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O artigo 1111.° do Código Civil não tem que ser considerado no caso
em análise, porque não est á em causa, sequer, a caducidade do arren-
damento, mas sim a atribuição da posição de arrendatário a um dos
cônjuges no caso de divórcio ou de separação de pessoas e bens.
Não nos parece, pois, que haja qualquer analogia entre o caso pre-
visto no artigo 1110.° e o não previsto
em vida, existindo filhos menores.
— o desfazer da união de facto

Como acentuou Antunes Varela ( n ), «a noção de analogia dada no


projecto e mantida no Código procura impedir que a integração se venha ACÇÃO PARA O RECONHECIMENTO DE UM DIREITO.
a transviar nos perigosos labirintos da pura lógica conceituai, orientando- NORMAS DE REMISSÃO.
-a para os trilhos mais seguros da justiça relativa ou da analogia subs- VENCIMENTOS DA POLÍCIA JUDICIÁRIA.
tancial. Em lugar de se prender no puro desenho formal das situações LEGITIMIDADE DE ASSOCIAÇÃO SINDICAL
recortadas na lei, ou de atender a mera semelhança exterior , fisionó-
mica, entre o caso regulado e o caso omisso, o jurista deve procurar
as verdadeiras razões justificativas do regime fixado para a hipótese
11 legalmente prevista e averiguar, em seguida, se as razões apuradas colhem Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa
de 15 de Março de 1987 (*)
I ou não para a questão imprevista ».
Era este o pensamento que deve ter presidido à redacção da f órmula
adoptada no anteprojecto do Código Civil, quando nela se dizia: O tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da
«consideram-se análogos os casos que, razoavelmente, devam ter o hierarquia e do territ ório e não há nulidades que invalidem o processo
mesmo tratamento jur ídico». para além daquela que o digno agente do Ministério Pú blico lhe aponta
II e que vamos apreciar após a elaboração do relatório.
As razões invocadas no acórdão do tribunal pleno parecem-nos con-
A Associação Sindical dos Funcionários de Investigaçã o Criminal da
vincentes para que não seja aplicado o regime do artigo 1110.° do Código Polícia Judiciária, com sede na Rua de Gomes Freire, 174, em Lisboa ,
Civil ao desfazer das uniões de facto. vem intentar a presente acção para reconhecimento de um direito que
Daí que nos pareça correcta a decisão do tribunal pleno e acertado tem sido negado aos seus associados pelo Ministro da Justiça, dizendo
o assento que formulou. o seguinte:
Esta Associação, tendo como um dos fins o de « representar e
defender os interesses profissionais, materiais e morais, colectivos
Eridano de Abreu e individuais dos seus membros [alínea a ) do artigo 3.° dos Estatu-
tos] , possui legitimidade para intentar a presente acção, dado o
interesse no reconhecimento do direito de que os seus membros
pretendem exercer.

Quanto ao mérito do pedido:


Com a publicação do Decreto-Lei n.° 458 / 82, de 24 de Novembro
(Lei Orgânica da Polícia Judiciária), o pessoal da carreira de investiga-
ção criminal da Polícia Judiciá ria deixou de ser remunerado de acordo
com a tabela de vencimentos que vigora para a generalidade do funcio -
nalismo p ú blico —
segundo a qual, para uma dada categoria cor -

( n ) Comunicação cit . , p . 26. (*) Processo n . ° 6260, l . a Secção.

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responde uma letra de vencimento , para passar a ter direito ao
vencimento previsto no mapa I anexo ao citado diploma (n.° 1 do
artigo 91.°).
soai de investigação
procedente — — aspiração já reconhecida em diploma legal como
reportada aos vencimentos do Ministério Público é enten-
dida como a f órmula que melhor corresponde às particularidades deste
Conforme estatui o n.° 1 do artigo 91.° desse decreto-lei, o venci- serviço».
mento da categoria do pessoal de investigação criminal é estabelecido E, mais adiante: «Estas considerações apontam para que se proceda
percentualmente em relação ao vencimento do director-geral da Polícia à distribuição do pessoal por dois mapas. Um específico, com estatuto
Judiciária. mais próximo do Ministério Pú blico e tribunais; o outro, com estatuto
E, de acordo com o mesmo normativo, o vencimento do director- mais próximo da função p ública , em geral, sem esquecer, porém, o seu
-geral é igual ao de procurador-geral-adjunto [cf. ( a ) do referido maior gravame».
mapa I]. A não aplicação aos funcionários de investigação criminal da norma
Acontece, porém , não ser este o entendimento do Ministro da Jus- que considera a participação emolumentar como tendo a mesma natu-
tiça , que sustenta que o vencimento do director-geral da Polícia Judi- reza do vencimento frustra, irremediavelmente, a letra e a mens legis .
ciária, sobre o qual incidem as percentagens fixadas no mapa I , para Deste modo, esta Associação constata que desde 1 de Junho de 1982
efeito de apuramento do vencimento do pessoal da carreira de investi- os funcionários de investigação criminal da Polícia Judiciária não têm
gação criminal, corresponde apenas ao vencimento base do procurador- sido pagos em conformidade com a lei, porquanto na base de cálculo
-geral-adjunto. que a Administração elegeu para apurar os seus vencimentos nunca foi
Esta Associação, por seu turno, advoga que o vencimento do director- considerada a participação emolumentar que vem sendo regularmente
-geral da Polícia Judiciária , para ser igual ao do procurador-geral- recebida pelos magistrados do Ministério Pú blico.
-adjunto, tem de ser apurado de acordo com as normas remuneratórias Logo, desde 1 de Junho de 1982, data em que por força do disposto
aplicáveis àquele magistrado do Ministério Pú blico. no artigo 158.° do Decreto-Lei n.° 458/82, as disposições deste diploma
O vencimento do procurador-geral-adjunto é, nos termos da Lei respeitante a remunerações deveriam produzir efeitos, que os represen-
i n.° 24/85, de 9 de Agosto, o que vem disposto, com as devidas adapta- tados por esta Associação têm direito à percentagem fixada no mapa I
i
ções, na legislação relativa aos magistrados judiciais no tocante ao esta- anexo a este diploma, que deverá incidir sobre o vencimento-base e de
tuto remuneratório. exercício do procurador-geral-adjunto (vencimento-base mais a partici-
Acontece que no n.° 2 do artigo 23.° da Lei n.° 21/85, de 30 de pação emolumentar) .
Julho de 1985 (Estatuto dos Magistrados Judiciais), se estatui que a Nestes termos, a Associação Sindical dos Funcionários de Investiga-
participação emolumentar tem a mesma natureza do vencimento e é
ção Criminal da Polícia Judiciária pede ao tribunal que declare que estes
incorporada neste para todos os efeitos, designadamente o de aposen-
tação. funcionários, constantes do mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 458 /82,
Se assim é, ao vencimento do procurador-geral-adjunto, apurado nos têm direito, desde 1 de Junho de 1982, ao vencimento da categoria esta-
termos do n.° 4 do artigo 22.° da Lei n.° 21 /85, por remissão da Lei belecido percentualmente em relação ao director-geral da Polícia Judi-
n.° 24/ 85, há que acrescentar a participação emolumentar prevista no ciária, .sendo o vencimento deste igual ao do procurador-geral-adjunto,
artigo 23.°, pois esta tem a mesma natureza do vencimento. cujo quantum se apura somando o vencimento-base ao vencimento de
Feita a adição teremos, ent ão, encontrado o vencimento do exercício ou complementar que corresponde à participação emolumen-
procurador-geral-adjunto (vencimento base + vencimento de exercício) tar e que tem a mesma natureza do vencimento.
e, consequentemente, o do director-geral da Polícia Judiciária, sendo Ou, caso o Tribunal assim o não entenda , por, eventualmente, consi-
sobre este vencimento que irão incidir as percentagens fixadas no mapa I derar que a participação emolumentar só passou a ter a mesma natu-
anexo ao Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, para apuramento reza do vencimento a partir da Lei n.° 21/85, pede que declare que
do vencimento dos funcionários da carreira de investigação criminal da aos referidos funcionários da carreira de investigação criminal seja reco-
Polícia Judiciária. nhecido o direito de ela ser considerada para cômputo dos seus venci-
Todavia, não é assim que entende o Ministro da Justiça, segundo mentos, da mesma forma que o é para os magistrados judiciais e do
o qual é de excluir do vencimento a participação emolumentar , que Ministério Pú blico, desde a data da entrada em vigor do estatuto remu-
actualmente é de 27,5 % sobre o vencimento calculado nos termos do neratório destes magistrados (Lei n .° 24/85).
n.° 4 do artigo 22.° da Lei n .° 21/ 85, de 30 de Julho . Juntou procuração.
Porém, não se vêem razões válidas para tal posição, uma vez que No seu visto inicial o digno agente do Ministério Público levantou
a letra da lei não podia ser mais clara. a questão seguinte: que face ao disposto no artigo 9.°, n.° 2, do Decreto-
Como se pode ver no preâmbulo da lei orgânica da Polícia Judiciá- .
-Lei n ° 267 /85 as acções para o reconhecimento de um direito têm
ria, «a existência de uma tabela autónoma de vencimentos para o pes- um carácter residual. Só podem ser propostas quando os restantes meios

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'

contenciosos não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou a participação emolumentar a que esta categoria de magistrado do Minis-
interesse em causa.
Ora aqui a A. deveria ter interposto recurso contencioso do despa - tério Pú blico tem direito (com o aditamento suplementar das diuturni
dades que lhe sejam devidas nos termos dos n.os 2 e 6 do artigo 22.°
-
cho do Ministro da Justiça que lhe negou a pretensão. E se não existe
tal acto definitivo e executório, deveria primeiro provocá-lo para depois da Lei n.° 21/85).
o impugnar se dele discordasse. E assim o defendeu, homologando parecer de 8 de Abril de 1986 o
Pelo que a acção deveria ser rejeitada. da Procuradoria-Geral da República, publicado no DR, 2. a série,
Foi no entanto ordenada a citação requerida, dado que entendi que n.° 189, de 19 de Agosto de 1986, para cuja fundamentação se remete.
não decorre da petição de recurso a existência de tal acto administra- Como se refere no aludido parecer da Procuradoria-Geral da Repú-
tivo definitivo e executório nem o carácter residual deste meio proces- blica, já antes da entrada em vigor da Lei n.° 21/85 aquele corpo con-
sual exige a obtenção prévia de um acto dessa espécie com a finalidade sultivo defendia que, apesar de então a participação emolumentar cons-
de dirimir a questão em sede de contencioso anulatório. Pois, aderindo tituir remuneração acessória ou complementar, era a mesma susceptível
a esta tese, ficaria esvaziado de conteúdo este meio processual acessório. de ser considerada como integrando o vencimento.
A entidade citada, porém, não contestou e, proferido despacho con- Assim , pois, a questão tem que ser encontrada na interpretação dos
vidando as partes à produção de alegações, vieram estas fazê-lo da forma termos em que o Decreto-Lei n.° 458/82 estabelece a remissão para o
que se passa a expor. estatuto remuneratório próprio da categoria de procurador-geral-adjunto,
A A. traz ao processo o conhecimento de um parecer do Conselho como base de cálculo dos vencimentos das categorias constantes do
Consultivo da Procuradoria-Geral da República, publicado no DR, mapa I.
2. a sé rie, de 19 de Agosto de 1986, contendo doutrina adversa à posi- Interpretação que não pode deixar de ser a de que o legislador pre-
I! ção por ela defendida nesta acção, que refuta com os seguintes argu- tendeu autonomizar as remunerações das referidas categorias do sis-
mentos. tema das letras da função pú blica, obter uma indexação de tais remu-
Não se pode dizer que o vencimento do director-geral da Polícia Judi- nerações aos vencimentos próprios dos magistrados judiciais e do
ciária seja igual ao de procurador-geral-adjunto, se excluirmos a parti- Ministério Público; mas com uma remissão, «dinâmica quanto aos mon-
cipação emolumentar que nos termos do n.° 2 do artigo 23. ° da Lei tantes», estática no que se refere à base de cálculo ou de incidência
n.° 21/85 tem a mesma natureza do vencimento e é incorporada nesta das percentagens.
para todos os efeitos, designadamente o de aposentação. Como se refere no aludido parecer, a tese defendida pela A. levaria
Já não assim no tocante às diuturnidades, as quais são atribuídas a que a base de cálculo fosse diferente consoante o concreto director-
em função do nú mero de anos do titular do cargo, que correspondem -geral em exercício em cada momento.
assim a um prémio de antiguidade na carreira ou na função p ú blica. Conclusão que, como se refere, violaria por certo a unidade do sis-
Depois, sendo a lei a proceder de forma tão clara à aludida remissão tema jurídico (deixaria de haver vencimentos fixos) e a presunção de
para o vencimento de procurador-geral-adjunto, poder-se-ia dizer que que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir
o legislador da Lei n.° 24/85 não sabia que os vencimentos dos funcio- o seu pensamento em termos adequados (artigo 9. ° , n.os 1 e 2, do
nários de investigação da Polícia Judiciária tinham como base de cál- Código Civil).
culo o dos magistrados do Ministério P úblico. O digno agente do Ministério Público veio em primeiro lugar desen-
Mas, para além de não estar demonstrado o engano do legislador , volver a tese que havia já enunciado, segundo a qual não se verifica ,
também não seria possível, dado o disposto no artigo 9.° do Código no caso, o pressuposto processual previsto no artigo 69.° do Decreto-
Civil, proceder a uma interpretação correctiva da lei. -Lei n.° 267/85: dispor a A. de outros meios contenciosos que assegu-
O Ministro da Justiça, pelos serviços de auditoria jurídica, alegou rem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa .
o seguinte: Assim, interpretada esta disposição em todas as direcções possíveis
De acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 91.° do Decreto-Lei como manda Ferrara { Interpretação e Aplicação das Leis, p. 153), o
n.° 458/82, o vencimento do director-geral é igual ao de procurador- seu âmbito deverá atingir aqueles casos em que esteja perfeitamente ao
-geral-adjunto [cf. a ) do mapa I do referido diploma legal]. alcance do administrado obter um acto definitivo e executório, que
Diz a A. que não é este o entendimento do Ministro da Justiça. Porém, poderá depois atacar em contencioso de anulação. Sem esquecer o valor
nada é menos certo, porque é este, exactamente, o seu entendimento . do silêncio como indeferimento tácito, também impugnável.
No que o Ministro da Justiça já não está de acordo é que, para os A entender-se de outro modo, cair-se-ia na solução contrária à pre-
efeitos da remissão do artigo 91.° do Decreto-Lei n.° 458/82, para o conizada pelo legislador: oferecer ao administrado a possibilidade de,
vencimento de director-geral da Polícia Judiciária, se abranja não na pendência do processo gracioso e antes de obtido o acto definitivo,
somente o vencimento-base do procurador-geral-adjunto mas também prevendo que a decisão não lhe será favorável, intentar a acção para

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o reconhecimento do direito. Com o que se esvaziaria de conteúdo o
A primeira corresponde aos casos em que sobre a pretensão do A .
foi já emitido acto definitivo e executório. Mas, ainda assim, como uma
meio processual do recurso contencioso. restrição importante: é necessá rio que os efeitos jur
ídicos obtidos com
Meio processual este que terá antes aplicação em casos limite que a decisão proferida em contencioso anulatório coincidam essencialmente
não é o do presente processo. com aqueles a que tende a declaração do direito.
Aqui teriam os interessados ao seu alcance o seguinte meio de exercí
cio dos seus direitos: a partir do momento em que verificassem que
- Compreende-se em tais circunstâncias a exclusão da admissibilidade
deste instrumento recognitivo, pois, por tantas razões que não vou enu-
os seus vencimentos não haviam sido processados e de acordo com o merar, seria ilógico oferecer ao administrado um meio processual suple-
estipulado na lei, poderiam impugnar o acto, expresso ou tácito, pelo
qual, com consequências imediatas na esfera jur ídica dos funcionários mentar para alcançar o mesmo fim a que se destina o recurso de anula-
de investigação criminal da Polícia Judiciária, não foi reconhecido o ção. Pense-se, por exemplo, nesta situação: esgotado o prazo de
direito que se arrogam de, no cálculo dos respectivos vencimentos, ser interposição do recurso, vinha o interessado propor a acção destinada
considerada a participação emolumentar correspondente à categoria de a reconhecer o direito que lhe havia sido negado pelo acto definitivo
procurador-geral-adjunto. e executório que poderia ter impugnado.
Quanto ao fundo do litígio, adere à posição defendida no referido Do mesmo modo que não tenho também dúvidas em repudiar uma
parecer , procedendo a um resumo dos argumentos nele desenvolvidos outra atitude situada no pólo oposto.
e que já atrás foram referidos. Com efeito, não posso considerar como correcta a solução de princí-
Entrando, pois, na apreciação da nulidade processual invocada. pio que remeta obrigatoriamente o administrado para a via contenciosa ,
A disposição legal em apreço, o n.° 2 do artigo 69.° do Decreto-Lei onerando-o com o encargo de provocar o acto definitivo e execut ório
n. ° 267/85, dispõe o seguinte: «as acções (para reconhecimento de um cuja anulação lhe permitirá ver definido o seu direito.
direito ou interesse legalmente protegido) só podem ser propostas quando A ter-se semelhante entendimento como certo, ficaria totalmente eli-
os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de minado o próprio conteúdo residual e, portanto, a utilidade prática deste
sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou inte- tipo de acção. Pois é sempre possível obter, ainda que através do valor
resse em causa.» jurídico do silêncio, a posição definitiva da Administração sobre qual-
Há que reconhecer estarmos perante uma disposição legal inovadora, quer pedido que lhe seja dirigido.
que não tem, entre nós, tradição legislativa e sobre a qual não dispo- Afastadas assim estas duas posições e demarcadas com elas duas zonas
mos ainda de jurisprudência do nosso Tribunal Supremo que nos indi- de certeza, entremos agora num preciso ponto do dom ínio de d úvida
que critérios precisos ou pontos de apoio para a sua interpretação. possível que é aquele sobre que versa a presente acção.
Quanto à doutrina, e considerando naturalmente a que lhe é poste- Aceita-se, na forma como os intervenientes configuram a questão,
rior e que vem citada pelo digno agente do Ministério Público, ela nada a inexist ência de acto prévio definitivo e executório mas afirma-se, o
adianta, atento o carácter tautológico dos comentários que tece em tomo que se tem igualmente como dado indiscutível, uma emissão sucessiva
desta disposição.
Começarei por dizer que não considero adequado ao caso o ensina-
de actos — correspondentes ao processamento dos vencimentos dos fun-
cionários em apreço
— que traduzem a aplicação de um critério de inter-
mento de Ferrara , segundo o qual importaria desenvolver a interpreta- pretação da lei, que, na opinião da A., é errado e lesivo dos direitos
ção deste preceito em todas as direcções possíveis. Com efeito, creio dos seus associados.
que não é função da jurisprudência formular , a propósito da aplicação A quest ão que se coloca é a de saber se, atenta a prolação de actos
de uma norma a uma situação concreta , uma teoria geral do instituto dessa natureza, seria de exigir, como defende o Ministério Público, aten-
ídico em questão esgotando o conteúdo da norma, mas tão-só
jur dendo ao carácter excepcional deste meio de acção, que os funcionários
interpretá-la na medida necessária para fundamentar a decisão que lhe de investigação criminal da Polícia Judiciária se tivessem decidido por
é solicitada.
Quero com isto dizer que apenas procurarei averiguar —
lado a preocupação em definir todo o alcance virtual do n.° 2 do
pondo de
recorrer hierarquicamente, e depois contenciosamente, uma vez aberta
tal via, do primeiro daqueles actos.


artigo 69.° , se a hipótese em apreço se encontra ou não abrangida
na respectiva previsão, para daí concluir sobre a validade processual
invocada.
Direi desde já , antecipando a solução, que não considero que lhes
devesse ser imposta uma conduta processual deste género.
Primeiro porque, contando-se por centenas o número de interessa-
dos, não seria razoável exigir que todos eles, individualmente, seguis-
Como já tive ocasião de referir, o âmbito de aplicação deste preceito
apresenta, na perspectiva das suas relações com o contencioso de anu-
sem o caminho indicado dos recursos hierárquico e contencioso Con . -
dição necessária à eficácia do meio, pois, ainda que alguns percorressem
lação, uma zona de certeza negativa e uma outra de certeza positiva. com êxito os trâmites indicados, nem por isso a decisão do Tribunal
E, entre as duas, uma terceira, que é a da discussão possível.
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vincularia a Administração a rever, de acordo com a doutrina judicial- um ponto de vista lógico, o primeiro dado e o de mais f ácil aquisição
mente definida como boa, os casos análogos não impugnados. para a A.).
Depois porque, mesmo que todos eles procedessem escrupulosamente As disposições legais com interesse para esta questão são as seguintes:
desse modo, nem assim obteriam a garantia de uma protecção defini - O n.° 1 do artigo 91.° do Decreto-Lei n.° 458/82 preceitua que
tiva do seu direito. «o director-geral, os directores-adjuntos , os subdirectores, os directo
Na verdade, tratando-se de actos que, por natureza , se repetem perio - res do ACRI e do GNI, os assessores de investigação criminal , os ins--
dicamente (mensalmente), conseguida a anulação do primeiro, ficariam pectores, subinspectores, agentes e agentes motoristas têm direito
os interessados sem defesa face à conduta ulterior da Administração, ao
vencimento previsto no mapa i anexo ao presente diploma».
no caso de esta não ter ficado convencida da correcção do ponto de E, de acordo com esse mapa, o vencimento do director-geral é igual
vista do Tribunal e persistir, nos processamentos posteriores, que a força ao de procurador-geral-adjunto, sendo os das restantes categorias fixa-
do caso julgado anterior não alcançaria, em fazer valer o seu critério dos por percentagem em relação a este.
de interpretação da lei. .
Por outro lado, o artigo l ° da Lei n . ° 24/85 declarou imediatamente
Penso assim , e sem d ú vidas de relevo, que naquelas hipóteses em que aplicáveis aos magistrados do Ministério Pú blico as disposições relati
o ponto de discussão se circunscreve à interpretação e aplicação de uma vas ao estatuto remuneratório dos magistrados judiciais, nomeadamente-
norma que toca os interesses de um círculo determinável, ainda que as referentes ao vencimento e participação emolumentar, portanto tam
extenso, de pessoas, como é o caso de uma classe profissional , e que bém o n. ° 2 do artigo 23.° da Lei n. ° 21/85, o qual preceitua que-
se reflecte num número incontável de actos que sucessivamente vão atinge sendo
«a participação emolumentar tem a mesma natureza do vencimento e
emitidos ao abrigo dessa disposiçã o, o efeito ú til pretendido n ão se
pela persistente anulação dos actos singulares de interpretação e aplica-
é incorporada neste para todos os efeitos, designadamente o de aposen
« II tação». -
I <
ção da norma, que se reputam viciados. Porque enquanto a Adminis-
tração não for judicialmente convencida de um erro de direito e outro

é o escopo do recurso anulatório não obterá o administrado protec-
ção eficaz, isto é, duradoura, do seu interesse.
— Qualquer jurista confrontado com a questão que nos ocupa dirá cer
tamente, a uma primeira análise, e perante o enunciado destes textos
legais, que a sua correcta interpretação vai no sentido proposto pela
-

Pelo que concluo constituir este caso em análise um ponto adquirido A. Pois se, através das remissões legais apontadas, o vencimento do
:n de certeza positiva de aplicação do transcrito preceito. director-geral da Polícia Judiciária é igual ao de procurador-geral-adjunto
Assim julgo que bem andou a A. ao escolher o meio da acção de e o vencimento desta engloba para todos os efeitos a participação emo-
reconhecimento para defesa do direito dos seus associados e, consequen- lumentar , prima facie não se poderá deixar de concluir que o primeiro
temente, dou como improcedente a arguição da referida nulidade. vencimento inclui necessariamente este complemento.
As partes dispõem de personalidade e de capacidade judiciária e não Vamos pois testar a solidez da posição da A., confrontando-a com
se verificam irregularidades de representação. a tese contrária e os vá rios argumentos com que é sustentada, constan-
As partes são legítimas e não há quaisquer excepções , tanto de natu- -
tes do parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da Repú-
reza dilatória como de natureza peremptória , de que se possa conhecer. blica, já várias vezes citado.
O problema é de direito e vamos por isso entrar na sua resolução. A tese oposta é a seguinte:
O seu âmbito encontra se perfeitamente delimitado, trata-se de saber
- «O que não se pode aceitar é que, por força de uma disposição com
se o vencimento dos funcionários de investigação criminal da Polmes ícia eficácia em sede do estatuto remuneratório dos magistrados, a mesma
Judiciária abrange ou não a participa ção emolumentar nos precisos - se reflicta, por aplicação mecanicista, no estatuto remuneratório de uma
mos termos dos vencimentos dos magistrados do Minist ério P ú blico. carreira completamente diferente, qual seja a do pessoal de investiga-
A A. formula dois pedidos processualmente subsidiá rios, que se dis- ção criminal da Polícia Judiciária.
tinguem pela determinação do momento a partir do qual o direito liti- Ou seja, uma coisa são as consequências resultantes da disposição
gioso deverá ser reconhecido: em primeira linha desde 1 de Julho de em referência no que concerne ao estatuto remuneratório dos magistra-
1982 ou, no caso de assim se não entender , a partir da entrada em vigor
da Lei n.° 21/85.
Todavia, como substantivamente se trata de um caso de consumpção

dos judiciais e do Ministério Pú blico e aí a participação emolumen-
tar tem a mesma natureza de vencimento e nele é incorporada para todos
os efeitos; outra, bem diferente, consiste em admitir que, por virtude
(a resolu ção da pretensão relativamente ao per íodo entre 1982 e 1985 de uma aplicação puramente mecâ nica de tal preceito, se vão processar
implica necessariamente, atento o conte údo das normas a considerar , substanciais alterações na tabela de vencimentos de outras carreiras de
uma resposta igualmente positiva no que toca ao per
íodo subsequente) pessoal (não magistrados), apenas porque a respectiva base de cálculo
vou primeiramente abordar, por comodidade de análise que as regras se traduz no ‘vencimento’ de uma categoria específica da magistratura
de processo não proibem, o último dos pedidos formulados (e este, de do Ministério Pú blico.

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I
.
[. .] A análise dos termos legais que estabelecem a remissão em apreço 4) Os inspectores a que se referia o n.° 4 do artigo 147.° do Decreto
-Lei n.° 364/77os , de 2 de Setembro, e cuja situação foi ressalvada nos-
permite concluir que a mesma, sendo por natureza dinâmica, quanto
aos montantes, não pode deixar de ser estática no que se refere à base termos dos n. 3 do artigo 142.° e 1 do artigo 156.° do Decreto-Lei
de cálculo ou de incidência das percentagens. n.° 458/82, também pertencem ao pessoal de investigação criminal.
Ou seja, o legislador pretendeu que, por via da fixação da tabela autó - -
«Ora, ao atribuir lhes, nos termos em que o fez, o direito à partici-
noma dos vencimentos, todos os aumentos do vencimento base da cate - pação emolumentar, o legislador de 1982 está a evidenciar de novo a
goria de procurador geral adjunto se reflectissem, por actuação do meca-
- - falta de fundamento da pretensão da ASFIC. Com efeito, a não ser
nismo das percentagens nos vencimentos dos funcionários que integram assim, isto é, se tivesse vencimento a tese defendida pela Associação,
o mapa I, que assim os veriam aumentados na proporção correspon - tais inspectores poderiam invocar que passavam a ter direito, de facto,
dente à percentagem relativa à respectiva categoria. a duas participações emolumentares: a que lhes advém , directamente,
Nessa medida , a remissão é, por natureza, dinâmica.» dos artigos 142.°, n.° 3, e 156.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 458/82,
São estes os argumentos em que se apoia a tese exposta: com referência ao artigo 147.° , n.° 4, do Decreto-Lei n.° 364/ 77, e
1) «Se a base do cálculo do vencimento dos funcioná rios de investi - a proveniente, indirectamente, da que é atribuída ao procurador-geral-
-
gação criminal fosse constituída pela soma do vencimento base, das diu- -adjunto. Consequência que, manifestamente, não poderia estar no espí-
turnidades e da participação emolumentar , tal base de cálculo variaria rito do legislador.»
consoante o concreto director geral em exercício em cada momento.
- Apreciemos, pois, o mérito desta posição analisando a força de con-
[...] Uma tal consequ ência violaria, por certo, a unidade do sistema vicção dos argumentos que a acompanham.
jurídico (deixaria de haver vencimentos fixos) e a presunção de que o Começando pelos problemas levantados pela interpretação das nor-
i
' legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu
pensamento em termos adequados —
artigo 9.° , n.os 1 e 3, do Código
mas de remissão .
Sabe-se qual a razão de ser deste tipo de normas, também chamadas
Civil.» normas indirectas ou de reenvio quando situadas num contexto de direito
2) «Os aumentos auferidos nos vencimentos do pessoal de investi - material: evitar, por razões de técnica legislativa , repetições considera-
gação criminal da Polícia Judiciária, mediante a aplicação das percen - das desnecessárias. Repetições essas que tanto se podem referir aos pres-
tagens constantes do mapa I , assumiram dimensão significativa, tendo supostos de facto ou de direito a que a norma conecta determinados
-
como base de cálculo o vencimento base correspondente a procurador - efeitos jurídicos, como à regulamentação estatuída pela norma princi-
pal , ou seja , a norma directamente aplicável.
-geral adjunto. Se a esses aumentos se adicionasse o que resultaria da
-
percentagem pelo montante correspondente à participação emolumen - Deixemos de lado o primeiro tipo de remissão que é geralmente implí-
tar auferida por aquele magistrado do Ministério Pú blico, estar se-ia - cita (não há uma referência normativa expressa) e que dá lugar aos pro-
perante acréscimos que excederiam, por certo, as expectativas mais ambi- blemas levantados pela utilização dos conceitos que descrevem ou envol-
ciosas. Resultado que não poderia ser alcançado, a menos que a lei vem questões prejudiciais. Nomeadamente a questão da equivalência
expressamente dissesse pretendê lo. - dos conteúdos normativos ou da relatividade dos conceitos jurídicos:
Ora foi exactamente o que fez o Decreto-Lei n. ° 458 /82, com refe - se o conceito x apresenta um conteúdo essencialmente coincidente com
rência aos regulamentos das categorias funcionais aos quais quis prever o da mesma f órmula da norma a quo, que define os seus elementos
a atribuição de uma participação emolumentar. constitutivos e, portanto, se é possível, com esse pressuposto, a produ-
. .
[. .] Aliás, não poderia ser de outra forma Para se poder verificar ção dos efeitos jur ídicos pró prios da norma ad quem.
o processamento , por via directa ou indirecta, da participação emolu - Todavia, há que assinalar uma consequência importante à ausência
mentar ao pessoal da Polícia Judiciária, tal teria de resultar de men ção de remissão expressa no tocante à definição dos pressupostos de aplica-
expressa da lei , uma vez que tal não pertence à magistratura judicial ção da norma: o car ácter implícito desse reenvio lança, já por si, uma
ou do Ministério Público.» fundada d úvida acerca da existência de analogia de situações, de modo
3) « Por outro lado, a comprovação de que assim é resulta da cons - que o sentido de tal referência constitui sempre o resultado ou ponto
tatação prá tica de que os magistrados judiciais ou do Ministério Pú blico de chegada de uma actividade interpretativa de « reconstru ção» ou adap-
que exerceram ou têm exercido funções na Polícia Judiciária têm optado tação do conceito. Porque cada ramo de direito, quando não mesmo
pelo seu vencimento de magistrados e não pelo vencimento de directores- cada instituto jurídico ou diploma legal, dispõe, de acordo com os seus
- adjuntos, precisamente com o fim de poderem beneficiar da participa- fins normativos, de uma certa autonomia ou flexibilidade na fixação
ção emolumentar que cabe às respectivas categorias profissionais os nas do conteúdo dos conceitos com que opera.
carreiras das correspondentes
e 2, do Decreto- Lei n.° 458 /82.»
magistraturas — cf . artigo 137. ° , n . 1 Algo diferente é o caso das normas indirectas que dizem respeito à
determinação de uma consequência jurídica.

156 157
remete (por exemplo, os relativos a um contrato de troca e a um con-
Aqui é o próprio legislador que, mediante uma injunção expressa ,
*

trato de compra e venda) têm de relacionar -se de tal modo que seja
se substitui ao intérprete na avaliação da correspondência das situações atribuída a mesma consequência jur
e formula ele pró prio um juízo normativo de equivalência. Pois não logos».
ídica aos elementos tidos como aná-
será possível afastar tal remissão a não ser através dos instrumentos Assim , no contrato de troca cada uma das partes assume, por reen-
que, excepcionalmente, permitem uma desaplicação da norma (por exem- vio, a posição de vendedor quanto à coisa que oferece e a posição de
plo, através da figura do concurso de normas, ou da revogação, mesmo comprador no que se refere à coisa que recebe. No entanto, não são
implícita, de um preceito por outro ulterior). aqui aplicáveis as disposições relativas ao preço porque incompatíveis
A natureza deste comando legal tem levado determinado sector da com este tipo de contrato. Com o que conclui o autor que, também
doutrina (v., entre nós, A. Caeiro, in BMJ , 334, p. 122) a aplaudir no silêncio da lei, a aplicação da norma que é objecto de referência
as conclusões de Quadri, « quando afirma que o uso da técnica da remis- não pode deixar de ser uma «aplicação correspondente» (entsprechende
são por banda do legislador consagra uma espécie de analogia autên- Anwendung, no mesmo sentido Canaris, Die Feststellung der Lúcken
tica, mediante a qual o próprio legislador reserva para si excepcional- im Gesetz, 1964, p. 24, com o fundamento numa «analogia de
mente o juízo de afinidade entre a matéria reclamada e a matéria a remissão»).
-
regular, subtraindo o do mesmo passo ao juiz» (« DelPapplicazione delia
legge in generale», no Commentario al Códice Civile de Scialoja e
Devo no entanto acrescentar que a primeira restrição ao princípio
. enunciado por Quadri quase só encontra acolhimento quando a refe-
Branca, 1974, p 278) (loc. cit.). Quer dizer, a remissão normativa terá rência normativa vai dirigida a um instituto jur
sempre, como efeito necessário, a recepção por parte da norma ad quem, ídico (como o caso apon-
de todos os elementos de regulamentação contidos no sector originário.
tado da responsabilidade por facto ilícito ou o do «regime legal das
expropriações», para o qual devolve, «com as necessárias adaptações»,
ii O que corresponde a admitir um tipo de remissão «mecânico» ou o n.° 3 do artigo 36.° da Lei n.° 77/77, de 29 de Setembro). Com efeito,
I «mecanicista», que se rejeita no parecer em análise. sendo embora teoricamente viável, é sempre defeituoso, de um ponto
Creio que não podendo negar-se, pelas razões expostas, o mérito de de vista de t écnica legislativa , complementar a norma de remissão com
princípio da fórmula proposta por Quadri, ela terá, contudo, de ser disposições secundárias de reserva quanto à aplicação de conteúdos nor-
submetida a duas restrições importantes. mativos singulares insertos num tecido legal complexo (haja em vista
A primeira diz respeito àqueles casos em que o legislador, desde logo, a hipótese, atrás referida , da inadequação dos preceitos relativos ao preço
II concede, expressis verbis, ao órgão de aplicação do direito a faculdade da coisa no contrato de troca ou da incompatibilidade, entre outras,
H de proceder às devidas adaptações no regime importado de outros sec- da regra sobre as consequências da inimputabilidade do artigo 483.°
tores normativos (é o que sucede, por exemplo, com extensão aos casos do Código Civil no que respeita à responsabilidade pelo risco).
da responsabilidade pelo risco « na parte aplicável e na falta de precei- Já não assim quando se trate de devolução para um regime legal con-
tos legais em contrário» das normas que regulam a responsabilidade densado numa única norma e dizendo respeito a uma questão muito
por facto ilícito prevista no artigo 499.° do Código Civil). Haver á aqui precisa.
que estudar cuidadosamente o conteúdo dessas disposições, o fim que Aqui a diferenciação exigida pela apontada necessidade de adapta-
a respectiva regulamentação pretende visar no contexto originário, a ção toma outra forma: passa a constar da pr ó pria estrutura da disposi
conveniência da transposição das respectivas consequências jur ídicas para
ção remitente que à previsão x faz corresponder apenas o segmento a
-
o Tatbestand da norma principal , em ordem a permitir um ju ízo defini-
da consequência jurídica y da norma para que devolve a regulamenta-
tivo sobre a aplicação de cada preceito. Mas não se trata de modo algum, ção da hipótese.
importa frisar , de uma actuação correctiva ou de repensar criticamente
Alinhados estes princípios teóricos, vejamos agora qual o resultado
o instrumento de remissão em si mesmo, mas tão-só de exercer um poder da sua aplicação aos dados que nos são oferecidos.
«delegado» pela lei naquelas precisas circunstâncias.
O que me leva a afastar em princípio essa faculdade
a que se op õ em ao reconhecimento— e por razões
de um poder
Começando pela regulamentação contida nas normas a quo.
- -
O vencimento do procurador geral adjunto (por virtude da remissão
de seguran ç jurídica
judicial de controle legislativo
seja expressa.
— nos casos em que tal delegação não do artigo l . ° da Lei n. ° 24/85) engloba a participação emolumentar
porque esta «tem a mesma natureza do vencimento e é incorporada neste
para todos os efeitos, designadamente o de aposentação» (n. ° 2 do
A segunda restrição é a seguinte: artigo 23.° da Lei n.° 21/ 85).
Como escreve Larenz ( Methodenlehre der Rechtsmssenschaft, 1983, E o teor da previsão legal e do comando remissivo da norma apli
p 140), a aplicação derivada da norma ad quem é uma «aplicação cor-
. -
respondente» àquela que teria lugar no seu primitivo domínio. O que -
canda é o seguinte: «o vencimento do director geral» (da Polícia Judi-
significa «que os elementos singulares da previsão normativa regula-
Decreto Lei n.° 458/ 82).
-
- -
ciária) é « igual ao de procurador geral adjunto» (mapa i anexo ao
mentada por remissão e da previsão normativa para cuja estatuição se

158 159
A uma segunda análise parece confirmar-se a conclusão provisória dida como a fórmula que melhor corresponde às particularidades deste
de que atrás partimos. serviço.»
Dado o âmbito particularmente restrito do objecto de remissão o
conceito preceptivo de « vencimento de procurador-geral-adjunto» ,
—— Também aqui não descobrimos, pois, qualquer ponto de apoio para
uma interpretação restritiva que expurgue o conceito « vencimento» do
facilmente se teria limitado o legislador a referir (como se impunha) seu conteúdo parcial « participação emolumentar ».
na sua proposição, se porventura lhe tivesse querido atribuir esse sen - Pondo isto, analisemos em particular os argumentos que, em sentido
tido, o conteúdo parcial dispositivo que considerava aplicável (por exem - oposto, são aduzidos no parecer , atrás citado, do Conselho Consultivo
pio, o «vencimento base» do referido magistrado).
- da Procuradoria-Geral da Rep ú blica.
Dir-se-á, em contrário, é certo, que, não se encontrando à data da O carácter mecanicista ou não mecanicista da remissão normativa ficou
-
entrada em vigor do Decreto Lei n.° 458/82 editada a norma do n.° 2 já esclarecido e a sua natureza dinâmica ou estática é apresentada, como
do artigo 23.° da Lei n.° 21 /85, que expressamente estabelece a incor- facilmente se constata, não na forma de argumento, de razão fundante
poração, para todos os efeitos, da participação emolumentar no venci- da distinção, mas antes como verdadeira conclusão. Por isso não entro
mento, não tinha o legislador da norma devolutiva possibilidade de fixar na sua análise.
o referido limite. a ) O argumento do resultado absurdo, pela dependência de certas
qualidades pessoais do director-geral concreto, o que conduziria a con
A afirmação é correcta mas a objecção que encerra é mais aparente
do que real. sideração de todos os elementos integrantes do vencimento (vencimento--
Com efeito, quando o legislador renuncia a disciplinar directamente -base, diuturnidades e participação emolumentar) .
certa matéria, procedendo antes a um reenvio para uma regulamenta- Esta razão, pode dizer-se, constitui um exemplo de escola de aplica-
ção preexistente noutro lugar sistemático, tem de se entender , na ine-
ção prática da jurisprudência dos conceitos, que, como se sabe, trans
fere a sede de apreensão do sentido perceptivo das normas do conteúdo-
xistência de qualquer declaração de reserva, que se conforma com as para a forma, dos princípios materiais para o sistema, da disciplina jur
mutações supervenientes que ocorram nesse sector normativo. Com a dica para a construção dos conceitos.
í-
ressalva, ditada pela advertência de Larenz atrás apontada, de repulsa Ora nós acabámos justamente de ver que o âmbito destas devolu
orgânica do novo conteúdo de regulamentação pela situaçã o prevista ções de regulamentação levam sempre ínsito um limite que é o da-
na norma principal. Não sendo esse o caso, só por intervenção legisla-
tiva ulterior seria possível alterar o alcance da norma remitente.
absoluta incompatibilidade dos conteúdos normativos importados
com a natureza da situação prevista pelo preceito que procede a esse
Ora bem , não se encontra no texto do Decreto-Lei n .° 458/82 passo reenvio.
algum que nos permita afirmar que a sua letra ou o seu espírito impo- Cláusula restritiva que, como é natural, apenas abrange os precisos
nha uma compressão ou redução teleológica do âmbito do conceito de conteú dos parciais repelidos pela previsão normativa e não quaisquer
«vencimento» que acabou por lhe ser, expressis verbis, atribu ído pela outros que o intérprete entenda por bem adaptar.
Lei n.° 21/85. Sendo conveniente real çar que o ónus da prova pende Assim, não obstante constitu írem as diuturnidades gerais da função
sobre a invocação das razões particulares de inaplicabilidade do novo pública (que naturalmente variam consoante a antiguidade de cada
conte údo normativo, já que a disposição evolutiva tem, pelo seu lado, procurador-geral-adjunto concreto) parte integrante do seu vencimento
a demonstração do alcance que já lhe foi reconhecido. e da base de cálculo da participação emolumentar, é evidente que, por
E o preâmbulo do diploma apenas contém trechos que revelam o intervenção do princípio da inadmissibilidade de vencimentos variáveis,
intuito de aproximar (não se explicita em que medida) os vencimentos esse factor não pode ser considerado naquela base de cálculo .
do pessoal de investigação dos auferidos nos tribunais.
.
Assim , diz-se que « não poderá esquecer-se [ ..] o entrelaçamento da
Princípio que assenta numa razão material sólida. Encontrando se
essas diuturnidades indissoluvelmente ligadas a uma qualidade pessoal -
actividade da polícia judiciária com a restante actividade do Ministério do funcionário (a sua antiguidade no serviço público), não surgindo
Pú blico, tribunais e funcionários de justiça ». E, mais adiante: portanto como elemento integrante ou consequ ência da sua categoria
« Não seria ajustado criar sulcos injustificados entre as remunerações profissional (procurador-geral-adjunto), seria manifestamente desajus
vencidas nos tribunais e as da Polícia Judiciária quando é verdade que - -
tado incluí las numa referência normativa restrita a esse tipo objectivo.
não há muito tempo estas eram superiores, sendo certo que a activi- A ideia da unidade da ordem jurídica e a norma que impõe a presun-
dade da Polícia Judiciária, de natureza parajudicial, é auxiliar da admi- ção de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e se expri
-
nistração da justiça. miu por forma adequada (artigo 9.° do Código Civil) leva nos
- desta
A existência de uma tabela autónoma de vencimentos para o pessoal maneira a excluir do termo «vencimento» apenas aqueles elementos nor-

— —
de investigação aspiração já reconhecida em diploma legal como pro-
cedente , reportada aos vencimentos do Ministério Público, é enten-
mativos radicalmente incompatíveis com a determinação abstracta do
seu montante (as aludidas diuturnidades), mas já não qualquer outra

160 161
D 6
componente objectiva dessa determinação (nomeadamente a participa - da entrada em vigor da Lei n.° 21/85, os funcionários de investigação
criminal da Polícia Judiciária têm direito ao percebimento da participa-
ção emolumentar). ção emolumentar em questão.
b ) O argumento segundo o qual, levando em conta a participação E a circunstância de, pelo artigo 3. ° do Decreto-Lei n.° 129/86, de
emolumentar, o acréscimo do vencimento excederia em muito as expec- 4 de Junho, o legislador ter acabado por estabelecer que a participação
tativas mais ambiciosas, pelo que só com uma referência expressa tal emolumentar do pessoal constante do mapa I anexo ao Decreto-Lei
resultado se poderia admitir. n.° 458/82 será fixada por portaria dos Ministros das Finanças e da
Quanto à influência do montante do acréscimo de vencimento na inter- Justiça, em nada altera os dados do problema. Este preceito que, não
pretação do texto legal, facilmente se verifica que ela é nula. Pois, além
de se desconhecer em que nível se situavam as expectativas dos interes-
permitindo a ilação de que tal benefício é concedido ex novo, não pode
por isso valer como norma interpretativa do direito anterior, apenas
sados, o que verdadeiramente importaria demonstrar , e não é feito, é
que não resulta do sentido da lei uma equiparação efectiva de venci - tem o sentido de conceder àqueles membros do Governo o poder de,
por aquele meio, fixar o montante desse complemento do vencimento.
mentos ao daquele magistrado do Ministério Pú blico. Passemos agora ao problema seguinte, que é o de saber se, no tocante
A falta de referência expressa, ao invés do que sucede com outras ao per
categorias de funcionários relativamente aos quais o Decreto-Lei
íodo que medeia entre 1 de Junho de 1982 e a entrada em vigor
daquela lei, os associados da A. beneficiavam do mesmo direito.
n.° 458/82 prevê uma participação emolumentar , tem apenas o valor O ponto é controverso, pois entre estas datas não dispomos de norma
que lhe é conferido pelo argumento a contrario. A omissão legal, só expressa que nos defina o conteúdo do conceito de « vencimento».
por si, nada prova. Seria necessário demonstrar uma de duas coisas: Colocando a questão fora do contexto normativo do Decreto-Lei
que ela foi determinada pela rejeição da disciplina expressa no lugar n.° 458/82, dir-se-ia, seguindo a doutrina defendida por Marcelo Cae
paralelo, ou que essa regulamentação não lhe é adequada. tano (Manual, II, 9.a ed., p. 767), que o vencimento engloba tanto o-
Ora , pelo menos a partir da publicação da Lei n.° 21/85, o sentido «vencimento principal» como os «vencimentos acessórios», mau grado
unívoco do conceito de «vencimento» afasta os dois termos da alterna- as reservas quanto ao carácter excessivamente amplo que este autor
tiva apontada. Ou , mais rigorosamente, sem necessidade de entrar em
indagação do alcance originário do conceito, pode dizer-se com segu-
empresta ao segundo conceito, a ponto de nele incluir as ajudas de custo,
o pagamento de transportes ou o abono de família.
rança que, a partir daquele momento, ele nos oferece, por imposição Fora isso, porém, e por razões em que não vale a pena entrar , dou
legal, um conteúdo que elimina aquela presunção. como certa a conclusão segundo a qual, mesmo sem disposição expressa
c ) Pelo que toca à constatação prática de que os magistrados judi- do n.° 2 do artigo 23.° da Lei n.° 21/ 85, a categoria «vencimento» ,
ciais ou do Ministério Público que exercem funções na Polícia Judiciá- distraída daquele contexto, pode efectivamente interpretar-se como englo
ria têm optado pelos seus vencimentos de magistrados, ela apenas revela bando a participação emolumentar , dada a natureza de complemento-
um cuidado injustificado, ao menos desde a entrada em rigor do Decreto- de vencimento que esta apresenta, corroborada pela evolução hist órica
- Lei n. ° 21/85, em assegurar o direito ao percebimento da participação do instituto.
emolumentar. Não prova portanto que o recurso a esse mecanismo legal
constitua a única garantia daquele direito . Todavia, esta constatação, na inexistência de disposição no Decreto-
-Lei n.° 458/82 (ou em qualquer outro diploma legal, até à Lei
d ) Finalmente, a circunst ância de haver inspectores que, pela res- n.° 21/85,
salva contida nos n.os 1 e 3 do artigo 156.° do Decreto-Lei n.° 458/82,
para o qual este remeta) que defina o conteúdo do conceito «
mento» não é suficiente, a meu ver , para decidir a quest ão favoravel--
venci
conservaram o direito, proveniente de legislação anterior, ao percebi - mente à pretensão da A.
mento de uma participação emolumentar n ão significa de modo algum
que, vingando a tese da A., tais funcionários fiquem numa situação -
A definição dos conceitos legais há de constituir o resultado da inter-
pretação dos textos concretos onde surgem inseridos, não
de benef ício duplo. devendo
esquecer-nos de que, como atr ás referi, o legislador dispõe sempre de
Pois, a entender-se que a Lei n.° 21/85 introduziu no estatuto remu-
nerat ório dos funcionários de investigação criminal da Polícia Judiciá-
uma certa margem de liberdade que lhe permite atribuir ao mesmo con
ceito sentidos vários, consoante o fim que com ele pretende atingir.-
na uma redefinição do conceito de vencimento, abrangendo a partici-
-
pação emolumentar , há-de forçosamente interpretar se esse texto como
Por isso, repito, não havendo no diploma legal (directamente ou por
revogatório, de forma implícita mas concludente, de qualquer benefí-
remissão) uma norma definitória, os limites do conceito não poderão ser
recolhidos de princípios gerais alheios ao texto nem de outras fontes de
cio da mesma natureza de que alguns funcionários já gozassem em vir- direito positivo aparentemente paralelas. Hão-de resultar, em primeira
tude de disposição avulsa do estatuto anterior. A primeira participação
emolumentar não acresce, é antes eliminada ou consumida, pela parti-
linha, da exegese do próprio diploma ou instituto jurídico que o utiliza.
. Ora, até à entrada em vigor da Lei n.° 21/85 não encontramos no
cipação emolumentar ulterior Decreto-Lei n.° 458/82 passo algum que nos permita afirmar que o seu
Deste modo, pelo conjunto de razões expostas, entendo que, a partir

162 163

autor tenha pretendido incluir no conceito «vencimento» do artigo 91. °
e mapa I anexo a participação emolumentar, de que, na altura, goza-
vam já os magistrados do Ministério Público.

Pelo contrário, os argumentos retirados da análise do diploma que,
como vimos, são inoperantes contra a ulterior determinação legal
expressa em sentido oposto
ção emolumentar.
— vão no sentido da exclusã o da participa-

Não vou expô-los de novo, porque já foram analisados numa outra


frente.
Apenas mencionarei aquele que, sem dúvida, se me afigura como o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
mais valioso, o de que houve casos particulares de funcionários de inves- de 12 de Julho de 1988 (*)
tigação criminal da Polícia Judiciária em relação aos quais o legislador
do Decreto-Lei n.° 458/82 atribuiu expressamente (por forma directa
ou por via devolutiva) uma participação emolumentar. Foi o que suce- Acordam na l . a Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
deu com os inspectores não magistrados judiciais nem do Ministério
Pú blico providos em comissão de serviço, situação ressalvada pelo n.° 3 O Ex.mo Magistrado do Ministério Público e o Ministro da Justiça
do artigo 142.° e pelo n.° 1 do artigo 156.° , a primeira disposição refe- recorrem da sentença proferida pelo M.mo Juiz do Tribunal Adminis-
rindo directamente o percebimento dos emolumentos a que se repor- trativo de Círculo , que julgou parcialmente procedente a acção inter-
tava a alínea c) do artigo 258.° do Código das Custas Judiciais e a posta pela Associação Sindical dos Funcionários de Investigação Cri
segunda retirando do seu alcance revogatório o n. ° 4 do artigo 147.° -
i
minal da Polícia Judiciá ria, com sede na Rua de Gomes Freire, 174,
do Decreto-Lei n.° 364/ 77, de 2 de Setembro, que consagrava esse em Lisboa, contra o Ministro da Justiça, reconhecendo o direito dos
mesmo direito. funcionários de investigação criminal da Polícia Judiciá ria à participa
Este facto demonstra que o legislador do Decreto-Lei n.° 458/82, ção emolumentar atribuída aos magistrados do Ministério Público nos-
naqueles casos em que pretendeu atribuir uma participação emolumen- termos combinados dos artigos 91.°, n.° 1, e mapa I anexo
tar, o fez expressamente e que, portanto, não construiu o conceito «ven-
. -Lei n ° 458/82, l .° da Lei n.° 24/85, e 23.°, n.° 2, da Leiaon Decreto
. ° .
-
21/ 85,
cimento» por forma a abranger este tipo de remuneração a partir da data de vigência desta lei.
Raciocínio que, como facilmente se demonstra, não assenta apenas .
As conclusões da alegação do Ex mo Magistrado do Ministério
na estrutura formal do argumento a contrario. Tem principalmente por Pú blico são as seguintes:
base o resultado absurdo que resultaria da duplicação de benefícios ou
a inexplicável inutilidade daquelas disposições se porventura se enten- «1 — A presente acção de reconhecimento de direito deverá ser rejei
desse que importaria obstar a essa duplicação através de uma interpre- tada, por não se terem esgotado os restantes meios contenciosos ao dis--
tação que levasse a incorporar, por consunção, a participação emolu- por da autora, que asseguravam a efectiva tutela jurisdicional do direito
mentar menor na de valor mais elevado.
Pelo que concluo não gozarem os funcionários de investigação crimi-
nal associados da A., até à entrada em vigor da Lei n.° 21/85, do pre- —
que a mesma pretende ver reconhecida com a presente acção;
2 Se assim não for entendido e superiormente se decidir que era
tendido direito ao percebimento de participação emolumentar.
Assim, pelas razões expostas, declaro que os funcionários de investi- —
possível conhecer de fundo,
3 Deverá revogar-se a douta sentença recorrida considerando-se
gação criminal da Polícia Judiciária representados pela A. têm direito,
a partir da vigência desta lei, à participação emolumentar atribuída aos
magistrados do Ministério Pú blico, nos termos combinados dos arti-

a acção totalmente improcedente porquanto:
4 A base de cálculo dos vencimentos dos funcionários de investi
gação criminal e do pessoal auxiliar de investigação criminal da Polícia-
Judicial é aquela que resulta da interpretação dos preceitos legais inser-
gos 91.° , n.° 1, e mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 458/82, l .° da Lei tos no Estatuto da Polícia Judiciária, aprovado pelo Decreto-Lei
n.° 24/85 e 23.°, n.° 2, da Lei n.° 21 / 85, com o que concedo parcial .
provimento a esta acção.
Custas pela A., na parte em que decaiu, para efeito do que fixo em
6000100 o imposto de justiça e em 4000J00 a procuradoria.

n ° 458/82, de 24 de Novembro;
5 E a interpretação correcta dos mesmos preceitos, designadamente
.
do seu artigo 91 ° , conjugado com o mapa I anexo ao diploma em
Registe e notifique.

Lisboa, 15 de Mar ço de 1987. — Fernando Azevedo Moreira. (*) Proferida no recurso n.° 25 240, com trânsito em julgado.

164 165
T
quest ão, aponta inequivocamente na exclusão da participação emolu- põem a tabela autónoma de vencimentos do pessoal dirigente e de
inves-
mentar referente à categoria de procurador-geral-adjunto da base de tigação criminal da Polícia Judiciária.»
cálculo dos vencimentos daqueles funcionários; A agravada conclui a sua contra-alegação pedindo a confirmação da
6— Não fora assim , e tornar-se-iam dispensáveis as ressalvas esta-
belecidas expressamente pelo legislador nos artigos 142.°, n.° 3, e 156.°,
sentença e juntou aos autos dois pareceres jurídicos, um subscrito pelo
.
Dr. A Barbosa de Melo, o outro pelo Prof. Doutor A. Menezes Cor-
n.° 1, do diploma citado, em relação aos funcionários a í contemplados. deiro.
7— O disposto no artigo 23. °, n.° 2, da Lei n.° 21/85, de 30 de
Julho, tomado extensivo à magistratura do Ministério Público por força
Neste STA o Ex.mo Magistrado do Ministério Pú blico emitiu o
seguinte parecer:
do artigo l .° da Lei n.° 24/85, de 9 de Agosto, não produziu qualquer
alteração no montante das remunerações mensais já auferidas por aqueles Sobre o recurso interposto a fl. 52.
magistrados, visando regular questões diversas. Partamos de um exemplo para tratar depois a opção interpreta-

8 Seria pois absurdo que os viesse a produzir em relação a catego-
rias profissionais cujos vencimentos são e já eram calculados com base
tiva que a douta decisão fez.
Para facilitar vamos imaginar que à data da entrada em vigor
na remuneração de um magistrado do Ministério Público. do Decreto-Lei n.° 458/82 um procurador-geral adjunto recebia
-

9 Tanto mais que, por força do Decreto-Lei n.° 458 / 82, se havia
já aproximado, na medida do entendido justificável, os vencimentos
100 contos de ordenado base, a que acresciam 27 500$ a título de
participação emolumentar.
do pessoal de investigação da Polícia Judiciária aos auferidos nos tri-
Ora, perante esta realidade entendeu o legislador estabelecer os
vencimentos do pessoal referido no artigo 91. °, n.° 1 (pessoal de
bunais.

10 Decidindo como decidiu, que aquela definição do conceito de
vencimento, inserida no artigo 23.°, n.° 2, da Lei n.° 21 / 85 e aplicável
ao Ministério Pú blico por força do artigo l .° da Lei n.° 24/85, obriga
investigação) segundo o mapa I referido no artigo 76.°, n. ° 1, em
-
percentagem ao do director geral, que por sua vez tem direito a
vencimento igual ao do PGA.
Se tomarmos o exemplo de um funcionário com direito a 90 7o
a partir da entrada em vigor deste diploma ao cálculo dos vencimentos do vencimento do director-geral temos o seguinte resultado: °
dos funcionários de investigação da Polícia Judiciária com inclusão da No momento figurado o legislador entendeu correcto que aquele
participação emolumentar referente à categoria de procurador-geral- funcionário percebesse um vencimento de 90 000$ mensais, par-
-adjunto, a senten ça recorrida faz incorrecta interpretação e aplicação tindo da base de 100 000$ do vencimento de categoria do PGA.
da lei , violando, designadamente, os artigos 91.° e mapa I anexo ao
»
Mas nessa altura já um magistrado desta categoria recebia
Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, e 23.° , n.° 2, da Lei
!•
127 500$.
n.° 21/85, combinada com o artigo l .° da Lei n.° 24/85, de 9 de Quer dizer que relativamente a este ú ltimo quantitativo o legis-
Agosto.» lador entendeu que o funcionário da Polícia Judiciária havia de
ter um vencimento inferior em 37 500$, ou seja , havia de ganhar
As conclusões da alegação do Ministro da Justiça são estas: menos 29,412 %.
«1 —O vencimento do director-geral da Polícia Judiciária é, nos ter-
mos do artigo 91. ° do Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro ,
Fazendo o apuramento de outro modo.
Ganhando 90 000$ o funcionário em causa , embora auferindo
90 °7o do ordenado base do PGA, recebia apenas 70,588 % do total
e do mapa I ao quadro ú nico do pessoal da Polícia Judiciária anexo de 127 500$.
ao referido diploma, igual ao do procurador-geral-adjunto; Na tese do M.mo Juiz as Leis n.os 21/85 e 24/85 traziam o
2
—A base de cálculo dos vencimentos das demais categorias enu-
meradas no referido artigo 91.° , e mormente as do pessoal de investi-
gação criminal e do pessoal auxiliar de investigação criminal, consiste
seguinte resultado:
O funcionário em causa passaria a auferir 114 750$ se se manti-
vesse aquela remuneração de 127 500$ para um PGA, só porque
no vencimento-base de procurador-geral adjunto, com exclusão, por-
- a participação emolumentar deste, por força das Leis n.os 21 / 85
tanto, da participação emolumentar e das diuturnidades que cabem a e 24/85, se integra no vencimento ou foi qualificado como tal.
esta categoria profissional de magistrado do Ministério Pú blico; Quer dizer , agora passaria o funcionário em causa a receber ape-
3
—A disposição contida no n.° 2 do artigo 23.° da Lei n.° 21/85,
de 30 de Julho, combinada com o artigo l .° da Lei n.° 24/85, de 9
de Agosto, produz efeitos no âmbito exclusivo do estatuto remunerató-
nas menos 12 750$ que o PGA, ou seja, menos 10 % do total da
remuneração deste, enquanto antes das Leis n.os 21 / 85 e 24/85
recebia menos 29,412 % .
rio dos magistrados judiciais e do Ministério Pú blico, sendo irrelevante Teria o legislador em 1985 pretendido melhorar a remuneração
quanto à alteração da base de incid ência das percentagens que com- do pessoal de investigação de modo tão significativo ou nem sequer

166 167
T

Com os vistos legais, cumpre decidir:


teve em conta essa possível projecção do Estatuto dos Magistra- As questões a resolver , se a segunda não ficar prejudicada, são:
dos Judiciais neste campo? a ) Se a sentença recorrida, não « rejeitando» a acção, violou a lei;
É agora, segundo me parece, que se coloca a questão da inter- b ) Se a sentença violou, por erro de interpretação, os artigos 91.°
pretação da lei . e mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, e 23.°,
Quando se publicou o Decreto-Lei n.° 458/82 teve-se em conta n.° 2, da Lei n.° 21/85, combinada com o artigo l .° da Lei n.° 24/85,
certamente um conjunto de circunstâncias e entre elas não poderia de 9 de Agosto.
deixar de estar presente aquela realidade que era o vencimento do
PGA e a participação emolumentar que lhe acrescia. Sintetisemos os argumentos da sentença recorrida e das alegações do
Mas não só.
- .
Com efeito, os artigos 76.° e 91.° do Decreto Lei n ° 458/82
representante do Ministério Público quanto ao primeiro problema
Na douta sentença recorrida, tomando-se posição sobre a questão sus-
.
não deixam d ú vidas de que o legislador teve também em conta a citada pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público de que se não veri-
situação relativa dos funcionários de investigação da Polícia Judi- ficavam os pressupostos para o exercício do direito de acção para reco-
ciária com o restante pessoal que se integra no mapa li. nhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido nos termos
i Aceitou o legislador a diferença de situação e também remune- previstos no artigo 69.° , n.° 2, da LPTA, decidiu-se pela positiva, fun
ratória reportada à situação existente em 82. -
E referenciando os vencimentos do pessoal do mapa I do
damentalmente pelas razões que seguidamente se expõem, seguindo
muito de perto o texto da sentença em apreciação.
artigo 76.° ao do PGA e sabendo que a base do vencimento destes O âmbito de aplicação da norma do n.° 2 do artigo 69.°, na perspec-
magistrados também seria actualizada como a da lista A da fun- tiva das suas relações com o contencioso de anulação, tem uma zona
V ção pú blica podia perspectivar e aceitar um paralelismo com os de certeza negativa, uma de certeza positiva e uma terceira de discussão
I funcionários do quadro li, digo mapa II , que eram remunerados possível.
por letras de vencimento.
A primeira corresponde aos casos em que sobre a pretensão do autor
Ora o que não nos parece aceit ável é que toda esta harmonia, foi já emitido acto definitivo e execut ório, excepcionados aqueles em
embora de diferença, quisesse o legislador subvert ê-la com as Leis que os efeitos jurídicos obtidos com a decisão proferida em conten
n.os 21/85 e 24/85. cioso anulatório não cubram essencialmente aqueles a que tende a decla-
-
0 E o legislador , que tudo pode, se o pretendesse fazer , então teria ração do direito .
\ sido muito mais explícito do que o foi.
Então em vez de usar no artigo 23.° da Lei n. ° 21/85 a expres-
sã «participação emolumentar» tê-la-ia substituído por vencimento
o
A segunda é a de que a utilização do meio não impõe ao adminis-
trado o encargo prévio de provocar um acto administrativo e executório.
. A questão dos autos situa-se na zona de dú vida, pois que, na forma
pura e simplesmente em que a questão se configura na petição, não foram praticados actos
Por outro lado, ao dizer que a participação emolumentar se inte- prévios definitivos e executórios, sendo indiscutível que a realização dos
grava no vencimento se pretendesse o efeito que lhe atribui a douta direitos dos associados da autora (o processamento futuro dos respecti-
decisão podia usar uma expressão mais incisiva como a de « para vos vencimentos) dependerá da prática de uma série sucessiva de actos
todos os efeitos legais», como o fez por vezes em outros lugares.
Além desta razão de expressão literal , não será despiciendo veri- que a autora teme virem a ser praticados de acordo com um critério
de interpretação da lei lesivo dos direitos dos seus associados.
ficar que o n.° 2 do artigo 23.° da Lei n.° 21/85 representa apenas Atendendo a que, não sendo razoável exigir a centenas de interessa-
a satisfação de uma aspiração dos magistrados para que a partici- dos o percurso da via de interposição constante de recursos hierárqui-
pação emolumentar fosse considerada vencimento para efeitos de cos e contenciosos para poderem assegurar a tutela eficaz dos seus direi-
aposentação, da sua aposentação... tos, impõe-se admitir, no caso, a via da acção para reconhecimento de
Foi só esse o sentido daquele n.° 2 do artigo 23.° do Estatuto direito ou interesse legítimo.
dos Magistrados Judiciais. O caso integrar-se-ia, na tese do M.mo Julgador, na hipótese geral
Fazer a projecção dele para outros efeitos é ir além da razão que formula , em que entende ser admissível a acção para reconheci
de ser da lei. -
Assim sendo, é meu parecer que o recurso deve ser provido se
mento de um direito ou interesse legítimo, que seria aquela em que .
«o ponto de discussão se circunscreve à interpretação e aplicação de
..
não proceder o do Ministério Pú blico, que deve ser apreciado prio- uma norma que toca os interesses de um círculo determinável, ainda
ritariamente quanto à quest ão de rejeição de que deveria ter sido que extenso, de pessoas, como é o caso de uma classe profissional, e
objecto a presente acção.
.
Nos termos do artigo 109.° , n ° 3, da LPTA não se emite pare-
que se reflecte num número incontável de actos que sucessivamente vão
sendo emitidos ao abrigo dessa disposição em que o efeito útil preten-
cer sobre o mérito do recurso do Ministério Pú blico.

168 169
dido não se atinge pela persistente anulação dos actos singulares de inter-
í Fixando as normas processuais do exercício da nova garantia conten-
pretação e aplicação da norma que se reputem viciados. Porque enquanto ciosa, criada e modelada pelo legislador constitucional, o legislador ordi-
nário estabeleceu no artigo 69.° do Decreto-Lei n . ° 267/85, de 16 de
a Administração não for judicialmente convencida de um erro de direito
— —
e outro é o escopo do recurso anulatório , não obterá o adminis-
trado protecção eficaz, isto é, duradoura, do seu interesse».
A Ex.ma Representante do Ministério Público no TAC, nas suas dou-
Junho (LPTA):
1
— As acções para obter o reconhecimento de um direito ou
tas alegações, opõe à argumentação precedentemente exposta , funda - interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo,
salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade
mentalmente, o seguinte: do direito ou interesse a reconhecer.
O texto legal é claro no sentido do carácter residual da acção para
reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, pelo que, havendo —
2 As acções só podem ser propostas quando os restantes meios
contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não
a possibilidade de por meio do recurso contencioso de anulação e ine- assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em
rente procedimento executivo de execução da sentença anulatória se obter causa.
a necessária tutela jurisdicional, não existe esse direito de acção.
No caso concreto, em que uma associação sindical representativa de A questão a resolver prende-se directamente com a interpretação do
uma certa classe de funcionários da Polícia Judiciária pretende ver reco- transcrito n. ° 2, ou seja, no caso concreto, se a autora: Associação
nhecido o direito dos seus representados a um «vencimento» calculado Sindical dos Funcionários de Investigação Criminal da Polícia Judiciá-
de maneira diversa daquela que a Administração o vem fazendo por ria tem «legitimidade» para intentar a presente acção em que pede que
actos administrativos firmes, a obtenção desse desiderato é perfeitamente «[...] o tribunal declare que os funcionários de investigação criminal ,
obtenível pelas vias da impugnação graciosa e contenciosa, previstas constantes do mapa I anexo ao Decreto-Lei n .° 458/82, de 24 de Novem-
na lei, dos actos que processem esses vencimentos de forma reputada bro, têm direito , desde 1 de Junho de 1982, ao vencimento da categoria
ilegal. estabelecida percentualmente em relação ao director-geral da Polícia
Uma vez obtida a anulação de um acto ou de alguns desses actos, Judiciária, sendo o vencimento deste igual ao do procurador-geral-
por sentença judicial transitada , com fundamento em erro de interpre- -adjunto, cujo quantum se apura somando o vencimento-base (actual-
tação das normas jurídicas aplicáveis, não será admissível supor que mente definido nos termos do n.° 4 do artigo 22. ° da Lei n.° 21/ 85,
a Administração prossiga no cometimento da ilegalidade sancionada. para onde remete a Lei n.° 24/85) ao vencimento de exercício ou com-
Daí que o argumento tirado da desrazoável onerosidade da utilização plementar que corresponde à participação emolumentar (hoje a do
dos meios impugnat órios não tenha a consistência que na sentença se artigo 23.° da Lei n.° 21/85) e que tem a mesma natureza de vencimento.
lhe atribui. Ou , caso este Tribunal assim o não entenda, por eventualmente con-
Por outro lado, se se considerar que do mesmo modo que se reco- siderar que a participação emolumentar só passou a ter a mesma natu-
nheceu legitimidade à autora para interpor esta acção se lhe não nega- reza do vencimento a partir da Lei n.° 21/85, se pede que declare que
ria legitimidade para interpor os necessários recursos graciosos e con- aos referidos funcionários da carreira de investigação criminal seja reco-
tenciosos dos actos que processarem os vencimentos dos seus associados, nhecido o direito de ela ser considerada para cômputo dos seus venci-
perde força o argumento tirado de necessidade imposta, a todos e cada mentos, da mesma forma que o é para os magistrados judiciais e do
um deles, de terem de suportar, em etapas sucessivas, os encargos e Ministério Pú blico, desde a data da entrada em vigor do estatuto remu-
os riscos daí decorrentes. neratório destes magistrados (Lei n.° 24/85).»
Ora, como se vê, tal como a autora estruturou os pedidos que for-
Vejamos: mula, é seguro que o meio processual de que se socorreu , a «acção para
reconhecimento de um direito ou interesse legítimo», é o próprio.
A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo tem A autora quer obter a declaração judicial de reconhecimento de um
a sua matriz no preceito do artigo 268.°, n.° 3, da Constituição da Repú- direito de que alega serem titulares os seus associados lançando mão
blica, revisão de 1982, que estabelece: à garantia contenciosa prevista no artigo 268.°, n.° 3, da Constituição.
Ora, o meio processual organizado pelo legislador para o exercício dessa
É garantido aos interessados recurso contencioso, com funda- garantia é, sem d úvida, a «acção» prevista e disciplinada nos artigos
mento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos defi- 69.° e 70.° da LPTA e não qualquer outro.
nitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como Indubitável, pois, que o meio processual que utilizou é o adequado.
para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente Todavia, a questão suscitada, na inst ância e neste STA, pelo
protegido. Ex.mo Magistrado do Ministério P ú blico não parece ter a ver com a

170 171
T

propriedade do meio processual , mas com o « interesse em agir », o que Só, pois, os administrados que aleguem a qualidade pessoal de titula-
redunda numa questão de legitimidade. res de um direito ou interesse legítimo podem fazer uso lícito desse meio
O que aquele magistrado questionava e questiona, directamente, é de acção.
a « necessidade» de utilização da «acção» para que a autora possa obter A lei , manifestamente, não reconhece legitimidade para o exercício
«tutela judicial efectiva » para o direito ou direitos que refere, pondo, desta acção a organizações ou associações representativas de interesses
para , por esse meio, obterem o reconhecimento judicial de direitos ou
aliás, também em d ú vida a existência de um seu direito pró prio que
«legitime» o uso da «acção» para reconhecimento de direitos de que interesses de que sejam pessoalmente titulares os seus representados ou
confessadamente não é titular. associados.
Pois bem: E, por isso , cabe aqui referir que se considera não ter nenhum apoio
legal, sendo, aliás, inequivocamente, contrariada pela indicada norma,
Sendo certo que a garantia contenciosa para reconhecimento de um
direito ou interesse legalmente protegido surge no preceito constitucio- a hipótese geral, avançada pelo M . mo Juiz, pela qual estaria legitimado
nal rotulada de « recurso contencioso », parece líquido, tal como o legis- o uso da acção para reconhecimento do direito ou interesse legítimo
que, porventura, nem mesmo se justificaria na perspectiva do direito
lador ordinário o entendeu, que se não trata de uma garantia id êntica
na sua estrutura ao «recurso contencioso de anulação». a constituir, na medida em que converteria o que o legislador constitu-
Não se coaduna, na verdade, com a finalidade da nova garantia, cional pretende seja um puro meio pessoal de garantia jurisdicional dos
«obter o reconhecimento» de um direito ou interesse, a natureza impug- administrados contra actos e omissões injustos da Administração, numa
nat ória co-natural ao recurso contencioso de anulação. acção para «interpretação autêntica» de normas administrativas, resul-
Daí que não pareça ter havido por parte do legislador ordinário qual- tado abertamente repudiado pelo artigo 115.°, n.° 5, da Constituição
H quer infidelidade ao pensamento do legislador constitucional , tratando da Repú blica.
a nova garantia contenciosa como acção que, aliás , desde logo, tem No segundo plano:
! a vantagem de deixar claro que o uso desta garantia, contrariamente Não terá legitimidade quem não revele « necessidade » do uso desse
ao que sucede com o uso do recurso contencioso de anulação, não exige meio defensivo por impossibilidade do uso do meio « recurso conten-
como condição necessária para o seu exercício uma declaração prévia cioso de anulação», dada a sua natureza impugnatória.
da Administração sobre a situação em causa. Com efeito, como resulta da leitura da acta parlamentar que trans-
I» Mas se, na verdade, o meio processual adequado a actuar a nova creve as intervenções dos representantes partidários, em seguida à apro-
* garantia perante os tribunais não é o recurso, mas a acção, não será vação, por unanimidade, da redacção final da disposição constitu-
cional em análise, o objectivo do legislador constitucional ao criar a
correcto desprezar as «directivas» constitucionais que est ão ínsitas na
denominação adoptada no preceito constitucional . nova garantia contenciosa não teria sido outro senão o de colmatar as
Por alguma razão o legislador constitucional chamou « recurso con- deficiências do « recurso contencioso de anulação» como garantia de
tencioso», ou integrou na categoria genérica de « recursos contencio- defesa dos administrados, face à Administração, nos casos em que a
sos», o novo meio defensivo dos administrados face ao poder adminis- lei lhes reconhece direitos e interesses e que esta não pretende satisfazer
trativo. total ou parcialmente ou tarda por tempo desrazoável a sua efectiva-
ção, não estabelecendo a lei qualquer prazo para a Administração os
Ora, uma dessas «directivas» parece dizer respeito à legitimidade, em
dois planos. efectivar.
No primeiro: O recurso contencioso para reconhecimento de um direito ou inte-
Tal como nos recursos contenciosos só os «interessados» poderão fazer resse legítimo não seria, na intenção do legislador constitucional, um
uso dela. meio contencioso alternativo ou substitutivo, mas um meio complemen-
Com efeito, o preceito reza que só aos «interessados» é garantido tar do «recurso contencioso de anulação», destinado a intervir apenas
o « recurso contencioso» para obter o reconhecimento de um direito ou nos casos em que este meio não possa ser utilizado por razões atinentes
interesse legalmente protegido. O que significa, dada a clara alusão à à sua natureza de meio impugnatório.
legitimidade para o recurso contencioso de anulação, que só os que Valerá a pena, para o demonstrar , transcrever dessas intervenções
parlamentares as mais expressivas (cf. Diário da Assembleia da Repú
tenham interesse directo pessoal e legítimo na obtenção da providência
blica, l . a série, n.° 125, de 23 de Julho de 1982, pp. 5268 e 5269):
-
judiciária que a garantia lhes faculta têm legitimidade para a accionar.
E foi isso que o legislador ordinário com toda a evidência estabele-
ceu no n.° 1 do artigo 69.° da LPTA: as acções para reconhecimento Deputado Sr. Luís Nunes de Almeida:
de um direito ou interesse legítimo só podem ser propostas por quem [...] « Uma brevíssima declaração de voto para manifestar , ape-
invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer. nas, a nossa satisfação pela aprovação destes artigos [.. ] .
172 173
rr T

Designadamente no que respeita [...] à possibilidade do recurso E é esse o caso dos autos.
contencioso para reconhecimento de um direito ou interesse legal- Na verdade, para além de ser evidente que a autora não podia
mente protegido. car a titularidade dos direitos que pretende ver reconhecidos invo-
Até hoje o nosso contencioso administrativo era meramente anu- não oferece d úvida que, sendo estritamente vinculada, em , tamb ém
latório. Os cidadãos encontravam-se desprotegidos perante a pas- tos, a actuação da Administração em matéria de fixação todos os aspec-
sividade da Administração. tos e demais abonos devidos aos associados da autora e quedos vencimen-
, assim sendo,
Ora, com a aprovação deste dispositivo o cidadão terá o direito a via do recurso contencioso de anulação dos actos
a obter o reconhecimento através de uma espécie de sentença decla- tórios que foram praticados ou que vieram a sê-lodefinitivos e execu
, com fundamento
-
rativa do Tribunal Administrativo, reconhecendo o seu direito ou nas disposições legais concernentes, era e é possível e eficaz para
interesse em muitos casos em que os cidad ãos se encontravam até integral dos direitos invocados, não se pode reconhecer defesa
hoje impossibilitados de obter uma decisão dos tribunais em afir- uso da acção para reconhecimento de direito ou interessenecessidade
legítimo para
do
mação dos seus direitos face à Administração. aquele efeito.
Trata-se de um reforço sensível das garantias dos administrados A autora carece de legitimidade para a acção, nos termos do disposto
perante o aparelho administrativo e por isso nos congratulamos no artigo 69.°, n.os 1 e 2, da LPTA.
com a sua aprovação.»
i
A sentença recorrida violou as citadas disposições.
Nestes termos, julgando prejudicado o conhecimento de quaisquer
.
Deputado Sr Vital Moreira: outras questões:
[...] «Estas duas ú ltimas alterações, designadamente a abertura Concedem provimento ao recurso interposto pelo Ex.mo Magistrado
II
i
expressa e explícita do recurso de anulação de actos administrati
vos, independentemente da sua forma [...], e a admissão do recurso
- do Ministério Pú blico, revogam a sentença recorrida e absolvem da
tância da acção o Ministro da Justiça. ins-
i
positivo de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente pro- Custas pela autora no Tribunal Administrativo de Círculo e neste
tegidos, constituem, só por si, uma pequena revolu ção nesta maté- Supremo Tribunal, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria
» ria, que importa sublinhar e com a qual nos congratulamos . pectivamente, em 6000$ e 4000$, 10 000$ e 6000$.
, res-
Na realidade, o recurso meramente anulatório deixava totalmente
à margem as situações em que a lesão dos direitos dos cidad ãos

i não se operava por uma infracção positiva da Administração, mas


através do silêncio, do não reconhecimento do direito, da não satis-
fação das prestações a que os cidadãos têm direito. — —
Lisboa, 12 de Julho de 1988. Dimas de Lacerda
nando Samagaio Estelita de Mendonça. — António Fer -
Numa Administração cada vez mais prestativa , isto é, cada vez
mais consistente de prestações activas a que os cidadãos têm direito,

esta abertura significa que um campo que era cada vez maior
de desprotecção dos cidadãos perante o Estado e a Administração
passa a ser coberto.

.
É uma inovação extremamente importante e positiva Por isso
a votamos favoravelmente e nos congratulamos com a sua acei-
tação.»

Ora bem. É de acordo com esta caracter ística genética de comple-


mentaridade que o legislador constitucional imprimiu à nova garantia
contenciosa que a lei ordinária consagra no citado n.° 2 do artigo 69.° ,
como pressuposto de legitimidade do autor , que este revele ou pelo menos
afirme (a lei diz as acções não podem ser propostas) a sua necessidade
de lançar mão da acção pela incapacidade de os restantes meios conten-
ciosos poderem assegurar, efectivamente, a satisfação do direito ou inte-
resse cuja titularidade invoca.
Assim se, de acordo com os dados fornecidos pelo processo, se não
descobrir essa necessidade não pode o tribunal reconhecer ao autor legi-
timidade para a acção.

174
175
T

autor tenha pretendido incluir no conceito «vencimento» do artigo 91.° ANOTAÇÃO


e mapa I anexo a participação emolumentar , de que, na altura, goza
vam já os magistrados do Ministério P ú blico.
-

Pelo contrário, os argumentos retirados da análise do diploma que, I — Introdução
ção emolumentar. —
como vimos, são inoperantes contra a ulterior determinação legal
expressa em sentido oposto vão no sentido da exclusã o da participa

Não vou expô-los de novo, porque já foram analisados numa outra


- § l .° Generalidades; a questão em litígio.

frente.
Apenas mencionarei aquele que, sem d ú vida, se me afigura como o

I A sentença de 15 de Mar ço de 1987 do Tribunal Administrativo
do Círculo de Lisboa tem o maior interesse teórico e prático. Tanto
mais valioso, o de que houve casos particulares de funcionários de inves - quanto há conhecimento, tratava-se da primeira decisão jurispruden-
tigação criminal da Polícia Judiciária em relação aos quais o legislador cial portuguesa que aplicou o dispositivo inovatório que permite a inter-
-
do Decreto Lei n.° 458/82 atribuiu expressamente (por forma directa
posição, em tribunal administrativo, de acções para o reconhecimento
ou por via devolutiva) uma participação emolumentar. Foi o que suce-
deu com os inspectores não magistrados judiciais nem do Ministério de direitos ou de interesses legalmente protegidos. Subscrita por Fer-
Pú blico providos em comissão de serviço, situação ressalvada pelo n.° 3 nando Azevedo Moreira , magistrado e juscientista de renome, dentro
do artigo 142.° e pelo n.° 1 do artigo 156.°, a primeira disposição refe - e fora do País, a sentença em causa tem ainda um relevo doutrinário
rindo directamente o percebimento dos emolumentos a que se repor - considerável , designadamente no que toca à interpretação da lei e ao
tava a alínea c ) do artigo 258.° do Código das Custas Judiciais e a
segunda retirando do seu alcance revogatório o n.° 4 do artigo 147.° problema melindroso das denominadas normas de remissã o.
I do Decreto Lei n.° 364/ 77, de 2 de Setembro, que consagrava esse O acórd ão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Julho de
! -
mesmo direito. 1988 veio revogar a referida sentença de 15 de Março de 1987. Fê-lo,
Este facto demonstra que o legislador do Decreto-Lei n.° 458/82, no entanto, por razões processuais, apenas, e isso depois de ter sufra-
naqueles casos em que pretendeu atribuir uma participação emolumen- gado a sentença na parte em que considerou adequada a utilização da
tar , o fez expressamente e que, portanto, não construiu o conceito « ven-
cimento» por forma a abranger este tipo de remuneração. acção para reconhecimento do Direito. Pode, pois, dizer-se, com pro-
Raciocínio que, como facilmente se demonstra, não assenta apenas priedade, que a acção para o reconhecimento do direito já encontrou
na estrutura formal do argumento a contrario. Tem principalmente por guarida no Supremo Tribunal Administrativo, pondo cobro a uma tra-
base o resultado absurdo que resultaria da duplicação de benef ícios ou dição anulatória que se prolongou por gerações.
a inexplicável inutilidade daquelas disposições se porventura se enten- Impõe-se a publicação destas peças, acompanhada das presentes refle-
desse que importaria obstar a essa duplicação através de uma interpre-
tação que levasse a incorporar , por consunção, a participação emolu- xões. •

mentar menor na de valor mais elevado.


Pelo que concluo não gozarem os funcionários de investigação crimi-
nal associados da A., até à entrada em vigor da Lei n . ° 21 / 85, do pre-
tendido direito ao percebimento de participação emolumentar.

II A questão em litígio nas decisões agora anotadas pode ser suma
riada com simplicidade .
-
O Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, aprovou a Lei Orgâ-
Assim , pelas razões expostas, declaro que os funcionários de investi-
gação criminal da Polícia Judiciária representados pela A. têm direito, nica da Polícia Judiciária.
a partir da vigência desta lei, à participação emolumentar atribu ída aos O artigo 91.° desse diploma , epigrafado « Vencimentos», dispôs:
magistrados do Ministé rio Pú blico, nos termos combinados dos arti-
gos 91.° , n.° 1, e mapa i anexo ao Decreto-Lei n.° 458/82, l .° da Lei
n.° 24/85 e 23.° , n.° 2, da Lei n.° 21 / 85, com o que concedo parcial
—O
1 director-geral , os directores-adjuntos, os subdirectores,
os directores do ACRI e do GNI, os assessores de investigação cri-
provimento a esta acção. minal, os inspectores , subinspectores, agentes e agentes motoristas
Custas pela A., na parte em que decaiu, para efeito do que fixo em têm direito ao vencimento previsto no mapa I anexo ao presente
6000J00 o imposto de justiça e em 4000100 a procuradoria. diploma.
Registe e notifique.

Lisboa, 15 de Mar ço de 1987.


— Fernando Azevedo Moreira
2

O restante pessoal tem direito ao vencimento previsto no
mapa n anexo ao presente diploma.

176 177
Por seu turno, o mapa i em causa atribui ao director-geral o « venci
mento igual ao de procurador-geral-adjunto» e às restantes categorias
- anexo ao mesmo diploma. O mapa em causa confere ao director-geral
o « vencimento igual ao de procurador-geral-adjunto».
vencimentos estabelecidos numa percentagem em relação ao director- Por seu turno, a Lei n . ° 21/ 85, de 30 de Julho, que aprovou o Esta-
-geral . tuto dos Magistrados Judiciais , veio fixar a participação emolumentar
dos magistrados judiciais, prescrevendo, no seu artigo 23.°, n.° 2:
ffl —
O Ministro da Justiça veio entender que, para efeitos do refe-
rido artigo 91.° /1 do Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, e A participação emolumentar tem a mesma natureza do venci-
do seu mapa I anexo, o «vencimento do procurador-geral-adjunto» equi- mento e é incorporada neste para todos os efeitos, designadamente
vale ao seu vencimento-base. o de aposentação.
Pelo contrário, a Associação Sindical dos Funcioná rios de Investiga-
ção Criminal da Polícia Judiciária (ASFIC / PJ) defende que est á em
causa o vencimento propriamente dito do procurador-geral-adjunto,
III
— Antes da publicação do Decreto-Lei n.° 458 / 82, de 24 de
Novembro, os vencimentos do pessoal de investigação da Polícia Judi-
englobando, pois, a participação emolumentar que lhe compete. ciária seguiam as grelhas de letras da função pú blica. Por seu turno,
o artigo l .° da Lei n.° 24/85, de 9 de Agosto, equipara os vencimentos
IV

Procurando fazer valer os interesses dos seus associados, a
ASFIC /PJ intentou , no Tribunal Administrativo competente, nos ter-
do Ministério Pú blico, nos seus diversos aspectos, aos dos magistrados
judiciais.
mos do artigo 69.° do Decreto-Lei n.° 267/85, de 16 de Julho , uma
acçõo para reconhecimento de um direito: o de perceber as remunera-
Acrescente-se, por fim, que os quadros gerais de interpretação
tanto quanto eles possam ser fixados ou indiciados por lei —
constam
e

ções nos termos fixados pelo Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novem- do artigo 9.° do Código Civil , aplicando-se, de modo tendencial, aos
bro, e seus anexos. diversos ramos jurídico-positivos, incluindo o Direito administrativo;
Surgiram, de 1982 para cá , vários pareceres sobre o tema, enquanto há, nesse sentido, um acentuado consenso 0 ).
era publicada outra legislação relevante.
A acção logrou êxito no Tribunal Administrativo do Círculo de Lis-
boa, vindo, no entanto, a ser desamparada pelo Supremo Tribunal Admi- § 3.° As diversas opiniões.
nistrativo.
I

A causa subjacente à presente anotação suscitou já o apareci
.
mento pú blico de várias opiniões Sem, entre elas , pretender fixar qual-
-
quer tipo de hierarquização vai , de seguida, intentar-se uma sua seria-
§ 2. ° O quadro legislativo.
ção, em termos sintéticos.
Segundo a Associação Sindical dos Funcionários de Investigação Cri -
I —A presente questão coloca uma problemática genérica centrada
em torno da interpretação de um preceito legal: não está em jogo, pura-
minal da Polícia Judiciá ria (ASFIC / PJ ),

mente, uma situação jurídica concreta, mas, antes, um entendimento


abstracto que de uma lei deve proceder.
—o Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, equiparou efec-
tivamente o vencimento do director-geral da Polícia Judiciária
Compreende-se, assim, o particular interesse que existe na prévia deter- ao de procurador-geral-adjunto; ora os vencimentos do restante
minação do quadro legislativo aplicável. pessoal de investigação da PJ dependem, em termos percentuais,
do de director-geral;
II
— O preceito-base, já transcrito, é o do artigo 91.° do Decreto-
-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro, cujo n.° 1 remete os vencimentos .
( ) Cf . Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10
' ®
ed . (1973),
do director-geral e demais pessoal da Polícia Judiciária para o mapa I 112 ss. (114) .
178 179
— a Lei n. ° 21 /85, de 30 de Julho, que aprovou o Estatuto dos
Magistrados Judiciais, determinou que a participação emolu-
— quando, no Decreto-Lei n. ° 458/ 82, o legislador quis atribuir
-
uma participação emolumentar, f ê lo de modo expresso;
mentar tenha a mesma natureza do vencimento e seja incorpo-
rada neste para todos os efeitos, designadamente o da aposen-
—a participação emolumentar recai sobre o vencimento-base e as
diuturnidades; estas variam de magistrado para magistrado, de
tação; tal modo que os vencimentos de todo o pessoal de investigação
— para além da letra da lei, de clareza exemplar , a ASFIC/ PJ
chama a atenção para a ratio legis, expressa no preâmbulo do
da PJ variariam de acordo com a pessoa que, concretamente,
ocupasse o lugar de director-geral da PJ (6) .
Decreto-Lei n.° 458/82, de 24 de Novembro: a de aproximar
a situação do pessoal da PJ da do Ministério Pú blico; Esta argumentação foi perfilhada pelo Ministro da Justiça e pela Audi -
— aliás, o parecer da Procuradoria-Geral da Rep ú blica de 30 de
Maio de 1985 í2), entendeu que os magistrados judiciais e do
toria Jurídica do Ministério da Justiça.

Ministério Pú blico tinham direito à participação emolumentar,


quando na situação de disponibilidade, pois esta nã o implicava
m — O Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa , em sentença
de 15 de Março de 1987, modelarmente elaborada, seja qual for a opi-
a perda de antiguidade e de vencimento. nião que, quanto ao fundo , se queira defender , depois de tudo ponde-
rar , veio, designadamente, dizer:
II
» .!!
II
—Contrapondo-se à opinião da ASFIC / PJ surge um parecer da
Procuradoria-Geral da Rep ú blica de 8 de Abril de 1986, homologado — maté
«quando o legislador renuncia a disciplinar directamente certa
ria , procedendo antes a um reenvio para uma regulamen-
pelo Ministro da Justiça em 12 de Junho do mesmo ano (3), que, no
tação preexistente noutro lugar sistemático, tem de se entender ,
essencial, opina:
* na inexistê ncia de qualquer declaração de reserva, que se con-
I• . i
— o artigo 23. ° /2 da Lei n.° 21/85 , de 30 de Julho , produz efeitos forma com as mutações supervenientes que ocorram nesse sec-

!í apenas no âmbito exclusivo do estatuto remunerat ório dos magis-


trados judiciais; não se poderia aceitar que, por força de uma
disposição com eficácia em sede do estatuto remuneratório dos —
tor normativo»; a remissão do Decreto-Lei n.° 458 /82 não faz
quaisquer reservas Ç );
o preâmbulo do Decreto-Lei n.° 458 /82 manifesta a intenção
magistrados, a mesma se reflicta, por aplicação mecanicista, no de aproximar os vencimentos do pessoal de investigação da PJ
estatuto remuneratório de uma carreira complementar dife- dos do Minist ério P ú blico, embora sem dizer em que medida;


rente (4);
a remissão do Decreto-Lei n.° 458/ 82, de 24 de Novembro, no
— a devolu ção de uma regulamentação para outra leva «[...] sem-
pre ínsito um limite que é o da absoluta incompatibilidade dos
tocante a vencimentos, é dinâmica quanto aos montantes e está- conteúdos normativos importados, com a natureza da situação
tica quanto à base de cálculo; prevista pelo preceito que procede a esse reenvio» (8); tanto

— a inclusão, na remissã o em causa , da participação emolumentar


levaria , no tocante aos vencimentos do pessoal da PJ, a «[...]
basta para afastar a inclusão das diuturnidades no cálculo, assim
se evitando o argumento ad absurdum utilizado no parecer da
acréscimos que excederiam, por certo, as expectativas mais ambi- Procuradoria-Geral da Repú blica.

^
ciosas» );
A remissã o do Decreto-Lei n.° 458/82 engloba, pois, as alterações
que, supervenientemente, venham a ser introduzidas no local remetido;

(2) Diário da República , 2. ® série , n . ° 215 , de 18-Set. -1985 , 8776-8779 .


(3) Diário da República , 2. ® série , n . ° 189 , de 19-Ago. - 1986 , 7677 -7685 . (6) Idem , 7684 , col . 1 . ® (n . ° 7.3 . 2).
(4) Idem , 7683 , col . 1 . ® C7) Sentença de 15 -Mar. - 1987 , fl . 43 v . °
(5) Idem , 7683 , col . 2. ® (n . ° 7.3 . 1.1 ). (8) Idem , fl . 44 v . °

180 181
?
na sequência da Lei n.° 21 / 85, ela veio, pois, a abranger as participa
ções emolumentares.
- II — A acçã o para reconhecimento de um direito


IV Seguiram-se recursos do Ministro da Justiça e do Ministério
§ 5.° A inovação de 1985.
Pú blico para o Supremo Tribunal Administrativo e foram elaboradas
alegações pela Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça e pelo pr ó-
prio Ministério Pú blico, onde se retomaram os argumentos já expendi-

I O contencioso administrativo português era, no essencial , um
contencioso de anulação. Os particulares cujas posições fossem atingi-
das podiam dirigir -se aos tribunais administrativos e, aí, obter a anula-
dos pela pr ópria Auditoria e pelo parecer da Procuradoria-Geral da
ção dos actos administrativos definitivos e execut órios que se encon-
Repú blica de 8 de Abril de 1986.
trassem feridos de algum dos conhecidos vícios: vícios de forma , desvio
O Minist ério Pú blico consagrou ainda argumentos importantes à ques-
de poder, usurpação de poder , violação de lei ou incompetência.
t ão do meio processual utilizado , a qual , pelo seu particularismo, será
objecto de análise à parte.
A tutela assim conseguida —
que assentava, sabidamente, em trans-
posições culturais oriundas do espaço jurídico francês — era necessa-
O Supremo Tribunal Administrativo, no acórd ão de 12 de Julho de
riamente insuficiente.
1988, nã o chegou a pronunciar-se quanto ao fundo da quest ão: desam-
Assim:
parou a acção com base numa defendida ilegitimidade da Associação
autora. — ficava por assegurar a posição da pessoa que ilicitamente fosse
prejudicada por uma omissão da Administração;

§ 4.° As questões a considerar.


— anulado um acto com um fundamento
— — por exemplo, vício
de forma , nada impedia que a Administração o praticasse
de novo, evitando o vício, e isso não obstante a presença de
I
— O exposto leva a considerar as seguintes quest ões jur
-científicas:
ídico -

outros vícios subjacentes;
na presença de uma posição global parcialmente atingida pela
— a acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse
legítimo;
Administração, o contencioso de anulação apenas permitiria
garantir a parcela atingida; a posição global em si requereria

— a interpretação de regras do tipo das do Decreto-Lei n. ° 458/82,


de 24 de Novembro, no que respeita aos vencimentos do pes-
uma multitude de actos e, depois, as correspondentes anulações.

soal de investigação da Polícia Judiciária. n — A estruturação da defesa dos administrados através do esquema
do contencioso anulat ório veio a ser progressivamente alargada. Para
Este segundo aspecto implica breves considerações gerais sobre a inter- tanto contribuiu o avanço da Ciência do Direito, certa das insuficiên-
pretação da lei e sobre a t écnica legislativa da remissão normativa. Em cias da via tradicional.
toda a pesquisa haverá a permanente preocupação de firmar conclusões Aspecto significativo desse alargamento foi a ideia do indeferimento
de validade geral , procurando um distanciamento perante o caso em tácito, como modo de contornar o silêncio ou a inactividade da Admi-
estudo: disso dependerá a sua objectividade. nistração e as diversas extensões que a ideia de caso julgado veio conhe-
cendo.

II Finalmente, dada a feição imprimida ao tema pelo Supremo Tri-
bunal Administrativo, ser á ponderado o Direito positivo português no
Não obstante, a dinamização da via anulat ória cl ássica não permitia
responder a todas as situações nas quais o Direito deveria dispensar
tocante à legitimidade das associações sindicais para defesa dos direitos a sua tutela aos administrados.
dos seus associados. Em termos de fundo, convé m recordar que a técnica do contencioso
A anotação concluirá com uma síntese valorativa dos arestos em pre- de mera anulação correspondia a um modelo sócio- jur ídico no qual a
sença. vida da comunidade era assegurada pelos particulares; a actividade do

182 183
Estado enxertava-se, sobre a deles, bastando bloqueá-la quando ela A ideia não teve então seguimento.
se mostrasse ilegítima: a legalidade ficaria, desde logo, estabelecida. Seria necessário aguardar a Constituição de 1976 e , mais ainda , a
A evolução subsequente consagrou um Estado intervencionista , que revisão de 1982, para que ele desse frutos.
desenvolve, por direito pró prio, uma actividade em vá rios domínios, Segundo o artigo 268.° / 3 da Constituição, versão de 1982 (10):
sob o controle do Direito. A legalidade não se consegue, apenas , pelo
bloquear da actuação estadual; o Estado tem , pela positiva, tarefas a É garantido aos interessados recurso contencioso, com funda-
prosseguir e valorações a efectuar. mento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos defi -
nitivos e execut órios , independentemente da sua forma, bem como
Ora a técnica anulat ória , mau grado os progressos alcançados no seu
para alterar o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente
manuseio, não podia aspirar, por natureza , a acompanhar este progresso.
protegido.
Assim e designadamente:

— a extensão da t écnica anulatória leva a uma multiplicação de


formalismos que prejudicam os direitos das pessoas ;
Não houve, por parte do legislador constituinte, qualquer intenção,
expressa ou implícita, de limitar o « recurso contencioso [...] para obter
— os prazos estritos para os recursos, compreensíveis perante a
lógica de anulaçã o, são gravosos perante os direitos: ninguém
o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido».

|l propugna que um verdadeiro e legítimo direito subjectivo se deva


extinguir no escasso prazo fixado para a mera anulaçã o;
IV
—A acção de reconhecimento de um direito tem , assim, o seu
fundamento jurídico-positivo na própria Constituição.
— o âmbito garantido pela anulaçã o é pontual; mas muitas vezes
jogam-se figuras globais cuja defesa exigiria uma ponderação
Compreende-se que uma lei processual possa , por razões de raciona-
lização da administração da justiça , articular a utilização desse meio
mais vasta ; com outros; mas essa via não poderia ir t ão longe que conduzisse a
i
— as valorações de fundo requeridas por certos pleitos implicam
uma jurisdição plena.
uma restrição material; de outro modo, ficaria prejudicada a mensa-
gem constituinte.
O artigo 69.° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, apro-
Em suma: a t écnica anulatória provoca uma distorsão, obrigando a vada pelo Decreto-Lei n.° 267/ 85, de 16 de Julho, pretendeu dar corpo à
ponderações efectuadas, apenas, pelo prisma da legalidade do acto admi - criação constitucional da acção para reconhecimento de direito ou inte-
-
nistrativo; na actualidade, requer se uma técnica que permita uma aná - resse legítimo. Como qualquer outro preceito legal , essa disposição po-
lise da situação global em si, com uma tutela cuidada dos direitos dos derá compreender várias interpretações. Destas, no entanto, haverá que,
particulares. desde logo, excluir quantas conduzam a resultados inconstitucionais: o
Estes dados têm sido universalmente reconhecidos. Por isso, os princípio da interpretação conforme com a Constituição a tanto conduz.
diversos ordenamentos acabaram por apurar a técnica da acção para
reconhecimento de um direito ou interesse.
§ 6. ° Natureza «subsidiária»; sentido, alcance e limites.
Hl
—Em Portugal, o Prof . Afonso Queiró já havia proposto, no
âmbito da revisão da Constituição de 1933, levada a cabo em 1971,

I O já referido artigo 69.° / 3 da Lei de Processo dos Tribunais
a hipótese de um «[...] recurso contencioso em caso de lesão de direitos Administrativos, a propósito das acções para reconhecimento de direito
ou interesses legítimos por actos de administração p ú blica» (9). ou interesse legítimo, estabelece:
As acções só podem ser propostas quando os restantes meios
(9) Parecer da Câmara Corporativa, 1971, Parecer n.° 22/ X, II (1972), 102; cf ., contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não
com outras transcrições e comentários, Rui Machete, « A garantia contenciosa para
obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido », em Nos
Dez Anos da Constituição (1986), 227-247 (228-229).
,
( 0) Lei Constitucional n.° 1 /82, de 30 de Setembro, artigo 200.° /2.

184 185
r

assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em A subsidiariedade material merece melhor ponderação. O artigo 69.° / l
causa. da LPTA, ao reservar a acção para reconhecimento de um direito para
os casos em que os restantes meios contenciosos « [...] não assegurem
Um entendimento radical deste preceito provocaria a inutilização prá-
a efectiva tutela jurisdicional do direito [...]» reporta-se, no fundo , às
tica do artigo 268.° / 3 da Constituição. Na verdade, quando levada at é
situações em que essa acção permita resultados práticos que os tais outros
aos seus limites teóricos, a técnica anulat ória tradicional permitiria sem- meios não facultem.
pre conferir uma tutela jurisdicional a quaisquer posições: bastaria con-
Um ju ízo definitivo sobre a oportunidade do recurso à acção para

vidar a Administração a pronunciar-se sobre o assunto com recurso,

se necessá rio, à ficção ( n ) do indeferimento tácito e, depois , inten-
tar a competente anulação.
reconhecimento do direito implica, assim , uma valoração material que
pondere:

Semelhante via interpretativa deve, desde logo, ser afastada em nome


de uma interpretação conforme com a Constituição, tal como acima
— asumaconsequ
ede
ências materiais, para o interessado, do sucesso de
outra das acções;
foi referido. — asas dificuldades
probabilidades de êxito de cada uma delas;
— processuais envolvidas e, em geral, o dispê ndio
II
—A natureza subsidiária de determinado procedimento pode ser
entendida em dois sentidos distintos:
de energias que os possíveis meios processuais disponíveis impli-
quem.
)
—— enquanto subsidiariedade formal;
enquanto subsidiariedade material.
Insiste-se em que, da parte do legislador constituinte, houve a evi
dente intenção de melhorar as garantias dos administrados; e nesse
-
melhorar há que computar todas as vantagens efectivas e reais que este-
No primeiro caso, a possibilidade de utilização de uma acção afasta,
jam envolvidas, e não apenas projecções abstractas de esquemas teoré-
desde logo, a via subsidiária: tudo se passa num plano simples de pres-
supostos processuais , de tal modo que, verificado o condicionalismo
ticos.
Sempre que o pedido destinado a fazer valer um direito ofereça van-
da primeira , a segunda fica prejudicada.
tagens práticas em relação ao recurso anulatório clássico impõe-se a
No segundo, a relação de subsidiariedade é determinada pelos resul - tutela constitucional: de outra forma, o artigo 268 . ° / 3 da Constituição
tados: a acção subsidiá ria só é afastada quando todos os resultados que
ela pudesse alcançar se obtenham com recurso à primeira acção. ficaria sem alcance prático. E o pró prio artigo 69.° /2 da Lei de Pro-
cesso dos Tribunais Administrativos depõe nesse sentido: a «efectiva
tutela jurisdicional » nele referida não é uma tutela qualquer, mas antes
III
— O artigo 69.° /3 da Lei de Processo dos Tribunais Administra-
tivos pode submeter-se a uma interpretação conforme com a Constitui-
a melhor tutela (12).
ção; a distinção acima efectuada tem utilidade nesse ponto.
A subsidiariedade formal deve ser afastada: ela conduziria ao desres-
(12) Explica Rui Machete, no ú nico escrito até hoje publicado sobre a acção para
peito directo pelo artigo 268.° / 3 da Constituiçã o. Na verdade, seria sem- reconhecimento de direito ou interesse legítimo:
pre possível interpor acções de anulação, graças a algum dos mecanis-
« É este princípio da efectiva tutela jurisdicional, de aplicação imediata , repe-
mos para tanto aprontados.
timos, que servirá de critério orientador em todas as circunstâncias para os
tribunais decidirem se é ou não admissível o recurso , a que a lei ordinária chama
acção, previsto nos artigos 69.° e 70.° do Decreto-Lei n.° 267 /85. Sem o dizer
( n ) O puro silê ncio n ã o pode ser assimilado à declaração tácita , a qual pos
- abertamente , o legislador ordin á rio faz, porém , uma interpretação de garantia
tula uma vontade efectiva que é indiciariamente conhecida; ora, no silêncio não constitucional demasiado tímida e que terá de ser corrigida sempre que entre
h á qualquer vontade; pode mesmo haver desconhecimento. Este estado de coisas em choque com o princípio da efectividade da tutela acima mencionada . O meio
justifica que se fale em ficção a propósito do indeferimento tácito. processual criado pela revisão constitucional de 1982 n ão é supletivo nem sub-

186 187
Ou seja: a acção para reconhecimento de direito ou de interesse legí- III — Quadro interpretatívo geral
timo não pode ser utilizada quando outros meios contenciosos facul -
tem igual ou melhor tutela, em termos reais e práticos, isto é, efectivos.
§ 7.° Aspectos gerais da interpretação da lei.

IV
—Para além destas considerações impostas pela conjugação entre
os artigos 268.° / 3 da Constituição e 69.° / 2 da Lei de Processo dos Tri-
I
—Em termos rigorosos, a interpretação abrange o conjunto das
operações necessárias para , de uma fonte do Direito, retirar normas
bunais Administrativos, há que ponderar outros aspectos ligados à natu- jurídicas. Por vezes, a interpretação é utilizada com um sentido mais
reza jurídica das realidades a considerar. amplo, equivalendo à realização do Direito; abrange, ent ão, outras ope-
Abstraindo das contingê ncias hist óricas que sempre informam os rações, como a da localizaçã o da fonte, a da determinação da matéria
institutos, pode considerar-se que a acção para reconhecimento de de facto relevante e a da aplicação. Algumas proposições —
que respei-
direito ou interesse legítimo se mostra particularmente vocacionada para
assegurar essas posições quando elas não dependam de qualquer acto
tam, aliás, aos dois sentidos da interpretação
avançadas.

podem , desde já , ser

administrativo; a técnica anulat ória fazia , ainda então, surgir um acto A interpretação é sempre necessária. Apenas a análise das fontes per-
administrativo no que, justamente, era apelidado de ficcioso pela dou- mitirá delas retirar um conteú do ú til. O texto aparentemente mais claro
trina. deve sempre passar pelo crivo da interpretação.

Pelo contrário, os meios contenciosos tradicionais maxime o recurso A interpretação obedece a regras. Uma interpretação arbitrária con-

— —
contencioso de anulação surgem adequados quando a posição a defen-
der seja atingida
trativo.
ainda que pela negativa

por um acto adminis-
duziria a resultados também arbitrários, o que equivaleria à negação
do próprio Direito.
As regras da interpretação estão prefixadas. Ainda quando seja ques-
Rui Machete, pronunciando-se sobre a acção para reconhecimento tionável a sua presença (exclusiva) na lei , não pode negar-se a sua exis-
de direito ou interesse legítimo justamente perante o artigo 268.° / 3 da tência: de outro modo, chegar-se-ia ao arbítrio interpretatí vo e, daí,
...
Constituição, considera-a adequada para permitir «[ ] a tutela jurisdi- ao arbítrio na solu ção.
cional autónoma , isto é, independente da existência de actos de autori-
dade, quer no caso de posiçã o de vantagem de um sujeito do ordena-
mento jurídico em ordem a um bem [...]», isto é, um «[...] direito —
II Omnipresente desde a autonomização do Direito como ciência ,
os quadros interpretativos foram sistematizados por Savigny em termos
subjectivo [...]» (13). que, ainda hoje, se conservam nos quadros continentais europeus (15).
Rui Machete exemplifica tal caso referindo , entre outras figuras, os
Na sua base surge a ideia de que o Direito é, por um lado, sistemá-
vencimentos dos funcionários públicos (14). Julga-se que esta conexão tico: trata o igual de modo igual e o diferente por forma diferente, de
merece total aplauso. acordo com a medida da diferença (16). Por outro, contudo, o Direito
é hist órico: produto da cultura, ele exprime-se em f órmulas sujeitas a
contingências que não podem ser ignoradas.

sidiário. Deve funcionar sempre que as circunstâ ncias do caso concreto o exi -
jam para assegurar uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos e dos interes- ,
( 5) Trata-se de uma orientação que transpareceu logo em Savigny, Juristische
ses legítimos.» Methodenlehre, 1802-1803, na redacção de Jakob Grimm , publ. por G. Wesenberg
Cf. Rui Machete, « A garantia contenciosa para obter o reconhecimento de um (1951). Cf ., quanto a esta obra , Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissen -
direito ou interesse legalmente protegido», cit., 242. schafty 5. a ed . (1983), 11-19, e, com outras indicações , Menezes Cordeiro, Da Boa
(13) Rui Machete, «A garantia contenciosa para obter o reconhecimento de um
, .
Fé no Direito Civil, l .° vol (1984), 290.
direito ou interesse legalmente protegido», cit., 240. ( 6) Trata-se do denominado sistema interno; cf . Menezes Cordeiro, « Proble-
(14) Rui Machete, «A garantia contenciosa...» cit., 240, com remissão para 234. mas de sistematização», em A Feitura das Leis, vol. II (1986), 133-149 (136 ss.).

188 189
T

Perante uma fonte, há que operar uma reconstrução do sentido que se aplica, ainda que, como é natural, com dados de diversa
jurídico-normativo profundo. Para tanto , deve inserir-se a fonte no seu intensidade;
contexto histórico e sistemático, ponderando e concretizando a inten
ção legislativa em função dos seus objectivos. A letra da lei constituirá ,
- — o processo de realização do Direito não se queda apenas pelo
conjunto de operações que vai desde a localiza çã o da fonte à
sem d ú vida, o denominador de partida de qualquer interpretação (17); aplicação concreta; antes da localização em causa , há que con-
mas para além dele há que atender a elementos históricos, sistemáticos -
tar com o pré entendimento da matéria que agrupa todas as expe-
e teleológicos que facultar ão um entendimento mais cabal dos preceitos riências e conhecimentos do intérprete-aplicador, e que tornam
em jogo. possíveis as operações subsequentes: o pré-entendimento, parti-
-
Trata se de matéria consagrada pelo legislador português no artigo 9. ° cularmente sensível a valores fundamentais com expressão cons-
do Código Civil, na linha propugnada por Manuel de Andrade, em ter - titucional, não é neutro, devendo, pois, ser conhecido e contro-
mos claros; não cabe, para já, neles insistir (18). lável; depois da aplicação, registe-se a importante fase da
ponderação das consequências da decisão: estas, à luz dos valo-
Hl —
Os grandes vectores fixados, no domínio interpretativo, pela
revolução savignyana t êm-se mantido até aos nossos dias.
res em presen ça , devem sofrer um processo sindicante, revendo-
-se a aplicação feita quando esta mostre uma eficácia contrá ria
Algumas tend ências evolutivas tornam-se, no entanto, perceptíveis, à mensagem normativa que seria suposto ela concretizar.
cabendo fazer-lhes uma referência sucinta (19).
Assim: IV —
Feitas estas generalidades, que sã o de molde a suscitar unani-
— a compartimentação clássica das operações tendentes à realiza-
ção do Direito —
a localização da fonte, a interpretação, a apli-
midade na doutrina actual , pode passar -se a uma interpretação mais
directamente ligada ao caso das decisões agora anotadas.
cação , a determinação dos factos, a sua qualificação e a
aplicação
—tende a ser superada, reconhecendo-se uma uni-
dade de princípio de todas estas fases; elas mantê m-se como § 8.° As normas de remissão.


instrumento de estudo analítico, devendo , poré m, aquando da
solução concreta , ser integradas;
na realização do Direito não intervém apenas uma qualquer
I
— Na quest ão em estudo, o dispositivo aplicável assume uma par-
ticular feição: o mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 458 / 82, de 24 de
— —
norma ou mesmo fonte , particularmente vocacionada para
resolver o caso concreto considerado; é sempre todo o Direito
Novembro, atribui ao director-geral o «vencimento igual ao de
procurador -geral-adjunto».
Antes de passar a outros elementos da interpretação, cabe aprofun-
dar o alcance efectivo da técnica legislativa utilizada.
( n) Cf . , por todos , o clássico de Manuel de Andrade , Ensaio sobre a Teoria
da Interpretação das Leis, 2. a ed . ( 1963) , 30, por exemplo.
( 18) Quanto à interpreta çã o desse preceito , refiram-se: José de Oliveira Ascen-
II — A norma aqui em jogo não comporta, por si, qualquer solução
para problemas concretos; ela antes efectua uma remissão para outras
são , O Direito / Introdução e Teoria Geral , 3 . a ed . ( 1983) , 311 ss.; José Dias Mar-
ques , Introdução ao Estudo do Direito , 3 . a ed . ( 1970) , 274; J . Baptista Machado , normas, as quais deverão apresentar um efectivo conteúdo material.
Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador ( 1983) , 188 ss . ; Menezes Cordeiro, Trata-se, pois, de uma norma indirecta, de remissão, de reenvio ou de
Noções Gerais de Direito ( 1980, polic. ) , 290 ss. Cf . , também , Castanheira Neves , devolução (20).
« Interpretação jurídica » , Enc. Pólis 3 ( 1985) , 651 -707 ( 690 ss . ) e, em geral , Inocên-
cio Galvão Telles , Introdução ao Estudo do Direito ( 1988 , reimpr. com notas de
actualização) , 165 ss . í20) Cf . , citando apenas autores portugueses , Dias Marques , Introdução ao
( , 9) Cf . , com indicações , Menezes Cordeiro , « Lei (aplicação da)» , Enc. Pólis 3 Estudo do Direito , 3 . a ed . cit. , 163 ss. ; Oliveira Ascensão , O Direito , 3 . a ed. cit . ,
( 1985 ) , 1046- 1062 , e «Tendências actuais da interpretação da lei: do juiz-autómato 437 -438; Castro Mendes , Introdução ao Estudo do Direito ( 1984) , 65 ss. , e Baptista
aos modelos de decisão jurídica» , in Tribuna da Justiça, 12 ( 1985 ) , 1 ss . Machado , Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador cit . , 105 ss.

190 191
m

A técnica que consiste em estatuir com recurso a remissões para outras da norma a quo\ no segundo, a remissão faz-se para um lugar
normas tem duas ordens explicativas: normativo formal, seja qual for a configuração que ele vá assu-
*
— permite economizar os textos legislativos: dispondo de uma regu-
lamentaçã dirigida para um instituto, a lei, ao fazer uma sim-
o
mindo; por exemplo: uma remissão est ática para o regime da
compra e venda conservaria em vigor as normas existentes,
ã poupa-se a tudo ter de repetir;
remiss o,
ples mesmo quando o Código Civil fosse substitu ído; pelo contrá-
— remissãa,
faculta igualização de institutos e soluções jurídicas: feita a
o dois lugares normativos aparentemente diversos pas -
rio, uma remissão dinâmica seria automaticamente reportada
aos normativos que, em cada momento, estivessem em vigor.
sarão a ter as mesmas saídas jurídico positivas.
- Esta última contraposiçã o, que se coloca no fulcro da anotação, será
A primeira explicação é algo superficial; a menos que haja lapso legis- objecto de algumas considerações ulteriores .
lativo, deve entender-se que o legislador só vai economizar textos efec-
tuando uma remissão quando tenha , também e sobretudo, a intenção
de igualizar as soluções em jogo.
IV

A natureza estática ou dinâmica de uma remissão deriva da
interpretação de norma remissiva , a fazer caso a caso. Há , no entanto,
A remissão é, sempre, uma mensagem de igualdade. certos vectores gerais de maior importância , que cumpre conhecer.
II
III
—As normas de remissão comportam vá rias classificações, que
importa referenciar. Assim:
Segundo Castro Mendes, «a remissão na lei é em regra formal
( = dinâmica), nos negócios jurídicos em regra material ( = est á-
tica)» (2 I ). Na verdade, quando façam remissões, as partes escolhem

— -
remissões intra sistemáticas e extra-sistemáticas, consoante a
norma a quo remeta para uma norma ad quem do mesmo sis-
uma lei que conhecem: a escolha é material e logo estática. Pelo contrá-
rio, o legislador remete para a melhor solução existente: a escolha é
tema jurídico da primeira ou , pelo contrá rio, apele para nor- formal e logo dinâmica , variando com as normas ad quem.
mas de outro sistema jurídico; as normas de Direito internacio- Por seu turno, escreve Dias Marques: «[...] a remissão genérica tra-
I nal privado são, por excelência , normas de remissão duzida pela referência a um dado instituto será quase sempre dinâmica.
extra-sistemáticas; Quando uma lei remete para o regime de certo instituto nã o visa , em
— remissões parciais ou totais, conforme o instituto a regular tenha
um certo regime, servindo as regras ad quem para integrar even-
geral, a sua regulamentação originária , mas antes o regime que existir
no momento em que haja de proceder-se à aplicação.»
— —
tuais lacunas assim o Direito subsidiário ou, pelo contrá-
rio, tal instituto não tenha quaisquer normas próprias , todas
E continua esse mesmo autor: «Quando a remissão é específica, isto
é, dirigida a um preceito concreto, a um artigo de lei designado pelo
lhe advindo do local para onde se remeta; seu n ú mero, já o problema pode revestir-se de maior d ú vida. Em todo
— remissões firmes ou indeterminadas, de acordo com o espaço
deixado ao int érprete-aplicador: este pode, em teoria, ser nulo,
o caso, ainda aí, na maior parte das vezes, haverá de considerar-se dinâ-
mica a remissão» í22).
ou , pelo contrário, comportar margens de decisão; neste último
caso estão as numerosas remissões feitas, de modo expresso,
«[...] com as necessárias adaptações [...]»; em rigor , qualquer Castro Mendes , Introdução cit., 67.
(21)
remissão compreenderá sempre certa margem de indetermina- P2)Dias Marques, Introdução, 3. “ ed. cit., 166.
ção, que apenas a interpretação poderá esclarecer; Não pode deixar de se consignar que o Parecer n. ° 109/85, de 8 de Abril de

— remissões estáticas ou dinâmicas (Dias Marques, Oliveira Ascen-


são), també m ditas materiais ou formais (Castro Mendes), em
1985, da Procuradoria Geral da República, que bem conhecia a obra do Prof . Dias
-
Marques, uma vez que utiliza a terminologia por ele proposta, chegando mesmo
a referi-la, na nota 33, passou em claro o troço citado, apesar de ele se aplicar
função do sentido da remissão: no primeiro caso, remete-se para directamente ao caso dos autos; deveria , pelo menos, e salvo melhor opinião, ter
uma norma concreta, tal como existe no momento do aprontar havido a preocupação de o rebater.

192 193
-
D 7
I
r

Esta orientação é sufragada pela generalidade dos autores nacionais A sentença recorrida do tribunal de círculo considera o meio ade -
e estrangeiros que se ocupam do tema; não foi encontrada opini ão em quado: há centenas de interessados e os possíveis actos administrativos
contrário. -
visados teriam de repetir se todos os meses.
O Ministério Público, na petição de recurso , tenta explicar que, não
V —Em princípio, qualquer remissão legal é dinâmica (Dias Marques)
ou formal (Castro Mendes). Na verdade, depõem nesse sentido todas
obstante , os efeitos pretendidos pela ASFIC/ PJ sempre poderiam ser
alcançados pelos meios contenciosos tradicionais.
as razões de fundo que justificam a exist ência de normas remissivas:

— a economia
poss vel
de textos: a
í porque , com a
permite
o
remissã dinâmica torna tal economia
alteração de um simples texto,

II A pesquisa acima efectuada permite, segundo se julga, uma solu-
ção segura.
modificar todos os outros; uma remissão est ática, pelo contrário, Perante a Constituição, não é possível considerar a acção para
mantendo textos revogados parcialmente em vida, redundaria reconhecimento de um direito como formalmente subsidiário nem, muito
numa complexidade pior do que a evitada com a remissão inicial; menos, como excepcional. Não se trata, pois, de apurar se o efeito pre-
— a igualdade de institutos e soluções: a remissão equivale a um
juízo de valor de igualdade; num certo momento, o legislador
tendido pela ASFIC/ PJ é ou não possível através dos esquemas con-
tenciosos de anulação, mas, tão-só, de determinar a via mais adequada,
entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto em termos materiais, para alcançar a protecção pretendida .
o justificavam também noutro ponto: fez a remissão; quando Procurando respeitar o artigo 268.° / 3 da Constituição e o
essas mesmas razões se alterem, a modificação a introduzir no artigo 69.° / 2 da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, há que
regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A ma-
reconhecer que a protecção efectiva da posição em jogo se alcança com
nutenção da igualdade assim o exige.
recurso à acção para reconhecimento de um direito. Com efeito:
IV
— Não devem ser estabelecidas regras írgidas no domínio da inter
pretação das normas de remissão; apenas em cada caso será possível
-
— os actos administrativos susceptíveis de prejudicar a posição dos
interessados são m ú ltiplos;
determinar o seu sentido e , designadamente, a natureza estática ou dinâ-
mica da remissão efectuada. — a posição dos interessados é complexa, podendo ser afectada
por várias vias;
Mas a realidade jurídica subjacente a essa técnica legislativa , tal como
tem sido, sem discordâncias, enfocada pela doutrina, aponta para a natu-
ral prevalência das remissões dinâmicas ou formais: apenas as especiais
— . aos interessados interessa fixar uma posiçã o substantiva , em ter-
mos que, inclusive , suportem depois a aplicação das leis no
razões concretas
— maxime uma norma expressa
a adopção da saída inversa.
— poderão explicar
tempo.

III
— As razões apontadas podem sufragar - se ainda com duas consi-
derações extremamente simples:

IV — O caso dos autos — os hipotéticos actos administrativos que pudessem ter a ver com
a posição dos interessados nunca seriam discricionários; os tri-
§ 9.° O meio processual utilizado. bunais podem , pois, pronunciar-se sobre a exist ência dos alega-
dos direitos, directamente, sem perigo de prejudicar a separa-
I —O caso dos autos coloca como quest ão pr évia o problema de
saber se o meio processual utilizado foi o mais indicado, perante o efeito —
ção de poderes;
está em jogo um efectivo direito contra o Estado, existente por
pretendido: o da acção para reconhecimento de um direito. si, ope legis e que não carece de qualquer específica actividade

194 195
constitutiva; a plena jurisdição destinada a reconhecê-lo é, pois, director-geral do pessoal de investigção da PJ ao de procurador-
o meio abstracto mais idóneo (23). -geral-adjunto, o qual engloba a participação emolumentar;
O meio processual utilizado, nos termos do artigo 69. ° / 2 da LPTA,
— a não haver elementos conclusivos que levem a outra interpre-
tação, esta deverá proceder.
interpretada, se necessá rio, em conformidade com o artigo 268.° / 3 da
Constituição, é correcto: ele confere vantagens práticas efectivas aos
interessados, que não são consumidas pelas outras vias contenciosas, b ) Occasio legis:
além de corresponder ao perfil material da figura.
I
autos
— O Decreto-Lei n . ° 458 / 82 surgiu numa sequência, retratada nos
(24),e tendente a elevar o nível remuneratório do pessoal de
§ 10.° A interpretação do Decreto-Lei n.° 458 / 82. investigação da Polícia Judiciária.
Nesse domínio, pôs-se cobro ao sistema da grelha de vencimentos
a ) A letra da lei: da função pú blica e fez-se apelo ao esquema remunerat á orio mais favo-
r á vel da magistratura.

i '
I — Como tem sido repetidamente referido ao longo dos autos, a
letra do Decreto-Lei n.° 458 /82, no tocante aos vencimentos do pessoal
Todo o circunstancialismo que informou a feitura da lei aponta nesse
sentido, ainda que sem o quantificar. Não se encontra, no processo de
de investigação, é clara, para alé m de quaisquer d ú vidas razoáveis: formação da lei, qualquer referência que habilite a apontar uma inten-
remete para o vencimento de procurador-geral-adjunto. ção de estabelecer um vencimento inferior , para a PJ , do que para a
Nada , na letra da lei, deixa entender que a omissão em causa seja magistratura.
estática: apelando-se, sem mais, para o vencimento de procurador-geral-
-adjunto, invoca-se tal vencimento seja ele qual for e apresente ele a
composição que apresentar.

II O elemento histórico da interpretação n ão permite afastar a letra
da lei; pelo contr ário: a possibilitar conclusões, elas iriam no sentido
de a apoiar .


II Pode questionar-se, por cautela, o sentido exacto do termo « ven-
cimento». A lei define, neste caso, o vencimento, vindo esclarecer que
c) Ratio legis:
ele compreende a participação emolumentar, «[...] para todos os efei-
tos [...]» —
artigo 23.° / 2 da Lei n . ° 21 / 85, de 30 de Julho. Como é
sabido, os emolumentos correspondiam, inicialmente, a determinadas
I

O factor teleológico da interpretação —
a ratio legis assume —
o maior relevo.
quantias pagas pelos utentes dos serviços e que eram , em parte, entre-
Ao remeter o vencimento do pessoal de investigaçã o da PJ para o
gues aos funcionários do Estado. A evolução histórica tirou autonomia
dos magistrados, o legislador terá pretendido, seguramente:
à figura: esta , transformada numa parcela do vencimento, fixa e com
a mesma origem, conserva o seu nome apenas por tradição.
— igualar os dois níveis remuneratórios em presença;
Trata-se, assim, de um aspecto a considerar encerrado:
— actualizar, automaticamente , o vencimento do primeiro pelo dos
segundos.
— a letra da lei , através de remissão, equipara o vencimento do

(24) Pode, nesse sentido , citar-se o preâmbulo do diploma e referir-se a evolu-


23)
í Recorde-se , neste ponto , Rui Machete, «A garantia contenciosa para obter ção da carreira da Pol ícia Judiciária , toda processada no sentido da sua dignifica-
o reconhecimento de um direito» cit . , 240 e 234, que cita como exemplo , justa- ção; trata-se de uma análise feita em pareceres que se encontram publicados e que ,
mente, o vencimento dos funcionários públicos . por isso , não se retoma .

196 197
A não ser assim, a remissão efectuada perderia qualquer sentido: deve estender-se a aspectos que se liguem à pessoa concreta e não ape-
quando se mostrasse que a equiparação realizada não era, afinal, uma nas ao seu perfil funcional.
equiparação, ficaria sem se conhecer qual o vencimento da PJ; e quando A (ainda) denominada participação emolumentar, calculada abstrac-
a equiparação se não mantivesse no futuro, de novo ficaria revogada tamente sobre o vencimento, é prerrogativa do cargo e não de certo
a remissão efectuada. —
exercício. Por isso e ao contrário do subsídio de renda de casa
ela é devida a magistrados que se encontrem na disponibilidade (26).

II

No caso concreto do Decreto-Lei n .° 458/82, a teleologia em
jogo confirma , pois, o sentido geral das remissões normativas: elas são

m O elemento sistemático da interpretação leva a equiparar o ven-
dinâmicas, não se perfilando razões concretas para que assim deixe de cimento do pessoal de investigação da PJ ao do dos magistrados, no
ser. que esse vencimento tenha de funcional. Excluem-se os factores que
Sufraga-se, pois, quer o cenário geral das remissões acima bosque- se prendam a cada pessoa ou a cada desempenho pessoal, como sejam
jado, quer o que se viu resultar da letra da lei. diuturnidades , subsídios de habitação ou de risco; mas inclui-se a « par -
ticipação emolumentar», integrada no vencimento para todos os efeitos
e devida mesmo a magistrados que não estejam em funções: ela tem
d ) Elemento sistemático: a ver , de modo directo, com o perfil do cargo, em relação ao qual ope-
i1
rou a equiparação.
I
—O elemento sistemático de interpretação permite, por fim , algu
mas considerações interessantes.
- A própria norma de remissão compreende, em si mesma , a restrição
que assim se impõe (27).
A tendência geral da ordem jurídica vai no sentido de equiparar a
salário ou a vencimento tudo quanto seja percebido por quem tra-
balhe (25). e ) Síntese:
Por outro lado, o princípio da igualdade, muito sensível nestas áreas,
leva a que se confira um primado particular às normas gerais, por opo-
sição à discricionariedade do caso concreto. Mesmo no domínio pri-
I —
Os diversos factores da interpretação acima ponderados confluem,
segundo se julga, num todo harmonioso, que reforça a natureza dinâ-
vado, os salá rios dependem hoje mais de convenções colectivas do que mica do Decreto Lei n.° 458/82, na parte em que, por remissão, fixa
-
dos singulares contratos de trabalho. os vencimentos do pessoal de investigação da PJ .


II A consideração sistemática do problema permite, contudo, apu-
rar necessidades de diferenciações: as diuturnidades, dependentes do
II
— A posição defendida é reforçada, segundo se julga, pelo pr é-
-entendimento da matéria e pela ponderação das consequências que dela
tempo de serviço de cada pessoa , não são, por definição, fixadas em irão derivar.

abstracto; certos subsídios de risco ou de habitação —
têm a ver com
os perigos que envolvam certas actividades ou com a deslocação a que
Assim, est á em jogo uma opção legislativa claramente formulada.
A equiparação efectuada só pode ser considerada excessiva ou ambi-
os magistrados sejam obrigados; també m aqui a fixação opera em cada ciosa em sede de política legislativa; não se vê como, sem pôr em causa
caso. a separação de poderes, seja possível, através da Administração, alte -
No elemento sistemático da interpretação encontram-se, pois, alguns rar uma equiparação legal .
factores que facultam uma restrição da letra da lei. A equiparação não
(26) Assim o parecer da PGR de 30-Mai.-1985, no Diário da República,
2. série, n.° 215, de 18-Set.-1985, 8776-8779.
a

.
(25) Cf , com indicações, Menezes Cordeiro, Direito do Trabalho, l . a ed ., P7) Cf . o aprofundado desenvolvimento doutrinário feito na sentença recorrida,
. . .
l ° vol ( 1986/87), 166 ss , 246, e passim. fls. 40 v.° e ss., que n ão carece de quaisquer glosas.

198 199
E sempre se dirá que, no domínio de política legislativa, a via cor-
recta de distinção entre a magistratura e o pessoal de investigaçã o da
PJ, caso deva existir no campo remuneratório, deverá operar pela melho-

II A legitimidade, enquanto pressuposto processual atinente às par
tes, deve ser mantida cuidadosamente separada da idoneidade do meio
-
processual utilizado, pressuposto relativo ao objecto. Elas designam rea -
ria— expressamente limitada —
da primeira e não pelo abaixamento
do segundo. A ideia geral de progresso, que informa as Constituições
lidades diferentes, cada uma delas dotada de regras distintas. A sua
confusão conduzirá fatalmente aos mais surpreendentes equívocos, como
actuais, a tanto conduz. sucedeu no acórdão agora em estudo.
O artigo 69.° do LPTA trata, inequivocamente, do circunstancialismo

III As consequências da decisão aqui propugnada confirmam a
necessidade de restringir , em nome do elemento sistemático da inter-
no qual é lícito lançar mão do meio processual «acção para o reconhe-
cimento de um direito». Mas não dispõe sobre a legitimidade: ao dizer
pretação , a equiparação de vencimentos à « participação emolumentar », que as acções podem ser propostas «[...] por quem invoque a titulari-
com exclusão das diuturnidades ou outros elementos similares. De outro dade do direito ou interesse a reconhecer », o artigo 69.° / l est á, t ão-só,
modo, as remunerações do pessoal de investigação da PJ iriam variar a repetir a noção geral e comum de legitimidade, tal como resulta do
de acordo com a pessoa que, concretamente, desempenhasse as funções artigo 26.° do Código de Processo Civil í29). Ou seja: remete para as
de director-geral. regras preexistentes sobre a legitimidade processual, quer elas derivem
de normas gerais, quer se imponham por regras especiais. Aliás, quer
V
— Considerações complementares e conclusões
o artigo 69.° / l da LPTA quer o artigo 26.° /3 do CPC têm o cuidado
expresso de ressalvar as leis especiais.
§ 11.° A legitimidade.
III
— O saber se uma associação sindical tem legitimidade para agir


I Como resulta da leitura do acórdão do Supremo Tribunal Admi-
nistrativo, suscita-se ainda uma quest ão de legitimidade. Esta suprema
em nome e por conta dos seus associados é questão que ficou, em abso-
luto, fora das preocupações do legislador de 1985: este apenas curou
da idoneidade do recurso a certo meio processual.
instância, algo inesperadamente perante o desenrolar do processo , veio
afirmar (28): Por isso , caso a caso haverá que ponderar as regras de legitimidade,
gerais ou especiais, que contemplem o sujeito que, concretamente, queira
É de acordo com esta caracter ística genética da complementari- lançar mão da acção para reconhecimento de um direito. Assim, quando
dade que o legislador constitucional imprimiu à nova garantia con-
tenciosa que a lei ordinária consagra no citado n.° 2 do artigo 69.°
[da LPTA], como pressuposto de legitimidade do autor , que este
Civil

os pais pudessem como podem, ao abrigo do artigo 1881.° do Código
—interpor tal acção em nome e por conta dos filhos, não faria
sentido vir acusá-los de ilegitimidade, em face do artigo 69.°/ l da LPTA:
revele ou pelo menos afirme (a lei diz as acções não podem ser pro-
postas) a sua necessidade de lançar mão da acção pela incapacidade
este ressalva as regras especiais relativas a questões de legitimidade .
dos restantes meios contenciosos poderem assegurar, efectivamente,
a satisfação do direito ou interesse cuja titularidade invoca.
Assim se de acordo com os dados fornecidos pelo processo se P9) Recorde-se o teor desse preceito:
não descobrir essa necessidade, não pode o tribunal reconhecer ao 1 — O autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar; [...]
autor legitimidade para a acção. 2 — O interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da proce-
dência da acção; [...]
Ou seja: do artigo 69.° /2 da LPTA retirar-se-ia ainda uma regra de 3 — Na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares
do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação mate-
legitimidade.
rial controvertida.
Cf ., sobre o tema em causa , Miguel Teixeira de Sousa , «A legitimidade singular
P8) A fl . 22 do texto do acórdão . em processo declarativo» , BMJt 292 ( 1980) , 53-116 (70 ss.).

200 201
D-8
IV — Ora, nos autos verificou-se, t ão-só, que uma associação sindi-
cal agiu em nome e por conta dos seus associados. Trata-se da concreti-
4 —
As normas de remissão visam economizar textos legislativos e
igualizar institutos e soluções jur
ídicas; elas podem ser estáticas ou dinâ-
micas (Dias Marques), também ditas materiais ou formais (Castro Men-
zação de uma directriz constitucional
— — artigo 57.° / l da Constitui-
ção , claramente consignada no artigo 6.° do Código de Processo
des), conforme tenham em mira uma norma concreta ou, pelo contrá-
rio, um lugar normativo, seja qual for a solu ção concreta aí inserida,
do Trabalho, cujo n.° 2, alínea b ) , tem aqui directa aplicação, por sim-
no momento considerado.
ples interpretação declarativa lata: o Ministro accionado veio, alegada-
mente, diminuir os direitos dos trabalhadores, na sequência de despa-
cho genérico. Aliás, esse poder já lhe advinha dos seus estatutos, os
5 —
Em regra, as remissões normativas sã o dinâmicas ou formais;
de outro modo, esvair -se-ia a sua utilidade.
quais estatuem num campo deixado por lei
tuição —à autonomia privada.
—e pela própria Consti-
Quanto ao caso da anotação:
O artigo 69.° / l da LPTA não veio estatuir em tais domínios; aliás,
não pretendeu nunca fazê-lo.
Concluiu-se, pois, que quando os trabalhadores possam lançar mão 6 —
As situações em jogo no presente caso têm uma defesa mais efec-
tiva através de uma simples acção de reconhecimento de um direito do
de uma acção para o reconhecimento de um direito profissional, as res - que com recurso à impugnação de hipot éticos actos administrativos de
-
pectivas associações sindicais podem fazê lo em nome deles.
sinal contrário; em consonância com os artigos 268.° / 3 da Constitui-
ção e 69.° /2 da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, a acção
de reconhecimento do direito é, pois, admissível.
§ 12.° Conclusões.
7 —
A letra do Decreto-Lei n. ° 458/ 82, conjugada com a da Lei
I — O exposto permite formular as conclusões que seguem. n.° 21/85, traduz uma efectiva equiparação do vencimento do director-
-geral de investigação da PJ ao de procurador-geral-adjunto, com inclu-
Quanto à acção para reconhecimento de um direito: são da participação emolumentar ; a não haver elementos conclusivos
em contrário, ele dever á prevalecer.
1 — A acção para reconhecimento de um direito, requerida pelas
actuais realidades sócio- jur
ídicas, foi instituída pelo artigo 268.° / 3 da
8 —
A occasio legis esclarece que esse diploma se insere num con-
Constituição; a lei ordinária nã o deve ser interpretada de modo a reti- texto tendente a melhorar a situação da PJ.
rar eficácia ao dispositivo constitucional. 9 —
A ratio legis confirma que se pretendeu igualar os níveis remu-
2
— A acção para o reconhecimento de um direito coloca-se numa

relação de subsidiariedade material e não formal — perante os meios
nerat órios das carreiras em presença, actualizando automaticamente um
deles pelo outro; houve uma efectiva remissão dinâ mica ou formal.
contenciosos tradicionais; ela pode ser utilizada sempre que, em termos
práticos, faculte melhor — mais efectiva — tutela às posições dos par-
10 —O elemento sistemático da interpretação indicia, por fim , que
nenhuma razão há para excluir da equiparação a denominada « partici-
ticulares. pação emolumentar », desligada da posição pessoal de quem a aufira
e desconectada da sua actuação concreta; pelo contrário, devem excluir-se
Quanto ao quadro interpretativo geral: factores como as diuturnidades ou subsídios de renda.

3
— A interpretação da lei é sempre necessária, obedece a certas regras
11 —No conjunto, estes elementos permitem afirmar que a remissão
realizada pelo Decreto-Lei n.° 458 / 82, do vencimento de director-geral
cognoscíveis e é sensível a realidades tais como o pré-entendimento e
a ponderação das consequências das decisões que faculte; além disso,
ela integra-se no todo mais vasto da realização do Direito.
— donde dependem os demais — para o de procurador-geral-adjunto,
inclui a participa ção emolumentar a que esta tem direito.

203
202

12 Uma apreciação de fundo desse regime, resultante de leis expres-
sas, seria de política legislativa; ela deveria dar corpo a medidas legisla-
tivas, elevando-se, caso fosse esse o resultado da ponderação, o venci-
mento da magistratura, em moldes expressamente reservados, e
evitando-se retrocessos contrá rios ao espírito geral do ordenamento.
13
—Em qualquer caso, tais apreciações só poderiam projectar-se
através de lei e não por actos administrativos.

Quanto à legitimidade da associação sindical: PARECERES


14
—O artigo 69.° / l da LPTA dispõe sobre a idoneidade do meio
processual nele tratado; não cura da legitimidade, em cujo domínio têm
aplicação as regras processuais gerais e especiais.
15
—Assim, ao abrigo da Constituição, das leis do trabalho e dos
seus próprios estatutos, as associações sindicais têm legitimidade para,
nos termos e ao abrigo do artigo 69.° da LPTA, intentar acções ten-
dentes ao reconhecimento dos direitos profissionais dos associados que
representem; afirmando o contrário, o Supremo Tribunal Administra-
tivo decidiu mal.

António Menezes Cordeiro

204
Jhv,
^
( QJ*

O DIREITO
Ano 121.° 1989 I (Janeiro-Março) Director: INOCÊ NCIO GALV ÃO TELLES

Fundadores
António Alves da Fonseca
José Luciano de Castro
Antigos Directores
José Luciano de Castro
António Baptista de Sousa (Visconde de Carnaxide)
Fernando Martins de Carvalho
Marcello Caetano
i
Director
i
Inocêncio Galvão Telles
t
/ i
-
Directores Adjuntos
António Menezes Cordeifo
Jorge Miranda
Mário Bigotte Chorão

3 Redactores
André Gonçalves Pereira
» Armindo Ribeiro Mendes
V Carlos Lima
Diogo Freitas do Amaral
Eridano de Abreu RAMO Gj
Fernando Pessoa Jorge
* João Paulo Cancella de Abreu
José Osório
Manuel Cortes Rosa
Miguel Galvão Telles
Raul Ventura
Rui Machete
Vasco Pereira da Silva

Propriedade da SIPEC
— Sociedade Internacional de
Promoção de Ensino e Cultura, S. A.
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Assinatura semestral 1400S00
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Capa de José Cândido
!
Direcção grá fica de Orlando Amaral
1
Revisão do texto: Dulce Paiva
Composto e impresso na Tipografia Guerra, Viseu
ÍNDICE

ARTIGOS DOUTRINAIS
P ág .
Ra úl Ventura —
Comerciais
O contrato de suprimento no Código das Sociedades
7

António Menezes Cordeiro — Da transmissão em bolsa de acções depositadas 75

ESTUDOS LEGISLATIVOS

Fernando Pessoa Jorge — Acções escriturais 93

NOTAS E COMENTÁ RIOS

J. de Seabra Lopes — A informática jurídica em Portugal 117

JURISPRUDÊNCIA

Arrendamento 131
Assento do Supremo Tribunal de Justiça de 23 de Abril de 1987
Anotação por Eridano de Abreu

Acção para o reconhecimento de um direito. Normas de remissão Venci


.
mentos da Polícia Judiciária Legitimidade de associação sindical
. - 147
Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa de 15 de Março
de 1987
Acórd ã o do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Julho de 1988
Anotação por António Menezes Cordeiro

3
PARECERES
Pág .
Raúl Ventura — Direitos especiais dos sócios 207

BIBLIOGRAFIA

Mário Bigotte Chorão


prática
— Reabilitação do «reino dos fins» e defesa da razão
225

ARTIGOS DOUTRINAIS