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Tributação EM REVISTA Ano 16 N° 56 Jan–Jun 10 Distribuição Dirigida

Uma publicação do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – Sindifisco Nacional ISSN 1809-3426
PREVIDÊNCIA SOCIAL PÚBLICA
E CONDIÇÕES DE TRABALHO
Projeto O Auditor e a Sociedade
A Previdência Social é indispensável para a sociedade brasileira. São
32 milhões de beneficiados que, dentre os idosos com mais de 65
anos, correspondem a 80% da populaçãao brasileira. A DEN
compreende que um debate acerca dos desafios do regime
previndeciário, que contemple relação à discussão das fontes de
financiamento como dos benefícios e das políticas sociais
decorrentes da execução do orçamento da Seguridade Social são
essenciais para a sociedade brasileira.

programa de
integração e
valorização
Diretoria Executiva Nacional

Política de Distribuição - Tributação em Revista é uma publicação periódica do Sindifisco Nacional - Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da
Receita Federal do Brasil. A revista tem acesso livre e é divulgada eletronicamente no endereço http://www.sindifisconacional.org.br, no link publi-
cações. Havendo interesse em receber um exemplar da publicação, entre em contato conosco pelo email: estudostecnicos@sindifisconacional.org.br.

Política Editorial - Tributação em Revista é um veículo de divulgação de ideias que explora temas tributários com ênfase em Economia e Direito
Tributário; Política e Administração Tributária, Previdenciária e Aduaneira. Constitui-se num campo democrático aberto a discussão e a colaborações.
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sados em publicar suas reflexões neste espaço devem remeter seus artigos para editor.revista@sindifisconacional.org.br. Os artigos devem ser inéditos
e estruturados segundo as normas técnicas da ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas.
sumário
5 EDITORIAL

6 ENTREVISTA
Presidente do Sindifisco Nacional, Pedro Delarue Tolentino Filho

11 ENTREVISTA
1º Vice-presidente do Sindifisco Nacional, Lupércio Montenegro

ARTIGO
14 Transação em Matéria Tributária: Limites e Inconstitucionalidades.
(Hugo de Brito Machado e Hugo de Brito Machado Segundo)

ARTIGO
23 Transação Tributária: Paradoxos e Possibilidades
(Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy)

ARTIGO

33 Projeto de Lei Geral de Transação em Matéria Tributária: Análise


das Consequências Políticas e Econômicas
(Simone Anacleto Lopes)

41 ENTREVISTA
Professor da Fundação Getúlio Vargas Eurico de Santi

46 ENTREVISTA
Dr. Arnaldo Godoy, como pensador e especialista em transações tributárias

ARTIGO
52 Comentários Sobre a Lei Geral de Transação
(Nei Simões Pires Gallois)

ARTIGO

54 Transação Tributária e os Projetos de Lei em Trâmite no Congresso


Nacional. (Álvaro Luchiezi Jr, Alexandra Trentini, Natalie Cevallos Mijan e
Renata Machado de Araújo)

62 QUESTÕES POLÊMICAS EM DIREITO TRIBUTÁRIO


Supremo Tribunal Federal valida aumento da Cofins

64 ARTIGO
Dai, pois, a César o que é de César. (Foch Simão Jr)
Tributação em Revista é uma publicação do Sin-
dicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil – Sindifisco Nacional.

DIRETORIA EXECUTIVA NACIONAL (DEN)


Presidente 2º Diretor-Adjunto de Defesa Profissional Diretor-Adjunto de Relações Intersindicais
Pedro Delarue Tolentino Filho Dagoberto da Silva Lemos Luiz Gonçalves Bomtempo
1º Vice-Presidente Diretor de Estudos Técnicos Diretor de Relações Internacionais
Lupércio Machado Montenegro Luiz Antonio Benedito João Cunha da Silva
2º Vice-Presidente Diretora-Adjunta de Estudos Técnicos Diretora de Defesa da Justiça Fiscal e da
Sergio Aurélio Velozo Diniz Elizabeth de Jesus Maria Seguridade Social
Secretário-Geral Diretor de Comunicação Social Maria Amália Polotto Alves
Claudio Marcio Oliveira Damasceno Kurt Theodor Krause Diretor-Adjunto de Defesa da Justiça Fiscal e
da Seguridade Social
Diretor-Secretário 1ª Diretora-Adjunta de Comunicação Social
Rogério Said Calil
Mauricio Gomes Zamboni Cristina Barreto Taveira
Diretor de Políticas Sociais e Assuntos
Diretor de Finanças 2º Diretor-Adjunto de Comunicação Social Especiais
Gilberto Magalhães De Carvalho Rafael Pillar Junior José Devanir De Oliveira
Diretor-Adjunto de Finanças Diretora de Assuntos de Aposentadoria, Diretores-Suplentes
Agnaldo Neri Proventos e Pensões Eduardo Artur Neves Moreira
Diretora de Administração Clotilde Guimarães Kleber Cabral
Ivone Marques Monte Diretora-Adjunta de Assuntos de
Diretor-Adjunto de Administração Aposentadoria, Proventos e Pensões Conselho Fiscal
Eduardo Tanaka Aparecida Bernadete Donadon Faria Membros Titulares
Diretor de Assuntos Jurídicos Diretor do Plano de Saúde Ricardo Skaf Abdala
Sebastião Braz da Cunha Dos Reis Carlos Antonio Lucena Jose Benedito de Meira
1º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos Diretor-Adjunto do Plano de Saúde Maria Antonieta Figueiredo Rodrigues
Wagner Teixeira Vaz Jesus Luiz Brandão
2º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos Diretor de Assuntos Parlamentares Membros Suplentes
Luiz Henrique Behrens Franca João Da Silva dos Santos Iran Carlos Toneli Lima
Diretor de Defesa Profissional Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares Norberto Antunes Sampaio
Gelson Myskovsky Santos Geraldo Marcio Secundino José Yassuo Hashimoto
1ª Diretora-Adjunta de Defesa Profissional Diretor de Relações Intersindicais
Maria Cândida Capozzoli de Carvalho Carlos Eduardo Barcellos Dieguez

Tributação
EM REVISTA

Conselho Editorial Projeto Gráfico Tiragem desta edição


Lupércio Machado Montenegro, Elizabeth de Erika Yoda 21.500 mil exemplares
Jesus Maria; Kurt Theodor Krause; Tarcízio Dinoá
Medeiros; João Cunha da Silva; Hélio Socolik, Ro- Diagramação e Capa Produção Editorial
berto Barbosa de Castro e Luiz Antonio Benedito. Alessandro Santanna Publicação Dirigida. Acesso livre no segunte endereço
eletrônico http://www.sindifisconacional.org.br , link
Coordenação Executiva Fotolito e Impressão publicações. Para receber um exemplar da publicação,
Alvaro Luchiezi Jr. Mais Gráfica entre em contacto pelo email:
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Revisão
Cecília Fujita, Joíra Coelho e Suely Touguinha Redação e correspondência
SDS, Conjunto Baracat – 1º andar, salas 1 a 11 Brasília-
Edição DF - CEP 70392-900 Fonefax: 61 3218-5255
Diretora
Patrícia Cunegundes Patrícia Cunegundes
(61) 3349 2561

Colaboração:
Os artigos, inéditos, devem ser enviados para Tributação em Revista – Sindifisco Nacional, Departamento de Estudos Técnicos, SDS, Conjunto
Baracat, salas 1 a 11, Brasília-DF, CEP 70.392-900 ou para o e-mail estudostecnicos@sindifisconacional.org.br. Os textos serão submetidos ao Con-
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CD-ROM ou enviados por email, em arquivos do Word e Excel (tabelas), corpo 12, até 15 páginas e deverão conter: Página inicial abordando os
principais tópicos do artigo; Notas e referências bibliográficas; Currículo do autor (máximo 5 linhas).
e DITORIAL
Neste número, estamos trazendo à consideração do lei- da com a parcimônia e a cautela necessárias à sua integração
tor diversas matérias a respeito do Projeto de Lei nº 5.082/09 como instrumento harmonioso no conjunto dos institutos
que tramita na Câmara dos Deputados por iniciativa do Poder tributários. E, sobretudo, compatível com todos os princípios
Executivo. Esse projeto, gestado na Procuradoria-Geral da Fa- e critérios do direito público em geral e do direito tributário
zenda Nacional, intenta criar um amplo sistema de negocia- em particular, de nível constitucional ou não.
ção dos litígios fiscais, no bojo do que seria chamado de Lei A transação é, típica e essencialmente, um instituto do
Geral de Transações (LGT). direito privado; nasce e viceja em ambiente pontuado pelo
Fiéis a nosso compromisso de imparcialidade e a nossa voluntarismo das partes, que podem abrir mão de direitos
linha editorial, que contempla basicamente a filosofia de que e assumir deveres livremente, porque somente a elas as
Tributação em Revista é um campo livre de discussão de consequências dizem respeito. Não assim, porém, quanto
ideias e de controvérsias, abrimos nossas páginas a posicio- ao direito público, em que uma das partes é o Estado, cuja
namentos de todos os matizes, livremente expostos. Ao leitor, vontade não é necessária nem idealmente a expressa por
cabe o julgamento final e, se desejar, cabe também manifestar um de seus agentes, mas pela lei; e, principalmente, em
sua opinião nos próximos números. que as consequências de uma transação vão muito além
Não obstante, não podemos nos furtar de manifestar da pessoa do negociador para atingir toda a comunidade
claramente nossa opinião. O projeto causa profunda pre- pagadora de impostos.
ocupação pelo enorme potencial de efeito deletério que No direito público, os direitos e/as obrigações são ex lege.
tem sobre a estrutura, a filosofia e o funcionamento da Todas as tentativas de introduzir o regime contratual como
administração fiscal. cunha no direito público foram, em geral, mal-sucedidas ou
Essa preocupação não advém, como podem alegar, de exigiram enormes e muitas vezes frustrados esforços e esque-
mero conservadorismo e corporativismo. Temos plena cons- mas de controle. Aí estão, copiosas e frequentes, na imprensa,
ciência de que, na raiz histórica, a tributação é, por definição, notícias sobre escândalos envolvendo contratos de obras e
ato de príncipe, impregnado de injustiça, submissão e, muitas serviços, e não vai longe na memória o fracasso da tentativa
vezes, de odiosidade. Ao súdito, ao vassalo, sempre coube pa- de introdução do regime da consolidação das leis do trabalho
gar sem tergiversar. O direito da força, historicamente, sempre no serviço público.
preponderou sobre a força do direito. Não é por acaso que a transação fiscal, disponível no Có-
Entretanto, temos orgulho de viver e de trabalhar em digo Tributário desde 1965, tenha hibernado por tanto tem-
um momento histórico excepcional, em que finalmente o po. Sua súbita implantação e o seu uso geral e indiscriminado,
Direito Tributário emergiu como componente essencial da simplesmente poderão ter como primeiro efeito desmoralizar
democracia, com claras e amplas regras gerais fundadas na toda a imagem de força dissuasória que a Receita Federal e
própria Constituição da República, trazendo em seu bojo um os Auditores-Fiscais lograram construir ao longo dos últimos
conjunto equilibrado e generoso de proteção do contribuinte quarenta anos, responsável pela efetivação voluntária de mais
– que deixa de ser o súdito submisso e assume o papel de ci- de noventa por cento da arrecadação federal.
dadão, sujeito de obrigações quanto à participação no custeio A edição traz também entrevista com os dirigentes da en-
do Estado, sim, mas também de direitos capazes de tolher os tidade responsável por esta publicação.  Entidade que, unifi-
excessos da sanha arrecadadora e do comportamento da ad- cando a representação dos Auditores-Fiscais, torna-se mais
ministração fiscal. robusta e atuante; porém, não menos comprometida com
A transação em matéria fiscal poderia até vir a ser saudada os assuntos de interesse da sociedade e do Estado brasileiro,
como um passo a mais nessa evolução, desde que gabarita- mormente naqueles de sua área de competência.

TRIBUTAÇÃO em revista 5
e NTREVISTA Fotos: Arquivo Liberdade de Expressão

Pedro Delarue
“Uma categoria cada vez mais forte”

E
m entrevista à Tributação em Revista, o presidente do Sindicato Nacional dos
Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco Nacional), Pedro De-
larue Tolentino Filho, avalia a fusão do Unafisco e dos sindicatos da base da
Fenafisp e fala do fortalecimento da categoria. Trata ainda de temas como justiça fiscal,
reforma tributária e, claro, de transação tributária, assunto de destaque desta edição.

6 TRIBUTAÇÃO em revista
Tributação em Revista: Gostaria que o senhor fizes- tação sindical. Não estamos falando da Receita Federal do
se uma avaliação dos primeiros meses de fusão das Brasil, da questão administrativa.
entidades sindicais, em termos de fortalecimento da
categoria. TR: Há problemas dentro da Receita Federal do Brasil?
Pedro Delarue: A unificação dos sindicatos da base PD: Dentro da Receita Federal há outras questões que
da Fenafisp com o Unafisco, que resultou na criação do afetam, sim, os auditores provenientes da Previdência.
Sindifisco Nacional, fortaleceu a classe dos Auditores- Eles nem sempre estão satisfeitos com o papel que está
Fiscais da Receita Federal do Brasil como um todo. Hoje, sendo reservado a eles dentro da Receita. Muitos dos co-
somos cerca de 25 mil filiados. Foi uma grande conquista legas vindos da Previdência têm sido deslocados da fisca-
para a categoria. O desafio, no início, era vencer algumas lização previdenciária para outros setores da fiscalização
resistências e a confluência de culturas. Para que isso fosse tributária. Há muitas reclamações e temos de concordar
superado, houve ampla discussão, com vários seminários com isso. A receita previdenciária tem até aumentado. Mas
e depois um congresso de unificação, em que finalmente isso não quer dizer que a eficiência da fiscalização está
nos unimos. aumentando. Tem aumentado por outros fatores, como
Portanto, desde setembro de 2009, temos apenas um aumento do emprego formal. Essa visão arrecadatória e o
sindicato, uma só diretoria. A experiência tem sido posi- abandono da fiscalização previdenciária nos preocupam.
tiva e temos conseguido administrar bem o sindicato. O No futuro, essa postura poderá trazer problemas para a
Conselho de Delegados Sindicais agora também é uma própria arrecadação da Previdência, no sentido de que é
instância totalmente renovada – vários colegas oriundos fundamental a contribuição do empresariado, o emprego
da Previdência são delegados. formal, a eventual descaracterização de uma relação traba-
lhista que se imponha de forma precária.
TR: Podemos voltar um pouco na questão da di-
ferença cultural entre Unafisco e Fenafip? Como TR: Qual a posição do Sindifisco sobre essa questão?
tem sido a convivência com duas experiências cul- PD: Temos alertado sistematicamente a Administração
turais diferentes? O que foi agregado de bom das para essa deficiência e a Diretoria do sindicato tem dis-
cutido o enfraquecimento da fiscalização previdenciária.
duas culturas?
Estamos discutindo o que fazer para alertar até mesmo a
PD: O debate sobre a fusão foi feito com profundida-
população sobre o enfraquecimento de um patrimônio
de, por isso não há, nem houve, problemas. A convivência
que é dela, do trabalhador, que é a Previdência.
e a troca de experiências estão fluindo muito bem. Na Di-
retoria Executiva Nacional, por exemplo, somos uma mis-
tura de diretores que vieram da Receita e da Previdência.
Estamos cada um absorvendo a experiência do outro e a
relação é positiva. 
Muitos colegas vindos da
No caso dos egressos da Receita, estamos absorvendo a Previdência têm sido desloca-
cultura previdenciária, com seminários para tratar de pre- dos da fiscalização previden-
vidência pública, seguridade social, déficit previdenciário.
Existe um grupo de trabalho constituído especificamente
ciária para outros setores da
para tratar das questões previdenciárias, analisar e propor fiscalização tributária.
soluções. Não há nenhum conflito dentro do sindicato,
mas até agora estamos falando de categorias, de represen-

TRIBUTAÇÃO em revista 7
TR: O senhor poderia fazer uma avaliação das conquis- uma readequação, que deve passar por uma neutralida-
tas da categoria, a partir da unificação dos sindicatos? de do ponto de vista arrecadatório. Em 2007, cinco mil
PD: Nossa maior conquista foi antes da unificação, contribuintes declararam ganhar mais de R$ 1 milhão por
com a última campanha salarial, em que estabelecemos, ano, o que absolutamente não corresponde à realidade. A
espero que definitivamente, a questão da paridade, por legislação permite essa elisão fiscal. Estamos identificando
meio da remuneração. Acho que esse foi o grande avan- os caminhos da elisão e propondo, por exemplo, que só-
ço. Resolvemos também uma questão que há muitos anos cios de empresas, que hoje não pagam imposto de renda
incomodava a categoria, que era o chamado fosso salarial. porque são isentos na distribuição do lucro, passem a, de
E sem dúvida nenhuma isso é fruto dessa união, ainda fato, pagar Imposto de Renda como pessoas físicas. Com
antes da unificação. A Lei Orgânica do Fisco, que também esse ajuste, o Estado teria condições de reduzir a tributa-
já estava sendo trabalhada antes da unificação, mas que é ção para as faixas de renda menores.
nossa principal bandeira agora, está começando a andar.
Isso também pode ser visto como vitória, apesar de ter TR: Ou seja, melhorar a integração da tributação da
muitos pontos ainda a ser melhorados na proposta que a pessoa jurídica para pessoa física.
Administração fez. PD: Sem querer tornar a legislação extremamente
complexa, mas criando um sistema mais justo. Temos de
TR: Ainda sobre a fusão dos sindicatos, podemos encontrar um meio termo entre a complexidade e a sim-
conversar um pouco sobre as bandeiras de luta? plicidade; e entre a justiça social e fiscal versus injustiça
PD: Sobre bandeiras de interesse da sociedade, uma social e fiscal.
delas é a questão tributária. Estamos fazendo um estudo No sistema tributário norte-americano, por exemplo,
para oferecer aos candidatos a presidente da República, não se consegue fazer o Imposto de Renda sem um conta-
aos partidos políticos, no sentido de propor a reforma tri- dor, tais são as possibilidades de dedução. A não ser que a
butária de que o Brasil de fato precisa e não aquela que pessoa seja um estudioso do assunto. Talvez esse não seja
está posta sobre a mesa. É uma proposta dos Auditores- o sistema ideal para o Brasil, mas também não pode ser
Fiscais da Receita Federal para um Brasil mais justo, com um sistema tão simplificado quanto é o nosso. É preciso
preocupações de justiça fiscal e social. pegar as faixas de renda maiores e aumentar as possibilida-
des de dedução. Para isso é necessário criar uma comple-
TR: A proposta ainda está em estudo, mas há algum xidade um pouco maior do que a que temos hoje.
ponto que pode ser adiantado? Outra questão é a previdenciária. Na reforma tributária
PD: Há o problema da descaracterização da pessoa colocada hoje, a proposta é incorporar as contribuições
jurídica, que citei quando falava da fiscalização previden- destinadas à Previdência a um novo imposto sobre o con-
ciária. Além da questão da má distribuição da carga tri- sumo. Em 1988, foi criado um sistema de seguridade e
butária, há um mais perverso: obrigar o trabalhador a se propostas algumas contribuições para financiá-lo. Se o sis-
constituir como pessoa jurídica para não pagar justamente tema transforma tudo em imposto e depois destina parte
a contribuição previdenciária. dele para a seguridade social, há um problema. Imposto
não tem destinação específica. Deve-se analisar a constitu-
TR: Quais os principais pontos dessa reforma em es- cionalidade de carimbar uma porcentagem desse imposto.
tudo? O Sindifisco Nacional tem muito receio dessa visão. O que
PD: Imposto de Renda é um deles. O imposto de Ren- poderia ser feito é criar uma contribuição, além do impos-
da no Brasil é muito mal-distribuído. Estamos propondo to, para garantir os recursos da seguridade social.

8 TRIBUTAÇÃO em revista
TR: Podemos falar um pouco sobre a previdência
complementar do servidor público?
Não vejo vantagem em um PD: Em 2003, foi criada a previdência complementar
sistema de previdência com- do servidor público. Talvez o governo tenha feito as contas
e visto que não é interessante para ele, porque vai ter de,
plementar para o governo, primeiro, fazer um aporte de recursos imediato, referente
tampouco para o servidor ao tempo que cada servidor já contribuiu, pois o governo,
que hoje administra a Previdência por fluxo de caixa, vai
ter de fazer capitalização.
Não vejo vantagem para o governo em um sistema de
TR: Qual o posicionamento sobre o imposto sobre previdência complementar, tampouco para o servidor. O
grandes fortunas? sistema que existe hoje, o de pacto de gerações, tem fun-
PD: Vários países criaram imposto sobre grandes for- cionado ao longo do tempo. Evidentemente que esse fluxo
tunas, alguns não criaram, outros criaram e voltaram atrás. depende da contratação de servidores públicos, de forma a
Há possibilidade, por exemplo, de a pessoa física transferir compensar a saída dos que venham a se aposentar.
todo o seu patrimônio para a pessoa jurídica. Deve-se ana-
lisar quais são as salvaguardas, as alternativas, para evitar TR: O tema desta edição é transação fiscal e a execu-
que isso aconteça. Queremos discutir o assunto, mas que- ção da dívida ativa. Como o Sindifisco Nacional se
remos também ver as condições para evitar a burla, de posiciona em relação a isso?
forma a tornar o imposto efetivo. PD: O processo de transação fiscal foi objeto de in-
tervenção nossa na Casa Civil há dois anos. A proposta
TR: O imposto sobre herança não deixa de ser um dificulta a fiscalização. Em outros países existe o instru-
imposto sobre grandes fortunas, no momento da mento da transação, mas para todo um setor econômico.
morte do detentor da fortuna. O que o senhor acha? Para evitar a demanda judicial, por exemplo, faz-se um
PD: A partir de determinada alíquota, o imposto passa acordo com o setor, não é com uma empresa. Transaciona-
a ser pouco efetivo, porque o sujeito tende a transferir o se com o setor de forma transparente. Por exemplo, quem
patrimônio para a pessoa jurídica antes de morrer. Ao criar desistir da ação judicial fica isento de multa durante perí-
alíquotas, deve-se ter a preocupação com a efetividade, odo em que existiu o contraditório. Evita-se uma demanda
para que uma carga tributária alta não leve o contribuinte judicial e garante-se o crédito tributário. Da forma como
a achar mais vantagem elidir do que pagar. está colocado o projeto de transação fiscal, o contribuinte
O problema da carga tributária não é o tamanho, mas é autuado, passa pelas instâncias administrativas antes de
a distribuição. O Brasil fez uma opção clara em 1988 pelo entrar na Justiça, depois entra com uma ação judicial e
Estado do Bem-Estar Social. A educação e a saúde pas- depois de muitos anos, quando ele perdeu e não há mais
saram a ser universais. Não atingimos o ponto que nós recursos, pede-se a transação.
queríamos, não somos a Alemanha nem a Suécia, mas a
Suécia tem o tamanho e a população menores que o estado TR: Isso desmoraliza todo o processo?
de São Paulo. E, além disso, começou a fazer parte desse PD: A fiscalização vive da percepção que o contri-
Estado de Bem-Estar Social muito antes do Brasil. A carga buinte tem do risco de ser fiscalizado. Se ele perde o
tributária não necessariamente é alta para o caminho que medo de sonegar, sabendo que em alguns anos have-
o Brasil resolveu tomar, mas ela é muito mal-distribuída. rá um Refis ou o instrumento da transação fiscal, ele

TRIBUTAÇÃO em revista 9
garantir a dívida. Eu acho que não tem problema, porque
Não vejo a contração da po- ele pode até trocar os bens dados em garantia. Não é um
lítica de custeios como bené- bloqueio de bens.
O que acontece hoje é que o contribuinte inadim-
fica para o Brasil. Temos de
plente fica em uma posição muito confortável, porque
investir na burocracia estatal, há toda sorte de dificuldades para a Receita e a Procu-
na fiscalização, na saúde, na radoria exigirem o oferecimento de bens para a garan-
tia da dívida. No caso da dívida ativa, segundo a lei, é
educação, na habitação
dívida líquida e certa, o sujeito é quem tem de provar
que não deve. Então, se o sujeito quiser movimentar
deixa para resolver lá na frente. E quem está pagando seus bens, ele tem de oferecer algum meio de garan-
corretamente, como fica? No contexto de uma crise eco- tia do recebimento da dívida. Muitas vezes, ao final do
nômica, o empresário tem opção de pagar os tributos, processo, já se passaram muitos anos e o contribuinte
demitir funcionários ou investir na empresa. O que foi inadimplente já não tem mais bens.
obrigado a demitir e deixar de investir, vai ficar em uma
situação de concorrência desleal em relação ao que dei- TR: Para encerrar, estamos em ano eleitoral. Quais
xou de pagar. Aquele que cumpre com as obrigações se as perspectivas de mudança de governo, no que diz
sente tentado a também não pagar, para não entrar em respeito às bandeiras sindicais dos Auditores-Fiscais
uma concorrência desleal. da Receita Federal do Brasil, a gastos públicos, in-
vestimentos?
TR: Ao longo dos últimos 40 anos, a Receita ganhou PD: Eu não acho que o governo gasta demais, acho
eficiência, passou a alimentar o registro de cobran- que o governo gasta indiscriminadamente, erradamen-
ças a ser feitas pela Procuradoria e a Procuradoria te, mal, poderia cortar mais aqui e menos ali. Mas tenho
não acompanhou na mesma velocidade. No fundo há certeza do seguinte: não é a falta de investimento no
um contraste entre aumento de eficiência da Receita servidor público que vai tornar o Estado mais eficiente.
contra a estagnação da Procuradoria. É o contrário.
PD: O erro é que, como não se consegue cobrar, ao A perspectiva de o País crescer de 7% a 8% traz
invés de se optar por aumentar a eficiência, opta-se por crescimento proporcional na arrecadação. Portanto, por
facilitar a vida do potencial sonegador. A solução não pode que não contratar mais, por que não pagar melhor, por
ser essa. A obrigação do Estado não é facilitar a vida do que não treinar mais? Não vejo essa contração da polí-
contribuinte, é receber o que lhe é devido, porque senão tica de custeios como benéfica para o Brasil. Temos de
cai em outra questão. Aquele dinheiro que deixou de en- investir na burocracia estatal, na fiscalização, na educa-
trar vai ter de ser cobrado de outra empresa ou pessoa que ção, na saúde, na habitação. Se o País está crescendo,
está pagando corretamente. Alguém acaba pagando essa vamos aproveitar para investir mais e melhor. O que
conta. Para a conta fechar, a carga tributária aumenta. deve haver é controle para evitar desvio de dinheiro
público. Acho que temos progredido, mas ainda pre-
TR: Qual a sua visão sobre o projeto de execução cisamos de mais controle social sobre os gastos do go-
fiscal? verno. O problema, para mim, não é o investimento no
PD: Na penhora administrativa, também está previsto servidor público, é a qualidade na destinação dos gastos
o arrolamento de bens. O contribuinte elege um bem para públicos e o controle social sobre a corrupção.

10 TRIBUTAÇÃO em revista
e NTREVISTA Fotos: Arquivo Liberdade de Expressão

Lupércio Montenegro
“A unificação sindical consolidou uma unidade
que já vinha sendo construída”

O
1º vice-presidente do Sindifisco Nacional, Lupércio Machado Montenegro, con-
cede entrevista à Tributação em Revista para avaliar a fusão das entidades sin-
dicais representativas do Fisco e das receitas previdenciária e federal. Ele fala dos
problemas de fiscalização, da estrutura de trabalho dos Auditores-Fiscais, dos questiona-
mentos das delegacias sindicais, das bandeiras de luta da categoria, entre outros assuntos.

TRIBUTAÇÃO em revista 11
Tributação em Revista: O senhor poderia fazer uma
avaliação da criação da Receita Federal do Brasil, a As nossas reivindicações sem-
partir da fusão das duas Secretarias, e como o Sin-
difisco Nacional tem atuado na defesa da categoria,
pre foram muito semelhantes,
frente a eventuais problemas? nossa pauta quase sempre
Lupércio Montenegro: Desde a edição da MP 258, os
auditores oriundos da SRP aprovaram, em suas instâncias
coincidiam. Então o que hou-
deliberativas, a fusão das duas Secretarias - Secretaria da ve foi uma confluência de
Receita Previdenciária (SRP) e Secretaria da Receita Fede-
ral (SRF). Com a fusão esperávamos que houvesse uma
tudo isso.
fusão de fato, e não uma simples incorporação, como
ocorreu realmente. Com isso, a fiscalização previdenciária auditor oriundo da SRP. O mesmo ocorre nas Subsecre-
acabou sendo prejudicada de várias formas. Por exemplo: tarias, Coordenações, Delegacias, etc. Nós do Sindifisco
muitos auditores da SRP foram deslocados para exercer Nacional defendemos que os auditores tenham mais in-
suas atividades na área de tributos internos e alfandegários fluência nas escolhas dos cargos de direção, inclusive do
e praticamente nenhum auditor originário da SRF foi des- cargo de Secretário da Receita Federal do Brasil, como está
locado para a área previdenciária. Em consequência disso, proposto e aprovado pela categoria no projeto da Lei Or-
a presença fiscal nas empresas ficou grandemente preju- gânica do Fisco (LOF).
dicada. O sindicato vem discutindo esse assunto visando
sensibilizar a Administração para que não haja prejuízo na TR: Sobre as bandeiras de luta, houve uma reformu-
arrecadação dos recursos para a manutenção da Previdên- lação ou as bandeiras são as mesmas?
cia Social Pública. LM: As nossas reivindicações sempre foram muito
semelhantes, nossas pautas quase sempre coincidiam.
TR: Essa retirada de auditores da fiscalização previ- Então o que houve foi uma confluência de tudo isso. Já
denciária, para outros tributos, foi substituída pelo atuávamos juntos, anteriormente, nos vários fóruns do
menos com outras formas de fiscalização, fiscaliza- Grupo Fisco, nos fóruns das carreiras típicas, nas mesas
ção eletrônica, de cadastro, criação de declarações de negociações com o governo, enfim, as duas entida-
que substituíssem a presença do fiscal ou de outra des, Fenafisp e Unafisco, passaram a realizar reuniões e
forma de controle? plenárias conjuntas para que pudesse haver uma tran-
LM: Na realidade, a fiscalização previdenciária vi- sição mais democrática, respeitando a cultura de cada
sando a combater a sonegação tem de ser realizada es- uma das entidades durante a unificação e na gestão do
sencialmente na auditoria contábil das empresas, pois Sindifisco Nacional.
tais informações não estão disponíveis, a não ser na
própria empresa. TR: A fusão, do ponto de vista de agregar a categoria,
reunir os sindicatos de base, está completa?
TR: Como é que está o acesso aos cargos diretivos da LM: Já está amplamente consolidada dentro da catego-
chefia na Receita Federal do Brasil? ria. A unificação sindical consolidou uma unidade que já
LM: Em sua grande maioria os cargos de direção da vinha sendo construída pelas Diretorias e principalmente,
Receita Federal do Brasil (RFB) são ocupados por audito- pela base. Havia verdadeiro clamor de todos para que a
res oriundos da SRF. Por exemplo: das dez regiões fiscais unificação fosse realizada com a maior brevidade possível.
do Brasil, apenas uma Superintendência é ocupada por Quando ela foi realizada, a categoria já estava unificada

12 TRIBUTAÇÃO em revista
por meio das plenárias, assembleias e principalmente du- tou a aposentadoria dos servidores públicos ao teto pre-
rante a greve histórica realizada pela categoria na Campa- visto no Regime Geral da Previdência Social e propôs uma
nha Salarial 2008, quando conquistamos a remuneração previdência complementar de caráter optativo para o que
por subsídio, já que fazemos parte de uma carreira típica exceder a esse teto. Nós, que duramente reconquistamos
de Estado. a paridade com a criação do subsídio, não podermos con-
cordar com essa discriminação. Atualmente, uma de nossas
TR: Voltando às bandeiras de luta tradicionalmente lutas é a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional
defendidas, como o Sindifisco se posiciona com re- 555/2006, que prevê o fim da contribuição previdenciária
lação à reforma da Previdência? A imprensa sempre sobre os proventos dos aposentados e dos pensionistas.
bate muito nisso, por quê?
LM: O enfoque da grande imprensa no que diz respei- TR: O senhor falou da questão previdenciária. Mas
to à reforma previdenciária é a visão do grande capital, do como o Sindifisco se posiciona em relação à carga
grande empresariado. A visão do trabalhador é completa- tributária atual, ela é alta ou injusta?
mente diferente: a Previdência Social brasileira é uma pre- LM: Ela é injusta. Tem de haver uma grande discus-
vidência solidária, é uma conquista do cidadão brasileiro. são com a sociedade, pois a carga tributária é basicamente
A Constituição Federal estabeleceu as formas de financia- exercida sobre o consumo, por meio de impostos indire-
mento: a contribuição patronal sobre a folha de pagamen- tos. Há pouca tributação sobre o capital e as operações
to, a do trabalhador sobre a remuneração recebida, além financeiras. Quem ganha mais tem de pagar mais. Tem um
de outras contribuições, como Contribuição para financia- dado do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
mento da Seguridade Social (Cofins), Contribuição sobre que mostra que, se a pessoa recebe dois salários mínimos,
o lucro líquido (CSLL), os abonos salariais: Programa de ela paga mais de 40% de impostos. Quer dizer, é uma in-
Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio justiça. O Sindifisco Nacional defende a justiça fiscal, em
do Servidor Público(PIS/Pasep), entre outras, o que torna que todos os contribuintes sejam tributados segundo sua
a seguridade social superavitária, de onde é obtido grande capacidade contributiva.
parte do superávit do governo federal, usado para pagar
juros da dívida pública. TR: Como é que o senhor vê esse dilema da tecno-
logia: o trabalho que o fiscal fazia em campo, aos
TR: E ainda temos a questão da previdência do setor poucos vai passando para um sistema todo compu-
público. tadorizado. Como é que fica o papel do fiscal nesse
LM: Os governos sempre vêm tentando tirar direitos sentido?
dos servidores públicos federais. Com a Emenda Consti- LM: O aprimoramento da fiscalização das empresas
tucional 41, até hoje não regulamentada, o governo limi- por meio da tecnologia é muito importante e irreversível.
Para seu aprimoramento e eficiência, é preciso que o Au-
ditor-Fiscal esteja permanentemente capacitado por meio
O Sindifisco tem cobrado de cursos para acompanhar essas constantes evoluções

constantemente da Adminis- tecnológicas. A figura da pessoa humana será sempre im-


prescindível para a maior eficiência e eficácia na realização
tração a permanente capaci- desse trabalho. O Sindifisco tem cobrado constantemente

tação do Auditor-Fiscal. da Administração a permanente capacitação do Auditor-


-Fiscal para que ele possa desempenhar melhor seu traba-
lho no combate à sonegação fiscal.

TRIBUTAÇÃO em revista 13
a RTIGO
Transação em Matéria Tributária:
Limites e Inconstitucionalidades 1

Hugo de Brito Machado*


Hugo de Brito Machado Segundo**

1. Introdução 2. Natureza Jurídica da Relação Tributária


A relação obrigacional tributária decorre diretamente 2.1. A Lei e a Vontade como Fonte das Obrigações
da lei e não da vontade, e a cobrança do tributo se faz A lei é fonte remota de todas as obrigações. Nossa
mediante atividade administrativa plenamente vinculada, Constituição Federal estabelece expressamente, ao tratar
sendo inadmissível nessa cobrança qualquer forma de dis- dos direitos e garantias fundamentais, que “ninguém será
cricionarismo administrativo. obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em
O Código Tributário Nacional refere-se à transação virtude de lei” (art. 50, inciso II). É o que podemos deno-
minar princípio geral da legalidade.
como forma de extinção do crédito tributário (art. 156,
Esse princípio, todavia, deve ser entendido em seus
inciso III), mas admite a transação apenas como forma de
devidos termos. Ele não quer dizer que todas as obriga-
terminação de litígio (art. 171), que somente se caracteriza
ções decorram diretamente da lei. Quer dizer, isto sim, que
com a pretensão posta em juízo e sua resistência pela parte
todas as obrigações devem ser estabelecidas em confor-
contrária.
midade com a lei, que em alguns casos é dessas a fonte
É flagrantemente inconstitucional a ampliação dos imediata e em outros é a fonte mediata das obrigações.
limites da transação em matéria tributária, que enseja a Na verdade, se a lei fosse a fonte imediata de todas as
utilização do tributo como instrumento político e abre as obrigações, todas as demais normas jurídicas perderiam a
portas para a corrupção. razão de ser.

1 - Compilação de parecer com o mesmo título emitido para o Unafisco Sindical em agosto de 2009.
* Advogado Especialista em Direito Tributário, Doutor em Direito, Professor da Faculdade de Direito da UFCE, autor de diversos artigos e livros sobre Direito Tributário.
** Doutor em Direito. Advogado. Professor de Direito e Processo Tributário em cursos de graduação e pós-graduação. Membro do Instituto Cearense de Estudos Tributários
(ICET).

14 TRIBUTAÇÃO em revista
Existem obrigações que nascem diretamente da lei e exis- objetivamente como algo independente de qualquer von-
tem obrigações que nascem diretamente da vontade. Daí por tade. Tanto é assim que mesmo sendo aquele fato um ato
que se fala de duas espécies de obrigações jurídicas, a saber, jurídico nulo em razão de vício da vontade de quem o pra-
as obrigações legais e as obrigações contratuais. A obrigação ticou, mesmo assim, ele será gerador da obrigação tributária
tributária sabidamente encontra-se entre as primeiras, vale correspondente (CTN, art. 118, 1º).
dizer, é uma obrigação que nasce diretamente da lei.
2.3. Fundamento Constitucional da Relação Tributária
2.2. A Vontade no Nascimento da Relação Tributária Note-se que a relação tributária nasce diretamente da
Há, é certo, quem sustente que a vontade participa na lei por determinação expressa da Constituição Federal,
formação da relação tributária uma vez que o possível su- que, ao tratar do Sistema Tributário Nacional, estabelece:
jeito passivo dessa relação pode escolher entre praticar, ou
não praticar, o fato legalmente definido como gerador da Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias assegura-
obrigação tributária, escolhendo entre as formas jurídicas de das ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios:
alcançar o efeito econômico desejado. Vasco Branco Guima- I — exigir ou aumentar tributo sem lei que o esta-
rães, por exemplo, depois de indicar situação na qual o con- beleça;
II — instituir tratamento desigual entre contribuintes
tribuinte opta por uma forma jurídica que seja fiscalmente que se encontrem em situação equivalente, proibida
menos onerosa, doutrina: qualquer distinção em razão de ocupação profissio-
nal, ou função por eles exercida, independentemente
da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou
Podemos, em consequência, defender que existe um direitos;
papel para a vontade na definição da obrigação de
imposto, entendida como uma opção de escolha face
às formas jurídicas existentes como forma de atingir Como se vê, a vigente Constituição Federal impõe cla-
o resultado econômico desejado2.
ramente que a relação tributária seja sempre decorrente da
lei. Não se admite, portanto, em nosso sistema jurídico, a
Não nos parece, porém, que seja assim. A vontade do
utilização da vontade como ingrediente formador ou capaz
sujeito passivo da obrigação tributária na verdade é intei-
de alterar a relação tributária.
ramente irrelevante em sua formação. Ocorrido o fato que
E, ainda, afastando qualquer dúvida que pudesse res-
a lei define como gerador da obrigação tributária essa obri-
tar em torno da natureza da obrigação tributária, a Cons-
gação surgirá. Mesmo quando o seu sujeito passivo nem
tituição Federal estabelece que cabe à lei complementar
tivesse conhecimento de que o fato ao qual se ligou faria
estabelecer normas gerais em matéria de legislação tribu-
nascer tal obrigação. Assim, por exemplo, se compro um
tada, especialmente sobre a definição de tributos e suas
automóvel sem sequer saber que existe o Imposto sobre a
espécies, bem como, em relação aos impostos que discri-
Propriedade de Veículos Automotores, nasce a obrigação
mina a definição dos respectivos fatos geradores, bases de
tributária do qual sou o sujeito passivo e, em razão dela,
cálculo e contribuintes.3
sou obrigado a pagar o referido imposto. Minha vontade é
inteiramente irrelevante para o nascimento dessa obriga-
2.4. A Legalidade no Código Tributário Nacional
ção tributária.
O Código Tributário Nacional, que tem a natureza de lei
A vontade pode ser relevante para a ocorrência, ou não,
complementar porque trata de matérias constitucionalmente
de determinados fatos que são geradores de obrigações tri-
reservadas a essa espécie normativa, que não existia formal-
butárias. Isto, porém, não significa que a obrigação tributária
mente à época de sua edição, explicita o alcance do prin-
decorra da vontade. Ela decorre do fato, que é considerado

2 - GUIMARÃES, Vasco Branco. O papel da vontade na relação jurídico-tributária. In: FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e
Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 157.
3 - Constituição Federal de 1988, art. 146, inciso III, alínea “a”.
4 - BARRETO, Aires Fernandino. Curso de Direito Tributário Municipal. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 29-30.
5 - MACHADO. Hugo de Brito. O Conceito de Tributo no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 85.
TRIBUTAÇÃO em revista 15
cípio constitucional da legalidade tributária deixando fora portanto, não pode haver, de que na atividade administra-
de qualquer dúvida a exclusão da vontade como elemento tiva de arrecadação dos tributos não há lugar para qualquer
capaz de gerar, ou de alterar, a relação jurídica tributária. apreciação de conveniência ou oportunidade. Não há lugar
Merece destaque a regra que está em seu art. 97, inciso VI, para nenhum discricionarismo.
a dizer que somente a lei pode estabelecer “as hipóteses de Comentando esse aspecto da definição de tributo, em
exclusão, suspensão e extinção do crédito tributário, ou de livro publicado nos anos 80, um de nós já escreveu:
dispensa ou redução de penalidades”.
Como se vê, o princípio da estrita legalidade tributária diz Se a atividade de tributação fosse discricionária, a
respeito não apenas à criação, ao aumento, a redução ou à norma jurídica tributária diria, por exemplo, que
determinado tributo seria cobrado de todas as pes-
extinção do tributo, mas também vincula a autoridade admi- soas que tivessem capacidade contributiva, na me-
nistrativa quanto à dispensa ou à redução do tributo, que não dida desta e de modo a satisfazer as necessidades
do Tesouro Público. Como se vê, a autoridade da
podem ser objeto de negociação com o sujeito passivo da obri- Administração Tributária disporia de ampla margem
gação tributária, vale dizer, não comportam transação. de poder discricionário para determinar o valor do
Quanto ao tributo, aliás, a exigência de que a respectiva tributo que iria exigir de cada um. Isto, por razões
evidentes, não conduziria a bom resultado.
cobrança ocorra mediante atividade administrativa plena-
mente vinculada, está expressa na própria definição alberga-
A liberdade da autoridade administrativa para conside-
da pelo art 3°, do Código Tributário Nacional.
rar, na cobrança do tributo, a conveniência e a oportuni-
dade dessa cobrança terminaria por transformar o tributo
2.5. Natureza Plenamente Vinculada da Atividade
em um instrumento político. Assim, essa liberdade fica
Arrecadatória
inteiramente afastada com a exigência de que a cobrança
A obrigação tributária resulta diretamente da lei, como
do tributo ocorra mediante atividade administrativa ple-
já demonstramos. Além disso, a cobrança dos tributos e
namente vinculada. E sobre o significado dessa expressão,
penalidades pecuniárias deve ser feita mediante atividade
de grande relevo no contexto deste parecer já no livro aci-
administrativa plenamente vinculada, vale dizer, atividade
administrativa na qual não estão presentes quaisquer consi- ma referido um de nós escreveu:
derações de conveniência nem de oportunidade.
Atividade administrativa plenamente vinculada,
Nesse sentido, Aires Fernandino Barreto, reportando- consoante exige a definição legal de tributo, é aquela
se a instituição e ao aumento de tributos, esclarece que consubstanciada de atos que Ruy Cirne Lima deno-
minou executivos, vale dizer, “aqueles atos que re-
“não basta a existência de lei, como fonte de produção ju- presentam meramente a execução da lei ou regula-
rídica específica, requer-se a fixação, nessa mesma fonte, mento; todos os elementos do ato vem estabelecidos
de todos os critérios de decisão, sem qualquer margem de na disposição legal ou regulamentar, incluída a prá-
tica do ato mesmo, que ao funcionário vem imposto
decisão para o administrador?”4 como dever“ (Princípios de Direito Administrativo,
A natureza plenamente vinculada da atividade arrecada- 5ª edição, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo,
1982, págs. 90/91).5
tória, aliás, está expressamente prevista em dispositivos do
Código Tributário Nacional. Seu artigo 3° diz que tributo é
toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo Resta claro, portanto, que em nosso ordenamento ju-
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de rídico a atividade arrecadatória se faz mediante atos admi-
ato ilícito e cobrada mediante atividade administrativa plena- nistrativos plenamente vinculados, atos de simples execu-
mente vinculada. E seu art. 142, parágrafo único, estabelece ção da lei, em cuja prática as autoridades administrativas
que a atividade administrativa de lançamento é vinculada e não dispõem de liberdade para avaliar conveniências ou
obrigatória, sob pena de responsabilidade funcional. Dúvida, oportunidades para a cobrança que lhes cabe fazer.

6 - BEVILÁQUA, Clóvis. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Editora Rio, 1982, v. IV, p. 144.
7 - No art. 171 do Código Tributários Nacional, na publicação oficial, consta a palavra determinação, em vez de terminação, mas se trata de simples erro na impressão do
Diário Oficial, como registram algumas editoras. No art. 136 do projeto está a mesma norma com a palavra terminação.
Veja-se DINIZ, Souza. Códigos Tributários – Alemão, Mexicano e Brasileiro. Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1965, p. 511.

16 TRIBUTAÇÃO em revista
3. A Transação no Código Tributário Nacional 3.3. A Transação apenas para Terminar Litígios
3.1. Natureza Jurídica da Transação O Código Tributário Nacional admite a transação em
A transação, no sentido específico que essa palavra tem caráter excepcional e apenas para a terminação de litígios.7
no âmbito deste parecer, é um ato de vontade. É bilateral, Mesmo assim, há quem sustente serem inconstitucionais
podendo ser considerada um contrato. Os que afirmam os seus dispositivos que admitem a transação. Ferreira Jar-
não ser a transação um contrato o fazem apenas a con- dim, por exemplo, assevera:
sideração de que ela apenas extingue direitos. Essa foi a
doutrina de Clóvis Beviláqua, que ensinou: Podemos afirmar que a tran-
Para o Código Civil, a transação não é, propriamen- sação é um contrato que tem
te, um contrato Ainda que a lição da maioria dos
Códigos seja em sentido contrário, o certo é que o por finalidade prevenir ou
momento preponderante da transação é o extintivo
de obrigação.6 extinguir litígio a respeito
de direitos patrimoniais dis-
Nosso atual Código Civil, por seu turno, estabelece
que é lícito aos interessados prevenirem ou terminarem o litígio poníveis, mediante
mediante concessões mútuas (art. 840), e estabelece, ainda, concessões mútuas
que só quanto a direitos patrimoniais de caráter privado se
permite a transação (art. 841). Em despeito do quanto dispõe o art. 171 do Código
Podemos então afirmar que a transação é um contrato Tributário Nacional e apesar da equivocada opinião
ainda prosperante em expressiva parcela da doutrina,
que tem por finalidade prevenir ou extinguir litígio a res- não padece dúvida que o aludido instituto afigura-se
peito de direitos patrimoniais disponíveis, mediante con- incompatível com as premissas concernentes à tribu-
tação, dentre elas a necessária discricionariedade que
cessões mútuas. preside a transação e a vinculabilidade que permeia
toda a função administrativa relativa aos tributos.
Diferentemente de determinadas modalidades extin-
3.2. Concessões Mútuas Como Elemento Essencial tivas, a teor da compensação ou da remissão ou da
Ressalte-se que constitui elemento essencial da transa- confusão, dentre outras, esta reconhecida por Jarach, as
quais podem submeter-se a atos vinculados, a tran-
ção a transigência de ambas as partes. Em outras palavras, sação, ao contrário, mercê de sua própria natureza,
para que se caracterize a transação é indispensável a ocor- somente pode ser efetivada por meio de ato adminis-
trativo o discricionário, o que atrita o postulado da
rência de concessões mútuas. vinculabilidade da tributação.8
Os litígios em geral ocorrem exatamente porque existe
dúvida albergada na relação jurídica. Uma parte pretende Essa tese foi acolhida por Maria Helena Diniz ao regis-
tais ou quais direitos, enquanto a outra se opõe a tal preten- trar como significado da palavra transação, com expressa
são, compondo o litígio que a final será levado ao Poder Ju- referência a Ferreira Jardim, tratar-se de “forma extintiva da
diciário, perante o qual cada parte formula a sua pretensão. obrigação tributária que na verdade é incompatível com o re-
A transação, assim, é um contrato mediante o qual gime jurídico tributário, já que a criação e extinção de tributos
se subordina à edição dos atos administrativos vinculados.”9
cada uma das partes abre mão de alguma pretensão em
Admitindo-se, porém, a constitucionalidade do art.
favor da outra, e assim evita-se que o litígio se instaure,
171 do Código Tributário Nacional, certo é que esse dis-
vale dizer, evita-se o ingresso em juízo. Ou se tal ingresso positivo legal admite a transação apenas para terminar lití-
já ocorreu, se o litígio já está instaurado, a ele se põe fim gio. No âmbito de nosso Direito Tributário, portanto, não
mediante a transação. existe a transação para prevenir litígio.

8 - JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Comentários ao Código Tributário Nacional. Coordenação de Ives Gandra da Silva Martins.
São Paulo: Saraiva, 1998, v.2, p. 402
9 - DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998, v. 4, p. 602..

TRIBUTAÇÃO em revista 17
3.4. Caracterização do Litígio mentar n° 95, de 26 de fevereiro de 1998, estabelece que,
Assim, é da maior importância a questão de saber o “excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único
que caracteriza o litígio, e a respeito da caracterização des- objeto” (art. 70, inciso I). Não se justifica, portanto, tenha
te como pressuposto da transação no âmbito tributário um o projeto em referência diversos objetos.
de nós já escreveu: É certo que segundo a Lei Complementar nº 95 even-
tual inexatidão formal de norma elaborada mediante pro-
O litígio, como requisito essencial pata a transação em
cesso legislativo regular não constitui escusa válida para
nosso Direito Tributário, caracteriza-se pela resistência
de um dos sujeitos da obrigação tributária a pretensão o seu descumprimento (art. 18). Em outras palavras, isso
do outro. Quando a Fazenda Pública promove a exe-
quer dizer que os defeitos formais de uma lei, decorrentes
cução fiscal e a esta o contribuinte se opõe, seja com
exceção de pré-executividade ou com embargos. Ou da desobediência à mencionada lei complementar, não a
então, quando o contribuinte ingressa em juízo contra
invalidam. Talvez por isso mesmo ocorram tantas desobe-
a Fazenda, questionando a relação tributária, e a Fa-
zenda se opõe à pretensão por ele formulada. diências à Lei Complementar nº 95, a demonstrar que o
Já nos pareceu que o litígio, como requisito para a
Poder Público é na verdade quem mais descumpre as leis.
transação, poderia caracterizar-se pela impugnação
do auto de infração ou em qualquer outra situação Seja como for, fica aqui o nosso registro, de que o Pro-
na qual um órgão julgador administrativo tivesse
jeto de Lei em exame merece censura, por tratar de mais
de resolver algum conflito entre o contribuinte e o
fisco.10 Entretanto, meditando sobre o assunto mo- de um objeto. Entretanto, como esse defeito de forma não
dificamos nossa opinião. Os órgãos de julgamento
o invalida, vamos examinar a tese em tomo da transação
administrativo integram a própria Administração
Pública, de sorte que no processo administrativo do Direito Tributário, como tem sido colocada.
fiscal faz-se apenas o controle interno da legalidade
do lançamento. Antes de ser este definitivo para a
própria Administração não se pode dizer que existe 4.2. Argumentos em Defesa da Transação na Relação
uma pretensão desta a ensejar resistência do contri-
Tributária
buinte. Enquanto a própria Administração examina a
legalidade da cobrança que pretende fazer, não existe Os que defendem a tese segundo a qual é admissível, e
pretensão desta, em sentido jurídico, a ensejar uma
lide. E o litígio a que se refere o art. 171 do Código
mais que isto, é desejável a ampliação do alcance da tran-
Tributário Nacional somente se caracteriza pela ins- sação no Direito Tributário sustentam que:
tauração da lide, vale dizer, pela ocorrência de uma
pretensão formulada e resistida em juízo.11 a) O anteprojeto de lei de transação ora em foco, além
de constituir-se em proposição de norma legal autorizativa
E na verdade, em face do caráter excepcional da tran- de transação, prevista no CTN, está colaborando para que
sação no âmbito tributário, é razoável admitir-se que o a Administração Tributária venha a efetivamente cumprir
litígio, pressuposto essencial da transação, somente se ca- o comando constitucional inserto no art. 37 da Lei Fun-
racteriza com a formulação, em juízo, da pretensão e da damental de 1988, ou seja, o princípio constitucional da
resistência a esta. eficiência da Administração Pública, onde se inclui a Ad-
ministração Tributária.12
4. A Transação nos Projetos em Exame b) A transação propicia maior “maleabilidade” ou con-
4.1. O Projeto de Lei nº 5.082/09 e a Lei Complemen- fere certa discricionariedade à Administração Tributária
tar 95/98 para compor ou solucionar conflitos e possibilita maior
Merece censura o Projeto de Lei ordinária cm referên- eficácia no que pertine a satisfação do crédito tributário,
cia pelo fato de tratar de várias matérias. A Lei Comple- respeitando sempre o interesse público.13

10 - MACHADO, Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional. São Paulo: Atlas, 2005, v. III, p. 519.
11 - MACHADO, Hugo de Brito. Confissão e Transação no Direito Tributário. In: Revista Dialética de Direito Tributári. São Paulo: Dialética, n. 159 dez. 2008, p. 37-38.
12 - FILHO, Luiz Dias Martins; ADAMS, Luis Inácio Lucena. A transação no Código Tributário Nacional (CTN) e as novas propostas normativas de lei autorizadora. In:
FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 23.
13 - FILHO, Luiz Dias Martins; ADAMS, Luis Inácio Lucena. A transação no Código Tributário Nacional (CTN) e as novas propostas normativas de lei autorizadora. In:
FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 28.

18 TRIBUTAÇÃO em revista
c) A transação é melhor do que a rigidez de uma deci- tendência desta a abusar de seu poder. E como acreditamos
são judicial, que muitas vezes não reflete a melhor técnica que todos os poderes das autoridades da Administração Tri-
tributária ou é imprecisa, ou quando vem a ser prolatada butária devem ser exercidos nos exatos termos da lei, sem dis-
a prestação jurisdicional, não é mais eficaz ou é de difícil cricionarismo, passamos a responder os seus argumentos, na
execução.14 ordem em que estão colocados no item precedente.
d) A transação tributária é adotada em diversos países, a) O anteprojeto de lei de transação (lei ordinária) está
inclusive nos Estados Unidos da América do Norte.15 relacionado com o anteprojeto de lei complementar que
e) A morosidade na resolução dos litígios tributários altera o Código Tributário Nacional, ampliando conside-
produz graves distorções nos mercados, sendo profun- ravelmente os limites da transação neste admitida. Assim,
damente danosa para a livre concorrência. As sociedades não é correto dizer-se que ele apenas autoriza a transação
prevista no CTN. Por outro lado, o dispositivo constitu-
empresariais que honram pontualmente suas obrigações
cional que preconiza a eficiência administrativa deve ser
fiscais veem-se, muitas vezes, na contingência de concor-
observado sem prejuízo do dispositivo constitucional que
rer com outras que protraem no tempo o pagamento de
preconiza a legalidade da tributação, que a rigor impede o
tributos, por meio de discussões administrativas e judi-
discricionatismo na arrecadação dos tributos.
ciais meramente protelatórias.16
b) A “maleabilidade” e a discricionariedade que ela
f) Deve-se enfrentar o problema sem meias-palavras,
confere à Administração Tributária além de ser contrária
anestesia ou açúcar, na recorrente advertência de Roberto
ao principio da legalidade, dá espaço para a prática de cor-
Mangabeira Unger, que nos critica pela falta de imaginação
rupção que agride o interesse público, que há de ser rea-
e por nossa reverência e prostração para com o passado.17
lizado com obediência à lei. Essa “maleabilidade”, ainda
g) A discricionariedade que assusta àqueles que freu-
que não seja utilizada para a prática de corrupção, poderá
dianameme pretendem um pai infalível no Direito, à luz transformar o tributo em instrumento político, com a re-
da lição de Francisco Campos, é apenas conteúdo de cri- dução de ônus em troca de apoio ao governo, em evidente
térios de natureza puramente regulativa, e que se limita ofensa aos princípios constitucionais da impessoalidade,
tão-somente à designação de linha geral a ser seguida.18 da moralidade e da indisponibilidade do interesse público.
c) Embora a transação possa ser, em certos casos, me-
4.3. Nossas Respostas aos Argumentos Favoráveis à lhor do que a decisão judicial, isto não justifica o abando-
Transação no do princípio da legalidade na relação tributária, que se
Acreditamos na boa-fé por parte daqueles que defen- estabelece entre um forte, a Fazenda, e um fraco, o con-
dem a ampliação dos limites da transação no âmbito da tribuinte. Não podemos esquecer que nas relações entre o
relação tributária. Não podemos, todavia, deixar de ver em forte e o fraco a liberdade escraviza e só a lei libera. Além
seus argumentos certa ingenuidade, porque eles na verda- do mais, a garantia constitucional da jurisdição não pode
de acreditam não ser verdade a assertiva a segundo a qual ser amesquinhada, porque é uma conquista inestimável da
quanto mais poder é concedido a uma autoridade, maior é a civilização humana.

14 - FILHO, Luiz Dias Martins; ADAMS, Luis Inácio Lucena. A transação no Código Tributário Nacional (CTN) e as novas propostas normativas de lei autorizadora. In:
FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 28.
15 - FILHO, Luiz Dias Martins; ADAMS, Luis Inácio Lucena. A transação no Código Tributário Nacional (CTN) e as novas propostas normativas de lei autorizadora. In:
FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 32/34.
16 - FILHO, Luiz Dias Martins; ADAMS, Luis Inácio Lucena. A transação no Código Tributário Nacional (CTN) e as novas propostas normativas de lei autorizadora. In:
FILHO, Oswaldo Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 37.
17 - GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Transação tributária: contexto, texto e argumentos. In: Revista Fórum de Direito Tributários. Belo Horizonte: Editora Fórum, nº 39,
maio/junho de 2009, p. 135.
18 - GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Transação tributária: contexto, texto e argumentos. In: Revista Fórum de Direito Tributários. Belo Horizonte: Editora Fórum, nº 39,
maio/junho de 2009, p. 165.

TRIBUTAÇÃO em revista 19
d) A pena de morte também é adotada em vários paí- tigo 171, para que este se refira à transação em sentido
ses, inclusive em alguns estados-membros dos EUA, mas mais amplo, não só para extinguir litígio, como também
isso não significa que ela deva ou mesmo que possa ser para evitá-lo, vale dizer, a transação é ampliada em sua
instituída no Brasil. As leis devem ser feitas tendo-se em finalidade, podendo ser utilizada também para solucionar
vista a cultura de cada povo, e em face de nossa cultura o controvérsias na via administrativa.
melhor ainda é a estrita legalidade da tributação. Essa alteração do Código Tributário Nacional, todavia,
e) A morosidade na resolução dos litígios tributados é inteiramente inadmissível, porque implica alterar a pró-
deve ser minimizada por outros meios, até porque os litígios pria essência do tributo, mostrada na parte final de sua
são inevitáveis. Dizer que a possibilidade de transação resol- definição constante do art. 3° do referido Código.
ve esse problema é um verdadeiro sofisma, pois “as socieda- Ressalte-se que o Código, ainda que em dispositivo
des empresárias que honram pontualmente suas obrigações de constitucionalidade questionável, já admite a transa-
fiscais” provavelmente dela não necessitarão, e aquelas que ção para terminar o litígio, o que afasta definitivamen-
“protraem no tempo o pagamento de tributos, por meio de te o argumento dos defensores dos projetos em exame
neste parecer, relativo à necessidade de superar a moro-
discussões administrativas e judiciais meramente protela-
sidade da Justiça na solução dos conflitos entre o Fisco
tórias”, certamente continuarão a agir dessa mesma forma.
e os contribuintes.
Por outro lado, se o problema é a demora na solução dos
Não nos parece, portanto, cabível a alteração do Có-
litígios, a solução para esse problema já existe, e está cla-
digo Tributário Nacional, destinada a ampliar a utilização
ramente posta no art. 171 do Código Tributário Nacional.
da transação na relação tributaria. Se a transação, como já
Basta a transação para terminar o litígio.
está prevista no art. 171, é de constitucionalidade duvido-
f) É certo que se deve enfrentar o problema sem meias
sa, sua ampliação é de inconstitucionalidade indiscutível.
palavras, com imaginação e sem reverência e prostração
para com o passado. Isso, porém, não nos leva a aceitar a
4.5 A Inconstitucionalidade
ampliação da transação tributária. Pelo contrário, leva-nos
As inconstitucionalidades da transação tributária que
a rejeitar essa ampliação, por reconhecer que no passado
os projetos de lei complementar e de lei ordinária em exa-
os governantes cobravam de seus súditos o tributo sem
me neste parecer pretendem introduzir em nosso sistema
que a lei limitasse tal poder, sendo certo que as limitações
jurídico são flagrantes.
legais constituem conquistas da civilização das quais não
A Constituição Federal estabelece expressamente,
podemos abrir mão sem que estejamos retornando às épo- em seu art. 37, que a Administração Pública obede-
cas primitivas. cerá aos princípios da legalidade e da impessoalidade,
g) A discricionariedade assusta todos que conhecem entre outros que indica. O primeiro desses princípios
a voracidade da Administração Tributária, e se o Direito preconiza o tributo e as penalidades pecuniárias, além
não e um pai infalível, pior que sua falibilidade será sua de outros acréscimos eventualmente devidos, tal como
ausência. estabelecidos na lei. E o segundo está a indicar que na
cobrança dos tributos não pode haver nenhuma distin-
4.4. Alteração do Código Tributário Nacional ção entre contribuintes que estejam na mesma situação
Há quem afirme que o projeto de lei ordinária que de fato. Aliás, em seu art. 150, inciso II, a Constituição
cuida da transação apenas viabiliza a aplicação do que já explicita esse princípio, afirmando que é vedado às pes-
está previsto no Código Tributário Nacional. Na verdade, soas jurídicas tributantes instituir tratamento desigual
porém, não é assim. Ao lado dele está um projeto de Lei entre contribuintes que se encontrem em situação equi-
Complementar que altera o Código, em especial seu ar- valente. Maior clareza não é possível.

20 TRIBUTAÇÃO em revista
A transação, por sua própria natureza, envolve conces- os correligionários, todas as benesses, e para os adversários,
sões de ambas as partes na relação jurídica obrigacional. todos os ônus.
Qualquer concessão que a Fazenda venha a fazer estará
concedendo ao contribuinte, em favor do qual transige, um 5. Conclusões
tratamento diferenciado, quer dizer, tratamento desigual. A ampliação do instituto da transação confere à Ad-
Aliás, defensores dos projetos que ampliam a transação ministração poder discricionário que lhe permitira tratar
tributária dizem claramente que a transação propicia maior o contribuinte em razão de circunstâncias pessoais, o que
“maleabilidade” ou confere certa discricionariedade à Admi- está expressamente vedado.
nistração Tributária para compor ou solucionar conflitos. Dito Com o instituto da transação tributária, como está nos
isso em outras palavras, temos que a transação tributária projetos em exame neste parecer, a autoridade administra-
transforma a atividade arrecadatória de plenamente vin- tiva poderá agir com “maleabilidade”. O tributo deixará de
culada, como deve ser, em atividade discricionária, que se ser cobrado mediante atividade administrativa plenamen-
caracteriza pela possibilidade de tratamento diferenciado te vinculada e a discricionariedade conferida à Adminis-
em razão de juízos de conveniência e oportunidade. tração Tributária, além de ser contrária ao princípio da le-
Além da inconstitucionalidade, a transação como pre- galidade, dá espaço para a prática de corrupção que agride
conizada nos projetos de lei em questão revela-se inconve- o interesse público. Essa “maleabilidade”, ainda que não
niente ao interesse público, pois transforma o tributo em seja utilizada para a prática de corrupção, poderá transfor-
instrumento político. mar o tributo em instrumento político, com a redução de
ônus em troca de apoio ao governo.
4.6. Transformação do Tributo em Instrumento Po- O interesse público não se confunde com o interesse
lítico do governante, nem com o próprio interesse da Adminis-
Realmente, dispondo as autoridades administrativas tração Tributária. Aliás, o mais legítimo interesse público
da “maleabilidade” preconizada pelos defensores da tran- consiste precisamente na obediência à lei como instru-
sação tributária, poderão “negociar’ o tributo de forma a mento da harmonia social e da segurança jurídica.
que o ônus deste seja menor para os contribuintes que A ampliação do âmbito da transação em matéria tri-
se dispuserem a recompensar a “gentileza” administrativa. butária é flagrantemente incompatível com o princípio da
Em outras palavras, a transação tributária, nos moldes legalidade e na prática poderá implicar graves lesões ao
mais amplos, como previsto nos projetos de lei em exame, princípio da isonomia, porque a “maleabilidade” a que se
poderá ser um caminho para a corrupção incontrolável referem os defensores dessa ampliação permitirá à Admi-
E mesmo admitindo que as autoridades autorizadas a nistração Tributária tratar os contribuintes desigualmente,
transigir são incorruptíveis, é inegável que a transação po- em razão de conveniências do momento, vale dizer, trans-
dem transformar o tributo em instrumento político. Para formando o tributo em verdadeiro instrumento político.

TRIBUTAÇÃO em revista 21
REFERÊNCIAS
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tário Municipal. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 29-30. na relação jurídico-tributária. In: FILHO, Oswal-
do Othon de Pontes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco
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dos do Brasil comentado. Rio de Janeiro: Editora Rio,
Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008, p. 157.
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MARTINS FILHO, Luiz Dias; ADAMS, Luis Inácio no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1987,
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nal (CTN) e as novas propostas normativas de lei
MACHADO, Hugo de Brito. Comentários ao Có-
autorizadora. In: FILHO, Oswaldo Othon de Pon-
digo Tributário Nacional. São Paulo: Atlas, 2005,
tes Saraiva; GUIMARÃES, Vasco Branco. Transação
v. III, p. 519.
e Arbitragem no Âmbito Tributário. Belo Horizonte:
Editora Fórum, 2008, p. 23/28/32-34/37. MACHADO, Hugo de Brito. Confissão e Transação
no Direito Tributário. In: Revista Dialética de Direito
GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Transação
Tributário nº 159. São Paulo: Dialética, dezembro de
tributária: contexto, texto e argumentos. In: Revista
2008, p. 37-38.
Fórum de Direito Tributários. Belo Horizonte: Editora
Fórum, n. 39, maio/jun. de 2009, p. 135, 165.

22 TRIBUTAÇÃO em revista
a RTIGO
Transação Tributária:
Paradoxos e Possibilidades
Arnaldo Sampaio de
Moraes Godoy1

A multiplicação da litigiosidade tributária sugere ima- É que também dependem de dotações orçamentá-
ginação institucional e opção por mecanismos que pos- rias generosas, que por sua vez dependem da ampliação
sibilitem a concepção de uma justiça fiscal consensual. da carga tributária, no que se refere aos resultados; isto
Espera-se o consenso em ambiente no qual, em princípio, é, vinculam-se, e decorrem, a um imediato aumento nos
não haveria espaço para qualquer tentativa de acordo. Es- resultados da cobrança. É, no mérito, a tese do mais do
barra-se em escudo supostamente intransponível, marca- mesmo, na imagem de Joaquim Falcão2. Deve-se enfrentar
do pelo dogma da indisponibilidade do crédito tributário, o problema sem meias-palavras, anestesia ou açúcar, na re-
como decorrência da impossibilidade de transigir com o corrente advertência de Roberto Mangabeira Unger (pen-
interesse público. Há alternativas? sador brasileiro que leciona nos Estados Unidos), que, nos
Tempera-se a questão com a legalidade absoluta que critica pela falta de imaginação e por nossa reverência e
ronda a matéria e afasta-se qualquer possibilidade de ino- prostração para com o passado3.
var. O modelo administrativo-fiscal atual esgota-se na pró- A reforma tributária que se arrasta, e que detectou pro-
pria seiva. Soluções bem-comportadas, a exemplo de am- blemas no sistema, relativos à complexidade, à cumulati-
pliação da máquina de cobrança e de uma maior dotação vidade, ao aumento do custo dos investimentos, à guerra
orçamentária para os órgãos de execução do crédito fiscal fiscal, à tributação excessiva da folha de salários, não toca
(entre eles o próprio Judiciário), a par de inexequíveis, nas questões pertinentes à multiplicação das discussões
mostram-se utópicas e imprestáveis. judiciais e administrativas. A reforma tributária em anda-

1 - Consultor da União. Doutor e mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Procurador da Fazenda Nacional (concurso de 1993).
2 - FALCÃO, Joaquim. O brasileiro e o Judiciário. In: Revista Conjuntura Jurídica, v. 63, n . 4, abr. 2009.
3 - UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades Falsas. Tradução Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy. São Paulo: Boitempo, 2005.

TRIBUTAÇÃO em revista 23
mento cogitaria medidas de simplificação dos tributos fe- A transação tributária é discussão que anima a todos
derais, do imposto estadual de circulação de mercadorias quantos nos interessamos pelas coisas públicas. O assunto
e serviços, de desonerações da folha salarial, dos investi- divide, apaixona, gera polêmicas. De um lado, euforia com
mentos, da cesta básica, de mudanças nos sistema de par- o novo e esperança no consenso. De outro, ceticismo, rea-
tilhas, no aprimoramento das relações federativas. E não lismo difícil de ser contornado, linha argumentativa muito
tocaria substancialmente na administração tributária. densa, centrada na indisponibilidade do crédito fiscal, na
Não faz parte das medidas da reforma uma reestru- legalidade, e na mitigada discricionariedade que o modelo
turação do modelo brasileiro da relação entre o Fisco e reservaria à administração fiscal.
o cidadão que recolhe tributos, à luz de percepções de A transação já é fato entre nós. Materializada em par-
dignidade da pessoa humana e de uma concepção de ad- celamentos de gaveta, em medidas de conciliação, em
ministração consensual. O assunto é tabu. Argumenta-se fórmulas de parcelamento, é elemento comum na práti-
com a tese da indução negativa, no sentido de que uma ca tributária contemporânea. Refiro-me, por exemplo, ao
melhoria das relações entre Programa de Recuperação
a administração fiscal e os Fiscal-Refis, que qualificou
administrados reduziria o A transação tributária é dis- regime de parcelamento
recolhimento espontâneo cussão que anima a todos de débitos fiscais perante a
de tributos. então Secretaria da Receita
Em linhas gerais, a Lei
quanto nos interessamos Federal, à Procuradoria-
Geral de Transação Tribu- pelas coisas públicas. Geral da Fazenda Nacional
tária que o Executivo con- O assunto divide, apaixona, e ao Instituto Nacional de
cebeu e encaminhou ao Le- Seguro Social.
gislativo tem por objetivo a
gera polêmica Instituído pela Lei nº
transparência, a celeridade, 9.964, de 10 de abril de
a desburocratização e a efi- 2000, administrado por
ciência nas relações entre o Fisco e o cidadão que recolhe um Comitê Gestor, o Refis deu início entre nós a um regi-
tributos. Busca-se a composição de conflitos e a termina- me especial de parcelamento de débitos fiscais. A homolo-
ção de litígios para a extinção do crédito tributário. Há gação da opção era condicionada à prestação de garantias
experiências prospectivas no Direito Comparado, nome- ou, a critério do interessado, ao arrolamento dos bens que
adamente na Espanha , na Itália , nos Estados Unidos
4 5
integravam o patrimônio. Autor muito respeitado afirmou
da América , na França , na Alemanha. No caso francês,
6 7
que o Refis efetivamente era transação, dado que sua fina-
por exemplo, a Administração pode, como resultado da lidade essencial consistia na extinção de litígios9.
transação, atenuar multas fiscais, bem como a incidência Exemplifica-se esforço de consenso com regra que
geral . E há também alguma experiência estadual e muni-
8
dava conta de que no caso dos créditos cuja exigibilidade
cipal, no próprio contexto brasileiro. estivesse suspensa, por força de concessão de liminar em

4 - LAPATZA, José Juan Ferreiro. Solución Convencional de Conflictos en el Âmbito Tributario: una Proposta Concreta. In: TORRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário
Internacional Aplicado. São Paulo: Quartier Latin, vol. II, 2004, p. 293.
5 - BUSA, Vincenso. Gli Istituti Deflaviti del Contencioso nell’ Esperienza Italiana. In: TORRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Internacional Aplicado. São Paulo:
Quartier Latin, vol. V, 2008, p. 525.
6 - A transação tributária também é instituto conhecido em outros modelos normativos, a exemplo do que se tem no México, na Venezuela, e na Inglaterra.
7 - COLLET, Martin. Droit Fiscal. Paris: PUF, 2007, p. 211
BOUVIER, Michel Bouvier. Introduction au Droit Fiscal General et à la Théorie de L’Impôt. Paris: Librairie Générale de Droit, 2007, p. 121, 2007.
8 - DIAZ-PAlÁCIOS, José Alberto Sanz. Medidas Fiscales com Efecto Reductor de la Conflitividad em Francia. La Transación. In: Técnicas Convencionales en El Âmbito Tributá-
rio - Perspectivas de Derecho Interno, Comparado y Comunitário. Barcelona, Atelier: 2007, p. 66.
9 - MACHADO, Hugo de Brito. O Refis como Transação. Correio Braziliense, Brasília, DF, 10 set. 2001.

24 TRIBUTAÇÃO em revista
mandado de segurança, a adesão ao Refis tinha como re- pudessem transigir com o sujeito passivo, com o objetivo
sultado a dispensa de juros de mora incidentes até a data de se encerrarem as causas fiscais ajuizadas e pendentes
da opção, conquanto que o interessado desistisse da ação de julgamento.
judicial na qual obteve liminar. De igual modo, a legislação de regência do antigo Im-
Reconheça-se, a medida aliviava o Judiciário. Para ade- posto de Circulação de Mercadorias, entre elas a Lei Com-
rir ao Refis o interessado deveria desistir de ações judi- plementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, fundamentava
ciais, impugnações e recursos administrativos, bem como eventual transação, conquanto que prevista em convênio
precisaria confessar débitos com vencimentos até 29 de assinado pelos estados da federação.
fevereiro de 2000, não declarados ou não confessados, to- A transação é conceito que radica no Direito Privado.
tal ou parcialmente. A Lei nº 10.002, de 14 de setembro Ordinariamente, tinha como objeto principal decisão de
de 2000, reabriu o prazo de opção para o Refis, cujo termo conteúdo convencional que dirimisse direitos incertos e
final foi fixado em até 90 dias contados da data da publi- duvidosos10. Reportava-se à glosa de Cujácio, para quem
cação da aludida lei. a transação decorria de pacto pelo qual se resolvia sobre
A Lei nº 9.964, de 2000, dispunha inclusive sobre a direito incerto; o acordo substancializava-se como uma
suspensão da pretensão punitiva do Estado, em relação a sentença. Na dicção clássica: pactio qua lis vel controversia
alguns crimes previstos na Lei nº 8.137, de 27 de dezem- et res aliqua dubia, perinde ac judicato dirimitur11.
bro de 1990, bem como na Lei nº 8.212, de 24 de julho A transação, nesse sentido histórico, teria por objeto
de 1991. Dispôs-se também que a prescrição criminal não dirimir a lide pendente, bem como previnir a lide prová-
correria durante o período da suspensão da pretensão pu- vel12. Transitava entre o não resolvido e o provavelmente
nitiva do Estado. discutível. E foi Affonso Fraga, em livro clássico datado de
A medida provocou intenso debate e suscitou reflexões 1928, quem colocou objetivamente a tensão que envolve
em torno da própria natureza do Direito Penal Tributário. a ideia de transação:
Isto é, evidenciou-se uma nova percepção criminológica,
Autores há que, admitindo como ótimas as leis, per-
no sentido de que o papel do Direito Penal, no caso, seria feitos os juízes, simples e expeditos os processos,
de mero agente institucional de recolhimento de tributos. consideram a transação como ato imoral e ofensivo à
justiça. Uma vez que, dizem eles, a justiça não pos-
Questionou-se criminologia convencional, bem como o sa estar dos dois lados opostos, a transação dar-se-á
papel do aparato repressivo, em âmbito penal. Além do entre o justo e o injusto, com ultraje evidente às re-
gras da moral. Tais sentimentos não procedem. Por
que, ao que parece, não há hipóteses de suspensão de melhores que sejam as leis e amplas as seguranças
pretensão punitiva do Estado, por meio de parcelamento, da justiça, a dúvida em relação ao êxito da causa,
operando como um pesadelo sobre o espírito dos
quanto o bem jurídico tutelado seria outro, que não a ar- contendores lhes tole o sossego indispensável às
recadação tributária. ocupações ordinárias da vida e, assim, ela por si só
justifica a transação como meio de readiquirem a paz
A transação tributária não é fato tão inusitado quan- perdida.13
to se quer acreditar. A Lei nº 1.341, de 31 de janeiro de
1951, que regulava a Procuradoria da República, que en- O fundamento e a origem da transação assentariam
tão detinha competência para a cobrança da dívida ativa o sentimento de paz14. Discutia-se, ainda, se a transação
da União, permitia que Procuradores da República, devi- originariamente qualificava pacto, distrato ou contrato15,
damente autorizados, em cada caso concreto e específico, pendendo-se a doutrina nacional mais para essa última for-

10 - FRAGA, Affonso. Da Transação ante o Código Civil Brasileiro. São Paulo: Acadêmica, 1928, p. 15.
11 - Id., 1928, p.15.
12 - Id., 1928, p. 24.
13 - Id., 1928, p. 26.
14 - Id., 1928, p. 32.
15 - Id., 1928, p. 37.
TRIBUTAÇÃO em revista 25
mulação16. A transação implicaria convergência sinalagmáti- tais que se percebe no garantismo penal, o instituto da
ca, consensual, onerosa e comutativa, embora, eventual- transação, em matéria criminal, radica, originariamente,
mente, de fundo aleatório, na hipótese de que uma das no inciso I, do art. 98, da Constituição de 1988, que nos
partes ficasse na dependência de acontecimento incerto . 17
dá conta da criação de juizados especiais, bem como da
Na tradição privatística, e fixada como contrato, a transa- possibilidade de seu uso em âmbito penal21.
ção teria requisitos comuns, a exemplo do consentimento das Realizou-se a disposição constitucional na Lei nº
partes contratantes, da capacidade para contratar, de objeto 9.099, de 26 de setembro de 1995, e mais tarde pela Lei
lícito que constituisse matéria da transação, da forma pres- nº 11.313, de 28 de junho de 2006. Nesse sentido, a con-
crita em lei, bem como de requisitos próprios, e essenciais, a vergência de interesses entre acusador e acusado, isto é:
exemplo da existência de relação jurídica incerta e duvidosa
A transação penal consiste, em linhas gerais, num
e da reciprocidade de sacrifícios mútuos18. acordo – daí o nome transação – entabulado entre o
Foi nesse conjunto conceitual que a transação foi posi- Ministério Público e o autuado, no qual o primeiro
propõe ao segundo a aplicação imediata de uma pena
tivada no Direito Civil brasileiro. Dispôs-se que seria lícito pecuniária ou restritiva de direitos. Aceita a sanção
aos interessados prevenirem, ou terminarem o litígio mediante pelo pretenso autor do fato, devidamente assistido por
um defensor, o magistrado homologa por sentença a
concessões mútuas (art. 1.026 do Código Civil de 1916). E avença, impondo-lhe a reprimenda ajustada (...)22.
na lição clássica de Clóvis Beviláqua, seguida por Affonso
Fraga, transação é ato jurídico, pelo qual as partes, fazendo-se Ao que parece, na transação penal, muito mais grave do
concessões recíprocas, extinguem obrigações litigiosas ou dú- que o Estado renunciar à punição, tem-se o cidadão renun-
vidas19. ciando a direito fundamental, centrado no devido processo
Registre-se, no entanto, que leitura restritiva de nota legal. Ainda, há percepções contrárias à transação em âmbito
de rodapé de Beviláqua aponta contrariamente à ideia de penal, a exemplo do que se colhe no excerto que segue:
transação em nicho de direito público. É que, segundo Be-
De antemão é preciso desfazer esse outro mito, de
viláqua, há pessoas a quem a lei proíbe transigir: são em geral,
que a vítima está sendo de alguma forma beneficia-
as que não podem alienar, porque na transação há renúncia de da pela transação penal. Na transação disciplinada
pela Lei nº 9.099/95 o papel da vítima é ainda mais
direitos20. reduzido que no procedimento comum, pois neste
Por outro lado, comum em Direito Ambiental (e ela ao menos colabora, apresentando em juízo sua
versão dos fatos. Na transação penal isso não ocorre.
refiro-me aos termos de ajustamento de conduta), em Di- E, se não bastasse, como as penas negociáveis inscre-
reito do Trabalho (reporto-me aos programas de demissão vem-se fora do catálogo de punições que as pessoas
concebem, é comum os juízes separarem no tempo
voluntária), a transação é presentemente factível inclusive a audiência de conciliação civil frustrada (artigos 72-
em Direito Penal. O Estado renuncia a direito-dever de 75 do citado estatuto) da de transação penal (artigo
76), para evitar a incompreensão e olhar de censura
punir; o acusado renuncia ao direito de se defender. das vítimas. O consenso a que chegam Ministério
Nascida de intenso debate que se tem na criminolo- Público, investigado e seu defensor, sob o olhar e, às
vezes, o estímulo do juiz, não tem, portanto, o poder
gia, que opõe a tolerância mínima do movimento Law and de superação da situação de crise supostamente gera-
Order ao princípio da intervenção mínima que qualifica o da pela comissão da infração penal. Não é essa a sua
função e, pois, é falaciosa como base do discurso!23
minimalismo e ao estrito respeito aos direitos fundamen-

16 - Id., 1928, p. 45.


17 - Id., 1938, p. 51.
18 - Id., 1928, p. 54.
19 - BEVILÁQUA, Clóvis. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Rio, s.d., v. 2, p. 144.
20 - Id., s.d., p. 144.
21 - SYLLA, Antonio Roberto. Transação Penal- Natureza Jurídica e Pressupostos. São Paulo: Método, 2003, p. 57.
22 - SANTOS, Marcos Paulo Dutra. Transação Penal- Atualizada pela Lei nº 11.313, de 28 de junho de 2006. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 7.
23 - PRADO, Geraldo. Transação Penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 200.

26 TRIBUTAÇÃO em revista
A transação penal, por outro lado, qualificaria um insti-
tuto despenalizador, com raízes nos modelos de plea-guilty e A transação já era prevista
plea-bargaining do direito norte-americano. Assim, inaugura- como modalidade de extin-
se (...) em nosso sistema jurídico o espaço do consenso, em cuja
perspectiva devem ser compreendidas as infrações de menor po-
ção do crédito tributário no
tencial ofensivo24; e de modo mais conclusivo: projeto que Oswaldo Aranha
encaminhou a Getúlio Vargas
Mas uma coisa é certa: não se pode deixar de reco-
nhecer a utilidade prática das soluções consensuadas em 1954
no processo penal, pois com isso se consegue a dimi-
nuição do peso que recai sobre os órgãos jurisdicio-
nais, permitindo, em consequência, uma maior dedi- Dispôs-se no art. 136 do aludido projeto que seria facul-
cação aos processos mais graves (justificação formal
do processo despenalizador)25. tado aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar
transação que, mediante concessões mútuas, importe em termi-
Pode-se perceber a transação penal no contexto do nação do litígio e consequente extinção do crédito tributário. Um
Código de Trânsito Brasileiro, que não restringe (...) sua parágrafo único dispunha que a lei tributária indicaria a au-
aplicação às infrações penais de menor potencial ofensivo26. toridade competente para celebrar a transação e as formalida-
Ou ainda, refiro-me à Lei nº 8.072, de 1990, relativa aos des a ser observadas a cada caso.
crimes hediondos, que (...) adotou no Direito Penal Brasilei- A necessidade de concessões mútuas é característica da
ro o conceito de delação premiada, em virtude do qual o agente transação, na tradição privatística, bem como na redação
autor de infração penal pode beneficiar-se de redução de pena, do Código Tributário Nacional, elaborado em momento
conforme o tipo de colaboração que preste às agências públicas que o ambiente conceitual de Direito Privado era domi-
de controle penal . 27 nante. No entanto, não há obstáculos normativos ou con-
O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no ceituais para que eventual alteração no Código Tributário
sentido de que a transação penal deve ser homologada an- Nacional elimine a cláusula referente às citadas concessões
tes do cumprimento das condições objeto do acordo, ficando mútuas. Conceitos normativos são construtos culturais, e
ressalvado, no entanto, o retorno do status quo ante em caso não dados de transcendência metafísica.
de inadimplemento, dando-se oportunidade ao Ministério Pú- Além do que, de um ponto de vista mais pragmático,
blico de requerer a instauração de inquérito ou a propositura a adesão à transação, por parte do interessado, qualifica
de ação penal . 28 imediatamente concessão, na medida em que haveria,
Em âmbito mais especificamente tributário, a transa- entre outros, desistência de ação judicial, pronto reco-
ção já era prevista como modalidade de extinção do crédito lhimento, a par de disponibilização de documentação e
tributário no projeto que Oswaldo Aranha encaminhou ao pronta adesão ao definido no pacto que se firmou. Deve-se
presidente Getúlio Vargas, por intermédio da Exposição de ter bem nítido também que a transação não substitui o Judi-
Motivos nº 1.250, de 21 de julho de 1954, também consubs- ciário na função de decidir sobre a validade, a interpretação e
tanciada na Mensagem nº 373, de 20 de agosto de 1954. a aplicação, a casos concretos, do Direito Positivo29.

24 - PINHO, Humberto Dalla B. de. A Introdução do Instituto da Transação no Direito Brasileiro- e as Questões daí Decorrentes. Rio de Janeiro: 1998, p. 104.
25 - NOGUEIRA, Márcio Franklyn. Transação Penal. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 66.
26 - PRADO, Geraldo. Transação Penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 221.
27 - Id., 2006, p. 221.
28 - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Habeas Corpus 88.616-7-Rio de Janeiro. Relator Ministro Eros Grau, Segunda Turma, decisão 8 ago. 2006.
29 - CARVALHO, Rubens Miranda de. Transação Tributária, Arbitragem e Outras Formas Convencionadas de Solução de Lides Tributárias. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2008, p. 7.

TRIBUTAÇÃO em revista 27
Rápida pesquisa em torno da utilização de regimes de Determinou-se também que na hipótese em que o su-
transação no Direito Tributário Brasileiro contemporâneo jeito passivo promover ação judicial, visando à desconstitui-
indica várias iniciativas. Refiro-me a leis de transação que ção do crédito tributário e a sentença do Tribunal de Justiça
há nos Estados do Pernambuco e do Rio Grande do Sul, do Rio Grande do Sul for favorável ao réu, a multa cons-
bem como nos Municípios de Campinas, Angra dos Reis, tante do auto de lançamento poderá ser reduzida em 30%,
Belo Horizonte e Curitiba. caso haja desistência do recurso da referida sentença, e o
A Assembléia Legislativa do Estado do Pernambuco pagamento, em moeda corrente nacional, do respectivo cré-
dito tributário efetue-se de uma só vez, no prazo de trinta
aprovou a Lei Complementar nº 105, de 20 de dezembro
dias, contados do trânsito em julgado da sentença. Há tam-
de 2007 que, entre outros, fixou o modelo de transação
bém previsão expressa para redução de multa, relativa
tributária, adotado por aquela unidade da Federação. Nos
a crédito tributário inscrito em dívida ativa, na hipótese
termos do referido documento normativo o procurador-
de o devedor não oferecer embargos à execução fiscal.
geral do estado do Pernambuco poderá transacionar judi-
O município de Campinas também conhece modelo
cial e extrajudicialmente, com base em parecer, após oitiva
de transação, veiculado pela Lei nº 13.449, de 23 de ou-
de órgão ou entidade interessados, bem como de um con- tubro de 2008, regulamentada pelo Decreto nº 16.452,
selho de programação financeira. de 4 de novembro de 2008. Autoriza-se a transação tribu-
Remete-se à observância do interesse público e da tária por adesão, para fins de extinção de créditos tribu-
conveniência administrativa. Distancia-se de tipologia tários imobiliários.  Tem-se, no caso, desafogamento das
fechada, que plasma o interesse público na intransi- instâncias judiciais. O modelo de Campinas, tão-somente,
gência. Tem-se nova dimensão de discricionariedade, aponta para a necessidade de se informar ao Poder Judi-
oxigenada pela participação do interessado, do cidadão ciário, no que se refere à transação feita. O que se tem,
que recolhe tributos, a quem compete também fiscalizar diretamente, embora sem previsão legal mais precisa, é a
como é cobrado. suspensão da exigibilidade do crédito tributário. A adesão,
Mitigam-se alguns focos de tensão. Minimiza-se a de- por parte do interessado, tem como significado direto a
manda dos serviços do Judiciário. Reduzem-se os custos renúncia a qualquer discussão, administrativa ou judicial.
de aquiescência. Persegue-se a eficiência, que deixa de ser No município de Angra dos Reis, no estado do Rio
de Janeiro, há também modelo de transação, discipli-
paradigma imaginário da administração pública, inseri-
nado pela Lei nº 262, de 21 de dezembro de 1984.
do em cláusula constitucional, plasmando-se em medida
Facultou-se ao Poder Executivo celebrar transação so-
concreta, realista, de resolução de problemas.
bre créditos tributários, tendo em vista os interesses da
No estado do Rio Grande do Sul também há previ-
Administração. Explicitou-se que a transação será efetu-
são legal para modelo de transação, e refiro-me à Lei nº
ada mediante o recebimento de bens, inclusive serviços, em
11.475, de 28 de abril de 2000, que alterou a Lei nº 6.537,
pagamento de tributos municipais, cujos débitos, apurados
de 27 de fevereiro de 1973. Indicou-se, entre outros, que ou confessados, se referirem, exclusivamente, a períodos an-
na hipótese de transação, o pagamento seja efetuado integral- teriores ao período.
mente em moeda nacional. Como regra geral, dispôs-se que No município de Belo Horizonte há também modelo
os créditos tributários em litígio judicial poderão ser extintos, normativo que autoriza a transação para prevenção e ter-
total ou parcialmente, mediante transação com o Estado, sendo minação de litígios relativos a créditos tributários objeto
competente para transigir o procurador-geral do estado. Pelo de processos administrativos ou judiciais. No modelo da
que se vê, no modelo do estado do Rio Grande do Sul, a cidade de Belo Horizonte a transação presta-se para pre-
transação pressupõe litígio judicial. venir ou terminar litígios. Na capital mineira, a transação

30 - CPC, Art. 475. Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: I - proferida contra a União, o
Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público; (...)

28 TRIBUTAÇÃO em revista
Embora em outro contexto, e sob outra linha argu-
Nos Estados Unidos, a tran- mentativa, transação efetuada pelo poder público tam-
sação em matéria tributária é bém foi assunto apreciado no Recurso Extraordinário
nº 253.885-0-Minas Gerais, relatado pela ministra Ellen
modelo que qualifica a subs- Gracie, e julgado no dia 4 de junho de 2002, quando se
tancialização de eficiência do ementou da forma que segue:
Direito daquele país EMENTA: Poder Público. Transação. Validade. Em
regra, os bens e o interesse público são indisponíveis,
porque pertencem à coletividade. É, por isso, o Ad-
alcança, inclusive, débitos inscritos em dívida ativa e sub- ministrador, mero gestor da coisa pública, não tem
sequentemente ajuizados. No caso, os honorários serão disponibilidade sobre os interesses confiados à sua
guarda e realização. Todavia, há casos em que o prin-
suportados pelas duas partes. cípio da indisponibilidade do interesse público deve
Em Curitiba também há lei que dispõe sobre transação ser atenuado, mormente quando se tem em vista que
a solução adotada pela Administração é a que melhor
tributária. Trata-se da Lei Complementar nº 68, de 1º de atenderá à ultimação deste interesse. Assim, tendo
julho de 2008, que dispõe sobre a extinção de créditos o acórdão recorrido concluído pela não onerosidade
do acordo celebrado, decidir de forma diversa impli-
tributários e não tributários da Administração Direta do caria o reexame da matéria fático-probatória, o que
Município de Curitiba, mediante transação. é vedado nesta instância recursal (Súm. 279/STF).
Recurso extraordinário não conhecido.
O modelo de transação do Município de Curitiba atin-
ge créditos submetidos à discussão judicial. O interessado
No Superior Tribunal de Justiça há outros registros.
deve, em primeiro lugar, requerer ao Procurador-Geral do
Fixou-se orientação relativa à natureza jurídica de decisões
Município, ao longo de processo administrativo, subme-
homologatórias de transação tributária. Decidiu-se que sen-
tendo-se a decisão que atenda a critérios de conveniência tenças que homologam transações tributárias em processos
e de oportunidade para o credor. Como especificado na judiciais qualificam questões de mérito. Nesse sentido, tais
norma de regência, o deferimento depende também que sentenças, em princípio, suscitariam reexame necessário, nos
se demonstre que a medida facilitará a arrecadação, evi- limites do art. 475 do Código de Processo Civil30.
tará o desperdício de esforços administrativos, bem como Há registros no Direito Comparado. Na Espanha a
diminuirá a carga de esforços da Administração, na perse- transação se processa em termos de actas com acuerdo, com
guição de créditos tributários devidos. procedimento fixado no artigo 155 da Lei Geral Tributária
Em âmbito de jurisprudência, não há muitos registros vigente naquele país. Há requisitos para o entabulamento
relativos a discussões em torno da prestabilidade norma- de transação, a exemplo de proposta para a correta aplica-
tiva de regimes de transação tributária. Por exemplo, a ção de conceitos jurídicos indeterminados, cuja aplicação
constitucionalidade da Lei nº 11.475, de 2000, de Porto resulte na apreciação de fatos determinantes para a correta
Alegre, foi questionada no Supremo Tribunal Federal. aplicação da regra discutível a casos concretos31.
Trata-se da ADI 2.405-MC/RS, relatada pelo Ministro Espera-se, do interessado, encaminhamento de pro-
Carlos Britto, e julgada em 6 de novembro de 2002, no posta, para que se possa alcançar acordo. O documento
que se refere ao pedido cautelar. Suspendeu-se a eficácia que formaliza a pretensão, com a anuência das autorida-
de excerto que conferia poderes para que o procurador-ge- des fazendárias, obrigatoriamente, deverá espelhar o fun-
ral do estado pudesse transigir, porquanto, ao que consta, damento da aplicação, os cálculos, os elementos de fato,
verificou-se vício de origem, pois não se observou, tão- os fundamentos jurídicos, a quantificação das propostas
somente, iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder de regularização, inclusive com previsão de redução de
Executivo. 50% dos valores cobrados a título de sanção.

31 - GONZÁLES, Luis Manoel Alonso. La Conflictividad Tributaria en España- Actualización de los Resultados del Informesobre ‘La Justicia Tributária en España’. In:
TORRRS, Heleno Taveira (org.) Direito Tributário Internacional São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 545.

TRIBUTAÇÃO em revista 29
Referidas actas con acuerdo suscitam autorização do O procedimento é simples. A Administração envia ao
órgão competente para a liquidação do crédito, expressa, interessado convite para comparecimento na repartição.
anterior ou simultânea à formalização do acordo, devendo Este encaminha requerimento, indicando proposta, a par-
instruí-lo. Exige-se um depósito, por parte do interessado. tir da qual negocia com a Administração. A par do modelo
O aludido depósito pode ser substituído por aval de enti- utilizado pelo governo central, há miríade de modelos de
dade de crédito, certificado de seguro de caução, sempre transação, que se utilizam em várias regiões da Itália.
na quantia suficiente para a garantia do crédito tributário Nos Estados Unidos a transação em matéria tributária
que se discute. é modelo que qualifica a substancialização de eficiência do
Após a concordância das autoridades fiscais espanho- direito daquele país33. Conhecida como settlement of tax
las, no sentido de que se possa implementar a transação, dispute, a transação suscita celeridade, aponta para opções
comunica-se ao interessado, que então encaminha propos- factíveis e, principalmente, evita a multiplicação da liti-
ta. Após discussões, e uma vez que se alcance um acordo, gância fiscal em âmbito de Poder Judiciário.
a legislação espanhola permite que o agente inspetor so- Em geral, a transação tributária, em tese, permite que
licite autorização de órgão superior, de modo que se con- se promova maior participação do administrado nas fun-
clua o procedimento de transação. Formaliza-se o acordo. ções administrativas; cogita-se de atuação cooperativa do
Na Itália tem-se o accertamento con adesione, disposto cidadão, também funcional e orgânica, fomentando-se
no Decreto Legislativo nº 218, de 19 de junho de 1997, de a partir da atuação privada o interesse geral, em sentido
amplo âmbito de aplicação, e que tem como fundamento a específico, que a Administração também organicamente
institucionalização do diálogo entre as partes, que origina- persegue34.
riamente se enfrentam em uma relação tributária32. A transação é a figura jurídica que melhor fomenta
No modelo italiano permite-se que a definição de va- o direito de participação do cidadão que recolhe tribu-
lores de imposto de renda e de imposto de valor agregado tos junto à Administração. O anteprojeto de Lei Geral de
seja fixada mediante a participação do interessado. A regra Transação Tributária é um dos vários textos normativos
também vale para transação em torno de impostos de su- encaminhados ao Congresso Nacional no contexto do II
cessão, de doações, de registros, de hipotecas, de valores Pacto Republicano de Estado, assinado em Brasília, no
imobiliários em geral, ainda que em relação a apenas um dia 13 de abril de 2005, em cerimônia que contou com a
dos coobrigados. participação do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, bem
Definiu-se que o valor alcançado na transação não como dos presidentes do Senado Federal, da Câmara dos
pode ser impugnado pelo sujeito passivo, e nem pode ser Deputados, do Supremo Tribunal Federal, a par do Minis-
revisto de ofício. No entanto, a transação cede em face de tro da Justiça, entre tantas outras autoridades.
conhecimento superveniente de elemento novo, em rela- De fato, não se tem a transação clássica, como previs-
ção ao qual seja possível apontar uma renda maior, supe- ta no CTN. O projeto de transação vincula-se a alteração
rior à metade do valor originariamente definido. no CTN. É de um novo modelo de que se trata. Não se
No que se refere aos impostos indiretos o valor defi- tem anistia ou remissão discricionária. Leitura atenta do
nido na transação vincula a Administração, no que toca projeto, centrada em todas as suas possibilidades, e sem
inclusive a efeitos posteriores, relativos aos tributos pac- preconceitos, reflete imagem mais nítida.
tuados. Também não se pode impugnar o valor acertado e Não se afronta a Lei de Responsabilidade Fiscal. Não se
nem se fazer a revisão de ofício. cogita de renúncia de receita, porquanto não há previsão or-

32 - ÂNTICO, Gianfranco; CONIGLIARO, Massimo; FUSCONI, Valeria. Accertamento com Adesione. Milano: II Sole 24, 2008.
33 - Há substancial estudo sobre meios alternativos de solução de controvérsias tributárias no direito norte-americano. KORB, Donald L. IRS-Alternatives to the Traditional
Tax Controversy System. In: TORRES, Heleno Taveira (coord.). Direito Tributário Internacional. São Paulo: Quartier Latin, vol. V, 2008, p. 493.
34 - ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Cizur Menor: Aranzadi/Thomson/Civitas, vol. 2, 2006, p. 85.

30 TRIBUTAÇÃO em revista
çamentária para recolhimento de recursos que estão sub judi- legem, isto é, é da autoridade que decorre a lei. Os tempos
ce, ou sob mera previsão estatística de recolhimento. Se assim mudaram. Pretende-se uma época de consenso.
fosse, levar-se-ia em conta todo o estoque da dívida ativa, o Na sempre presente lição de Roberto Mangabeira Un-
que inviabilizaria a administração das finanças do País. ger, a filosofia do futuro é a filosofia de como criamos futu-
A discricionariedade que assusta àqueles que freudia- ros. Futuros diferentes. A transação tributária é ideia que
namente pretendem um pai infalível no Direito, à luz da matiza uma nova relação entre o Fisco e o cidadão que
lição de Francisco Campos, é apenas conteúdo de critérios recolhe tributos. É exceção, e não regra. Não é discricio-
de natureza puramente regulativa, e que se limita tão-so- nária, conta com limites e parâmetros. Não é mecanismo
mente à designação de linha geral a ser seguida . 35
de indução negativa, no sentido de que reduziria o mon-
Não se pode confundir eventual indução negativa que tante voluntariamente recolhido, porque, simplesmente,
o modelo poderia em tese promover com moralidade ad- aplica-se a situações especialíssimas, delicadas, e que exi-
ministrativa. Toca-se sim, efetivamente, em matéria pro- gem soluções que prestigiem a transparência e o consenso.
cessual. O fato de que Medida Provisória não possa dispor A transação tributária é sinal de maturidade democrática.
sobre matéria processual não significa que a lei na possa E ainda que o projeto não avance, por conta de for-
fazê-lo; do contrário, ter-se-ia o que os retóricos medievais ças que insistem que os mortos devem governar os vivos,
identificariam como um argumento contrario sensu, isto é, que o direito é imodificável, a animada discussão que se
conclui-se a partir de proposição admissível proposição tem comprova que os tributaristas abandonamos discus-
que lhe é oposta. sões estéreis e bizantinas, que não passavam das seme-
Não se tem ofensa a princípios, que objetivamente lhanças e dessemelhanças entre prescrição e decadência,
substancializam regras, a exemplo de epítetos de legalida- e que garantem aos futuros historiadores do direito um
de. Pelo contrário, centrado na luz da dignidade da pessoa farto material anedótico. Avançamos. Discutimos hoje a
humana, e no fundamento de que o consenso legitima a administração fiscal. A literatura especializada que se pro-
tributação, a lei de transação, com todas as imperfeições duz comprova a advertência de Thomas Paine, para quem
inerentes a documento normativo in nuce inverte a sórdi- quando a língua ou a pena são deixadas soltas num frenesi
da lógica de Thomas Hobbes, para quem auctoritas facit de paixão, é o homem, não o assunto, que se esgota.

35 - CAMPOS, Francisco. Atos Administrativos Discricionário. In: Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, vol. I, 1958, p. 18.

TRIBUTAÇÃO em revista 31
REFERÊNCIAS
ÂNTICO, Gianfranco; CONIGLIARO, Massimo; FALCÃO, Joaquim. O brasileiro e o Judiciário. In:
FUSCONI, Valeria. Accertamento con Adesione. Mi- Revista Conjuntura Jurídica, v. 63, n. 4, abr. 2009.
lano: II Sole 24, 2008. FRAGA, Affonso. Da Transação ante o Código Civil
BEVILÁQUA, Clóvis. Código Civil dos Estados Uni- Brasileiro. São Paulo: Acadêmica, 1928.
dos do Brasil. Rio de Janeiro: Editora Rio, s.d. LAPATZA, José Juan Ferreiro. Solución Conven-
BOUVIER, Michel. Introduction au Droit Fiscal Ge- cional de Conflictos en el Âmbito Tributario: una
neral et à la Théorie de L’Impôt. Paris: Librairie Gé- Proposta Concreta. In: TORRES, Heleno Taveira
nérale de Droit, 2007. (org.). Direito Tributário Internacional Aplicado. São
Paulo: Quartier Latin, v. II, 2004.
BUSA, Vincenso. Gli Istituti Deflaviti del Conten-
cioso nell’ Esperienza Italiana. In: TORRES, Hele- MACHADO, Hugo de Brito. O Refis como Transa-
no Taveira (org.). Direito Tributário Internacional ção. Correio Braziliense, 10 set. 2001.
Aplicado. São Paulo: Quartier Latin, v. V, 2008. NOGUEIRA, Márcio Franklyn. Transação Penal.
CAMPOS, Francisco. Atos Administrativos Discricio- São Paulo: Malheiros, 2003.
nários. In: Direito Administrativo. Rio de Janeiro: PINHO, Humberto Dalla B. de. A Introdução do Ins-
Freitas Bastos, v. I, 1958. tituto da Transação no Direito Brasileiro e as Questões
CARVALHO, Rubens Miranda de. Transação Tribu- daí Decorrentes. Rio de Janeiro: 1998.
tária, Arbitragem e Outras Formas Convencionadas PRADO, Geraldo. Transação Penal. Rio de Janeiro:
de Solução de Lides Tributárias. São Paulo: Juarez de Lumen Juris, 2006.
Oliveira, 2008.
SANTOS, Marcos Paulo Dutra. Transação Penal
COLLET, Martin. Droit Fiscal. Paris: PUF, 2007. Atualizada pela Lei nº 11.313, de 28 de junho de
DIAZ-PALÁCIOS, José Alberto Sanzs. Medidas Fis- 2006. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
cales com Efecto Reductor de la Conflitividad em SYLLA, Antonio Roberto. Transação Penal- Natureza
Francia. La Transación. In: Técnicas Convencionales em Jurídica e Pressupostos. São Paulo: Método, 2003.
El Âmbito Tributário- Perspectivas de Derecho Interno,
Comparado y Comunitário. Barcelona, Atelier: 2007. UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades Falsas.
Tradução Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, São
ENTERRÍA, Eduardo García de; FERNANDÉZ, To- Paulo: Boitempo, 2005.
más-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Cizur
Menor: Aranzadi/Thomson/Civitas, v. 2, 2006.

32 TRIBUTAÇÃO em revista
a RTIGO
Projeto de Lei Geral de Transação em Matéria
Tributária: Análise das Consequências Políticas e
Econômicas
1
Simone Anacleto Lopes

1. Introdução de transação em matéria tributária: uma análise jurídica, em


Está em tramitação no Congresso Nacional, em regime que aponto várias inconstitucionalidades que entendo es-
prioritário, o Projeto de Lei (PL) nº 5.082/2009, um dos tarem presentes no texto que agora já é projeto de lei.
vários projetos de lei embutidos no assim chamado “Pacto Neste momento, pretendo fazer uma abordagem di-
Republicano II”, na verdade, um conjunto de propostas de ferente, em que, embora sem me desvincular da análise
alteração ou inovação de normas, firmado pelas autorida- jurídica, deixo propositadamente de analisar com mais va-
des máximas de cada um dos três poderes da República gar eventuais questões de inconstitucionalidade, para en-
Brasileira e que busca conferir maior agilidade e eficiência fatizar consequências políticas e econômicas que, segundo
ao aparato estatal, em especial, o Judiciário. me parece, ocorrerão, caso o projeto em exame venha a ser
Tal fato revela-se deveras surpreendente, porque o alu- convertido em lei.
dido PL nº 5082, a par de várias inconstitucionalidades,
em realidade, consagra uma concentração de Poderes em 2. A Verdadeira Natureza dos Institutos Disciplina-
matéria tributária no Poder Executivo nunca antes vista na dos no Projeto
história deste País e que pode vir a ter graves consequên- No artigo publicado na RFDT nº 38, antes menciona-
cias políticas e econômicas, como se procurará analisar ao do, procurei demonstrar que o projeto, na verdade, não
longo do presente texto. trata do instituto jurídico da transação tributária, mas,
Na Revista Fórum de Direito Tributário (RFDT) nº 38, sim, dos institutos da remissão e da anistia. É que, para se
de março/abril de 2009, às págs. 9/26, foi publicado um tratar de transação, precisaria haver a observância do art.
artigo de minha autoria, intitulado Anteprojeto de lei geral 171 do CTN, que possui a seguinte redação:

1 - Procuradora da Fazenda Nacional no Rio Grande do Sul

TRIBUTAÇÃO em revista 33
“Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que contribuinte renuncie ao direito sobre o qual se funda a
estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação
tributária celebrar transação que, mediante conces-
ação. Mas se dito contribuinte, p. ex., discutia apenas a
sões mútuas, importe em determinação de litígio e aplicação dos juros de mora, pedindo, digamos, a substi-
consequente extinção de crédito tributário.” (Obser-
ve-se que, muito embora aí conste o termo “deter-
tuição da Taxa Selic por correção monetária e juros de 1%
minação”, a doutrina é pacífica no sentido de que ao mês, e, ao final, paga o tributo sem qualquer multa (ou
houve um deslize do legislador e tal termo deve ser
com multa reduzida pela metade) e sem quaisquer outros
compreendido, ao invés, como “terminação.”)
encargos, além do substancial perdão de 60% do valor dos
próprios juros, ele estará “ganhando” mais do que poderia
No PL nº 5082, porém, não há realmente concessões
obter com o eventual sucesso da ação (aliás, diga-se que
mútuas entre o contribuinte e a Fazenda Pública. Apenas
está pacificada na jurisprudência a legalidade da aplicação
esta é quem faz basicamente todas as concessões.
da Taxa Selic, o que significa que o contribuinte, sem dú-
Veja-se que basta o contribuinte ter ajuizado qualquer
vida, iria simplesmente perder essa ação). Nessa hipótese,
ação em matéria tributária para já estar habilitado a postu-
indubitavelmente, as concessões terão sido somente de
lar a transação tributária.
parte da Fazenda Pública e, portanto, implicam, de fato,
Esta poderá ser concedida nos largos limites traçados
remissão e anistia – não, transação.
pelo art. 6º do Projeto (ou mais largos ainda no caso do
Ainda, destaque-se que o simples pedido de “transa-
seu art. 32, § 2º, p. ex.) – até 100% da multa aplicada pelo
ção” já tem o condão de suspender a exigibilidade do cré-
descumprimento de obrigações acessórias, até 50% de ou-
dito tributário e permitir o fornecimento ao contribuinte
tras multas, até 60% dos juros e até 100% dos encargos de
da certidão positiva com efeitos de negativa (o que, a meu
sucumbência ou outros encargos de natureza pecuniária.
ver, é outra concessão da parte da Fazenda Pública) –, nes-
Assim, mesmo o contribuinte que tenha ingressado
se sentido, o art. 20.
com uma ação para discutir, p. ex., apenas a incidência
E também merecem destaque os arts. 8º, I, 25 e 26
da taxa de juros legalmente estabelecida em lei, poderá, do Projeto, que preveem que poderá ser exigido do con-
ao fim e ao cabo, obter descontos não só nos juros, mas tribuinte, no procedimento de “transação”, um termo de
também nas multas e em outros encargos. ajustamento de conduta, em que, pelo que se depreende,
Ora, a teor do art. 172 do CTN, quando há perdão do o contribuinte se comprometerá a cumprir a legislação tri-
valor do próprio tributo devido, estamos diante da remis- butária dali para frente!
são tributária; tem face dos arts. 175 e 180 a 182 do CTN, Parece evidente que isso tampouco pode ser tido pro-
quando há perdão de infração cometida (e, em decorrência, priamente como uma concessão do contribuinte.
da multa aplicada) estamos diante da anistia tributária. E, portanto, se o PL, em realidade, o é de uma Lei Geral
No caso, o projeto, ao conceder verdadeiros perdões de Remissões e Anistias em Matéria Tributária, ele afronta
dos valores legalmente impostos, ante o único pré-requi- diretamente o art. 150, § 6º, da Constituição Federal, que
sito da existência de uma prévia ação judicial, está, na re- exige lei específica para tratar, entre outras matérias, de
alidade, tratando é de remissões e de anistias tributárias, remissões e de anistias, não sendo cabível, para tanto, uma
não da transação. lei geral.
Tanto é assim que o antes referido art. 32, § 2º, talvez Afronta, ainda, o art. 14 da Lei Complementar nº
traindo o verdadeiro espírito que permeia o PL, menciona 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), pois a renún-
textualmente as palavras “remissão” e “anistia” – o que, cia de receitas que se dará em cada remissão ou anistia não
aliás, também pode ser encontrado em outros dispositivos pode ser antecipadamente prevista, de modo a ser consi-
ao longo do texto. derada nas estimativas de receita da lei orçamentária, com
É bem verdade, por outro lado, que o PL exige que o a previsão de medidas de compensação financeira.

34 TRIBUTAÇÃO em revista
Mas, como antes dito, a análise jurídico-constitucional lamento, com preservação de informações sujeitas a
segredo na forma do art. 198 da Lei nº 5.172, de 1966.
não é o foco principal do presente trabalho, pelo que se (grifo nosso).
deixa de desenvolver mais aprofundadamente tais pontos.
A exposição até aqui desenvolvida teve por objetivo, tão- Art. 50. As sessões da CGTC e CTC serão públicas,
somente, de saída, evidenciar que nem sequer o nome dado ao salvo decisão em contrário de ambas as Câmaras,
mediante requerimento do sujeito passivo transator,
Projeto reflete a realidade da qual ele verdadeiramente trata. quando examinar matéria sigilosa ou dados profis-
sionais ou empresariais restritos.
3. A Concentração de Poderes no Poder Executivo  
A meu sentir, um dos aspectos mais graves do PL 5082
é que ele autoriza a concentração de poderes no Poder Se o PL 5082 for convertido
Executivo.
em lei, o Poder Legislativo
Sem entrar na discussão acerca da afronta ao princípio
constitucional da separação de poderes, pretendo analisar se tornará totalmente desne-
como dito projeto pode afetar o próprio funcionamento da cessário para decidir sobre a
democracia brasileira.
O que temos hoje?
extinção dos tributos federais
O Poder Legislativo elabora as leis (ou, ao menos, pro-
cede à deliberação em relação às medidas provisórias),
Como se vê, a par de que o proposto pelo projeto não
tanto para instituir tributos, quanto para prever as diver-
é realmente transação, mas, sim, remissões e anistias a ser
sas formas de extinção do crédito tributário.
concedidas por novo órgão administrativo completamente
Cada parcelamento, cada anistia, cada remissão em
dependente do Poder Executivo, suas decisões serão pra-
matéria tributária depende de prévia discussão legislativa
para se consagrar em lei. ticamente sigilosas.
O que teremos se o PL 5082 for convertido em lei? Apenas as ementas das decisões adotadas serão pu-
O Poder Legislativo se tornará totalmente desne- blicadas. E mesmo as sessões de julgamento poderão ser
cessário para decidir sobre a extinção dos tributos fe- sigilosas, pois é evidente que a maioria das discussões tri-
derais, pois essa extinção não se dará mais com base butárias, senão todas, envolve “matéria sigilosa ou dados
em critérios de legalidade, mas, isto sim, por critérios profissionais ou empresariais restritos”.
de conveniência e oportunidade da Câmara Geral de Interessante, contudo, é  o que dispõe o art. 46 do
Transação e Conciliação – CGTC (nesse sentido, bem projeto:
claro o art. 1º do Projeto).
Ademais, o órgão criado para decidir sobre as ex- Art. 46. À Câmara-Geral de Transação e Conciliação
- CGTC, vinculada à Procuradoria-Geral da Fazenda
tinções de créditos tributários por critérios de conveni- Nacional e presidida pelo Procurador-Geral da Fa-
ência e oportunidade, a CGTC, é totalmente subordi- zenda Nacional ou por Procurador da Fazenda Na-
cional por ele indicado, compete:
nado ao ministro da Fazenda e decidirá sigilosamente.
IV - conhecer, por meio da respectiva unidade da
Vejamos, primeiro, a questão do sigilo. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou da Se-
Confiram-se os arts. 24, § 3º, e 50 do PL 5082: cretaria da Receita Federal do Brasil, de incidente
de divergência entre termos de transação expedidos
Art. 24. pela Fazenda Nacional, o qual será apresentado no
§ 3º Os documentos que compõem o processo de tran- prazo de trinta dias à autoridade administrativa que
sação serão arquivados na unidade da Fazenda Pública houver proferido a decisão supostamente divergente,
que jurisdiciona o domicílio fiscal do contribuinte e e, uma vez instruído, será remetido à CGTC no prazo
as ementas dos termos de transação serão divulgadas de quinze dias, tramitando sem efeito suspensivo;
na rede mundial de computadores na forma de regu-          ...

TRIBUTAÇÃO em revista 35
§ 1º A CGTC decidirá sobre o incidente de diver- Art. 52. Os membros da CGTC ou da CTC e o Pro-
gência previsto no inciso IV no prazo de trinta dias e curador da Fazenda Nacional ou o Auditor Fiscal
indicará à autoridade administrativa competente que da Receita Federal do Brasil, durante o exercício de
promova os ajustes no termo de transação conside- competência delegada, gozarão das prerrogativas de
rado inadequado, desde que expedido há menos de independência funcional e inamovibilidade, e deve-
cento e vinte dias, de forma a ajustá-lo ao termo de rão agir com imparcialidade, independência, diligên-
transação definido como paradigma. cia, sigilo funcional e observar a todos os fundamen-
tos, princípios e critérios desta Lei.

 Assim, aparentemente, fica resguardado o respeito ao Confrontem-se esses dispositivos, p. ex., com os de
princípio da isonomia, pois, em tese, cada contribuinte outras leis nos últimos anos publicadas e que versam so-
poderá pleitear sejam aplicadas ao seu caso as mesmas bre as chamadas agências reguladoras:
razões de decidir utilizadas para conferir esta ou aquela
remissão ou anistia a outro caso similar.
ANEEL (Lei nº 9.427/96)
Indaga-se, porém: como elaborar um incidente de di-
Art. 5º O Diretor-Geral e os demais Diretores serão
vergência se justamente as razões de decidir acabam sendo nomeados pelo Presidente da República para cum-
sigilosas, só se conhecendo a ementa de cada decisão? prir mandatos não coincidentes de quatro anos, res-
salvado o que dispõe o art. 29. 
Parece que, novamente, nesse ponto, a previsão do Parágrafo único. A nomeação dos membros da Dire-
projeto pouco ou nada significa na realidade, dada a in- toria dependerá de prévia aprovação do Senado Fe-
deral, nos termos da alínea “f” do inciso III do art. 52
superável dificuldade de se interpor um incidente de di- da Constituição Federal.
vergência sem se poder demonstrar os fundamentos dessa  
divergência. ANP (Lei nº 9.478/97)
Vejamos, agora, a total subordinação dos membros da Art. 11. A ANP será dirigida, em regime de colegia-
do, por uma Diretoria composta de um Diretor-Geral
CGTC ao Ministro da Fazenda (que, não esqueçamos, é to- e quatro Diretores.
talmente subordinado ao próprio presidente da República). § 1º Integrará a estrutura organizacional da
ANP um Procurador-Geral.
Confira-se a redação dos artigos pertinentes: § 2º Os membros da Diretoria serão nomeados
pelo Presidente da República, após aprovação
dos respectivos nomes pelo Senado Federal,
Art. 49. A CGTC e a CTC serão compostas, parita- nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da
riamente, por membros designados pelo Ministro de Constituição Federal.
Estado da Fazenda entre servidores públicos mem-
bros da carreira funcional de Procurador da Fazenda § 3° Os membros da Diretoria cumprirão man-
Nacional e Auditor-Fiscal da Receita Federal do Bra- datos de quatro anos, não coincidentes, permi-
sil, conforme os critérios a serem estabelecidos em tida a recondução, observado o disposto no art.
ato do Poder Executivo. 75 desta Lei. 
§ 1º Os integrantes da CGTC e da CTC deve- ANATEL (Lei nº 9.472/97)
rão possuir reputação ilibada, conhecimentos
jurídicos, contábeis e econômicos, mais de Art. 8º.
dez anos de exercício funcional nas suas atuais
carreiras e estar habilitados, a partir de cursos § 2º A natureza de autarquia especial conferida
de formação específicos, nas práticas de me- à Agência é caracterizada por independência
diação e transação. administrativa, ausência de subordinação hie-
rárquica, mandato fixo e estabilidade de seus
§ 2º A permanência dos membros será limi- dirigentes e autonomia financeira.
tada a quatro anos, podendo estender-se por
mais quatro, uma única vez, desde que com- Art. 24. O mandato dos membros do Conselho Dire-
provada a participação em cursos de atuali- tor será de cinco anos. 
zação e observada a avaliação dos resultados
alcançados no exercício da função.

36 TRIBUTAÇÃO em revista
ANVISA (Lei nº 9.782/99) rantido basicamente por mandatos fixos aos membros
Art. 3º. de cada diretoria, que, assim, não ficam comprometidos
Parágrafo único.  A natureza de autarquia especial com um determinado governo. Mesmo que o resultado de
conferida à Agência é caracterizada pela independên-
cia administrativa, estabilidade de seus dirigentes e eleições gerais mude completamente o quadro político, a
autonomia financeira. diretoria de cada agência reguladora poderá continuar a
Art.  10.    A gerência e a administração da Agência atuar com base em critérios exclusivamente técnicos, até
serão exercidas por uma Diretoria Colegiada, com-
posta por até cinco membros, sendo um deles o seu o fim de seu próprio mandato.
Diretor-Presidente.
E nesse sentido, efetivamente, o que se tem visto é que
Parágrafo único.  Os Diretores serão brasileiros, in-
dicados e nomeados pelo Presidente da República o modelo das agências reguladoras funciona razoavelmen-
após aprovação prévia do Senado Federal nos ter- te, tornando-as efetivamente bastante independentes do
mos do art. 52, III, “f”, da Constituição Federal, para
cumprimento de mandato de três anos, admitida poder central. Não as livra, porém, de todo, de eventuais
uma única recondução. casos de corrupção, nem de um problema que passou a
ser um risco permanente e que também é tratado pela li-
Como se pode ver, em todos os casos, há previsão
teratura especializada: o da chamada “captura” – como as
de mandato para os membros da diretoria das agências
questões a ser reguladas são, frequentemente, de alta com-
reguladoras.
plexidade, e as próprias entidades reguladas costumam
E por que assim se faz?
dispor de técnicos altamente especializados, muitas vezes
Em primeiro lugar, é preciso recordar que as agências
são estes que acabam ditando o teor dos regulamentos às
reguladoras são um instituto copiado do direito norte-
agências reguladoras.
americano. Lá, como aqui, segundo aponta a literatu-
Cotejando essas informações com a realidade do Pro-
ra especializada, o objetivo de se criar autarquias com
jeto de Lei Geral de Transação em Matéria Tributária e
independência em relação ao poder central do Estado
examinando-se novamente os arts. 49 e 52 de seu texto,
é subtraí-las do chamado “ciclo de negócios políticos”,
percebe-se claramente que inexiste verdadeira garantia de
característico de democracias representativas.
independência aos membros da criada CGTC, pois a eles
Como se sabe, os políticos, inclusive aqueles eleitos
não é garantido mandato, sendo apenas limitado o exer-
para cargos do Poder Executivo, em qualquer país do
cício de suas funções nesse órgão por, no máximo, quatro
mundo, tendem a ser mais rígidos no início de seus pró-
anos, prorrogáveis por mais quatro. Assim como os mem-
prios mandatos com a execução das políticas públicas a
bros são designados pelo ministro da Fazenda, poderão
que se propuseram no período de campanha eleitoral. Já
ser afastados da CGTC, antes dos prazos limites, a qual-
quando começa a se aproximar o fim de seus mandatos,
quer momento, pela mesma autoridade.
começam a fazer concessões, em busca do maior núme-
ro de votos possível para garantir sua própria reeleição. E, portanto, quando se alude a “prerrogativas de in-

Considerando que cabe ao Poder Executivo regula- dependência funcional e inamovibilidade”, verifica-se que
mentar a aplicação das leis, regulando minudentemente elas, na realidade, nada significam, na medida em que se
a atuação de setores econômicos, tais como o de ener- restringem ao período “durante o exercício de competên-
gia elétrica, exploração do petróleo, telecomunicações, cia delegada”, que pode ser encerrada a todo tempo pelo
saúde, etc. a solução encontrada para fugir do chamado Ministro da Fazenda, que, por sua vez, é autoridade com-
“ciclo de negócios políticos” foi a criação das agências pletamente subordinada à do presidente da República.
reguladoras, ou seja, de autarquias com verdadeira in- Portanto, o que se constata é a completa dependência da
dependência em relação ao poder central, o que é ga- CGTC à autoridade do ministro da Fazenda e, em última

TRIBUTAÇÃO em revista 37
análise, à do próprio Presidente da República. § 2º É competência da CGTC a admissão e aná-
lise de proposição que envolva interpretação de
Dessarte, não se está aqui aludindo a eventuais proble- conceito indeterminado do direito, para efeito
mas de corrupção, mas, sim, à verdadeira falta de indepen- de conclusão de processo de transação, na for-
ma do § 1º, ficando esse entendimento sujeito
dência dos membros da CGTC em relação ao poder central. à homologação por turma especializada da Câ-
Em outras palavras, o modelo administrativo criado pelo mara Superior de Recursos Fiscais.
Projeto da Lei Geral de Transação em Matéria Tributária re- Art. 30. A transação em processo judicial terá por
cai no reconhecido problema do “ciclo de negócios políti- objeto o litígio entre as partes, como definido no pe-
dido inicial, cuja solução, para a matéria de fato ou
cos”, que foi afastado em relação às agências reguladoras. de direito, poderá ser alcançada inclusive mediante
Assim, digamos que haja um membro da CGTC que in- a consideração de elementos não constantes no pro-
cesso judicial.
sista em manter uma posição divergente e independente e,
§ 3º A transação poderá incluir matérias perti-
com tal postura, desagrade ao ministro da Fazenda (ou ao nentes àquelas deduzidas em juízo e com estas
próprio presidente da República). Lembre-se que podere- relacionadas ou conexas.

mos estar cogitando de descontos de multas, juros, encar-


gos de sucumbência, ou até o próprio valor do tributo, sem Como se vê, embora o projeto afirme que a transação
qualquer limite máximo, e, pois, podemos estar tratando de não poderá  implicar negociação do montante do tributo
descontos de bilhões de reais para alguma das grandes em- devido, em seguida, se contradiz e admite essa negociação
presas nacionais, a ser decididos sigilosamente por critérios toda vez que a CGTC interpretar conceitos jurídicos inde-
de conveniência e oportunidade. terminados ou, mesmo, quando identificar a existência ou
Qual é o desfecho previsível dessa situação? A exone- avaliar a relevância de questões de fato. Ou seja, como gran-
ração do membro da CGTC que não agrada às autoridades de parte dos conceitos jurídicos possui pelo menos alguma
superiores. E talvez, até, o seu envio a qualquer parte do margem de indeterminação (menor, p. ex., no que diz com
território nacional, distante de seu local de origem. Afinal, o conceito de industrialização, mas maior no que respeita,
ele não estará mais no “exercício de competência delegada”. p. ex., a lucro ou a receita bruta), praticamente em todas as
A crítica, aqui, não é a uma ou outra pessoa determi- questões será possível a redução do montante dos próprios
nada, mas, sim, ao próprio modelo, que não resguarda os tributos. Sem falar que isso também é possível em relação à
membros da CGTC de eventuais interferências meramente avaliação das questões de fato.
políticas com prejuízo das soluções técnicas mais adequadas. Entretanto, o que se quer neste ponto destacar é  que
Mas, não bastasse tudo o quanto foi dito até aqui, o será a CGTC quem dará a última palavra sobre a interpre-
PL 5082 também permite que o Poder Executivo invada a tação de vários conceitos jurídicos tributários, em última
seara de competências do Poder Judiciário. análise, subtraindo essa análise da competência constitu-
Confiram-se os seguintes dispositivos do Projeto: cionalmente traçada ao Poder Judiciário. A teor do art. 7º,
inciso II, alínea “a”, só não poderá contrariar decisão de in-
Art. 7º A transação, em qualquer das suas modalida- constitucionalidade já proferida por decisão plenária defini-
des, não poderá: tiva do Supremo Tribunal Federal. No mais, dirá a própria
I - implicar negociação do montante do tributo devido; interpretação constitucional de diversos conceitos jurídicos
§ 1º Não constituem negociação do montante indeterminados de forma definitiva.
dos tributos as reduções que decorram do pro- Só que fará isso com poderes maiores do que os de que
cedimento de transação, quanto à interpretação
de conceitos indeterminados do direito ou à dispõe um juiz propriamente dito, pois poderá  considerar
identificação e relevância do fato, aplicáveis ao “elementos não constantes no processo judicial”, bem como
caso, cujo resultado seja a redução de parte do
crédito tributário. apreciar questões que ultrapassem os limites do pedido co-

38 TRIBUTAÇÃO em revista
locado na petição inicial, já que “a transação poderá incluir 4. O Desincentivo à Eficiência Econômica
matérias pertinentes àquelas deduzidas em juízo e com es- Todo estudante de Direito Tributário deve ter ouvido
tas relacionadas ou conexas”. que a história desse ramo do Direito remonta a 1215, na
O que são matérias “conexas”? Talvez mais um conceito Inglaterra, quando os barões impuseram ao Rei João Sem
jurídico indeterminado a ser definido pela CGTC. Terra a Magna Carta, a fim de limitar o poder deste.
Veja-se, contudo, que a teor de vários dispositivos do Um dos limites então traçados ao poder do rei foi: No
Código de Processo Civil, o juiz propriamente dito está ads- taxation without representation.
trito às provas constantes do processo judicial e também ao A partir de então, o rei não pôde mais criar novos tri-
próprio pedido formulado pela parte autora. Nesse sentido, butos ou majorar os existentes sem antes ter a autorização
exemplificativamente, o disposto no art. 460 do CPC: dos representantes do povo.
No Brasil do Século XXI, de certa forma, com o PL
Art. 460. É defeso ao juiz proferir sentença, a favor
do autor, de natureza diversa da pedida, bem como 5082, se pretende percorrer o caminho inverso e voltar a
condenar o réu em quantidade superior ou em obje- concentrar larga parcela do poder tributário nas mãos “do
to diverso do que lhe foi demandado.
rei” (entenda-se, aqui, é claro, o presidente da República,
chefe do Poder Executivo), subtraindo grande parcela des-
Em resumo, uma ação qualquer, que pode ser mera-
se poder tanto do Legislativo, quanto do Judiciário.
mente protelatória, discutindo, p. ex., a correção monetá-
Isso parece bom para a nossa democracia?
ria da Cofins, poderá ensejar descontos nas multas, juros,
A meu sentir, isso não só não é bom do ponto de vista
talvez até no próprio valor do tributo Cofins em si, além,
político, como tampouco é bom do ponto de vista econômico.
talvez, do PIS (que não estava sendo discutido na ação
Há um autor norte-americano chamado Douglass Nor-
judicial), mas que também é um tributo que incide sobre
th, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1993, que
a receita bruta das empresas e possivelmente seja consi-
é considerado um dos pais do chamado “neo institucio-
derado “conexo”. E tudo sempre com base nos critérios
de conveniência e oportunidade da CGTC, aquele órgão nalismo”, uma das escolas do Law and Economics, para a
totalmente subordinado ao ministro da Fazenda (e ao pre- qual o desenvolvimento econômico não é uma decorrên-
sidente da República), sem ampla publicidade. cia de incrementos populacionais, avanços tecnológicos e
Ora, permitir-se que um órgão inteiramente subordi- outros fatores usualmente apontados pelos economistas.
nado ao Poder Executivo possa discricionariamente con- Esses são, na verdade, sinais do próprio desenvolvimen-
ceder remissões e anistias tributárias, em decisões que, to econômico, o qual depende, em grande medida, das
ademais, são praticamente sigilosas, procedendo à inter- instituições do país considerado. Tanto que North, ao ser
pretação em termos definitivos de conceitos jurídicos in- indagado, por ocasião do recebimento do Nobel, como re-
determinados, acaba invadindo, a um só tempo, as searas sumiria sua teoria, afirmou: Institutions matter (literalmen-
de competência do próprio Poder Legislativo (pois se afas- te: Instituições importam).
tou a exigência da estrita previsão legal para cada hipótese No primeiro livro a partir do qual passou a desenvol-
de renúncia tributária) e do próprio Poder Judiciário (visto ver sua teoria, escrito em coautoria com Robert Paul Tho-
que a CGTC decidirá de forma definitiva, com poderes mas e publicado em 1973, intitulado The rise of the western
mais amplos do que os que o sistema jurídico brasileiro world: a new economic history, os autores fazem considera-
confere à magistratura, sobre a interpretação de conceitos ções surpreendentes.
jurídicos indeterminados, inclusive os de natureza consti- Eles comparam, nesse livro, o desenvolvimento de
tucional, enfraquecendo o próprio papel de uniformização quatro países ao longo de toda a Idade Média: Espanha,
que hoje possui o Supremo Tribunal Federal). França, Holanda e Inglaterra.

TRIBUTAÇÃO em revista 39
Mostram que havia ciclos de desenvolvimento eco- foi lá que começou a Revolução Industrial, mas esta já é
nômico: quando o comércio voltava a se intensificar, isso outra história.
proporcionava pessoas se alimentando melhor e as popu- O que pretendi evidenciar aqui é que a garantia da
lações cresciam, até que se sucedia uma grande peste ou democracia, com a devida separação de poderes, limitan-
guerra, dizimando-se grande parte das populações, com o do-se muito claramente o poder de cada um dos agentes
consequente declínio do comércio. políticos, principalmente em matéria tributária, é um dos
Esses ciclos só foram interrompidos no final da Idade (senão o principal) motes do desenvolvimento econômico.
Média na Holanda e na Inglaterra, onde, pela primeira vez Definições claras, mesmo que rígidas, por conferirem
na história, uma grave peste não afetou tão dramaticamen- segurança jurídica ao sistema, são preferíveis a outras que
te suas populações. Por quê? se pautem por critérios subjetivos, variáveis e concentra-
Porque, segundo os citados autores americanos, ao dos nas mãos de um agente político.
contrário do que acontecia na Espanha e na França abso- No primeiro caso, todos sabem o que esperar das re-
lutistas, tanto Holanda quanto Inglaterra tinham limites à gras e a diferença entre um empresário e outro decorrerá
tributação pelos respectivos reis! Isso fez toda a diferença. de sua maior ou menor eficiência econômica.
Quando a tributação deixou de ser fixada ao arbítrio do Já no segundo caso, a vontade de agradar ao agente
rei, garantiu-se maior igualdade entre os contribuintes, maior político que tem o poder de tributar ou não é o que
segurança jurídica e o que passou a predominar, ao invés da prevalecerá. Quem não agradar, possivelmente será
vontade de agradar ao rei, foi a capacidade de cada um de tributado mais severamente do que quem agradar, e
produzir mais e ganhar mais por isso. Ou seja, privilegiou-se poderá até falir. Destrói-se, assim, a condição básica
a eficiência econômica. Isso garantiu automaticamente uma da eficiência econômica.
mais eficiente distribuição de alimentos e as populações, ho- Portanto, o PL 5082, ao concentrar o poder para dis-
landesa e inglesa, suportaram melhor uma nova onda de do- pensar tributos no Poder Executivo, ainda mais em de-
enças, que as populações, espanhola e francesa. cisões praticamente sigilosas, é muito grave, não só do
Depois, a Inglaterra ainda foi o primeiro país a aprovar ponto de vista jurídico, mas principalmente dos pontos de
uma lei de proteção aos direitos autorais e, não por acaso, vista político e econômico.

40 TRIBUTAÇÃO em revista
Foto: Arquivo Liberdade de Expressão
e NTREVISTA
Eurico Marcos Diniz de Santi
“Precisamos estabelecer uma nova relação entre a
administração tributária e os contribuintes”

N
esta entrevista, o professor da Fundação Getúlio Vargas Eurico de Santi*, dou-
tor e mestre em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo (PUC-SP), apresenta sua visão crítica da Lei Geral de Transações. Como
estudioso da matéria, ele faz uma série de questionamentos sobre a Lei, inclusive sobre
sua constitucionalidade.

Tributação em Revista: Segundo o Ministério da Fa- ria e os Contribuintes” e é óbvio que todos esperamos por
zenda, o PL 5.082 e o PLP 469, que tratam da tran- uma “aplicação mais homogênea da legislação tributária”.
sação em matéria tributária, trariam uma “nova Não são esses objetivos o problema, o equívoco está na
relação entre a administração tributária e os contri- solução proposta: a transação!
buintes”, por meio de uma “aplicação mais homo- A transação é uma forma de composição de conflitos
gênea da legislação tributária” e do “entendimento entre partes individualizadas fundamentadas em instru-
direto” entre as partes. Em sua opinião, existem real- mento contratual que tem força de lei, mas não é lei, pois
mente tais benefícios? só vale entre as partes. Duas partes pactuam deveres e
Eurico de Santi: Não há dúvida que precisamos esta- direitos em contrato, depois as mesmas partes negociam,
belecer uma “nova relação entre a Administração Tributá- mediante concessões recíprocas das regras do contrato por

* Bacharel, mestre e doutor em Direito, professor de Direito Tributário da DireitoGV – Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, coordenador do Curso
de Especialização em Direito Tributário do GVlaw, e Coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais da Fundação Getulio Vargas (NEF). Dedica-se ao estudo de transações
tributárias, publicando artigos e proferindo palestras sobre o tema.

TRIBUTAÇÃO em revista 41
elas celebrado. Em direito tributário, os deveres e obriga- ES: Antes de tirar conclusões, recomendo ao leitor que
ções decorrem de lei. A obrigação tributária que vincula faça a leitura do texto dos aludidos anteprojetos para formar
Fisco e contribuinte não decorre de um contrato em que sua própria convicção sobre a proposta. Feita a leitura, po-
as partes podem fazer concessões recíprocas, decorre da demos, talvez, compartilhar uma série de perplexidades. É
lei. Portanto, só a lei pode estabelecer tais “concessões”. A daí que saltam, de dentro para fora, as seguintes perguntas:
transação, por essa razão, é a negação da lei que formou o Qual seria o litígio objeto da transação? O “litígio” seria a
vínculo obrigacional. relação jurídica tributária (crédito)? Ou o “litígio” seria a
Já temos transação no direito tributário brasileiro. São tese que coloca em dúvida a existência da relação jurídica
os programas de anistia e refinanciamento, como o Paes tributária, por exemplo, a exigência de lei complementar para
e Refis, que surgem a cada quatro anos às vésperas das ampliar a alíquota de 2% para 3%, no caso da Lei nº 9.718? Ou
eleições. E apesar de ser veiculados em lei, não repre-
o “litígio” seria o conflito econômico em torno do pagamen-
sentam nenhuma modernidade na relação entre Fisco e
to ou não do crédito tributário, sua antecipação, e perdão
contribuinte, nem colaboram na aplicação homogênea da
parcial de multas e juros (entre 100% e 50%)?
legislação tributária: aliás, anistia, remissão ou perdão ca-
Qual será o objeto das tais “concessões mútuas” na
racterizam reminiscências de regimes autoritários em que
transação? Será na “relação jurídica tributária”? Como? Ou
os contribuintes dependiam do humor, da compaixão, da
será a tese que coloca em dúvida a “relação jurídica tribu-
conveniência e conivência dos interesses do príncipe.
tária”? Mas “tese” para não pagar tributo é lá direito para
Estamos no Século XXI. Modernidade, aqui, é um siste-
se opor à obrigação de pagar o crédito tributário? Então, o
ma tributário transparente e simples. A “nova relação entre
objeto da concessão do contribuinte será algum acordo em
a administração tributária e os contribuintes” que todos es-
torno da “tese” da juridicidade da necessidade de lei com-
peramos não advém de Câmaras obscuras de aplicação da
“justiça fiscal divina”, advém de um sistema tributário efeti- plementar ou lei ordinária, na veiculação deste aumento?
vamente acordado entre o Estado e os contribuintes. Em que E como converteríamos tais teses em perspectivas dimen-
a lealdade do Estado não permite alíquotas por dentro ou síveis: tese da lei complementar vale mais, 90% de des-
impostos que se disfarçam na embalagem de contribuições conto; tese de lei ordinária vale menos, 10% de desconto!?
para parecer menos desagradáveis. Modernidade tributária Ou haverá “concessões mútuas” apenas relativas ao valor
significa democracia: discutir quem está pagando, porque e a forma de pagamento? O Conselho de Conciliação da
está pagando e exigir efetiva contraprestação desse dinheiro Fazenda Nacional propõe a redução do tributo, das multas
público que é de todos nós! Vamos melhorar a educação? e dos juros... E o contribuinte paga o que restou? Seria
Oferecer mais saúde e mais dignidade aos nossos aposen- esta a concessão por parte do contribuinte: pagar menos
tados? Não há problema! Quanto vai custar? Quanto será o e em mais vezes? Essa seria a parte da concessão do con-
aumento da alíquota? Aprove-se, então, por lei o aumento tribuinte? O anteprojeto de lei é obscuro e lacônico sobre
da respectiva alíquota pelo tempo necessário para garantia esse relevante ponto para todos nós outros contribuintes.
desses objetivos. Isso é modernidade: incluir o contribuinte Qual seria a motivação do ato de transação proposto
na esfera pública do debate sobre as políticas do Estado! Mo- neste anteprojeto? Como motivar o ato discricionário de
dernidade não é misericórdia. Modernidade não é perdão. redução do crédito? Por que reduziu 100% da multa aces-
Modernidade não precisa de transação! sória e não 1%? Por que reduziu 75% das demais multas
e não 1,5%? Por que reduziu 50% dos juros de mora e
TR: Quais os principais problemas que o senhor apon- não 2,333%? Por que reduziu 100% dos “demais encar-
ta nos projetos que tratam da Lei Geral de Transação gos” 3,33%? Por que reduziu 100% ou 1% do crédito tri-
Tributária? Pode detalhá-los? butário? E quais seriam as motivações “jurídicas” dessas

42 TRIBUTAÇÃO em revista
deduções específicas e não outras diversas? Seriam essas o engraçado é que não se encontra nenhum; enfim, ar-
motivações passíveis de controle jurídico? Ou não!? rosta “comprovada prevaricação, concussão ou corrupção
Na obscuridade do texto proposto, não se encontram passiva na sua formação” que não passa, também, de co-
parâmetros, apenas os desgastados e desacreditados man- dificação simbólica, pois todos nós sabemos a dificuldade
tras da “justiça fiscal”, “boa-fé”, “razoabilidade”, “propor- de provar “prevaricação, concussão ou corrupção”, pois as
cionalidade”: blá-blá-blá da modernidade do Século XVII. partes interessadas têm interesse comum e contaminam-
O equívoco desse projeto é pretender propor “justiça fis- se, concomitantemente, em seu contato promíscuo, por
cal”, “boa-fé”, “razoabilidade”, “proporcionalidade” no ato isso, não se denunciam em seu mútuo acordo de interes-
de aplicação, estimulado pela sofisticação da transação. Se ses e concessões recíprocas fora da legalidade, além disso,
a lei tributária é injusta, de duvidosa boa-fé, desarrazoa- para dificultar o controle, o anteprojeto garante o benefí-
da e desproporcional, como consertar tudo isso em um cio da confidencialidade e o consequente esvaziamento de
ato particular e concreto de transação. Realmente, só com qualquer motivação: de fato, o ambiente não parece ser o
muita boa-fé! mais promissor para o esvaziamento da oportunidade e
incentivo ao desvio do interesse público.
TR: O que o senhor diria sobre a constitucionalida- Faltam, enfim, normas que informem critérios mate-
de dos projetos? Os projetos respeitam os princípios
riais para dizer que (i) transações são materialmente válidas
constitucionais de Direito?
e (ii) quais são materialmente inválidas. O presente “Sis-
ES: A transação é a negação da legalidade, do controle
tema de Transação”, tal qual proposto, configura “paraíso
e do direito: que leis tributárias se pode aplicar na transa-
jurídico” que se pretende instalar dentro, mas à parte do
ção? Deveras, a transação e a arbitragem representam, jus-
Direito: os termos de “transação” só se submetem a contro-
tamente, o afastamento da aplicação da lei geral e abstrata,
les formais, não há critérios materiais de controle. E se não
do direito e de seus controles por seus destinatários consti-
há critérios materiais de controle: como controlar a ação
tucionais: os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil.
das autoridades competentes para compor a “transação”?
Sem controle, não há solução: o fato é que esse luxo
Elas encontram-se juridicamente livres para transacionar
de “modernidade” é incompatível com a efetiva ideia de
créditos e multas até 100% sem nenhum controle: eis o
modernidade que exige impessoalidade e transparência
problema, o exercício de poder de dispor sobre bens pú-
dos atos de Estado. E não acrescenta nada às nossas insti-
blicos (o crédito tributário) sem controle jurídico nenhum.
tuições jurídicas, senão incerteza, subjetividade e contin-
 
gência: caminhamos para o nada jurídico! Ou pior, para
TR: Não haveria nesses projetos uma confusão entre
juridicização da “corrupção sistêmica” em que o Direito
interesses públicos e privados?
abre a guarda de seus controles para se submeter ao gozo
mesquinho do poder econômico e político. ES: O Estado de Direito e o interesse público exigem tec-
nicamente pela contraposição entre a ideia de lei, sua apli-
TR: Os projetos sofrem de vício formal? Ou de cação generalizada e o controle dessa aplicação. O presente
conteúdo? anteprojeto subverte essa ideia, criando um espaço vazio sem
ES: Seria cômico se não fosse trágico. O projeto parece lei para os privilégios aos clientes da transação, protegido e
pretender reduzir o controle apenas às nulidades formais: blindado com a força do próprio direito. Assim, perde-se o
autoridade incompetente, árbitro não habilitado, demais direito pelo próprio direito à transação, esvazia-se o interesse
requisitos formais ou se for realizada extemporaneamente. público e desorganizam-se os interesses privados em torno
Refere-se a requisitos materiais exigidos por esta lei, mas da possibilidade do privilégio transacional.

TRIBUTAÇÃO em revista 43
de seus fatos e provas subjacentes que os profissionais
A pretensão de transação, concursados que integram os quadros da Receita, nas es-

sem critérios legais, desloca feras municipal, estadual e federal. Além disso, ninguém
conhece melhor processo executivo fiscal que os procura-
a denotação do termo para o dores da Fazenda Nacional, a prática demonstra isso, têm
vazio das concessões recípro- vencido de forma reiterada e reformado posições sedimen-

cas e de ordem econômica tadas do STJ e STF, com argumentação jurídica sofisticada
em questões complexas como “crédito prêmio IPI”, “alí-
indisponível em matéria de quota zero” e “base de cálculo reduzida/isenção parcial”.
Direito Público Melhor que arbitragem não seria investir em tecnologia
de informação e suporte técnico para implementar maior
TR: A arbitragem prevista no PL 5.082 é um instituto celeridade às decisões do Carf?
jurídico válido e aplicável à questão tributária?
ES: Há frontal contradição da proposta do Projeto com TR: Como o sr. vê  o papel da Câmara Geral de Tran-
a arbitragem prevista no direito positivo brasileiro. A Lei sação e Conciliação? Não haveria conflitos entre os
n° 9.307, de 23 de setembro de 1996, não é compatível papéis dos Poderes Executivo e Judiciário?
com a ideia de arbitragem como “procedimento inciden- ES: A ideia de transação pode significar: (i) o ajuste de
tal” no processo de transação. Ocorre que, por definição, vontade e concessões mútuas que é privativo do cálculo
“Arbitragem” não pode servir como procedimento inci- econômico e intangível para o direito público, ou (ii) tal
dental, mas sim procedimento autônomo para solução de ajuste juridicizado por critérios individuais e concretos do
litígios. Além disso, é outro contrasenso cumular, conco- meio político, veiculado mediante lei, apenas neste caso
mitantemente, duas formas de solução de litígios no mes- teremos como produto do reconhecimento do fato jurí-
mo procedimento: ora, aplique-se a arbitragem e que se dico negocial do acordo que seria a legítima motivação
cumpra o direito arbitrado; ou, excludentemente, se fosse jurídica da transação, este tipo de transação, sim, seria
juridicamente possível para o Direito Tributário, que as passível de controle e a derradeira extinção do crédito tri-
partes componham suas vontades pela “transação”, mas butário se daria com o pagamento no valor e na forma
não ambas! Se já tenho o “litígio”, e suponhamos que seja estipulados pelo acordo juridicizado pela transação.
este o crédito tributário, para que serve um árbitro para A pretensão de “transação”, sem critérios legais, des-
definir com sua expertise o direito aplicável, para, em loca a denotação do termo para o vazio das concessões
seguida, ignorar a decisão do árbitro e definir-se discri- recíprocas e de ordem econômica, indisponível em ma-
cionariamente pela “transação”, o montante devido, sem téria de direito público. Sem critério legal prévio não há
qualquer consideração com o direito material aplicável e como imunizar a pressão dos interesses econômicos sobre
com poder amplo para “negociar” exclusões de até 100% os agentes públicos, assim, a transação ignora o Poder Le-
do crédito tributário sem qualquer critério jurídico?! gislativo, dispensa o Poder Judiciário de sua principal fun-
Não consigo entender para que arbitragem. Cada parte ção constitucional e expõe o Poder Executivo, eliminado
elegerá como que uma câmara particular do Carf? E quem a vinculação do ato administrativo e induz ao excesso de
seriam os árbitros? Na experiência profissional que tive poder e ao desvio de finalidade os atos de transação.
com os agentes da Receita Federal e membros do Carf, É como instaurar um novo Conselho de Contribuintes,
constatei que não há maiores experts sobre a lógica da le- mais arrojado e moderno, o CCSL: Conselho de Contri-
gislação, sobre a complexidade das operações tributárias, buintes Sem Lei, cujas decisões são feitas a portas fecha-

44 TRIBUTAÇÃO em revista
das, sem critérios jurídicos e sem necessidade de motiva- público envolvido. É o espaço dos interesses privados,
ção para júbilo e pleno gozo das partes interessadas na mesquinhos e contingentes, pretendendo impor-se, cap-
realização da “boa-fé” e da “justiça”. turando e sobrepondo-se ao interesse público.
Enfim, a transação geral não é legal: altera profunda-
TR: Ainda que intenção dos proponentes seja boa, mente toda lógica do Código Tributário Nacional e, só por
outros interesses em dissonância com o interesse pú- isso exigiria Lei Complementar: mas tal veículo é desne-
blico podem se valer desta iniciativa para distorcer cessário, pois toda sua materialidade é absolutamente in-
seus objetivos? constitucional.
ES: Além disso, sua pretensão de pessoalidade está cla-
ramente endereçada aos grandes agentes econômicos que, TR: Afinal, a transação beneficia ou compromete a
certamente, terão preferência na longa fila das transações. arrecadação tributária? Por quê?
Quem mais pretenderá impugnar administrativa ou judi- ES: É aqui que entra o uso promíscuo do termo “lití-
cialmente: o negócio será a “transação”. gio” em sentido econômico (mas travestido, como se fosse
Externalidade positiva e sorte para os que transacio- critério jurídico), enquanto conflito de interesses entre as
nam. Externalidade negativa e azar para o resto do Bra- parte, mas restrito ao objeto do pagamento, que se pola-
sil, para a livre concorrência, para o Estado do Direito e riza tão apenas no “pagar”, “não pagar”, “pagar menos” e
para o pequeno contribuinte, excluído expressamente no “como”, sem qualquer possibilidade de controle ou me-
Projeto do “paraíso transacional” e também ao médio que diação do jurídico.
terá pouca chance de preferência nas longas filas que se Se o objeto da transação é tão-só pagar menos do que
formarão perante os Conselhos de Conciliação da Fazenda é devido e depois? Pergunta-se: por que os outros contri-
Nacional. E a Economia Política é cruel e injusta: se mui- buintes pagaram tributo em seu valor nominal e antes?
tos não pagam e as despesas continuam aumentando sem Não seria melhor transacionar sempre?
parar, alguém haverá de pagar as contas e compensar os
créditos tributários perdoados na “transação”: o aumento TR: Deixamos este espaço para que o senhor faça ou-
da carga tributária é inevitável e será sempre mais fácil co- tros comentários que julgar pertinentes sobre tran-
brar na “fonte” dos assalariados que pagaram a conta, mas sação tributária.
nunca terão acesso à “ilha transacional”. ES:  O presente projeto pretende construir um “para-
íso fiscal” dentro no próprio ordenamento, blindando o
TR: Esse instrumento pode contribuir para abalar o passado e o futuro das “transações” concedidas.
esforço do Estado contra a sonegação fiscal? Neste novo “paraíso transacional” não haverá mais fi-
ES: Não. Transação não só abala o combate à sonega- las para se obter CNDs; não haverá mais demora, nem a
ção, como também blinda e imuniza àqueles que aderi- burocracia do controle jurídico, nem a palpitante incerte-
rem ao procedimento transacional. É aqui que, não por za das mudanças de rumo da jurisprudência dos nossos
acaso, surge a tal “confidencialidade” totalmente estranha tribunais: com a promessa do anteprojeto de “ampliar o
ao direito público e aos nossos tribunais administrativos e relacionamento da Fazenda com os sujeitos passivos, im-
judiciais: exsurge porque o “litígio” que a transação geral plementando “modernidade”, “flexibilidade”, “agilidade” e
se propõe a resolver só se interessa pela pessoalidade do “eficiência” na tutela dos créditos tributários... Para que
agente econômico, não se preocupando com o interesse Constituição? Vamos todos à “transação”!

TRIBUTAÇÃO em revista 45
e NTREVISTA
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
“Mais uma alternativa para a manutenção dos
índices de arrecadação”

D
r. Arnaldo Godoy*, pensador e especialista em transações tributárias, apresenta-
nos nesta entrevista um ponto de vista favorável à Lei Geral de Transações, reba-
tendo algumas críticas e mostrando a sua validade e os seus benefícios.

Tributação em Revista: Segundo o Ministério da Fa- AG: Sim, absolutamente. Há inúmeros pontos benéficos
zenda o PL 5.082/09 e o PLP 469/09, que tratam da para a administração tributária e para o cidadão. Digo cida-
transação em matéria tributária, trariam uma “nova dão, em vez de contribuinte, porquanto defendo intransigen-
relação entre a administração tributária e os contri- temente a constitucionalização do Direito Tributário. Isto é, o
buintes”, por meio de uma “aplicação mais homo- Direito Tributário deve ser pensado também a partir de valores
gênea da legislação tributária” e do “entendimento de dignidade da pessoa humana. A relação entre Constituição
direto” entre as partes. Em sua opinião, existem real- e Direito Tributário não se esgota nos princípios e nas regras
mente tais benefícios? Quais os pontos benéficos para da primeira parte do título VI do texto de 1988. A mera redu-
a administração tributária e para contribuintes? ção do cidadão em contribuinte é referencial de linguagem que

* Pós-doutor em Direito Norte-Americano pela Universidade de Boston e professor de Direito Tributário do Instituto de Educação Superior de Brasília (Iesb) e do programa
de mestrado em Direito da Universidade Católica de Brasília, apresenta nesta entrevista um ponto de vista favorável à Lei Geral de Transações. Como pensador e especialista
em transações tributárias, rebate algumas críticas e mostra sua validade e seus benefícios.

46 TRIBUTAÇÃO em revista
qualifica uma relação desigual e ameaçadora, constrangedora TR: Haveria algum retrocesso quanto à arrecadação
até, que não tem espaço em uma sociedade livre e democrática. em relação à normatização hoje vigente?
O contribuinte ao qual se refere o Código Tributário AG: Não, não haveria nenhum retrocesso. Pelo contrá-
Nacional é cidadão, antes de tudo. O referido entendimen- rio. Em uma perspectiva de Direito e Desenvolvimento, que
to direto entre as partes não é ilimitado ou marcado pela é percepção que também interessa para o Brasil, e que hoje
inexistência de parâmetros bem definidos. Talvez porque não é definitivamente o mesmo país da época da formula-
tomada fora do contexto em que provavelmente foi enun- ção do CTN, a transação representa mais uma alternativa
ciada, a ideia de entendimento direto entre as partes é im- para a manutenção dos índices de arrecadação. A transação
precisa. Não revela exatamente os propósitos e modelos que representa economia ou pode representar, uma vez que o
há na lei geral de transação que o Executivo encaminhou modelo pode acenar com possibilidades alternativas para
ao Legislativo. Nas quatro modalidades de transação que mediação e composição de conflitos. A transação repele
se pretende fixar (transação em processo judicial, transação a tese do mais do mesmo, segundo a qual o aumento do
em insolvência civil, transação por recuperação tributária número de juízes, procuradores e auditores seria suficiente
e transação administrativa por adesão) não se tem, em ne- para o enfrentamento dos problemas pelos quais passamos,
nhum momento, o entendimento direto entre as partes. e que orçamentariamente tem peso assustador. O antídoto
A transação judicial se desdobra sob o crivo de um magis- e a posologia para a patologia processual tributária que vi-
trado. De igual modo, a transação na insolvência e na falência vemos não é o mais do mesmo. A transação é uma alterna-
somente pode ser realizada pelo juiz. E a transação é exceção, e tiva, possivelmente aplicável em casos excepcionalíssimos.
não regra. Por exemplo, não se permite a transação em proces- A apreensão que a transação suscita em relação à continui-
so judicial em ações mandamentais ou cautelares. Isto exclui a dade dos níveis de arrecadação, e que eu chamo de tese
maior parte das discussões que há hoje em juízo. A opção pelo da indução negativa, somente teria sentido se a transação
mandado de segurança decorre da inexistência da sucumbên- fosse regra, e não exceção, e se as repartições fazendárias
cia, as cautelares exigem apenas a fumaça de um bom direito. se tornassem balcões de negócios, como insinuam alguns
Por isso, a opção que se faz por estes dois remédios. críticos mais apressados do projeto. Inúmeras modalidades
A transação em processo judicial tem destinatário certo: de transação que hoje há, e refiro-me aos modelos da Lei nº
as execuções fiscais, que hoje representam mais de 35% dos 9.964/2000 (Refis) e da Lei nº 10.684/2003 (Paes) compro-
processos que correm na justiça, e que custam mais da for- vam justamente o contrário.
ma como se encontram, do que os valores que efetivamente
levariam aos cofres públicos. Segundo o Conselho Nacio- TR: O que o senhor diria sobre a constitucionalida-
nal de Justiça, 50% dos casos pendentes em 2009 são de de dos projetos?  Não haveria inobservância de al-
execução fiscal. Será que não há alternativas? E apenas guns principios constitucionais de Direito? Por exem-
9% dos processos baixados em 2009 são de execução de plo: excessiva discricionariedade, não vinculação do
dívidas tributárias. ato administrativo e falta de isonomia ao dar trata-
O cidadão ganha porque terá mais um canal de co- mento diferenciado aos  contribuintes que transacio-
municação com o Estado. Este último também ganha nam (redução de juros e multas).
porque terá mais acesso a informações, poderá reduzir a AG: Não há inconstitucionalidades no projeto. O que
quantidade de ações judiciais, poderá ser mais eficiente, pode haver é uma mudança de paradigmas. O modelo
terá mecanismos para lidar com situações que o modelo atual nega formalmente qualquer vontade autônoma dos
atual trata com intransigência, fazendo que, com frequ- órgãos administrativos, confundindo discricionariedade
ência, a tática vire-se contra o tático. com o mito da intangibilidade do mérito administrativo.

TRIBUTAÇÃO em revista 47
A discricionariedade deve ser vista como um espaço para
o exercício de um resíduo de legitimidade, na feliz expres-
são de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. A decisão ad-
Não se trata o falido do mes-
ministrativa ganha legitimidade não apenas pelo controle mo modo como se trata o
do procedimento (como hoje se faz) mas também pelo empreendedor exuberante,
controle do resultado (o que a transação poderia propi-
que fatura e multiplica
ciar a longo prazo). A isonomia tributária, tanto quanto
me parece, consiste em se tratar igualmente cidadãos que seus negócios
estejam em circunstâncias fiscais idênticas. A isonomia é
relacional e só pode ser concebida se identificada em rela-
mas ninguém explica. O que é interesse público? O dog-
ção a alguma coisa ou situação. O falido, o insolvente e o
ma da supremacia do interesse público foi construído pelo
executado devem ser comparados com falidos, insolven-
Direito brasileiro como base em percepção vigorosa de
tes e executados, como condição para manutenção des- Estado, detentor de vontade, que é concebida como uma
sa mesma igualdade que a pergunta sugere. Não se trata vontade geral. Essa última ideia remonta a Rousseau, para
o falido do mesmo modo como se trata o empreendedor quem a vontade geral seria invariavelmente reta e tenderia
exuberante que fatura e multiplica seus negócios. As situ- sempre à utilidade pública. A construção desse dogma fez-
ações são distintas. Esse medo imaginário poderia facil- se com base em leitura que reduziu a Revolução Francesa
mente ser contornado com dispositivo na lei de transação a um grupo de lugares comuns, especialmente no que se
que estabelecesse que a comprovação de que o cidadão refere à concepção dos institutos do Direito Administra-
tivesse condições de recolher o tributo objeto de transação tivo. Foi Alexis de Tocqueville quem primeiramente fez
no momento fixado por lei, e que não o fez, dolosamen- a denúncia, no sentido de que o Direito Administrativo
te, na expectativa de transação superveniente, seria causa revolucionário manteve os contornos do Direito Adminis-
suficiente para vedar qualquer composição. Isso de certa trativo do regime absolutista dos Bourbon. É que, entre
forma já existe. O projeto dispõe que a comprovação de outros, a centralização administrativa seria instituição do
que o cidadão concorreu com dolo, fraude ou simulação Antigo Regime, e não obra da revolução. O vínculo entre
para sua insolvência ou falência ou que não utilizou da vontade geral e legalidade, que dá suporte à concepção
denúncia espontânea, antes da transação, esta não poderá clássica de interesse público, foi formulado como reação
ser concluída ou será nula, sem prejuízo das sanções pe- ao Estado Absoluto, a partir do uso recorrente de outro
nais cabíveis. Essa discricionariedade putativa que a per- mito, relativo à existência de uma sociedade autossuficien-
gunta sugere revela incompreensão para com o projeto. te. Contemporaneamente, interesses públicos deixam de
Estudo minucioso de todas as modalidades de transação qualificar conceitos totalizantes, absolutos, apriorísticos.
que o projeto sugere confirma haver limites rigorosos para Exige-se reflexão em torno de casos concretos, lidos à luz
o processamento e para o desdobramento do acordo. da ponderação. Não se pode perder de vista também o
consentimento do administrado, no que se refere à defini-
TR: Uma das críticas a esses projetos é que eles con- ção de políticas e do agir administrativo. Não há definição
fundem  interesses públicos  com os  privados. O que objetiva de interesse público, especialmente em âmbito de
o senhor diria a respeito? jurisprudência de tribunais superiores. A busca do inte-
AG: Eu diria que essas críticas não conseguem objeti- resse público, em todas essas dimensões, é um dever da
vamente explicitar o que seja interesse público. Quando Administração. Deveria orientar a produção normativa do
muito, reproduzem um mantra, que todos reproduzem, Poder Legislativo. Deveria fixar os parâmetros da ação e

48 TRIBUTAÇÃO em revista
dos projetos do Poder Executivo. É o referencial para toda
a atuação do Poder Judiciário. O conceito é indefinido, do Não há como afirmar o que
ponto de vista linguístico, nas variáveis de dicionários de
acontecerá com a arrecada-
equivalência. Mas é percepção de ampla inspiração demo-
crática, de balizamento para a eficiência da Administração. ção com a eventual aprova-
Transita no tempo. Mas permanece, intuitivamente, pelo ção da lei de transação, mas
menos, como advertência para o que não se pode fazer.
pode-se afirmar que o Esta-
Vincula-se, ainda, à ideia de eficiência. Definitivamente,
não há nenhuma pista ou orientação que confirme que
do custará menos
o interesse público, o que quer que seja, fosse categoria
ameaçada por regime de transação tributária. Pelo con- da convergência de vontades entre as partes; um modelo
trário, ideia de eficiência sufragaria o uso de técnicas de transacional, que desdobra-se no acordo, na mediação e no
transação fiscal. arbitramento, e um modelo de autoridade, que se centra
unicamente no Judiciário. Este último luta recorrentemente
TR: A arbitragem prevista no PL 5.082, tal qual ela é para não se esgotar na própria seiva, procura alternativas.
hoje definida em nosso ordenamento jurídico, existe O exemplo das Câmaras da AGU é o mais expressivo indi-
para solucionar litígios relativos a questões de fato e cador de que soluções de conflitos decorrem de modelos
de direito sobre direitos patrimoniais disponíveis. Ela que não são dados, e sim construídos culturalmente, e que
também seria um instituto jurídico válido e aplicável podemos levar a imaginação institucional ao limite, para a
à questão tributária? A supremacia do Estado em tra- resolução adequada de nossos problemas.  
tar de questões a ele pertinentes não seria atingida?
AG: A arbitragem é mais uma alternativa. E deve ser TR: Com a transação tributária, os créditos públicos,
bem-recebida. É justamente ao Estado a quem mais inte- caracterizados como bens públicos indisponíveis, não
ressa a conciliação e a arbitragem. E nosso direito não repu- deixariam de sê-lo?
dia a arbitragem em âmbito de direito público. Um estudo AG: Em absoluto. O crédito tributário não perde sua
paciente da história do direito brasileiro revela precedentes natureza, apenas porque foi objeto de transação. Isso é
que sufragam minha tese, de que o direito público brasileiro fetichismo institucional. Dou um exemplo. O Conselho
não hostiliza a arbitragem. Refiro-me, entre outros, ao caso Nacional de Justiça noticiou que o Tribunal de Justiça do
Lage, discutido no Supremo Tribunal Federal nos limites do Mato Grosso do Sul articulou um programa para paga-
agravo de instrumento nº 52.181/GB, relatado pelo minis- mento de débitos judiciais, de origem fiscal, que atendeu
tro Bilac Pinto e julgado em 31 de outubro de 1973. O caso a mais de 8mil pessoas. Originário de um convênio fir-
sedimentou entendimento de que no direito brasileiro é mado entre a Prefeitura Municipal de Campo Grande e
plausível e possível o uso da arbitragem, ainda que perante o Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, ofereceu-se
a Administração Pública. O caso Laje é o mais nobre ante- rara oportunidade para que o campo-grandense pudesse
cedente de uma linhagem que chega às Câmaras de Con- quitar débitos de IPTU, com desconto e sem juros, e com
ciliação e Arbitragem da Advocacia-Geral da União. Existe arquivamento da ação de execução fiscal. O cidadão pôde
ambiente normativo no Brasil para que tenhamos regimes deixar de ser inadimplente, bem como as empresas pude-
alternativos de solução de conflitos que envolvam interesses ram negociar seus débitos. Além da presença de mais de
públicos também. No Ocidente conhecemos três modelos 8mil cidadãos, os telefones atenderam mais de 10mil liga-
de composição de conflitos: um modelo ético, que decorre ções. Recomendou-se, inclusive, que não se deixasse para

TRIBUTAÇÃO em revista 49
a última hora, evitando-se as filas. O crédito ajuizado po- A separação absoluta entre os poderes não é um gigante
deria ser pago à vista, em uma única parcela, com exclu- Atlas imaginário que sustenta a adequada resolução de to-
são das custas iniciais, e com desconto de 100% nos juros dos os problemas institucionais e episódicos que há. E os
de mora. Nos casos de multa, houve redução de 80% do defensores do projeto não somos tão ingênuos a ponto de
valor, para pagamento à vista. Além do tributo o cidadão pretendermos que a transação afastaria o livre acesso ao
deveria recolher um valor único de R$ 60,00 por processo Judiciário, garantia constitucional, que constitui cláusula
para pagamento à vista e de R$ 90,00 para pagamento par- de policiamento de reserva. Não há ingerência ou confu-
celado. A notícia deu conta, efetivamente, de implemento são porque sempre, e a qualquer momento, ao cidadão a
de transação. Frise-se a oportunidade relativa à quitação Constituição faculta o acesso ao Judiciário.
de débitos, por parte do contribuinte, a possibilidade da
extinção dos feitos e consequente arquivamento, o bene- TR:  A transação tributária não  poderia contribuir
fício imediato para cidadãos e empresas, entre tantos ou- para abalar o esforço do Estado contra a sonegação
tros. A nota indica, inclusive, a apreensão com a formação fiscal? Ou seja, com ela haveria estímulo para o con-
de filas, algo inusitado, em se tratando do recolhimento de tribuinte “transacionar”, com redução de multas e
tributos. Em troca de receita imediata, o município propi- juros, ao invés de cumprir pontualmente com suas
cia generosos descontos. O Judiciário diminui a carga de obrigações tributárias?
trabalho, o volume de processos, cumpre metas. Tem-se, AG: Pelo contrário, mais uma vez a pergunta pode
de fato, a renúncia de recursos e do processamento das evidenciar manipulação retórica da teoria da indução ne-
execuções, por parte do devedor e, de outro lado, a re- gativa. Como já disse, esse medo imaginário poderia facil-
núncia de valores (supostamente irrenunciáveis) por parte mente ser contornado com dispositivo na lei de transação
da Administração. É essa reciprocidade de concessões, na que estabelecesse que a comprovação de que o cidadão
qual todos ganham, que qualificam a transação, ainda que tivesse condições de recolher o tributo objeto de transação
não se altere o Código Tributário Nacional e que não se no momento fixado por lei, e que não o fez, dolosamen-
tenha uma Lei Geral de Transação. te, na expectativa de transação superveniente, seria causa
suficiente para vedar qualquer composição. Parte-se de
TR: Como o sr. vê o papel da Câmara Geral de Tran- uma antropologia negativa e macunaímica que vê em todo
sação e Conciliação? Não haveria conflitos entre os cidadão um sonegador em potencial. A questão é priori-
papéis dos Poderes Executivo e Judiciário? tariamente cultural. Além do que, ainda que não necessa-
AG: Não. As Câmaras têm papel auxiliar. Não há com- riamente em âmbito tributário, desdobra-se no Brasil uma
petição, há convergência de interesses. Os Conselhos de frenética cultura transacional, que floresce na Administra-
Contribuintes do Ministério da Fazenda, por exemplo, e ção Pública. É o que se tem, por exemplo, com a Lei nº
no mesmo sentido, qualificam uma experiência histórica 9.469, de 10 de julho de 1997. E também, a Portaria nº
de grande valor e que em nenhum momento ameaçou as 990, de 16 de julho de 2009, baixada pelo advogado-geral
relações entre o Executivo e o Judiciário. O mundo con- da União, delegou competência para que o advogado-ge-
temporâneo não tem mais espaço para discussões concei- ral da União substituto, o procurador-geral da União e o
tuais e metafísicas relativas a uma doutrina do século XVIII procurador-geral federal também possam entabular acor-
e que precisa ser repensada. É dever de nossa geração le- dos e transações. Especialmente, nos termos da Portaria nº
var ao limite o experimentalismo democrático, na medida 915, de 16 de setembro de 2009, baixado pelo Procura-
em que constatamos a morte do conflito entre estatismo dor-Geral Federal, verifica-se modelo muito objetivo, que
e privatismo, entre economia planejada e livre mercado. permite que os órgãos de execução da Procuradoria-Geral

50 TRIBUTAÇÃO em revista
Federal possam realizar acordos e transações, em juízo, quina administrativa poderia ser menos custosa, num am-
para terminar litígio. De acordo com o referido permissi- biente de cultura transacional, de justiça fiscal consensual.
vo, pode-se transigir em causas de valor até um milhão de Além disso, o modelo atual parece ter impactos negati-
reais. O momento exige alternativas para a resolução de vos na neutralidade e na decisão dos agentes econômicos.
conflitos que transcendam à prática comum que se vê no Uma teoria da tributação ótima, centrada na eficiência e
Judiciário. na equidade, não pode perder de vista um dos princípios
enunciados por Adam Smith, para quem a arrecadação do
TR: Afinal, a transação beneficia ou compromete a ar- tributo deva implicar num baixo custo para o contribuin-
recadação tributária? Por quê? te, bem como o seu resultado deva ser superior aos gastos
AG: A pergunta sugere uma prognose e um exercício que o Estado tenha para arrecadar. Quanto custa o modelo
de prestidigitação contábil que ninguém consegue seria- atual? Por que execuções fiscais com valores inferiores a 10
mente realizar. Eu creio que a lei geral de transação pos- mil reais nem sequer são ajuizadas? Não há como se afirmar
sibilita canais de comunicação entre o cidadão e a Admi- peremptoriamente o que ocorrerá com a arrecadação com a
nistração que promovem a dignidade da pessoa humana eventual aprovação da lei de transação. Pode-se afirmar, no
e que colaboram para o desenvolvimento de uma nova entanto, que o Estado poderá custar menos, que repudiamos
cultura. A transação é um marco na constitucionalização a tese do mais do mesmo, que haverá alternativas para im-
do Direito Tributário. A arrecadação tributária é condicio- passes, que nossa cultura jurídica ganhará em qualidade, que
nada por inúmeros outros elementos, que os economistas vencemos a visão macunaímica de que somos todos sonega-
conhecem muito mais do que os juristas. A aproximação dores ou fraudadores ou corruptos. Meios de fiscalização não
entre o Direito e a Economia, no contexto da chamada faltam. Para isso, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e
análise econômica do direito, pode evidenciar que a má- as várias corregedorias estão por aí, o tempo todo.

TRIBUTAÇÃO em revista 51
a RTIGO
Comentários sobre a Lei Geral de Transação
1
Nei Simões Pires Gallois

A existência de conflito faz parte da natureza humana. a disciplinou. A razão para a inércia legislativa se deve ao
Assim são todas as relações sociais e não poderia deixar de fato de ser muito difícil o estabelecimento de critérios para
ser a relação entre o Estado e o cidadão, inclusive quando a renúncia do crédito tributário sem que se conceda forte
eles estão nas condições de fisco e sujeito passivo de obri- discricionariedade ao agente político ou administrativo e
gação tributária (contribuinte e responsável). sem que se prejudiquem princípios constitucionais de lar-
O conflito é um dos pressupostos para haver transa- ga tradição adotados pela atual Carta brasileira, como os
ção. Ela somente ocorrerá quando as partes da contenda da impessoalidade, da igualdade e da legalidade. Como
estabelecer em lei condições justas e igualitárias que não
resolverem ceder mutuamente parcela de seus direitos ou
desestimulem os bons pagadores a continuar adimplindo
pretensões, com o objetivo de terminar o litígio.
regular e tempestivamente suas obrigações fiscais?
A suposta transação contida no Projeto de Lei (PL) nº
A exigência de concessões mútuas é da essência de
5.082/2009, que foi submetido pelo Executivo para apre-
uma transação e faz parte do instituto desde os tempos
ciação do Legislativo Federal, pretende a terminação de
mais antigos, conforme evidencia o Direito Romano. Os
litígios ou conflitos tributários. Nesse sentido, cumpriria autores do projeto da Lei Geral de Transação (LGT), contu-
a mesma missão de qualquer das formas de extinção da do, não acharam que isso serviria de empecilho para imple-
obrigação tributária, previstas no art. 156 do Código Tri- mentá-lo. Para tanto, propuseram uma alteração no CTN
butário Nacional (CTN), tais como o pagamento, a com- para afastar a referida exigência, consoante o Projeto de Lei
pensação, a remissão, a prescrição e a decadência. No en- Complementar nº 469/2009. Como resultado, a concretiza-
tanto, no PL não existe a exigência de concessões mútuas. ção de uma transação dependeria tão somente da renúncia
Na verdade, é o Estado que sempre cede algo. a um direito ou pretensão por parte do Estado.
O CTN já contempla a possibilidade de transação A possibilidade da renúncia estatal já está contemplada
como forma de extinção do crédito tributário, mas nunca na atual legislação. A remissão do crédito tributário e a anis-

1 - Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil no Rio Grande do Sul.

52 TRIBUTAÇÃO em revista
tia das penalidades estão previstas no CTN como moda- Conciliação e Transação (CGT) e pela Câmara Geral de
lidades de extinção e exclusão2 do crédito tributário, res- Conciliação e Transação (CGTC). Esta última, presidida
pectivamente. Ambas vêm regradas de forma a não agredir pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), cujo
os princípios constitucionais. Exigem controle do Poder cargo é de confiança do Ministro da Fazenda, seria respon-
Legislativo – que somente pode autorizá-las mediante lei sável pelas principais diretrizes. O deferimento de opera-
específica – e submissão ao cumprimento de diversas con- ções com valores mais elevados ficaria a cargo do PGFN ou
dições previstas no CTN. do Ministro da Fazenda. Com isso, a legislação proposta
O PL da transação faz confusão entre vários institutos conferiria plenos poderes de renúncia fiscal a apenas uma
jurídicos, reunindo a remissão, a anistia, o parcelamento pessoa, cujos vínculos políticos, pessoais, negociais ou
e a dação em pagamento de bens imóveis sob a mesma afetivos são desconhecidos. O princípio da impessoalida-
designação. Em verdade, utilizando o pomposo nome de de ficaria seriamente atingido. O mesmo ocorreria com os
Lei Geral de Transação, pretendem outras coisas que não princípios da publicidade e da isonomia, já que apenas as
a transação, a pretexto de uma questionável redução do ementas das decisões seriam publicadas. Os outros contri-
buintes não teriam como saber os motivos de uma transa-
estoque do passivo tributário3.
ção ocorrida para pleitearem o mesmo benefício.
Não há dúvidas de que a ação da Receita Federal do
Os mentores do PL de transação sustentam que a tran-
Brasil, por meio das autuações de ofício, seja a grande
sação não atingiria o tributo, mas apenas os consectários
causa motivadora da arrecadação espontânea. O risco da
legais. Seu argumento estaria fundado no caput do art. 7º,
ação fiscal gera temor no contribuinte, estimulando-o ao
que afasta a transação que implique negociação do montante
adimplemento dos tributos. A LGT exerceria uma ação
do tributo devido. Entretanto, essa assertiva é inconsistente,
em sentido contrário: primeiro, porque serviria de água
tendo-se em conta a redação confusa e imprecisa do pa-
fria para os fiscais, que teriam dúvidas sobre a efetividade
rágrafo primeiro do mesmo artigo, cujo texto afirma não
de seu trabalho; segundo, porque o sujeito passivo po-
constituir negociação do montante dos tributos as reduções que
deria protelar seus procedimentos, contando com a sorte
decorram do procedimento de transação, quanto à interpretação
de fugir das garras do leão ou ainda realizar transação (=
de conceitos indeterminados do direito ou à identificação e rele-
receber concessão) que lhe represente um efetivo ganho
vância do fato, aplicáveis ao caso, cujo resultado seja a redução
de oportunidade. de parte do crédito tributário.
As diversas situações em que a “transação” poderia O PL da transação contém vícios insanáveis. Deve ser
ocorrer, segundo o PL, não dão ensejo a se imaginar que combatido no Congresso Nacional para que não seja apro-
o sujeito passivo conceda algo para a sociedade (direito vado. Emendá-lo não iria corrigi-lo.
ou pretensão), a não ser o próprio fim do litígio. Assim, Por fim, ressalta-se que projeto da LGT não é o único
caminha-se à petição de princípio de que se concede o fim perigo iminente. O PLC que altera o CTN também prevê
do litígio para se obter o fim do litígio. a instituição da arbitragem no campo tributário. A arbitra-
A obtenção da certidão negativa de débitos também gem já ocorre no Brasil, no âmbito do direito privado. Ela
se presta como estímulo para a arrecadação espontânea. permite o afastamento da apreciação de litígios pelo Poder
A LGT também, mais uma vez contra esse propósito, li- Judiciário. O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou
beraria muito facilmente a certidão, inclusive pela mera sobre a constitucionalidade do instituto. Entretanto, a ar-
formalização do pedido de transação. bitragem privada serve apenas para questões envolvendo
O projeto prevê o processamento da “transação” pe- direitos disponíveis. Pergunta-se: o crédito tributário é di-
los procuradores da Fazenda Nacional, pelas Câmaras de reito disponível?

2 - O CTN classifica a anistia indevidamente como modalidade de exclusão do crédito tributário. Na verdade, deveria ser extinção.
3 - Ou quem sabe, ativo tributário.

TRIBUTAÇÃO em revista 53
a RTIGO
Transação Tributária e os Projetos de Lei
em Trâmite no Congresso Nacional
Álvaro Luchiezi Jr*
Alexandra Trentini**
Natalie Cevallos Mijan***
Renata Machado de Araújo****

1. Apresentação em média, quatro e doze anos, respectivamente. Permiti-


O Poder Executivo Federal enviou à Câmara dos De- ria, também, reduzir o estoque da dívida ativa da União,
putados, no dia 20 de abril de 2009, o Projeto de Lei nº cujo total, inclusive a parcela em litígio, aproxima-se de
5.082/09 (doravante, PL 5.082/09), que trata da Lei Geral 900 bilhões de reais.
de Transação Tributária (LGT) e o Projeto de Lei Comple- O presente artigo propõe-se a analisar ambos os proje-
mentar nº 469/09 (doravante, PLP 469/09), que altera o tos, apresentando uma visão crítica dos benefícios acima
Código Tributário Nacional. indicados, argumentando que, em diversos momentos,
Na visão do Poder Executivo, este instrumento consti- estas iniciativas estão permeadas por uma série de dispo-
tuirá uma “nova relação entre a administração tributária e sitivos que ofendem os princípios do Estado Democrático
os contribuintes”, por meio de uma “aplicação mais homo- de Direito.
gênea da legislação tributária” o “entendimento direto”1
entre as partes. Assim, a nova legislação viabilizaria uma 2. Questões Conceituais e Alguns Comentários
execução mais rápida, eficaz e eficiente do crédito tributá- A transação é um ato de vontade bilateral, podendo ser
rio em cujas fases administrativa e judicial consomem-se, considerada um contrato. O artigo 840 do Código Civil

* Economista, Gerente de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional


**Advogada, Assessora de Diretoria do Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional
***Advogada, ex-Assessora de Diretoria do Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional
**** Ex-estagiária Departamento Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional.
1 - BRASIL. Poder Executivo. Exposição de Motivos Interministerial nº 00204/2008 – MF

54 TRIBUTAÇÃO em revista
Brasileiro estabelece a licitude aos interessados em preve- da constituição do crédito tributário, não sendo conside-
nirem ou terminarem litígio mediante concessões mútuas e rado litígio o previsto no Decreto nº 70.235/1972 (Proces-
ainda estabelece que a transação é permitida somente quan- so Administrativo Fiscal)5.
to a direitos patrimoniais de caráter privado. O uso do termo “litígio” no projeto é dúbio. Pode tanto
Maria Helena Diniz ensina que ocorre transação quan-
2
se referir à existência de um conflito de interesses media-
do, havendo litígio entre as partes, manifeste-se também o dos por critérios jurídicos, quanto ao pagamento e a arre-
desejo de encerrá-lo por meio de concessões recíprocas. O cadação, sua forma e oportunidade. No primeiro caso tra-
litígio acontece quando as discordâncias entre as pretensões ta-se do litígio jurídico e no segundo de litígio econômico.
das partes são levadas à mediação do Poder Judiciário. O PL 5.082/09 confunde litígio jurídico com litígio
Transação é uma a forma de extinção do crédito tribu- econômico, oferecendo uma solução econômica discricio-
tário prevista no inciso III do artigo 156 do Código Tribu- nária para as controvérsias. Nele prevalecem os critérios
tário Nacional (CTN) o qual admite celebrar transação que econômicos sobre os critérios do sistema funcional do di-
“mediante concessões mútuas, importe em determinação reito. Cabe a estes orientar o ordenamento jurídico-legal e
de litígio e consequente extinção de crédito tributário” . É 3
não aos econômicos.
essencialmente um negócio jurídico.
Segundo Hugo de Brito Machado4, o litígio, como 3. Os Projetos de Lei nº 5.082/09 e nº 469/09 e os Prin-
requisito essencial para a transação, caracteriza-se pela cípios Constitucionais de Direito
resistência de um dos sujeitos da obrigação tributária à A transação tributária prevista no PL nº 5.082/09 e no
pretensão do outro. Ocorre quando a Fazenda Pública PLP nº 469/09 fere alguns princípios constitucionais con-
promove a Execução Fiscal e a esta o contribuinte se opõe, forme se discute a seguir.
seja com exceção de pré-executividade ou com embargos. A supremacia do interesse público sobre o privado
Ou, então, quando o contribuinte ingressa em juízo contra é um dos mais importantes princípios gerais de direito.
a Fazenda questionando a relação tributária e a Fazenda se Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Mello6,
opõe à pretensão por ele formulada. onde há função não há autonomia da vontade nem a pro-
Não cabe transação na fase administrativa do crédito cura de interesses próprios, pessoais. Há somente a adstri-
fiscal pois ainda não há constituição definitiva do crédito ção a uma finalidade previamente estabelecida e, no caso
tributário. No processo administrativo fiscal faz-se apenas da função pública, há submissão da vontade ao escopo
o controle interno do lançamento, antes mesmo de ele ser pré-traçado na Constituição ou na Lei. Há o dever de bem
definitivo para a Administração. curar um interesse alheio, no caso o interesse público. Os
O litígio a que se refere o artigo 171 do Código Tribu- interesses da Fazenda Pública representam o que a dou-
tário Nacional somente se caracteriza pela instauração da trina denomina de interesses públicos relativos e podem
lide, ou seja, por uma pretensão formulada e resistida em ser objeto de transação tributária prevista no CTN, desde
juízo. A análise pelas instâncias administrativas podem ser que nos estritos limites legais. A obrigação tributária, seu
consideradas apenas uma forma de controle da qualidade cumprimento ou redução, depende estritamente do que

2 - DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 9 ed. São Paulo: Saraiva, v.2, 1995.
3 - Há outras dez formas de extinção do crédito tributário: o pagamento; a compensação; a remissão; a prescrição e a decadência; a conversão de depósito em renda; o paga-
mento antecipado e a homologação do lançamento nos termos do disposto no artigo 150 e seus §§ 1º e 4º; a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do
artigo 164; a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória; a decisão judicial
passada em julgado; e a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.
4 - Hugo de Brito Machado, Comentários ao Código Tributário Nacional, Atlas, São Paulo, 2005, v. III.
5 - Decreto nº 70.235 de 06 de março de 1972, que dispõe sobre o processo administrativo fiscal e dá outras providencias.
6 – Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, São Paulo, 2006, 20ª edição, p. 85/88.

TRIBUTAÇÃO em revista 55
determina a lei, sem vínculo com a vontade da Adminis-
tração Pública ou ainda do contribuinte. A discricionariedade da au-
Segundo o PL nº 5.082/09, a transação pode ocorrer toridade administrativa, além
previamente ao litígio, comprometendo assim os princípios
de ferir o princípio da plena
constitucionais da supremacia e da indisponibilidade do in-
teresse público. Transacionar previamente à instauração do vinculação à lei, deixa mar-
litígio não pode ser do interesse da administração pública gem ao tratamento desigual
porque nenhum outro interesse, nem o seu próprio nem o dos contribuintes
privado, se sobrepõe aos interesses da coletividade.
Cabe ao Estado satisfazê-los sob regime próprio. Estão
fora das possibilidades mercadológicas; beneficiam-se da transação ser regulamentada tanto por lei geral quanto por
supremacia sobre os demais interesses e são indisponíveis. lei específica.
Desta forma, a Administração Pública não pode, a princí-
pio, com eles transigir. O interesse da administração em Art. 1º A Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 –
Código Tributário Nacional, passa a vigorar com as
litígios jurídico-tributários é a execução do crédito tribu- seguintes alterações:
tário conforme os parâmetros legais.
O princípio da legalidade prevê que “ninguém será Art. 171. A lei, geral ou específica, pode facultar,
nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em passivo da obrigação tributária celebrar transação
virtude de lei”. Esta é a expressão maior do Estado Demo- que importe em composição de conflito ou de lití-
gio, visando a extinção de crédito tributário.” (grifo
crático de Direito como garantia de que a sociedade não nosso)
está presa à vontade particular daqueles que a governam.
Segundo Hely Lopes Meirelles7 “na Administração Pública Dessa forma, essas alterações no corpo do CTN trazem
não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na adminis- um permissivo de validade para a Lei Geral de Transação
tração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Tributária e, portanto, o PL nº 5.082/09 também pode ser
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”. concebido como lei geral.
A regulamentação de qualquer matéria por meio de ato O pagamento é a forma comum de extinção de um
crédito tributário. Como a transação tributária é uma for-
legal requer a observância estrita do princípio da legali-
ma alternativa de extinção do crédito tributário, deve ter
dade. Na esfera tributária isto implica em exigência de lei
seus limites e condições regulamentados exclusivamente
não só para a definição de todos os fatores da hipótese de
na forma de uma lei específica e não na forma de uma lei
incidência de um tributo, mas também para disciplinar
“geral ou específica”, tal como previsto no PLP nº 469/09.
todos os aspectos pertinentes a sua cobrança, dispensa, Ademais, não é admissível que a autoridade adminis-
redução ou extinção, bem como de seus acessórios. trativa utilize critérios gerais para realizar os acordos. Caso
A lei somente pode autorizar a transação de modo es- isso fosse possível, o interesse público estaria à mercê da
pecífico. O papel da vontade na extinção da relação jurí- discricionariedade dos agentes administrativos, contrarian-
dico-tributária deve resultar de lei que autorize, de forma do a necessária vinculação legal no tratamento dos tributos.
igualitária e estritamente vinculada em sua forma, expres- De acordo com Saraiva Filho8, “a demasiada discri-
são e consequências. cionariedade dada à Administração por uma lei geral de
O PLP 469/09 trouxe também a possibilidade de a transação para autorizar a solução de litígios não passa de

7 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
8 - SARAIVA FILHO, Oswaldo O. P. A transação e a arbitragem no direito constitucional-tributário brasileiro. In SARAIVA FILHO, Oswaldo O. P.; e GUIMARÃES, Vasco B.
(Org.). Transação e Arbitragem no Âmbito Tributário: homenagem ao jurista Carlos Mário da Silva Velloso. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 43-88.

56 TRIBUTAÇÃO em revista
uma inconstitucional delegação legislativa, com arranhão
ao Estado Democrático de Direito”. Nosso ordenamento jurídico
A discricionariedade da autoridade administrativa,
além de ferir o princípio da plena vinculação à lei, deixa
prevê a possibilidade de
margem ao tratamento desigual dos contribuintes. O PL nº transações tributárias na
5.082/09 traz algumas delimitações à discricionariedade
da autoridade administrativa responsável pela realização
esfera judicial
da transação como, por exemplo, a necessidade de moti-
vação de seus atos. vidamente regulamentados, na forma de uma lei específica
Existe uma diferenciação conceitual9 entre duas cate- e não de uma lei geral.
gorias distintas de interesse público: a indisponibilidade O papel da vontade na extinção da relação jurídico-
absoluta e a relativa. tributária tem, pois, de resultar de lei que autorize, de
A indisponibilidade absoluta seria a regra, referindo-se forma igualitária e estritamente vinculada, em sua forma,
aos interesses da sociedade como um todo, não podendo expressão e consequências.
ser negociados senão pelas vias políticas de estrita previsão A Constituição Federal, no inciso II do artigo 150,
constitucional. veda qualquer tratamento discriminatório arbitrário entre
Já a indisponibilidade relativa seria a exceção, englo- os contribuintes, consagrando o princípio da isonomia.
bando todos os interesses derivados da expressão “patri- Ao garantir a possibilidade de quitar crédito tributá-
monial” e que, portanto, poderiam ser quantificados mo- rio em prazos e parcelas especiais ante a homologação da
netariamente. transação, o PL nº 5.082/09 dá tratamento diferenciado
Os interesses da Fazenda Pública representam o que a para os contribuintes que transacionarem. Afronta, assim,
doutrina denomina de interesses públicos relativos e po- o princípio da isonomia.
dem ser objeto de transação tributária prevista no CTN, A igualdade de todos os cidadãos, na impossibili-
desde que nos estritos limites legais. Em direito tributá- dade de ser garantida no sentido material, deve ser as-
rio, “o sujeito ativo não pode dispor do crédito tributário, segurada no seu aspecto formal, ou seja, na aplicação
que é público e indisponível. Somente a lei pode dispor.”10 da legislação pela Administração Pública. Respeita-se,
Trata-se, aqui, do princípio da legalidade e da vinculação assim, o princípio da dignidade da pessoa humana. Não
do ato administrativo é o que ocorre com o PL nº 5.082/09 pois ele dispen-
Segundo este princípio, a lei não é só exigida para a sa tratamento diferenciado (portanto, não igualitário) a
definição de todos os fatores da hipótese de incidência de uma categoria de contribuinte.
um tributo11, mas também para disciplinar todos os as- O PL nº 5.082/09 cria a Câmara Geral de Transação e
pectos pertinentes a sua cobrança, dispensa, redução ou Conciliação (CGTC), subordinada ao Ministério da Fazen-
extinção, bem como de seus acessórios. da, com poderes para extinguir os créditos tributários a
A obrigação tributária depende estritamente do que partir de critérios de conveniência e oportunidade e dar a
determina a lei, sem vínculo com a vontade da Adminis- última palavra sobre a interpretação de conceitos jurídicos
tração Pública ou ainda do contribuinte. O pagamento é a tributários12.
forma comum de extinção de um crédito tributário. Como A CGTC é, assim, órgão administrativo do Poder
a transação tributária é uma forma alternativa de extinção Executivo que decide subjetivamente, sujeita a sigilo13,
do crédito tributário, deve ter seus limites e condições de- sobre a matéria objeto da transação. Suas decisões não

9 – MOREIRA NETO, Diogo F. Mutações do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
10 – COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 827.
11 – Conforme o art. 150 da Constituição Federal de 1988
12 – O § 2º do Art. 7º do PL 5.082/09 atribui à CGCT a competência de analisar conceito indeterminado de direito.
13 – O art. 50 do PL 5.082 deixa em aberto a possibilidade de as sessões da CGTC e da CTC serem sigilosas, mediante solicitação do sujeito passivo. Questiona-se, neste ponto, se
esta possibilidade, que deveria ser uma exceção, não possa se tornar uma prática pois ao sujeito passivo sempre será mais interessante discutir seu débito sigilosamente.

TRIBUTAÇÃO em revista 57
são adstritas à jurisprudência formada nos tribunais, cláusula pétrea do Estado Democrático de Direito, qual
exceto aquelas proferidas em Ações Diretas de Inconsti- seja, a separação dos poderes.
tucionalidade pelo STF14.
Nosso ordenamento jurídico prevê a possibilidade de 4. Pontos Críticos dos Projetos de Lei: Reduções Pe-
transações tributárias na esfera judicial. Contudo, não cuniárias, Extinção de Punibilidade e Arbitragem
existe uma lei que regulamente a matéria, definindo crité- O parágrafo 1º do artigo 6º do PL nº 5.082/09 propõe
rios e atribuindo competências ao Poder Judiciário. Tran- condições mais favoráveis à extinção dos créditos tributá-
sações que ocorressem neste contexto obedeceriam sem- rios, prevendo reduções às sanções pecuniárias (multas,
pre a critérios objetivos, legalmente definidos. juros de mora e outras sanções) que chegam a até cem por
O PL 5.082/09 concede prerrogativas para que a CGTC cento do seu valor.
implemente transações nos moldes do que faria o Poder Ju- As reduções estão definidas nos incisos I a IV, não com
diciário. Contudo, o faz de maneira mais permissiva, pois percentuais precisos, mas em intervalos, deixando espa-
faculta-lhe agir discricionária e subjetivamente, sem legisla- ço para que avaliações subjetivas os definam conforme o
ção ou jurisprudência que as orientem. Ao atribuir à CGTC caso. O projeto falha ao não prever a motivação para a re-
funções precípuas do Poder Judiciário o PL 5.082/09 dis- dução do crédito e abre espaço para a discricionariedade.
torce o papel primordial de órgão do Poder Executivo, qual Os elevados percentuais de redução nas sanções pe-
seja, o de garantir a execução de normas. E mais: eivado de cuniárias, tal como os propostos neste artigo, induzem ao
subjetividade, discricionariedade e sigilo, ao contrário do pagamento postergado de tributos com evidentes prejuí-
que ocorreria se tais decisões se fizessem na esfera judiciária. zos à arrecadação. O contribuinte bom pagador sentir-se-á
Segundo Montesquieu “tudo estaria perdido se o mesmo desestimulado pois, afinal, será melhor não pagar ou pa-
homem ou o mesmo corpo os principais nobres, ou do povo, gar atrasado e gozar da redução nas sanções pecuniárias.
excedesse esses três poderes: o de fazer as leis, o de executar O pagamento integral da obrigação tributária deve ser
as resoluções públicas, e o de julgar os crimes ou as divergên- sempre o objetivo buscado pelo agente público, e o uso in-
cias dos indivíduos15”. A separação dos poderes está garan- discriminado de reduções deve ser evitado16. O parcelamen-
tida no artigo 2º da Constituição Federal, o qual declara to, previsto no Código Tributário Nacional, mostra-se uma
a independência e harmonia entre os Poderes Legislativo, alternativa viável para a extinção ou suspensão do crédito
Executivo e Judiciário. Tal separação é tão importante que tributário, protegendo integralmente o interesse público.
recebe o status de cláusula pétrea, sendo assim imune a Uma novidade no PL nº 5.082/09 é o que dispõe seu
emendas, reformas ou revisões que tentem eliminar ou até artigo 54:
mesmo descaracterizar da Lei Fundamental.
Em síntese, o 5.082/09 permite que um órgão subordi- Art. 54.  É suspensa a pretensão punitiva do Estado,
referente aos crimes previstos nos arts. 1o e 2o da Lei
nado ao Poder Executivo decida sigilosamente e interpre- no 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e nos arts.
te conceitos jurídicos indeterminados com poderes mais 168-A e 337-A do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de de-
amplos do que os conferidos aos magistrados. Invade as zembro de 1940 - Código Penal, a partir do período
em que a pessoa jurídica relacionada com o agente
esferas do Poder Legislativo e do Judiciário, afrontando dos aludidos crimes tiver protocolizado a proposta
de transação.

14 – Conforme Art. 7º, inciso II, alínea a) in verbis:


Art. 7º - A transação, em qualquer das suas modalidades, não poderá:
(...)
II - afastar a aplicação ou deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade, salvo nos casos:
a) que já tenha sido declarado inconstitucional por decisão plenária definitiva do Supremo Tribunal Federal
15 – Montesquieu, Charles de. Do espírito das leis, Difusão Européia do Livro, São Paulo, 1962, v. 1, pág. 181.
16 – A legislação tributária brasileira prevê em vários momentos a redução de multas e juros. Vide, por exemplo, a Lei nº. 8.383, que concede em seu art. 60 “redução de 40% da
multa ao contribuinte que requer parcelamento de débito no prazo legal de impugnação”, ou a Lei nº. 8.218 que em seu art. 6º concede “redução de cinqüenta por cento da multa de
lançamento de ofício, ao contribuinte que, notificado, efetuar o pagamento do débito no prazo legal de impugnação”.

58 TRIBUTAÇÃO em revista
Com a transação tributária, nibilidade estaria extinta após a confirmação da transação,
haverá tratamento ou seja, após o término da quitação dos débitos.
O projeto também afasta a possibilidade de se aplicar
diferenciado entre a desconsideração da personalidade jurídica da empresa.
contribuintes Atualmente, os sócios de uma pessoa jurídica que utiliza-
rem a prática de negócios jurídicos prejudiciais a terceiros,
§ 1º  A prescrição criminal não corre durante inclusive o fisco, poderão ser punidos com a desconsidera-
o período de suspensão da pretensão punitiva. ção da personalidade jurídica com o objetivo de coibir os
§  2º    Extingue-se a punibilidade dos crimes abusos cometidos pelos dirigentes, incluindo-se o inadim-
referidos neste artigo quando a pessoa jurídica plemento das obrigações tributárias. Ou seja, o instituto
relacionada com o agente efetuar o pagamento
integral dos débitos oriundos de tributos e con- em menção opera como espécie de sanção para os abusos
tribuições sociais, inclusive acessórios. cometidos pelos dirigentes, incluindo-se o inadimplemen-
to das obrigações tributárias.
Em nome de uma “nova relação entre a administração Em caso de aprovação do projeto, os sócios ficariam
tributária e o contribuinte”, o PL nº 5.082/09 suspende a resguardados de punições por atos decorrentes da má-
pretensão punitiva do Estado e extingue a punibilidade administração de suas empresas. Esta previsão afronta
aos contribuintes pessoa jurídica. Estes não serão punidos as disposições do artigo 50, do Código Civil, que elenca
pelos crimes que praticarem contra a ordem tributária e as hipóteses em que a personalidade jurídica da empresa
econômica, assim como pelos de apropriação indébita e pode ser desconsiderada para fins de responsabilização de
sonegação de contribuição previdenciária. seus gestores, conforme se lê no artigo 50.
Enquanto a transação tributária estiver em andamento
o Estado não poderá punir o agente transgressor. Uma vez Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurídi-
ca, caracterizado pelo desvio de finalidade, ou pela
concluída a transação, ou seja, após o término da quitação confusão patrimonial, pode o juiz decidir, a requeri-
dos débitos, a punibilidade estaria extinta. mento da parte, ou do Ministério Público quando lhe
couber intervir no processo, que os efeitos de certas
O Direito Penal classifica como “crime” aquelas con- e determinadas relações de obrigações sejam esten-
dutas que ferem os bens protegidos pelo Estado em aten- didos aos bens particulares dos administradores ou
dimento ao interesse público. Prevê penas como forma de sócios da pessoa jurídica.
punir a infração.
A pena, preceito legal atribuído a qualquer infração às nor- A aplicação do instituto da desconsideração da perso-
mas penais, é o instrumento pelo qual o Estado exterioriza sua nalidade jurídica ao caso concreto visa garantir o adim-
punição para aqueles que desrespeitam os bens tutelados. plemento de obrigações pecuniárias assumidas pela em-
A punibilidade é a possibilidade de o Estado punir o presa, vez que será autorizado o alcance do patrimônio
indivíduo em decorrência de prática infringente ao fato pessoal dos sócios para quitação de débitos contraídos de
típico e antijurídico e, por consequência, à lei penal, com forma abusiva.
a devida imposição da pena prevista. Dessa forma, afasta-se a utilização da pessoa jurídica
A materialização da punibilidade seria, portanto, a apli- para prática de atos não afetos à sua finalidade, elidindo o
cação da pena como reprimenda, em caráter ressocializador, enriquecimento ilícito dos sócios.
para que o transgressor repare o mal causado à coletividade. Ressalte-se que a aplicação da desconsideração da per-
O PL 5.082/09, como já mencionado, prevê a suspen- sonalidade jurídica independe de autorização de lei es-
são da pretensão punitiva do Estado, ou seja, permite que pecífica, aplicando-se, portanto, a disposição contida no
o Estado se abstenha de punir o agente transgressor en- artigo 50, do Código Civil, onde exige-se a autorização
quanto a transação tributária estiver em andamento. A pu- judicial. Ademais, as leis nº 6.830, de 22 de setembro de

TRIBUTAÇÃO em revista 59
1980 (Lei de Execuções Fiscais) e nº 11.196, de 21 de públicas. Não há, portanto, que se falar na utilização da
novembro de 2005, prevêem a aplicação do instituto em arbitragem como forma de solucionar litígios que envol-
comento em âmbito tributário. vam os créditos tributários.
O benefício previsto no artigo supramencionado do PL Essa proposta de arbitragem fere também a suprema-
5082/09, além de atribuir tratamento diferenciado para cia e a indisponibilidade do interesse público. Em questões
pagamento, assegura a extinção da punibilidade quando privadas há dois interesses privados sendo mediados e deci-
houver a quitação do tributo via transação. Neste momen- didos. Aqui, há de um lado, interesse público e de outro, in-
to será definitivamente afastada toda possibilidade de pu- teresse privado. Voltamos, novamente, a uma questão mais
nição na esfera penal. ampla já abordada anteriormente. Se as normas e regula-
Com tal concessão o Estado valoriza o recebimento dos mentos vigentes defendem suficientemente o interesse pú-
tributos em detrimento das punições para os devedores, co- blico, o instrumento da arbitragem e um processo de tran-
locando em segundo plano o combate à sonegação fiscal. sação dificilmente seriam mais eficientes, eficazes e efetivos.
Reforça-se, assim, a afronta ao princípio da isonomia e
ao principio da razoabilidade. O princípio da razoabilida- 5. Considerações Finais
de garante que a Administração Pública, ao atuar no exer- A transação tributária tratada por ambos os projetos
cício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis não é, de fato, transação. Um requisito essencial desse ins-
do ponto de vista racional. Estimula, também, de forma tituto jurídico são as concessões mútuas. O PL nº 5.082/09
indireta, a ideia de impunidade e desrespeito aos ditames trata, em verdade, de remissão e de anistia tributária, mas,
legais, vez que está previsto em lei a obrigação de se efetu- permeando estes institutos com grande grau de indesejá-
ar pagamento de obrigações tributárias. vel discricionariedade.
Ao conceder benefícios para quitação de débitos e O PL nº 5.082/09 premia o mau pagador. Suspende a
ainda extinguir a punibilidade de crimes contra a ordem punibilidade para os crimes contra a ordem tributária e eco-
tributária, cria-se uma premiação para o mau pagador, si- nômica, de apropriação indébita e de sonegação de tributos,
tuação que afronta todos os ditames morais e éticos que afastando toda possibilidade de punição na esfera penal.
norteiam o Estado Democrático de Direito. São claras as evidências de não observação de prin-
O artigo 1º do PLP 469/0917 também incluiu em nosso cípios constitucionais. Com a transação tributária haverá
ordenamento jurídico-tributário o instituto da arbitragem. tratamento diferenciado entre contribuintes. O crédito
A arbitragem está contemplada no direito brasileiro tributário poderá ser quitado em prazos e parcelas es-
pela Lei nº 9.307, aplicável apenas no campo do direito peciais e diferentes para cada contribuinte. Os interesses
privado para solucionar litígios relativos a questões de fato da iniciativa privada em negociar suas dívidas tributárias
e de direito sobre direitos patrimoniais disponíveis. serão sobrepostos aos interesses maiores da sociedade.
Sobre a arbitragem, Saraiva Filho18 comenta: Os tributos cobrados via transação não o serão por meio
de atividade administrativa plenamente vinculada, mas
Em regra, o Estado só poderá utilizar-se da nova lei
de arbitragem, quando a controvérsia decorra da sim por decisões baseadas em critérios gerais de interpre-
atuação dele despida de sua supremacia de Direito tação discricionária.
Público, ou seja, quando o conflito suceda em face
da atuação do Estado como particular... Por fim, a transação tributária comprometerá a arreca-
dação como um todo. O contribuinte mau pagador será
Os créditos tributários são bens indisponíveis pela beneficiado. Sempre que possível o contribuinte preferirá
sua própria natureza posto que os tributos são exigidos e transacionar, negociar, ao invés de pagar. A arrecadação
arrecadados com a finalidade de atender as necessidades espontânea será drasticamente reduzida.

17 – Art. 1º(...) “Art. 171-A. A lei poderá adotar a arbitragem para a solução de conflito ou litígio, cujo laudo arbitral será vinculante.”
18 – SARAIVA FILHO, Oswaldo O. P. A constitucionalidade da nova lei de arbitragem. RDDT, São Paulo, n. 17, p. 44-48, fev. 1997.

60 TRIBUTAÇÃO em revista
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Tributário Nacional. Publicado no Diário da Câma-
Acesso em: 30 abr. 2009.

TRIBUTAÇÃO em revista 61
qUESTÕES POLÊMICAS EM DIREITO TRIBUTÁRIO
Supremo Tribunal Federal
valida aumento da Cofins
Natureza: Recurso Extraordinário
Órgão julgador: Plenário
Nº do Processo: RE 527602/SP
Relator: Ministro Eros Grau
Matéria: Majoração de alíquota – Cofins
Recorrente: Plural Editora Gráfica Ltda.
Recorrida/ União Federal
Interessado:
Data da Decisão: 5/8/2009
Publicação: 13/11/2009
Texto da Decisão: O Tribunal, por maioria, deu parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto
do Senhor Ministro Marco Aurélio, que redigirá o acórdão, vencido o Senhor Ministro Eros Grau
(Relator), que lhe dava provimento integral. Votou o Presidente, Ministro Gilmar Mendes. Aus-
ente, justificadamente, o Senhor Ministro Menezes Direito. Falaram, pela recorrente, o Dr. Pedro
Luciano Marrey Júnior e, pela recorrida, a Dra. Cláudia Aparecida de Souza Trindade, Procuradora
da Fazenda Nacional. Plenário, 5.8.2009.
Ementa: PIS E COFINS – LEI Nº 9.718/98 – ENQUADRAMENTO NO INCISO I DO ARTIGO 195
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO PRIMITIVA. Enquadrado o tributo no inciso I do
artigo 195 da Constituição Federal, é dispensável a disciplina mediante lei complementar. RECEI-
TA BRUTA E FATURAMENTO – A sinonímia dos vocábulos – Ação Declaratória nº 1, Pleno, relator
Ministro Moreira Alves - conduz à exclusão de aportes financeiros estranhos à atividade desenvolvi-
da – Recurso Extraordinário nº 357.950-9/RS, Pleno, de minha relatoria.

62 TRIBUTAÇÃO em revista
O Recurso Extraordinário nº 527602/SP, de relatoria do hierarquia de leis, sem que se atentasse para o fato de ter
Ministro Eros Grau, foi julgada no dia 05 de agosto de 2009 sido criado um novo tributo, o que exigiria uma lei com-
e ainda está pendente de publicação, o acórdão da decisão, plementar, conforme estabelece o artigo 1951 da Consti-
cuja redação ficou a cargo do Ministro Marco Aurélio Mello. tuição Federal.
Em 1999 foi proposta Ação pela Plural Editora e Gráfica A editora moveu a ação com intuito de não arcar com a
Ltda., com intuito de comprovar que a majoração de alíquo- majoração da contribuição ocorrida em 1999, ano em que a
ta da Cofins só poderia ser estabelecida por meio de uma lei lei entrou em vigor, até 2004, quando passou a se sujeitar ao
complementar, e não por uma lei ordinária, como ocorreu sistema da Cofins não cumulativa, estabelecido pela Lei nº
por meio da Lei nº 9.718. 10.833, de 2003.
O pedido foi julgado procedente em primeira instân- A tese da Editora alegava que uma base de cálculo inade-
cia e em grau de apelação foi dado provimento ao recurso quada pode desvirtuar a natureza de um tributo, duas bases
da União. de cálculos distintas implicam em dois tributos diferentes.
Em grau de Recurso Extraordinário, foi proferida deci- Alegam que a alíquota não foi simplesmente elevada,
são, publicada em 13 de novembro de 2009, fixando enten- mas sim atrelada a um novo tributo que foi considerado
dimento majoritário, e dando parcial provimento ao Recurso inconstitucional.
nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio Mello. A União sustentou, durante a sessão do pleno do Supre-
O acórdão recorrido extraordinariamente considerou mo, que o entendimento pela constitucionalidade da majo-
constitucional o aumento da Cofins pela Lei nº 9.718 em ração da alíquota da Cofins já está pacificado na corte, por
1998. A lei, além de aumentar a alíquota da Cofins, alar- conta do julgamento de inúmeros recursos analisados de for-
gou a base de cálculo do tributo, que antes se restringia ma monocrática pelos ministros, inclusive com imposições
ao faturamento e passou a abranger as receitas financeiras de multas aos contribuintes que insistem na discussão.
das empresas. O Ministro Marco Aurélio Mello, em seu voto, afirma que
Em 2005 o Supremo julgou inconstitucional a altera- seria dispensável uma lei complementar para a majoração
ção na base de cálculo e no mesmo julgamento, declarou da alíquota da Cofins, pois não foi criado um novo tributo.
constitucional o dispositivo da lei que elevou a alíquota Com tal decisão, o Supremo Tribunal Federal firma o
da contribuição. entendimento de que a majoração da alíquota da Cofins é
A nova tentativa dos contribuintes para alterar o enten- constitucional.
dimento do Supremo sobre o aumento da alíquota foi feita O processo em questão está pendente de julgamento de
a partir da tese que defende que a majoração só poderia ser Embargos de declaração opostos pela Editora.
estabelecida por meio de uma lei complementar, e não por
uma lei ordinária, como ocorreu por meio da Lei nº 9.718. Alexandra Trentini
Advogada – Assessora de Diretoria
Os contribuintes passaram a alegar que a majoração
Departamento de Estudos Técnicos
da alíquota foi analisada apenas com base no princípio da
Sindifisco Nacional

1 - Constituição Federal, art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154,
§ 6º As contribuições sociais e que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modifica-
do, não se lhes aplicando disposto no art. 150, III, b.
§ 12. A lei definirá os setores de atividades econômicas para os quais os contribuintes incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, serão não-cumulativos.
§ 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a
receita ou faturamento.

TRIBUTAÇÃO em revista 63
a RTIGO
Dai, pois, a César o que é de César
Foch Simão Jr *

Há dois mil anos passados reinava sobre o Império Ro- romanas sob jurisdição parcial do Governador da Síria. A
mano Tibério Cláudio Nero César, desde a morte do seu administração de fato da Judeia e de toda Palestina era entre-
padrasto o grande Otavio Augusto, o primeiro imperador. gue a governadores romanos da ordem equestre, chamados
Tibério era conhecido pela sua coragem e a genialidade de prefeitos, posteriormente denominados de procuradores.
militar, deixando um legado de conquistas, assegurando De modo geral, as províncias imperiais eram governadas por
o rio Danúbio como a fronteira romana com os bárbaros procuradores nomeados pelo imperador. Esses governado-
germânicos. O grande Império alcançava então desde a res instalavam-se como magistrados e administradores com
Bretanha aos confins do Oriente Médio, na Palestina. exércitos próprios estabelecidos permanentemente, deixando
Como senhora do mundo antigo Roma eventualmente os assuntos sociais e religiosos por conta da administração
aceitava como governantes das suas possessões territoriais, dos potentados locais.
com o status quo de províncias ou como estados aliados, po- A Palestina era a denominação de um território habi-
líticos da própria região com mandatos religiosos ou os de tado por milhões de pessoas, boa parte de origem judaica,
pouca importância administrativa, os quais, porém, estavam da qual a sua grande maioria era pobre, que sobreviviam
submissos ao seu poder imperial. Um desses governantes da agricultura, do comércio e da pesca. Este território
era Herodes Antipas, filho de Herodes, o Grande, que teve sempre teve uma posição estratégica como via de ligação
sua formação segundo os preceitos da cultura romana, va- entre a África e o Oriente Médio, recebendo o trânsito de
lorizando mais os valores pagãos do Império do que os da pessoas e bens comerciais que demandavam desde o Egito
sua cultura original, ligada ao povo judeu. Herodes antipas e Abissínia até a Numídia e Cirieia no Norte do continente
herdou o governo da Galileia e da Pereia na margem oriental africano para completar as transações na Fenícia, no Ponto
do Jordão que a partir de seis d.C. tornaram-se províncias e demais locais ao norte do império.

* Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil

64 TRIBUTAÇÃO em revista
Região singular, parte do crescente fértil, disposta ou talvez as autoridades romanas constituídas. Questão
entre o rio Jordão e o mar Mediterrâneo, entendia por após questão o sábio profeta respondia com parábolas que
27.000km desprovidos de significativas riquezas natu-
2
expunham o ridículo do interrogatório. Em golpe sibilino,
rais. Destacava-se nesta paisagem uma região montanhosa aguardando a oportunidade, para o apanharem em algu-
setentrional, a Galileia, o último refúgio dos cananeus an- ma palavra comprometedora, tentaram-no com uma deli-
tes da conquista da Palestina pelos hebreus. É nesta terra, cada questão legal que a todos abominava, esperando que,
em Nazaré, no seio de uma turbulenta sociedade judaica, por ventura, com a resposta poderiam entregá-lo à juris-
dividida entre os seus anseios por liberdade, preservação dição e à autoridade do governador romano. Desta forma,
de sua cultura cívica e religiosa e a sua submissão ao inva- os sacerdotes assim o questionaram diante dos populares:
sor romano, que surge um homem que iria mudar a histó-
– Mestre, sabemos que falas e ensinas retamente, e
ria e a nossa compreensão sobre os tributos. que não consideras a aparência da pessoa, mas en-
Excluindo-se algumas elites administrativas e reli- sinas segundo a verdade o caminho de Deus; é-nos
lícito dar tributo a César, ou não?
giosas, a sociedade judaica não possuía a época uma Mas Jesus, percebendo a astúcia deles, disse-lhes:
discrepante diferença visível na sua composição social, – Mostrai-me um denário.
Tirada de baixo da túnica de um dos escribas surgiu
tornando-se um meio fértil de contradições cívicas e espi- em sua mão a moeda pedida.
rituais restritas em sua essência pelos preceitos religiosos Então Jesus indagou:
– De quem é a imagem e a inscrição que ela tem?
talmúdicos e pelo controle coercitivo do Império. É neste Responderam apressadamente os sacerdotes:
ambiente que em determinado dia, da primeira metade – De César.
Disse-lhes então o profeta:
do século I d.C., que um profeta conhecido como Jesus, – Dai, pois, a César o que é de César, e a Deus o que
o Nazareno, filho de José, reuniu ao seu entorno uma é de Deus.
multidão que queria vê-lo falar. O local restrito, o templo
judaico, que se transformava na efervescência dos ávidos Esta frase histórica, que sintetiza em sua essência o
assistentes em um burburinhar de comentários paralelos. paradoxo entre o singular e o coletivo, expressa em seu
Enquanto a turba se amontoava, o profeta fitava-os com o âmago o compromisso de cada cidadão para consigo e os
ar sereno de mestre que aguarda os discípulos apascentar- seus interesses privados e concorrentemente a sua obri-
-se e aguçarem seus ouvidos. Após alguns momentos de gação para com a sociedade incorporada na figura do Es-
silêncio, passou o sábio profeta a ensinar o povo sobre as tado. Em consequência dessa dicotomia existencial, o ser
suas profundas convicções que diziam respeito à vida e ao humano depara-se com um sentimento bem comum, o
espírito indômito dos homens, que por muitas vezes ne- egoísmo. Desde o seu ponto de vista etimológico, esse sen-
gam toda a razão do espírito divino pela mesquinha ambi- timento, tão humano, revela o segredo da sobrevivência
ção de usufruir aos precários valores terrenos. Quebrando da espécie, um amor desvelado por si mesmo que leva o
a aura de meditação, de repente, sobrevieram ao local os homem a se sobrepor aos demais congêneres.
principais sacerdotes do templo seguidos sequiosamente A ideia da renúncia aos próprios desejos e necessida-
pelos vassalos escribas, trazendo consigo alguns anciãos des em prol de uma comunidade ou entidade só é logi-
que, senão vastos em sua sabedoria, plenos de sortilégios. camente aplicável se o egocentrismo, inerente à espécie
Interrompendo o profeta, impertinentes questionaram- humana, for superado pela perspectiva de ocorrência de
lhe junto à multidão sobre sua autoridade para ali pregar um fato superveniente que ameace a sua estabilidade física
ao povo e indagando-lhe por qual delegação este a tinha. ou emocional; ou por outro lado, de alguma forma, lhe ga-
Após isto, questionaram-no sobre muitas coisas para que ranta eterna felicidade e prosperidade. Sob este prisma, na
se comprometesse em suas respostas, provocado o povo incerteza do porvir, os homens se submetem aos preceitos

TRIBUTAÇÃO em revista 65
filosóficos de um credo religioso; de outra forma, na crua ricas e privilegiadas. Este legado de injustiça tributária é um
realidade diária suportam a vida em sociedade, privando-se produto, por excelência, da própria natureza que discipli-
de uma parcela da sua liberdade por outro fator de interesse na o comportamento humano enquanto condicionado pela
próprio que é o de se conservarem por meio de ações cole- escassez dos recursos existentes necessários a manutenção
tivas que lhes permitam agregarem-se e formarem um con- da vida, buscando dentro de um aparente contexto ético,
junto de forças com o único objetivo de melhor sobrevida. expresso por meio de algum artifício normativo de cunho
Deste ponto em comum surge entre os homens a au- social ou religioso, os meios disponíveis para conquistá-los.
toridade constituída, institucionalizada a partir de uma Se a questão da equidade de direitos e deveres fosse ape-
suspeita generalizada sobre a continuidade da sua própria nas uma função moral, com o evoluir da humanidade tería-
existência, um acordo tácito ou expresso entre a maioria mos uma tendência assintótica de aproximar-nos do Estado
dos indivíduos, pondo termo à indisciplina natural instin- ideal pregado desde a antiguidade por Sócrates e Platão.
tiva dos seres humanos, dando início a uma ordem social e Mas um único fator se sobrepõe à justiça normativa no cam-
política. Esta nova ordem tem como características o aspec- po impositivo; a mobilidade. Os fluxos da alocação de re-
to jurisdicional e administrativo, o qual, para se consubs- cursos, quaisquer que sejam suas naturezas, sempre foram
tanciar tem um custo relativo de fulcro econômico. Como mais flexíveis do que a capacidade humana de acompanhá-
denominador comum, este cusso deve ser arcado pela so- los, prevalecendo nesta dinâmica a competência de cada um
ciedade constituída na forma de fornecimento de trabalho para obtê-los em um mundo condicionado pela escassez. A
ou alienação de propriedade. A história da humanidade a mesma competência que leva o ser humano a conquistar
partir dessa nova concepção se constitui em uma sucessão recursos, faz que se capacite a mitigá-los na questão cívica
de fatos que por milhares de anos focalizou-se em duas dis- da obrigação tributária, distorcendo, com poder ou riqueza,
posições significativas: quem arca com os custos do Estado no âmbito administrativo e legal das sociedades o princípio
e sobre o que estes são imputados. da proporcionalidade contributiva. A partir deste paradoxo
Ao longo desta mesma história da miséria humana é entre a obrigação de fazer e capacidade de contribuir, para
fato notório que sempre arcaram com os custos da manu- os pobres mortais, e com certeza aos mortais mais pobres,
tenção da sociedade, estabelecidos na forma de tributos, os haverá sempre duas verdades na vida; que a morte os al-
pobres, os camponeses, os escravos, os colonos e os povos cançará um dia e que até então pagarão grande parte dos
conquistados; em benefício dos governantes e das classes tributos da sua sociedade, por ousar nela viver.

66 TRIBUTAÇÃO em revista
Lei Orgânica do Fisco
boa para a Sociedade
essencial para o Brasil
Defender uma Lei Orgânica para a Receita Federal do Brasil significa defender uma
moderna administração tributária, previdenciária e aduaneira, garantindo múltiplas
fontes de recursos para o financiamento de políticas da Seguridade Social,
objetivando uma redução das desigualdades sociais e a continuidade do
desenvolvimento econômico e social.

Benefícios para a Sociedade


Fim da Ingerência na Receita
Tratamento isonômico aos contribuintes
Incentivo à discussão da Justiça Fiscal
Desde 2005, o SINDIFISCO NACIONAL (Sindicato dos
Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil) tem
defendido a aprovação de uma Lei Orgânica do Fisco –
LOF que garanta à sociedade brasileira uma Receita
Federal do Brasil (RFB) mais justa e transparente.

A LOF é um conjunto de normas que estabelece, entre


outras medidas, autonomia técnica e independência à
RFB. Trata-se de um instrumento jurídico que assegura
uma fiscalização tributária moderna, independente e
livre de pressões externas.

programa de
integração e
valorização
Diretoria Executiva Nacional