dos usuários sobre as melhorias na qualidade dos SPS ............................. 39

Gráfico 2: Grau de satisfação dos usuários pelos SPS ...................................................................41

viii
LISTA DE APÊNDICES E ANEXOS

Apêndice I: ………..Guião de recolha de dados aos Dirigentes do Conselho Municipal de Maputo

Apêndice II: ………….. Guião de recolha de dados aos usuários dos Serviços Primários de Saúde

Anexo I: ……….Acordo de Transferência de Funções e Competências do Sector da Saúde para a


Autarquia Local de Maputo

Anexo II: ……………………………………...Comunicação de Despacho do Conselho Municipal

Anexo III: ………………………………………………………………………………..Credencial

Anexo VI: ……………………………………Distribuição dos Médicos pelos distritos Municípais

ix
ÍNDICE
DECLARAÇÃO DE HONRA ......................................................................................................... ii
AGRADECIMENTOS .................................................................................................................... iii
DEDICATÓRIA .............................................................................................................................. iv
RESUMO ...........................................................................................................................................v
SIGLAS E ACRÓNOMOS ............................................................................................................. vi
LISTA DE TABELAS ................................................................................................................... vii
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................................... viii
LISTA DE APÊNDICES E ANEXOS .............................................................................................ix
1. Introdução ...................................................................................................................................1
1.1. Contextualização ...............................................................................................................2
1.2. Problema de pesquisa ........................................................................................................3
1.3. Hipóteses ...........................................................................................................................5
1.4. Objectivos .........................................................................................................................5
1.4.1. Geral .............................................................................................................................5
1.4.2. Específicos ....................................................................................................................5
1.5. Justificativa .......................................................................................................................6
1.6. Metodologia ......................................................................................................................6
CAPÍTULO I: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL................................................................10
2.1. Teoria Sistémica ..................................................................................................................10
2.2. Discussão de conceitos........................................................................................................11
2.2.1. Descentralização .............................................................................................................11
2.2.2. Autarquias locais .............................................................................................................12
2.2.3. Serviços Primários de Saúde ...........................................................................................12
CAPÍTULO II: REVISÃO DA LITERATURA ..............................................................................13
3.1. Serviços Públicos ................................................................................................................14
3.1.1. Serviços públicos exclusivos das autarquias locais em Moçambique ............................14
3.1.2. Órgãos das autarquias locais ...........................................................................................16
3.1.3. Autonomia das autarquias locais .....................................................................................17
3.1.4. Serviços primários de saúde ............................................................................................19
3.1.5. Descentralização dos Serviços de Saúde.........................................................................20
3.1.6. Transferência da gestão dos serviços primários de saúde para governo Municipal em
Moçambique ..............................................................................................................................23
3.1.7. As modalidades das transferências de competências ......................................................25
3.1.8. Governação local e prestação de serviço ........................................................................26
3.1.9. Indicadores de qualidade de serviço público ..................................................................27
3.2. Acessibilidade aos serviços de saúde .................................................................................27
CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE DADOS .....................................................33
3.1. Apresentação do Município de Maputo ..............................................................................33
3.2. Competências do Município de Maputo no âmbito da gestão dos serviços primários de
saúde...........................................................................................................................................36
3.3. Capacidade do Município de Maputo para uma gestão eficiente dos serviços primários de
saúde...........................................................................................................................................37
3.4. Mudanças resultantes do processo de transferência dos serviços primários de saúde para o
Município de Maputo .................................................................................................................39
3.5. Grau de satisfação dos munícipes pela prestação dos serviços primários de saúde após a sua
transferência para o Município de Maputo ................................................................................41
4. Conclusão e recomedações ...........................................................................................................43
4.1. Conclusão ............................................................................................................................43
4.2. Recomendações ...................................................................................................................44
5. Referências bibliográficas ............................................................................................................45
1. Introdução
A Cidade de Maputo é um município em desenvolvimento, com vários bairros em expansão. A
maior parte dos munícipes percorre maior distância para ter acesso aos serviços básicos de saúde,
devido à dispersão das unidades hospitalares. No âmbito das reformas da descentralização
iniciadas nos finais da década de 1990, tem se assistido uma necessidade de aproximar os serviços
públicos para as comunidades.

Dessa forma, a transferência da gestão dos serviços básicos como a saúde, educação e transporte
do governo central para as autarquias locais seria um imperativo. É nesse contexto que o governo
aprovou o Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto para a materialização deste propósito. Na
operacionalização deste decreto, a gestão de alguns serviços básicos passou para a
responsabilidade do Conselho Municipal da Cidade de Maputo, como é o caso concreto dos
Serviços Primários de Saúde.

Nestes termos, o presente trabalho procura analisar o impacto da transferência de competência de


gestão dos Serviços Primários de Saúde do Governo central para o Município da Cidade de
Maputo. A necessidade de realizar esta pesquisa parte do princípio de que a transferência de
competências de gestão dos Serviços Primários de Saúde para os municípios permite, não só a sua
aproximação aos cidadãos, mas também a melhoria na sua prestação.

Diante do acima exposto, procura-se trazer uma reflexão sobre as implicações desse processo de
transferência no que concerne à qualidade dos serviços de saúde prestados à população local do
município em alusão, a capacidade deste município para garantir uma gestão eficiente destes
serviços de modo a promover a satisfação dos seus utentes.

Para o alcance dos objectivos desta pesquisa foi adoptada uma metodologia qualitativa e
quantitativa e técnicas de pesquisa bibliográfica, documental, entrevista e inquérito. Em termos de
estrutura, o trabalho apresenta três capítulos. O primeiro trata do quadro teórico e conceptual, o
segundo trata da revisão da literatura e o último, da análise de dados, conclusão e reomendações.

1
1.1. Contextualização

Desde os princípios da década de 1990, Moçambique tem vindo a testemunhar de forma gradual a
institucionalização de um conjunto de reformas de descentralização (orientadas para os
municípios) e desconcentração (orientada para os Órgãos Locais do Estado, com enfoque para:
Províncias e Distritos).

As reformas de descentralização, neste caso, orientadas para os municípios têm enquadramento


jurídico na Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro (Quadro Jurídico Legal para Implantação de Autarquias
Locais) e outras leis esparsas que configuram o chamado Pacote Autárquico.

A lei referida acima veio testemunhar o processo que culminou com a criação em 1998 das
primeiras 33 autarquias locais em Moçambique. À luz da mesma, as autarquias locais são
definidas como pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios que visam
a prossecução de interesses das respectivas populações, sem prejuízo dos interesses nacionais e de
participação do Estado.

Por outro lado, as reformas da desconcetração orientadas para os Órgãos Locais do Estado têm
enquadramento legal na Lei n◦ 8/2003, de 19 de Maio (Lei dos Órgãos Locais do Estado), que
estabelece princípios e normas de organização, competências e funcionamento dos órgãos locais
do estado nos escalões de província, distrito, posto administrativo e localidade.

Ao longo do tempo, esta lei veio a ser aprofundada em alguns aspectos resultantes da consolidação
do processo de desconcentração do aparelho administrativo estatal através da Lei nº 11/2012, de 8
de Fevereiro, que introduziu o escalão de povoação na organização administrativa do Estado.

Recordando que o foco da nossa análise é a transferência de serviços do governo central para as
autarquias locais, consubstanciada no processo de descentralização combinada (política ou
devolução e administrativa ou desconcentração), é de suma importância fazer referência à grandes
estratégias de acção do governo que impulsionaram este processo, a saber:

i) Estratégia Global da Reforma do Sector Público (2001-2011)

A Estratégia Global da Reforma do Sector Público (EGRSP) constitui uma das políticas de grande
relevância que impulsionou o processo de transferência dos mecanismos de gestão de serviços para

2
as autarquias locais e de competências para entidades desconcentradas. A EGRSP identificou no
seu diagnóstico alguns aspectos críticos na área da descentralização, resultantes da carência de
legislação complementar que regulava a aplicação da Lei das Autarquias Locais; dificuldade na
classificação e registo da pertença a cada uma das autarquias do pessoal, património e projectos
em curso na sua área de jurisdição, bem como, entre outros, a baixa capacidade das autarquias em
geral de geração de receitas próprias, tendo constituído um imperativo a introdução de mudanças
nas lógicas de governarão local autárquica.

ii) Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública (2011-2025)

A Estratégia da Reforma e Desenvolvimento da Administração Pública (ERDAP) impulsionou o


processo de transferência de gestão dos serviços para as autarquias locais, pois, pretende-se com a
sua implementação aproximar cada vez os serviços ao cidadão, o que se materializa por meio de
transferência de competências.

O ERDAP tem também como objectivo da sua implementação reformar e capacitar os Órgãos
Locais; atrair técnicos qualificados para os distritos e aprofundar a descentralização de recursos
financeiros e apoiar o desenvolvimento das autarquias locais através de transferências de mais
competências e recursos para o nível local.

É no contexto acima descrito que se enquadra o tema em estudo, cujo suporte legal é o Decreto nº
33/2006, de 30 de Agosto que regula o processo de transferência de funções e competências do
governo central para as locais autarquias, neste caso, que pode ser analisada e compreendida no
caso específico, a transferência de competências de gestão dos Serviços Primários de Saúde para
o Município da Cidade de Maputo.

1.2. Problema de pesquisa

No âmbito da descentralização ocorre também a transferência de competências de gestão de


serviços públicos do governo central para as autarquias locais como forma de melhorar e
aproximar cada vez mais os serviços públicos aos cidadãos.

No contexto moçambicano, a transferência de competências referida anteriormente é


regulamentada pelo Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto, de acordo com o qual, para essa

3
transferência, "as autarquias devem indicar as suas capacidades técnicas para as funções e
competências a serem transferidas", conforme reza o seu artigo 4.

Ainda no âmbito de transferência de competências do governo central para as autarquias locais,


esta norma fixa no seu artigo (5) que tal transferência deve ser acompanhada pela correspondente
transferência dos recursos financeiros e, se necessário, humanos e patrimoniais.

No âmbito da transferência de competências para os órgãos autárquicos, o artigo 12 do Decreto nº


33/2006, 30 de Agosto prevê que na área de saúde, as autarquias locais passariam a assegurar
várias funções entre as quais: Mobilizar a população para a promoção e defesa da saúde e
prevenção de doenças; Assegurar a gestão corrente das Unidades Sanitárias de nível primário;
Dar parecer e fazer propostas para o desenvolvimento da rede primária de saúde.

O problema que se levanta neste estudo é que apesar da transferência das competências
anteriormente referidas ser considerada vital para um funcionamento eficaz dos centros de saúde
primários, em função das tendências observadas ao nível dos municípios moçambicanos em geral,
e que o Município da Cidade de Maputo não é excepção, revelam uma verdadeira dificuldade
destes assegurarem a aproximação destes serviços aos cidadãos e a respectiva qualidade na sua
prestação. Sustentando este problema, o Plano Estratégico do Sector da Saúde (2007-2012:15),
sublinha que:

"Apenas 50% da população tem acesso a um nível aceitável de saúde e somente


36% tem acesso a cuidados de saúde num raio de 30 minutos das suas casas. No
entanto, é de referir que cerca de 30% da população não tem possibilidade para
aceder a qualquer tipo de serviços de saúde".

O problema acima exposto constitui, pois, um entrave para pôr em prática os objectivos da
transferência dos serviços públicos almejado no contexto da descentralização de competências e
funções para as autarquias locais.

Devido as dificuldades que se têm enfrentado para aceder aos cuidados sanitários básicos, a
experiência vivida mostra que a sociedade chega até a considerar normal voltar do hospital sem ter
sido atendido devido às enchentes derivadas pela discrepância entre a procura e a oferta destes
serviços que se verifica principalmente nos centros de saúde localizados no Município da Cidade
de Maputo.

4
Tendo em consideração que a transferência de competências e funções do governo central para os
órgãos autárquicos insere-se na necessidade de aproximar os serviços aos cidadãos, com o presente
estudo, procura-se responder a seguinte questão: Até que ponto a transferência de competências
de gestão dos Serviços Primários de Saúde do governo central para o Município de Maputo
promoveu a satisfação dos seus utentes no período entre 2012-2016?

1.3. Hipóteses

H1: A transferência de competências de gestão dos serviços primários de saúde do governo central
para o Município de Maputo promoveu a satisfação dos seus utentes, pois, este mecanismo
permitiu a aproximação destes serviços às comunidades.

H2: Apesar das competências de gestão deste serviços terem sido transferidas para o Município de
Maputo, a falta de capacidade técnica deste município para levar a cabo acções que visem
melhorar a qualidade na prestação destes serviços constituiu um constrangimento para promover a
satisfação dos seus utentes.

1.4. Objectivos
1.4.1. Geral:

Analisar o impacto da transferência de competências de gestão dos serviços primários de saúde do


governo central para as autarquias locais de 2012-2016.

1.4.2. Específicos:
➢ Apresentar as competências do Município de Maputo no âmbito da gestão dos serviços
primários de saúde.
➢ Verificar a capacidade do Município de Maputo garantir uma gestão eficiente dos serviços
primários de saúde.
➢ Identificar as mudanças resultantes do processo de transferência dos serviços primários de
saúde para o Município de Maputo.
➢ Aferir o grau de satisfação dos munícipes pela prestação dos serviços primários de saúde
após a sua transferência para o Município de Maputo.

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1.5. Justificativa

O interesse em analisar o impacto da transferência de competências gestão de Serviços Primários


de Saúde surge numa altura em que a transferência de competências dos órgãos centrais para as
autarquias locais estar ainda carregada de preceitos centralistas que inviabizam a autonomia dos
municípios, trazendo para eles o desafio de cumprirem melhor as suas tarefas primárias enquanto
produtores e fornecedores de serviços públicos básicos.

Ainda do ponto de vista científico, este estudo é relevante porque aborda um assunto menos
debatido e que mostra ainda haver pouca experiência por parte do governo em matéria de
transferência de competência, a avaliar pelo actual estágio deste processo. Desta forma, o presente
estudo é mais uma contribuição para perceber o debate teórico acerca do processo de transferência
de competências para as autarquias locais.

Do ponto de vista prático, este estudo é ainda relevante porque, para além de identificar os
principais pontos de avanço e de retrocesso no processo de transferência de serviços primários de
saúde para as autarquias locais, procura demonstrar através de sugestões, as melhores práticas de
gestão destes serviços com vista uma plena satisfação das necessidades básicas de saúdes aos
cidadãos.

A escolha do Município da Cidade de Maputo para a realização desta pesquisa deve ao facto de,
através da pesquisa exploratória feita em alguns municípios ter se constatado que ele (o Município
da Cidade de Maputo) constitui um dos pioneiros1 deste processo. A delimitação do período
(2012-2016) deve-se ao facto de albergar anos mais recentes, o que permitirá uma melhor análise
através de trabalho com dados mais actualizados.

1.6. Metodologia

Esta pesquisa baseia-se numa metodologia qualitativa e quantitativa. De acordo com Boaventura
(2004), na pesquisa qualitativa, o investigador procura reduzir a distância entre a teoria e os dados,
entre o texto e a acção, usando a lógica da análise fenomenológica, isto é, a compreensão dos
fenómenos pela sua descrição e interpretação.

1
Até este momento, apenas este município e o da Cidade da Matola são os únicos que gerem os serviços primários de
saúde.
6
Na pesquisa quantitativa, o investigador utiliza descrição matemática como uma linguagem, ou
seja, a linguagem matemática é utilizada para descrever as causas de um fenómeno, as relações
entre variáveis, etc. Neste caso, a interpretação e análise de dados baseou-se na experiência pessoal
do investigador e no uso de variáveis numéricas, como por exemplo, o uso das percentagens.

1.6.1. Método de abordagem

A pesquisa baseou-se no método hipotético-dedutivo, que segundo Gil (2008) inicia pela
percepção de uma lacuna nos conhecimentos acerca da qual formula se hipótese e, pelo processo
de inferência dedutiva, testa a predição da ocorrência de fenómenos abrangidos pela hipótese. No
caso desta pesquisa, o método hipotético-dedutivo foi usado para a verificação das hipóteses
formuladas inicialmente, com vista a sua validação ou não, pois, sem a sua verificação serão
consideradas utópicas.

1.6.2. Método de procedimento

Como método de procedimento, recorreu-se ao estudo de caso, um método que na visão de


Minayo (2011), privilegia o estudo de um caso com profundidade para ser considerado
representativo de muitos outros ou mesmo de todos os casos semelhantes. Nesta ordem de ideias,
para esta pesquisa usou-se estudo de caso uma vez que avaliação do impacto da transferência de
competência dos serviços primários de saúde, do governo central para a gestão de um município
específico – o Município da Cidade de Maputo.

1.6.3. Técnicas de recolha de dados

Na visão de Yin (2001), as técnicas de recolha de dados correspondem a parte prática da colecta de
dados e divide-as em:

i) Documentação indirecta: abrange a pesquisa documental e a bibliográfica;


ii) Documentação directa subdivide-se em: abrange entrevistas, questionário, formulário,
teste, medidas de opinião e de atitudes, análise de conteúdo etc. Para esta pesquisa
recorreu-se às seguintes técnicas de recolha de dados:

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1.6.3.1. Pesquisa bibliográfica

O presente trabalho iniciou com uma pesquisa bibliográfica, que consistiu, sobre tudo, na recolha e
selecção de livros e artigos sobre o assunto pesquisado (transferência ou descentralização de
serviços). Alguns dos materiais bibliográficos a serem consultados nesta etapa foram consultados
nas bibliotecas e nos sites da internet.

1.6.3.2. Pesquisa documental

Após a pesquisa bibliográfica, seguiu a pesquisa documental que consistiu no levantamento,


consulta e interpretação de documentos como legislação que orienta o processo da
descentralização e transferência de serviços do governo central para as autarquias em
Moçambique.

1.6.3.3. Entrevista
A entrevista constituiu outra técnica de recolha de dados para esta pesquisa. Esta parte da pesquisa
foi realizada no Conselho Municipal da Cidade de Maputo, com vista a familiarizar o pesquisador
com o assunto pesquisado, sendo que a transferência dos serviços primários de saúde tratou-se de
um acordo bilateral, onde uma das partes é o Conselho Municipal acima referido.

1.6.3.4. Inquérito

Segundo Vergara (2000), o inquérito é o meio-termo entre o questionário e a entrevista. É


apresentado por escrito, como no questionário, mas é o pesquisador quem assinala as resposta que
o respondente da oralmente. Nos inquéritos foram preenchidos questionários com perguntas
fechadas e abertas pelos usuários (amostra a ser definida) do serviço de saúde da Cidade de
Maputo, com vista a avaliar a sua satisfação pelos mesmos serviços no âmbito da implementação
do acordo de transferência destes serviços para esta autarquia.

1.6.4. Técnica de análise de dados

Os orientadores metodológicos defendem que a análise de dados deve ser feita com base em
técnicas apropriadas. Para analisar a informação recolhida nos inquéritos e nas entrevistas,
recorremos como suporte à análise do conteúdo. De acordo com Bardin (2009:31), a análise de
conteúdo é um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter, através de
8
procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, indicadores
(qualitativos ou não) que permitam inferir conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção (variáveis inferidas) dessas mensagens. Esta ferramenta técnica analítica
permitiu interpretar o sentido do que foi dito pelos entrevistados e inquiridos.

1.7. Amostra da pesquisa

A população desta pesquisa são os usuários de serviços primários de saúde no Município de


Maputo. A amostra é constituída por 122 usuários destes serviços, inquiridos nas diferentes
unidades sanitárias dos Distritos Municipais.
A selecção desta amostra baseou-se em dois critérios. Numa primeira fase, usou-se amostragem
por estratificação, visto que houve distribuição da amostra pelos Distritos Municipais, com vista a
obter uma representatividade. De seguida faz-se amostragem por acessibilidade, pois, foram
inquiridos apenas os usuários que estiveram disponiveis no momento de recolha de dados.

Estratificacao da amostra por distrito municipal


Nome do Distrito Municipal Amostra
Kampfumu 24
Kanlhamankulu 22
Ka Mubukwana 22
Kamaxaquene 21
Ka Mavota 19
Ka Tembe 7
Ka Nyaca 7

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CAPÍTULO I: QUADRO TEÓRICO E CONCEPTUAL

Deste capítulo constam duas secções que pretendem dar suporte teórico à pesquisa. Na primeira
secção faz-se o enquadramento teórico e na segunda, são discutidos os principais conceitos da
pesquisa (descentralização, autarquias locais e serviços primários de saúde).

2.1. Teoria Sistémica


A análise de dados neste trabalho baseia-se na teoria sistémica. Esta teoria foi proposta nos anos
30 por Ludwig Bertalanffy e desde então começou a ser usada para explicar fenómenos complexos
nas organizações.

Segundo Moreira (2003), a teoria sistémica propõe assimilar a vida política a um sistema aberto
que pode ser representado como uma vasta caixa negra alimentada por inputs (insumos =
demandas) e produzindo outputs (acções = saídas).

Na visão de Chiavenato (2005), a teoria sistémica é um conjunto de elementos dinamicamente


relacionados entre si, formando uma actividade para atingir um objectivo, operando sobre
demandas (matéria-prima ou energia) e fornecendo saídas (produtos, serviços) processadas

Considerando que a teoria sistémica enfatiza existencia de vários elementos em cooperação,


objectivando alcancar determinados fins, operando sobre demandas e fornecendo saídas, pode-se
observar que o Conselho Municipal de Maputo ao cooperar com a Direcção de Saúde da Cidade de
Maputo constituem um sistema de prestação de Serviços Primários de Saúde.

Nesta óptica, pode-se observar que à luz da teoria sistémica, uma vez descentralizados os Serviços
Primários de Saúde para o Conselho Municipal de Maputo, este tem a obrigação de satisfazer as
demandas pelos serviços de saúde à população. Essas demandas são satisfeitas através de vários
serviços, tais como, a construção de mais maternidades e disponibilização de mais serviços junto
das comunidades.

10
2.2. Discussão de conceitos

Nesta secção são definidos e discutidos os princiapais conceitos da pesquisa. Trata-se da


descentralização, autarquias locais, e serviços primários de saúde. Com base no cruzamento de
diferentes perspectivas de autores, faz-se igualmente a identificação das abordagens próximas ao
conteúdo do trabalho.

2.2.1. Descentralização

Existem na literatura vários autores que discutem a descentralização, igualmente, em diversas


perspectivas e abordagens. O conceito de descentralização apresenta vários significados,
dependendo do enfoque que se pretende.

A definição apresentada por BINOTTO et al. (2010), parece ser a mais pertinente para esta
pesquisa, segundo a qual descentralização:

"É a transferência de competências do governo central para as instancias locais, podendo haver,
transferência de poder e recursos financeiros, com o objectivo de reduzir o tamanho da estrutura
administrativa, o que agiliza a gestão de políticas públicas e aproxima o Estado da sociedade
(BINOTTO, et al., 2010:190).

Estes autores chamam atenção ainda ao facto deste conceito estar fundamentada em diferentes
aspectos e áreas de conhecimento. Porém, de modo geral, descentralização é o afastamento do
centro. Pode ainda ser vista como uma transmissão do comando, execução ou financiamento de
políticas públicas do nível central para o nível intermediário ou local.

Administrativamente, o conceito de descentralização é discutido por ABRUCIO (2006), segundo o


qual, é a delegação de funções de órgãos centrais a agências autónomas, com repasse de
responsabilidades.

Posto desta discussão, nota-se que há uma convergência entre diversos autores na visão da
descentralização como estar sempre associada à transferências, quer seja de poder,
responsabilidades ou competências do nível central para o nível local.

Neste caso, vê-se claramente que o tema em análise (transferência de competências de gestão de
serviços primários de saúde do governo central para as autarquias locais em Moçambique), é um
claro exemplo de descentralização, na componente administrativa.

11
2.2.2. Autarquias locais

De acordo com a Constituição da República de Moçambique (2004), autarquias locais são pessoas
colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos
interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do
Estado (nº 2 do Artigo 272).

E na visão de Nguenha (2009), autarquias locais são entidades públicas que desenvolvem a sua
acção sobre uma parte definida do território, visando a prossecução de interesse próprio das
populações aí residentes.

De acordo com Amaral, (2006), autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e
território correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território
nacional e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante
órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes.

2.2.3. Serviços Primários de Saúde

De acordo com a Organização Mundial de Saúde, (2008), cuidados de saúde primários ou,
simplesmente serviços primários de saúde consistem na prestação da assistência de saúde essencial
baseada em métodos e tecnologias práticas cientificamente bem fundamentadas e socialmente
aceitáveis, colocadas ao alcance de todos os indivíduos e famílias das comunidades, com a sua
plena participação e que possa ser financeiramente mantida pelo país e pela comunidade, em todas
as fases do seu desenvolvimento.

Ainda para a Organização Mundial de Saúde, os cuidados primários, ao mesmo tempo em que
desempenham a função principal e são à base do sistema nacional da saúde, proporcionam o
primeiro nível de contacto do indivíduo, da família e da comunidade com o sistema nacional de
saúde.

12
CAPÍTULO II: REVISÃO DA LITERATURA

Segundo Lobo (1990), a referência a municipalização se faz necessária na medida em que ela tem
sido apoiada já há muito tempo e utilizada quase como um sinónimo de descentralização. A
transferência de serviços, hoje executados pelos governos federal ou estadual, aos governos
municipais é e encarada como a alternativa básica para um melhor equacionamento da prestação
dos serviços.

Na visão da autora acima, é interessante observar, entretanto, que municipalização dos serviços em
algumas discussões adquire nuances distintas. Municipalização, para alguns, significa uma
articulação das forças do município com um total para a prestação dos serviços, ou seja prefeitura
municipal e organizações da sociedade civil como co-responsável pela prestação dos serviços

A descentralização deve perseguir dois objetivos, que podem ser considerados extremamente
amplos e, portanto, ambiciosos: a democratização do estado e a busca de maior justiça social. Sabe
se, outrossim, que tais objetivos não podem ser vistos como de exclusiva responsabilidade da
descentralização.

E Junqueira (2005), sobre o mesmo debate frisa que, no processo de descentralização é preciso
definir as reais necessidades de se implantar tal processo, ou seja, o objetivo e aumentar a
eficiência e a eficácia dos serviços públicos ou é democratizar o estado com a aproximação da
sociedade, por exemplo.

Neste contexto, Abrucio (2006) citado pelos autores acima, apresenta alguns princípios e diretrizes
fundamentais a serem seguidos na implantação de um processo de descentralização, que são:

 Flexibilidade: preconiza tratar diferentemente os governos subnacionais de acordo com


diferenças econômico-financeiras, políticas, técnico-administrativas e sociais, intra e extra,
regionais, estaduais e municipais que devem ser consideradas e tratadas de forma
diferenciada. Não deve existir um modelo único e fixo de descentralização.
 Gradualismo: significa reordenar o poder e aceitar, e não por decreto, nem de maneira
abrupta em um curto espaço de tempo. Incorpora a flexibilidade e trata da adequação da
descentralização às distintas realidades definidas no tempo e no espaço, permitindo que ela

13
se consolide de forma gradual e contínua, não somente a partir de deliberações centrais,
mas como resultado de processos pactuados de mudanças;
 Transparência: no processo decisório: é uma condição indispensável já que o processo
visa redirecionar núcleos de poder até então localizados centralmente, o acordo, o pacto e a
cooperação mútua são requisitos básicos para o sucesso do empreendimento. Sem a
participação direta dos envolvidos, governos estaduais e municipais, nas etapas decisórias,
dificilmente será possível ter o compromisso e a cumplicidade necessários para levar
adiante mudanças que alterarão profundamente as regras do jogo, ate então estabelecidas.
 Controlo social: criação de mecanismos de controlo social uma vez que a descentralização
aproxima os gestores da população que será beneficiada pelos serviços públicos prestado, e
que ela só tem sentido se para isso servir.

3.1. Serviços Públicos

Para Mazza (2013), serviços públicos são todas actividades materiais ampliativas, definidas pela
lei ou pela Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e
comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário, sendo prestada pelo
Estado ou por seus delegados (autarquias), e submetida predominantemente aos princípios e
normas de direito público.

E para Meirelles (2007), serviços públicos são todos aqueles prestados pela administração pública
ou por seus delegados, sob normas e controlos estatais, para satisfazer necessidades sociais
essenciais ou secundárias da colectividade ou simples conveniências do Estado. Nota-se que
falando dos serviços primários de saúde, estamos automaticamente de (consultas médicas,
maternidade, morgues, etc), cujo público-alvo são todas as pessoas doentes ou que deles
necessitam sem restrições.

3.1.1. Serviços públicos exclusivos das autarquias locais em Moçambique

As autarquias locais existem para responder e agir de encontro aos interesses das suas populações,
na organização da participação da população na solução dos problemas próprios e promover o
desenvolvimento local.

De acordo com Sá, (2000), os serviços prestados pelas autarquias locais são:

14
a) Urbanização;
b) Abastecimento de água e saneamento;
c) Saúde primária;
d) Iluminação pública;
e) Estradas urbanas e passeios;
f) Gestão do solo urbano;
g) Mercados e feiras;
h) Cemitérios;
i) Parque, jardins públicos e espaços verdes;
j) Recolha e tratamento do lixo;
k) Instalações autárquicas;
l) Cultura , tempos livres e desporto;
m) Policia autárquica;
n) Zonas verdes;
o) Transporte público urbano;
O autor acima citado, refere que existe ainda serviços comuns ou partilhados com o Estado, pois
existem áreas cuja delegação efectiva de competências ainda não ser realizou na sua plenitude, tais
como:

i) Estradas e transportes públicos;


ii) Plano de desenvolvimento municipal;
iii) Bombeiros voluntários;
iv) Habitação social;
v) Centros de educação pré-escolar;
vi) Casas de cultura , bibliotecas e museus;
vii) Assistência social a idosos e crianças desamparadas;
viii) Iluminação pública;
ix) Proteção / recuperação do meio ambiente.

15
3.1.2. Órgãos das autarquias locais

Na visão de Nguenha (2009), autarquias locais são entidades públicas que desenvolvem a sua
acção sobre uma parte definida do território, visando a prossecução de interesse próprio das
populações aí residentes.

A administração das autarquias locais é confiada à dois tipos de órgãos: um órgão deliberante e
representativo: a assembleia municipal ou de povoação; e órgãos executivos: o conselho municipal
ou de povoação e o presidente do conselho municipal ou de povoação (Lei nº 2/97 de 18 de
Fevereiro, art. 16).

• Órgão deliberante

A Assembleia municipal ou de povoação

De acordo com Cistac (2012), a assembleia municipal ou de povoação é o órgão representativo da


autarquia local dotado de poderes deliberativos; é a expressão concreta do multipartidarismo e do
pluralismo ideológico ao nível da autarquia local. Por outras palavras, é o fórum das correntes
políticas e ideológicas existentes na autarquia local.

Segundo a Lei nº 2/97 de 18 de Fevereiro, a assembleia municipal ou de povoação é eleita por


sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico por todos os cidadãos eleitores
residentes na circunscrição territorial da autarquia local, segundo o sistema de representação
proporcional ( art. 34).

De acordo com Correia (2012), a Assembleia Municipal ou da Povoação é constituída por um


número de membros proporcional a um determinado número de eleitores residentes no respectivo
círculo eleitoral.

• Os órgãos executivos da autarquia local

De acordo, Cistac,(2012) os órgãos executivos das autarquias locais são constituídos pelo conselho
municipal ou de povoação e pelo presidente do conselho municipal ou de povoação.

16
• O Conselho Municipal ou de Povoação

Segundo a Lei nº 2/97 de 18 de Fevereiro, o conselho municipal ou de povoação é o órgão


executivo colegial constituído pelo presidente do conselho municipal ou de povoação e pelos
vereadores por ele escolhidos e nomeados. O número de vereadores é fixado pela assembleia da
municipal ou de povoação sob proposta do presidente do conselho municipal ou de povoação, de
acordo com parâmetros estabelecidos por lei. Em especial, a lei opera uma distinção entre duas
categorias de vereadores: os vereadores em regime de permanência e os vereadores em regime de
tempo parcial. (art. 49, 50,53)

Na visão do Cistac (2009), o presidente do conselho municipal ou de povoação dirige o conselho


municipal ou de povoação. O Presidente do Conselho Municipal ou de Povoação é o órgão
executivo singular da respectiva autarquia local. Ele é eleito por cinco anos, por sufrágio universal,
directo, igual, secreto e pessoal, por escrutínio maioritário uninominal em dois sufrágios, dos
cidadãos eleitores recenseados e residentes na respectiva circunscrição territorial.

3.1.3. Autonomia das autarquias locais

Segundo Cistac (2012), a autonomia local é o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais
regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das
respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos.

Na visão do autor acima, a autonomia pressupõe também, o direito, de participar na definição das
políticas públicas nacionais que afectam os interesses das respectivas populações locais; o direito
de compartilhar com o Estado o poder de decisão sobre as matérias de interesse comum e o direito
de regulamentar, na medida do possível, normas ou planos nacionais, de maneira a melhor adaptá-
las às realidades locais .

A Lei nº 2/97 de 18 de Fevereiro, versa também sobre a autotomia das autarquias locais . Para esta,
elas gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A seguir se descrevem tais
formas de autonomia à luz desta lei:

A autonomia administrativa compreende os seguintes poderes:

a) Praticar actos definitivos e executórios na área da sua circuncuscrição territorial;

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b) Criar, organizar e fiscalizar serviços destinados a assegurar a prossecução das suas atribuições.

Autonomia financeira compreende os seguintes poderes:

a) Elaborar, aprovar, alterar e executar planos de actividades e orçamento;

b) Elaborar e aprovar as contas da gerência;

c) Dispor de receitas próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar as receitas que, por
lei, forem destinadas às autarquias;

d) Gerir o património autárquico;

e) Recorrer a empréstimo nos termos da legislação em vigor, e

A autonomia patrimonial - consiste em ter património próprio para a prossecução das atribuições
das autarquias locais.

A autonomia organizacional interna e de gestão do pessoal

Para Noronha (2010), para realizar as suas funções, a lei atribui às autarquias locais certos meios
entre os quais, os serviços e o pessoal são de uma importância específica. Com efeito, o
funcionamento da autarquia local exige a existência de um quadro do pessoal próprio,
suficientemente numeroso e qualificado para exercer as tarefas atribuídas à autarquia local.

A organização interna das autarquias locais não está sujeita à uma norma legislativa específica. Em
todos os casos, os factores que podem influenciar a organização interna das autarquias locais são
numerosos (extensão do território, população, recursos, escolhas nos modos de gestão dos serviços
públicos autárquicos, etc.). No que diz respeito à autonomia de gestão do pessoal, a Lei
Fundamental precisa que “As autarquias locais possuem um quadro de pessoal próprio, nos
termos da lei” (n. º 1 do Artigo 279).

A autonomia de gestão do pessoal local impõe que as autoridades municipais competentes tenham
o poder de determinar a criação e a supressão de empregos, proceder à nomeação no âmbito da
função pública autárquica, decidir da progressão na carreira destes funcionários, promoção, poder
disciplinar e proceder à nomeação dos quadros de direcção. Além disso, a lei garante às autarquias
locais que em caso de necessidade, podem solicitar do Estado os recursos humanos necessários

18
para o seu funcionamento (n. º 4 do Artigo 18 da Lei n. º 2/97, de 18 de Fevereiro). Os
funcionários autárquicos são regidos pelo Estatuto Geral dos Funcionários do Estado (EGFE).

A assembleia municipal ou de povoação aprova o quadro do pessoal da autarquia que deve ser
ratificado, seguidamente, pela autoridade de tutela. Com o objectivo, de acompanhar o processo de
elaboração dos quadros do pessoal local em cada uma das autarquias, o Conselho Nacional da
Função Pública elaborou “uma metodologia para a elaboração dos quadros do pessoal das
autarquias locais”.

3.1.4. Serviços primários de saúde

Quando se fala de serviços primários de saúde, segundo o MISAU (2007), estes correspondem aos
Centros de Saúde e têm como função executar a estratégia de Cuidados de Saúde Primários (CSP).
Estas Unidades Sanitárias (US) constituem o primeiro contacto da população com os Serviços de
Saúde.

De acordo com a fonte acima, o Centro de Saúde, tendo sob a sua responsabilidade a saúde da
população e do ambiente, deve assegurar a cobertura sanitária de uma população dentro de uma
zona geográfica bem definida pela Área de Saúde.

Para a mesma fonte, os cuidados primários de saúde consistem na prestação da assistência de


saúde essencial, baseada em métodos e técnicas práticas, apropriadas sob o ponto de vista
científico e aceitáveis socialmente, posta ao alcance de todos os indivíduos e famílias das
comunidades, com a sua inteira participação, e que possa ser financeiramente mantida pelo país e
pela comunidade, em todas as fases do seu desenvolvimento, num espírito de auto-
responsabilidade e autodeterminação.

O MISAU (2007), considera que os cuidados primários, ao mesmo tempo que desempenham a
função principal e são a base do sistema nacional de saúde, constituem parte integrante do sistema
de desenvolvimento económico e social da comunidade. Proporcionam o primeiro nível de
contacto do indivíduo, da família e da comunidade com o sistema nacional de saúde, permitindo a
aproximação da assistência de saúde o mais possível dos locais onde a população vive e trabalha, e
constituem o primeiro elemento de um processo permanente de assistência de saúde.

19
Ademais, os cuidados primários de saúde, são, ao mesmo tempo, um reflexo e uma emanação das
condições económicas e das características sócio-culturais do país e das suas comunidades, e
baseiam-se na aplicação dos resultados apropriados das investigações sociais, biomédicas e sobre
serviços de saúde e na experiência acumulada em matéria de saúde pública, orientam-se para os
principais problemas de saúde da comunidade e prestam os correspondentes serviços preventivos,
curativos, de reabilitação.

Em suma, os serviços ou cuidados primários de saúde englobam, pelo menos, as seguintes


actividades: a educação sobre os principais problemas de saúde e sobre os métodos de prevenção e
de luta respectivos; a promoção de uma nutrição apropriada, um abastecimento suficiente de água
potável e saneamento básico do meio ambiente; assistência materno infantil, incluindo o
planeamento familiar; a imunização contra as principais doenças infecciosas; a prevenção e a luta
contra as doenças endémicas locais; o diagnóstico e tratamento apropriado das doenças e
traumatismos comuns; e o fornecimento de medicamentos essenciais.

Portanto, estes serviços, na lógica do MISAU exigem e fomentam (ao máximo) a auto-
responsabilidade e a participação da comunidade e do indivíduo no planeamento, organização,
funcionamento e controlo dos cuidados primários de saúde, tirando o maior partido possível dos
recursos locais e nacionais e de outros recursos disponíveis; e com esse fim, desenvolverem,
mediante educação idónea, a capacidade participativa das comunidades.

3.1.5. Descentralização dos Serviços de Saúde

O Plano Estratégico do Sector da Saúde 2007-2012 embora salientando que a descentralização no


sector da saúde é um processo que teve o seu início em 1975 com a criação das Direcções
Provinciais de Saúde, este instrumento assumiu esta vertente da reforma do sector público como
um dos seus principais desafios. O Plano Estratégico do Sector da Saúde 2014-2019 assumiu a
descentralização efectiva (transferência das unidades sanitárias para os municípios) como uma
acção para o fortalecimento do sistema de saúde moçambicano com vista a melhoria do seu
desempenho, através da preparação dos sistemas distritais de saúde.

O argumento estabelecido neste espaço ilustra os fundamentos legais da transferência de


competências e funções do Estado para as autarquias locais, ao mesmo tempo vê-se que a
descentralização no sector da saúde é vista como uma condição necessária para a melhoria na

20
oferta dos serviços. Então, dado a relevância desta reforma no sector da saúde, em seguida se
levanta umas questões sobre este processo.

Para Hamid, (2013), uma das razões fundamentais para a existência dos governos locais é a
pressuposição de que níveis inferiores do Governo, por exemplo o Governo local, está bem
colocado para perceber os desejos e as demandas dos cidadãos para os serviços públicos do que
um Governo distante e centralizado. Isto, devido à proximidade que os governos locais têm com a
população, onde permite um fácil envolvimento destes no processo de governação participativa, o
que não aconteceria em governos centralizados.

Ekpo, (2007), refere que transferindo o poder de tomada de decisão para os níveis do Governo que
estão mais próximos da população, a descentralização pode permitir aos cidadãos uma maior
influência sobre o nível e o tipo de serviço dos governos que eles consomem e maior habilidade do
Governo fazer a prestação de contas perante os eleitores.

Para Okojie, (2009), apesar do ideal da descentralização, ela traz consigo alguns constrangimentos.
O primeiro constrangimento é a disparidade no desenvolvimento das regiões, uma vez que cada
Governo local terá de mobilizar recursos e fazer a alocação. Existem certas regiões com fraca
capacidade de fazer a mobilização de recursos e consequentemente a oferta de serviços públicos
poderá estar minada em determinadas regiões.

O segundo é o risco de captura do poder/recursos por elites locais, que por sua vez usarão esse
poder ou esses recursos para seus benefícios particulares (Miller, 2002). Isto, na medida em que a
descentralização abre espaço para novos actores no processo de governação e consequentemente
estes podem desvincular-se do seu objectivo principal e usar da autoridade que a eles foi conferida
para fins particulares ou diferentes daqueles que explicam a sua razão de existência.

Entretanto, segundo Ekpo (2007), para que a descentralização possa realmente causar impacto na
oferta de serviços, o nível de corrupção deve ser reduzido. Para tal, o autor advoga que como um
dos pilares da descentralização é a promoção da transparência e prestação de contas, as instituições
que vão monitorar e avaliar o desempenho devem estar estabelecidas. Tal afirmação é de total
relevância para o contexto africano e, particularmente em Moçambique, onde as lógicas de
acumulação de capital por parte das elites governantes estão internalizadas, desviando deste modo

21
muitos recursos que seriam usados para a provisão dos serviços em quantidade e qualidade, para
fins privados.

De acordo com Manor (1999) existem três definições chaves da descentralização: (i)
desconcentração ou descentralização administrativa, (ii) descentralização fiscal e, (iii) devolução
ou descentralização democrática. Por sua vez MILS (1990) refere que existem quatro (4) tipos de
descentralização: (i) Descentralização Política ou Devolução, (ii) Descentralização Administrativa
ou Desconcentração, (iii) Delegação e a (iv) Privatização. Porém, Manor (1999) não considera este
último (a privatização) como uma forma de descentralização pelo simples facto deste não poder
ser local, dado que poderá existir sucursais de algumas empresas sediadas no centro e que fazem
serviços a nível local.

Conforme, Manor (1999), descentralização administrativa – é a “dispersão de funções,


responsabilidades e funcionários dos escalões superiores para escalões inferiores do governo; é a
recolocação dos funcionários dos escalões superiores do governo em diferentes pontos do território
nacional, com o objetivo de fortificar a autoridade do governo”.

Para Fuzikawa, (2007), todas as linhas de comando são de cima para baixo, enquanto a prestação
de contas é de baixo para cima. Contudo, os funcionários limitam-se por obedecer a decisões que
são tomadas pelo governo central.

Para Manor (1999) as vezes os dois ou três tipos de descentralização (política, administrativa e
económica), podem ocorrer simultaneamente, mais também podem ocorrer separadamente
dependendo da forma de organização de cada país.

Para Saito (2008), porém, a descentralização política é muitas vezes considerada como “um
mecanismo indispensável para tornar um Estado em democrático e desenvolvido” pelo facto do
governo local ter a capacidade de utilizar recursos limitados mais eficientes que o central.
Fernandes (1997), este por sua vez, pode ocorrer com ou sem uma democracia representativa e
também pode ocorrer sem qualquer forma de democracia participativa, verificando o que
Fernandes Chama de “Pessoalização do poder autárquico” ou “presidencialismo municipal”,
dependendo da forma de concentração do Estado.

Para Rodríguez (2005), as potenciais vantagens económicas da devolução em relação ao


centralismo podem ser discutidas mediante três áreas: Em primeiro lugar, num sistema
22
centralizado, as decisões políticas tomam decisões para todo o país. Este sistema poderá ser
ineficiente se houver uma distribuição desigual de recursos pelas regiões deste mesmo país.

A segunda maior fonte de ganhos económicos que a devolução pode gerar são as inovações
políticas: Se os governos locais são mais responsáveis por seu próprio bem-estar, pode fazer com
que eles mesmo tenham ideias criativas para melhorar as suas próprias receitas.

Por último, a devolução aumenta o poder na tomada de decisão a nível local aumentando a
transparência e a responsabilização através da redução da distância entre os políticos e os seus
eleitores, Rodríguez (2005).

Conforme Canhanga (2009), a transferência de poderes do governo central para os níveis mais
baixos na hierarquia política, administrativa e territorial tem sido visto como “forma de promover
o desenvolvimento e melhorar a eficiência, qualidade e democracia” Em todo o caso, todo o
processo de descentralização pauta pela maior participação da comunidade e pela melhor prestação
de contas.

3.1.6. Transferência da gestão dos serviços primários de saúde para governo Municipal em
Moçambique

A filosofia da transferência de serviços para as autarquias locais em Moçambique baseia-se no


princípio de gradualismo. Segundo Maddick (2004), gradualismo refere- se ao processo de
transferência gradual de funções e competências para órgãos das autarquias locais, que dizer por
exemplo, que numa primeira fase do processo a responsabilidade para o embelezamento público
(estradas) é transferida as autarquias.

De acordo com Arretche (2008), gradualismo significa reordenar o poder gradativamente a partir
de capacidades reconhecidas e aceitas, e não por decreto, nem em um curto espaço de tempo.
Incorpora a flexibilidade e trata da adequação da descentralização às distintas realidades definidas
no tempo e no espaço, permitindo que ela se consolide de forma gradual e continua não somente a
partir de deliberações centrais, mas como resultado de processos pactuados de mudanças.

Segundo, o Decreto nº 33/2006 de 30 de Agosto, a descentralização administrativa assegura a


concretização do princípio da subsidiariedade devendo as funções e competências serem exercidas
pelo órgão da administração mais bem colocado para as prosseguir com racionalidade, eficiência e
proximidade com ao cidadão. (nº2 do artigo 2)
23
De acordo com o Decreto nº 33/2006 de 30 de Agosto, a transferência de funções e competências
dos órgãos locais deve operar- se de forma gradual modo a permitir a criação e consolidação dos
necessários requisitos de capacitação técnica humana e financeira dos órgãos autárquicos (nº2 do
artigo 5).

Segundo a Lei nº 2/97 de 18 de Fevereiro, as transferências de competências de órgãos de Estado


para órgão autárquicos é sempre acompanhada pela correspondente transferência de recursos
financeiros e se necessário, humanos e patrimoniais (artigo 25), conforme o esquema abaixo:

Ministério da
Economia Finanças

.
CNCS Hospitais Hospitais DPS/DSCM Secretária
Ministério da
Saúde Centrais Provinciais e Distrital
Gerais

Centros de
Formação
Hospitais Rurais e
Distritais
DS Cidade
(autarquia)
.

Rede SDSMAS
Primária

Fonte: MISAU (2012)

Este fluxograma ilustra que a gestão do sistema da administração financeira do Estado, é feita pelo
Ministério da Economia e Finanças, e este, por sua vez canaliza os recursos financeiros à vários
sectores. No caso do sector da saúde denota-se que os recursos financeiros são canalizados para as
Direcções Provinciais da Saúde e para secretarias distritais, por sua vez essas entidades canalizam
os recursos para as entidades mais inferiores dentre elas a rede primária.

Assim, tendo o Conselho Municipal de Maputo (CMM) recebido o dossier dos Cuidados de Saúde
Primários pela Direcção de Saúde da Cidade de Maputo (DSCM) em 2010, a luz do Decreto nº
33/2006, de 30 de Agosto e da Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, emergem as seguintes questões:
quais são as acções que o CMM terá tomado com vista a minimizar os constrangimentos acima
referenciados? Que impacto essas acções tiveram na melhoria da prestação dos serviços públicos
de saúde? Tendo em conta que a transferência da gestão das unidades sanitárias do tipo primárias
para as autarquias locais acontece num período em que as autarquias locais têm-se ressentido de
incapacidade técnica e financeira para fazer face às suas actividades, pois segundo Canhanga
24
(2009:28), a provisão eficiente dos serviços públicos ao nível das autarquias locais,
particularmente no âmbito do combate a pobreza, é minada devido ao “baixo nível de
transferências orçamentais, fragilidade na exploração da base tributária, limitações legais para os
municípios explorarem mais taxas e impostos, a fraca experiência das autarquias na gestão e
execução financeira e a desresponsabilização do Estado em relação ao apoio aos municípios”.

Phirinyane (2009), é da posição de que a descentralização, em suas várias formas, tem sido
adoptada por ambos países desenvolvidos e países em vias de desenvolvimento, como uma
estratégia central das reformas do sector público. Para os países em vias de desenvolvimento não é
apenas uma estratégia de reformas, mas, mais do que isso, visto como uma parte integral, ou
condição sine qua non do processo de desenvolvimento.

3.1.7. As modalidades das transferências de competências

A iniciativa da transferência de competências pertence quer, aos órgãos locais do Estado, quer, às
autarquias locais (Artigo 3 do Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto). Na prática, são as autarquias
locais que foram o motor principal desta iniciativa. A perda ou diminuição de poderes nunca é bem
vista pelos órgãos locais do Estado. A autarquia local que solicita a transferência deve indicar as
suas capacidades técnicas para assumir as competências reivindicadas. Em especial, a autarquia
local deve elaborar uma proposta na qual indica as suas capacidades e as suas necessidades em
termos de recursos humanos, materiais, financeiros e patrimoniais e as modalidades segundo as
quais serão utilizadas.

A transferência de competências é formalizada por um acordo celebrado entre o Governo


Provincial e a autarquia local. Se se puder justificar a opção do “gradualismo” dizendo, por
exemplo, que é inútil transferir competências que as autarquias locais não estariam em condições
de implementar, em contrapartida, dois travões ferem este processo. O primeiro é devido a inércia
conjugada do Estado e das autarquias locais que teve como efeito impedir a transferência da
totalidade dos domínios previstos na regulamentação vigente. Este prazo foi prorrogado de dois
anos pelo Decreto n. ° 58/2009, de 8 de Outubro.

O segundo é devido a natureza do financiamento da transferência de competências que não


garantia a autonomia financeira das autarquias locais. É através de dotações orçamentais anuais

25
que será financiado o exercício das competências transferidas. Vê-se efectivamente os riscos que
podem advir de tal escolha.

3.1.8. Governação local e prestação de serviço

Ao analisar os impactos da governação local na prestação de serviços públicos, Walter (2000),


mostraram que há uma correlação negativa entre a governação local e a prestação de serviços
públicos e que só pouco países em que a promoção da governação local, como o caso de
Moçambique é feita com o apoio da comunidade internacional conseguiram ter efeitos positivos.

Não se pode olhar a governação local como coisa única, dado que existem vários intervenientes
neste processo. Daí que Shah (2006) argumenta que a presença de uma vasta rede de entidades
envolvidas na prestação de serviços locais ou questões de qualidade de vida faz com que seja
pouco realista para tratar do governo local como uma entidade única.

Para Presidency, (2005), a devolução pode influenciar positivamente o desempenho das


instituições do governo local, em agências de prestação de serviço, condicionando o crescimento
económico e consequentemente a redução da pobreza. Para tal, é necessário que o governo local
esteja suficientemente capacitado e informado de modo a identificar os problemas e as
potencialidades de desenvolvimento, promova a participação a nível local e que seja capaz de criar
laços com outras instituições e agências proporcionado a resolução conjunta dos seus problemas.

Para que a governação local tenha impactos na prestação de serviço público existem três elementos
ou intermediário que Conyers (2007) considera importante na governação local: Acesso a
informação Local - A descentralização tem o potencial de aumentar o acesso à informação sobre as
necessidades locais, condições e prioridades, que são incorporados nos planos de desenvolvimento
locais.

Segundo Teles (2007), acesso a informação depende da participação. Evidências em África


mostraram que muitas vezes a decisão saem das estruturas de poder local e não da população no
geral, facto este que faz com que haja ainda grupos desfavorecidos. Ainda assim, há países como é
o caso de Moçambique que introduzem sistemas de quotas na participação garantindo assim a
participação daquilo que chama dos sem voz na tomada de decisão.

26
Segundo Conyers, (2007), mais essa participação enfrenta sempre obstáculos, visto que mesmo os
sem vozes terem influência substancial na tomada de decisão local, ainda não tem autoridade e
autoconfiança de participar em pé de igualdade com os outros.

3.1.9. Indicadores de qualidade de serviço público

Segundo Bergue (2007), os serviços de atendimento ao público devem primar pelos interesses dos
usuários no acto da prestação dos serviços, sendo que, são eles os usuários ou utentes, a razão de
existência da organização bem como também da empregabilidade do servidor para o suprimento
das necessidades dos usuários dos serviços.

Para Carvalho e Serafim (1995), para que o serviço tenha qualidade é preciso que os integrantes de
uma determinada unidade de trabalho rentabilizem ao máximo seus recursos materiais, financeiros,
humanos e tecnológico disponíveis.

Segundo os últimos autores, existem alguns indicadores que permitem avaliar a qualidade do
serviço público. De uma maneira geral a qualidade do serviço é dado pela comparação entre a
percepção do serviço prestado e a expectativa que o usuário tem com o mesmo. O usuário não
ficará satisfeito se o nível de percepção estiver abaixo do esperado, e assim terá a percepção de um
serviço sem qualidade, podendo a qualidade também ser definida como o grau de satisfação.E para
Baptista e Leonardt (2011), constituem indicadores da qualidade de um serviço:

➢ A competência, habilidade e conhecimento para executar o serviço;


➢ A celeridade no atendimento e prontidão dos funcionários em prestar o serviço, e
➢ A flexibilidade da operação e a credibilidade/segurança ou baixa percepção de risco.

3.2. Acessibilidade aos serviços de saúde

Na visão de Starfield (2002), o raio teórico é um indicador que pretende oferecer uma ideia da
proximidade (ou afastamento) da população em relação às US que houver num determinado
território: qual seria a distância máxima que uma pessoa teria que deslocar-se para chegar a sua US
más próxima, se os lugares de residência da população e as US estiveram uniformemente
distribuídas e se o território a ser considerado tiver forma de círculo.

27
O raio teórico do conjunto da Cidade de Maputo é de 1.80 km, mas há que ter em conta que neste
cálculo não se estão a ter em conta as zonas de mar que separam a ilha de Kanyaka (em especial) e
Katembe dos outros distritos da Cidade. Os cálculos se fazem como se todos os distritos fossem
contíguos. Sendo assim, podem-se considerar os três distritos de Nlhambankulu, Kamahvota e
Kamfphumo, que representa 70% da população da Cidade. O seu raio teórico conjunto é de
1,43Km.

Em termos de disponibilidade, existe uma US pública em funcionamento por cada 36.792


habitantes, com extremos no município de Kamaxakeni (67.021) e Kanyaka (1.862). A razão
habitante por HG é 150.837. Entretanto, sem ter informação muita mais detalhada sobre o lugar de
residência dos habitantes da Cidade não se pode quantificar que percentagem da população vê o
seu acesso limitado.

3.3. Acesso limitado aos cuidados primários de saúde

De acordo com Salisbury, (2007), das poucas Unidades Sanitárias que o município possui,
associado a insuficiência dos recursos humanos específicos e materiais (equipamento), os utentes
têm clamam por permanecia de longas horas para aceder a uma triagem de consulta geral.
Atribuem se também aos tabus sociais, que condicionam a recorrer ao tratamento tradicional e que
em última instância procuram os cuidados de saúde.

A taxa de abandonos no tratamento de algumas, na ordem situações de iniquidade aliadas a


pobreza, onde muitos munícipes são vistos a pautar estilos de vida que comportam riscos para a
sua saúde. Migrações, aliado ao fenómeno de pobreza urbana, sobre tudo para os jovens à procura
de um aparente bem-estar, muitos deles são forçadas a prostituir ou mesmo servir de esposa; de um
lado, estão as mulheres que dificilmente podem solicitar o uso do preservativo aos seus maridos
que regressam infectados e, de outro, as mulheres que emigram para trabalhar como domésticas e
ficam mais ainda vulneráveis a todo o tipo de exploração e abusos. Práticas sexuais inseguras
especialmente em adolescentes como o início precoce das relações sexuais que traz consequências
como elevada prevalência de HIV e ITS ou gravidezes precoces.

28
3.4. Problema de saúde ligada aos estilos vida não saudáveis

Segundo o Plano de Promoção de Saúde do Município de Maputo (2005-2019), as doenças


crónicas estão a aumentar de forma considerável devido às mudanças de
hábitos da população em relação a alimentação, consumo de álcool, tabagismo,
sedentarismo e contaminação ambiental entre outros aspectos. Evidencia-se também
um aumento da morbi-mortalidade atribuível a causas próprias de médios urbanos
desenvolvidos, como por exemplo os acidentes de viação. Outros problemas de saúde
identificados são aumento de casos de acidente vascular celebrar (AVC), hipertensão
arterial, diabetes e asma e também um aumento considerável de caos de violência na
comunidade, especialmente os casos de violência doméstica.

Esta fonte, apontados como os principais factores determinantes deste aumento podemos encontrar
os seguintes aspectos:

• Hábitos de vida não saudáveis como de alimentação, consumo de bebidas alcoólicas,


tabaco e outras drogas Sedentarismo.
• Falta de priorização de políticas de promoção de saúde.
• Falta de espaços de lazer para a prática de atividade física e outras actividades culturais
acessíveis a jovens e aos munícipes em geral.
• Falta de controlo sobre a venda e consumo de bebidas alcoólicas e tabaco.
• Aumento progressivo do parque móvel do município, acompanhado de uma falta de
cumprimento do regulamento de viação por parte dos condutores.
• Fracas condições de segurança pública em determinadas zonas do município
• Baixas taxas de despiste de doenças crónicas.
• Fraca implementação de condutas preventivas.

3.5. Comunicação para a saúde

Segundo Starfield (2002), utilização de estratégias de comunicação para informar e influenciar as


decisões dos indivíduos das comunidades no sentido de promoverem a sua saúde; advogar para
políticas e programas de promoção da saúde; promover mudanças positivas no ambiente; melhorar
a oferta de serviços de saúde e beneficiar comportamentos sociais que beneficiem a saúde e a
qualidade de vida.
29
De modo a aumentar o impacto da estratégia de comunicação seroa utilizados diversos médios de
comunicação como rádio, televisão, comunicação interpessoal (profissionais sanitários,
educadores, líderes comunitários, grupos teatrais…) e outros médios de comunicação como
cartazes, grandes publicidades, panfletos e rede de telefonia móvel entre outros.

3.6. Fortalecimento das capacidades do CMM

Apesar de ter-se materializado a transferência de funções e competências do CMM, até a data não
estão ainda completas, faltando a transferência da gestão administrativa e financeira, devido ao
carácter incipiente do processo que apresenta muitos desafios: (i) A limitação dos recursos
financeiros; (ii) ainda em processo de planificação e priorização de intervenções; (iii) a fraca
capacidade de análise da realidade sanitária mediante sistemas de informação eficazes; (iv) a fraca
coordenação dos actores do sector em todos os níveis.

Por outro lado, a análise da realidade realizada, constata que a maior parte dos factores
determinantes da saúde estão além do sector da saúde, facto que implica um enfoque multi
sectorial, estabelecendo parcerias com outras intuições e sectores, pelo que é indispensável,
maximizar os escassos recursos existentes e poder assim atingir os objectivos delineados com o
menor investimento O CMM deve ter as habilidades institucionais necessárias para impulsionar
uma política de promoção da saúde clara e com impacto na comunidade com o objectivo final de
melhorar o estado de saúde dos seus munícipes.

3.7. Envolvimento Comunitário

A participação comunitária é um instrumento necessário para melhorar a saúde da população e


aumentar a capacidade de intervenção nos determinantes de saúde. Torna-se necessário trabalhar
com as comunidades com o objetivo de consciencializar a participação comunitária no processo de
diagnóstico dos problemas de saúde e suas soluções, reforçando a formação e a consolidação de
redes sociais e protetoras.

Com especial importância se trabalhara com a comunidade na promoção da equidade, encorajando


a participação activa das mulheres e outros grupos vulneráveis nas reuniões comunitárias e em
incitavas que incentivem a responsabilidade de todos os membros da comunidade nos cuidados de
saúde.
30
Para Ekpo (2007), é da posição de que a descentralização, em suas várias formas, tem sido
adoptada por ambos países desenvolvidos e países em vias de desenvolvimento, como uma
estratégia central das reformas do sector público. Para os países em vias de desenvolvimento não é
apenas uma estratégia de reformas, mas, mais do que isso, visto como uma parte integral, ou
condição sine qua non do processo de desenvolvimento.

Ainda de acordo com o autor acima citado, uma das razões fundamentais para a existência dos
governos locais é a pressuposição de que níveis inferiores do governo, por exemplo o governo
local, está mais bem colocado para perceber os desejos e as demandas dos cidadãos para os
serviços públicos do que um governo distante e centralizado. Isto, devido a proximidade que os
governos locais têm com a população, onde permite um fácil envolvimento destes no processo de
governação participativa, planificação e orçamento participativo, o que não aconteceria em
governos centralizados

Forquilha (2007) refere que transferindo o poder de tomada de decisão para os níveis do governo
que estão mais próximos da população, a descentralização pode permitir aos cidadãos uma maior
influência sobre o nível e o tipo de serviço dos governos que eles consomem e maior habilidade do
governo fazer a prestação de contas perante os eleitores.

Deste modo, apesar do ideal da descentralização, ela traz consigo alguns constrangimentos.
O primeiro constrangimento é a disparidade no desenvolvimento das regiões, uma vez que cada
governo local terá de mobilizar recursos e fazer a alocação. Existem certas regiões com fraca
capacidade de fazer a mobilização de recursos e consequentemente a oferta de serviços
públicos poderá estar minada em determinadas regiões.

Miller (2002), segundo é o risco de captura do poder recursos por elites locais, que por sua vez
usarão esse poder ou esses recursos para seus benefícios particulares. Isto, na medida em que a
descentralização abre espaço para novos actores no processo de governação e consequentemente
estes podem desvincular-se do seu objectivo principal e usar da autoridade que a eles foi
conferida para fins particulares ou diferentes daqueles que explicam a sua razão de existência.

Entretanto, segundo Ekpo (2007), para que a descentralização possa realmente causar impacto não
oferta de serviços, o nível de corrupção deve ser reduzido. Para tal, o autor advoga que como um
dos pilares da descentralização é a promoção da transparência e prestação de contas, as instituições

31
que vão monitorar e avaliar o desempenho devem estar estabelecidas. Tal afirmação é de total
relevância para o contexto africano e, particularmente em Moçambique, onde as lógicas de
acumulação de capital por parte das elites governantes estão internalizadas, desviando deste
modo muitos recursos que seriam usados para a provisão dos serviços em quantidade e qualidade,
para. fins privados.

Assim, com o exposto acima fica claro que quando se debruça sobre a descentralização, ela não
deve ser encarrada como uma panaceia, isto é, uma solução universal para os problemas
enfrentados na provisão dos serviços públicos, como tem sido apregoado por várias entidades. Ao
mesmo tempo em que certos governos têm sofrido pressões (internas e externas) para que possam
descentralizar a administração, concomitantemente percebe-se que ao contrário de trazerem
soluções para a melhoria da provisão dos serviços públicos, surgem outros problemas de correntes
do processo de descentralização, quando não são acautelados certos aspectos. Não obstante, a
descentralização no âmbito da oferta dos serviços púbicos pode apresentar três resultados,
nomeadamente: melhoria na oferta dos serviços públicos manutenção do status quo e, por fim uma
pior prestação dos serviços públicos.

3.8. Avaliação de impacto

Avaliação de impacto segundo Neves (2002), avalia o grau de satisfação dos destinatários ou
utentes, bem como a imagem externa da organização. Um bom desempenho, mais do que pela
atenção dos resultados, traduz-se na melhoria efectiva do estado do sistema, evidenciado por
indicadores qualitativos e quantitativos. Deste modo, a autora vê a avaliação de impacto como
sendo uma análise dos impactos na resolução efectiva dos problemas ou na resposta a necessidades
e expectativas.

Na visão de Draibe (2001), impacto são as alterações ou mudanças efectivas na realidade sobre a
qual o programa intervém e por ele são provocadas. A avaliação do impacto de uma política, tem
como objectivo medir os resultados dos efeitos de uma política ou determinar se houve
modificação, a magnitude desta modificação, quais os seguimentos afectou e em que medida, e
quais foram essas contribuições dos distintos componentes da política para lograr os seus
objectivos. Segundo o manual da UNICEF (1990) apud Draibe (2001), avaliação do impacto
indica se o projecto tem efeitos (positivos) no ambiente externo em que interveio, em termos
técnicos, económicos, socioculturais, institucionais e ambientais.
32
CAPÍTULO III: APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE DADOS

Neste capítulo faz-se a apresentação e descrição do local de pesquisa, isto é, do Município de


Maputo, tendo em conta aspectos como: a sua localização geográfica, o seu historial, e estrutura do
seu órgão executivo (o Conselho Municipal). De seguida, faz-se a análise de dados e apresentação
de conclusão e recomendações.

3.1. Apresentação do Município de Maputo

O Município de Maputo situa-se no extremo sul do país e ocupa uma superfície de 346, 77 Km²
incluindo os Distritos Municipais KaTembe e KaNyaka. É limitado a Oeste pelo Vale do Infulene,
a Este, pelo Oceano Índico, a Sul pelo Distrito de Matutuine e a Norte pelo Distrito de
Marracuene.

Fundada em 1782, na forma de feitoria com o nome de Lourenço Marques. Em 1877, a actual
Cidade de Maputo foi elevada a vila, e em 1887 passou a ostentar a categoria de cidade através de
um Decreto do Rei de Portugal. Em 1898 tornou-se a capital da colónia portuguesa de
Moçambique.

A partir dos anos 1940/50 e, sobretudo ao longo dos anos 1960/70, a cidade expandiu-se
comercial, industrial e residencialmente, beneficiando do crescimento económico e investimento
que a colónia sofreu naquela época.

A cidade foi conhecida por vários nomes, tais como Baía da Lagoa, Xilunguíne ou Chilunguíne
(local onde se fala a língua portuguesa), Mafumo, Kampfumo ou Campfumo (do clã dos M'pfumo,
o reino mais importante que existia nesta região), Delagoa e Delagoa Bay, sendo esta designação
mais conhecida internacionalmente pelo menos até aos primeiros anos do Século XX.

Depois da Independência Nacional, a cidade passou a designar-se Maputo, por uma decisão
anunciada pelo então Presidente Samora Machel em 1976 e formalizada em 13 de Março do
mesmo ano. O nome provem do Rio Maputo, que marca parte da fronteira sul do país.

A cidade constitui administrativamente um município com um governo eleito e tem desde 1980 o
estatuto de província, não devendo, no entanto ser confundida com a província de Maputo que
ocupa a parte mais meridional do território moçambicano, exceptuando a cidade de Maputo. A
autarquia de Maputo é dirigida desde Novembro de 1998 por um Conselho Municipal, órgão
33
executivo colegial, constituído por um Presidente eleito por voto directo para um mandato de cinco
anos e por vereadores por ele designados. O Conselho Municipal é fiscalizado pela Assembleia
Municipal, composta por membros também eleitos por voto directo.

3.1.1. Divisão administrativa do Município de Maputo

Administrativamente, o Município de Maputo está dividido em sete Distritos Municipais,


conforme a lista abaixo:

1. Distrito Municipal Kampfumu;


2. Distrito Municipal Distrito Municipal Nlhamankulu;
3. Distrito Municipal KaMaxakeni;
4. Distrito Municipal KaMavota;
5. Distrito Municipal KaMubukwana;
6. Distrito Municipal KaTembe, e
7. Distrito Municipal KaNyaka.

3.1.2. Rede dos serviços primários de saúde no Município de Maputo

Estar na dianteira das unidades primárias de saúde implica uma responsabilidade de prestar um
serviço que satisfaça a comunidade, mas para que isto seja possível, o órgão responsável deverá
estar munido de capacidades técnicas e financeiras para fazer face às constantes necessidades de
gestão organizacional.

Nesta onda, para enquadrar as novas competências, o CMM viu-se a rever a sua estrutura
organizacional, passando, neste caso, pela criação da Vereação de Saúde e Acção Social em 2009,
através da Resolução nº 001/AM/2009, de 07 de Fevereiro.

Tendo-se rubricado o Acordo de Transferências de Funções e Competências do Sector da Saúde


para a Autarquia Local de Maputo em 21 de Dezembro de 2009, pela Governadora da Cidade de
Maputo e pelo Presidente do CMM, que previa uma validade de um ano, podendo ser prorrogado,
apenas, por mais um ano (2011), só em 15 de Fevereiro de 2013 é que viria a ser assinado um
memorando de procedimentos e execução do acordo de transferência ora assinado, que culminou
com a transferência da gestão técnica de 26 unidades sanitárias, 3 morgues e departamento de
saúde pública. Assim, destaca-se que o memorando de procedimentos assinado aproximadamente
um ano e dois meses depois do período legal previsto pelo Acordo de Transferências não tem
34
fundamento legal, porque foi baseado num acordo que se encontrava na altura extemporâneo,
assim como pode se dizer isto para qualquer compromisso decidido a luz do acordo de 2009,
depois do tempo previsto.

Esta questão pode ser explicada, de alguma forma, devido à incapacidade de aplicação do Decreto
nº 33/2006, de 30 de Agosto. Na medida em que, em entrevista com a directora da DSCM, foi
possível constatar que, o processo de transferência tem sido lento devido à ausência de um
instrumento operacional (neste caso um regulamento para o Decreto supracitado) que facilitaria e
uniformizaria todo o processo, e face a isto, o que foi transferido para o CMM, foi apenas por
razões de que o processo tinha que andar e tinha que resultar algo do Acordo assinado em 2009.

Conforme o ilustrado anteriormente, o Município de Maputo é composto por sete unidades


territoriais, designadas distritos municipais. Cada uma dessas unidades contempla várias unidades
sanitárias transferidas para gestão municipal no contexto da transferência de serviços primários de
saúde. Abaixo, segue-se a distribuição dessas unidades sanitárias por distrito municipal:

Tabela 1: Distribuição de unidades sanitárias por distritos municipais

Distritos Municipais Nome dos Centros


Centro de Saúde de Alto Mae
Posto de saúde de Maxaquene
Centro de Saúde de Polana Cimento
KaMpfumo Centro de Saúde de Malhangalene
Centro de Saúde de Porto
Centro de Saúde de Tribunal
Centro de Saúde de Xipamanine
Nhlamankulo Centro de Saúde de 14
Centro de Saúde de 1 Maio
KaMaxakeni Centro de Saúde de Polana Caniço
Centro de Saúde de 1 Junho
Posto de Saúde de Albazine
KaMavota Centro de Saúde de Hulene
Centro de Saúde de Pescadores
Centro de Saúde de Romão
Centro de Saúde de Chihango
Centro de Saúde de Bagamoyo
Posto de Saúde de Zimpeto
KaMubukwane Centro de Saúde de Inhagoia
Centro de Saúde de M. Tendas
Mini Centro M. Tendas
Centro de Saúde de Katembe
KaTembe Posto de Saúde de Mutsekwa
Centro de Saúde de Incassane
Centro de Saúde de Inhaca
KaNyaka Posto de Saúde Inguane
Centro de Saúde de Mochina
Fonte: Elaborado pelo autor com base nas informaçoes do CMM (2018)

35
3.2. Competências do Município de Maputo no âmbito da gestão dos serviços
primários de saúde

A transferência de Serviços Primários da Saúde para as autarquias locais é regulada pelo Decreto
nº 33/2006, de 30 de Agosto. Conforme o previsto neste diploma legal, ao serem transferidos os
Serviços Primários da Saúde, neste caso, do Governo da Cidade de Maputo para o Conselho
Municipal de Maputo, este último teria as seguintes competências no domínio destes serviços:

i) Mobilizar a população do município na promoção e defesa da sua própria saúde;


ii) Assegurar a gestão corrente das unidades sanitárias de nível primário (centros de saúde)
garantindo que nelas sejam oferecidos todos componentes dos cuidados primários de
saúde;
iii) Dar parecer e fazer propostas para o desenvolvimento da rede primária de saúde na
circunscrição geográfica do município;
iv) Gerir os centros de higiene e exames médicos, estabelecer as metas para programas de
saúde primários;
v) Assegurar a manutenção e reabilitação das unidades sanitárias de nível primário, etc.
Ainda neste acordo de transferência destes, o Conselho Municipal da Cidade de Maputo beneficia-
se da supervisão formativa de rotina da Direcção de Saúde da Cidade de Maputo e dos órgãos do
MISAU, por outro lado, os doentes e problemas de saúde que não encontrarem solução no nível
primário serão encaminhados para níveis de referência.

O Município de Maputo beneficia-se também de poder de aprovisionamento, nos organismos de


nível central do MISAU, em material mobiliário, equipamentos médico-cirúrgicos, em
medicamentos, vacinas, artigos de penso, agentes de diagnóstico, reagentes de laboratório e
imagiologia, insecticidas, redes mosquiteiras, manuais, guias de orientação e quase todos outros
insumos para a prestação de cuidados primários de saúde.

36
3.3. Capacidade do Município de Maputo para uma gestão eficiente dos
serviços primários de saúde

Umas das condições exigidas para que ocorra a transferência de serviços para gestão municipal em
Moçambique é a verificação de condições por parte da respectiva autarquia. Essas condições são
referentes aos recursos financeiros, materiais e humanos.

Se os recursos acima referidos não forem suficientes, naturalmente, essa transferência não
alcançará os seus objectivos de aproximação dos serviços aos cidadãos e de garantia da qualidade
dos mesmos para a satisfação das necessidades dos munícipes.

No caso do processo de transferências de serviços primários de saúde para o Município de


Maputo, as informações obtidas por meio de entrevistas realizadas na Vereação de Saúde e Accão
Social do Município de Maputo foi possível constatar que até certo, este município não é capaz de
gerir de forma eficiente os serviços primários de saúde, devido principalmente à limitações de
ordem financeira.

"O Conselho Municipal faz a gestão dos Centros de Saúde, contudo há dificuldades porque os
recursos financeiros ainda não foram descentralizados por definitivo para o município. O que
acontece é que o CMCM através do pelouro da saúde e acção social organiza tudo o que é
necessário em termos de recursos e submete à Direcção de Saúde da Cidade de Maputo para o seu
financiamento e isso atrasa os nossos programas. Entretanto, com os nossos próprios recursos temos
levado a cabo algumas acções, como é o caso da reabilitação de alguns centros de saúde" (Yolanda
Manuel – Vereadora Municipal de Saúde e Accão Social, 30/08/18).

Com base no que foi dito pela entrevistada pode-se constatar que o CMCM enfrenta dificuldades
financeiras para garantir que muitas acções sejam levadas a cabo no âmbito da prestação dos
serviços primários de saúde. Aliás, conforme foi dito acima, ao Conselho Municipal cabe apenas a
planificação das actividades e respectivas despesas, ficando o financiamento dependente dos
recursos financeiros disponibilizados pelo governo central através da Direcção de Saúde da
Cidade.

Da análise que se faz com base no depoimento da entrevistada anteriormente citado, verifica-se

que a dependência financeira é um dos grandes constrangimentos que o CMCM enfrenta na


prestação dos SPS em todo o município.

Este constrangimento não é na verdade um problema de incapacidade municipal para o


financiamento dos programas de saúde nas unidades sanitárias da sua jurisdição administrativa,
37
pois o Acordo da Transferência dos Serviços Primários da Saúde impõe legalmente uma
dependência do CMCM em relação ao Governo da Cidade de Maputo no que concerne aos
recursos financeiros.

Esta dependência acaba sendo um entrave para uma prestação eficiente dos serviços primários de
saúde na medida em que toda a planificação das actividades do CMCM nesta área deve
obrigatoriamente ser autorizada pelo Governo da Cidade dentro dos seus limites de financiamento.

O que se acabou de referir, mostra que as actividades levadas a cabo pelo Pelouro de Saúde e
Acção Social no Município de Maputo devem estar dentro das capacidades de financiamento a ele
alocado pela Direcção de Saúde da Cidade de Maputo.

Esta limitação permite também constatar que o processo de transferência de serviços primários da
saúde ainda não está concluído, sendo que para o CMCM foram apenas transferidos por definitivo
os recursos humanos e os recursos materiais, e os recursos financeiros continuam a ser geridos e
alocados pelo Governo da Cidade de Maputo.

Esta constatação leva também a uma visão que nos permite ver esta transferência como apenas um
acto formal e que na prática muita coisa ainda precisa ser descentralizada neste processo,
sobretudo no que concerne a autonomia de planificação e financiamento pelo próprio município
das actividades em torno da prestação dos SPS.

Outra constatação que é possível levantar nesta análise é que em termos de facilidades para o
acesso aos SPS há diferença de oportunidade entre os munícipes. Por tanto, em alguns distritos
municipais os SPS ainda continuam distantes dos munícipes devido à sua menor cobertura, senão

vejamos:

Tabela 2: Distribuição das unidades sanitárias por distritos

Distrito Municipal Nº de unidades Nº de Rácio unidade


sanitárias habitantes sanitária/habitante
Kamavota 6 341.545 56.924
Kamaxaqueni 2 232.248 116.124
Kamphfumo 6 111.152 18.525
Kamubukwana 5 353.992 70.798
Kalhamankulu 2 159.569 79.784
Kanyaca 3 5.569 1.856
Katembe 3 21.858 7.286

Fonte: Autor com base nos dado Projecções Censo 2007 do INE

38
Esta tabela ilustra que a distribuição das unidades sanitárias que prestam serviços primários de
saúde é muito irregular entre os sete Distritos Municipais (DM). Muitos distritos apresentam maior
rácio entre habitantes e os serviços de saúdes instalados.

Conforme se pode ver a partir dos dados da tabela acima, os DM de Kamaxaqueni e


Kalhamankulu apresentam maior rácio entre habitantes e os serviços de saúdes. Aliás, estes
distritos apresentam maior dispersão das unidades sanitárias, o que leva a constar que os SPS
continuam distantes para algumas comunidades, o que constitui um constrangimento, pois, o
principal objectivo da descentralização dos serviços é de aproximá-los aos cidadãos.

Por fim, é importante sublinhar que o CMCM enfrenta igualmente, uma maior falta de
profissionais com qualificação para diversas áreas de saúde nas Unidades Sanitárias sob sua
gestão, o que constitui outro constrangimento para promover a melhoria na prestação dos SPS no
âmbito da implementação do acordo da sua transferência para o Município de Maputo.

Paralelamente a esta situação, constatou-se, portanto, que muitas unidades sanitárias ainda não têm
médicos especialistas para certas áreas2, o que obriga aos utentes a procurar por certos serviços,
como por exemplo, a realização de exames médicos enquadrados na categoria dos SPS noutras
unidades sanitárias um pouco mais distantes ou nas clínicas privadas.

Esta situação revela também a falta de capacidade do Conselho Municipal da Cidade de Maputo
em colocar pessoal qualificado para diversas áreas de saúde nas Unidades Sanitárias sob sua
gestão, o que dificulta em parte o acesso à certos serviços primários da saúde pelos munícipes.

3.4. Mudanças resultantes do processo de transferência dos serviços primários


de saúde para o Município de Maputo

Ao ser introduzida a política a de transferência gradual dos serviços que antes eram prestados
directamente pelo Estado para as autarquias locais esperava-se mudanças no que concerne a sua
qualidade e efectividade.

Para aferir as mudanças que o processo de transferência dos SPS trouxe no caso do Município de
Maputo, foram seleccionados dois indicadores, em torno dos quais foi feito um inquérito aos

2
Vide anexo IV.
39
usuários destes serviços em diferentes unidades sanitárias espalhadas pelo Município de Maputo.
Esses indicadores são: acessibilidade dos serviços e qualidade no atendimento.

Gráfico 1: Percepções dos usuários sobre as melhorias na qualidade dos SPS

P e r c e p ç õ e s d o s u s u á r i o s s o b r e a s me l h o r i a s n a p r e s t a ç ã o
d o s s e r v i ç o s p r i má r i o s d e s a ú d e
Melhou Não melhorou

76%
62%

38%

24%
Acessibilidade dos serviços após a sua Qualidade dos serviços após a sua
transferência transferência

Fonte: Autor (2018)

Este gráfico espelha as percepções de 122 usuários dos SPS inquiridos nas unidades sanitárias
geridas pelo CMCM. De um modo geral, os dados ilustram que a opinião dominante dos
inquiridos é de que o processo de transferência dos SPS trouxe mudanças positivas, no sentido em
que melhorou a sua acessibilidade e a qualidade.

Discriminando os dois indicadores testados durante a pesquisa em relação as mudanças


proporcionadas pela transferência dos SPS para o Município de Maputo, verifica-se que, no que

concerne à acessibilidade, 61% dos inquiridos entende que houve melhorias e os restantes
correspondentes a 39% revelam o contrário.

Os que responderam no sentido positivo apontaram na sua maioria, o facto de ter se introduzido
em quase todas unidades sanitárias, serviços que antes eram de difícil acesso, uma vez que eram
essencialmente da competência dos Hospitais Gerais e Central, como por exemplo, os serviços de
maternidades e de várias consultas que já prestados a nível dos centros de saúde que funcionam
nos bairros.

Os restantes inquiridos que representam 39% da amostra global da pesquisa apontam ainda haver
dificuldades de acesso à alguns serviços básicos de saúde, mesmo com a passagem destes para a
40
gestão municipal. Este facto pode estar relacionado com a dispersão das unidades sanitárias em
alguns distritos (vide tabela 2).

Por fim, no que concerne ao indicador relativo a qualidade, a maioria dos inquiridos que
representam 76% da amostra são da opinião de que a qualidade dos serviços primários de saúde
não melhorou mesmo com a passagem dos mesmos para gestão municipal.

Os usuários inquiridos que correspondem a percentagem acima, apontam como principais factores
para esse cenário não desejado, a morosidade no atendimento e a insuficiência de medicamentos
mais importantes nas unidades sanitárias locais, o que os obriga na maioria das vezes a procurar
pelos serviços de saúde nos hospitais de referências ou ainda, terem que procurar os medicamentos
receitados nas farmácias privadas.

3.5. Grau de satisfação dos munícipes pela prestação dos serviços primários de
saúde após a sua transferência para o Município de Maputo

A nível teórico é consensual que o impacto que uma determinada acção ou programa pode causar
na vida dos cidadãos só pode ser mensurável através da pesquisa de satisfação dos seus
beneficiários ou grupo-alvo.

É nesta ordem de ideia que, feita a análise da capacidade do Município de Maputo e das mudanças
ocorridas pelo facto dos Serviços Primários de Saúde terem sido transferidos para esta autarquia, a
pesquisa centrou-se também na avaliação do grau de satisfação dos munícipes pela forma como
estes serviços são prestados após a sua transferência para o município em alusão.

O gráfico que segue ilustra a percepção dos usuários inquiridos sobre a sua satisfação pelos
serviços primários de saúde após a sua passagem para a gestão pelo Município da Cidade de
Maputo:

41
Gráfico 2: Grau de satisfação dos usuários pelos SPS

Satisfação dos usuários pelos SPS no Municcipio de Maputo

77%

14%
9%

Muito Satisfeito Satisfeito Não Satisfeito

Fonte: Autor (2018)

Este gráfico ilustra as sensibilidades dos usuários dos SPS no Município de Maputo. Da amostra
inquirida nas diferentes unidades sanitárias, constituída por 122 usuários destes serviços, maior
parte se sente satisfeita pela forma como são prestados, na ordem de (77%) e uma minoria de 14%
e 9% se sente muito satisfeita e insatisfeita, respectivamente.

Avaliando pela percentagem dos usuários satisfeitos pela prestação destes mesmos serviços pode-
se afirmar categoricamente que a transferência dos serviços primários da saúde para o CMCM está
a ter impacto positivo no que diz respeito à melhoria destes serviços aos cidadãos.

Os usuários que responderam nesse sentido (satisfeitos), apontam como denominador comum, o
facto de nos últimos dias se verificar a ampliação e reabilitação das unidades sanitárias nos
diferentes distritos municipais e bairros e, consequentemente a melhoria na prestação destes
serviços na medida em que estas acções são também acompanhadas pela introdução de novos
equipamentos e serviços hospitalar em benefício dos utentes.

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4. Conclusão e recomedações

Esta representa a última parte desta pesquisa. Ela consta de duas secções, sendo a primeira, a que
apresenta as principais constatações do estudo de caso, e a segunda, a que apresenta a conclusão e
as recomebdações.

4.1. Conclusão

A questão de fundo desta pesquisa foi de procurar saber até que ponto a transferência de
competências de gestão dos Serviços Primários de Saúde do governo central para o Município da
Cidade de Maputo promoveu a satisfação dos seus utentes no período entre 2012-2016?

Da análise feita através da discussão de dados recolhidos por meio de inquérito e entrevista junto
das autoridades municipais de saúde e dos utentes concluiu-se que apesar de alguns desafios tais
como a necessidade de melhoria no atendimento ao público, de um modo geral, a transferência de
competências de gestão dos Serviços Primários de Saúde do governo central para o Município da
Cidade de Maputo promoveu a satisfação dos seus utentes.

Os objectivos desta pesquisa foram alcançados. Relativamente o primeiro objectivo, constatou-se o


Municípios de Maputo apresenta uma capacidade limitada para promover uma boa gestão dos
serviços primários de saúde devido à dependência financeira do governo central. Essa
dependência, acaba sendo um entrave para uma prestação eficiente dos serviços primários de
saúde na medida em que toda a planificação das actividades do CMCM na área de saúde deve
obrigatoriamente ser autorizada pelo Governo da Cidade dentro dos seus limites de financiamento.

No que concerne ao segundo objectivo, constatou-se que o processo de transferência dos SPS
trouxe mudanças positivas, no sentido em que melhorou a sua acessibilidade e a qualidade. De
acordo com as informações recolhidas verificou-se que com este processo em quase todas
unidades sanitárias, foram introduzidos novos serviços que antes eram de difícil acesso, uma vez
que eram essencialmente da competência dos Hospitais Gerais e Central, como por exemplo, os
serviços de maternidades e de várias consultas que já são prestados a nível dos centros de saúde
que funcionam nos bairros.

Quanto ao último objectivo, constatou-se que o processo de transferência de SPS promoveu a


satisfação dos seus usuários, na medida em que implicou uma requalificação das unidades
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sanitárias na medida em que promoveu a ampliação e reabilitação de alguns centros de saúde nos
diferentes distritos municipais e bairros, e consequentemente a melhoria na prestação destes
serviços.

Com estas constatações, confirma-se a primeira hipótese de que a transferência de competências


de gestão dos serviços primários de saúde do governo central para o Município da Cidade de
Maputo promoveu a satisfação dos seus utentes, pois, este mecanismo permitiu a aproximação
destes serviços às comunidades.

4.2. Recomendações

Apesar de ter-se concluído que a Transferência dos Serviços Primários de Saúde do Governo
Central para o Conselho Municipal da Cidade de Maputo melhorou a prestação destes serviços na
medida em que permitiu a aproximação dos mesmos aos cidadãos através de introdução de mais
serviços nas unidades sanitárias (como os serviços de maternidade), ainda existem desafios para
melhorar ainda mais estes serviços. Daí que se recomenda o seguinte:

i) O Governo Central deve conferir mais autonomia ao CMCM no âmbito da prestação


dos Serviços Primários da Saúde, incluindo a programação do orçamento para esta
actividade que ainda continua sendo gerido pela Direcção de Saúde da Cidade.
ii) O Governo Central deve introduzir uma verba no Orçamento do Estado a ser alocado
directamente para o município, sem interferência do Governo da Cidade na sua gestão.
iii) O Conselho Municipal da Cidade de Maputo deve alocar mais investimento para
formar e contratar mais profissionais de saúde, sendo que da pesquisa constatou-se que
quase todos os Centros de Saúde ainda carecem de médicos especialistas em diferentes
áreas.

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Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo
• Boletim da República (2009) Decreto n.º 58/2009 de 8 de Outubro de 2018. Suplemento,
I Série, Número 40. Publicação Oficial da República de Moçambique: Maputo

Lista das pessoas entrevistadas

• Yolanda Manuel – Vereadora Municipal de Saúde e Accão Social, entrevistada em 30 de


Agosto de 2018, em Maputo.
• Alberto Chilaule – Técnico de Administração Hospitalar CMCM, entrevistado em 28 de
Agosto de 2018, em Maputo.
• Felismina Cossa – Chefe da Secretaria do Centro Saúde da Maxaquene, entrevistada em11
de Setembro de 2018 em Maputo.
• Daniel de Souza – Chefe da Secretaria do Centro Saúde de Xipamanine, entrevistado em
17 de Setembro de 2018 em Maputo.

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APÊNDICES E ANEXOS

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