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, GABRIEL IVO

Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Alagoas

DISCIPLINA: DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO I.


PROFESSOR: Prof. Dr. Gabriel. Ivo.
~: A, B e Noturno - 40 (quarenta) horas.

I - INTRODUÇÃO

A disciplina direito financeiro, vista como parte da ciência do


direito, é de longa tradição na estrutura curricular da Faculdade de
Direito de Alagoas, como também no próprio estudo do direito nas mais
diversas escolas de direito. O passar dos anos não modificou os problemas
pertinentes às finanças públicas, tais como a existência de um setor
público com obrigações a prestar, a dimensão ideal da atuação do Estado,
uma atividade financeira a fazer frente aos encargos públicos, bem como a
quais regras deve se subordinar o setor público no desenvolvimento dessas
atividades, que consubstanciam a denominada atividade financeira do
Estado.

11 - OBJETIVO DO CURSO

O Direito Financeiro, do ponto de vista da ciência, estuda o que se


denomina "atividade financeira do Estado". Deve-se entender por tal
atividade aquela que é desenvolvida pelo Estado e pelas demais 'entidades
públicas, dirigida à obtenção, gestão e 'aplicação de recursos públicos,
para satisfação das necessidades públicas. Assim, o Direito Financeiro
analisa, sistemática e valorativamente, o conjunto de normas jurídicas
que regulam a atividade financeira do Estado, mostrando ao aluno cada um
dos institutos jurídico-financeiros tais como: o orçamento, a despesa
pública, a receita pública, o crédito público, a estrutura do setor
público etc.

Tendo em vista que o tributo consiste na principal receita pública,


o programa se ocupa do estudo da parte geral. do Direito Tributário,
especialmente as espécies tributárias e, de certa forma, o regime
jurídico aplicável aos tributos. Mesmo com o intuito de evitar
duplicações com o direito tributário, não se pretende um tratamento
aligeirado das receitas tributárias. Ademais, o estudo do direito
tributário apartado do direito financeiro não é, hoje, concebível. É
impossível o conhecimento adequado de certas espécies tributárias, como
são exemplos as contribuições, sem a conjugação do direito financeiro. A
propedêutica adequada, portanto, consiste na reaproximação do Direito
Tributário e do Direito Financeiro.

O conteúdo do programa também leva em consideração que os graduados


em direito devem dispor de conhecimentos que os permitam entender e
criticar as opções que se colocam para o legislador financeiro, para o
intérprete (não autêntico) e para o aplicador (intérprete autêntico) das
leis financeiras. O objetivo é habilitar os alunos de direito financeiro
com os instrumentos teóricos adequados a uma satisfatória compreensão das
decisões financeiras, deixando evidente que os excessos ideológicos que
distraem o estudo da matéria devem ser evitados, para não se criar as
ilusões financeiras que terminam impedindo uma valoração isenta dos
comportamentos e das decisões financeiras.

Campus A. C. Simões - BR 104 - Krn96 - Tabuleiro dos Martins - Maceió - Alagoas - CEP 57.072-970 - Fone (082)
02l4-U55 - Fax: (082) 3214-USO - gabrielívo@fda.ufal.br Pá g ;' n a 11'

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o programa tem particular preocupação promover uma interconexão


entre o direito financeiro, o direito tributário, a ciências das
finanças, assim como uma interdi.scip1inaridade entre Direito, Economia,
História e Ciência Política, possibilitando o diálogo com outros saberes
e mesmo promovendo um intercâiDbio com outros cursos da Universidade
Federal de Alagoas. Assim, serão desenvolvidas no curso habilidades que
visam compreender o sistema í'inanceiro positivado, as receitas, as
despesas, o orçamento público, a estrutura do setor público, o crédito
público, e estabelecer uma conexão com a agenda das discussões que se
travam no país. Com isso pretende-se habilitar o graduado em direito a
explorar outros campos, além das tradicionais carreiras jurídicas.

III - DINÂMICA DO CURSO:

o curso compõe-se de aulas expositivas e sem~nar~os. Os seminários


caracterizam-se pelo debate e a problematização da matéria em foco, sob a
orientação dos subsídios teóricos e metodológicos necessários para a
tarefa conjunta de resolver questões práticas previamente propostas.
IV - AVALIAÇÃO:

No transcorrer do semestre serão efetuadas duas (02) avaliações


(provas), que serão individuais e sem consulta. O aluno poderá recuperar
uma das notas, e caso não alcance a média sete (07), fará prova final.

O critério de correção das provas e trabalhos é a coerência interna


e o aprofundamento na análise das questões e conceitos teóricos
desenvolvidos.

v - BIBLIOGRAFIA:
ABRAHAM, Marcos. Curso de Direito Financeiro Brasileiro, editora Forense
Rio de Janeiro.

BALEEIRO, Aliomar. UMA INTRODUÇÃO À CIÊNCIA DAS FINANÇAS, editora


Forense, Rio de Janeiro.

BASTOS, Celso Ribeiro. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora


Celso Bastos, São Paulo.

BORGES, José Souto Maior. INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO, editora Max


Limonad, São Paulo.

FILHO, Carlos Alberto de Moraes Ramos. Curso de Direito Financeiro,


Editora Saraiva, São Paulo.

FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro, editora Fórum, Belo Horizonte.

HARADA, Kiyoshi. DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora Atlas, São


Paulo.

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MARTINS, Ives Gandra da Silva, NASCIMENTO, Carlos Valder do


(coordenadores). LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, editora Saraiva, São
Paulo.

NASCIMENTO, Carlos Valder do. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO. Editora


Forense, Rio de Janeiro.

OLIVEIRA, Regis Fernandes. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO, editora Revista


dos Tribunais, São Paulo.

SANTI, Eurico Marcos Diniz de (coordenador). CURSO DE DIREITO TRIBUTÁRIO


E FINANÇAS PúBLICAS - do fato à norma, da realidade ao conceito jurídico,
editora Saraiva, São Paulo.

TORRES, Ricardo Lobo. CURSO DE DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO, editora


Renovar, Rio de Janeiro.

TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E


TRIBUTÁRIO, voltnne I - o orçamento na Constituição -, editora Renovar,
Rio de Janeiro.

TORRES, Ricardo Lobo. TRATADO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E


TRIBUTÁRIO, voltnne V - o orçamento na Constituição - editora Renovar,
Rio de Janeiro.

TORRES, Heleno Taveira Torres. Direito Constitucional Financeiro - Teoria


da Constituição Financeira, editora Revista dos Tribunais, São Paulo.

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VI - PROGRAMADO CURSO

INTRODUÇÃO

1. DIREITO FINANCEIRO, LINGUAGEM E MÉTODO


1.1. Direito e Linguagem.
1.2. semiótica e Direito.
1.3. Direito positivo e «ciência" do Direito.
1.4. Corte epistemológico.
1.5. Demarcação do objeto do direito financeiro e outros conhecimentos
colaterais.

Sugestão de J.eitura:
1. Capítulo III - Direito Positivo e Ciência do Direito - e capítulo V -
8emiótica e Teoria Comunicacional.do Direi to - do livro curso de Teoria
Geral. do Direito, de Aurora Tomazini de Carval.ho, editora NOESES,São
Paulo.
2. O Direito e a InevitaJ:>iJ.idade da Linguagem, de Gabriel. Ivo, do livro
Construtiyismo Lógico-Semântico, coordenação Paulo de Barros Carvalho,
editora NOESES,São Paulo.
3. Capítulo 5 - O conceito do Direito Financeiro -, do livro Introdução
ao Direito Financeiro, de José Souto Maior Borges, editorá Max Limonad,
São Paulo.
4. Texto O que fazem os advogadosespecial.izados em Direito Financeiro,
os "financeiristas"?, de Fernando Facury Scaff, publicado no
www.conjur.com.br

Leitura compJ.ementar:
1. Texto Direito Tributário e Orçamento Público -, de Gabriel. Ivo, do
livro Direito Tributário - Homenagema Paul.o de Barros CarvaJ.ho, editora
Quartier Latin, São Paulo.

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2. ASPECTOS GERAIS - atividade financeira do Estado


2.1. As Finanças Públicas. Finanças Públicas e Finanças Privadas.
2.2. O Estado. As necessidades públicas e a atividade financeira do
Estado.
2.3. Estrutura do Setor público. Serviço público. Poder de Polícia.
Intervenção no domínio econômico.
2.4. Ciências das Finanças e Direi to Financeiro. História e evolução do
Direito Financeiro.
2.5. Direito Financeiro: definição, princípios e conteúdo. Relação com
outros ramos do direito. Os novos rumos do direito finanéeiro.
2.6. Política financeira. A Constituição Financeira Formal e Material.
Competência legislativa. As normas gerais de direito financeiro e as leis
complementares em matéria financeira.
2.7. Federalismo e distribuição de competências legislativas. A Lei
4320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

SUgestão de 1eitura:
1. Capítulo I - Atividade Financeira do Estado - e capítulo 11 - Direito
Financeiro - do livro Curso de Direito Financeiro, de Car~os A1.berto de
Moraes RamosFi~ho, editora Saraiva, São Paulo.
2.Capítulo 1 Estado, Finanças Púb1ioas e Atividade Finanoeira
capítulo 2 - Constituição Financeira e Sistemas Tributário e Orçamentário
- capítulo 3 - Fontes do Direito Financeiro - do livro CUrso de Direito
Financeiro Brasi1eiro, de Marcus Abraham, editora Campus- ELSEVIER,Rio
de Janeiro.
3. Capítulo I - Conceito da Atividade Financeira do livro :rntrodução
ao Direito Finanoeiro, de José Souto Maior _Borges, editora Max Limonad,
São Paulo.
4. Capítulo I Conteúdo da ciênoia das finanças , de li vro uma
I:ntrodução à Ciência das Finanças, de A1.ioIIlar Ba~eeiro, editora Forense,
Rio de Janeiro .
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LeitUra co5>1..mentar;
1. Capítulo 2 - Federalismo Fiscal e Paoto Federativo - capítulo 3
Formas de Atividade da Administração capítulo 4 As neoessidades
Púb1icas e a Atividade Financeira do Estado -, do livro Curso de Direito
Financeiro, de Regis Fernandes de O~iveira, editora Revista dos
Tribunais, São Paulo.
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EXTRAORDINÁRIO.
EImIlTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA. SERVIÇOS PÚBLICOS. COLETA E REMOÇÃO DE
LIXO~ CARACTERIZAÇÃO DA ABRANGÊNCIA DO SERVIÇO COMO INESPECÍFICO E INDIVISÍVEL.
NECESSIDADE DO EXAME DA RESPECTIVA BlISE DE CÁLCULO~ RAZÕES DE AGRAVO REGIMENTAL
INSUFICIENTES. QUESTÃO DE FUNDO. SÚMULA VINCULANTE 19. 1. o exame da possibilidade
de o serviço público ser destacado em. unidades autônomas e individualizáveis de
fruição não se esgota com o estudo da hipótese de incidência aparente do tributo. É
necessário analisar a base de cálculo da exação, que tem por uma de suas funções
confirmar, afirmar ou in£irmar o critério material da regra-matriz de incidência. As
razões de agravo regLmental, contudo, não indicam com precisão como a mensuração do
tributo acaba por desviar-se da prestação individualizada dos serviços de coleta e
remoção de lixo. 2. nA taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de
coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou residuos proveni~tes de

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i.m6veis, não viola o artigo 145, 11, da Constituição Federal" (Súmula Vinculante
19). Agravo regimental. ao qual se nega provimento.

02. RE 181475 - RIO GRANDEDO SUL.


~: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PE~GIO. Lei 7.712, de 22.12.88. r. - Pedágio:
natureza juridica: taxa: C.F., art. 145, 11, art. 150, V. II • - Legi timidade
constitucional do pedágio instituido pela Lei 7.712, de 1988. 111.- R.E. não
conhecido

03. AOI 3089-DISTRITO FEDERAL.


~: N;Ã<>DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ITENS 21 E
21.1. DA LISTA ANEXA À LEI COMPLEMENTAR 116/2003. INCIDÉlNCIA DO IMPOSTO SOBRE
SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA ISSQN SOBRE SERVIÇOS DE REGISTROS PÚBLICOS,
cARToRÁRros E NOTARIAIS. CONSTITUCIONALIDADE.Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada contra os itens 21 e 21.1 da Lista Anexa à Lei Complementar 116/2003, que
pemaitem. a tributação dos serviços de registros públicos, cartorários e notariais
pelo Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN. Alegada violação dos arts.
145, lI, 156, 111, e 236, caput, da Constituição, porquanto a matriz constitucional
do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza permitiria a incidência do tributo
tào-somente sobre a prestação de serviços de indole privada. Ademais, a tributação
da prestação dos serviços notariais tambémofenderia o art. 150, ~, a e ~~ 2° e 30
da Constituição, na medida em que tais serviços públ.icos são imunes à tributação
reciproca pelos entes federados. As pessoas que exercem atividade notarial não são
i.:munes à tributação, porquanto a circunstância de desenvolverem os respectivos
serviços com intuito lucrativo invoca a exceção prevista no art. 150, fi 3° da
Constituição. O recebimento de remLmeraçãopela prestação dos serviços confiz:ma,
ainda, capacidade contributiva. A imunidade reciproca é uma garantia ou prerrogativa
imediata de entidades politicas federativas, e não de particulares que executem, com
inequivoco intuito lucrati.vo, serviços públicos med.i.an.teconcessão ou de1egação,
devidamente remunerados. Não há diferenciaçãp que justifique a tributação dos
serviços públicos concedidos e a não-tributação das atividades delegadas. Ação
Direta de Inconstitucionalidade conhecida, mas julqada improcedente.

04. AOI 442-SÃO PAULO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALmADE


~: Açl\o DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 113 DA LEI N. 6.374, DE l° DE
MARÇO DE i.989, DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DA UNIDl\DE FISCAL DO ESTJUlO DE SÃO
PAULO - UFESP, ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA PELO íNDICE DE PREÇO AO. CONSUMIDOR - IPC.
UNIDADE FISCAL DO ESTADO DE SÃo PAULO COMO FATOR DE ATUZALIZAÇÃO DOS CRÉDITOS
TRIBUTÁRIOS. ARTIGO 24, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL. INTERPRETAçl\o CONFORME À CONSTITUIÇÃO. 1. Esta Corte, em oportunidades
anteriores, fiJ:mOu o entendimento de que, embora os Estados-membros sejam
incompetentes para fixar indices de correção monetária superiores aos fixados pela
União para o mesmo fim, podem defini-los em patamares inferiores --- incentivo
fiscal. Precedentes. 2. A competência dos Estados-membros para fixar indices de
correção monetária de créditos fiscais é tema que também foi examinado por este
Tribunal. A União e Estados-membros detêm competência legislativa concorrente para
dispor sobre matéria financeira, nos te~os do disposto no artigo 24, inciso I, da
cB/as. 3. A l.egisl.ação paulista é compatível. com a Constituição de 1988, desde que
o fator de correção adotado pelo Estado-membro seja igual. ou inferior ao utilizado
pela União. 4. Pedido julgado parcial.mente procedente para conferir interpretação
conforme ao artigo 113 da Lei n. 6.374/89 do Estado de São Paulo, de modo que o
valor da UFESPnão exceda o valor do indice de correção dos tributos federais

05. AOI 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


"Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a
União Federal não dispõe de poderes ilindtados que lhe per.mitam transpor o âmbito
das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de
competência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que o
Estado-membro, em existindo noÍ=masgerais veiculadas em leis nacionais' (como a Lei
Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na Lei Complementar
80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência .meramente supl.ementar,
pois, se tal. ocorrer, o diploma legislativo estadual. incidirá, diretamente, no

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vício da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que


contrarie, frontalmente, critérios mínimos legitimamente veiculados, em sede de
nonnas gerais, pela União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta
Política. Precedentes." (ADI 2.903, ReI. M1n. Celso de Mello, julgamento em 1°-12-
2005, Plenário, DJE de 19-9-2008.)

06. ADI 2344 QO-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


_: AJ:;À0 DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART.
24) - ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO FEDERAL, POR DIPLOMA LEGISLATIVO
EDITADO POR ESTADO-MEMBRO - NECESSIDADE DE PRÉVIO CONFRONTO ENTRE LEIS DE CARÁTER
INFRACONSTITUCIONAL - ImIDMISSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO -
AÇiúJ DIRETA NÃo CONHECIDA.- Nas hipóteses de competência concorrente (CF, art_
24), nas quais se estabelece verdadeira situação de condomínio legislativo entre a
União Federal e os Estados-membros (RAUL MACHADO HORTA, "Estudos de Direito
Constitucional", p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), dai resultando clara repartição
vertical' de competências normativas, a jurisprudência do Supremo Tribunal- Federal
firmou-se no sentido de entender incabivel a ação direta de inconstitucionalidade,
se, para o especifico efeito de examinar-se a ocorrência, ou não, de invasão de
competência da União Federal, por parte de qualquer Estado-membro, tornar-se
necessário o confronto prévio entre diplomas nor.mativos de caráter
infraconstitucional: a legislação nacional de princípios ou de nODmaS gerais, de um
lado (CF, art. 24, ~ 1°), e as leis estaduais de aplicação e execução das
diretrizes fixadas pela União Federal, de outro (CF, art. 24, ~ 2°). Precedentes. É
que, tratando-se de controle nonnativo abstrato, a inconstitucionalidade há de
transparecer de modo imediato, derivando, o seu reconhec~ento, do confronto direto
que se faça entre o ato estatal impugnado e o texto da própria Consti tuição da
República. Precedentes.

07. ADI 3098-SÃO PAOLO-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


EIIBIi1TA: CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. LEI 9.394,
DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL
CONCORRENTE NÃO-CUMULATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL
CUMULATIVA. I. - O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não-
cumulativa ou suplementar (art. 24, ~ 2°) e competência estadual concorrente
cumulativa (art. 24, ~ 3Q). Na primeira hip6tese, existente a lei federal de normas
gerais (art. 24, ~ 1°), poderão os Estados e o DF, no uso da competência
suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a f~ de afeiçoá-
la às peculiaridades locais (art. 24, ~ 2°); na segunda hipótese, poderão os
Estados e o DF, inexistente a lei federal de nonnas gerais, exercer a competência
legislativa plena "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, ~ 3°). Sobrevindo
a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficácia da lei estadual, no que
lhe for contrário (art. 24, S 4°). lI. - A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de
São Paulo foi além da competência estadual concorrente não-cumulativa e cumulativa,
pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, ~ 2° e ~
3°. III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a
inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo

08. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃODE SEGURANÇA


EHEI!1";rA: Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Legitimidade da apreciação da
plausibili.dade jurídica da tese jurídica veiculada pela requerente. Precedentes. Os
institutos da imunidade e da isenção tributária não se confundem. É perfeitamente
possível ao Estado conceder, mediante lei, isenção de tributo de sua competência,
visto que está atuando nos limites de sua autonomia. Enquanto não editada. a 1ei a
que se refere o S 21 do art. 40 da. CF/SS, vigem os dip10mas estadnais que regem a
matéria, que só serão suspeusos se, e D.Oque, forem. COD.tráti.os à l.ei camp1emeDtar
nacio~ (CF, art. 24, 553° e 4°). Recurso que não traz novos fundamentos aptos a
infinnar a decisão agravada. Agravo Regimental a que se nega provimento.

09. ADI 1926-PERNAMBUCO-MCAÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


EMENTA: I. Taxa Judiciária: sua legitimidade constitucional, admitindo-se que tome
por base de cálculo o valor da causa ou da condenação, o que não basta para
subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto: precedentes {ADln 948-GO,

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9.11.95, Rezek; ADln Me 1.772-MG, 15.4.98, Velloso). 11. Legitimas em principio a


taxa judiciária e as custas ad vaIarem afrontam, contudo, a garantia constitucional
de acesso à jurisdição (CF, art. 5° XXXV)se a aliquota
I excessiva ou a omissão de
um limite absoluto as tornam. desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram:
precedent~s {Rp 1.077-RJ, 28.3.84, Moreira, RTJ 112/34; Rp 1.074- , 15.8.84,
Falcão, RTJ 112/499; ADln 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADln Me 1.378-5, 30.11.95, Celso,
DJ 30.5.97; ADIn Me 1.651-PB, Sanches, DJ 11.9.98; ADIn Me .1.772-MG, 15.4.98,
Velloso}. 111. ADln: medida cautelar: não se defere, embora plausivel a argüição,
quando - dado o conseqüentes restabelecimento da eficácia da legislação anterior _
agravaria a inconstitucionalidade denunciada: é o caso em que, se se suspende, por
aparentemente desarrazoada, a limitação das custas judiciais a 5% do valor da
causa, seria restabelecida a lei anterior que as tolerava até 20%. IV. CUstas dos
serviços forenses: matéria de compet-ênci a CODCOrreD:te da un:Lão e dos Estados (CF
24, IV), donde restrj ng:i T-ae o ámb:i.'to da 1egi.s1ação federal. ao estabelecimento de
nozmas gerais, cuja omissão .não .inibe os Estados, eDqUaD.toperdm:e, de ezercer
competência p1eDa a respeito (CF, art. 24, 55 3° e 4°). V. Custas judiciais são
taxas, do que resulta - ao contrário do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV)
- a alocação do produto de sua arrecadação ao Poder Judiciário, cuja atividade
remunera; e nada impede a afetação dos recursos correspondentes a dete~nado tipo
de despesas - no caso, as de capital, investimento e treinamento de pessoal da
Justiça cuja final.idade tem inequivoco liame instrumental com o serviço
judiciário.

10. ADI 442-sÃo PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


BMEHTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 113 DA LEI N. 6.374, DE l° DE
MARÇO DE L989, DO ESTADO DE silo PAULO. cRIAÇÃO DA UNJ:DADE FISCAL DO ESTADO DE SÃO
PAULO - UFESP. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA PELO íNDICE DE PREÇO AO CONSUMIDOR - IPC.
UNIDADE FISCAL DO ES= DE SÃO EAULO COMO EAXOR DE AroZllLIZ1\ÇÃD DOS CRÉDITOS
TRIBUTÁRIOS. ARTIGO 24, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. 1. Esta Corte, em oportunidades
anteriores, fiJ:Il1OU o entendimento de que, embora os Estados-membros sejam
incompetentes para f.i.xa.J:indi.ces de coJ:J:eçã.omonetári..a superiores aos fi.xados pela
União para o mesmo fim, podem. defini-los em patamares inferiores --- incentivo
fiscal. Precedentes. 2. A competência dos Estados-membros para fixar indices de
correção monetária de créditos fiscais é tema que também foi examinado por este
Tribtmal. A União e Estados-membros detêm conpetência legislativa concorrente para
dispor sobre matéria financeira, nos ter.mos do disposto no artigo 24, inciso I, da
Ca/88. 3. A legislação paulista é compativel com a Constituição de 1988, desde que
o fator de correção adotado pelo Estado-membro seja igualou i.nferior ao utilizado
pela União. 4. Pedido julgado parcialmente procedente para conferir interpretação
confor.me ao artigo 113 da Lei n. 6.374/89 do Estado de São Paulo, de modo que o
valor da UFESPnão exceda o valor do indice de correção dos tributos federais

11. ADr 2903-PARAÍBA-AÇÃO DIRETA DE INCONS'1'I'rOCIONALrDADE


"Se é certo, de um lado, que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a
União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito
das normas gerais, para, assim, invadir, de modo inconstitucional, a esfera de
competência normativa dos Estados-membros, não é menos exato, de outro, que o
Estado-membro, em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais (como a Lei
Orgânica Nacional da Defensoria Pública, consubstanciada na Lei Complementar
80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar,
pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no
vicio da inconstitucionalidade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que
contrarie, frontalmente, critérios minimos legitimamente veicul.ados, em sede de
normas gerais, pel.a União Federal ofende, de modo direto, o texto da Carta
Politica. Precedentes." (ADI 2.903, Rei. Min. Celso de Mello, julgamento em 1°-12-
2005, Plen~rio, DJE de 19-9-2008.)

12. ADI 2344 QO-SÀO PAOLO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALrDADE


BMEHTA: AÇÂD DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - COMPETÊNCIA CONCORRENTE (CF, ART.
24) - ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃo FEDERAL, POR DIPLOMA LEGISLM'IVO
EDITADO POR ESTADO-MEMBRO - NECESSIDADE DE PRÉVIo CONFRONTO ENTRE LEIS DE CARÁTER

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INFRACONSTITUCIOID\L - INADMISSIBILIDADE EM SEDE DE CONTROLE NORMIITIVO ABSTRATO _


AÇÃO DIRETA NÃo CONHECIDA. - Nas hipóteses de competência concorrente (CF, art.
24), nas quais se estabelece verdadeira situação de cond~nio legislativo entre a
União Federal e os Estados-membros (RAUL MACHADO HORTA, "Estudos de Direito
Constitucional", p. 366, item n. 2, 1995, Del Rey), daí resultando clara repartição
vertical de competências normativas, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
firmou-se no sentido de entender incabível a ação direta de inconstitucionalidade,
se, para o especifico efeito de examinar-se a ocorrência, ou não, de invasão de
competência da União Federal, por parte de qualquer Estado-membro, tornar-se
necessário o confronto prévio entre diplomas normativos de caráter
infraconstitucional: a legislação nacional de princípios ou de normas gerais, de um.
lado (CF, art. 24, ~ 1°), e as leis estaduais de aplicação e execução das
diretrizes fixadas pela União Federal, de outro (CF, art. 24, S 2°). Precedentes. É
que, tratando-se de controle nonnativo abstrato, a inconstitucionalidade há de
transparecer de modo imediato, derivando, o seu reconhecImento, do confronto direto
que se faça entre o ato estatal impugnado e o texto da própria Constituição da
República. Precedentes.

13. ADI 3098-SÃO PAULO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


EM2HD.: CONSTITUCIONAL. EDuCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUcAÇÃO .. LEI 9.394,
DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL
CONCORRENTE NÃO-CUMU'LATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL
Ct.JMULA.TIV1L I. - O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não-
cumulativa ou suplementar (art. 24, ~ 2°) e competência estadual concorrente
cumulativa (art. 24, S 3°). Na primeira hipótese, existente a lei federal de normas
gerais (art. 24, S 1°), poderão os Estados e o DF, no uso da competência
suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fLm de àfeiçoá-
la às pecu.l.iaridades locais (art. 24, S 2°); na segunda hipótese, poderão os
Estados e o DF, inexistente a lei federal de nor.mas gerais, exercer a competência
legislativa plena "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, S 3°). Sobrevindo
a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficáci.a da lei estadual, no que
lhe for contrário (art. 24, S 4°). II. - A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de
são Paulo foi além da competência estadual concorrente não-cumulativa e cumulativa,
pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, S 2° e S
3°. 111. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a
inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo

14. SS 3679-GRANDE DO NORTE-AG.REG.NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA


EHEI!1TA: Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Legitimidade da apreciação da
plausibilidade jurídica da tese jurídica veiculada pela requerente. Precedentes. Os
institutos da imunidade e da isenção tributária não se confundem. É perfeitamente
possível ao Estado conceder, mediante lei, isenção de tributo de sua competência,
visto que está atuando nos limites de sua autonomia. Enquanto não edi.tada a 1ei a
que se refere o 50 21 do art. 40 da CF/SS, vigem os dipJ.omasestadaais que regem a
matéria, que só serão suspensos se, e no que, forem contrárl.os à J.ei caup1ementar
nacional. (CF, art. 24, " 3° e 4°). Recurso que não traz novos fundamentos aptos a
infirmar a decisão agravada. Agravo Regimental a que se nega provimento.

15. ADI 1926-PERNAMBUCO-MC AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE


EMENTA: I. Taxa Judiciária: sua leqit~dade constitucional, admitindo-se que tome
por base de cálculo' o valor da causa ou da condenação, o que não basta para
subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto: precedentes (ADIn .948-GO,
9.11.95, Rezek; ADIn MC 1. 772-MG, 15.4.98, Velloso). 11. Legítimas em princípio a
taxa judiciária e as custas ad valorem afrontam, contudo, a garantia constitucional
de acesso à jurisdição (CF, art. 5°, XXXV) se a alíquota excessiva ou a omissão de
um limite absoluto as tornam desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram:
precedentes (Rp 1.077-RJ, 28.3.84, Moreira, RTJ 112/34; Rp 1.074- 15.8.84,
Falcão, RTJ 112/499; ADln 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADIn MC 1.378-5, 30.11.95, Celso,
DJ 30 ..5.97; ADIn Me 1.651-PB, Sanches, DJ 11.9.98; ADIn MC 1.772-MG, 15.4.98,
Velloso) .. III. ADIn: medida cautelar: não se defere, embora plausível a arguição,
quando - dado o consequentes restabelec~ento da eficácia da legislação anterior _
agravaria a inconstitucionalidade denunciada: é o caso em que, se se suspende, por

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aparentemente desarrazoada, a limí tação das custas judiciais a 5% do valor da


causa, seria restabelecida a lei anterior que as tolerava até 20%. IV. Cas~ dos
serviços forenses; matéd.a de competência CODCOrD!Dt:e da UDião e dos Est:ados (CF
24, :IV), donde rest-rfng:lr-se o âmh:L"to da ~egi.slação fédera1. ao estabe1ec1upnto de
DOJ:DaS ~a:is, cuja omissão Dão i.D1he os Estados, enquanto perdure, de ezercer
ccapet:ê:D:cia pl.eDa a .respeito (CF, art .. 24, 55 3° e 4°) .. V. Custas judiciais são
taxas, do que resulta - ao contrário do que sucede aos impostos (CF, art. 167, IV)
- a alocação do produto de sua arrecadação ao Poder Judiciário, cuja atividade
remunera; e nada impede a afetação dos recursos correspondentes a dete~nado tipo
de despesas - no caso, as de capital, investimento e treinamento de pessoal da
Justiça cuja finalidade tem inequivoco liame íDstrumenta1 com o serviço
judiciário

Questões:
1. Conceitue atividade financeira do Estado.
2. Defina os conceitos de serviço público e poder pOlicia, e exponha qual
a importãncia deles para o estudo do direito financeiro?
3. É correto afirmar que existem necessidades públicas que são
intrinsecas ao seu humano, e que não podem deixar de ser consagradas pelo
direito? Justifique.
4. "Finanças públicas é a atividade financeira do Estado orientada para a
obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização
das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por
meio do processo do serviço público. É a intervenção do Estado para
prover essas necessidades da população. Assim, a necessidade pública
torna-se pública por uma decisão dos órgãos politicos. cabe ao Estado,
portanto, a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços
públicos essenciais demandados pela coletividade. Para atingir esse
objetivo, o Estado necessita de recursos financeiros, que são obtidos por
meio de várias fontes, a fim de promover os serviços indispensáveis ao
perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da
população". (JOSÉ MATIAS PEREIRA, Finanças Públicas, editora Atlas, São
Paulo) .
.a)Atividade financeira do Estado consiste num fim em si mesmo? O Estado
visto como pessoa juridica, distinta das pessoas naturais, pode ter um
interesse antagônico ao interesse das pessoas enquanto participes de
uma coletividade na qual estão inseridas?
b} O que pretende significar o Autor quando refere que "o custeio das
necessidades públicas realiza-se por meio da transferência de parcelas
dos recursos dos individuos e das empresas para o governo, completando
assim o .circulo financeiro entre sociedade e Estado"
5. O parlamento do "Estado da Felicidade" tem discutido qual a melhor
forma de lidar com o problema da miséria e da evasão escolar. A polêmica
dividiu o Estado, dando origem a dois partidos, uma vez que os
representantes das cidades do sul entendem que a miséria e a evasão
escolar não são problemas do Estado, enquanto que os eleitos pelas
cidades do norte entendem que o Estado deve criar um programa de renda
mínima, destinando recursos no orçamento para tanto. Suponha que:
a)É um representante eleito pelas cidades do sul. Quais os argumentos
que utilizaria para defender sua posição?
b lÉ um deputado que defende as posições das cidades do norte. Quais
argumentos que utilizaria para defender a sua posição?
clÉ um deputado especialista em matéria de programas de renda mínima,
tendo-lhe sido solicitado um parecer sobre qual das soluções defendidas

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seria a mais adequada. Qual o sentido do seu parecer? E quais os


fundamentos?
6. Segundo REGISFERNANDES DE OLIVEIRA"( ... ) tudo aquilo que incumbe ao
Estado prestar, em decorência de uma decisão política, inserída em norma
jurídica, é necessidade pública". LOURIVALVILANOVA,em um excerto de sua
obra, afírma: "Nínguém governa com o Evangelho na mão, ou com o tratado
de ciência politica. Governa com normas, mediante elas. O que se contesta
não é a jurídicídade do poder, mas é a fonte de sua legítimação, isto é,
a procedência das normas que delineiam as órbitas de competência, e,
mais, o conteúdo de tais normas, a parcela de vída humana e a porção de
vida social onde elas incidem. O Estado dessacraliza a misericórdia,
institucionalizando a assistência como serviço público". Rel.acione os
textos com os conceitos de necessidades púb1icas e atividade financeira
do Estado, e explique a questão fundamental que emerge.
7. Sob as luzes da distinção entre objeto e ciência, analise criticamente
a seguinte sentença: "Direito fínanceiro é o ramo do Direito Público
Posítivo que estuda as normas jurídicas concernentes à atividade
financeira do Estado".
Obs. Utilízar os conceítos de línguagem e metalinguagem.
8. Ante a ausência de nomas gerais sobre limite de gasto com passoa1
(direito financeiro), A1agoas resolve fixar o limite em 65% da sua
receita corrente líquida. Pergunta-se: {i)Poderia o Estado exercer a
competência?; (ii) Como se denominaria tal competência? (iii) Com a
posterior edição, pela União, da LC nO 101, que situou o limite em 60%, o
que aconteceu com a regra criada pelo Estado?; (iii)Dentro do contexto
normativo o que significa essa possibilidade da União e dos Estados-
membros legislar sobre direito financeiro?; e, (iv)O Município pode
legislar sobre direito financeiro? De onde decorreria a competência
municipal? Responda a questão expondo os conceitos de validade e
vigência.
9. A União resolve, por meio de lei, instituir um tributo (taxa) para
cobrar pelo serviço público de coleta de lixo.
Pergunta-se: (i) Seria constitucional (=válida) essa cobrança?; (ii)
Coleta de lixo é um serviço público ou exercício do poder de polícia?;
(iii) Qual a importância dos conceitos de serviço público e poder de
polícia para o direito financeiro?
Obs. A resposta deverá ser fundamentada.
lO. O Município (=Poder Executivo) "Arara Azul" deseja aumentar os
vencimentos de seus servidores, mas como pretende conceder o aumento com
um planejamento adequado, solicita a um determinado Deputado Estadual,
que tem base eleitoral no município, para inserir no orçamento estadual
dotação orçamentária que suporte o aumento.
Pergunta-se: (i) Está correta a pretensão do alcaide?; (ii) Inserida a
dotação orçamentária poderá ser concedido o aumento?; (iii) Como você
classificaria essa despesa?; (i v) Há outro tipo de despesa? Qual?; (v)
mesmo com a dotação prevista, quais as providências que devem ser
tomadas, pelo Município, para a legalidade da nova despesa?
Obs. Independentemente da resposta dada ao item I, todos os demais itens
devem ser respondidos.
11. Que posição ocupa, no sistema jurídico, norma inserida por lei
complementar que dispõe sobre matéria de lei ordinária? Para sua
revogação é necessária norma veiculada por lei complementar?

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12.0 Estado desenvolve uma ser~e de atividades: presta serviços públicos, exerce
poder de polícia, constrói obras públicas etc. É a atividade administrativa do
Estado, que visa ao atendimento das necessidades públicas. Para que o Estado
possa desenvol.ver sua "atividade-fim.", necessita de. r:ecursos financei.r.os, sem os
quais não seria possível atender as necessidades públicas. Surge a atividade
financeira do Estado, a qual. não se restringe à mera arrecadação de recursos.
Tendo por base o texto, :r:esponda: Qual seria a melhor definição de atividade
financeira do Estado? Em que se baseia a escolha da aplicação dos recursos nas
necessidades públicas? A atividade financeira nem sempre é instrumental, pode ser
um fim quando se fala em ex1:rafiscéUidade. Você concorda com a afirmação? Cite um
exemplo de função extrafiscal? A ciência das finanças e o Direito Financeiro
estudam a atividade financeira sob a mesma perspectiva? O Governador de ~agoas,
ante a ausência de nozmas federais, inicia projeto de lei sobre DF. Pode o
Estado-membro legislar sobre a matéria? Se a União legislar sobre a mesma matéria
como s.eria .solucionado um conflito? Mesmocom a presença de normas federais, pode
o Estado legislar sobre DF? Emqual situação?

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DAS RECEITAS PóBL:rCAS

3. RECEITA PóBI.ICA
3.1. Ingresso e Receita Pública. Conceito.
3.2. Classificação da receita pública.

4. RECEITA PóBI.ICA - RECEITAS ORIG:INÁlUAS


4.1. Receitas Originárias.
4.2. Modalidades de receitas originárias segundo as fontes.
4.3. O patrimônio público. Bens públicos. Conceito e classificação.
Administração e alienação de bens públicos;
4.4. O Estado empresário. Sociedade de Economia Mista e Empresas
Públicas.
4.5. Teoria dos preços. Distinção comas taxas.

Sugestão de l.eitura:
1. Capí tulo9 - Entrada e receita -, 11 - Teoria dos preços -, do livro
Curso de Direito Financeiro, de Regis Fernandes de Oliveira, editora
Revista dos Tribunais, São Paulo.
2. Capítulo IV Recaitas Públ.icas , do livro Curso de Direi to
Financeiro, de Carlos Alberto de Moraes Santos Filho, editora Saraiva São
Paulo.

Leitura complementar:
1.Capítulo 4 Parte II, Receita Pública, do livro Curso de Direito
Financeiro Brasileiro, de Marcus Abraham, editora Campus,Rio de Janeiro.
2. O novo conceito de receita pública no cenário jurídico nacional, de
Florence Haret.
3. Taxa e Preço Públ.ico: Por uma reavaliação do conceito de tributo e
definição das espécies tributárias, de Florence HareL

~$~~~~S"~~n:::~::i::=:
EMENTA:
.~~~~ .
TARIFA BASICA DE LIMPEZA URBANA. REPETIÇÃO DE PAGAMENTO. DECLARADA A
INCONSTITUCIONALIDADE DA TARIFA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NÃO SE PODE "ADMITIR
A EFICACIA DA COBRANÇA FEITA, IMPONDO-SE A REPETIÇÃO DO COBRADO INDEBITAMENTE.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.

02. RE 209.365 - sÃO PAULO - RECURSO EXTRAORD:INÁRl:O.


EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ADICIONAL DE TARIFA PORTUÁRIA - ATP. Lei 7.700,
de 1988, art. 1°, ~ 1°. l. - Natureza juridica do A.T.P..: contribuição de
intervenção no domínio econômico, segundo o entendimento da maioria, a partir dos
votos dos ~nistros rImar Galvão e Nelson Jobim. 11. - Voto do Relator, vencido no
fundamento: natureza jurídica do A.T.P.: taxa: criado por lei, Lei 7.700/88, art.
1°, S l°, remunera serviço público (C.F., art. 21, XII, d e f; art. 175. Decreto
25.408/34). III. - Constitucionalidade do A.T.P.' Lei 7.700/88, art. 1., ~ 1', IV.
- R.E. conhecido e provido.

03. ADI 2586-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.


EIIoIERTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO: T1\XA: CONCEITO. CÓDIGO DE MINERAÇÃO. Lei
9.314, de 14.11.96: REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS: PREÇO
PÚBLICO. I. - As taxas decorrem do poder de polícia do Estado, ou são de serviço,
resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145,
11). O poder de polícia está conceituado no art. 78, CTN. 11. - Lei 9.314, de
14.11.96, art. 20, 11 e S l°, inciso 11 do S 3°: não se tem, no caso, taxa, no seu

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exato sentido juridico, mas preço público decorrente da exploração, pelo


particular, de um bem da união (C.F., art. 20, IX, art. 175 e lili).
III. - ADIn
julqadaimprocedente.

04. RE 447S36-SANTA CATAlUNA-EMB.DECL.NO RECORSO EXTRAORD:mÁRrO.


EHBRTA: EMIll\RGOS
DE DECLARAÇÃOOPOSTOS À DECISÃO DO RELATOR: cONVERSÃo EM AGRAVO
REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL.TRIBU'l:ÁRIO:
TAXA DE ESGOTO SANITÁRIO. PRESTJ\ÇÃODE
SERVIÇO POR CONCESSIONÁRIA.NM'UREZA JURÍDICA DE PREÇO PÚBLICO. I. - Embarqos de
declaração opostos à decisão singular do Relator. Conversão dos embargos em agravo
regimental. 11. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que
não se trata de tributo, mas de preço público, a cobrança a titulo de água e
esgoto_ Precedentes. 111. Embargos de d.eclaJ:a.ção convertidos em agravo
regimental. Não-provimento deste.

05. AOI 2S86-DF-AÇÃO DIRETA DE INCONSTI'l't1CIONALIDADE.


EMENTA: - CONSTITUCIONAL.TRIBUTÁRIO: TAXA: CONCEITO. CÓDIGO DE MINERAçAo. Lei
9.314, de 14.11.96: REMUNERAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE REClJRSOSMINERAIS: PREÇO
PÚBLICO.l. - As taxas decorrem do poder de policia do Estado, ou são de serviço,
resultantes da utilização efetiva ou potencial, de serviços públicos especificas e
divisiveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (C.F., art. 145,
11). O poder de policia está conceituado no art. 78, CTN. 11. - Lei 9.314, de
14.11.96, art. 20, 11 e ~ l°, inciso 11 do ~ 3°: não se tem, no caso, taxa, no seu
exato sentido juridico, mas preço público decorrente da exploração, pelo
particular, de um bem da União (C.F., art. 20, IX, art. 175 e SS). 111. - ADIn
julgada improcedente

Questões:
1. Suponha-se que alguém possua terreno e não o limpe adequadamente, como
determina a lei municipal. Ao lado de eventual sanção que pode sofrer, em
face de descumprimento de preceito legal, bem como de IPTU acrescido
(extrafiscalidade), pode o própria Prefeitura efetuar a limpeza do
terreno e cobrar o montante do proprietário? A que titulo pode fazê-lo?
Sendo possivel a cobrança ela se constitui em preço público, espécie de
receita pública? Fundamente adequadamente a resposta.
2.Que tipo de receita se constitui a denominada uzona azul"? Explique.
3. É correto afirmar que fica ao critério do legislador estabelecer se um
serviço público deve ser remunerado por taxa ou preço? Explique.
4. O que separa a taxa do preço público.
5. Qual a distinção entre entrada e receita?
6.0 que separa a taxa do preço público.
7. Qual a distinção entre entrada e receita?
8.Qual a repercussão da mudança da configuração juridica do Estado em
relação às receitas públicas?
9.0 STF no RE 464952/MS decidiu: u2. A jurisprudência desta Suprema Corte
consolidou-se no sentido de que, não obstante a sua obrigatoriedade, a
contraprestação ao serviço de esgotamento sanitário não tem caráter tributário.
Trata-se, na realidade, de 'tarifa, não dependendo, portanto, da edição de lei
especifica para sua instituição ou majoração. Veja-se, sobre o tema, oRE 54.491,
rel. Min. Hermes LÍllla, Segunda. Tu.rma.,
DJ de 15.10.1963.". Pe%g!mta-se: a)Quais as
diferenças entre preço público e ~? Ambos são receitas públicas? b)Quais são
os elementos caracterizadores da conceituação de serviço público? elE do poder de
policia? d)Você comunga do entendimento do STF? Por quê?
lO.Com base na lei abaixo, responda: a)Quantas nozmas há na lei? b)Construa a que
institui o tributo; oI A base de cálculo é compativel. com a hipótese de
incidência?
"Pre£eit:ura de Knnici,pal de <>rias, .lei _cipal nO 2.809 de 1.0/1.0/93.

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dosMartins
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Art:. 1° Este tributo tem como fato gerador a prestação de serviço de conservação de
imóveis por empresa ou profissional autônomo no território municipal. f Art. 2° A
base de cálctrlo desse tributo é o preço do serviço prestado./S ~o A alíquota é de
5%./S 2° O valor do tributo será calculado sobre o preço deduzido das parcelas
correspondentes ao valor dos materiais utilizados na prestação dos serviços. f Art.
3° O contribuinte é o prestador do serviço. f Art. 4° Dá-se a incidência desse
tributo no momento da conclusão efetiva do serviço, devendo desde logo ser
devidamente destacado o valor na respectiva "NOTA FISCAL DE SERVIÇOS H pelo
prestador de serviço./Art. 5° A importância devida a título de tributo deve ser
recolhida até o décimo dia útil do mês subsequente, sob pena de multa de 10%sobre
o valor do tributo devido~I.llrt:.. 6 Diante do fato de serviço prestado sem a emissão
0

da respectiva "NOTA FISCAL DE SERVIÇOS", poderá a â.utoridáde fiscal competente


~avrar Auto de Infração e Imposição de Multa, em decorrência da não observância
dessa obrigação, no valor de 50%do valor do tributo devido~"
11.0 Governador de Alagoas deseja conceder beneficio de natureza tributária do
qual decorre renúncia de receita: a) Seria possível? b)Tal atitude seria
fiscalista? c)Tendo em vista o que dispõe a LRF como você orientaria o
Governador? d)O que a LRF entende como renúncia de receita? elO que acontece com
um Município que não arrecada os impostos de sua competência?
12. Defina receita pública? Existe diferença entre receita derivada, originária e
transferida? É possível considerar o empréstimo compulsório como uma receita? Se
sim,. entraria em qual daquelas categorias? O que distingue o EC dos demais
tributos? A destinação das receitas possui alguma relevância para o EC? Segundo o
art. 148, r, da CF, a União, por Le, poderá instituir EC para atender despesas
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminência. É possível definir a regra~trizde incidência do EC pelo dispositivo
da CF? Que tipo de receita é o recurso da produção do pré-sal? Justifique.

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GABRIEL IVO
Professor da Faculdade de Direito da Universidélfe Federal de Alago.a~
\ .' ~ lÁl\A!\
DERIVADAS--1>~~
s. RECEITAPÚBLICA-RECEITAS
5.1. Receitas Derivadas. Receita Tributária e multas.
5.2. Tributos: pesquisa semântica. Suas espécies.
5.3. Regra-matriz de incidência tributária: hipótese tributária e fato
jurídico tributário;
5.4. Regra-matriz de incidência tributária: o consequente normativo e
relação jurídica tributária.
5.5. Fiscalidade. Extrafiscalidade e Parafiscalidade.
5.6. Sistema constitucional tributário.
5.7. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as receitas públicas. Renúncia de
receitas.

Sugestão de l.ei.tura:
1. Capítulo IV Receitas Públicas do livro CUrso de Direito
Financeiro, de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho, editora Saraiva, São
Paulo.
2. Capítulo 11 - Tributo - e capítulo XI - Síntese da Regra-Matriz de
Incidência - do livro CUrso de Direito Tributário, de Paulo de Barros
Carvalho, editora Saraiva, São Paulo.
3. Livro I, Capítulo I - Espécies tributárias, de Márcio Severo Marques,
do livro CUrso de especial.ização em direi.to tributário Homenagema
Paulo de Barros Carvalho, Coord. Eurico Marcos Diniz Santi
" ",:_:," ••• : ".o,'" ','" ',C:.' '.::" -,.,.- ',':' ::- - -,:--",~,--,' "_-:,"'_-_',:_'~:,- -,••••••• , •• ,.:.:_:::~ ,_ ':'._ ':_.,_ ',"' ••••••••••••• 'c-.- ..•.", ...'..:-"',-.'"_,:::-
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"':":.-:'":0"-,':':,:;',',:_;::;',",::-::,,::,:;:, ..-,.'," ..
3.Capítulo 5 - Parte 11, Receitas Tributárias e Direi. tos Fundamentais, do
livro CUrso de Direito Financeiro Brasil.eiro, de Marcus Abraham, editora
Campus, Rio de Janeiro.
4 . O princípio da tipol.ogia tributária e o dever fundamental. de pagar
tributos, de Gabriel Ivo, do livro Direi.tos Fundamentais na Constituição
,de 1988, organizador Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar,
editora Núria Fabris, Porto Alegre.

Decisões iD!Portantes:
01. ADI 447-AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE.
"Dizíamos que a base de cálculo caracteriza a espécie tributária, se vinculado
(taxas e contribuições) e não vinculadas (impostos)." (ADI 447, ReI. Min.• Octavio
Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-1991, Plenário, DJ de 5-3-
1993. )
02. ADI 447-AÇÃO
DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE.
"OS tributos, nas suas diversas espeCl.es, compõem o Sistema Constitucional
Tributário brasileiro, que a Constituição inscreve nos seus arts. 145 a 162.
Tributo, sabemos todos, encontra definição no art. 3° do CTN, definição que se
resume, em termos jurídicos, no constituir ele uma obrigação que a lei impõe às
pessoas, de entrega de l.Una certa importância em dinheiro ao Estado. AJsobri9ações
são voluntárias ou legaís. As prime:lras decorrem da' vonta.de das partes, assim, - do
contratoi as legais resultam da lei, por isso são denominadas obrigações ex lege e
podem ser encontradas tanto no direito público quanto no direito privado. A
obrigação tributária, obrigação ex lege, a mais importante do direito público,

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'nasce de um fato qualquer da vida concreta, que antes havia sido qualificado pela
lei como apto a determinar o seu nascimento~' (Gera~do Ataliba, 'Hermenêutica e
Sistema Constitucional. Tributário' in 'Diritto
I e pratica tributaria', volume L,
Padova, Cedam, 1979). As diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese
de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4°), são a)
os impostos (CF, art. 145, 1, arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art.
145, 11), c) as contribuições, que são c.I} de melhoria (CF, art. 145, 111), c.2}
sociais (CF, art. 194), que,. por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social
(CF, art. 195, CF, 195, S 4°) e 0.2.2) salário educação (CF, art. 212, S 5°) e c.3)
especiais: c.3.1.) de intervenção no domínio econômico (CF, art. 149) e c43.2) de
interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149). Constituem,
ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF, art. 148)." (ADI
447, ReI. Min4 Octavio Gallotti, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 5-6-
1991, Plenário, DJ de 5-3-1993.)
03. RE 570.513 - RECURSOEXTRAORDINÁRIO
"Lei Estadual 12.986/1996. Violação do art. 167, IV, da CF. Não ocorrência.
Preceito de lei estadual que destina 5% [cinco por cento] dos emolumentos cobrados
pelas serventias extrajudiciais e não oficializadas ao Fundo Estadual de
Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário - FUNDESP não ofende o disposto
no art. 167, IV, da CF. Precedentes. A no.I:maconstitucional veda a vinculação da
receita dos impostos, não existindo, na Constituição, preceito análogo pertinente
às taxas." (RE 570. 513-AgR, ReI. Min. Eros Grau, julgamento em 16-12-2008, Segunda
Tunna, DJE de 27-2-2009.)
04. RE 416. 601-RECURSO EXTRAORDINÁRIO
"A hipótese de incidência da taxa é a fiscalização de ativ:idades poluidoras e
utilizadoras de recursos ambientais, exercida pelo lBAMA(Lei 6.938/1981, art. 17-
B, com a redação da Lei 10.165/2000). T~se, pois, taxa que remunera o exercício
do poder de polícia do Estado. Não há invocar o argumento no sentido de que a taxa
decorrente do poder de polícia fica 'restri ta aos contribuintes cuj os
estabelecimentos tivessem sido efetivamente ~sitados pela fiscalização', por isso
que, registra Sacha Calmon parecer, fi. 377 essa questão já foi resolvida, pela
negativa, pelo STF, que deixou assentada em diversos julgados a suficiência da
manutenção, pelo sujeito ativo, de órgão de controle em funcionamento (cf., inter
plures, RE 116.518 e RE 230.973). Andou bem a Suprema Corte brasileira em não
aferrar-se ao método antiquado da vistoria porta a porta, abrindo as portas do
Direito às inovações tecnológicas que caracterizam a nossa era'. Destarte, os que
exercem atividades de impacto ambiental tipificadas na lei sujeitam-se à
fiscalização do lBAMA, pelo que são contribuintes da taxa decorrente dessa
fiscalização, fiscalização que consubstancia, vale repetir, o poder de polícia
estatal." (RE 416.601, voto do ReI. ~n. Carlos VeIloso, ju1gamento em 10-8-2005,
Plenário, DJ de 30-9-2005.) No mesmo sentido: AI 638.092-AgR, ReI. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 17-3-2009, Primeira Turma, DJE de 17-4-2009.
05. ADI 2.551-MC-QO-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
"'Taxa: correspondência entre o valor exigido e o custo da atividade estatal. A
taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a
relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação
estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada
contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas
e à base de cálculo fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o
custo do serviço prestado ou posto à disposição do contríbuinte, dando causa,
ass~, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de
equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o
valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa
modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art.
150, IV, da CF. Jurisprudência. Doutrina ..•• (ADI 2. 551-MC-QO,ReI. Min. Celso de
Mello, julgamento em 2-4-2003, Plenário, DJ de 20-4-2006.)
06. AI 694.836-JlgR
Esta Corte consolidou o entendimento no sentido de que a contribuição de melhoria
incide sobre o quantum da valorização imobiliária.'" (AI 694. 836-AgR, ReI. Min.
Ellen Gracie, julgamento em 24-11-2009, Segunda Turma, DJE de 18-12-2009.)
07. RE 206. 777-RECURSO EXTRAORDINÁRIO

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"Taxas de limpeza pública e de segurança. Leis municipais ( ).. Acórdão que os


declarou inexigíveis.. ( ).. Decisão que se acha em confonnidade com a orientação
jurisprudencial do STF no que tange ( ) à taxa de limpeza urbana ( ), exigida
com ofensa ao art. 145, 11 e S 2°, da CF, porquanto a título de remuneração de
serviço prestado uti tmiversi e tendo por base de cálculo fatores que concorrem
para formação da base de cálculo do IPTU. Declaração da inconstitucionalidade dos
dispositivos enumerados, alusivos à taxa de limpeza urbana. Pechas que não viciam a
taxa de segurança, corretamente exigida para cobrir despesas com manutenção dos
serviços de prevenção e extinção de incêndios." (RE 206.777, ReI. Min. lImar
Galvão, julgamento em 25-2-1999, Plenário, DJ de 30-4-1999.) No mesmo sentido: AI
677. 891-AgR, ReI. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 17-3-2009, Primeira
Turma, DJE de 17-4-2009; RE 433.335-AqR, ReI. Min. Joaquim Barbosa, jul.gamento em
3-3-2009, Segunda Turma, DJE de 20-3-2009.
08. AOI 1.942-MC-AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
UEm facedo art. 144, caput, V e parágrafo 5°, da Constituição, sendo a segurança
pública, dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservação da ordem
pública E: da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através, entre outras, da
polícia militar, essa atividade do Estado só pode ser sustentada pelos impostos, e
não por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurança ou para a de
terceiros, a titulo preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento
aberto ao público. Ademais, o fato gerador da taxa em questão não caracteriza
sequer taxa em razão do exercício do poder de polícia, mas taxa pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, o que, em
exame compatível com pedido de liminar, não é admissível em se tratando de
segurança pública." (ADI 1. 942-MC, ReI. Min. Moreira Alves, julgamento em 5-5-1999,
Plenário, DJ de 22-10-1999.) No mesmosentido: AOI 2.424, Rei. Min. Gilmar Mendes,
julgamento em 1"0-4-2004, Plenário, DJ de 18-6-2004.
09. SÚMULAVINCULANTEN° 29-STF
"É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um.ou mais elementos da
base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral
identidade entre uma base e outra." (Súmula Vinculante 29)
10. RE 293536-SERGIPE-RECURSO EXTRAORDINÁRIO
BMBN"Dl: - Recurso extraordinário. Mandado de segurança Taxa de Conservação e
Manutenção das Vias Públicas. Inconstitucionalidade incidental.. 2. Acórdão que
declarou a inconstitucionalidade de lei que instituiu a cobrança de Taxa de
Conservação e Manutenção das Vias Públicas, por afronta ao disposto no art. 145,
I I, da CF. 3.. Entendimento firmado pelo STF no sentido de que a base de cálculo é
"própria de imposto e não de taxa por serviços especificos e divisíveis postos à
disposição do seu contribuinte" e "não tendo o município - uma vez que, em matéria
de impostos, a competência é da União - competência para criar tributos outros que
não os que a Constituição lhe atribui, o imposto dissimulado pela taxa é.
inconstitucional" (RE 121..617). 4. Recurso não conhecido. Lei Complementar n. ° 37,
de 29 de e:tezembrode 1998, do Municipio de Aracaju, declarada inconstitucional.

Questões:
1. Analise criticamente o art. 3° do Código Tributário Nacional. Exigi-lo
em lei e mediante atividade administrativa plenamente vinculada é aspecto
fundamental da definição de tributo?
2. Com base na definição empreendida pelo art. 3° do CTN, bem como do
disposto no art. 4°, I, do mesmo diploma legal, identificar quais dessas
hipóteses são consideradas tributos, fundamentando sua resposta: (i)
seguro obrigatório de veículos; (ii) multa decorrente do atraso no IPTU;
(iii) FGTS; (iv) estadia e pesagem de veículos em terminal alfandegário;
(v) aluguel de imóvel público; (vi) custas judiciais; (vii) prestação de
serviço eleitoral; (viii) pedágio.
3. Que é tributo? No CTN, o conceito de "obrigação tributária" confunde-
se com o de tributo? Propor uma interpretação coerente para a expressão
"obrigação tributária principal" veiculada no art. 113, ~ 3° do CTN.

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4. Quais são as espécies tributárias? Qual critério diferençador informa


essa classificação?
S. A destinação do tributo pode servir de critério para determinar a
espécie tributária? Conciliar a interpretação do art. 4 o do CTN com o
art. 167, IV da CF/88, há incompatibilidade entre eles?
6~ Criticar a classificação dos tributos em ~diretos" e ~indiretos". Tal
classificação é jurídica? Se negativo, poderia o art. 166 do CTN tomá-la
como fundamento? Teria isso o condão de juridicizá-Ia?
7. A destinação do produto da arrecadação tributária é relevante para a
classificação jurídica dos tributos e consequente definição das espécies
tributárias? Considerar, na análise da pergunta, o art. 167, IV, da
CF/88, e o art. 4 do CTN.0

8. Os empréstimos compulsórios são tributos vinculados? Em que sentido?


Pode o legislador, ao instituir imposto de sua competência, determinar
que este será restituído dentro de determinado prazo, ou há alguma
vedação constitucional acerca da restituibilidade dessa espécie
tributária?
9. Que são taxas? Quais as possíveis espécies de taxa? Tal tributo deve,
necessariamente, apresentar discriminados todos os critérios inerentes à
regra-matriz de incidência tributária, incluindo o quantitativo (bc e
aI)?
10. Diferençar taxa de preço público. Qual a relevância jurídica dessa
distinção? Os serviços públicos de energia elétrica, telefone, água e
esgoto, quando prestados diretamente pelas pessoas jurídicas de direito
público, são remuneráveis por taxa? E no caso de concessão desses
serviços?
11. Distinguir obrigação tributária e deveres instrumentais. Multa pelo
não-pagamento caracteriza-se como obrigação tributária? Justifique,
analisando criticamente o art. 113 do CTN.
12. Há hierarquia entre os princípios jurídicos tributários?
Exemplificar.
13. Diferençar valores (princípios) e limites objetivos.
14. Com supedâneo na questão anterior identificar se se trata de
princípio ou limite-objetivo, justificando: a) capacidade contributiva,
b) estrita legalidade, c) não-confisco,. d) certeza do direito, e)
segurança jurídica, f) isonomia, g) irretroatividade das leis
tributárias, h) tipologia tributária, i) indelegabilidade da competência
tributária.
16. Existe hierarquia entre os Princípios Constitucionais Tributários?
Explicar.
17. Contrapor os conceitos de fiscalidade, extrafiscalidade e
parafiscalidade. As taxas podem ostentar caráter extrafiscal? Posso criar
taxa de polícia incidente sobre o valor do solo criado (andares
construídos, artificialmente), com a finalidade de orientar o
desenvolvimento urbano?
18. Competência tributária tem estrutura normativa? Caso afirmativo,
classifica-se entre as normas de estrutura ou de comportamento? Há
direito subjetivo ao exercício da competência tributária? E dever
jurídico? Analisar a característica da facultatividade do exercício da
competência relativamente à Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda
transferência voluntária de receitas a entes que tenham deixado de
instituir algum tributo de sua competência.

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6. FEDERALISMO FISCAL
6.1. Federalismo fiscal e pacto federativo.
6.1.1. Repartição de fontes de receita: a discriminação da competência
tributária.
6.1.2. Repartição do produto da arrecadação: a discriminação de rendas.
Os fundos constitucionais.
6.1.3. A autonomia financeira dos entes federados e dos poderes
constituídos.
6.2. Transferências intergovernamentais. Distribuição dos encargos
públicos

. DOORÇAMENTO
E SUAE SUAEIABORAÇÃO

7. O PLANEJAMENTO DAAÇÃO GOVERNAMENTAL - orçamento públ.ico


7.1. Conceito, natureza jurídica e funções. Origem e evolução. Espécies.
Regime jurídico do orçamento público. A Lei 4320/64 e a LRF. Direito
Constitucional orçamentário. princípios orçamentários. Leis orçamentárias
e o planejamento da ação governamental: o plano plurianual, a lei de
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.

8. A EIABORAÇÃO DASLEIS ORÇAMENTÁRIAS


8.1. ciclo orçamentário. Fase administrativa: elaboração do orçamento.
Orçamento participativo: participação da sociedade na elaboração do
orçamento e formulação de políticas públicas.
8.2.2. Fase legislativa: processo legislativo orçamentário.
8.2.3. Não aprovação da lei orçamentária. Soluções.

;~ºê~;{fdi2';t'~~;çm;;ent';
...P6bi.i~';>=d;;~~::~;~~~(::D:;:': ..Financeiro,
de Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho, editora Saraiva, São Paulo.
3. Parte IV - Capítulo 9 e lO - Noções gerais do orçamento públ.ico e -
El.aboração do orçamento do livro Curso de Direito Financeiro
Brasil.ei.ro, de Marcus Abraham, Editora Campus, Rio de Janeiro.

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'/i;:~;({~~0);~i1i$:~' 8~~~:ii#~~J:/~ig{ík*~*~
,
Orçamento e Desenvol.vimento, de César Sabbag, editora Millennium,
Campinas/SP.

~;)~~~~1~~~II¥~Í1~í~~~c1*~I~._
campus A. C. Simões - BR104 - Km 96 - Tabuleiro dos Martins - Maceió - Alagoas - CEP57.072-970 - Fone (082)
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5. Capítulo 11 - orçamento e administração Púb~ica -, itens 1, 2, 3 e 4,


do livro Orçamento e Desenvo~vimento, de César Sabbag, editora
Millennium, Campinas/SP.

Jurisprudência:
01. ADI 1759-SANTA CATARINA-AÇÃODIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
_: Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o inciso V do f> 3° do
art. 120 da Con.stituição do Estado de Santa Catarina, com a redação dada
pela Emenda Constitucional nO 14, promulgada em 10 de novembro de 1997.
Vinculação, por dotação orçamentária, de parte da receita corrente do Estado
a programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e abastecimento.
Inconstitucionalidade. Afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo em tema de diretrizes orçamentárias. Precedentes. Violação ao art.
167, IV, da Constituição. Precedentes. Ação julgada procedente.

02. ADI 4049 MC-DISTRITO FEDERAL- MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃo DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE
CONSTITUCIONAL.
EHEliI'1'A: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.MEDIDA PROVISÓRIA N° 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007,
CONVERTIDANA LEI N° 11. 656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURADE CRÉDITO
EXTRAORDINÁRIO.AUSeNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAISDA IMPREVISIBILIDADE
E DA URGeNCIA (f> 3° DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não
precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de
constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da
Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa
apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4. 048-MC. 2.
Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de
sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício
financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido~
Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do
exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do
exercício financeiro subseqüente (~ 2° do art. 167 da CF). 3~ A conversão em
lei da 'medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica. 'a
análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação
direta de inconstitucionalidade~ 4. A abertura de crédito extraordinário
para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, 'qtie'
evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o
f> 3° do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do
mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar
como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de
especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida.

03. AD:I 404B-DF-MEDmA CAU'.rELlIRNA AÇÃO D:IRE'J2l DE INCONS'l'J:TOCIONALmADE


EMEN'l'A: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDtDA
PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO.
LIMITES CONSTITUCIONAIS A ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER
EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. r. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA
CONVERSÃOEM LEI. Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, . sem
alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de
obstácul~ processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não
convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. 11.
CONTROLEABSTRATODE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMASORÇAMENTÁRIAS.REVISÃO DE
JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua
de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando
houver um tema ou urna controvérsia constitucional suscitada em abstrato,
independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu

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objeto. Possibilidade de submdssão das normas orçamentárias ao controle


abstrato de constitucionalidade. lI!. LIMITES CONSTITUCIONAIS A ATIVIDADE
LEGISLATIVAEXCEPCIONAL DO PODEREXECUTIVO NA EDIÇÃODE MEDIDASPROVISÓRIAS
PARAABERTURA DE CRÉDITOEXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, !> 3° c/c
o art. 62, ~ 1°, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos
de relevância e urgência {art. 62), a Constituição exige que a abertura do
crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos
requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla
margem de díscricionariedade por parte do Presidente da República, os
requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, !> 3°) recebem
densificação nonnativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das
expressões "guerra 11 I"comoção interna" e "calamidade pública" constituem
vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, !> 3° c/c o art. 62, íl
10, inciso I, alínea "d", da Constituição. .lGuerra", "comoção interna" e
rlcalamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações
fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem
pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a
adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise
interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP nO 405/2007
demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas
correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela
urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento
dos parâmetros constitucionais que peDmitem a edição de medidas provisórias
para a abertura de créditos extraordinários. IV. MEDIDACAUTELAR DEFERIDA.
Suspensão da vigência da Lei nO 11.658/2008, desde a sua publicação,
ocorrida em 22 de abril de 2008.

04. RE 4~9629-DF-REctJRSO EXTRAORDINÁRIO


EMENTA: I. Recurso extraordinário e recurso especial: interposição
simultânea: inocorrência, na espécie, de perda de objeto ou do interesse
recursal do recurso extraordinário da entidade sindical: apesar de favorável
a decisão do Superior Tribunal de Justiça no recurso especial, não transitou
em julgado e é objeto de RE da parte contrária. 11. Recurso extraordinário
contra acórdão do STJ em recurso especial: hipótese de cabimento, por
usurpação da competência do Supremo Tribunal para o deslinde da questão.C.
Pro Civil, art. 543, !> 2°. Precedente: AI 145. 589-AgR, Pertence, RTJ
153/684. 1. No caso, a questão constitucional - definir se a matéria era
reservada à l.ei complementar ou poderia ser versada em 1.ei ordinária - é
prejudicial da decisão do recurso especial, e, portanto, deveria o STJ ter
observado o disposto no art. 543, ~ 2°, do C. Pro Civil. 2. Em conseqüência,
dá-se provimento ao RE da União para anular o acórdão do STJ por usurpação
da competência do Supremo Tribunal e determinar que outro seja proferidol
adstrito às questões infraconstitucionais acaso aventadas, bem como, com
base no art. 543, !> 2°, do C.Pr.Civil, negar provimento ao RE do SESCON-DF
contra o acórdão do TRF/l a Região, em razão da jurisprudência do Supremo
Tribunal sobre a questão constitucional de mérito. 111. PIs/COFTNS;
revogação pela L. 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de
profissão pela LC 70/91. 1. A norma revogada - embora inserida formalmente
em lei complementar concedia isenção de tributo federal e, portanto,
submetia-se à disposição de lei federal ordinária, que outra lei ordinária
da União, validamente, poderia revogar, como efetivamente revogou. 2. Não há
violação do princípio da hierarquia das leis rectius, da reserva
constitucional de lei complementar - cujo respeito exige seja observado o
âmbito material reservado pela Constituição às leis complementares. 3. Nesse
sentido, a jurisprudência sedimentada do Tribunal.. na trilha da decisão da

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ADC 1, 01.12.93, Moreira Alves, RTJ 156/721, e também pacificada na ••


doutrina.

Questões:
1.No JORNAL FOLHA DE SÃO PAULO, de 07/02/2004, foi publicada a seguinte
noticia:
"Na primeira reunião do ano entre o presidente Luiz Inácio Lula da Silva e
seus ministros, ontem em Brasilia, o governo anunciou que irá reter
(contingenciar) R$ 6 bilhões do Orçamento deste ano. O número ficou acima
dos R$ 4 bilhões que estavam sendo d1scutidos iniciaLmente".
REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA e ESTEVÃO HORVATH, afirmam:
"Pode-se conceituar o orçamento como a lei periódica que contém previsão de
receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do
Estado, de cunprimento obrigatório, vinculativa do comportamento do agente
público" .
Como você compatibilizaria, desde que possivel, as duas afirmações?
2. Pode um tributo criado após a publicação da lei orçamentária anual (e
nela não previsto), mas anteriormente ao final de do ano de 2003, ser
cobrado no exercicio financeiro de 2004? Estaria tal cobrança
contrariando o principio orçamentário da anualidade? E estaria
configurada violação ao principio da universalidade?
3.Pode o Poder Público arrecadar, à conta de uma determinada receita,
quantia superior à que foi estimada no Orçamento? E como poderá ser
utilizada a receita não prevista? Justifique.
4. Pode o. Presidente da República, por meio de medida provisória, dispor
sobre matéria que deveria ser veiculada através da Lei Orçamentária
Anual? Justifique.
5. Se o orçamento estabelecer beneficio pecuniário a alguma entidade,
pode entender-se que há direito de receber a verba prevista? Justifique.
6.Defina os principios da anualidade, exclusividade e universalidade.
7.0 que é lei de diretrizes orçamentárias? Qual a sua relação com as
demais leis orçamentárias?
a.É certo dizer que orçamento é mero ato administrativo? Fundamente,
tendo em vista a natureza da lei orçamentária.
9.0 que são créditos adicionais e com são classificados?
lO.Analise o seguinte dispositivo hipotético constante de uma Lei
Orçamentária Anual do Estado de Alagoas:
UArt. 5° Na vigência desta lei:
I - fica autorizado o inicio de novos investimentos destinados à recuperação
da malha rodoviária estadual, com duração de até 3 anos;
II - fica vedada a realização de concursos públicos para provimento de
cargos na Administração Pública Estadual;
rrr - passam a conpor o rol de prioridades e metas da Administração Pública
Estadual os seguintes itens:
a) ampliação da oferta de moradias a populações carentes;
b) incremento do crédito oficial para a agricultura familiar;
c) combate à prostituição infantil".
A respeito do dispositivo hipotético acima apresentado, redija um texto
dissertativo que contemple, necessariamente, os seguintes aspectos:
i) compatibilidade com o conteúdo constitucional das demais peças
legislativas orçamentárias;
ii)observação dos principios orçamentários do texto constitucional;
iii)controle de constitucionalidade do dispositivo, levando-se em conta a
natureza juridica da lei orçamentária e a jurisprudência.

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11. Em relação às leis orçamentárias (PPA, LOO e LOA) , pergunta-se:


a)Qual a controvérsia existente na doutrina e na jurisprudência quanto à
natureza jurídica das leis orçamentárias? b)Qual a sua opinião a respeito
da obrigatoriedade das despesas constantes do orçamento público? c) Quais
são os anexos que devem constar obrigatoriamente da Lei de Diretrizes
Orçamentárias? d) É possível afirmar-se que há direitos acima do
orçamento?
12.Pode um tributo criado após a publicação da lei orçamentária anual (e
nela não previsto), mas anteriormente ao final do ano de 2008, ser
cobrado no exercício financeiro de 2009? Estaria tal cobrança
contrariando o princípio orçamentário da anualidade? Ou o da
universalidade? Como seria possível despender os recursos arrecadados por
meio do tal tributo, ante a imprevisão orçamentária? Fundamente.
13. Considere a seguinte afirmativa: "O princípio da universalidade em
matéria orçamentária consiste no fato de que todas as receitas e despesas
devem estar previstas na lei orçamentária". Em face do exposto, responda
às seguintes perguntas: a)SUponhamos que um tributo federal já esteja
instituído. Não obstante, o agente público, por mero equívoco material,
olvida-se de elencar a previsão orçamentária de sua arrecadação. Por
conseguinte, a lei orçamentária anual é aprovada com a mencionada
omissão. Neste contexto fático, a cobrança do mencionado tributo é
indevida? Justifique sua resposta. b) Caso a Administração Pública
Federal proponha-se a cobrar o tributo em análise, este comportamento
configuraria violação ao princípio da universalidade orçamentária?
Justifique sua resposta. c)Enumere, explique e fundamente
constitucionalmente cinco vedações em matéria orçamentária.
14. No município "X", a lei orçamentária anual para o exercício
financeiro de 2008 prevê que 20% do montante arrecadado de receitas
provenientes do IPTU serão gastos na construção e manutenção do Teatro
Municipal Bibi Ferreira, cujas obras estão em fase de finalização.
Todavia, isto somente foi possível graças aos esforços e empenho do
Prefeito Leonino. É que no dia em que o projeto da LOA foi submetido à
aprovação perante a câmara Municipal, o Prefeito Leonino adentrou às
pressas o plenário da Casa Legislativa, durante a sessão, oportunidade em
que todos os vereadores encontravam-se reunidos e votando os artigos
constantes do referido projeto da LOA. Naquela ocasião, a intenção do
Prefeito era de que fossem destinadas verbas específicas para a
finalização das obras e para a manutenção do teatro municipal, posto que,
somente naquele dia, chegou ao conhecimento do Prefeito a existência de
um déficit insuperável dos recursos destinados àquela obra, fato este que
inviabilizaria a conclusão bem como a inauguração do teatro no prazo-
previsto. Diante deste contexto, a assessoria jurídica do Prefeito
sugeriu que o mesmo propusesse à Câmara Municipal a alocação de 20% das
receitas provenientes da arrecadação do IPTU para a solução do impasse.
Sensibilizados com aquela situação e entendendo que a obra seria
imprescindível ao desenvolvimento cultural, artístico e turístico da
cidade, os vereadores aprovaram em plenário e por unanimidade aquela
proposta apresentada pelo Prefeito e que colocaria fim ao problema de
caixa da Prefeitura. Por conseguinte, a lei orçamentária anual do
município "X" para o exercício financeiro de 2008 foi aprovada com a
mencionada alteração.

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Com base na situação fática apresentada, responda às seguintes


questões: a) A lei orçamentária anual do municipio "X" para o exercicio
financeiro de 2008 encontra-se em consonância com a Constituição Federal?
Por quê? bJ A LOA do municipio "X" para o exercicio financeiro de 2008 é
passivel de controle de constitucionalidade perante o STF? Por quê? cJ
Qual (is) aIs) possivel(isJ modalidade(s) que ensejaria(m) o controle de
constitucionalidade da LOA na situação relatada? Justifique sua resposta.
d) Por qual (is) método(s) seria possivel o exercicio do controle de
constitucionalidade da LOA no caso em análise? Justifique sua resposta.
e) Explique e fundamente constitucionalmente o principio da nâo afetação
em matéria orçamentária.
15.Quais as peculiaridades existentes na Constituição Federal quanto à
elaboração da lei orçamentária? A importância do orçamento público tem
alguma relação com o seu processo de formação (processo legislativo)?
16. Qual a solução para a nâo devolução do projeto de lei orçamentária no
prazo ou sua rejeição total pelo Poder Legislativo? Fundamente a
resposta.
17. Em relação ao processo legislativo de elaboraçâo da lei orçamentária,
responda às seguintes perguntas: a) Como ocorre a elaboração da Proposta
orçamentária dos três Poderes da União? Quem detém a iniciativa do
projeto de lei orçamentária anual federal? b) Caberia projeto de lei
orçamentária anual de iniciativa popuJ.ar, nos termos do inciso 111 do
art. 14 da CF/S8? Por quais fundamentos? c) t possivel a utilização de
medidas provisórias em matéria orçamentária? Em qual (is) situação (ões)?
d) Qual(is) aIs) possivel(is) solução (ões) diante da omissão' do Chefe do
Poder Executivo em enviar ao Poder Legislativo o projeto de lei
orçamentária anual? Fundamente sua resposta.
18. Pela primeira vez na história, o orçamento de Alagoas previsto para o
ano seguinte será menor do que o do ano em curso. Ou seja: 2010 terá uma
previsão de receita de pelo menos R$ 100 milhões a menos do que a deste
~. O Legislativo, o Judiciário e o Ministério Público pleiteiam, em
suas propostas orçamentárias, aumento de duodécimos em relação ao
orçamento vigente. Pergunta-se: Pode o Executivo ao propor o projeto de
lei desconsiderar a proposta dos Poderes e do MP? Se os Deputados
desejarem atender às propostas dos Poderes e do MP como devem proceder?
Pode a Assembléia Legislativa decidir que a previsão de receita está
sribdimensionada,e aumentar a estimativa para 2010?
19. Tendo em vista a imprescindibilidade do orçamento, qual a solução
plausivel para a realização da despesa pública no caso da rejeição total,
pelo parlamento, do projeto de lei orçamentária? E na hipótese de veto,
quando as receitas ficam sem despesas correspondentes, qual a solução?
Explique de forma minuciosa a solução para cada situação aventada.
20. Chefe do Poder Executivo estadual, com o intuito de modificar projeto
de lei de lei orçamentária anual, envia mensagem ao Poder Legislativo com
tal desiderato. Pergunta-se: é possivel o Chefe do Poder Executivo propor
alteração de projeto de lei que já se encontra no parlamento? Sendo
possive1, em quais circunstâncias ocorre? Qual a natureza juridica dessa
competência? t possivel dizer que a CF confere ao Chefe do Poder
Executivo verdadeiro poder de emenda? Não seria uma ofensa ao principio
da separação dos poderes? Explique cada situação mostrada.
21. Prescreve o art. 165, ~ 1.°, da CF/88: "A lei que instituir o plano
plurianual' estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos

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e metas da administração pública federal para as despesas de capital e


outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada". Por conseguinte, percebe-se que o plano plurianual define o
planejamento das atividades governamentais. Em face do exposto, responda
às seguintes perguntas: a} O que ocorre se o Presidente da República não
enviar ao Congresso Nacional o projeto de plano plurianual? b} Este
inconveniente impediria a feitura das leis de diretrizes orçamentárias e
das leis orçamentárias anuais subseqüentes? Justifique sua resposta. c) O
que ocorre se o Congresso Nacional não devolver ou rejeitar totalmente o
projeto de plano plurianual? d} Este comportamento do Congresso Nacional
impediria a Administração Pública Federal de executar suas atividades e
projetos? Justifique sua resposta.
22. Se o oryamento estabelecer beneficio pecuniário (subvenção) a alguma entidade
privada, pode entender-se que há díreito de receber a verba prevista? Por quê? É
verdade que o STF não tem reconhecido a possibilidade de submissão das leis
orçamentárias ao contiõle abstrato de constitucionalidade? A LOA pode autorizar
a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito?
Explique.

23. O Judiciário tem iniciativa legislativa orçamentária? Qual a solução


plausí vel para a realização da despesa pública no caso de ~ remessa E:!.
sanção., pelo parlamento, do projeto de lei orçamentária até o final da sessão
legislativa? No processo legislativo do orçamento é possível emenda? Como? Se não
receber a proposta orçamentária no prazo fixado na Constituição, qual deverá ser
a conduta do Poder. Legislativo? No parlamento federal, qual é a forma de
apreciação dos projetos relativos à LDO e PPA? Explique.

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VII - INTERNET

Banco Central do Brasil: www.bcb.gov.br


Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social: www.bndes.gov.br
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: www.planejamento.gov.br
Portal da Transparência: www.portaltransparencia.gov.br
Secretaria do Tesouro Nacional: www.stn.fazenda.gov.br
Senado Federal: www.senado.gov.br
Supremo Tribunal Federal: www.stf.gov.br
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: www.tce.sp.gov.br
Tribunal de Contas do Município de São Paulo: www.tcm.sp.gov.br
Tribunal de Contas da União: www.tcu.gov.br

VIII - CORPUS NORMATIVO

S.I.Constituição Federal.
8.2.Constituição do Estado de Alagoas.
8.3.Lei Federal n° 4320, de 1964.
8.4.Lei Complementar nO 101, de 04 de maio de 2000.
8.S.Código Tributário Nacional.
8.6.Resolução do Senado Federal n. 40, de 20.12.2001.
S.7.Resolução do Senado Federal n. 43, de 21.12.2001.

IX - LEITORA CONTINGENTE

Durante o desenvolvimento do curso alguns textos podem ser


acrescentados, desde que sejam necessários para a compreensão da matéria
estudada.

I
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.•.

Capítulo XI ....................................
Síntese da',' Regra-
'." " , \

-Matriz de) InCidência


!~I '," \"; i;~f.~~~'R!~!~&'tjlift:,t~~d'
' .• l,;~.d, \,;".'h~".,{g{~íU.~j''''.J'!;
',I ••
1'.:t..~i;t••, )~ ,.. ..,
:'(1
t" ,f :{{~;,~\_{~:r."~i)~\Ç";H~ :~.'l?s
. ; '!'ft1 ~/;!~r:Jr;',( . - II
. (. '~;:.,1:
-,:
Sumário: 1. Visão da regra~matriz de incidência na sua intewidade' cons-
: titutiva.2.Esquemalógicode representaçãoforrna!i,t.,,!,p[icaçfí,o
: dos simbolos.3. A funçãooperativa e práticadOesquemada,
• ,.i"~:,,;,;
.'
. .,l,'H r' -
: regra-matriz de incidência - exemplos de aplicação no direito
~ positivo brasileiro, '. ,'.l:::/i'í (, ,J,M;; .

}/' ."'~;l,~.,'

1. Visão da regra-matriz de incidência na


sua integridade constitutiva
Percorremos os meandros da hipótese ou descritor, especulando sobre
seus critérios. Dedicamos, também, várias páginas ao estudo do consequen-
te ou prescritor, ocasião em que pudemos examinar os inúmeros aspectos
relevantes que dele emergem. É hora de juntarmos essas duas peças do juízo
hipotético, para ver a norma jurídica na soa integridade constitutiva. Todas
as divisões e subdivisões que empreendemos para conhecê-Ia foram ditadas
pelo imperativo metodológico de penetrar na sua essência e vasculhar, até
onde foi possível, as articulações que seus elementos intrínsecos mantinham
entre si. Para tanto, fizemos muitas abstrações, devassando e decompondo
algo que sabíamos, de antemão, apresentar indiscutíveis assomos de unici-
dade. A norma jurídica é um fenômeno que se processa em nossa mente,
alguma coisa que escapa, decididamente, da apreensão sensorial, sendo
elaborada por recursos do intelecto. Chegou a hora, entretanto, de reagru-
parmos os critérios normativos nos tópicos correspondentes, exercendo cada
qual o papel que lhe compete, para apreciarmos a unidade da regra que de-
fine a incidência fiscal, na harmonia do seu equilíbrio interno.
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331
...
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O modelo prático facilita a compreensão teórica. Atinemos para o .'0

.,.,',;Ir~,'":.'.~.,:,'~_",~,,',,~','.,,.
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~;'~pd'l °
ou em outroS signos, entre antecedente e o consequente. Repousa"ãl
@:r,'exemplo: ocorrendo a hipótese de alguém realizar operações relativas à
'~: circulação de mercadorias, no Estado de Pernambuco, então deve-ser a cono
ti:t
sequência: esse alguém estará obrigado a pagar 17% do valor da operação à
..', ne~o especialíssimo, a ,marca indelével do juridico-normativ.o, o dev~Wi W~.,
Secretaria da Fazenda daquele Estado. Vê-se, com meridiana ~Iareza, que o
:~t\ ° de6ntico, que faz com que as leis do direito sejam sulistancialmente'"
ff~~,s;gundo"deve::se: ~e.~p,resentana modalidade obrigado, ao passo que o pri-
"'1'érentes das leis naturais. A ém ISSO,respeitaJios os Imites a mgu~~é
f"I'!:n1.eJr~. n.'!(:tyapa; 913!,nt~»5!<?;~e.
~eutro. . . "" .
"i1õi'iilativa, dã poderes à autoridade política que legisla, para descreve"
'''~rt0;''OÜy;lt~\fFlÍ1~~Y~~ráêitcia tributá;ia é, por excelêndá,\{;;;inbrma
~f fatos que bem entend~, ~trelati.do-Ihes preceitos de conduta que ele,r
. 'td~dÚJ;;!~,~¥tfá,i\1in~I!&lffi,1~,'~Ar~',~ára
disciplinar a relação diiE,~tildocom
"Ih" lador, tem como valiosos. Entre a descrição factual e o regrame~~p ..f-t'~".!tl~.t\'::'"(rJ~mw~r.rn~1\fç:fflt.'i11mf.,.;.,;.1;:h . ,',
lãl'jf~~,-~
'. 'conduta incide o laço imputativo - a imputação de6ntica. Se A ótô'r & ;!i't~,~;1M!\Bf:?~g~%:f&i~~~~:S~J)Rf.!~~~~~J.}Fr,:,niárias.
Concretiiando-se os
~ l1'sfátoSdescntos.-na,l'i1potese :ileve-ser{á'conseguênc13 e esta por sua vez
'I~,~~.~~~,t4i''lr;'ser B, (lu se A, então deve-s~r B. DIVerso é o que se passa com as let~, 'ik.,'J.'l,",:.'i"_?,;,,,," ...r:'\f~'f''Í7''bHli'r;S~'l1'[f.''i.,,\1(fr"''<}1.lji,:.'"W;JljllflV;' ',' ,
W'~:i'i>re~~~~ve'uma
(l ng~J:g.~~tnm\>nl~. ~I~~li\;,,<n;cpntraremos. uma p~oa
;'~!1~%-;f;1ja~».;t~;l; guiadas pelo principio da causâlidade - se A for,H também s,~ .~!tsujeito pasSivoobrigá:l,q~~~~~~f.1Ü;ma 'rçsa~iNm:ilinheiro. Eis o dever-
~f:i~!I.,. " .': .,,': ~""""A,N' ta" B ;",,;1;
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;j.*'iJ!ir~l~'!rf," il .
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~\Y(miI;~f.il.á~ô)-iiia'u' ' ii~J, . ,.;;6~'?1~:-~r! ~rt~~-,
;\\~.:i{~~l'!ôu~ãllllfa
ebeonomedeconectivo eônt,coouopera ar e rI.
dever-ser interproposiciona , porque v.emen re a proposição iji~,
~ ,~:: .;~~~~~~!'\!'li~j,.
I{ 'W:~~'i
0';..2. Esquema !Ógiàpli:l~r,elifi~sf. _çãJj;formal -.
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~~"1.f,{,~::~~..(!~~~'=l~'v
I,;
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Sua ação é u mman e e l~ap~láve . Real!~O

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',~M]'!j"l.t-~1~~~~!fttI: 'l-
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~t.~exphcaça9Ip'?'~~~I~h:lFl:~~gB~,J~~j~J~~i0.$ll1ti~'" -
'.' '.;..... ~j~~1:il:i;~.{d.,~\~~,,0 fato previsto no suposto, mstaura-se a consequencla, de modo;,~ ~.: _ 1:l!V~~P,~!;í~:-(,;.~;,~.:.I.
., : ~Y;:"l!I,~';):"~I", ,"
,',~'k~ ti ~h(/;;:;r't',0mátit:O e infaHvel (Becker), mesmo que as pessoas cUJa conduta:,.? No Capítulo Vl\l, item n: 6;'exp~sémps; "-"lh, arranjo sintético, o esbo.
, ': ',~\>';'{1'3 . ,"regulada propOSitadamente não a observem, em flagrante desrespeito: çotla regra-matriz de"inéidêntia;:\ítiir~àlia~?N~rii:traduzir
. ".," _, . ~ ",<.. o cerne da per-
',. ~:;W~if(1; .
'f O_.';,~ ". ."

ord<iriljurídica e sobre elas não atuem as sanções vigorantes. .i\; cussão. jurídica do IPTU_do.MUl)icip.ioM.
.
Sãl!J'àiJlo.
, . -'./,".' "f, .....
-;.....
Na oportunidade, está- ;1"

vamos introduzindo o conceito, . viva~'i:nte',pr.eoc!-,pados em mostrar-lhe a


_;::J;;j:I~&' .:l:.;
• ';'):,;P:'/:'I::!i
_'c.. ~F.ll,lp~egamos
, -
â expressão ~j
dever-ser interproposicional porque nas reg~ ~., .. f' . "\"'

.c,.'~~;';:I-!
r. -.

utilidade, numa aplicação pronta e direta para 'ô' caso.do tributo da compe'
de c!l!"p!Jrtamento eXiste um outrod~ver-ser, embutido ~o consequen~.e
" r:"!'.>: °
Refenmo.nos àquele que enlaça sUjeIto pretensor ao SUjeito devedor,. tência municipal. Não dnhamos, airida, ingressad~ na ànálise pormenoriza-
.....",i'i, conte~t~ da relação jurídica; àquele vínculo que obriga uma pessoa perall'. da de seus elementos integrantes, apenas anunciados de modo genérico e
, outra, em função de um objeto prestacional. A esse dever-ser interno fi superficial. Fizemo.lo, por isso,numa linguagem não formaliUlda,quer dizer,
consequente das normas de comportamento cha~amos de dever-ser intra.:, , usando expressões conhecidas, mas abreviadas, em ho'menagem aos objeti-
~osiciona , por estar en ro a OSlçao ese (ou consequência). Não1; ''fi, vos daquele instante, que eram meramente didáticos. Agora, podemos dar
apa~nsivamente, nas regras de estrutura por uma razão muito sirr({'-"'. um passo adiante,.procurando formaliUlr a linguagem, o que se consegue
pies: tais normas jurídicas não se dirigem, diretamente, para a condutâ; . 'pela substituição d,;sp..lavras por símbolos que as representem. Feito isso,
dispondo acerca <Iainstituição de órgãos, procedimentos e, também, M' teremos a regra-matriz de incidência nuamente exposta no seu esquematismo
elaboração, das modificações e da extinção de outras normas do sistema. II ';'t'
formal e plenamente apla.jllli retratar o fenômeno do impacto jurídico de
Mas ~ distinç!!s>entre o dever.ser interpr!!E0siciolJ!J.l e o '!.ever-ser intra;:,f toaõ' e qual,guer tributo. Para tanto, será suficiente substituir as variáveis
p.!£ePsicional adquire grande importância quando observamos gge 9 {,!tjmlli, ;". IÕgicaspelas constantes do direito positivo, na operação inversa (desforma.
(o~ver-ser intral'roposicional) se~parte nos modais obrigado, permitida W~"tf; liUlÇão).Vejamos como fica.
_proibido, enquanto o~ro (o dever-ser i~roposicional) permanece.'~.
sempre
____ ......:~ neutro, c.....
não se ~modalizando. . ~~
.. ~t~:j
.~ii!::.
,~
332 :f~: 333

;~
"
A função operativa e prática do esquema da
Ht ;s' Cmlvotl". Ce • Ct
regra-matriz de incidência - exemplos de
aplicação no direito positivo brasileiro
N;, \ \ os" OSm
A esquematização formal da regra-matriz de incidência te~-se mostra-
. ~ ~ ~
CSt == Cp{SaoSp)' C.\(b , .a), do um utilíssimo instrumento científico, de extraordinária fertilidade e ri-
queza para a identificação e conhecimento aprofundado da unidade irredu-
Explicação dos símbolos . .... "". '''tive! que define a fenomenologia básica da im osi ão tributária. Seu
N = norma jurídica',.' tributária - regra_mat;izdeitl~idênci~;4°:P e~prego, sobre ser aCI, extremamente operativo e prático, permitindo,
... ,'f.: \';',.;": ~:;',,>,-'~":il.,,;,~"h'.f-".:F<--'.t~'
jt ii~s~que de forma imediata, penetrarmos na secreta intim\d~~~'d;;essêÍ1cia
H, = hlp~tese tr\b,ME~~~,~'
,antecedente, ,B,\P,?,S~?\n,~tIl)-.fti,':9,.i-Íf

=o = ~:U~::~::~~j~~r,~tm,
" ';;;;[':~;,;:(:(.~t~, . ativa, devassando-a e analisando-a de maneira minuciosà. EÍn'seguida
,w{~n;: ...'.\':;"
;e,tJm~R-J~l}4C)
~t()'é,()nst\k!!~iô!,al
, .. "'-'-'I'~;ç.'--"",:

o binômio base de cálculo/hipótese de incid€néici, colhido np


._.>,A,-,.",.',I.\-"-,',,~,~',i~~'" - . -'
para marcar a tipologia dos tributos, saberemos ...
dizer,
.'

C = critério ~~t~F,if\1,da hipótese - núcleo dad~st!j~ão fáctiéit,


m "ng()t'..e.,presteza, da espécie e da subespecie da figura tributária que
!\~"f-,-,.,,-.~_{iri:-to'-,:,'ch>'!'
C'_ • ' ~

v = verbo - sempre pessoal e de predicação incom,pleta ..•


aIhcis>'" • -'

c
= conectivo lógiéo conjuntor
= complemento do verbo
:~?mf~;~~~
.,,~- .
'.' '

o e~boço sim~ólico apresentado encontra ple,najustificação -'


!!\.s,'séfiOSe atilados ensmamentos dos modernos filósofos e teóricos
C, = crLtério espacial da hipótese - condicionante de lugar
C, = critério terripófalâáhipótese- condicionante de tempo. '.
,t~l~\t{t~~:
ik',h1'r\~lt;.0~:r;.
Decorre daí todo o !eor de sua segurança e expressividade,
: - ,-'

Cs, = consequênciahibrtiái\a, conséquénte, proposição consí!i[U" ,\:':);9:t,~aj~tode sua utilização não oferece maiores dificuldades, como
prescritor normativo' . '. : ,\Ji.r~ni(;s.logo depois. É preciso ter presente, no entanto, que pressupõe
Cp = critério pessoal do consequente, onde estão os sujeitos da t~d '~Iff~at~~ef~ de desformalização, que consiste em substituir os símbolos da
'~(:ripótes~:e'?~. consequência pelas palavras e expressões da lei que examina-.
jurídica obrigacional - "'\
S, = sujeito ativo da obrigação tributária, credor, sujeito pretensor:> lj\jiJ;irio~.É,'Í'ôrtà:nto, um trabalho eminentemente semântico, pois se consubs-
;~:/'\apcia nabú~ca. das acepções dos vocábulos que o legislador depositou nos
Sp = sujeito passivo da obrigação tributária, devedor ':;.,
t'if,Jextos do direito positivo, para descrever fatos e prescrever comportamentos,
C = critério quantitativo da obrigação tributária - indicador da fÓi~'
q
de determinação do objeto da prestação .. "} ..
,,,TC" Temo-nos servido largamente desse modelo funcional para estudar os
b, = base de cálculo _ grandeza mensuradora de aspectos da mate'ri<i\ "':mais variados problemas tributários, sempre com resultados práticos satis-
. fatórios, Com esse método, pudemos verificar uma série de vicissitudes ue
dade do fato jurídico tributário .
aI = alíquota - fator que se conjuga à base de cálculo para a determina~'. tributos como o ICMS, o IPI, o ISS,o IPTU e o IRencerram, mas nos foi dado
certificar também que inúmeras entidades impositivas, que o legislador ~o
do valor da dívida pecuniária
DS" = dever-ser neutro - conectivo deôntico interproposicionaL É repr' c ama de tributo, revestem, Inequivocamente, esse eitio. Tudo isso ao 1
sentado por um vetor ~ e significa que, ocorrida a hipót de taxas e contribuições que, no fun o, sao ver a eiras impostos.

se, deve-ser a consequência . .---::Seguem alguns,exemplos,


DS = dever-ser modalizado - operador deôntico intraproposicionaL" O Imposto sobre produtos Industrializados proporciona curiosas con-
m
representado por dois vetores sobrepostos, com a mesma direçã,' clusões, qu~ndo submetido a esse processo de conhecimento. É que depa-
porém em sentidos contrários. Significa a obrigação do sujeito deve, ramos, não com uma, mas com duas regras-matrizes ou duas faixas autôno-
dor de cumprir a prestação e, ao mesmo tempo, o direito subjetivil\ mas de incidência. Uma atinge o fato da própria industrialização, enquanto
de que é titular o sujeito pretensor ~.. •
335
334
~~:'\'
~!;;,para dimensionar a materialidade de ambos os fatos são compatíveis, pelo ,
a outra p~rcute sobre a importação de produtos industrializados." 'r..):','
que confirmam o critério material enunciado na lei. Restaria, então, pergun-
ainda uma terceira que:onerava: as arrematações, em leilões, de pro.'
iJit,tar se o legislador da União ispnnha de competência constitucional para
industrializados, mas que se acha revogada. ~l~:
.azer o que fez. E a resposta, acreditamos} deve ser afirmativa, porque o
Focalizemos a ri'meira. Isolando os critérios da hipótese, terem ~%-c0-nm1 umte se refere no art. 153, IV,a instituir IPI, não adscrevendo o ver-
critéri'o materi'al- indus: ializar produtos (o verbo é industria Izar e o tiY, agregado a esse complemento, o que possibilitou ao legislador ordi-
pkmento é produtos); b)ctjtério espacial- em princípio, qualquer lug ~~o fazê-lo. Aliás,convém memorar que h1lvlaoutr~re&fa,dis~,i'!tíi,~a$:d.4\1S;
j t~éL..:. lote1PJ>pii4, .•,o,momento da saída oprodu~ ~ií~m que se uti,li~~va o verbo arremat?~;.t~if~.\\&4~!"iéW"/\!,;""i""":
éStab~lêêirt\:ln1q4fn~1l'sr~~~:;'" ,'o :;. '.~ 1~tips da consequência: ,,) crité,
.. ' . ,.' ,,'~J-~+Y!:,'" """" ",." ."": ..,,,...lS!,ft,
pess~al'~;sil'ê' ',' '.: ",'
t):,,-~-,-l.!.' ,
,",SSíV(l,o,titular do estabele "e
''''''.
~H'entender, de caballegi!~ml~.~deperante a Constitu\~~;<\ll;?f~~;}r';"'J1~
'$i' Imposto sobre Operà'çõesRelativas à Circ .eMe""aS:;~
, lõii1dus£ti~(t)i;'dféiiW'.~~ti~i: ,'" d~tA!,étARéopreço da opera' ~{ categoria~ que já omi!?~~os, podemos estruturata:;'f~k,~a,'m;,tri'~;~",\,,,,,,!:.::;
_'na sai~a .~(r~~?~ ~ri,: ,#t'b'.-::7:~ nY5 ,Ô '.,;'.;çp.v~tp.}J,~ç~
, If..~a e a. ~11t. dência do antigo ICM::-'-{',:;' ,. '- : :Y':\;~?:~:"(':~';
.. \~'\1~~t~~~~:~~;.~
Hipótese: realizar operações relativas à circulaçãôde mercadoríasí':{,;V~
regra~;af~~;Â~~~\~'~I~~~p~~,,~ .•~~~~1~;~~~~~d~l~t~ijliz~. dentro dos limites geográficos do Estado, reputando-se acontecido' () éve~',
'.''"'''"'
tar produto industri'alizado do éx'terÓr«fVer1?,ó",lmR0rt:a(e o compIem to no instante em que as mercadorias deixarem o estabelecimento. o" ,'."j{l;
to é p'ro~~~~':~n~~sti:~~li~~do;
alfandegárias
42-;ej~ã~êf~t~~>:;~al~~~k~l~~~"f~~:~
do país; c) cri'téfi(,.;'teriipb(alf~.iílô~ifut6'âo'
reparti' ..,
desemba ','
Consequência: aquéIeque realizou a opéiaçã~ relativa à circitláçã,6ªf "f~;
0
mercadorias deverá pagar 17%,'do valor da operação à Fazenda d()Espd. :'; ,
aduaneiro: A consequência: ~)t'rliliíg~{,'?s%'ãirF)~~\ij)~if61ti~o é a Uniã
Separando os critéijo:~:hipótese: a)critério material- realizaropii;C ",(
sujeit~passivo o impoitaddr;bt~R~é~li;&~~~\!iri.~W;~;%Mã¥{de cálc~i;.
'-";"""'(''''0''''I'".,.{,.";;,,;'';,.,
, ' "_."". o.'

o valor que servir d_ebase pará o cálCulo 'Ms tri'butbs adrlá:ijeitos, acresci
•.,,.,.,f,,:,,,,.. . .,.:
e
ções relativas à circulação de mercadorias (o verbo é realizar o complemen-
to é toda a locução "operações relativas à circulação de mercadorias"); b)
do montante desses e dos encargo;; cairibi~fs'dé;;id~s'piilo importad~r.;
critério espacial - qualquer lugar do território do Estado que editou a lei;
alíquota é a percentagem constante dá tabela.' "i,'
c)critério temporal- o átimo da saída das mercadorias do estabelecimento.
Afirmamos que as duas regras são jUridicamen'd'dlsfi?tas, com £Un'>
E a consequência: a) critério pessoal - sujeito ativo é o Estado e sujeito
mento na diretriz constitucional que estabelece a diferençá, ;;empre quê"
passivo, aquele que promoveu a realização do evento; b) critério quantitati-
impostos tenham hipóteses de incidência e bases de cálculo dessemelhà~i vo _ base de cálculo é o valor da operação que ensejou a saída das merca-
(CF, art. 154, I). Ora, é evidente que as hipóteses são diversas, quer no cri
dorias e a alíquota é percentual fIxa - 17%. -
rio material (verbos e complementos que não coincidem), quer no crité
Lançando mão do teste que a Carta Magna preceitua, vimos que a base
espacial (no primeiro caso, qualquer lugar do território nacional; no segU
de cálculo, realmente, confirma o critério material apresentado pelo legis-
do, apenas os locais específicos das repartições aduaneiras), seja, por fim;',
lador. Há compatibilidade. Ao nos certificarmos dessa congruência, porém,
critério temporal (o IPI, da industrialização incide no instante em que;
surgiu uma observação muito interessante: não é verdade que o tCM fosse
produto deixa o estabelecimento industrial, ao passo que na importação ~~
um imposto sobre o valor agregado) acrescido ou acrescentado, A prova
dá no momento do ato de desembaraço aduaneiro), Além disso, as bases ,i"
';idente é ue a base de cálculo media o valor global da o era ão e não a
cálculo são bem diferentes: enquanto na industrialização é o preço da Opei
, quantia que ne a o sujeito passivo acrescia para obter seu lucro. As ~ormas
ração na saída do produto, no fato da importação é o valor que servir de bas~
-regUÍadoras da não eumulatividade operavam num outro momento, que
para o cálculo dos tributos aduaneiros, acrescido do montante desses e do~
dissemos arreca atório, quan o o devedor a atia da im ortância efetiva-
encargos cambiais devidos pelo importador. j
..:=mente evida os cre ,tos que a legislação lhe faculta, recolhendo tão só o
O binõmio hipó~.J2gse de cálculo indicÚ!atar-se de irri:
I, saldo porventura existente.
~~ a mesma denominação - IPI. As grandezas escolhidas 'i% l'

336 -i~~ 337


tlf ~f~~" KeYlOl.o.uzi, .. v:", .llL.a .1".) lt 'u ic .F c1 \( ~c ']'
'; Convocamos a atenção dos leitores para a advertência de que:é' '~~~econiza~o, ~ara três impostos d~ sisle~a tributário brasileiro, Mu~tas
-malTizé uma f6rmula simplificadora, Obviamente não esgota as espéc~l~ ,%{ou aphcaçoes, todaVia, foram feitas, Em recente estudo, decompusemos
tras
que a le~tura do texto legal suscita. Somos cientes de que a pr6priâ 'rí5' :~f1alegislação atinente ao Fundo Nacional de Telecomunicações, para pesqui.
-padrão depara variações, assim na hip6tese como na consequência. O.\~ :i.\J;:iara procedência jurídica da sobretar;(a, cobrada na proporção de 30% das
lador lida com múltiplos dados da experiência, promovendo mutaço~;: ,,\"tarifas que incidem sobre Õ;
serviços de telecomunicações, Qual foi nossa
a can fi o sUJeio passIvo, o tempo a ocorrenCla actua, as con 1 õ~s' ~;: esa ao ven icaTlTIos:12}que a c amada so retan a ~nifesta.na-
, espaço, a alíquota e as armas e medir o núcléo d acontecimento (bilSe ~,~~; 22) que slla.r~Bo~a.-.nJa~.ri~;.reve1a
;:.existência de um impos-
"'f;);.álSH o. ssagama de i er a gls ativa, contudo, não pode ultrapas~' ": o' 32) que esse Imposto fará criadéi:medianté' singela Portaria do Conselho
i'l."'~acioÍl~ de TelecomunicaçÕes'~C9.iitei);iM}.,e.'luese tratava, portanto, de
;'ill&~;~.~6gicosque a regra-m~triz co~porta. S~o legislador chegar a~~:
.~~Iif:. os dados essenCIaiSda hlp6tese e, mdo além, imprimir ~ .~ênciá
".
fla finteme o,''é"rtçôA~titíih"i::!J3i;
","',"
o
".' '.....;:,:.. t.~..:':"~:~.-'::t.,.~,:','~"~.,
.~~~~:./"taremos, certamente, ao pé de outra figura ilT]p9,si' . ;_,~:, Também á antigaJ}ill fui s~b.!b@ª:ã:'~sse)ipo:~ea,n:llise. Todas as
o', .. ,:!,'!!P-~s.tPAobre'Serv,!:,s de qualquer natureza, Em estudo que nos> ,;f~ conclusões derivaram para umúnit'?o~tf~If!í~ó: '~a~va;r~êts,)NjiJLimpO$()
: ".:~.~t;W.JI~~,.
\! pe,~:!'~~~~ti',~!M}tmclparae São Paulo, a pretexto da incidêl1c
~oo{que gravava a circuristância ~e ser ro orie~ár~o_de,velc~~d~u.~om.ói:qr:
tt:~de , cuIa" completamente mad~qu~da part~~~J!lf .•.~lJl~~I~~.p~estaçao de
~ base
,I',:, .',;.~~K;?~[.~~,~_~;~,?~,~t{~~9.!I.cas,desenvolvemos long~ argumentação, r~p,
1;., ,.d.l1~d9~i.;!l,i~~'1:~~;9~esltos formulados. O cammho que empreende :":!J~rvIÇOS p~bh~os, que sustentana a lm~I~?\~~W;~í,~~4;~.t~a !lIdo bem
i' .
,
•)l~?jq~lf,J~Vi~~B~!?}~y'i
~ •.•
;~ •.••)..i<~~~.');~'.(~~H::i" I
~,~~eçar pe a investigação da regra-matriz d~~:
..' .
.. claro. Media, Sim,o veiculo automotor, lá que todás
", !.,"p.ras....'"grandezas'que
.' .i.~"'..!.;-' ... se con-
I",.

";;/gregavam para formá-Ia eram atributos ~)~~,?si~t'~?~i~s d?,~~!C)l!o,nenhu-


, o 'o~~?J;~m",r£!.W¥:r.~jmU~lclpal. Nesse sentido, armamos o"arcabouç(Í
0
a '~:;na relação guardando com servi os úblicos restádó~;J'tel!i'Âdininistração.
00 ': ~.e;1Jl~;;p.~W.H~!~9il~I~~~qu~ adquiriu esta fisionomia: 0 (: . ., .•
'i.~ . . . ',. '. ,:,~,~",P'~',.i:~"("::;"';""''-''''';(;.:''
• . "?"'.1,~~~'~~IE.\!lb!r~;I!\\1'2t:lII'
.. l ,~ : {r;f' Nada mais achamos necessário acrescentai;para efeitôae enaltecer esse
l' !ri~Ii>g,~1J,?~~~filPf,~~W;~~ a ,terceiros de utilidades, materiais ou imát~9 .
d~;:método de indagaç.ãodo fenômeno jurídico tributário.Ós e~e~plos, mesmo
de .c~~t~'t4e:.<;-5Rr;~~t,wecom. caráter reiterado, sob regime de direito'~
vado, rea!I~~~,~~,et~{) .dos hmltes territoriais do Município, dando-se l1!:expostos de forma simplificada, como não poderia deixar ~de_ser, põem à
ac~ntecid,?() oe~,~,?y~é:,fllomento da entrega do serviço, pronto e aca~~ ~:; calva toda a fecundidade que envolve sua utilização. Tem ele a virtude de
à [ilssoa interessadá!:. ," ., '~.~ levantar um material precioso para a crítica e para o debat~, ferindo o tema
. -.' ."...... ~
.. ,'.' '
00

central da imposição tributária, Ademais, é de fácil ;"anejo, requerendo um


Consequência:.:() prestador do serviço deverá recolher aos cofr~;"'
mínimo de atenção e cuidado. E, complementando tudo isso, foi erguido
municipalidade X% do valor, do serviço prestado. '
sobre os fundamentos s6lidos e consistentes de uma visão reflexiva, decunho
O critério material da ~ip6tese está mais elaborado. Entretanto, par~ filos6fico, com a chancela da autoridade de renomados te6ricos da Ciência
economia do pensamento, poderíamos resumi-lo em, simplesmente, prest~
serviços, onde aparece o verbo prestar e o complemento serviços. O critérf do Direito.
O esquema da regra-matriz de incidência tem sido utilizado com bom
espacial é qualquer ponto situado dentro do territ6rio do Município. E"
êxito na elaboração de livros, artigos e trabalhos profissionais e açadêmicos
temporal, o instante em que o serviço, pronto e acabado, é entregúe ao to!"
acerca das espécies tributárias, no Brasil e no exterior, demonstrando, uma
mador, Na consequência está a prescrição do vínculo obrigacional: critériof
5
pessoal _ sujeito ativo é a Fazenda do Município e sujeito passivo, o pres ! vez mais, a operatividade dessa construção te6rica.
tador do serviço; o critério quantitativo está expresso pela base de cálcul~.
_ valor do serviço prestado - e pela alíquota X% (percentagem apontada~,~. f
1.;
pela legislação em vigor). :;
~be-se ue a base de cálculo está em erfeita' .a com o crité.~
rio material da hip6tese2 o que con irma a dicção do legislador. .

----~-------------------~ 339
,.....•,

.e

a
Capítulo 11 O ••••• (I.one •••••••••••••••

s,

,~
).

1- Tributo
\ l(~; / _.:.-
lS

r
; .
L~ /.
~"
la
O, • .!;",

~r, Q
Sumário: l~ Acepções do vocábulo "tributo". 2. A definição do art. 3 do
í lo
1./'!-1-'1 ,..-r- ~ Código Tributário NacionaL 3. Tipologia tributária no Brasil - o
i- :. ,crjtério constitucional para a determinação da natureza do tribu-
lo .~" :,'~.;.~o:
4. 0. art. 4º do Código Tributário Nacional - denominação e
to '.' :'~l:de~tirio
do produto da arrecadação. 5. Empréstimo compulsório,
'a ':>~;'
.. ~::<~:';.;,:/",,'1;-5. Õ imposto como tributo não vinculado à atuação do Estado.
'i- /,.:~'_'L::~,'i'/.:.!:L7.Taxas cobradas pela prestação de serviços públicos e pelo
!: ~.' ~ ..:>..}{~~.; .. ,:.;:f:.?:í.~-•.exercício regular do poder de polícia. 8. Contribuição de melhoria.
le
:S..l ~- ..
, I " : '9, Das contribuições.

;)- ,
, oi',,, 1. Acepções do vocábulo "tributo"
ie o vocábulo "tributo" experimenta nada menos do que seis significações
n-
diversas, quando utilizado nos textos do direito positivo, nas lições da dou-
"ia :, . trina e nas manifestações da jurisprudência. São elas:
<

"
a) "tributo" corno quantia em dinheiro;
ti- .o'
:I b) "tributo" como prestação correspondente ao dever jurídico do sujei-
ue
to passivo;
)
c) "tributo" como direito subjetivo de que é titular o sujeito ativo;
d) "tributo" como sinônimo de relação jurídica tributária;

,'? "," e) "tributo" como norma jurídica tributária;


,; " fi "tributo" como norma, fato e relação jurídica.
a) Uma das mais vulgares proporções semânticas da palavra "tributo"
é justamente aquela que alude a uma importância pecuniária. Indicando
um volume de notas quantas vezes não dizemos: eis aí o imposto que vou
l

levar ao banco. Essa menção corriqueira entretanto, não é somente a do


l

47
falar comum dos leigos. Pode ser encontrada, até com frequência, no fra- Os autores citados timbram especialmente a circunstância do com~
seado de nossas leis, regulamentos e portarias, como, por exemplo, no art. portamento do sujeito passivo, ao satisfazer o dever jurídico que lhe fora
166 do Código Tributário Nacional: A restituição de tributos que comportem ... atribuído .
Surge aqui a voz ';tributo", inequivocamente,
tia que, na forma do dispositivo,
como soma de dinheiro, quan-
poderá ser restituída. Em abono desse
~::f'
3i.' :

.
c) Contraposta a essa, temos a visão daqueles que põem acento no cunhó
de e;dgibilidade que o liame jurídico provoca em favor do sujeito ativo. Assim)
matiz, Alfredo Augusto Becker1 traça explanações que terminam por afirmar: ••• a lição de Ernst Blumenstein4: Tributos são as prestações pecuniárias que o
O tributo é o objeto daquela prestação que satisfaz aquele deveI: E, represen- -~ Estado) ou um ente por ele autOlizaào em virtude de sua soberania territo-
l

tado graficamente, teremos: ria!, exige dos sujeitos econômicos que lhe estão submetidos. (Os frisos não são
do autor.) É também a linha de Rubens Gomes de Sousa5, que asseverou ser
s,-----$ ----- s, •. 'tributo' a receita derivada que o Estado arrecada mediante o emprego da
-I

t
--~--,
Direito subjetivo
~.~---
Dever jurídico
sua soberania l
nos termos fixados em lei ...".

$-----sP ..
Nesta acepção, fica acentuado o objeto da prestação ou o conteúdo do
dever juridi.co cometido ao sujeito passivo, indicado por $. ---- ---, •
Direito subjetivo Dever iu~ídico
b) _Outra~ veie~;-v~mos
deparar o étimo "tributo" querend~ mencionar
não mais llITl.asoma em moeda, mas o comportamento de certa pessoa, física
Em posição '1 1\ 19ônica.à anterior) o núcléo:semântico tomado é o do
ou jurídica;.que se cons";.,;:.tancia no pagamento de-determinada importância
-direito subjetivo de-que está investido o sujeito ativo pará exigir o objeto da
pecuniária: A "ênfase, neste passo, não incide no dinheiro em si, antes recai
prestação [$].
no proceder de conduzt~lo ao lugar preestabelecido para solver-se o débito.
d) O vocábulo "tributo" comporta um quarto âmbito de significação
É com tal amplitu-de que Giuliani Fonrouge' ensina: Los tributos son
que, em vez de partir da indicação do conteúdo patrimo-nial do objeto [$],
prestaciones obligatorici.s y no voluntarias ... A tônica da prestação pecuniária
ou do dever jurídico cometido ao sujeito passivo) ou do direito subjetivo de
é o fator que denota o conteúdo simbólico da palavra "tributo", que assume,
que é titular o sujeito ativo, cogita do vínculo como um todo, isto é, "tributo"
dessa maneira, significado bem distinto do primeiro. A conotação fica mais
como equivalente a obrigação tributária, relação jurídica tributária. A carga
nítida ainda na exposição de Arnaldo Borges', quando afirma: Tributo é
significatIva não repousa mais em qualquer dos tópicos do laço Obrigacional,
conduta humana. Esta condutã é conceituada por uma endonorma que estabe-
mas nele como uma entidade integral.
lece o dever de alguém dar ao Estado certa soma de dinheiro ...
Com o relato em linguagem competente do evento descrito na hipóte-
,-----~--~ se de incidência da regra tributária, instala-se, por força da imputação deôn:
s,-----$ -----5, tica, um liame de conteúdo patrimonial, pois seu objeto é expresso em termos
econômicos. Assim, numerosas construções doutrinárias empregam "tribu-
----~~ ~._--
Direito subjetivo DeVe0- jurídico
to" para designar a relação jurídica que se instaura por virt.ude do aconteci-
mento daquele fato previsto no antecedente da norma.

1. Teoria gera! do direito t~íbutário, Sar<-lÍv3, 1963, p. 237.


2. Derecho [lnancieTO, v. j, I? 269. 4. Sistema di dirítto deite imposta, trad. it. F. Forte, J\.li1ano, 1954.
3. Artigo publicado na Revista de Estudos Tríbutárív.', lbet, p. ]74-5. 5. Compêndio de iegis/aç(w tributária, 2. cd., Rio de Janeiro, Ed. Financeiras, }954, p. 12.

48 49
Nessa altura, já é considerado como laço jurídico de substância patri- ~mpla. Ness-~derradeiro sentido, quer exprimir toda a fenomenologia da inci-
monial, abrangendo, desse modo, o complexo formado pelo direito subjeti- dência, desde a nom,. instituidora, passando pelo evento concreto, nela des-
vo, pelo dever juridico e pelo objeto da prestaçâo. O magistério de Geraldo crito, até o lillme obrigacional que surde à luz com a ocorrência daquele fato.
Ataliba5 é bem elucidativo: Com efeito, juridicamente, tribwo se define como É com esse conteúdo que o art. 32 da Lei n. 5.172/66 se propõe determiná-lo.
uma relação obrigacional. Estudemo-lo mais de espaço, já que é disposição viva do nosso direito positivo.

5,-----5 -----5,
2. A definição do art. 3Q do Código Tributário Nacional

----~.- Dever jurídico


Direito subjetivo
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, eni. moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir. que não.constitutl sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamcn.
Vê-se, pelo gráfico, que o liame é tomado na sua integridade. te vinculada.
, e) A penúltima grandeza semântica que o termo assume é a de norma A menção à norma jurídica que estatui a incidência está contida na
jurídica. equivale a afirmar, "tributo" como regra de direito, como preceito cláusula "instituída em lei",firmando o plano abstrato das formulações legis-
normativo. Quem der revista no texto constitucional irá encontrar, à farta,
lativas. Por outro ângulo, ao explicitar que a prestação pecuniária compul-
prescrições que aludem àquela realidade jurídica como norma ou plexo de sória ~ão pode constituir sanção de ato ilícito, deixa transparecer, com
normas, especialmente no capítulo destinado ao Sistema Tributário. Vejamos .hialina ri,,, u; que haverá de surgir de um evento lícito <. por via oblíqua,
o exemplo tir: (:~ (,0 art. J53, m, da Constituição Federal: . faz alu~ão aQ fato concreto, acontecido segundo o modelo da hipótese. Fi-
nalmente, por três insinuações diretas dá os elen)cntos que integram a
Compet-e à União instituir impostos sobre:
obrigação tributária, enquanto laçG jurídico que se instala ao ensejo da
ocorrê~ci~fá~ric~"Fiiuremos as estipulações que armam o conceitO jurídi-
III ~ renda e proventos de qualquer natureza.
I co-positivõ.que transcrevemos, pai3 depois explicá-las, uma a uma.
i ....•. .
Que representa instituir, criar, decretar um tributo? Nes;e instant.e a
Norma jurid!~
I' fraseologia jurídica não admite digressões ou equivocidades: instituir ~m
i. tributo é tarefa legislativa que se contém na edição de normas jurídicas,
.Fato jurídico . .....__._. SA-----$ - Sp
tdbutário " ~.~---
determinadas e peculiares, cuja estrutura antessupõe a descrição de um fato Direitosubjetivo Dever juridlco
a que o legislador associa o surgimento de um vínculo jurídico. Aliás, sendo
o ~.ributouma instituição jurídica, e tomando-se o direito como um sistema
a) Tributo é uma prestação pecuniária compulsória
~e~()J:mas,. dificilmente poderíamos demonstrar que aquela realidade esca-
Na sua linguagem técnica, misto de linguagem comum e de linguagem
. pada'-configuração norinativa. E assim como ó tributo, lodas as demais
científica7, reporta-se o legislador a uma conduta que ele regulá com o dever-
entidà~es do universo jurídico, tais corno o matrimônio, o divórcio, a desa-
-ser próprio do direito, numa de 'liaS três modalidade, -- obrigatório. Não
propriação, a república etc.
é precisamente essa' a forma :tdotada no c1ispositivo, mas é o conteúdo.
f) O símbolo "tributo" admite ainda uma outra significação, sobremedida
Prestação pecuniária compúl::;óri<iquer d~7.cro comportamento obrigatório

6. Proposições tributárias, Resenha Tributária, 1<)75, p. 140-1 (obra conjunta em


homenagem a Rubens Gomes de Sousa). 7. Lourival Vilanova, As cstmtums lógicos, cit., j). 107.

5J.
especialização, voltou o constituinte a ferir o assunto, enunciando no art. ISO,
de uma prestação em dinheiro, afastando-se, de plano, qualquer cogitação
inerente às prestações voluntárias (que receberiam o influxo de outro modal
_ o "permitido"). Por deconência, independem da vontade do sujeito pas-
I, ser vedado à União, aoS Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, sem
prejuízO de outras garantias asseguradas ao contribuinte, instituir ou aumen-
tar tributo sem lei que o estabeleça (princípio da estrita legalidade).
1
sivo, que deve efetivá-la, ainda que contra seu interesse. Concretizado o fato Ao mencionar instituída em lei, de certo que se pretendeu afastar as
previsto na norma jurídica, nasce, automática e inf?livelmente, o elo me- chamadas obrigações convencionais, que teriam fulcro) invariavelmente,
diante o qual alguém ficará adstdto ao comportamento obrigatório de uma numa convergência de vontades. Com isso, entretanto, abraça o legislador
prestação pecuniária. do Código Tributário a clássica divisão das obrigações em ex lege e ex vohm-
tate, consoante irrompam da lei ou da vontade das partes. Essa, aliás, é a
b) Em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir 'explicação que encontramos frequentemente nas elaborações da doutrina e
A linguagem natural de que falamos fica bem evidenciada nessa estipu- com ela não concordamos. O primado da legalidade, que se irradia por todos.
lação, prescindível e redundante, em que o político, despreocupado com o oSsegmentos da ordem jurídica brasileira, alcança qualquer comportamen-
rigor, comete dois erros grosseiros: primeiro, ao repetir o caráter pecuniário to obrigatório, cqmissivo ou om,issivo. E, se por acasO não fosse suficiente,
da prestação. Se já dissera que se trata de uma prestação pecuniária, para que haveria ain~a o prmcípio específico, dirigido diretamente ao campo dos
insistir com a locução "em moeda"? Segundo, ao agregar a cláusula "ou cujo tributos. Sendo assim, não se há de imaginar obrigações, no direito brasilei-'
valor nela se possa exprimir" pois com isso ampliou exageradamente o âmbito
J
ro, q~e nã~ s~j~mexleg~:fIlgumas requerem, de fato, a presença do elemen-
das prestações tributárias. Note-se que quase todos os bens são suscetíveis de to "vo,ntado"na cón.figuraÇ}iotípica do acontecimento, enquanto outras não.
avaliação peC'o[liária, principalmente o trabalho humano que ganharia a pos- Entre C,E :krradeiras éstão os liames jurídico-tributários. .
'. ". - ,- '1'

sibilidade jurídfca de formar o 'substrato de relação de natureza fiscal. Com


.~ base nessa premissa, alguns entenderam que o serviço militar, o trabalho nas e) E cobrada mediarrte atividade administrativa plenamente vinculada
"
"
mesas eleitorais e aquele desempenhado pelos jurados realizariam o conteito É a última condição estatuída pelo legislador com o escopo de definir
~. , de tributo, já que satisfazem às demais condições postaS pelo citado preceito. "tributo". Devemos entendê-la sem o exagero que deflui do texto. Se é ver-
dade que atos importantes do procedimento de arrecadação tributária per-
c) Que não constituo sanção de ato ilícito tencem à classe dos vinculados, outros muitos existem, dentro da mesma
.Traço sumamente relevante para a compreensão de "tributo" está ob- atividade, em que o administrador está autorizado, pela lei, â integrar com
jetivado nessa frase, em que se determina a feição de licitude para o fato qlle sua vontade ou juízo a normãjurídica, diante do caso 'concreto, operando

I desencadeia o nascimento da obrigação tributária. Foi oportunaa lembran- com critérios subjetivos próprios, a fim de dar satisfação aos objetivos con-
ça, utna vez que os acontecimentos ilícitos vêm sempre atrelados a uma sagrados no sistema legal".
providência sancionatória f,.fixando O caráter lícito do evento, separa~se,
com nitidez, a relação jurídica do tributo da relação jurídica atinente às 3. Tipologia tributária no Brasil - o critério constitucional
penalidades exigidas pelo descumprimento de deveres tributários. Como são
para a determinação da natureza do tributo
idênticos os vínculos, isoladamente observados, é pela associação ao fato que
lhe deu origem que vamos conhecer a índole da relação. Não é suficiente a descrição hipotética do fato jurídico tributário para
, . que conheçamos a planta fundamental do tributo. É preciso que examinemos,

d) Instituída em lei
Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em
virtude de lei, é o cânone da legalidade, inscrito percmptoriamente no art. Sº, 1 8. Celso Antônio Bandeirtrdc Mello, Elementos de direiroadmillistrari\'o,
Tribull:lis, 1<)80, p. 63.
Revista dos

11, da Constituição Federal. E reiterando o mandamento, "gora com foros de


l,
.', 53
r ,
.~
antes de milis nada por imposição hierárquica, a base de cálculo, a fim de que competências tributárias, preocupadíssimo em preservar o princíp,io m.aior •
!
a natureza particular do gravame se apresente na complexidade deseu esque- da Federaçiio e manter inc6lume a autonomia municipal; b) par: alrm dISSO,
matismo formal. É o que preceiula o constituinte brasileiro no arl.-14S 22:
1 ~
é algo simples e operativo, que permite o reconhecimento da Il1doletnbu-
As taxas não poderão ter base de cálculo próprio de impostos. E, mais adiante, tária, sem a necessidade de considerações retóricas e até alheias ao assunto.
no art. 154: A União poderá instituir: J - mediante leicomplementar, impostos Finalizemos para dizer que, no direito brasileiro, o tipo tributár.io se
não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham acha integrado pela associação 16gicae harmônica da hip6tese de ll1C1denCla
fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição. e da base de cálculo. O binômio, adequadamente identificado, com revelar
É bem verdade que o art. 18, li 5", da Constituição Federal de 1967, era a natureza pr6pria do tributo que investigamos, tem a excelsa virtude de nos
mais preciso, ao empregar o conjuntor "e",ao invés do disjuntor includente proteger da linguagem imprecisa do legislador.
"ou". Esse dado, contudo, havemos de debitar às imperfeições Ínsitas ao
trabalho legislativo, principalmente quando se trata do legislador das nonnas
gerais e abstratas. Nem por isso, entretanto, a mensagem constitucional 4. O art. 4Q do Código Tributário Nacional - _
deixa de ser clara: faz-se mister analisarmos a hip6tese de incidência e a base denominação e destino do produto da arrecadaçao
de cálculo para que possamos ingressar na intimidade estrutural da figura Tivemos a oportunidade de deduzir breve crítica à disposição desse
tributária, não bastando, para tanro, a singela verificação do fato gerador, artigo, na medida em que afirma ser a natureza jurídi:a e~pecífica do tl;b~-
como ingenuamente supôs o legislador do nosso C6digo Tributário, ao in- to detemlinada pelo fato gerador da respectiva obrigaçao. E f\'1dente que nao
dicar. no art. 4", que A natureza jurídica específica do tributo é detenrúnada ~'odeprevalecer, enquanto dois mandamentos que lhe S20 hierarquic~11le~-
P:;J [no gerador da respectiva obrigação ... Por certo, tomada a senten'ça (CTN, ~ ~e superiores falam, decididamente, em sentido contrá~o ..vale aqUI, m~]s
art. 42) como verdadeira, não encontraríamos método para diferença r im- 'I. uma vez, a supre~lacia da interpretação sistemática do duelto, com ~elaçao
postos de impostos e desses as taxas, entregando-nos, imbe1es, aos desacer- ,..•.. ao entendimento isolado de uma simples norma. Toda,;a, o preceito traz _
tos assíduos do político. São bem comuns e muito conhecidas, entre n6s, J. j~'~~.~:i:~
..dUàS contribuições interessantes para ~ boa compreen!;ã.o da ~atéria: ~~~~~
figuras de tributos cujos nomes sugerem realidades completame!,te distin- .f . <. • circunstânc1as nele consignadas como lrrelevantes para mfJUlrna const.~Ul
tas, mas que "olegislador utiliza para burlar a rígida discriminação das com- !. .~ . ç~oíntima do tributo ~ a denominação e demais característic:s formais
petências impositivas. Estão aí, para dizê-lo, a taxa de melhoramento dos l:: :adotadas pela lei; e a destinação do produto da sua arrecadaçao. Vamos
portos, o salário-educação, os dep6sitos, os empréstimos compuls6rios e
uma sorte imensa de outras denominações, seguidamente empregadas par a
r discuti-las separadamente.
Manifesta o legislador, no inc.l, uma extraordinária lucidez, ao declarar
introduzir espécies de impostos em nosso ordenamento jurídico, sem a !! ;que suas pala\'ras não devem ser levadas ao pé da letra. Os nomes _comque
devida autorização constitucioi1aI. f" ~:..;,.','venha a designar prestações pecuniárias que se quadrem na defr~lçao do art .
E foi para este fim, qual seja, a imediata verificação da entidade, en- ...~: :~.i,-i~~:!lo.Código Tributário Nacional hão de scr recebidos pelo mtcrpre~e s~m
quanto tributo, que o constituinte fez inserir a base de cálcujo TI,' compos- , ,.p;.;riquClc tom de seriedade e de certeza que seria de esperar. Porque, no un o,
tura do tipo tributário. O cotejo entre as duas realidades tributárias denun- . ,. "certamente pressentiu que, utilizando uma linguagem natu~al, penetrada
ciará, logo no primeiro instante, a exigência de um imposto, de uma taxa 011 • .das imperfeições da comunicação cotidiana, muitas vezes Iria enganar-se,
de uma contribuição de melhoria, aplicando-se, subsequentemente, às v;lrias pCll>etuando equívocos. e acarrctan d o can fusoes
- ~,. e JUs tamente.. o que acon-
espécies de cada qual. tece. As leis não são feitas por cientistas do Direito e sim porpo!rtlcoS, pesso~s
Dois argumentos muito fortes recomendam a adoção desse critério: a) de fOnl1ilÇãocultural essencialmente diversificada, representantes que sao
•.
d os l1lultlplos setores que compoem-' a socle d ad c. ü produto .de
. seu trabalho
. '
trata-se de diretriz constitucional, firmada num momentO em que o lcgis-
lador realizava o trabalho delicado de traçar a rígida discriminação de por conseguinte, não tr3rá a marca do r~gottéc.nico e cientifiCO que nll'ntos

S5
f atendimento de despesas extraordinárías, decorrentes de calamidade pública.

almejam encontrar. Seria como se tivesse dito: Não levem às últimas conse-
Ora, sabemos que as palavras da lei, como unidades simbólicas de todo e
quências as palavras que enuncio, porque não sou especialista. Compreendam-me
qualquer sistema de linguagem, cumprem seu papel sintático, além de terem
em função da unidade sistemática da ordem jurídica.
umí1 dimensão semântica e outra pragmática. Dai admitirmos que, por cala-
Em raríssimas ocasiões vimos vibrar com tamanha franqueza a sensi- midade pública, se deva entender não somente as catástrofes provocadas por
bilidade política do legislador. Prestigiem o-ia, portanto. agentes da natureza circundante, mas também outros eventos; de caráter
O ine. li vem como um aviso providencial: o destino que se dê ao produ. socioeconômico, que ponham em perigo o equilíbrio do organismo social j

to da arrecadação é irrelevante para caracterizar a natureza jurídica do tributo. considerado na sua totalidade. Advirta-se, porém, que do estado de calami-
Coincide, a ponto, com o limite do campo de especulação do Direito Tributá. dade pública há de decorrer a premência do provimento de recursos para
río, que não se ocupa de momentos ulteriores à extinção do liame fiscal. atender-se às despesas chamadas de extraordinárias. O legislador constitu-
Q
Aquela entidade que vier a preencher os requisitos estipulados no art. 3 do cional autoriza a decretação de emprêstimo fundado no ine. I, sem subordi-
Código Tributárío Nacional será, jurídicamente, um tríbuto, a despeito da nação à observãncia do primado da anteriorídade, o que se explica, perfeita-
destinação que for atribuída aos valores arrecadados. Mantenhamos na reten. mente, pelas graves proporções dos acontecimentos nele mencionados. O
tiva esse conselho, elucidativo e prático, aplicando-o sempre que for o caso. mesmo não ocorre, entretanto, com a previsão do ine. 11. O constituinte
certamente anteviu as dificuldades que cercam o juízo sobre o controle do
que venha a, ser investimcnt:o público de caráter urgente, bem como o d~ rele-
5. Empréstimo compulsório vante interesse nacional, tolhendo a iniciativa do legislador complemen~r, ao
O' quadro jurídico-constitucional dos emprésti':los compulsórios submeter o produto legislado à diretriz da anterioridade. Pode parec~r um
. . . ~é - ~
sensivelmente diverso daquele contido na Constituiç~ú rederal de 1967. N~o contrassentido aludir-se à urgência ou à relevânc:a do interesse nacioúa~e,
pela circunstância de. que, agora, o-instituto esteja com sua configuraçã~ concomitantemente, amalTar-se o expediente a um termo inicial de eficácia.
tríbutária nitidamente exposte, tornando-se difícil sustentar posições dis- Todavia, a experiência brasileira) pródiga em abusos ness~ delicado caii1~o da
sonantes, mas, sobretudo, porque a disciplina normativa é diferente. Aliá.s' esquematização jurídico-sociat bem recomenda a cautela imposta. ~:
sempre entendemos que empréstimo compulsório tinha a natureza jurídica ','i. ',"
Nunca será demasiado reafirmar a índole tributária dos empréstimos
-~-'"

peculiar às entidades tributárias, não se justificando aquelas elaborações que compulsórios: satisfazem, plenamente, as cláusulas que compõem a re<,lação
.' do art. 3º do Código Tributário Nacional, tido como expressão eloq-~ente
o colocavam debaixo de outras rubricas, ainda que amparadas pela distinção
que o próprio texto -fazia entre "casos excepcionais" e "casos especiais", daquilo que o próprio sistema jurídico brasileiro entende por "tributo", de
A matéria vem tratada no art: 148, I e li, com parágrafo único. A com- nada importando o plus representado pela necessidade de restituição, ínsita
petência é exclusiva da pessoa política União e.deverá ser exercida median- a.o conceito de "empréstimo", porque bem sabemos que o nome atribuído à
te lei complementar, em apenas duas hipóteses: a) para atende' a despesas figura ou o destino que se dê ao produto da arrecadação nada acrescem à
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua natureza jurídica do tríbuto (CTN, art. 4º).
iminência (1); e b) no caso de investimento público de caráter urgente e de rele- Topologicamente plantado no Capítulo I do Título VI da Constituição
vante interesse nacional, observado o disposw no art. 150. 111, li (princípio da Federal de 1988, o empréstimo compulsório há de obedecer ao regime jurí-
anterioridade) (ll). Nas duas eventualidades, a aplicação dos recursos prove- dico dos tributos, sotopondo-se, com a ressalva prevista, aos princípios co-
nientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou muns que modelam a atividade impositiva no Brasil. Acerca do nome) como

I sua instituição (parágrafo único). Eis o que prescreve o direito positivo.


Quanto ao inc.l, e pondo entre parêntcsis metódico a situação de guer-_
'.. . já afirmamos, dissipa a dúvida o ine. 1 do art. 4º do Código Tributário Na-
cional; e sobre a destinação, fala mais alto a advertência do mesmo disposi-
tivo, porém no seu ine. 11. Tudo mais está contido no âmbito do art. 3º do
ra externa ou sua iminência, cuja identificação parece suscitar poucas dúvidas,
remanesce a hipótese de instituição de empréstimo compulsório para o referido Estatuto.

I q; 57
6. O imposto como-tributo não vinculado à
Tais exações poderão revestir qualquer das formas que correspondem
atuação do Estado
às espécies do gênero tributo. I'ara reconhecê-Ias como imposto, taxa ou
Muitos critérios podem orientar uma classificação dos tributos_ctn es~é-
contribuição de melhoria, basta aplicar o operativo critério constitucional
cies. As clássicas, mais difundidas, vêm carregadas de fortes conotaçoes extra-
representado pelo binómio hipótese de incidência/base de cólcu10.
jurídicas, principalmente económicas. Esse o motivo pelo qual nos mc11namos
Nesse sentido, foi tema aberto à discussão o teor jurídico das medidas por aquela que tem como fonte inspiradora a circunstância de e-"lSm, na h,-
baixadas com a Lei n. 8.024, de 12 de abril de 1990, na parte em que deter- pótese normativa, um \"Ínculo entre o fato descrito e uma atuaçao do Esta~o
mina a retenção dos saldos de depósitos à vista, cadernetas de poupança e (no sentido amplo). Trata-Se da classificação dos tnbutos em vmculados e nao
outros ativos financeiros, acima dos limites estipulados no mesmo diploma. vinculados a uma atuação do poder Público, didaticamente exposta por Ge-
Afastemos, desde já, a ideia de "confisco", uma vez que a titularidade raldo Ataliba'. Seu substrato é eminentemente jurídico, pois repousa na ob-
dos valores bloqueados foi mantida, inexistindo transferência para o erário. servação fiel das hipóteses de incidência dos vários tribt:tos, em co~fronto
!.
Qual seria, então, o '-Jlto jurídico da providência legislativa, desencadeada com as respectivas bases de dJculo. Toda vez que o bmomlo expre,sar um
d. t d m tn b
pela Medida Provisória n. 168, mediante a qual se absorveu, temporariamen- acontecimento que envolva atuação do Estado, estaremos ~an~e . e ti; . ~
te, parcelas do património financeiro dos cidadãos? Cremos que o único tipu
constitucional
precisamente
capaz de abtigá-la seria o do empréstimo compulsório, mais
aquele previsto no inc. I do art. 148: para atender a despesas
buto vinculado. Por exemplo: o Estado prestar serviços de aSSISTenClamedica.
o Estado exercitar o poder de polícia, autori7Ândo a realizaçào de ~m baile; o
Estado prestar serviços de abastecimento de óguas etc. A ,inculaça~ pode ser
r
\
extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
direta, como noS casOSmencionados, ou indireta, como na reabzaçao de uma \
iminênCIa.. Agora, daí a reconhecer.a50nstitucionaildade das normas adven.
obra pública que suscite valorização dos imÓveis adiacentes. Sempre que nos t
depararmos com a vinculacão dircta:imeJ: ,'". teremos as taxas, ao passoqu"e
tícias, vai uma distância abissal. . _.. d'.. d. . t' c.,a de uma contribuição de
a \'lIlculaçao ll1d1reta, me lata, mIca a eXlS eu -
Expliquemos o porquê. ',.
., melhoria consoante o último exemplo que enunciamos. .
O veículo introcutor de normas com esse conteúdo há de ser, im"'pe- ~ : .'<;: .
O i~teresse científico dessa c1assificaçâô está no seu ponte de partida:
riosa.Jnente, a lei complementar, por formulação expressa d" caput de men- ~ ~ -o exame das unidades normativas, \'isuaHz.ad3.$ na conjugação do suposto
cionado art. 148 da Constituiçãu Federal: Além disso, não entrevemos a pos-
sibilidade de lei complementar séf iniciada mediante medida provisória. A Lei
i .
.~.
,(ljipótese de incidência), e da base de cálculo (que está na consequênc.~ .• da
norma), mantendo plena harmonia com a diretriz cons~'ltuClOnaJ que con-
n. 8.024/90 é ordináría. Mas, ainda que superássemos esse obstáculo, esbarra- ¥ sagra a 6pologia tributária no direito brasileiro. CO~1Vém?duzir, cl:tretanto,
ríamos nas significações da autorização constitucional: o expediente não foi l. qne a acolhemos com a seguinte latitude: os tributos podem ser vmc~lados
adotado para o fim de atender-se a despesas extraordinárias, cemo prescreve .~.. a uma atuação do Estado _ ta.,as e contribuições de melhoria - e nao vm-
o inc. I. O fim declarado da expedição da medida é o de baixar-se o nível de . .culados _ impostos. As outras contrihuições, por revestirem ora o ca:áter de
na
Iiquidez do mercado, ou "enxugar-se aliquidez", como preferem os economis- ~ tributos vinculados, ora o de impostoS, não constituem catego a parte,
tas. Tudo isso, porém, admitindo que os altos Índices inflacionários a que . t.:...t:.:, pelo que hão de subsumir-se numa das espécies enumeradas.
estava subordinada a moeda brasileira instalou no país verdadeiro estado de f'.'. ,Sendo assim, podemos definir imposto como o tributo que tem por.
calamidade pública, asscrção forte, contundente, mas que não pode ser tida : . hipótese de incidência (confirmada pela base de cálculo) um fato alhelO a
por absurda, já porquc o conceito de "calamidade pública" é mais abrangente . qualquer atnação do Poder Público. Tal enunciado concerta bem com a
do que aquele acolhido peja tradição do Direito Civil, já porque os especialis- definição que o Código Tributálio Nacional nOS oferece.
tas nos dão conta de que a hiperinflação provoca, realmente, crises sociais
agudas e insustentáveis. Tudo isso, contudo, não salva a constitucionalidade
das in digitadas normas que, serenamente analisadas, mostram, a todas as
luzes, flagrante incompatibilidade com os dizeres do Texto Supremo.
r J;.f:~.":'... 59
_ • .10.'".,,'
f

SR \,..i~t\r.4.
, , , f.... •
lf
Art. 16, Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa
ao contribuinte.
e o impOSto sobre grandes
a propriedade
deral; enquanto
de veículos
o imposto
foi entregue à competência
fortunas
automotores
ficaram para a União; o imposto
coube aos Estados c ao Distriw
sobre a propriedade
dos Municípios;
predial c territorial
sobre
Fe-
urbana

Com efeito, debalde procuraremos na hipótese de incidência dos im- '( c) impostos sobre a transmissão, circulação ('produção: o imposto sobre
f! postoS uma participação do Estado dirigida ao contribuinte, São fatos quais- ti transmissão causa mortis e do~ção foi deferido aos Estados (' ao Di~~rii:o
quer - uma pessoa física auferir renda líquida; industrializar produtos; proticar

i
Federal, mas o imp.oslo sobre a transmissão inlcrvivos, a qualquer título, por
operações financeiras; ser proprietária de bem imóvel; realizar operações relativas :; ato onerosO, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, c de direitos
à circulação de mercadorias; prestor serviços etc. A formulação Iinguística o reais sobre imóveis) exceto os de garantia, bem como cessão de direitos â sua

,
~ denuncia e a base' de cálculo o comprova, É da índole do imposto, no nosso aquisição, este foi endereçado aos Municípios; o imposto sobre produtos
direito positivo; a inexistência de participação do Estado, desenvolvendo industrializados e O imposto sobre operações de crédito, cãmbio e seguro,
atuosidade'atinente ao administrado. ~ ou relativas a títulos ou valores mobiliários, foram postos na faixa de com-
I. Há Iiç'ões doutrináriâs que salientam ~ panicularidadede o produto da ;" petência federal; o imposto sobre operações relativas à Circulação de merca-
arrecadação. dos impo~tos convergi~ pari as despesas gerais do Estado, sem '; dorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e interrnu-
o menor r~~ciuíciO de contrapre~tação, Reflexões dessa natureza, todavia,' 'nicipal e de comunicação integrou a competência legislativa dos Estados e
ainda que possam 'ser úteis para 'a Ciência das Finanças, nada acrescentam -l do Distlito Federal; ao passo que o imposto sobre serviços de qualquer na:-
ao estudo do DiJ:eito Tributá,Íio, que tem na lei, como dado jurídico funda- ' tureza está na área reservada à legislação dos Municípios; ,

, mental, o objeto .precíÍnlÓ"d{suas in~estig?,c;.";, Sobremais, o ~rt, 4" da Lei " d) impostos extraordinários, quea Uri;;'o poderá instituir, iIa iminência
n, 5,l72/66é irici~ivo ao proçlama~que o destino do produto arrecadado { ," . ou no caso de guerra externa, compreendIdos ou não em sua competêmia
irrelevante para dizer da natureza específica do tributo. . .~~ : tribLitária:os -qúais serão supri!TIidos, gradativamente, cessadas as causas de
• .. - -"i;;~
Têm os impostos um regime ju~ídico-constitucional peculiar. A Carta ~-; sua criação;
e) impostos previamente indeterminados, que a União fica aütorizada: a
poht1cas de dIreIto constItuclO,!al mtemo - Umao, Estados, DIstrIto Fede- t .. criar, na porção conhecida por residual de sua competência, desde que Ofaça .-'
ral e Municípios' - de sone que não ficam i,' dispósiçao dessas entidades,' i.~, por lei complementar, fixando-se como parâmetros que não sejam cumula-
a
como ocorre com as taxas e éontribuição de melhoria (tributos ,inculados), j;: tivos, nem venha~ a ter a mesma hipótese de i!1~idên'cia e a mesma base de' ..:~~:
cálculo dos impostos adjudicados aos Estados, ao Distrito Federal e aos
que podem ser cria'das por' qualquer uma daquelas pessoas, desde que, na- ::4"
turalmente, desempenhem a atividade que serve de pressuposto à sua de- :f Municípios, ,

cretação, Fala-se, por isso, em competência privativa para a instituição dos :-.'t. Vê-se, daramente; com que cuiàado o legislador constitucionai distli-
impostos, que o constitui.nte enumerou', nominalmente, indicando a cada " 'buiu os campos materiais sobre que incidirão os impostos, apontando as
uma das' pessoas políticas quais aqueles que lhe competia estabelecer, E pessoas jurídicas' com personalidade política titulares da possibilidade legi-
"
deriva dessa repartição de competênciaslegisJativas a divisão dos impostos ';. ferante, E o respeito a essa enumeração nominal será obtido na medida em
em função do conteúdo material que há de integrar o núcleo das respectivas f. que, conjugada a hipótese normativa com a base de cálculo, virmos ratifica:
hipóteses normativas, São eles: t: do o setor de incidência dos diversos impostos,

J a) impostos que gravam o comércio exterior, atribuídos à União: imposto Dispondo a União, como de fato dispõe, da possibilidade extraordiná-
ria de instituir impostos, compreendidos ou não em sua competência tribu-
de importação c imposto de exportação;
tária, entendemos, em homenagem ao rigor, que só cabe falar-se em (001-:'
b) impostos sobre o potrim6nio e a-renda:,o imposto sobre a renda e pro-
petência privativa do ente federal, expressa pelos impostos mencion<ldos nos
vent.os de qualquer natureza, o impost~ sobre a propriedade territorial rural

61
60
~------:-------;r:-------:--------------
,
;


- i
II _ específicos, qoando p-ossafu ser destacados em unidades autônomas
-incisos do art. 153, mais aquela, previamente indeterminada, a que alude o
de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
_art. 154,1, tudo da Constituição Federal de 1988.
111_ divisÍ\'eis, quando suscc-tí\'eis de utilização, separadamente, por
parte de cada um dos seus usuários.
7. Taxas cobradas pela prestação de serviços públicos
b) Taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia
e pelo exercício regular do poder de polícia
A mais da prestação de serviços públicos, as taxas podem ser cobradas
Taxas são tributos que se caracterizam por apresentarem, na hipótese
sempre que o Estado (acepçâo lata) exercitar o poder de polieia.
da norma, a descrição de um fato revelador de uma atividade estatal, direta
Considera-se poder de polícia, como dispõe O art. 78 do Código Tributá-
e especificada mente dirigida ao contribuinte. Nisso diferem dos impostos,
rio Nacional, a ati,idade da Administração Pública que, limitando ou discipli-
e a análise de suas bases de cálculo deverá exibir, forçosamente, a medida da
nando direito, interesse ou iiberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
intensidade da participação do Estado. Acaso o legislador mencione a exis-
fato. em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem,
tência de taxa, mas eleja base de cálculo mensuradora de fato estranho a
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
qualquer atividade do Poder Público, en~o a espécie tributária será outra,
econômicas dependentes de conc;ssão ou autorização do Poder Público, à tran-
naturalmente um imposto.
quilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou co-
O direito positivo vigente prevê duas espécies de taxas: a) taxas cobra- letivos. E o parágrafo único agrega ser regular o exercício do poder de polícia
das pela prestação de serviços públicos; e b) taxas cobradas em razão do quando desempenhado pelo órgão competente, nos limites da lei aplicável, com
exe.:dcio do poder de polícia. cDservánôo do piOcesso legal e, trattmd~-5e de atividade que a lei tenha como
a) Taxas cobradas pela prestação ~: ~en'10s públicos discricionária, sem abuso ou desv,J ......:P!lder.
- Sobre tal rubrica é necessário dizer que os serviços públicos ensejadores Em qualquer das hipóteses previstas para a instituiçâo de taxas - pres-
de-taxa são aqueles que se contiverem no âmbito de atribuições de. pessoa tação de s~,-viço público ou exerelcio d-;'
.,
poder,de._polícia
..1 '.• 1<, •.. '
c- o caráter sina-
política que institui o gravame, segundo as regras constitudonais. Os servi- lagmático deste tributo haverá de lnostrár-se à evidênCia, como já lecionar3
_ços. poderão" ~er éfetiva ou potencialmente prestados ao contribuinte, ou Alberto Xavier10 e como bem sintetiza Ed~aldo .Br;i;, em preciosa colabora-
.postos à sua disposição, conforme anuncia o art. 77 do Código Tributário ção ao 432 Congresso da "lntematiOIlal:Fis~al ~~ssociaüon7111.
. ,. '-.'O" " ' ..
NacionaL E o parágrafo único desse dispositivo adverte que, além de não
poder~m ter hipótêses de incidência e bases imponiveis iguais às dos impos-
tos, é vedado cobrá-Ias em funçâo do capital das empresas, o que é óbvio, B. Contribuição de melhoria
porém
diante.de
oportuno consignar,
um imposto.
porque se não fora desse modo estaríamos Permite a Constituição Federal que as pess.oas pollticas de direito cons- j
titucional interno __ União Estados Distrito Federal e Municípios - além
Acerca"dos serviços publicos que habilitam a estatuição de taxas mui- dos impostos que lhes fora~ otltorg~dos e das .ta;;aip;evista~.!'Q,a~. 145,H,

I
to elucidativas são.is explicações do art. 79 da Lei n. 5.172/66: ' instituam contribuições de melhoria, arrecadadas dos propnetáJ:ios de imóveis
beneficiados por obras públicas. Na ordem jurídica anterior firmava-se a
Os serviços públicos"a q~ese refere o art. 77 consideram-se:
I- utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; la. Alberto Xavier, Manual de direito {isca'. Lisboa, 1974, v. 1, p. 43.
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compuh;6ria, sejam 11. Edvaldo Brito, 43"-Congresso da "'nternationaJ Fiscal Associatian", 10 a 15 de
setembro de 1989, Rio de Janeiro. Seminário "E in Elsistema tributa rio brasilciio,
n

postos à sua disposiçãO mediante atividade adminisnativa em efetivo


,

p.29e30.
funcionamento;

63
62
41

diretriz expressa de q~ o montante exigido não poderia exceder o valor' Daí dizer-se que a contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma
total da obra realizada. Aliás, na vigência da Constituição de 1967, operou-se' atuação do Poder Público, porém indiretamente referido ao obrigado. ••.. "

uma redução, porquanto os limites sempre foram dois: um, total - a im-
portância final da obra; e outro individual- não se poderia cobrar de cada
contribuinte quantia que superasse o acréscimo de valorização experimen- 9. Das contribuições
tado por seu imóvel. Foi a Emenda Constitucional n. 23, de 1" de dezembro Não é de agora que advogamos a tese de que as chamadas contribuições
,
de 1983, que fixou apenas o limite global. têm natureza tributária. Vimo-Ias sempre como figuras de impostos ou de
i
I.
Hoje, no entanto, a competência é posta em termos amplos e genéricos, . taX'as,em estrita. consonância com o critério constitucional consubstancia.
do naql!ilo que ribminamos de tip%gia tributária no Brasil. Todo o suporte
bastando que a obra pública acarrete melhoria dos imóveis circundantes, mas .'
é óbvio que à lei complementar mencionada no art. 146 caberá estabelecer .:: argumentativo -Ca.lc~v~-se n~ orientação do sistema, visto e examinado na
de que modo, dentro de que limites e debaixo de que condições específicas; sua integridade estrutural. Assim, outra coisa não fez o legislador constituin-
a contribuição de melhoria poderá ser criada. te senão prescrever manifesta';'~rite que as contribuições são entidades tri-
butárias, subordinando-se em,tudo e por tudo às linhas definitórias do re-
Convém esclarecer que, se as taxas pressupõem serviços públicos ou o . ~
gime constitucional peculiàr'~os tribUtos.
exercício do poder de polícia, as contribuições de melhoria levam em conta :;
a realização de obra pública que, uma vez concretizada, determine a valori, : A redação do art.:l~9,
. _'
Cci~ut.esÚ composta assim:
o', ._'

zação dos imóveis circunvizinhos. A efetivação da obra pública por si só não


Compete exclusivamente à Uruão instituir contribuições sociais, de in .
.'- é suficient~. impõe-se um fator exógeno que, acrescentado à atuação do _.
tcrvenção n~ dom~o 'econ~micoc de interesse das categ<?rias profissio-
Estado, .::>n'plemente a desclição factual. E a valorização imobiliária nem. ,
. nais ou econÔ~icas, como.il1:strumento de sua atuação nas respe~tjvas
sempre é corolário da realização de obras públicas. Muitas há que"sob.re ~ão áreas, observado o dispostó ,!OS arts. 146, 'nl, e 150,1 e 111,e sem prejuizo
acarretarem incremento de valor noS imóveis*adjacentes, até colaboram para do previsto no 3rt. J95, j 6'1,relativamente às contribuições a que alude
a diminuição de seu preço de mercado. Por isso, do crescimento valo,'ativo o dispositivo,
que o imóvel experimente, em razão da obra efetuada pelo Estado, quer o
direito positivo brasileiro que seu proprietário colabore com o Erário, pa- '. Certifiquemo-nos. O art. 146, 111,prevê que as normas gerais sobre
gando a chamada contribuição de melhoria. l matéria tributária deverão ser introduzidas no ordenamento medianté lei>
.: '.
complementar, dispondo, entre out~os pontos, a respeito do "fato gerador",
I Dúvidas não existem de que o legislador complementar tem poderes
para estipular minuciosa disciplina, ao tratar dessa matéria. Há algo, toda-
}_
," da base de cálculo, dos contribuintes, da obrigação, do lançamento, da pres-
crição e da decadência (sobre a amplitude desse dispositivo falaremos depois,
r via, que deverá respeitar: o quantum de acréscimo patrimonial individual- ..;
ao tratarmos das normas gerais de direito tributário). O art. 150, 1, veda a
r mente verificado. Ninguém pode ser compelido a recolher, a esse título, j'
possibilidade de exigir-se ou aumentar-se tributo sem que a lei o estabeleça
I
!
quantia superior à vantagem que sobreveio a seu imóvel, por virtúde da
realização da obra pública. Extrapassar esse limite representaria ferir, fron-"
"::
(~.
.
:;
(princípio da legalidade estrita); enquanto o inc. III consagra os cânones da
talmente, o princípio da capacidade contributiva, substância semântica :'. ,: ;rretroatividade (letra a) e da anterioridade (letra b). Por fim, o art. 195, ~ 6°,
cuida das contribuições para a seguridade social, excepcionando o princípio

I
sobre que se funda a implantação do primado da igualdade, no campo das ~ '.
da anterioridade, e fixando o termo inicial para a vigência da lei que tenha
I
relações tributárias. s- instituído ou modificado tais contribuições para 90 (noventa) dias após a
I Em comparação com as t~xas, que também são tributos vinculados a
data da publicação do diploma normativo.
I uma atuação do Estado, as contribuições de melhoria se distinguem por dois
I - pontos expressivos: pressupõem uma obra pública e não serviço público; e
.
.< •
'
No» 10 deste mesmo dispositi\'o (art. 149), conferem-se
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para criarem contribuições,
poderes aos
-dependem de um fator intermediário, que é a valorização do bem imóvel. ';-".

54
,d:..
j 55
- específicas, tendo por base de cálculo a unid.de de medido adotacia-(arl. ]49,
cobradas de seus sen'idorcs, para o custeio, em benefício destes, de sistemas ~ 2", 1I1,b).Serve como exemplo a Contribuição de lnten"enção no Domínio
de previdência ( assistência social, cuja alíquota não será inferior à da con- EConômico instituída pela Lei n. 10.336/2001, cuja alíquota é um ,.alor pe-
tribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. niiliário especifico para cada tipo de combustível e a base de cálculo, como
A conclusão parece-nos irrefutável: as contribuições são tributos que, regra, é o ,'olurne importado ou comercializado. A competência atribuída à
como tais, podem assumir a feição de impostoS ou de taxas. Excluímos, de União para criar contribuições sociais e de intervenção no domínio econô-
indústria, a possibilidade de aparecerem com os carocteres de contribuição mico, tendo por hipótese de incidência, confirmada pela base de cálculo, o
de melhoria, posto que esta espécie foi concebida em termos de estreito °
faturamento, a receita bruta, o valor da operaçâo, \"alor aduaneiro e as
relacionamento com a valorização do imóvel, tTaço que não só prejudica unidades específicas de medida, não esgota as possibilidades legiferontes:
como até impede seu aproveitamento como forma de exigência e cobrança outros supostos poderão ser eleitos; o elenco não é taxativo.
das contribuições. Paulo Ayres Barreto, em seu Conrribuições: Regime jurídi- Apenas as contribuições para a seguridade social encontram, na Carta
co, destinação e controle, é incisivo: "ascontribuições têm natureza tributária Magna, disciplina exaustiva d"assuas hípóteses de incidência, exigindo, para
por se amoldarem ao conceito de tributo. Não é a sua submissão ao regime criação de novas materialidades, estrita observância 30S requisitos impostoS
tributário que lhe confere tal natureza. Ao revés, é a sua natureza que define ao exercício da competência residual: instituição mediante iei complemen-
o regime jurídico ao qual deva estar submetida"". tar, não cumulati\idade e hipótese de incidência e base de cálculo diversos
O art. 149, caput, do texto constitucional prescreve a possibilidad~ da dos discriminados na Constituição (art. 195, ~ 42).
União instituir contribuições como instrumento de sua atuação nc âmbito Isso,no entanto, não implica plena liberdade do legislador para escolher
social, na intervenção no domínio econômico e no interesse das categorias . as. situações que irão figurar na hipótese da regra-matriz desses tributos.
íJ ofissionais ou econômicas. Três, portanto, são as espécies de contribuição:
. Como assevera Fabiana Del Padre Tomé13, a_análise sistemática do texto
(;)soclal,{ii) interventiva e (iii) corporativa, tendo o constituinte empregado, " constitucional impõe ao legislador ordinário da União o dever de respeitar a
comJ) critério classifica tório, a finalidade de cada uma delas, representada
.._.:~~c?!np~tência .atribuída aos Escadas, Distrito Federal e Municfpio5, bem como os
pela destinação legal do produto arrecadado. As contribuicões.sociais, por
,;:.) di~fitós fundamentais dos contribuintes, erigidos nos prin. 'ípios constitucionais
sua vez, são subdivididas em duas categorias: (i) genéricas, voltadas aos di.
..:....~ geral f, mais especificamente, nOSpnndpios constitucionais tributários".
versOSsetores compreendidos no conjunto da ordem social como educação,
l

. ; .-' : J'Jém das contribuições de competência da União, observa-se, também,


habitação etc. (art. 149, caput); e (ii) de$tinadas ao custeio da segllridade
.' nô.s;s"te;';;c.onstitucional tributário vigente, a possibilidade de essa espécie
social, compreen_dendo a saúde, previdência e assistência social (art. 149,
. "de tributo icr instituída pelos Municípios e Distrito Fede121: trata.se da
caput, e ~ 12, conjugados com o art. 195).
contribuição para o custeio de iluminação pública, a que se refere o art. 149-
As contribuições sociais e as de intervenção no domínio econômico
~?a Carta Magna, introàuzida pela Emenda Constitucio"al n. 39/2002. O
poderão gravar a importação de produtos e serviços, mas não incidirão sobre
constituinte derivado ampliou o rol de competências tributarias, criando
,'.. as receitas decorrentes de exportação (art. 149, ~ 22, I e 11).Poderão ter alí- I nOV"modalidade de contribuição. Ao fazer uso dessa faculdade, o legislador
quota ad valorem, tendo por base de cálculo o faturamento, a receita bruta
ordinário deverá obse;"ar os liínites impostos pelo Texto Supremo, respei-
ou o valor da operação e, no caso de importôção, o valor aduaneíro (art. 149,
tando as materialidades cuja competência pará tributar pertence aoSdemais
J 22,111,a). Com apoio nesse disposítivo, a União instituiu o PIS e a COFiNS entes federativos e observando os princípios que regem a tributação no or-
sobre a importação de produtos e serviços do exterior, elegendo o valor
aduaneiro como base de cálculo (Lein. 10.865/2004). Ascontribuições sociais denamento jurídico brasileiro.
e de intervenção no domínio econômico também poderão ter alíqll~las
13. CrJllrri1Juiçõcspara a seguridade social n. luz da Constituição Federal, Curitiba, Ed.
............................ luru,i, 2002, p. 101.
12. Conltibuições: Regime-jurídico, destinação e (orlem/C', São P;JuJo,Noeses, 2006, p. 95.

57
55
Capítulo 1
ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS
E ATIVIDADE FINANCEIRA
" ' ,~".'...' : .
.~:\").:;'<~.'i:;::->'''-;--),

'Inl'agine~s~'uina ~oml:lnidade) independentemente do local. ou da época. cujos


integ;rantes vivem com base" I)a solidariedade e ajuda mútua, em que cada um colabora
da sua maneira e conforme suas aptidões para que" o grupo coexista harmonicamente.
Dependem, basicairierite,' do que. a natureza lhes disponibiliza ou do que dela extraem
,oud~',<itié'prc?~ü~ni:NeI~'não existem escolas, hospitais, estradas etc. O ensinam~nto
é-tiàn~miÜ~~ ,dos(~(~~':v~lhos p.ara .os mais novOS. As doenças e enfermidades são
tratadas de man~i~;lt.a~eira~ natural. A propriedade é coletiva e dispónível para todos.
9s i~~s<;>~'~1uP,~i.~t~m:'
g'raç~~aos mais jovens. Vive-se essencialmente em p~z. interna
e 'exte'l'riarrienW\9-"l?~Ç;~\{~~:i.'.1': '
" O cenário pra de'setito, apesar de possuir traços de romantismo e até mesmo um
lado buçólico, contempl,a uma sér!e de dificuldades para os indivíduos que integram essa
so~iedade. Como a ~qnvivência é pautada na solidariedade e na ajuda mútua; se estas
faltarem, o egoísmo e oindividualismo prevalecerão e os conflitos se multiplicarão. Por
sua vez, a solução desse'sêohflitos passará a ser resolvida direta e individualmente pelos
interessados e será dada por aquele que detiver maior força ou poder de convencimen-
to. Já que dependem dos recursos da natureza, se estes minguarem ou se esgotarem, a
. busca pela subsistência será feita s~m qualquer limitação ou ordem. Os idosos, que estão
sujeitos à compaixão dos demais •.perecerão sem a ajuda dos mais novos. Se o grupo for
atacado por agressores-externos, lutarão.enquanto puderem, com uma defesa incipiente
e desorganizada, e certamente se subjugarão no final aos mais fortes.
Diante desses problemas, o homem buscou uma solução e a encontrou pela criação
do Estado, forma de associação coletiva, capaz de proporcionar os meios necessários
para sua existência digna e satisfatória. Sua concepção contempla diversas teorias, as
quais foram objeto de estudos de inúmeros pensadores e filósofos, desde Aristóteles e
Platão, até Hugo Grotius, Immanuel Kant, Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques
Rousseau e tantos outros.
Ao longo dos tempos, o Estado teve inúmeras formas e características. Hoje,
podemos dizer que sua estrutura ideal é a de Estado de Direito, instituído pela vontade
de todos os seus integrantes, através de um pacto social, submetido a um ordenamento
jurídico, com a finalidade de promover o bem de todos.
Mas há um custo para atender às necessidades individuais e coletivas, e será
através da atividade financeira que o Estado irá desenvolver e realizar essa tarefa.
(i.. ~I S. 0, .A \~ B. .S fi -\l I" :l
4 \ CURSO Dli.""ÓIRElTO FINANCEIRO IlRASfL£IHO - Marcus ÂbruJ ,am .

Estado de Direito, pelo qual toda manifestàçao do poder público se submete a um


NTRODUçAO À ATIVIDADE FINANCEIRA
1.1. I ordenamento juridico".
O Est do de Direito contemporâneo é uma organização que tem por objetivo Como bem sintetizou Platão": "O Estado nasce das necessidades humanas".5
c ' coaletividade através do respeito à aplicação de um ordenamento jurídico, as
Olerecera portanto. o Estado simboliza o agrupamento de indivíduos que o integram, represen-
. - es necessárias •à realizaçao
- do bem comum, Id a paz e da ordem SOCla '1 , EX1ste.
.
con d IÇO 'hl' 'd . d d . tando o produto do desenvolvimento natural de uma determinada comunidade que
portanto, para atender às nece~sidades p~ Icas e UI~a sO~le ~ e. assl~ com~ree_n- e estabelece ,em um território, com características e pretensões comuns. Quando essa
d.das as necessidades individuatsdos seus mtegrantes, taIScomo alImentaçao, habttaçao,
"deterini~~d~lc£?mun.ida~esocial alcança certo grau de desenvolvimento, a organização
°
t tuário' as necessidades coletivas, como o policiamento, transporte coletivo, a rede
;'"'~~s'bltâl)siirgel~:q<i,.~hí -imperativo indeclinável da natureza humana "e se desenvolve
~:s hospit~is ou de escolas, o 'sistem~ judiciá;io; e as nec~ssidades transindividuais, que
;,a,eti1~hdàIi40:,Sé~.àperfeiçoamentoem consonância com os fatores telúricos e sociais
vão desde a manutenção da ordem mterna a defesa nacIOnal, o fomento e o desenvol-
vimento econômico, social e regional, a tutela dos direitos fundamentais e a proteção que det~rn\iHamíat~mente a evolução das leis".'
:'.":.' "O Estado7 queconhe~emóshojenão é um fim em si mesmo. É um mero instru-
do meio ambiente. ; menta da prôpria sociedade, para possihilitar sua existência. Sua finalidade ê, portanto,
. Para realizar essa tarefa, o Estado 4epende de recursos financeiros, que advêm
, a manutenção' da ordem'~ocial e O desenvolvimento da comunidade em que está in-
t'~~t:odo seu próprio patrimônio como do patrimôl1jo dos cidadãos que o integram.
serido, utilizando, para tanto) o Direito.a E quanto mais complexa for essa sociedade,
n~s dIversas modalidades de receitas públicas.
maior será a dependêricià:fsÍla'S normas juridicas, face à diversidade de relaçôes que
'":~'.;'..Sabemos) entretanto, que tais recursos são limitados e escassOS, e que por isso
se instauram é 0'8 pbss1~~iih:~nflit~s 'que;-:pbr decorrência, surgem ...
d~v~m ser cuidadosamente geridos. Essa questão, aliás. é objeto de estudos realizados . " .:.i ,.. :"1. ; ,o, .. ,
""'~:'",:i '.1' ',' ,'."

peia Análise Econômica do Direito e tratada~a Teoria dos Custos dos DireItos ("Cost Nesse sentido. seguifdo ü'italiáno 'Riio Vanoni,9 o Estado não oferece apenas-
segurança internà. e ie~t~tr.~,;.p:~~t~çâ~L~)ndústria, ao con:ércio. à agri~ult~ra. mas
o(Rights Theory'').' .
tende ainda, pela sua at.ivid~de~:ap~omover obras culturaIS, a socorrer mdlgentes e
..' - Ao exercer essa função. o Estado deve atender às políticas e diretrizes impostas na
os doentes, a favo.~ec~r~,~l~~ç~"o m.P:~~\ ~ intelectual das classes menos privilegiadas
realização das despesas públicas,- estabelecidas pelos respectivos governantes, conforme
etc.; em todas estas atividades, ê fácil enxergar uma função distributiva do Estado.
as limitações e os parâmetros constitucionalmente previstos.
O Estado apresenta-se. assim; como um .conjunto de indivíduos que procuram, em
Assim, para regular esse relacionamento entre Estado e Ci4adão. temos o Di-
cooperação, a satisfação das necessidades por eles experimentadas em sua qualidade
r~ito Financeiro, que irá fixar os princípios e as regras para a arrecadação, a gestão
de membros do grupo político. Em sua--a~ividadeorientada para a consecução daquele
~e.-aaplicação dos recursos públicos. Afinal •.como ~á e,n~inava, há mais de 50 anos. fim~ os indivíduos atuam ajudando-se mutuamente, enfeixando. as várias energias
Ernst Blumenstein.4 "rege a atividade financelfa o pnnClplO fundamental do moderno
individuais. colocando-se.,não um diante"do o1.\tro,mas laqo a lado. para unir o se\-l
. esforço ao dos outros membros da comunidade.

José Souto Maior Borges. citando Griziotti, ao tratar das necessidades públicas lembra que: "São
as escolhas políticas, por consequência, que delimitam o raio de atuação do Estado; escolhas que li
Platão. A República. Trad. de Leonel Vallandro. Porto Alegre: Globo, 1964, p. 45.
traduzem preferências evenluais dos detentores do poder político ou das maiorias congressuais,
Maluf, Sahid. Teoria Geral do Estado. 23. ed., São Paulo: Saraiva, 1995, p. 77.
inexistindo, no estádio atual do conhecimento cientifico, um critério valido, universalmente
Segundo o Dicionário Aurélio. Estado é o "Organismo político administrativo que, como nação
aceito, para revelar quais as necessidades a serem providas pelo Estado c quais as que deverão
ser satisfeitas pelos particulares:' (Griziotti, Principios de Politica, Derecho y Çiencia de la Ha-
,. soberana ou divisão territorial, ocupa um território determinado, é dirigido por governo próprio
e se conslitui pessoa jurídica de direíto público, internacionalmente reconhecida': (O Novo Dicio-
cienda, p. 15-16, e p. 54; Grizíotti. Pri.nci~~osde ~jenc!a de las Finanz~s, p. 25. apud BORGES,
José Souto Maior. Introduçiío ao DireIto J.!nallce/ro. Sao Paulo: Ma.x Lunonad, 1998, p. l4. nário Aurélio da Língua Portuguesa corresponde à 3. ed .• 1a impressão, da Editora Positivo).
Nas palavras de Héctor Villegas. as necessidades públicas "son aquellas que nacen de la vida Ensina Rubens Gomes de Souza que o Direito é o conjunto das normas que regula a vida hu-
cok..:tiva y se satist<lcen mediante la actuadón de! Estado" (Curso âl: Filllw.:ms, lJcnx/lO Filltlll- mana organiLada em sociedade. Partindo dessa definição, é muito mais fecundo e construtivo
considerarmos as normas jurídicas como instrumentos de ação do que como limitações ou
ckro y TriiJU!tlrío. Buenos Aires: Dcpalma, }975, p. 3).
Galdino, Flávio. Introdução à Teoria dos Custos dos Direitos: direitos não nascem em árvores. ., restrições às faculdades de agir, Limitações ou restríções só se justificam para orientar a ação •
não para constrangê~Ia ou cerceá-la. Por outro lado. isso implica reconhecer que o Direito não
Rio de Janeiro: Lumen ]uris, 2005; Veljanovski, Cento. The Economics ofLaw_ 2nd ed. London:
tem conteúdo próprio. Como instrumento de ação, ele apenas traça as regras observadas para
The lnstitute ofEconomic Affairs, 2006; Holmes, Stephen; Sunstein, Cass R. The Cost ofRights:
que, agindo de determinada maneira, determinados objetivos possam ser atingidos. (As Mo~
Why Libcrty Dcpends on Taxes. New York: W. W. Norton & Company, 1999.
dernas Tendências do Direito Tributário. Re~ista de Direito Tributário. v. 74 - out./dcz. 1963.
t - Blumenstein, Ernst. £1 orden juddico de la economía de Ias jinanzas, in Tratado de Finanzas.
-de Gerloff-Neumark, trad. do Handbuch der Fil1anzwissenschas, Librería "El Ateneo" Editorial, Rio de Janeiro: FGV, p. 1).
Vanoni, Ezio. Natureza e Interpretação das Leis Tributárias. Trad. Rubens Gomes de Souza. Rio
Buenos Aires, 1961, vol. 1, p. li 1. Apud BORGES, José Souto Maior. Inlrodução ao Direito
de Janeiro: Financeiras, 1932, p. 71-79. -
]inQnceiro. Sãe Paulo: Max. Limonad, 1998, p. 19,
}I C 1\ If ~I El 'j L 'I ri

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Assim. essa organi7..ação formal, criada pela própria coletividade para representá-
:.la e para prover a seus integrantes um conjunto de bens e serviços que garantam seu I instalada em 10 de fevereiro ae 1987, já q~e demonstra lima constante tensão entre os
valores sociais e os liberais, influenciando, portanto, sobremaneira a forma de atuação

I
do Estado brasileiro, especialmente através da sua função financeira.
bem-estar, irá desenvolver, através de seus órgãos e agentes, atividades de natureza
p~lítica, social, administrativa, econômica, financeira e jurídica. Essas atividades, em Na concepção jurídica moderna, a Cárta Constitucional brasileira de 1988 deixa
cada nação, dependem do modelo jurídico-constitucional adotado e do ambiente de ser um texto formal, meramente programático e passa a ser considerada um sistema
jus filosófico em que se inserem. Seja na democracia, no autoritarismo, no presiden- normativo aberto de principios c regras, permeável a valores juridicos supra positivos,
cialismo, no parlamentarismo, no liberalismo ou no Intervencionismo, todos esses no qual as ideias de justiça c de realização dos direitos fundamentais desempenham um
modelos políticos, regimes de governos e doutrinas econômicas são variantes existentes
de acordo com o tempo e com o lugar. e determinarão a relação do Estado com seus
I papel ccntral.l~ Ao conceder maior efelividade aos valores sociais constitucionalmente
previstos, permite.se exercer a função estatal de maneira mais equilibrada, balanceando

I
e ponderando seus princípios e regras, com aqueles de natureza liberal. Esse fenômeno
integrantes e sua forma de atuação.
é explicado por Luís Roberto Barroso.l.\ para quem "é a superação do legalismo. não
Explica Aliomar Baleeirolo que de forma abstrata ou metafísica. mas pelo reconhecimento de valores fundamentais,
quer positivados ou não, expressos por princípios dando ao ordenamento unicidade
dctcrminadas necessidades coletivassão consideradas públicas em determinada época,
e condicionando a atividade do intérprete':
ou em certo pais. e não se revestem desse aspecto em outra época ou noutro pais. F.
que a medida das intervenções do Estado, na vida humana. varia de pais para país. e Afinal, estabelece o arl. l° da Constituição de 1988 que a República Federativa
até mesmo no mesmo pais. conforme a época, as tradições. as instituições políticas, do Brasil tem como fundamentos: 1 - a soberania; II - a cidadania; 1lI - a dignidade
é menor nos países de inclinações individualistas ou de fortes iniciativas individuais. da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho c da livre-iniciativa; V - o
pluralismo politico. Na lição de Ricardo Lobo Torres,"
. Aqueles que detêm o poder do momento estabelecem as regras do Direito que
lhes melhor convier. 11 Em todos os lugares e em todos os momentos da história isso tais principias fundantes. que são pritfc!pios de legitimidade do Estado Democrático
se percebe claramente. No Brasil. assim ocorreu durante a transição entre o Império e de Direito. abrem~se para a pOlldernção e o balanceamento frente aos interesses
á ,República, nas alternâncias de regimes democráticos e autoritários do século XX e, .1 em jogo em cada situação específica. Legitimam-se por prindpios formais que se
igualmente, na passagem do regime militar para a Nova República, com a promulgação Irradiam por todo o sistema normativo, ético e jurídico .
. da Constitui~ão Federal de 1988. -
: '~:~:~. A soberãnia passa a ser ponderada cdhlSi di~eitos liu~arlbs e com a dignidade
~':.~';;~<~.~~\~~!~~~~5ãHJ~~~~~l,lde_'i988•.~ue consol,id?~ a redemocrat~za~ã.O do Estado ~~~ 'da pessoa humana, voltando a encontrar se'i'rfu'cidinlJó.t~;:la.'iiberdade do homem e
J,rasileiro. após vmte anos de ditadura militar. pOSSUimtidamente um hlbndlsmo em seu
. no contrato social. A cidadania volta a fundarrientar, ~ státus jurídico do cidadão e
p.erfU; originário da multiplicidade de interesses presentes na Assembleia Constituinte
o;: - t.ransforma-se. em cidadania multidimensíõ~~l,. à.c,~rnpréen(ter a dignidade da pessoa
' .~~~}!\~mana e simulta~eamente os v~lores SOC~~it~?:-t~~,~~~?e'~;a_l~~~,7iniciati.va. A dig-
';': .' ~,dade humana deiXa de ser dommante no elenco do~ prindpujs fundamentais. como
aco~tecia ao tempo do fastígio do Estado de Bem-Estar Social, par~se colocar também
10 Baleeiro. Aliomar. Uma introdução à Ciência deu Finanças. 15. ed.• Rio de Janeiro: Forense.
_, •no Jogo da ponderação com os outros princípios, máxime o da soberania. Os valores
.1997,p.7. . ,. .' '~ .•.- - . - '. •. ( ,.
11 . Nas lições de Diogode'Figueiredo Moreira Neto, entende~se"o poder - como a energia que move ,I
:?t.:..... : ~(!'}!lt\):~:l)it:JÜ.liJ'.i
j .:.:••
os hómens e'.as'sociedades pa!â :úealização dós .seus objetivos - e o direito - como a técnica . ~.'.<\'~1 . ,., '\ ... -
social vóltada à dlscipliha e à 'contenção do poder.- Para a realização dos objetivos coletivos. • .:7-:lh!~.r5.<..ft~t1,i'.,
(1;

sempre mais complexoffdes'#l.adores. (, processo histórico tornou o poder também cada vez ,:~.'J~':,Rui Barbosa assentou que não há. em uma Constituição. cláusula a qú~'se.deVàâtribuir mera-
mais colossal e complexo. possibilitando a geraçãO:de megaestruturas institucionais voltadas ao . ,i ;..
../ .'1' mente valor moral de conselhos. avisosou lições. Todas têm a forçaimp~r~Íiv~ldc.j;cgras ditadas
planejamento e ao emprego .de.~~a:l~ensacI1Jrgiaconcentrada e. por isso mesmo, tomando-o :- oi .1.{j , pela soberania nacional ou popular aos seus órgãos. (Barbosa, Rui. COn'ltnfários'tfCo,istituiçilO
cada vez mais desafiador às liberdades individuais. Mas. evoluindo paralelamente, o direito. r.. Fedeml Brasileira. v. 2, 1933, p. 489. Apud Barroso. Luís Roberto. O Direito Constitucional e a
em resposta, amadureceu durante dois milênios suas elaboradas estruturas institucionais de Efetividade de suas Normas. Limitesc Possibilidades da Constituição Brasileira. 7. cd., Rio de
controle, destinadas a assegurar certos valores. tidos como não sacrificáveis. entre os quais aS ' ~'.~,...g )anciro: Renovar. 2003. p. 84).
liberdades inerentes à pessoa humana estão no topo. Assim. em última análisc, poder e direito
relacionam-se à liberdade desde o seu sentido prlstino de liberdade individual atéas suas formas
'~:-1P~~\., Bar~oso.Lu(s.Ro~erto. ltlterpretação e Aplicação da Constituiçdo. Fundamentos de uma Dog.
mais complexas, referidas à liberdades de grupos. de estamentos soCiaise de nações': (Poder,
,.~,'~~J::\~
...- máhca C~nstltuclonal Transformadora. 5. ed .•.São Paulo: Saraiva,2003, p. 41.
.,-, -, i#_ ... ' Torres. Ricardo Lobo. A Legilimação dos Direitos Humanos e os Principias da Ponderação e
organização política e Constituição: as relações de poder em evolução e seu controle. i/l Torres.
r:,I,.:!i~~azoabilidade. in Torres. Ricardo Lobo (Org.) Legitimação dos Direitos Humanos. Rio de
Helena Taveira (coord.). Direito epoder: nas instituições e nos valores do público e do privado
~ 1., Janeiro: Renovar, 2002. p. 433.
contemporâneos. São Paulo: ManoIe. 2005. p. 257).
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finanças provém 'b}'


do latim medieval "financia" e indica os diferentes. mCIOsnecess á'"nos '\", ~
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sociais do trabalho e da livrc.iniciativa são intercambiáveis, pois a noção de trabalho para oS gastos pu ICOSe a .realização dos fins do Estado. Esclarece Héctor Ville as .
prescinde de vinculo empregaticio. O pluralismo poUtico e a democracia, finalmente, que o vocábulo. finanças deriva
I da palavra latina "finis" e doverbo latin o "fimire.
. "17 que
g
permitem o equilíbrio e a afirmação de todos os outros princípios fundantcs, com a gerou pos t enormente. em atiro medieval. o verbo "finare" e o termo "fi t." E
'I. t .. fi d maIO. ste
u umo eve seu slgm Ica o mudado através dos tempos.
intermediaçãO da ponderação e da razoabilidade.
Estão ftxados no ar\. 30 da Constituição brasileira de 1988 os objetivos a serem Na Idade Média, em um primeiro momento, designava decisão judicial, depois
realizados pela República Federativa do Brasil. Construir uma s.ociedade livre, justa e passou a lOdlcar a multa fixada em juízo c, finalmente, os pagamentos e presta ões',
solidária. desenvolver o país. acabar com a pobreza e a rnargina}i~Çâo~:é'rniriimizaras em ge~al. Em um segundo período, por volta do século XIV, os negócios financ~ro~
desigualdades sociais e regionais, promovendo o bem de todos.~Sãc)'~~~rêS,intentosa;.' eram Idenhficados c0n:' o~ negócios monetários em geral, e, ,ao mesmo tempo, dava~
serem efetivame~t~ at~ngidos e não meras sugestõe,s,;.recomeriaaçõ~s.9¥:e~e~tatiya~;"f. , -se jd..
à palavra finanz o slgmficado negativo de intriga ,.usura e fraude Em um te rCetrO .' .
Perante tantas 'p~etensões, é imprescindível'obter 'e'ITlahtê:r'reciirsijffmaitêel.fos;~ t~fi!!', P.~lo o, pnm:lro na França e dcyois em outros países. a pal~vra finanças passou a ser
de todas as ordens à disposição do Estado, possibilitandd ~tii\girtais óDjé\ly<\s':Ein.estP itg~,~Tf.regada u~lcame~le em relaçao aos recursos ~ despesas do Estado e das comunas.~'
momento, depara'mo-nos com a difícil tarefa de equalii.ar'as' limit~çõé"sfu1fúi.ce\d~)'. ',~.,,';,f,:'~;'''' No Brasl~cO,loolal.a palavra finanças era utlhzada para fazer referência à fazenda
do Estado brasileiro de hoje e as dificuldades de gestão públicúorii' •. ;;eeessidade .. "1'_.':~ ~.t./ea.l.,que co~shtUla a parte dos ben~ do Estado à qual o Rei tinha direito para satisfazer
de desenvolver a economia, extirpar a pobreza e as desigualdades e.fomentar á livie'''. ; , I:s~.as necessidades, passando, depOIs. a ser empregada para designar a administra W

_iniciativa, tudo de forma justa e solidária, sem violar os direitos dos indiVíduos e'sem,' ,.'
, .~d..o,.d.melro h . pu'br ICO.Fma Imente, agregou-se o adjetivo público à palavra finanças, para
çao
), ,1.dl~tlngUlras finanças estataIS das finanças privadas. >
abrir mão dos valores sociais. . ,r.l';~ ;!I:iif";\:;tf..-

Diante desse cenário, percebe-se que, hoje, a Fazenda Pública não sc~oíliüride'íÁait:::.
~ ,.tl;f,~~;.;} -
-: po?emos.di~e:, hoje, que as finanças públicas tratam dos instru~entos políticos,
como outrora, com a Fazenda do Governante, do Príncipe ouda Coroa.'A.s~~.,'? ~~a~ó;'
' ~ec9.~~IUlCOS e }urldlcOSreferentes à c~ptação de recursos financeiros (receitas públi-
Absolutista ou Patrimonia1ista, como muitos o denominaram, acaba P?f s~r~~b,,~t~~i4~t ,~'., .~s),pa~a o Estado, a s~a ~dmllllStraçao (gestão e controle) e, finalmente, arespectiva
após longa evolução e eventos históricos relevantes, marcadamente pelo surgiment~.e, "\ ~opl~caçao(despes.as pub1tcas) nas necessidades públicas, assim as identifk~élas como
consolidação do Constitucionalismo, pelo atual Estado ""Democrático de Direito, 'erri':; , .', de mteresse coletiVO.
que as regras para a reali7.açãoda atividade financeira decorrem, principalmente, dos? >\,:\,,'i~~:Portanto, nas finanças públicas estão inseridas a atividade financeira a ciência
parâmetros estabelecidos na Constituição e nas respectivas normas infraconstitucionais. ~ [-<tas finanças e o direito financeiro. .~
Portanto, não há dificuldades em compreender e identificar a forma como o ., ::., '. Até fins ?O século XVIIi e início do século XIX, não se podia falar e~; finanças
Estado Democrático brasileiro irá realizar sua atividade financeira. A aquisição de pub1t:as e, mUito menos, em uma atiVidade financeira estatal destinada às necessidades
receitas. sua gestão e a respectiva aplicação de tais rc~ursos estarão definidos a partir . colellvas..Certo, ta~bém, é que não podemos comparar os modelos estatais do século
dos propósitos estabelecidos pelos governos de cada momento, caracteri7.ados,sempre, XX e do mlclO do seculo XX! com a estrutura e finalidade estatal da Antiguidade ou
numa atuação pautada nos valores previstos na Constituição Federal de 1988,a saber: a mesmo da Idade Média. MU.ltopelo contrário, a concepção de Estado que temos hodier-
soberania da nação, o incentivo ao exercício da cidadania, a reali7.açãoda dignidade da namente - qu~ teve suas prImeiras linhas rascunhadas na Antiguidade Clássica, pelas
pessoa humana, das necessidades sociais e avalorização ~o trabalho e da livre-iniciativa, estruturas da Cidade-estado grega epelo Império Romano - foi deixada completamente
ideais que devemos perscrutar como cidadãos e exigir como operadores do Direito. de.lado durante: Idade Média. E, com o declínio do regime feudal, a unificação de
rem~s c a ascensao da burguesia consolidaram uma nova realidade, caracterizada pelo
1.2, EVOLUÇÃO DO ESTADO, DAS FINANÇAS PÚBLICAS E DA surgimento das pequenas cidades e centros urbanos, com concentrações populacio-
ATIVIDADE FINANCEIRA
A origem da palavra "finanças" é controvertida. Para alguns autores, vem da
palavra inglesa "fine': que se refere ao pagamento de multas. Outros a relacionam ao 11 Segundo o Novlssimo Dicionário Latino-Português, o verbo latino finirc, origem remota da palavra
termo alemão "finden", relativo a cncontrar.IS Para Benvenuto Griziotti,U,o substantivo finanças, pode ter. entre outros, os s~i ntes s~gnifica~os: lim itar, demarcar. determinar. especificar,
prcscrev:r, estabel.cc~r. regular, deCidir. A ongem etlmol6gica da palavra lança lu7.sobre algumas
_ das funçoes do Direito Financeiro: indica ao mesmo tempo uma ideia de demarcação ou limite
_
enfreaquilo que. c 01l~f".I ~' ?Q " runolllO
•. 1/C0 c patrimônio
pu'/1. . privado. bcm como regula e prescreve
VilIegas, Héctor B. Curso de Fil1an~as, Derecllo Financiero y Tributario. Buenos Aires: Depalma, co.n~ulas relatIVas às atiVidades financeiras do Estado. Cf. Saraiva. F. R. dos Santos. Novíssimo
" I~ D,clOllár;o Latina-Português. 11. ed, Rio de Janeiro: Garnicr. 2000 (Edição fac-similar).
1975, p. I.
Griziotli. Benvenuto. Principios de Ciellcia de las Fim1nzas. Trad. de Dino Jarach. Buenos Aires: -Villcg..1s.Héctõr B. Op. cil.. p. 2.
" Dcpatmll, 1950. p. 3.
1 •••• 1 rupcf) DI= r)IRI=ITO I-INANt I:IKU-.J:lKA:>ILt:lliU -/VIWlU) IW'UIIUII'

nais que demandavam inúmeros serviços públicos e a atuação de um poder central. -da extorsão sobre os povos conquistados, igualmente possuía um tributo que recaía sobre
Nessa linha é que surge a estrutura do Estado Moderno, com a necessidade de uma a fortuna dos cidadãos. Registros históricos apresentam a centesima rerum venaliunJ,
organização estatal para a administração e a execução de suas atividades.'9 criada pelo imperador romano Augusto, que incidia com uma alíquota de 1% sobre o
valor.dasmercadorias vendidas,n e a col/atio lustralis, tributo instituído por Constantino
Porém, até então, os governantes, para fazer face às despesas necessárias à sua
Magno, também incidindo sobre os comerciantes no Império Romano. Posteriormente,
existência e ao cumprimento de suas propostas e ideias, valiam-se de vários meios
criaram-se os impostos aduaneiros (portorium), de mercado (maceium), taxas judiciais
universalmente conhecidos, tais como as guerras de conquistas, as extorsões de outros
e assim por diante. É proveniente daquela época a origem da palavra "fisco", relativo
povos e colônias, as doações voluntárias, a fabricação de moedas metálicas ou de papel-
ao fiscum, nome do cesto que o coletor usava para colocar o dinheiro arrecadado dos
-moeda, a exigência de empréstimos ou mesmo de confiscos, pelas rendas produzidas
impostos, e a procedência da palavra "tributo': do latilll tributwH, que signHkava cun-
por seus bens e suas empresas, pela imposição de penalidades e, especialmente, pelo
ceder, fazer elogios ou presentear, designando, naquele tempo, as exigências em bens e
tributo (desprovido, inicialmente, das características de justiça que temos hoje).
serviços que os conquistadores faziam aos povos conquistados, como um tributo el11
Registre-se .que, quando tratamos das finanças públicas e da atividade financeira favor do seu dominante.23
nos dias de hoje, referimo-nos aos seus três componentes - arrecadação, gestão e apli-
Na Idade Média (476 a 1453), com uma estrutura político-administrativa des-
cação _ estudados pela ciência das finanças e disciplinados pelo Direito Financeiro.
centralizada, baseada no feuqalismo c localizada inicialmente nos campos, muitos
Mas, historicamente falando, o desenvolvimento das finanças públicas estava essen-
tributos cobrados pelos senhores feudais incidiam sobre os camponeses, recaindo
cialmente focado no seu braço arrecadatório, ou seja, na receita pública de natureza
..,-em até 50% sobre sua produção (censo, quando valor fixo, ou meeiro, quando por
tributária, não havendo preocupação com a administração desses recursos nem com
, pto.duçãO obtida), além das taxas de comercialização, cobrança sobre produção es-
sua destinação. Por isso, o estudo do desenvolvimento histórico dessa ciência se faz a
20 _pecifica (talhas) e taxas para utilização de moinhos ou fornos (banalidades). Porém,
partir da análise da evolução da tributação. :.: .;1.s cobranças mais extorsivas incidiam sobre os servos, impondo-se desde o trabalho
Historicamente, com um viés meramente arrecadatório-tributário, já que não se .forçado dos mesmos nas terras senhoriais, para a construção e manutenção de seus
podia identificar o seu braço orçamentário, a atividade financeira já podia ser encon- imóveis ~ estradas (corveia), até a cobrança de uma taxa de casamento quando um
trada na Antiguidade Clássica, essencialmente, para fazer face aos gastos militares com ~ei'Vdse casava com uma pessoa livre (jormariage), além da cobrança em decorrência de
guerras de conquistas. Assim, na Grécia, identificava-se uma contribuição para sustentar heran~ (main-morte). Ademais destes, era comum encontrarmos a cobrança genérica
o exército que defendia a cidade-estado, denominada eísphora, incidente sobre o patri- da taxa ~obre o sal (gabela), o dízimo pago à Igreja (originalmente introduzido pelos
mônio ~o cidadão. Em Atenas havia também uma contribuição para custear a marinha S~;{1I!~&ios;n,!século VIII, como indenização à Igreja pela perda de terras entregues -
nacional, devida por todo cidadão "cuja fortuna atingia 10 talentos" (os que possuíam ':; .:~.X~~)"~á~m,il~têr~e,Si,fn.~{qu.e.
ácabou se estendendo por toda a Europa ocidental como
menos de la
talentos se associavam para o fornecimento de uma galera).21Roma, além , \l!n'tlW)lf~~i>irium de 10% sobre toda a renda) e o pedágio cobrado pela passagem
!,as t~p.s:particu1àres (péàge).2~
_._.,{,\:<-::;:;,~~s~
sistema ,detril:mtação se estendeu até a formação dos Estados Nacionais, na
Bernardo Ribeiro de Moraes lembra que "a história nos ajuda a compreender melhor o Direito ,::---qenolfiinádáIdade Moderna (1453 a 1789), com a decadência da ordem feudal, dando
Tributário. Em verdade, nos apresenta não apenas um quadro sistemático de feitos memoráveis, -; litício.,áoperíodo caracterizado pelo absolutismo monárquico. A partir da transforma-
cronologicamente encadeados, e nem somente o relatório de fatos ordenados de acordo com as
conveniências de seus atores. A História é muito mais. Além de narrar e constatar fatos do pas-
sado, indaga as origens e suas consequências. Aponta os fatos que precederam ou determinaram
novas circunstâncias, buscando uma relação. Com o auxílio da História, ciência que nos mostra 22 • juã~o'-MaÍloel de: Tributàdóii:.sobre'"eI valor. agregado. Buenos Aires: Victor P. Zavalia, 1975,
'o 'Homem em sua dimensão temporal', podemos entender melhor os dias de hoje, mormente apud Meirelles, José Rica:,rd.o;~!m1?~stoslfi,diretos no Merc<?~ule integração. São Paulo: Ltr, 2000,
p.47-48. . ...,.' '!,.j ('.(riiJ<!1.fi,~;':i-'.>i.! ..'!~;,;;: ,:'1. :.':'.,'
as instituições jurídicas ou jurídico-tributárias. A informação do passado, mostrando o que o
Direito Tributário tem sido, será poderosa auxiliar para esclarecer os inúmeros problemas que Amed, Fernando José; Negi~ii6i~;~Ünio. José Labri~la' de Campos. Op. cit., p. 22. . .
na certa se apresentarão no futu ro. O bom intérprete da lei fiscal não pode abandonar essa Outras cobranças: Capitatiori:"t~a.'ihdividual.criada:.em~ 1695 que pesava sobre os nobres,
ótica (histórica) que lhe traz importantes elemen~os elucidativos:' (Curso de Direito Tributário: calculada com base nos registros da tailIe; Centieme denier:. taxa de 1% sobre as transações
Sistema Tributário da Constituição de 1969, v. 1. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 29). relativas.à propriedade elOS serviços venais; Champart: taxa senhorial baseada em uma fração
Sobre o tema recomendam-se as seguintes obras: Ardant, Gabriel. Histoire de l'impôt. Paris: (que vanava de um a dOIS terços em função da região) da colheita de cereais dos camponeses;
Fayard, 1972; Adams, Charles. For Good and Evil: the Impact ofTaxes in the Course of Civili- Contribution patriotique: taxa direta extraordinária destinada a fazer face de modo urgente aos
zation. New York: Madison Books, 1993; Amed, Fernando José; Negreiros, Plínio José Labriola compromissos de Estado; Ustenci.te: taxa substituindo o alimento, a bebida, o aquecimento que
de Campos. História dos Tributos no Brasil. São Paulo: Sinafresp, 2000. a população deveria fornecer às tropas reais. (Arnout, Luiz. Glossário dei Revolução Francesa.
Oliveira, José Marcos Domingues de. Direito Tributário: capacidade contributiva: conteúdo e Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade de Minas Gerais, Depto. de História.
eficácia do princípio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 21-22. Texto disponibilizado em 04/07/2009 em: <http://www.fafich.ufmg.br/-Iuarnaut/rfglss.pdf>.
"12 '1..CURSOLU"''''v
' _~"IY\FINAN~BRI6llE1RO-MarCusAb'Qham Cap.' • ESTADO, FINANÇAS PUBLICAS E ATIVIOADE FINANCEIRA I i~,'
'.', 'I-
_ os feudC!lfilltlreinos e ~ em cidades, em nome de uma necessária centralização fronteIras; a "quinta real" ou vintena28 sobre o pau-brasil, especiarias, fumo, açúcar
e pescado; os direitos de portagem nos rios (impostos de navegação); as quintas
1,
çao d d" .tr....tiva a rrJ:.utação passa a se dar em favor do Rei, representante do
alíUeo-a ITU!l>:i" , .
(20%) de ouro e diamantes (a "derramá' originou-se do imposto derramado sobre
P ,~, .• desregr..Ja e pesadamente dos trabalhadores. camponeses. arte-
Estado e co"",""
_ I óW1tes(burgutia). mas não da nobreza e c em. c asses SOCIaiSque na d a
1 I . . todos, quando a quantidade de 100 arrobas anuais de ouro não fosse remetida para
saoS e comer . 1'nldas "l):'f,"jsitirias". O exemplo histórico mais notório da realidade a Metrópole);29 e os dízimos eclesiásticos (10%) sobre todas as rendas, ganhos ou
Pagavam > co""u<'ai dessa
A •
' ". . . '
ctl tOl o Estado NaCIonal na França, sob o rema o e UlS
. d d L ' lucros dos serviços e negócios;30 a "finta" para custear as obras; ,a ':q~J:çl1gem~.:]1 que
econOffilca eil.."\J.i •••.••.•..••
_,." " d ") . 1 incidia sobre a passagem nos rios e a "redízima", que ~ni a .d~ziJ:l1~;s<oJ?r~.~a p.ízíma
'h ~. __ 1.• máJd•••..'."••.••t cest mO! (O Esta o sou eu • e cUJo ema era:
XIV .eoil e(llilWlt.-~••••• ,~~ .'~'I'I:"-.---- "
" ,. .clllro reze"qI1to.nllbre morra pela pátria e que o povo pague. Nesse já cobrada.32 , " f, :<':t.-I_ki'~llJ-:~ri-:~L,/
\<' ',: "
Q~erdo ~ue@ a.;';'p'an' s'ão:.,~a.:Q.m.erc"antilis.mo e o início da industrialização, Com a transferência da Família Real para o Brasilem,l80B"e,ó"àilliléiítj)''9,.os
eno o .comil."""" , ' ".,""\"," ---".,., ,.'" . .
P 'd'"'''
. ..•••••b. ' ;';'ç''''.'~.'';;;'cIe,l:r.ibutos,.. em,moeda e não mais em mercadorias custos para sustentar a Corte no Brasil, ampliaram-se os mecanisnlqs.d,e,al!e9~~~;?; '.'.}\
conso 1I a-se _ H~U 'l' 1~--;-...,_, . '.. , • " , . '," , .
ou servi os, <JlIIlO ?~orret',ll,<)cl!l,~g~ ..d~;to~~,~;J4ade .Média. e surgem as especres e cobrança de impostos:" a abertura dos portos gerou a institúiçã(rdo"Impo~ti;i:siibré,":é" ,i'
'b t'} '"",.J'eriin órip aos nnpostosqu~ .tefUo~ho)e. tars como o rmpo~to de Importações, na base de 24% sobre o valor das mercadorias (Carta Régia de 28'de janélt6 .
tn u""as'. .•-",,-.d'cI.1:; sobre;l.'
.. rocJu ção .e sob re.a comerciO e os ~mpos . t os a d uanetrOs. de 1808); tivemos a instituição do Imposto do Selo (Alvará de 17 de junho ,d~ 1809);
ren d a.osun~-, .. , " ,'. . .. '
No Bram..ap6s seu <ki<:obrimento,em 1500. permanecendo nacondição de e a regulamentação do Imposto Predial. o qual tributava os imóveis urbanos, ~ndo
incidir a alíquota de 10% sobre o valor locativo/4 que era inici~lmente 4en~m~!fl9'. ,
co Ianla. d CJ.""""-Ol.U,
" D~_l ondew.qalmente.rei.nou,D.9m
',....- ':." " .,.Manuell.
, . consolidaram-se
. as
Ordena ões&lleino (Ord<llllÇÕeSAfon~iJ1~s&.ºrP.~I1açõ.~sManuelmas). passando o "décima urbanà' e, posteriormente, "imposto sobre prédios urbanos».'.Alé~;~~~~i'"
Direito ç orttmnisa vigerimtdiatameJite n<)l'e~IQªQ,C;;óloil_ial brasileiro." Os c~stos havia ainda a Contribuição de Polícia (Decreto de 13 de maio de 1809). a P~.nsiiàparq .
do fina~ci.-das expNiJ,-õescoloniz1l,d?ra,s.e;'posterio!:mente, de proteçao da a capela Imperial (Alvará de 20 de agosto de 1808). o Imposto de Sisa. ,onel"al.)dg,em'
10% toda compra, venda e arrematação de bens de raiz - imóvel urbaho,.<Alvar~.Ae
costa brasilem.iQntra 0:5 ~~~or~.~, .t~J,~~ran\~~$i?8}R~~~do temp.o, um ele.vado
encargo parall'orário por~E!" ..geC,?r~fmil,~i\W\'.p,1~Fu-seaqmum conjunto
de tributos <",:rOlas impoom-.s qu~ tmha,mcomo flnáltdade prmC1pa1 cobm os
ro.~::-.,""1rl\lguesM;.$e
gast os d a C v,'.,,,~'- '
posslvel, amda proporClonar~lhe lucros. Entretanto,
' - 2~ A vintena (20%) era conhecida também por "quinto real': tributo básico da Coroa, que incidia
_ h' ,:ititema finan.~iro e tributário organizad~.e, muito menos. pautado sobre os produtos vitais do sistema comercial luso-brasileiro (Ibidem, p. 102).
nao aVIaurr: ' - ' .
']j~"'.iuualda&-.capacidade contributiva, programaçao orçamentana
em razoa bI ~, t- 19 Todo ouro extraído em pó ou em pepitas deveria ser levado a uma Casa de Fundição (a mais
ou justiça fi!-~, '. _ famosa foi a Casa de Fundição de Vila Rica), onde o metal seria fundido em barras, depois de
É do pe:-J:Jo Pré-C.mnial" (1500-1530) a primeira forma de tnbutaçao a deduzida a quinta parte de seu valor correspondente, sendo as barras marcadas com o selo real.
. d ex~n-J,.ão econroti(3 em nossas terras, recamdo - na modalidade de Mas com a tributação em carga excessivamente elevada sobre o ouro, metais e pedras preciosas,
par t Ir a .,..T urendametíP - sobre a extração do pau- b raSI'1 rea l'lza d a por aque 1es surge também a prática da sonegação fiscal. que se operava de duas maneiras: pelo trânsito do
pagamento p, , . d 'b t - ouro e metais em caminhos e rotas não oficiais, para fug~r dos pontos de controle e cobrança
..•...-~J. concesslIlHÍaCoroa, tendo, ademais, como esp_ecle e tn li açao
que rece b I~ - (daí o tipo penal-tributário "descaminho") e pelo artifício de escondê-los dentro de imagens
. d. 't...."m -a-o
III treta a Ou:-.=.I.,
de defu;l
.•.~
das terras com a construção de e 1 lcaçoes no I'ltora.I
d'fi - "
1,
.jj sacras (origem da expressão "santo do pau oco") que circulavam com os clérigos, os quais não
' ru-"""oca a filT1l<1 do mercador lisboeta Fernão de Noronha, a quem 'j\ eram obrigados a aceitar revistas nas barreiras alfandegárias. A sonegação fiscal induziu a Coroa
D est aca-se, ~t' ' t--- " . d '1" M ;\
'--"r ser um d~ "primeiros contribuintes de tnbutos o Bras! . as a adotar temporariamente o "Sistema de Fintas" (quotas de arrecadação), com base em uma
po d emoS a n.,..
,
e no peno C' -'
t

. . S C001(I 'l')"'n\'olvim!'.~(O
• '.
...
' d ("l[onial (J'c11-1808) a partir da institurção das Cap,tamas Here 1-
"
do cultiVOda cana-de-açucar, da cnaçao de ga o,
- d
d'
} quantia anual fixa (Ibidem, p. 111.112 e 134).
Os dizimas - equivalentes ao imposto de renda de hoje - dividiam.se em reais, cobrados sobre
t ana , -' '- .' .
\~
" as rendas das terras ou imóveis, e pessoais, que eram cobrados das rendas dos ofícios e profissões
- ~~ortação !C' :.lbaco e do tráfico negreIro, que temos os pnmcIros
d a pro duçao:: '-'t-' , (Ibidem, p. 114-1 tS).
'b t rop-..unente dit0:>:Sessc sentido, os tributos impostos pela metropole
t nuoSp-
'~e outros.'~ "direitos de entrada, »bimposto 50 re a Clrcu 'l-d açao e O tributo que se cobrava para dar direito de passagens sobre os rios, que incidia sobre passa-
.
ab rangiam, u=J.u. .
" geiros e cargas, chegou ao Brasil no começo do século XVIII e continuou a ser cobrado até a

mercadoria~ :o::dente qunnlO estas ingressavam nas regiões da Coroa por suas Independência. As passagens dos rios comportavam três modalidades de arrecadação: a) direta,
i~
por agentes do flsco; b) arrematada, através de licitação, a contratadores; c) concedida, como
recompensa a serviços prestados à Coroa (Ibidem, p. lOS).
Secretaria da Receita Federal. Um Perfil da Administração Tributária. Resp. Andréa Teixeira
Moraes, Borrdo Ribeiro lí:: 0p- cit., p, 33. -
\\
" Lemgruber. Brasília: Escola da Administração Fazendária, 1995, p. 9.
. d
Perlo oen.~IC,
' portugal ni:li JL"iOOU com europeus as terras conquistadas, tendo como preo-
_" -" . - ,
_ .;. _ 1)' portugll~':': l~nas a manlltençao das terras achadas com a mstalaçao de
.~J Sobre o tema, veja-se: Godoy, Arnaldo Sampaio de Moraes. História d(J Tributaçiio no Paiado
cupaçao \,.l •.•• lI "
diversas fcn ..ca~.
~ .

-
',' jO(Jn;/lO (Brasil- 1808-1821). Brasília: Esaf, 2008.
.'i' .4
Amed, Fer12nio José; Nep:l-':ros..Plínio José Labriola de Campos.'"Dp. dt., p. 36.37. ,
-"J Secretaria da Receita Fcderat-Op. dt., p. 9.
"
t 1tp. ' • t::-'1'\V\l. r,,~•.•I~"""'J r uvu'-"' •••.", •• '•.•" •..••. , .-
, ••••••••••.•••••
ti

I
4 C C C T( '::1' 'ir 'lr "1_ 're 'b," 1ft

90),"0 ficando a dos Municípios a critério dos Estados a que pertenciam. Muitos
3 de junho de 1809), a meia siso dos escravos, tributãndo em 5% toda venda de escra-
tributos foram aproveitados dos que já eram cobrados no período impcrial, mas
vos (Alvará de 3 de junho de 1809), a décima sobre legados e heranças (Alvará de 17 f agora passavam a ser distribuídos na estrutura republicana: Destaca-se, então, a
de junho de 1809), além de vários outros." Com a IndependênCia (1822), tivemos a
criaçáo do imposto de renda (1922) e, ao longo da República, a paulatina trans-
criação do imposto de indústria e profissões, que incidia sobre a atividade industrial
36 formação do Imposto sobre o Consumo, nas primeiras décadas do século XX, no
ou pr~fissional, o imposto sobre os vencimentos c o imposto sobre a exportaçáo.
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de hoje.
Do ponto de vista dos tributos, o Brasil independente herdou do perlodo colonial
Desse breve relato histórico da tributação no mundo e no Brasil, percebe-se
uma preenria estrutura. Oe alguma forma, pode-se di1.crque O momento da indepen-
que, somcnte ap6s uma longa c\'olução. em que inicialmente o Estado não conhecia
dênci~ do país, em ] 822, accl1tl\"<lpara um descj;:ll1orompimento, inclusi\'e com os
qualquer limitação _ atingindo seu ápice no Absolutismo Monárquico, onde aquele cra
excessos fiscais que vinham da Coroa. É assim que, em Manifesto do Príncipe Regente
apenas um instrumento de realização dos próprios governantes -, passou, após várias
do Reino do Brasil aos Governos e Nações Amigas, em 6 de agosto de 1822, D. Pedro
lutas, revoltas e revoluçõcs,41 o Estado Contemporâneo a ser estruturado com base
afirma que Portugal desejava que "os brasileiros pagassem ate o ar que respiravam e
no. Estado Constitucional de Direito, que busca equilibrar as liberdades individuais
a terra que pisavam".31 , e o poder estatal, por meio da submissão à lei, à divisão de poderes e à garantia dos
A Independência em 1822 faria com que a receita arrecadada pela cobrança
~ireitos individuais.
dos tributos não mais deixasse o Brasil; todavia, a injustiça do sistema de cobrança
";',...:'. Percebe..se pelas constituições contemporâneas - que concretizaram, a partir
pouco se alteraria. Mas não se pode desconsiderar o iníciº do respeito ao Princípio
'.'_ do final do século XVlIl, o espírito de luta contra a opressão dos governantes que se
da Capacidade Contributiva, identificado no art. 179, XV, da Carta outorgada em
:: 25 de março de 1824, ao prescrever que: "Ninguém será isento de contribuir para
."~/?~.c~i:ontravam no poder e o exerciam de forma absoluta - a supremacia do Direito,
as despesas do .Estado em proporção de seus haveres". Nessa fase, desde o periodo "~j~;S.-.~~p~lha~an~ p:imado da cons~ituiçã~ e na bu~ca.da instituição de um governo não
H

regencial até a formação da República, esboçava-se a sistematização tributárfa, com a I,:'~rr~~rbltráno e hmltado pelo respeito deVido aos dueltos do homern.
a
descentralização e discriminação de rendas tributárias entre o Governo central, as }~}L'~,, : Sinteticamente, podemos dizer que a atividade financeira evolui no Estado
Províncias e os Municípios.3lI •
: ~6:~::p~n.tc~porànea da scgu~nt~ maneir~: .inici.alrncllte, _no Estado liberal, com poucos
Mas somente com a Proclamação da República, em 1889, Qsistema fi~anceiro .;{(~~ft~?~~estllnentose gastos publIcas e mlOlma mtervençao; em um segundo mo~ento,
e tribcitário brasileiro passou a estar definido formalmente (na Constituiç~o Fedcral
t
.:"<:;;:~;~~9,f..slado
i1jtervencionisla, cm que aumentam as despesas públicas e a função mter.
de 1891), podendo-se; a partir des~a Carta, dizer que o Brasil ganhouu,I)},~i,s,tema ' ';",.'til: 'i
t'I'1... .
tribut~riol' contendo inclusive limitações ao poder de tributa.~.;_: ~~\~~f.lJ.t~l~~Ç~~ l_
l.r..'
•••
,J.l. .• '.

de 1891, firma-se a competência tributária da União (art. 7°)" e dos Es.!il_dos(art.


. ....•!l::~.:~:{~J\i;.-;I,
... f'!"~~:~
sendo livre,o comércio de cabotagem às mercad~ria~ nacionais, befl}como às estrangeiras que
".:;"':I~~~.rú! .. ~~-,~'gl,)~
.t~nham.pago impostos de importação; 3°) taxas de selo. sa~voa restrição do art. 9°, ~ l°, nO
~;; ••;.;,,:1õ.'40) t,axasdos correias e telégrafos federais.
Mames, Bernardo Ribeiro de. Op. cit., p. 43. >.
',i..f '::'{~f;~. •40.,. çonstituição de 1891, Art. 9" _ h da competência exclusiva dos Estados decretar impostos: 1°)
" Oliveira. Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista das:Tribuitais, 2006, ...~rsobrc a exportação de mercadorias de sua própria produção; 2°) sobre Imóveis rurais e urba-
~,:'. nos; 30) sobre transmissão de propriedade; 4°) sobre indústrias e profissões. ~ 1° - Também
p.67-74. "";~l~~~,~p~e~e ~~clusivamente aos Estados decretar: 1°) taxas ~e selos quanto ~os atos emanados de
Amed, Fernando José; Negreiros, Plinio José Labriola de Campos. Op. cit., 192:.'" p: .
" . Receitas Gerais do Gov~rno Central: Direitos sobre importação (l5%)~'sôb}b~.~'tliâ'
.. :}:.seu(r~spectivosGovernos c negócios de sua economia; 2°) contribuições concernentes aos
)li \'~.lfl;#(~O%),
., ..•. 4 ~~~s !elégrafoS:e correios. ~ 20 _ ~ isenta de impostos. no Estado por onde se exportar, a pro-
sobre a pólvora (50%), sobre a reexportação (2%). sobre armazenagem (1,4%), so,?re .~xport~- ~t(llção:4os outros Estados. ~ 3° - Só é licito a um Estado tributar a importação de mercadorias
'ção (7%), direitos sobre as embarcações estrangeiras que passam a ser nacionais -(~5%.~p ~~.u \ ~~~tiáí\'géirns,'quando destinadas ao consumo no seu território. revertendo, porém, o produto
valor), emolumentos de certidões, de policia etc., dizima da chancelaria (lO%), sisâ' dos bens.
'} \ t~~:tmposto para o Tesouro federal.
de raiz (l0%), imposto sobre barcos do interior, imposto sobre despachantes e corretores,
imposto sobre exportação. imposto sobre mineração, imposto do Selo Imperial, imposto sobre
.t.t, ~.~1~êg~~? Paulo Roberto Cabral Nogueira, o estudo histórico não deixa dúvida de que a tributação
lojas, imposto sobre seges, carruagens e carrinhos, imposto sobre loterias, taxa dos escravOS.
.. ~#~::¥~~{.fJl a c~usa direta ou indireta de grandes revoluções ou grandes transformações so~iais, co~o
! ,~_. ". a Revolução Francesa, a Independência das Colônias Americanas e, entre nós, a InconfidênCIa
Receitas Provinciais: Décima dos legados e herança. di7.ima dos gêneros (açúcar, café ele.),
Mineira. o mais genuíno e idealista dos movimentos de afirmação da nacionalidade, que teve
imposto sobre a transmissão da propriedade móvel. meia-sisa dos escravos. subsidio literário,
como fundamental motivação a sangria econômica provocada pela metr6pole por meio do
décima dos prédios urbanos. Já as Receitas Municipais eram definidas pelas Provincias a que
aumento da derrama. (Do Imposto sobre Produtos Industrializados. São Paulo: Saraiva, 1981. p.
pertenciam, variando, portanto, de uma para outra (Amed, Fernando José; Negreiros, Pllnio
.... 7-8. Apud Harada, Kiyoshi. Direito FinaPlceiroe Tributário. 4. ed.•São Paulo: Atlas, 1998).
José Labriola de Campos. Op. cit., p. 207-208).
'::"~\~:;' Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 5. ed.•São Paulo: Saraiva,
Constituição de 1891, Art. 70 _ ~ da competência exclusiva da União decretar: l°) impostos
sobre a imp?rtação de procedência estrangeira; 2°) direitos de entrada, salda e estadia de navios, ,)ll";':';._ 2002,p. t-3.
~::!'-.'."",.
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.,' .,' . 16 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - MarcusAbrohom
Cap.l • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS E AT1V1DADE FINANCEIRA .. , ,17,'

r • ventiva estatal exacerba-se; passa-se, então. ao Estado social ou do Bem-estar Social, .


em que o atendimento dos direitos sociais para toda a sociedade torna-se prioritário ~
Nessa esteira evolutiva, as funções do Estado tiveram de passar por mutações
.a.,s tanto na forma corilO no conteúdo. As necessidades de uma sociedade
b t C
~sdl -
e universal; finalmente, chega-se ao Estado orçamentário. em que as limitações orça; lobali7..ada, altamente complexa e sistematiza~a, passara~ a requerer uma atua~o
mentárias são consideradas na reali7..ação dos deveres estalais e no atendimento clõs g~. constante e dinâmica, capaz de harmOnIzar as relaçoes emergentes de conflitos
elellva, 1 ..d d
direitos fundamentais e sociais. com uma preocupação q)nslante com o equilíbrio _. as sociedades massificadas. Mas, ao mesmo tempo, ta at1vl a e assume um
laten tes n ,.'.. d d é d. t.t.-
fiscal entre receitas e despesas. i a e\m~no~agress~~o~in~~1J':pt?!,a~andonoselO.d~soc~e a. e~trav s ems I ~ll~O~S
Nessa linha, Paulo Bonavides nos rela~~ que, nos últimos dois séculos, o mundo'~ P'Jitic:asÇ~~ciiliS (riO Bti.~~.PW.~fJl)plo.temos o MmlSténo Publico, o Poder Judlcláno
;.t.}~; atravessou algumas mudanças paradigmáticas que marcaram sobremaneira a sacie.' ~.o çongress.9 N.acio~al); P~_~~"!,~~,,s.e. e!ll fundamentos como.os de segurança SOCIal.de
r,
~rv~~,: dade contel!lporânea. Primeiro, o Estado libera!;a seguir o Estado 50c~al.is~~;,
4epois"Çi: . s~lidáríed~de e de ju~t\ça;;q\le@.fí\\ií'J!! P.Q.~redesenhar o rela~lOnamento entre Estado e
~.t~~,~:.~.f~"
.. .~~~.dOb'
~O~i~l.dasbcon~tituiç~es Pdrogdramáticads.alssim bati 7.ad asou caracteri~aúld~s pelo.':~,
d d
cidadão. Surge o que se.den~mi!l$'''llst~doD~moc,rállcO .SOCIaI.Esse Estado, con~eb,do
b ses dó Estado Demoeráifc;o 'dePi,reito,.btisca.eoncI1iar os mteresses da soc<edade
, + t~.C?~:~~,~,t,f~~H"ÇI.
~m~IDtenclona o e suas .ec arações e ireitos; e, pp~ timo,.C!.
~~~
1:'. ~te(JoAo",di~~i!!'tJ;~~damenlai,. capacitado da juridicidade e da concreção de regras:. n~si{e~mpo~â~êà' garáhiií(ab11á'.if~r~!lfíiCiativ~jlpri~à'a~re::.ab mesmo tempo, cuida da
:f' ~.~ que garantem 'esses 'direitos.43 -~. ~~~nutenção ~e'uma pollti~ ~~~aJ~.~~;~~~o ass'egu,~~f\~~i.~~a,l~ade de oportunidades,
" -,~"'"'fi ,-o
A tônica das primeiras constituições modernas era a liberdade. Na virada do •. redistribuição de riquezas e.?~<~.,~~~~~.~!~!~~~H~~~~,~,~:~~I~.~br~do. . .,
.~~~\il.?~x!.IJ..~i~'oéfrlo XIX. surgem as primeiras constituições com o objetivo de:í O desenvolvimento d~s ~J.A~~,~B*?}1~}}9.~~1~1~~pl~elto Fmancelro ~ bem
.~t~Bel~~'~'~'~l~~Çf~/~~ p~erdade privada para os indivíduos,1ivres da ~.terferê~~ia d~. relatado por Ricardo Lobo Torres;~l$egundo esse.ali\or •.-:ai do feudalismo aos d,as de
I ~\;t,~{?l~9~?'~~I~fil~,~t~.vés das Constituições modernas e suasJdeologias de li~erdade.. .e.e exibe contornos diferentes em suas v..árias ,fas..es:.EStado PatrimOnial. Estado de
h O} t "',i'I'.;~H.!I'JIII,;.'h1 "','''1.1{,,, 'L
m?~'m'J,N~~?S; ~~,..idejas do liberalismo cconômic~, em que O merca~?:possuir~a.:~ follc!a. Estado Fi,cal e l}st81MeÇ]?i/t.,sfti ~iÍp'J\Wi\'Jlf;~~:<:1 i. . .
leis.naturai;"e o.eqüílíprio seria alcançado de forma espontânea. sem nenhum tipo í:lé.. I .. Na Idade Média. a ativi~a~~.f.iJiíW;£f.\~~Aq;jj:~~.'t~f!,P"ª~sOjlpor ~m processo evo- _
~~'.~il\te[ferêrta~t~tàiàI~IEia'á fase conhecida como a "era do liberalismo econômico': tend'S ~ iutivo, que se iniciou a partir do.fim.do feudalismo ..£om o apareCimento do E,tado
Cq'rN61~fuitlg:Htfi:X:âP.r~ier:' "Laissez-faire, laiss~z-passer, le monde va de lui-même ••.. ~ Patrimouial, período em que se confundia o público e o p~ivado, espeCialmente qu.anto
O pernI'individua1ista'e minimalista do Estado liberal provocou imensas injustiças, \ aos bens 'C rendas do Rei e aos do Estado. Tinha, prim.~riamente, nas ren~as patnmo-
e os movimentos sociais dos séculos passado e anterior, revelando a inadequação das ~, niais ou dominiais a fonte de financiamento das guerj'as e da manutençao da Corte,
excessivas liberaão.e:s' ilrtanentes aos preceitos burgueses, permitiram que se tivesse e, apenas secundariamente, apoiava-se nas receitas fiscais. o .que _demonstrava a to~al
consciência da -efetiva necessidade de criação e utili7..ação de instrumentos para a ausência de regras para a cobrança e muito m~nos para a reahza~ao d~s ~:spcsas. Nao
reali7..ação de justiça social, levando ao reexame das obrigações estatais. Segundo as havia qualquer indício de regras orçamentánas no Estado Patrlmomal.
palavras do constitucionalista José Afonso da Silva:
Essa forma. todavia, deu lugar ao denominado Estado de Policia. no século xvm,
o individualismo e o abstencionismo ou neutralismo do Estado liberal provocaram especialme~te na Alemanha. Áustria, Itália. Espanha e Portugal, caracterizado por ser
imensas injustiças, e os movimentos sociais do século passado e desteespecialmen-
te, desvelando a insuficiência das liberdades burguesas, permitiram que se tivesse
consciência da ncccssidade da justiça social.~~ .
4S Nas palavras de Ricardo Lobo Torres: "O Estado Moderno, além dos asp~ctos p.olltico~ e
econômicos, exibe uma dimensão financeira, que o constitui como Estado Fmancelro, aSSim
A reação à ausência estatal ~eio na política do Bem-Estar Social (teoria norte-
entendido o que exerce as atividades relacionadas com as finanças públicas. Desenvol~e-se
.arncricana do Welfare State), com um Estado intervencionista c provedor de inúme- desde o fenecil1lcnto da estrutura feudal até os nossos dias. Nele sc distinguem alguns tiPOS:
ros bens e serviços à sociedade. Ao mesmo tempo, linha uma natureza autoritária e a) o Estado Patrimonial, que vive precipuamente das rendas provenie~tes do p~trin:ônio do
centralizadora. Entretanto, esse modelo também pecou pelo excesso, mormente por príncipe, que convive com a fiscalidade periférica do senhorio e da Igreja e que hlston:a~ente
tornar-se politicamente absolutista em determinados Estados. se desenvolveu até o final do século XVI1 e o início do século XVIII; b) o Estado de Pohcla, que
Em outras nações, o socialismo e o comunismo, igualmente, sofreram críticas, aumenta as receitas tributárias c centraliza a fiscalidade na pessoa do soberano e corresponde à
fase do absolutismo esclarecido (século XVIlI); c) o Estado Fiscal, que encontra o seu substrat.o
longa resistência e acabaram sucumbindo pelos abusos e exageros inerentes a suas
na receita proveniente do patrimônio do ci~adão (tri~uto) e q~e.co~n:ide ~or:na época.do capi-
respectivas propostas. talismo e do liberalismo; d) o Estado Socialista, que vive do patnmol11o publico. espeCialmente
das rendas industriais, e no qual o tributo, pela quase inexislência de proprieda~e pri~ada.
exerce papel subalterno': (A ideia de Liberdade 110 F.slado Patrimonial e no F.stado F,scal. RIOde
" Ilonavides. Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social, São Paulo: Malheiros, 1996, p. 29. Janeiro: Renovar, 1991, p. 1). --
•• Silva, José Afonso .da. CllrSO de Direito Constitucional Posilivo. 13. 'ed., São Paulo: Malheiros, ~(, Torres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Comlituciollal Financeiro c Ti-ibutáriO, v.v: o orçamento
1997, p. 116. - na Constituição. 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 4.
c o la I

1•• I •... 5" E.
li
"
A partir de então, pode-se dizer ter surgido o orçamento e as limitações à tri-
paternalista, intervencionista e centralizador, no sentido de garantir o bem-estar dos
súditos e do Estado.47
t butação. Com efeito, passa-se do Estado de Polícia o.u Absolutista para o Estado de

I
Direito,49 estruturado sobre o princípio da legalidade (em decorrência do qual até
Até aquele momento os direitos afetos à liberdade eram praticamente inexistentes. mesmo os governantes se submetem à lei, em especial à lei fundamental, que é a Cons~
Não havia direitos subjetivos em relação ao Estado. Não havia delimitação da atuação tituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem por objetivo assegurar
e interferência do Estado na sociedade. Tudo que o rei fazia era considerado lícito. a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas
Postulados conheetdos como "the King can do no wrong" e "le roi ne peut mal faire"
entre estes e o Estado.50
refletiam a total irresponsabilidade dos monarcas e governantes da época. As palavras
Nessa esteira, ainda seguindo a lição de Ricardo Lobo Torres,sl os modelos
do Rei da França Luís XIV (intitulado Rei Sol, maior encarnaçi\O do absolutismo)
anteriores acabaram substituídos pelo Estado Fiscal, como reflexo do Estado de
expondo sua concepção de Monarquia Absoluta, são provas disso: " Direito, caracterizado por um perfilliberalista e capitalista, menos intervencionista
k e que se baseia nos tributos como fonte de receitas e permite aperfeiçoar a estrutura
Todo poder, toda autoridaderesidena mão do Reie não pode haveroutra autoridade , do orçamento público (receitas e despesas autorizadas e garantidas pelo legislativo),
no Reino a não ser a que o Rei aí estabelece.Tudo que se encontra na extensãode ~; substituindo a tributação dos camponeses e servos pela dos indivíduos com direitos
nossos Estados,de qualquer natureza que sejanos pertence (...) os Reissão senhores f. próprios assegurados.
absolutos e têm naturalmente a disposiçãoplena e inteira de todos os bens que são t:~ d ,EssleExsvtadoFis~a~tevedtrês,faslesxdxistintasa): EsthadodFiscal Mb'é.nimalista,qEuevdai
possuídos tanto pelas pessoas da Igreja como pelos seculares (...).~s r" o secu o III ao mlcio o secu o , sen odcon eci o, tam m, como sta o
f. Guarda-Noturno ou Estado Liberal Clássico, que se restringia ao exercício do poder
Foi com o surgimento e o desenvolvimento do Constitucionalismo, no fmal do ~ de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos serviços públicos,
século XVUI, que nasceram as normas que trazem critérios de justiça na arrecadação ~ razão pela qual não necessitava de maior arcabouço constitucional para a arrecadação
e na aplicação dos recursos financeiros, tendo como marco temporal a Revolução ~ ou um sistema orçamentário amplo, por não assumir demasiados encargos na via das
Francesa, em 1789 (não obstante ideias limitadoras ao poder fiscal do governante, já i. despesas públicas. Esse modelo feneceu na medida em que não atendl~-às.-demandas r
previstas'na Magna Carta inglesa, de 1215). A Constituição americana de i 787 dedara, fi. sociais da época, especialmente as dos trabalhadores, e não era capaz de supérar as crises "
"
na Seçã~8 do seu art. i0, que - i;, . .. do' mercado, que dependiam de instrumentos reguladores para permitir o seq. pleno
'l,:'jíjr~esenvolvimento; b) Estado Social !,iscal, que vai do fmal da segunda~éé~:F~ d? S~S~?
.. '. '~,iL\':;'o,i;..,M:.)
Será da competência do ,~.~~g!;~,~qL~l~n~ar, ~a~,~.ec~par
:.:I,,~l'.' . ..'

taxa~,dIreItos,Impostos e ,~t~;~ ..
até o final da sua penulttma decada. conheculo tambem por Esta(hYdo",~.en:!Est~r.
tributos, pagar dívidª-se prover a de'fe;sacomum e o bem-estar geral dos Estados ;.,~:,~\' ',.~~dal)Estado Distribuidor ou Estado Providencial, influenciado pelas id~áS"'~tón.ômiCas
Unidos; mas todos os_dfreitos:~postos e tributos serão uniformes em todos os .?.! ,çledKeynes(de controle da eC9nomia pelo Estado; de redistribuição de reQdim'entos; de
Estados Unidos;Leva~tar':~h1pté~tinips, ~ob~eo c!~dito dos Estados Unidos C..); ..:'~<~,'J~ ução.das taxas de juros; de elevação dos gastos públicos para amplia'r;o,'~mprê'gb;'óS
" ,':,-;;,', :;t_"i;.,flJ~"f ,..".~'. '.,. : .•;>iç' .1.itive~timentose o consumo). O Estado deixa de ser um mero garantidor da? liberdades'
Até mesmo a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789,contém :: ':I~dividuais e passa a intervir na ordem econômica, ganhando a tributação féiçã'o'regu:'
;. ,latória e extrafiscal, tendo a atividade financeira se deslocado para a .redistribuição de
norma expressa sobre a arrecadação para as despesas p~blicas, pautada na capacida-
de contributiva do cidadão, in verbis:. "Ar!. 13' Para a manutenção da força pública ~: ':''.' ,rendas e promoção do desenvolvimento econômico e social. Mas essa foiin~ de atuação
"'.{:.dó:Estado, além de passar por diversos eventos históricos desestruturantes' (depressão
e para as despesas de administr~ção'~'irÍ~i~i:~,nsável u~~ çqn.tr~~uição,;o~q.m que
.;\,;.':~.col1ômica na década de 1930,duas graudes guerras mundiais, divisão política no mundo
deve ser dividida entre os cidadãos de acor,dQcom: $ua.spossibihdades ..Na mesma
linha a Constituição Francesa de 1791 traz no,seu àtt;;2~'d(l,Títulol; sobre as garan- '~r#l:Ü f~rq,i~e~.~epet~6.~~?),~xcedeu-se na tribut~çãO e.nos gast~s públicos: ~ara atender ~'s~a
tias f~ndamentais, a determinação de que "Todas ás 'CO.J;ltriDuições 'se-i:ãoigualmente .".(_;;,~,~",~?!Ihca
_ mtervenClOnIsta e provedora de Incentivos fiscaiS, de SUbSldlOS, de amplIaçao
repartidas entre todos os cidadãos proporcionalmente aós$eusrectirsds~. E, na mesma ~~:~~~7~,}O,~ssistencialismo, da previdência e da seguridade social, entrando em uma grave crise
linha, estabelece no art. l' do seu Capítulo m, competir ao legislativ6>~«...) 2' fIxar as ::,i'f:';JlnanCeirae orçamentária pelo crescimento descoutrolado da divida pública; c) Estado
despesas públicas; 3° estabelecer as contribuiçõés públicas, determinando sua natureza,
.. Democrático e Social de Direito, a partir da última década do século XX, substitui o Estado
sua quota, a duração e o modo de sua arrecadação':
~;'" •• 49
Gasparini,Diógenes.Direito Administrativo. 4. ed.,SãoPaulo:Saraiva,1995, p. 24 .
.~ Di Pietro,MariaSylviaZaneHa.Direito Administrativo. 8. ed.,SãoPaulo:Atlas,1997,p. 20.
Torres,RicardoLobo.Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18.ed.,Riode Janeiro:Renovar,
" '. Torres,RicardoLobo.Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18.ed.,RiodeJaneiro:Renovar,
2011, p. 7-8. c'.;:20Il, p. 8-10.
•• o'upâquier, Jacques;Laehiver,MareeI.Les temps modernes. 4. ed., Paris:Bordas,1970,p. 118.
'~\\.; "i;,'.:''',,- Cap.1 • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS ,ATIVIDADE FINANCEIR~,é;"i::,:(r;,;:r

.4:'i:)~9.!F~J~s~
DE DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO - MarcusAbraham . ~l
pautados na justiça fiscal, aspira a harmonizar os interesses individuais com os de toda i
Social Fiscol que se expand~u exageradamente e entrou em crise financeira. Tem como a coletividade, impleme,ntando, simultânea e equilibradamente, políticas sociais a fim
apanágio a diminuição do seu tamanho e do intervencionismo, característica distintiva de franquear igualdade de oportunidades, redistribuição de riquezas e desenvolvimento
do modelo I.mterior, utilizando principalmente a tributação como fonte de receitas, já econômico sustentável. Para tanto, o Direito demanda uma maior confluência com os
que as priv~\tizações impuseram uma redução das receitas pat;imoniais. Trabalha com a ~i; planos sociais, econômicos, éticos e I!10rais, sem descuidar de valores fundamentais
ideia da esgOlabilidade de recursos na via,orçamentária, buscando de maneira equilibrada:, como os da democracia, da liberdade, da igualdade e da dignidade humana. .
en~re ~eceiti\S e despesas oferecer prestações públicas na área da saúde) p.a ed,':}.9wã.H151p.
fomento à economia e para a redução das desigualdades sociais.Nele,~quilibraI)l.~.s'" ~;l,}.CONCEITODEATIVIDADEFINANCEIRA , .
justiça e a segurança jurídica, a lega1id~de e a capacidade contri])\ltiya}~libÇ'r<,la4< .•r.
'::{i.~.~\~, '
responsabilidade na proteção e .na iIJ1plgmeútaçã.o dos direitos,h4~~P.q~.s?I_' i'-,!'; '.-;t';')l~~ ~~~:~i~~~~~~,da,de
financeira é uma das diversas funções exercidas pelá Estado.
Para Dejalma de Campos,~~ ..o ,desenvolvimento histórico das fmanças .estata,i. !"',;(:"1,~~'t~$~;;\,,~~?~~ro Est~do co~ .recursos fina?ceiros suficientes parà. atender às
poderia ser divido fm quatro fases::à) Estado parasitário - em que.asfinan:ç~s er~',. n~,cê~~,l~t~~~~p.~W~~;,;~s:, ASSIm, a atIVidade financelra envolve a arrecadação, a gestão e
exercidas de forma empírica. Quando o Estado precisava de dinheiró, em lugar de'exa-:-'~~ " ti 'aphcaçao:d,~sse~ ,.recursos. '
minar suas possibilidades de riqueza, procurava atacar o vizinho rico, escravizando~o; :~r .:~~~~,eh(~~g~~~:'~~
'Souza,55 ao caracterizar a atividade financeira dentro das
b) Estado dominial- que se constituiu com a queda do Império Romano do Ocidente ':'i Ilçoe .' ?,r~I;1\ggi.exphca que
em 476 d.C., surgindo um novo tipo de atividade fmanceira,a.pominial,
por toda a Idade Média, até I 453, caracterizando~se
que durouê,
pe1~ cobrança S01:J~edireitos reais '.r ::~;;'-',';',
\ ,f,'~"'-,
~i,""
:t .;A:;{~Ig~:,
u;~t~~e~te
f'

com as atividades políticas, sociais, econômicas, administrativas


':

e possessórios; c) Estadô regalista - surgido no final da Idade Média, com a absorção ", .,!)!,;l;~::~;.W!,~~«ç~~jM~S,
policiais etc. que constituem a sua finalidade própria,o E~tado exerc~
das propriedades feudais formando as monar.quias. Ne~te, a renda dos Estados não,
se baseava somente nos tributos,'~aS:l,também;' na expiotação de certas atividade~ ,~~
:;,~,~.~,:::~:"":rl;:~'~"',~a:&~~~'~:Ta
~hvid~d.e fin~nceira, vi~a~~o a obtenção, a administraçã~2'0 emprego
."'.,.,,",,~,.) ,~e:.m~lo~patnmolllals que lhe posSlblhtem o desempenho daquelas~utras ativi-
comerciais, tomo fumo, sal e espeCiarias 'do Oriente, cujos lucros abasteciam té~ ;,~ o que se referem à realização dos seus fins. A atividade financeira do Estado
dades
souro. Por serem atividades dominadas pelo rei, passaram a chamar-se regalias, daí :,;~ ~e~e~volve-se fundamentalmente em três campos: a receita, isto é, a obtenção de '.';
a nomenclatura de Estado regalista; d) Estado tributário - desenvolveu-se a partir de c. '. re~u~sos ~~~rimoniais; a gestão, que é a administração e conservação do patrimônio
1789; com a Revolução Francesa, quando começavam a ser estudados cientificamente pubhc-oi_ e finalmente a despesa, ou seja, o emprego de recursos patriifioniais para
os elementos que influíam na tributação. Os Estados passam a dar importância para a realização
. dos fins visados pelo Estado. ,~.ií:t~
"&."
as riquezas provenientes do tribut01 daí a denominação de Estado tributário.
ti"
Diversas teorias tentaram explicar o fenômeno da atividade financeira, o que foi Alberto Deodat056 conceitua a atividade financeira como se'ndo "d,'rprocura de
muito bem sintetizado por Alberto Deodato.54 No relato deste autor, Senior e Bastiat meios para satisfazer às necessidades públicas': E, justifica que .-
sustentaram a teoria da troca, que se dá entre os indivíduos que pagam tributos e as
comunidades políticas que efetuam os serviços. Batista Say criou a teoria do consu- essas necessidades são infinitas. De terras, de casas, de estradas, de ruas, de pontes,
mo, segundo a qual o Estado, quando organiza e faz fu.ncionar os serviços públicos, de navios, de defesa interna e externa, de justiça, de funcionários e trabalhadores.
não cria riquezas, apenas consome. Gaston }eze ofereceu a teoria da utilidade1 para Um mundo, enfim, de bens e serviços ... as suas funções não são mais apenas as
quem produzir é criar utilidade, com a repartição dos encargos entre os indivíduos. de a~segurar a ordem e a justiça, mas as de previdência e assistência. O zelo pela
Para Stein, a atividade financeira explica-se pela teoria da produtividade, em que as velhICe e pela doença. Pela existência digna. Pela família. Tudo isso custa dinheiro.
finanças consistem num complexo de meios pecuniários destinados ao exercício de
uma indústria especial, numa transformação útil de riquezas materiais. Vitti di Marco Para o argentino Giuliani Fonrouge,S7 a atividade financeira tem por finalidade
compara o Estado moderno a uma grande indústria, exercida na forma cooperativista tornar possível o cumprimento dos objetivos do Estado e se manifesta, fundamental-
para a produção dos bens públicos. Seligman já oferece o seu estudo sob o enfoque mente, nas receitas, nas despesas e na gestão dos bens e recursos públicos.
das necessidades individuais e coletivas.
O fato é que percebemos que o Estado Financeiro de hoje, através de uma pos.
tura equilibrada no uso das finanças públicas, amparado por limites e com parâmetros
Souza, Rubens Gomes. Compêndio de Legislação Tributária. 2. ed., Rio de Janeiro: Edições
';1 "
'2~ Financeiras, 1954, p. 4-5.

'" Deodato, Alberto. Op. cit., p. 1.


Giuliani Fonrouge; Carlos Mariâ. Derecho Financiero, 3. ed., Buenos Aires: -Oepalma, 1976,
" Loc. cil.
Campos, Dejalma de. Direito Financeiro e Orçame'1!ário. 3. ed., Sãó Paulo: Atlas, 2005, p. 35.
" p. 4 e 11. Nas suas palavras, "la aetividad financiera tiene por finalidad hacer posiblc el ~
" Deodato, Alberto. Ma~wl de Ciência das Finanças. 10. ed" São Paulo: Saraiva, 1967, p. 3-7.
,<1,
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t 'E EI ;11 C H lI' :) 'OI A' "{1
:ri~-.i\'~x-unção,gestau e o."pêl,-,,"
'.,-- -~ ~(l\.;int~$~.r..J..•....,. • d" I "
aatividade fimancelra.:.' ..::--
.•..._~ ~.. 1,"'~-~~, '.' ..•....
'l',-"'l",Esla
,.- o.r..consl<e~
l\este momento, três conceitos que se influenciam mutuamer.te merecem distin- do dinheiro público ?<.:"i. J. ~~':U.,..h'.""'"~:. ~.~_.•:n•...• :nstrumental. ou de n.1:~'
_, ,: uma :un •.-.•.• ' •.1~.'" .•.'~ . . d •.•
ção, A atividade financeira envolve a funçào de arrecadação, de gestão e de aplicação or alguns como o e,,~:.....::o. -~ ..; o':"'; ':',;)stanuvasdo Esta o, "f.~'
P , J' tint.lu.~''J.t1\1.- ..••.- .
dos recursoS estatais. Por sua vez, a ciência das finanças é o ramO do conhecimento reza adjetiva (ati\'idaJ~-:;')~" 1S - _' ;. .:)'$ ~-...:iais.
tais como educa.•.•.•
~.
....;~.,tlece'rtaH'.~~.:a . -
que estuda os princípios e as leis reguladoras do exercício da ati\idade financeira visam diretamente a S:::O::->ll..:1\. • _ ;;t~ ('l":,/J.ü\;Jades- ). fim
estátal, sistematizando os fatos financeiros, E o Direito Financeiro ê o ordenamento saúde, construção de ror.t5- rubhca:-.~.
jurídico que disciplina a atividade financeira do Estado.)~ . 'J.Je.:. .1:l~o Estado (represent!.
,.'
'bI. ...•. wz.,s:ioasatl" t.~"" P I"\'~-'
Os serviços pu ICOS,por ~ .~.. ; ~. : .'~ "':i~"':l':,\$. ortanto, 1..•...•.
1.4. NATUREZA E FUNÇÓES DA ATIVIDADE FINANCEIRA do pelo governo) realiza parol ~.li~r as.~le\..;.~.:::'. _-:....lo; s~f\'i~os púbHú.: .
. 'J ! .• fi (elrJ.. 2. r,ç~.-~ ..."
correlação direta entre a atl\l .a.......n~
:'\., Como se sabe, o Estado de Direito existe para ser um instnlf.:t'r.to de efetivação
atendimento das necessidad6 r;:::~ .-':;'5.t.
.. .' .•... ,: lt ,da pelos go\'ern,l.r::~"'!o.
das necessidades coletivas. classicamente compreendidas na ôr:~~~ll) bem-comun!. . .' J l .•ntementetJJ.t"h:.h.l~ ...~ ' .' ....-.
Para atender a tais intentos, a atividade financeira irá fornecer os rt"l:'u£'$OS necessários. Os objetivosestatals, m e~"" - B' 'U' ",'vos encontramos :'Il\l.~••
, '~Jdotado.~l.') r.a~,lI..;:
Portanto, as funções da atividade financeira se restringem a um Flpel meramente orioinam-se
o do texto , constltU~'l).
d rA_ C rl'utu .', ...,onJ.1"l".t 11.1".'"
~ •••.
.
instrumental, ou seja, resumem-se a uma atividade-meio, re!a..::ionJ.iaà consecução zados no preâmbulo} a \..AI,3 •..~ ~ .•.. L ~b ~camente como objt"n\,~
- M' rc;t',-"''''t''~
dos objetivos estatais, a qual, por sua vez, consubstancia a athidJde.fim, E, mais adiante, o art. 31) d.\ L;L""t'J aIO • '~I t ;t]~-.io de uma sociedade 11\:-::',
. bl' F~"' ;h-.l do Bf3S\ J 0..) ~. • - d 1'-......1
..
-~"":J:~' Não devemos confundir as funçÕes do Estado com as fun\0es da ath'idade fi- fundamentais da Repu 1Cêl n.lm . i<:,rJ1'.l erradlcaçao a po ,~""'
. d ~'n"ol\"1Ule.nN IlJ~ • ' . r ti-rr .!.
;"'.e~'_... nanceira. Enquanto aquele reali7..3uma atividade voltada a um fim próprio, razão da justa e solidária; a garantia o.".. . <J ald:,.Je.s ~xi;.ti$ e regionaiS; e, po •. '
~_ •• '.. sua existência. qual seja, atender à coletividade, esta realiza uma athiJJ.de meramente c da marginalização e a reJuçt.' ~ Jesl~u
(,'I , ,~ instrumental, de fornecer os meios para tanto. Registre-se, porem, que a atividade fi-
'~;~." Il.anceira não é a única atividade instrumental do Estado. Juntamentt'com ela podemos ~i•..
,;~.• promoção do bem de lodos.
: .. :~:::;.;l~,:_idcntiflcir várias outras. como. por exemplo, a atividade regulJtória.
;~:3.-f.~. i>\. ,'~Ne~e mesmo sentido temos o enteRdimento de Gianninl,:V rara quem a ativi- \1 •
-.' . . B
".~ . ~,')' Trlbutarlo. " Ain.-<:' t"\:-
ueno. ' 1
.,' .:'" dade
":::;:'i.'r'f.-'"
'~ "
financeira do Estado se distingue de outras atividades e~tJ.I.Ü$.exatamente por

.' .•• 1 ViIlegas.Héctor B.
I" -IS Dtll,"".) t.:'t ••1>.' •
ClIr5() ,.( r,-..('(.' ,
I
S:f\i\lM i"U'g)<,"'t'S "SOI1 as
t dad' -:-,:',
ac \\1 n ...:' ~
!~~Q:~J ilã~;,$.ê.rüm fim em si mesma, isto é,- não visa realizar, de fonna direta ou indireta, a .... ;t! A'" palma, 1975, p. 7. Nas pala\T4S~t~ )llZ: en pt()Ol)l&de':t saósfación de las,nc(C~"w.:
4:i~i~}~~~Sf~~~"d~
..uma nec~sidade .col~tiva, mas~ sim, exerce uma fun?,o instrumental, ~:~,~',~ Eslado(representadoporelgobiclOO ~•.••• _ r.. ..••'\ -'i"1H""'"
1. io,:, ••.. .;,., •• l •.. ~J 1
• • b'l
• _.--'::'i\...:.
mm'~
f;;f~~: .~porém de fun~amentallmportancla, na ~edlda em que o seu funaonamento é coo- "~.
.'
públicas':
U Prec'hnbulo da Constiflliçli.1 Fil.'1r.-.:Iilc
.. ',' .-,' d' ~. mbUttSdopovo TaSICIro.
1938: ~\)...lõ",:~r::: E.$t.lJoDemocrático, destiniJ.."a
~;S.i:~I.~';\ diçà~ indispensável para a realização das demais atividades. -'l'. . t para. ,[\.~\" •.•[ •••••.• . b 1TI-l$!".s:
;...•.~.:l~, •._. • ••• ,.t~~;!,?em Assembleia Nacional Cl\ll$lltul1l.(:,..~aibildáde.~aseguranç3,o c ..
.~ .:*~.:tt1r!:i~.E~~r~ta.~to. essa natureza exclusivamente instrumental não dev~ ser aceita !)f'" '.' 3ssegurar o exercido dos dilt!lOO~~,~:: . ~~~ de uma sociedade~;
"r$~:.~ qiJ~ndo se distingue a atividade financeira fiscal da extrafiscal, afim,a Dmo larach." t • '1'.-
"'/
, o desenvolvimento. a iguald~~li)Ustiça~
.:..nJad3n3.hnnuOO\3.~
. _:':".::.JIt'comprometida,naordemln~
b t rãodt\~
:'~~r,;~ .::dss~ porqué. segundo o autor, as finanças extrafiscais não se prorõem à finalidade de " .
~
pluralista e sem preconceit\1$.I\..,
l' :1fl<.':ld3~••.
'rsi!l..i( ;""'...mu1gamos, so a pro e,
/;;1~'~":,: cobrir financeiramente os gastos públicos, mas, sim, através dos meios financeiros, , internacional,comasouç-J~~
"(lntfl."'\: " l"'V'~:
'~ :~er.lti\'3\ioRr,,-~-r".; ':''':-:'' ,
.
,'~
~'~~.f;f~~l~
.~~
...
al~?,~~~Sp~b.~icas d~retas (interv.encionista ou regulatóri~). _
,,'...\
". a seguinte Constituição da RC}"fJN.l •..•.
\f
'nJnquebr<"l","",""""-
, ~ ••.• bulo da Constituiçào,ll\\-:r~
... d' 88l) Nà<'~
....
:r.f~~~~~:.;
:~~~~.~~~;~?,~.é
~.?~t?~,al?r,Borges,6~ entre a ~tividade finan..::etrae a prestaçao de I I

. ,: I
64 STF:"Vale assim,umapal.l\r,\..ll
contém a ~xplicitaçãodosl".lh'Tt$quedomtn~~ - ~
.' ola.C(tCIStitudona1e19 ....
•••\blii:asqúe'pódem co~ao
~
, sefVlços pulihcos, constata-se uma relaçao de meIOs para fins. Segundo ele ~t~I .- l.~ n>\ra forrnul&' ~ t- ---:-Y'"~ ~ '. \do ~($
'",--ú.. . o Estado haverá de ser C(l1"'X~ l~ . ~ bl'CUi d~ s: ~~~,~r_ ~egw

,,:..;.t~~.;,(;t;~;':;,'::;" ,.<_
~~r . , bem-estar, à igualdade e à }u~",~J.,
:-,~t~
~..'
'..
, iifi.~"',' (...). E, referindo-se. expn'$..'-ll\'h"u
o\.\s a s
t 30 Pn'lnwUO
(.'
niJ3dt ~ pluralista ~~emp~~
valores a fim de que se iirnlt ..,\'II\l\' \\1\\3 \-c.'1\\~"1J,ClJUstituiçáÓbiásileira de 19~~de
• " '.' ~
:. deDite\""\Qdc'511na.seaassegl!raro, ~l.:v.n
c.w •.•... ~
.:. ~,--: <~. JoséAfonsoda Silvaque 'o F.::tJ.do t)cn\lxrJ~'N tt.:dC\funçã~ de garantiu d~l\~u'
cum'plimiento 'd~los objeti~os dei Estado... constituyen manif('stadon~s fundamentales de '.,~. '\'("uo\r t-t"'n\.tll'''''r:. 'd d l~~\~"S(U
la actividad financiera los ingresos.los gastos y la conservación c.leh,s Nenes o gesti6n de los 4"
','>: determinados valores snrn'nl\'\.'
• \
. ".(~,'\ J'l",\.•I,lrc~' .• h'tr:ltanlenteconSI
• .'era os,I"l'~~.,lt\u.
n. .~.
.; ~ l • -constitucional; não. pon'I\\," i: ~,ln~nh _.' ~:\~Il\.:~-À- '~\1e.com o obJCh".O
\.••. (I; .:-;' :JltO-S
dineros públicos': ~'X ~., 'exercício'.Este signo dCSC1Ul">(1\h.\, ~".fUlll,,\llr, .' emb.l'Orda efetivarealllaÇ.\l\,\.-.:•~
Borges. José Souto Maior.lntroduçno ao Direito Financeiro. São P"Julo:~In.-(limonad, 1998. . ~•• A~"" t d ""'ruO E~t.\\I\'ul\'Ju\:W ' ' ais .\\1t ••~\' a
" p.28.29.
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temoefeitoimcdiato ern'$\lt:'I..
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t'n'~ ll~ normas constltuClon . "1. "oJ-"to
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valores em direção (tIl\I,'\'l'\ll\" \ .
~ .• (.\\11 ) N.,}. ",~\,.1
J Rd.~hl\.Cárl11el1 UCI< •••
I
Giannini, Achile Donato.lstituzioni di Viritto Tributaria. 8. ed., Mibll\': Giuffrc.1960.p, I,
" Jarach, Dino. EI hecJlO impollible. Buenos Aires: Abeledo.Perrot. 1971,P.27.
"('~~'J-:",~ esses valores conteúdo •..
, ~~!k:"t.;..
-::\"..•..
."h,'\\.. _. ,
t " em 0810512008. Plenário. PIE dcl711 O/lll\)$~
61
Borges. José Souto Maior. Op. cit., p. 38, ~i'! ".
f;.\,~.'
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"t ...~,1iJ.X:, ':
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" ~rt.G
'..'U ~v.: .
"'',. .
24 , CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham,
C.p.1 • ESTADO, FINANÇAS PÚBLICAS EATIVIDADE FINANCEIR: ;;~:k~';~
. .~
regulatória, que visa obter resultados econômiços, sociais e políticos, como controlar
Diogo Leite de Campos" nos lembra de que
a inflação, fomentar a economia e a indústria nacional, redistribuir riquezas e reduzir
o Estado de hoje ("pós-moderno") já não é o Estado dos "poderes",das sanções,o!,( a marginalidade e os desequilíbrios regionais.
das ordens a que se obedece sem se discutir. Antes de mais, assume uma função /~~
"pr~)Jnocional"pelo instrumento das"sançõespositivas",dos incentivos,das recom- \;.
\.5, Cllí.NCIA. DAS FINANÇAS' " . .', 'o;'.' ;.,:}~-CI)J~1,<£:";A\~'~':'
pensas que não visaJ.11(directamente) p~ni,ros.ac~~ssocialmenteindesejáveis,mas ';~'
promover os socialmente desejáveis....
,:.,;' . Para atinglr seus objetivos, sejam os fiscais ou os extrafiscais, a atividadeofinah:.:..',<;~t$"~v
'-;'
.ceira dependerá da identificaçâo,!1n4lise e compreensão de in~ri1e~a~.y~r~~x~ii;c:~~'i#~::~;'
. __ ;, .. f.,.i!',;õi.j';,o. ':0_,,'<'ip:;.-t""~'i;'$:,Ú:010,'i'i,t'
..... \;~c, " "

'. o; Para fma?cist~s .~!,~ft~jç~,~tJi9m8;1~~f?,W'~~,~~r~~t;:1:1~~t~~W}?~,S


L estatais enqua-
e efeitos. O estudo dessa atividade investigativa e de pesquisa é o objeto çl~,Ciên,d~li~$'
Finanças, que observa e descreve os fatos relevantes e inerentes à .sociedade, ','I, à '.O'<}',
economi~: :',"'fi:~,f~
~ram-se em tr~s g:andeso~a~~~~r~~,~ Fo~~?Jf~.~Y8m.\~~,flrl~m9~7'?ffl~1!ftT::l}tos naaloc~ção': ': _,I, '". ,. o"''''V)''o'''~~'

e à política. analis~ abstratamente as causas e as consequências da sua reálização, pará; '(~;{ft;:o~


de recursos, prmclpalmente _nq,qu~...~e ref~,rçi,~,~~~~.¥~'Ç~8:-1?M~Y~~~~Rsf~~4~,~, ~olet1Vas,..~,
pela participação do Guverno e)ll atividades dff~{an'íe~tç,proàutivasou esti'!iulàndo o" fmalmente. indicar os meios ideais a fim de alcançar seus desígnios~ Essa ciência v~i J:;":,::::{
setor privado, através da corià~.s~~o:de stibsídios'e'~ncé~fiyos Ji"s2áis;visàndo'âoiodese,n-..,'\ além de uma análise puramente causal, pois busca identificar os efeitosOdaatividade
volvimento de determinados.,s,~to~es, e~pecial~énté;.os.d~ '~rifrae~ti~tu'ra;b) p'romover:;::' financeira para, ao final, dizer como deve ser realizada. ... .
ajustamentos na distribuição de riinda, córfigindo'iie isàesigtiald~de}!iia'repartiçãó do ' A Ciência das Finanças, portanto, estuda os elementos que influenciam a obtenção
Produto Nacional, utilizando-se principalment~ a p',dHtiéàfiSqj);,c}!ma~tér.aestabili- de recursos financein~s, sua gestão e o emprego dos meios materiais (bens, serviços
dade económica,controlando-se
.' não
. somenté os iriveslitil'etlt6$'~'líiilto~'p\ibli~os,bem
.' "'0""< ".,o' '.,.> ....;",' .... !.'o --'. e dinheiro) na realização de uma das ativid~des do Estado: a atividade financeira.
como as despesas privadas, atenuando-se os impactos soc~al,e~c~l1~Jl1~,tp:.de.crlses de De forma simples e didática, Alberto Deodato conceitua a ciência das finanças
inflação ou depressão, através do controle do àéclitoié,da'idblliai;ã<i;<ii);['"'\!,'''
,~,o",,!;ol'!:f~,t ~ ;~y
":. ."> ., :'~. ti,!' .-'
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"! com sendo "a ciência que estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o orçamento
Complementando, Maurice Duverger afirma ,qüe,:'~p~f(ra:~tê,Es~aaó\mqaerno; as' . e o crédito público'. Para esse classico autor
finanças públicas não são apenas um meio de assegurar a cobertura suas despesas de
de administração; mas também. e sobretudo, constituem um meio de intervir na vida' não envelheceu essa definição. O que se transformou foram âs leis que regulam
social, de exercer uma pressãô sobre os cidadãos, para organizar o conjunto .dana~ão".67 despesas, receitas, orçamentos e créditos públicos. Continuou, porém, a "Ciência
O italiano Mario Pugliese explica com clareza a natureza política e õ çónteúdo das Finanças"a estudá-los. sob os novos ângulos das modernas concepções e novas
econômico da atividade fmanceira. Afirma que a natureza política dos fins estatais finalidades do Estado.69
confere necessariamente natureza política aos procedimentos adotados para atingi-
-los, fazendo com que o fenômeno financeiro seja o resultado da aplicação de critérios Esclarece Giuliani Fonrouge70 que a ciência das finanças é necessariamente neutra,
6B porque toda ciência tem como objetivo exclusivo o conhecimento e não a realização,
políticos a uma determinada realidade econõmica.
a qual pertence ao poder político. Portanto, enquanto a ciência das finanças deve ser
O que se percebe é que a atividade financeira, apesar de ser meramente instrumental
neutra, sob pena de prejudicar a própria investigação, a postura adotada pelo Estado,
e acessória para a realização das atividades-fIm do Estado. além de oferecer os meios
após a compreensão do conhecimento fornecido pela ciência das finanças, poderá ser
para obtenção dos recursos financeiros, a respectiva gestão patrimonial e a aplicação
interventiva ou não, segundo as suas convicções econômicas. políticas, sociais ou jurídicas.
de tais recursos na sociedade, atua de forma política. no sentido de oferecer ao Estado
0

moderno os instrumentos necessários a possibilitar sua intervenção na sociedade. Os estudos sobre a atividade financeira que influenciam a Ciência das Finanças
de hoje vêm de longa data, iniciando-se desde a Antiguidade Clássica. com Xenofonte,
Portanto, a atividade fmanceira é dotada, além da sua função fiscal, voltada
Aristóteles, Cícero e outros. Na Idade Média tivemos as ideias de Tomás de Aquino.
para a arrecadação, a gestão e a aplicação de recursos. de uma função extraJiscal ou
dando grande contribuição à matéria. No início da Idade Moderna, especialmente
no período da Renascença, Maquiavel já tratava em sua obra sobre vários pontos a
respeito das receitas financeiras. A partir do século XVI, identificam-se as influên~
Campos.DiogoLeitede.Poruma EvoluçãoFiscalnaConjuntura;DireitoPortuguês.in Martins, cias dos Mercantilistas, com William Petty, David Hume, Jean Bodin e Colbert, dos
IvesGandradaSilva;Posin.JoãoBoscoCoelho(Orgs.).Direito Financeiro e Tributário Comparado. Cameralistas, com Obrecht, Besold, Justi e outros e dos Fisiocratas, com Quesnay,
Estudosem Homenagema EusebioGonzálesGarcía.SãoPaulo:Saraiva,2014, p. 683. _
Musgrave,RichardA. The Theory Df Public Fínance. NewYork:McGraw-HiIl,1959,apud Re-
zende,Fernando.Finanças Públicas. SãoPaulo:Atlas,1978, p. 26.
Duverger,Maurice,lnstitutions Financieres. Paris:PressesUlliversitairesde France,1960, p. 2,
Pugliese,Mario.Corso di Scienza deUe Fínanze. Fadova.1938, p. 5. apud Villegas,Héctor.B. •• Deodato,Alberto.Op. cit., p. 8;-
ClImJ de Fillanzas, DeredlO Fínanciera y Tributaria. BuenosAires:Depalma,1975, p. 21. GiulianiFonrouge,:farlosMaria.Op.cit.,p. 4 e 16.
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E~ ')( -"l' .,p ')r .A~ \T" "'Ir F]' '1j( l\ ]. .,.


padronização necessária à sua utilização; e) Direito, que cria as normas jurídicas para
Mirabeau, Turgol. No século XVIII, Adam Smith publica a célebre obra A Riqueza
a aplicação na atividade financeira do Estado.7s
das Nações, em que dedica a quinta e última parte às finanças, estudos que lhe con~
ferem o título de "pai" da Ciência das Finanças. Já em meados do século XIX, com ,1~. A partir das conclusões obtidas pelos estudos da Ciéncia das Finanças é que o
o legado do liberalismo de Adam Smith, sobressaem-se os nomes de David Ricardo, '.:~~;: legislador irá criar as norma~ do Direito Financeiro. Pe~:eb~-se, pois: que aquela ~uma
Stuart Mil! e J. B. Say. No século XX, de grande impacto foram as teorias de Keynes. ,
t. ciência eminentemente teÓrica, enquanto esta é uma ClenClaessenCialmente aplicada.
: .i,i".,.
No Brasil, nomes de influência foram os de Ferreira Borges, Ruy Barbosa, Amaro .,.'!
Cavalcanti, Alberto Deodato, Bilac Pinto, Rubens Gomes de Souza, Aliomar Bale- <~,A{ih6, DIREITO FINANCEIRO COMO ORDENAMENTO JURIDlCO E
eiro, Amilcar Falcão, Gilberto de Ulhoa Canto, Geraldo Ataliba, José Souto Maior .•~;.'j. COMO Cl~NCIA
Borges, dentre outroS.?1
O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público destinado a disciplinar a
José Souto Maior Borges72 registra que ~'<, . atividade financeira do Estado, ou seja, é o conjunto de normas que regula o relaciona-
I

:,d~${~~(:inento do Estado com o cidadão para arreq.dar, gerir e aplicar os recursos financeiros,
a atividade financeira é objeto material de estudo por diversas disciplinas de caráter :.~:~~,:,de acordo com o interesse público.
cientifico. A Ciência das Finanças estuda os princípios e leis reguladoras do exercí-
cio da atividade financeira do Estado, sistematizando os fatos financeiros. Outras
.'.}f:.Jt~.'.., .Segundo João Ricardo C~tarino,'6 o Direito Financeiro "é a área do conhecimento
disciplinas que se preocupam com a atividade financeira do Estado são a Economia
:.~,iií\-qitetrata da definição jurídica dos poderes do Estado em sentido amplo, na obtenção
Financeira, a Política Financeira, a Técnica Financeira e o Direito Financeiro.
, ,"~;!'!tprego dos meios patrimoniais destinados à realização dos seus fins próprios':
~:~.~ ' Importante ressaltar que o Direito Tributário é considerado um ramo autônomo
Existem três discipJinas que orientam a Ciência das l;inanças: a) Economia Fi~ .':do Oireito Financeiro, responsável por disciplinar todos os aspectos relativos à receita
tlal1ceira, que estuda os fatores da riqueza à disposição do Estado e indica os recursos ....
'ública originária dos tributos, que é, apenas, uma das inúmeras fontes de financia-
financeiros que este pode obter, retirando~os do próprio património ou do património . ,'. 'rt~tó:do Estado regulada pelo Direito Financeiro, já que, como veremos adiante,
do particular; b) Política Financeira, que estabelece as finalidades do Estado e indica .:~;
~~,!~~~~ o~tras fontes de reccita~ pública~" tais como aqu~las ?ri.ginárias do ~r6prio
o -qllC cõnstitui interesse público, escolhendo, para realizar aquelas finalidades, os {~. t~~tP:~t,fl.monlo estatal, da exploraçao de petroleo e de energia c1etnc<l,do recebimento
meios fi~lílllcciros mais adequados; c) '1ecnica Financeira, que estuda a atividade do . .'_"!1,>:,.\le,heranças c legados e do pagamento de multas.
Estado sob o ponto de vista da atuação prática das conclusões fornecidas pela eco- {Ii~.~. ~~~tÃsSiil1,além de o Direito Financeiro englobar o Direito Tributário, trata também
nomia financeira e pela política financeira. oferecendo métodos e processos para sua 6i{)ireito Patrimonial Público, que disciplina a utilização dos bens do Estado como
utilização sistemática,n ~nt~derecçitas; do Direito do Crédito Público, que regula a emissão dos títulos públicos
Nesse sentido, esclarecendo o conteúdo da-ciência das finanças e diferenciando-o c~fitaç~9'\e empréstimos no mercado de capitais; do Direito da Divida Pública,
das funções da política financeira e do direito financeiro, leciona Giuliani Fonrouge e.J\lsciplina o empenho até o pagamento das obrigações do Estado; do Direito
que a Ciência das Finanças trataria da distribuição dos gastos públicos e indicaria lf'ümentdrio. que traz as regras para a elaboração dos orçamentos; e, finalmente, do
" .. as condições de sua aplicação; a política financeira estudaria os fins a perseguir e os .. :ift~tÓ'das Prestações Financeiras, que regula as transferências de recursos do Tesouro
meios para a sua obtenção; e o direito financeiro estabeleceria as normas jurldicas para ~f1c~onallcomo as subvenções a governos e a particulares, as participações no produto
~,'.~ •.~'f: ,,'-a realização da atividade financeira.74 , ~:~~~,~~~ç~o e ps incentiv~s fiscais..
.,-, -'. '. ,-".'
'.:~jl:~'i":.';,:. ',' A Ciência das Finanças, assim como as outras ciências, relaciona-se com as de~ 3)!l1bóra o Direito Financeiro seja um ramo autônomo do Direito, dotado de
t.:(~;~'~~ ~.mais áreas do conhecimento humano que lhe afetam, a saber: a) Economia Política, ":~. 9:~p!4~",'c~)Jice.itos?_
institutos e objetivos próprios) relaciona-se com outros ramos
~.¥:;~~.~:;
:'q~e. tem por objeto a explicação ~ausal da realidade social ~ e~onómica; b), H.istória, 1'\..." ao ireito. como'o Constitucional, o Civil, o Administrativo, o Penal, o Processual, o
:}~:';." que estuda os fatos passados relaCIonados com as finanças publicas; c) F.stallstlCa, que : :;',i,.ltíternacional 'e outros, t~ndo no austrlaco Von Myrbach-Rheinfcld o precursor dessa
!~t!t:.:f; ensina a registrar sistematicamente dados quantitativos referentes às finanças públicas; - .(~:~(.i~rnancipação.Mas não podemos deixar de citar a contribuição dada pelos alemães
.:. , d) COlltabilidade, que auxilia na elaboração do orçamento público, obedecendo a uma '.':~') l!nno Becker, Klaus Tipke e Klaus Vogel; pelos italianos Giallnini, Griziotti, Vanoni e
. ::; .:.Berliri;pelos americanos'Musgrave, Pechman e Buchanan; pelos argentinos Giuliani

Baleeiro, Aliomar. Op. cit.• p. 13.20.


,;,~f~~i'
" Borges, José Souto Maior. Introdução ao Direito Financeiro. São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 1.
~ .' 1S
Campos, Dejalma de. Op. cit., p, 33.
" :f'"C:atarino. João Ricardo, Finanças Públicas eDireito Financeiro, 2. ed., Coimbra: Almedina, 2014,
" Campos, Dejalma de. Op. cit., p. 29.
..": p,20.
.. " Giuliani Fonrougc, Carlos Maria. Op, cit., p.lI-12. , .~i t
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\ CURSO DE DIREnO FINANCEIRO BRASILEIRO - Morcus Abroham


Cap.1 • ESTADO.FINANÇASPÚBUCASEA11VIDADEFlNANCEIRA' 1"2:' =~;,-
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:t !- 1
influenciam a criação da norma financeira. Busca identificar no seio da sociedade os
Fonrouge e Dino larach; e, no Brasil, Ruy Barbosa, Aliomar Baleeiro, Amilcar FaleS fenômenos econômicos ideais para servir de incidência de alguma norma tributária.
Rui Barbosa Nogueira, Flavio Novelli, Rubens Gomes de Souza, Gilberto de Ulh~~' Estuda as efetivas necessidades da sociedade, de acordo com o interesse público, para
Canto ,Ricardo Lobo Torres,lves Gandra da Silva Martins, dentre outros. "i' ..
serem atendidas dentro das funções do Estado. Depois de identificadas as necessida,
O Direito Constitucional brasileiro influencia sobremaneira o Direito Financeiro: des, redigem-se as normas financeira~, ganhando, a partir daí, sua codificação como
porque,é da Constituição que se extraem as principais no;mas financeiras, prevista~'J l~__
'" Direito Financeiro ..... ,..... ", ... IlH ..i~.!J..""\",!i,)I:.,
, . ,~ ,: deJorma mirlUciosa.A Constituição, especialmente entre os arts. 70 e 75 e 145 a 169, {ti Assim, ao' passar:de manatíci~l\infó~iitaÜv~\.referencial (identificação das ne-
'J.

:~",~...' :.,,~ -(dripb:ç:\b~T~:ó~~!sJe~afinanceiro e tributário nacional, traz a repartição das receit~.s ~~; ce5sidades pública~) ~'~rde~amen!?)~rl~.r~~~p;~~lo;~d\i"eit9flOanceiro), a ciência das
)~'.: " •./fiÓ'anc'Cit\ls~'ê};à'aslin)itações ao poder de tributar, disciplina o orçamento e a fiscali,' "'~.,,' finanças se transforma 'em ~rdenament1i jurldlao:P.1 Wu '(' .. ", >
l!f<;\ "'I!,;a4i{9'fI~~~!à'~!li~~I,n.a.ConstituiçãO Federal de 1988, no sau ar!. 24,~:que temos.
~~~.,'_ "i ;"\: I." l',.' .... n;~;)~~'!!i;,.ul'l,qf.c-IM."r".;.~'::íf.l...-;-~-A.,';, -
~;", ' .
j;i~tt','"
/) fúltij~lndnto'.dhü\~norpla do DlTelto Fmancelro, ao prescrever que: Compete à
. Viiiã~raôVEs\'aads?e'l/o'Distmôl'Feâerallegislar concorrentemente sobre; I - direiiq' i,"~
1~'"
1.7, AUrONOMIADO'i)IREÍTO FI~.t\\ifC~I.~ÔliiiüÀ REL~çÃO COM
OUTRAS DISCIPLINAS r!iI) 'rn{h~!~,'f~~ .\1 !~(iI'~i ",'m',l"~:!~.1(~llfl!I"~l r~_,
( _. -d' ;.r"1í.11, •.•,' ',", ':', \ !-', '/1 tI
r; !~i'. n
tHBiitaYio1'li àficeiro;pe61tknCíi1Ho;'econômicoe urbaníslicd', .(~.
Para determinar se uma ciência jurídica é.'dótada de autonomia; precisamos
por';'aiõ das normas do Dlrêito Administrativo é que o Estado irá atender às'
encontrar um conjunto de normas que permitam c~i~f:.~~,r~g~~j~f.4A~. e~pedflco,
necessidà'cl~s"públii1~'ê'f,iillizari\,i;'J.fünção: Por possuir o mesmo sujeito de direito" com caracterlsti~~, elementos e institutos tlplcos!' ~¥.~.r;i!1,~o;I.~~\\,~a~!~~~tidade
_ o Estàaà''1:;Õ'Í)Tteil'ó;'i1l1\~fíéêirlirsMré grande influência dos principias e regras do,. comum e um objetava próprio. Devemos, pOIS,pe.~ce~=r.s~aumcld.~4e:~~omogenei.
Direitbl'AafhiniM1HW"b1_Nât~Mês.fu'6:'s~ritido, sofre influências do Direito Pen.al.que: dade, formando um sistema normativo ordenado,'permitindo"aO opel1\doFdo Direito
apresenta asmonnas'lsbbre osrerimes financeiros e tributários; do Direito Processual,,'
1 - 'i'~,hl-',"'\J1 .•.
\\t:I"'l-:"
aplicar seus comandos de maneira coordenada::,~tJi;:'l\ r ~--;n"~\', ?,~\\l"''',~.rJt\.,,,
ao discii>1inâj;:Ó!\iri~irh1PeLnto~~de:d;hrança dos tributos ou de defesa dos direitos do t,
;f Esclareça-se, entretanto, que a autonomia dç:un;"~lilfi~i~.~I'Di,r~t~~~ãó\significa
cidadão peranteigIEStado.'(áÇai>Ad,xecuçãO fiscal; ação anulats\ria; mandado de sa:;
vê-lo isoladamente ou desconsiderar a unidade do Diréito: tál C'Omá tidvêrte Estevão
gurao.;a e afms)~e'd8:f5ireildlnt'êmacional, para tratar das questões decorrentes dos"
Horvath:78"o Direito é uno e os seus diversos 'ramos' coexistem, convivem' simu1ta~
Tratãdos e ConvençÕes.Internacionais, : neamente': Aliás, já ensinava Soares Martínez79 que: - 1, • ."! Ir "
Mas o Direito Civil úkti~in -'tem relações próximas com o Direito Financeiro, ~ ;.~
"
-: " .' .
: .• ~ -." 7' c: .
especialmente no que se refere.àinterpretação do Direito Tributário, existindo três A autonomia de qualquer ramo de conhecimento poderá envolver uma 'ideia de
<,.; .

posições doutrinárias' úesjJeito: ã) autonomia do Direito Tributário, que clama pela. isolamento, de independência, relativamente a quaisquer outros: "Mas tal isola-
consideração da teoria da interpretação econômica do tributo, em que o Direito Tri. ", mento. tal independência, não deve ser considerada em termos absólutos, Não há
butário formaria seus próprios conceitos, independente do Direito Civil, por ser uma " ramos de conhecimento que prescindam de ligações e dependências. Por maioria
relação de poder, tendo em Enno Becker, Trotabas e Vannoni seus defensores; b) o 'i de razão, dentro da 0Edem juddica tem de se encontrar uma unidade incompatlvel
primado do Direito Civi~ de lndole positiyista e conceptualista; c) equillbrio, em que com qualquer ideia de autonomia absoluta de algum. ou alguns, de seus ramos.
os conceitos de Direito Tributário são os mesmos do Direito Civil, em homenagem à
unidade do Direito, com ênfase na apreciação sistêmica do ordenamento, valorizando Não há dúvida, de que o Direito Financeiro é um ramo do Direito Público,
a interpretação pluralística, tendo em Tipke um de seus grandes defensores." conjunto de normas responsável pelo relacionamento entre o Estado e a coletividade.
O Direito Financeiro como ordenamento é um sistema normativo objetivo \ Porém, por muito tempo o Direito Financeiro foi enquadrado dentro do Direito Ad,
(pautado em regras positivadas), deõntico (indicando como devem ser as atividades ministrativo c tinha o Direito Tributário como subárea não aut6noma.1lO Hoje, porém,
financeiras) e axiológico (pautado nos valores do Estado Democrático de Direito). ~
no seu conjunto de normas que encontramos as regras e os principias para a realiza-
ção da receita pública, sua gestão e a despesa pública. Mas como ciência é o ramo do
Direito que vai buscar na justiça. na ética e na moral o fundamento valorativo para Horvath, Estevão. Direito Financeiro versus Direito Tributário. Uma Dicotomia Desnecessária
a criação e interpretação de suas normas. Assim, é no atendimento das necessidades e Contraproducente. in Horvath, Rt;tevão,Canti, José Maurício; Scaff, Fernando Facury (Org,),
públicas que encontramos a origem das normas financeiras. Direito Finatlceiro. Económico e Tributdrio: Estudos em Homenagem a Regis F~rnandes de
A ciência das finanças é essencialmente informativa, A atividade financeira Oliveira. São Paulo: Quartier Latin. 2014. p. 157,
Martine7" Soares. Direito Fiscal. lO, ed, Coimbra: Almcdina, 2003. p. 8.
é dotada de diversos aspectos, como o psicológico, o econômico e o contábil. qua
•• Segundo as palavras de Aliomar Baleeiro: "O Direito Financeiro. à semelhança do Administro-
tivo, é ramo do Direito público. Para alguns juristas, ele se enquadra no Direito Administrativo.
Mas, para a maioria dos escritores contemporâneos, deve ser havido como ramo autônomo,
Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, cit., p. 17.19.
-~•... -_ - -,' .._.
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balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a Lei-Comple~
graças à evolução dessa ciência e à importância que-assume perante os demais ramos do mentar nO101 de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleco
Direito, o sistema jurídico brasilei.r0 confere ao Direito Financeiro a necessária unidade. as normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal. Estas duas
Assim. recorrendo mais uma vez à lição de Estevão Horvath:8\ . _..~; leis oferecem ao Direito Financeiro as normas gerais para execução de suas funções c
~:~/. para a elaboração das suas leis específicas. especialmente a lei orçamentária anual, a
Nessa linha de raciocínio, por exemplo, o Direito Financeiro é autônomo relativa- f'~~t~ lei de diretrizes orçamentárias c a lei do plano plurianual.
•.;....
mente ao Direito Administrativo, tanto cientIfica quanto didaticamente. Possui esta
•. A partir desses dispositivos. é inegável conceber o Direito Financeiro como uma
parte do ordenamento jurídico princípios próprios c, embora os diversos pontos que
constituem o seu objeto (Receitas Públicas. Despesa Pública, Orçamento. Olvida ~.;;~;f"disciplina jurídica autônoma, dotada de método. princípios c regras exclusivas, com
;...\,/_ um objetivo comum e finalidade própria. Porém, apesar dessa sua autonomia, é uma
Pública, especialmente) não possam ser analisados exatamente com a utilização
dos mesmos métodos, aqueles princípios (como o da legalidade. o da supremacia ciência que necessariamente se relaciona com outros ramos do Direito. tais como o
do interesse público sobre o particular, o da indisponibilidade dos bens e interesses Tributário. o Administrativo. o Processual Civil. o Penal, o Civil e o Internacional.
.' '" ..'
públicos, v.g.) aplicam-se a todos os mencionados itens componentes da disciplina. , ,'~,~?-, . A relação do Direito Financeiro com o Direito Administrativo é estreita. uma
A mesma sorte acompanha o Direito Tributário, que também é autônomo com >f ,0, vez que este ramo do Direito. além de regular a estrutura. as atribuições e a organização
referência ao Direito Financeiro e. num segundo grau, ao Direito Administrativo. :1,'~:,~~' ~a ~dministração ,~i?liCa; disclip~i~~ a~ re~ações jurídicas q~e sedins;auram entre os
Se iniciarmos nossa análise a partir da Constituição Federal de 1988. encon- rgaos e agentes pu ICOSe a co etlvI a e. ortanto, no exerCido as unções estatais.

•..-~
.~
~•... traremos nela todo um conjunto de prindpios e regras capazes de dar ao Direito
Financeiro um contorno próprio. Assim, no inciso I do seu art. 24. temos a atribuiçã~
de competência concorrente à União. aos Estados e ao Distrito Federal para legislarem
? toda a atividade financeira - que é realizada por agentes públicos - será desempenhaaa
segundo os princípios e regras do Direito Administrativo .

~~- sobre o Direito Financeiro ao lado de outros ramós do Direito. como o Tributário.
Inegável também sua relação com o Direito Tributário. já que este ramo jurí-
' ...,/'.: dico do Direito deriva do Direito Financeiro e há não muito tempo nem sequer eram "
:r~'t

,
,- o Penitenciário e o Urbanístico. Além disso, iiõ m:(As."à Constituição atribui ao '~~_~~,',Y;~
segmenta Idos. Hoje. porém, o Direito Tributário pode ser considerado como a ciência ~'.
Congresso Nacional dispor sobre sistema tributárlp,'ar.récãdação. distribuição de que regu a uma das principais formas de receitas públicas: o tributo. ~
..
F renda~, plano plurianual. diretrizes orçamentária~l o.rçá~ento anual eoperações de ;~:~~.~ . Identificamos como Direito Privado relações próximas ao Direito Financeiro, já que
I , crédito. Estipula. ainda. no art. 70, que a fiscalizaç~_q ~~~~~b~l, fitw,:ceira, orçamen- ~:;~~~~~:: .. aquele ramo do Direito cria inúmeros institutos jurídicos que serão utilizados quando da
tária, operacional e p.atrimonial da União e d~~;~P.$~~~~ll'~,:~~~%~m,~~t[~~~O _di~etae :IJ'-~Iífi"'~'~~~~tauração~~s re~ações entre o Estado e o particular: Assim é gu~ no ~ampo das, receitas

-v' indireta, quanto à legalidade) legitimidade, eco~:~m~~\~.~~~~gHc.:~~/~gl~.~~ .•~.ubvenções \ ,',~~t.teremos a ubhzaçao das normas sobre titulos de crédltos que darao ongem aos titulas da

--
e renúncia de receitas. será exercida pelo Cong~~s.~~r~ª£!WH,I~ ,~IH.~~~~P,t_~ controle ~~~:i(d1~da pública e a sua negociação'no mercadoj no campo das despesas, encontraremos a
• externo. e pelo sistema de controle interno d~ ~.~4~
f.C!4~J~/~,?'.~~.\'
~~~.~. ,estabelece ~;J~"i~~!ft~~7'~Çã?_ ~~ contratos de fornecimento de bel!s ou de serviços para o Estado.
que a Lei Complementar disporá sobre finanças :púb.!.i.c,;,s,:qlyida.púp!icaexterna ':,\~~~i:,~i',f"
C;omo Direito Penal podemos destacaras normas sobre os crimescontra as fmanças
e interna. incluídas as das autarquias, fundaçges:_eAe~.~is e~,t.id.ad_c,s:.controladas ". ~lt)(;!>:p~~l~cas e contra o Sistema Tributário Nacional. especialmente aquelas que tratam dos
pelo Poder Público, emissão e resgate de tltulos da divida pública ,e,fiscalização ';!i:"t~l:tosrrregulares dos agentes públicos na administração fmanceira e aquelas contra a sone-
financeira da Administração Pública direta e indireta, Já o art. ,164,que trata dos i i.l!,';~ j gação fiscal.Nessa linha, temos as normas sobre a responsabilização dos agentes públicos
aspectos n~onetários. concede à União a compe.t~~.~i~, .p.~r~ e~~~i~;,n.W~,4~,~endoI .l ;f:~ ."~~c:aso de malversação do Erário. que foram introduzidas
82
pela Lei n° 10.028 de 2000.
exercida exclusivamente pelo Banco Central. Finaln\e(\te, ~nt,r~,os,~rts,)6,5,~ 169, ':j t' ",'!' ,
identificamos o que se convencionou denominar "ConstituiÇãp:,~rç~rP~~tari~l'''~o
. ..'~.(~ .~'-r.\" ,'. H" ..
,.~ ,'~j"
':l(~~.,
prever que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão ..? p!~.~?,j~I~~}t~jJ~~I, '~i
as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. '.i . j\(,- ~:~'.Qi~;:
',' :ª ~-,J(- ,,:,.~t:Jt~~to
. Jj...~5JJ\;'!AIgunsexemplos
'
de crimes contra as finanças públicas são: a) Deixarde apresentar e publicar
Relatório de Gestão Fiscal, no prazo c com o detalhamento previsto na lei (LRF,arts. 54
No plano infraconstitucional, há diversas normas próprias do Direito Finan- "i ,:i#X'
"":"•..~.",,,
:ir~~ e 55 ; te i nO 10.02812000. art. 5°, inciso 1).Pena: multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei,
cciro, dentre as quais podemos destacar duas. A Lei n° 4.320 de 1964. que disciplina ~:~t} ..;{.•:.~~,
n.o10.02812000, art. so, inciso I e ~ 1°), além da proibição de receber transferências voluntá.
as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e '~)t¥~~ :~..nas ~ contratar o~er,açõe~~e ~rédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal
: :t1;:.i':~ atuahzado da diVida moblllána (LRF.art. 51, ~ 2°); b) Ultrapassar o limite de Despesa Total
!ifÂ.{Ar' com Pessoal em cada perlodo de apuração (LRF.arts. 19e 20). Pena: cassação do mandato
,'::l{f;'~~"~ (Decreto-Lei nO201, art. 4°, il.lciso Vtl); c) Expedir ato que provoque aumento da despesa
\~'~,'tJ':.;'-' com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo
a despeito de suas conexões com aquela disciplina jurldica:' (Umn Introdução ~ Ciêncin dns ...~~v.:~.. ~
..?', ~;:~::.:~~ Poder ou órgão (LRF,art: 21). Pena: nulidade do ato (LRF.art. 21, parágrafo único) e r~c1usão
Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 34). . ,~~~,~ de um a quatro anos (Lei n° 10.028/2000, art. 20); d) Conceder garantia sem o ofereCimento
n Horvath, Estevão. Op. citop. 163.
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.• , T, ',I ,t ;' LI ,I V )' 41 . EI .,.":".,/' •••. '1].
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Estevão Horvath," por que esta disciplina jurldica não integra o campo do.Dire;to':'.'~",
Há quem diga que a doutrina moderna aceita a existência de um Direito Pen!t.
financeiro? E responde:
Financeiro.83 .'i:i
.,'

Na solução de conflitos de interesses surgidos entre o Estado e o particular A sua resposta é simples:por mera convenção.Da mesma forma que se convencio-
na esfera financeira) teremos o Direito Processual Civil. estabelecendo as regra;: nOU destacar o Direito Financeiro do Direito Administrativo. entendeu.se por bem
e criando os instrumentos para a sua solução. Assim, este ramo do direito traz à:. . .. " " "criar"o Direito Tr~butário,para melhor se estudar a atividade tributária do Estado.
disciplina do contencioso na cobrança de dívidas fiscais, para a correção da conduit'" . '1('.- ..:. Esta por sua VC7.., é constituída da instituição, fiscalizaçãoe arrecadação de tributos.
dos agentes públicos no exerelcio das atividades financeiras e também para a ideli '. ~~IU-i$l,.:~.:•..'.
,~t1~~'úl;/P, ..í " .
tificação e determinação de condutas ilícitas, após o devido processo legal. Além;d~ ;.•, . ciano'Amaroll6 assevera que
4t ~ ~I ,l#u,!,"./U • !.
oferecer os principias básicos aos regulamentos. que criam as normas sobre o procds '
administrativo fiscal, influencia sobremaneira os institutos que disciplinam os direito
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fundamentais do cidadão durante o exerelcio da atividade financeira pelos ageó{ :.~ '>.:'.~ t,.,", ~fo'rosd. e au..tohomla ..ocon),'uoto e princlplosC regras que iSClP inam essaparce a
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públicos, proporcionando ao particular os meios e instrumentos para garantir, defeii~~ ~
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de modo que é poss(ve falar no direito lri utario,
t:. '). der e fazer valer seus direitos. Assim, temos as normas do Código de Processo Civil. 'f~\~:".'b~{;.~íl:~r::;:.c6mO iam'o "~~t6~o~b''' da1-~iê~ciajuddica. segregado do direito financeiro.
,.;i .í .. )'. :', .• : >. '.', 'I'. ~:"\~H.• ' ~;:'t"f,"
(Lei n° 13.105/2015), que traz as medidas judiciais que propiciam o questionamentÔ'"
.!l por'süaJ~~~:S1'êhàC:~.HnoirNávarro CoêlhoB7 afirma que
.. ov,~~,'I' ., 4 perante o Poder Judiciário de atos irregulares, ilegais ou inconstitucionais, ou aind.i
,. .,:.~ .,',: :;~.~?Jlifj}rll.i1\~;"~t.\r')\Jlrt~i~Hii~:).
,it as cobranças indevidas; a Lei do Mandado de Segurança (Lei n° 12.016/2009), pár~
•'!. A 'oI5i~bit~.Trib"JtMlo;,~dâ'Si.ta enorme importância,sedesligoudo Direito Financeiro,
li'], ,~~i.. 1. ,'.

, '~L;~ ,-c. proteger direito Hquido e certo em fa~e de ato ilegal ou exercido eom abuso de podéi: '. " .• deiXánao.... de.se/tÁtividade estatal" regrada juridicamente. para' tornar-se "relação
~.~~ por parte de uma autoridade pública; a Lei de Ex~cução Fiscal (Lei n° 6.83011980):}
,t"; \ ,i.:. júfldicli' .ê~\rê.~. ujei!qs "de'direitoem plano de igualdade. A sua inserção no Direito

, ~~.:'
.. .. - para a cobrança pelo Estado das dívidas fiscais. .
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~. ;." ,,\1 Finance~ro~~eiIj:dQP)"C.t.érito, até porque os primeiros tributªristaseram economistas
Não podemos detxar de lembrar a relação do Direito Financeiro com o Direito :~
., , .I~ i' , ,.t<'

',' ~., , ',. , " - ii': Internacional) uma vez que este estabelece e disciplina as relações entre as nações, e, ':.
, ou adminiStrati~staS-estrdtamente ligados ao Estado.

por conscquência, influencia no momento da contratação de empréstimos externos ~~~. Porém, além da 'sua i~po~tância. desenvolvimento, complexidade, ou da mera
"~.' l' ..• ~ , ou na negociação de contratos internacionais, especialmente aqueles que se submetem .01 convenção de ordem pragmátiça .ou didática, podemos agregar outras justificativas
.~'."" ~ "t.
às regras de Tratados e Convenções Internacionais dos quais o Brasil é signatário. para esse desdobramento disCiplinar, de modo a fundamentar a ascensãu do Direito
Tributário à categoria de especialidade jurídica autônoma.
1.8. DIREITO FINANCEIRO E DIREITO TRIBUTÁRIO Primeiramente. é importante lembrar que. enquanto o Direito Finan.ceiro tem em
suas normas um destinatário pr6prio, isto é, o administrador público - no exercício do
o Direito Financeiro e o Direito Tributário são especialidades jurídicas que se seu mltnUS na atividade financeira -. o Djreito Tributário disciplina a relação jurídica
comunicam, mas não se confundem. Na realidade. o Direito Financeiro, disciplina que
entre o cidadão e o Estado (Fazenda Pública), limitando o seu poder de tributar, para
tem por objeto a atividade financeira do Estado, foi a origem do Direito Tributário.
garantir o respeito aos direitos fundamentais do contribuinte.
Esse último cuida de apenas uma dentre as várias espécies de receitas estatais sobre
as quais versam as finanças públicas: a receita tributária.&4 Noutras palavras, o Direito Financeiro irá normatizar todos os atos e procedi-
mentos para a realização da arrecadação pública em sentido amplo, a gestão desses
Contudo, se o Direito Financeiro é o ramo juridico que orienta e regula
recursos, o respectivo gasto público) e a elaboração e execução do orçamento públi-
toda a atividade financeira do Estado, que envolve as funções de arrecadar. gerir
co, constituição c gestão da dívida pública, tudo isso parametrizado por princípios
e gastar os recursos públicos. e inserida na primeira delas está a receita tributária,
específicos e por normas como a Lei Geral dos Orçamentos (Lei n° 4,32011964),
disciplinada pelo Direito Tributário, é razoável indagar, como pertinentemente faz
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nO 10112000), dentre outras, direcionando
a conduta daqueles servidores públicos que agem em nome do Estado durante a
rea1ização da atividade financeira. Por sua ve7••o Direito Tributário estabelecerá as
de contragarantia determinada pela lei (LRF.art. 40. ~ 10). Pena:detençãode três meses a
um ano (Leina 10.02812000, art. 2°).
" Torres.RicardoLobo.Op.cil.. p. 21.
Na liç.i.ode SachaCalmon NavarroCoêlho."o DireitoTributáriocuida especificamentedas
receitasderivadasdo patrimónioparticulartransferidasparao tesouropúblicomediante'obri-
" Horvath.Estevão. Op. ciL.p. 157.
Amaro.Luciano.Direilo TribuJclrio Brasileiro. 12. :.d.,SãoPaulo:Sami\'<I. 2006. p. J.
g3ÇÕCS tributárias'previstasemlei:'(Coêlho,SachaCalmonNavarro.Curso de Direito Tributário
" Co~lho.SachaCalmonNavnrro.013. cit..fl. 34. --
Brasileiro. 7.cd, Riode Janeiro:Forense,2004. p. 34).
Nesta linha, nos ensina Ricardo Lobo Torre-s92 que "o Direito Tributário se afirma
normas de uma relação jurídica específica - a relação tributária - entre o cidadão a partir das equações representadas pelo equilíbrio entre liberdade e justiça e entre
°
e Estado, pautada por princípios jurídicos específicos da tributação, como a le- direitos fundamentais e capacidade contributiva".
galidade tributária, a capacidade contributiva, a anterioridade, a progressividade, Ora, se o Estado é chamado a dar efetividade às. normas constitucionais e a as-
o não confisc~o etc. Assim, como bem destaca Sacha Calmon,88 "a ênfase do Direito sumir cada vez mais políticas públicas que atendam às necessidades coletivas, a outra
Tributário centra~se na 'relação jurídica' e não na 'atividade estatal' de obtenção de face da moeda só pode ser a premência de recursoS financeiros para fazer frente a estes
receitas. Não é Direito do Estado, é relação jurídica entre sujeitos de direito sob os gastos,93 Assim, como o Estado contemporâneo tem nos tributos a sua principal fonte
auspícios da legalidade e da igualdade': de receitas,94 a Administração buscará cada vez mais softsticar o seu sistema tributário
Além de destinatários distintos, devemos considerar que a relação tributária visando ampliar a arrecadação, seja a rartir da criação de novas espécies tributárias
contém em si um latente estado de conflito entre a Fazenda Pública e o cidadão, ou pela majoração das já existentes, alérn de afinar os meios de recuperação do cn~~
circunstância potencializada pelo fato de que a tributação é, inequivocamente, uma dito fiscal. Portanto, a necessidade crescente de recursoS originários da tributação faz
exceção ao princípio da propriedade privada, sendo o tributo, hoje, a principal fonte emergir, infelizmente, uma mentalidade arrecadatória por parte de agentes do Fisco, e
de receitas públicas.89 Basta lembrarmos que a tributação abusiva de certos governantes eventuais desconsiderações das garantias do contribuinte pela própria Administração
ensejou inúmeras revoluções ao longo da história da humanidade para chegarmos à Tributária passam a ser fato.s comuns.
inexorável conclusão de que um ramo do Direito específico, científica e metodolo- Portanto, este cenário conduz à necessidade de o Estado brasileiro (e seu orde-
gicame?te autônomo para disciplinar esta relação, há muito tempo se fez necessário. namento jurídico) possuir um ramo do direito-autônomo, suficientemente complexo
90
Ilustrando a complexidade desta relação, o jurista Ives Gandra da Silva Martins e capaz de normatizar as relações jurídicas de natureza tributária e atender aos anseios
já chegou a afirmar ser a norma tributária uma norma de rejeição social, e que, sem a do cidadão-contribuinte, com a garantia dos seus direitos fundamentais na realização
sanção, dificilmente seriam adimplidas as obrigações inseridas nos comandos existen-
da atividade tributária.
tes. Segundo ele, "o tributo é, por excelência, veiculado por normas de rejeição social.
A propósito, na lição de Marco Aurélio Greco,95 _
Dada'-} complex!dade inerente ao crescimento da vida em sociedade, dificilmente a
obrigação ,de recolher o tributo seria cumprida sem sanção': o Direito Tributário é, talve7., o único ramo do Direito com data de nascimento
~o entanto, como bem salientou Aliomar Baleciro9\ definida. Embor::t, antes disso, existam estudos sobre tributação, esrecial!11cnte
no âmbito da Ciência das Finanças, pode-se 'dizer que foi com a edição da Lei
.,~~~p.~~
.~,s~~~.i~~h.l~:'?,9~ dem,~~racia, desde a Idade Média até hoje, é marcada pela Tributária Alemã de 1919 que o Direito Tribu~á~io' c.o~eço.u a ganhar uma
\,.~';.]..";}nr~';,:;;i,.;;-',;.':i\ -
grad~al COllq~is.~~,d/?,~~}~?Af
__ p~.~o_n~ribuintesautorizarem a cobrança de impostos e ': ';:), '~_'1;fi'i;'::J~!:,;;.~_, '.:
do correlato direito de coÍlhecunento de causa e escolha dos fins em que serão aplicados.
Da-Carta Magrià e'das révoluções britânicas do século XVII às revoluções americana
e francesa do séCu~oXVIII, há uma longa e penosa luta para conquista desses direitos Torres, Ricardo Lobo. A Legitimação da Capacidade contri~~tiva,e i~~,Dir~it~s'Fundamentais
que assínalaiáa:íritúria:ó,jordenação de fenômenos financeiros e políticos. do Contribuinte. in Schoueri, Luis Eduardo (Caord.). Direito Tiibütá'~;o:'" Homen:agem a Alcides
lorge Costa, São Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 430-434 .. , i" . ,'o .~ ,', .. ' ~ . .

Abraham, Marclls. Common Law e os Precedentes Vinculantes na "Jurisprudência Tributária.


Revista N0l1105, V. 34, n. 1, jan./jun. 2014, p. 157. .
''A partir da queda do muro de Berlim (1989), que, com 'cl s'eu'sin1bolismo, marca o. iníCiodo
•• Coêlho, Sacha Calmon N:wan'o; Opi dr,i 'p'..~4;: processo de globalização, a crise do socialismo e dos interventiônislrto's estatais e a mudança
•• Antigamente, o Estado, para fai'er.face-'àsdépesas necessárias ao cumprimento de suas fina- dos paradigmas politicos e jurídicos, fortalece-se o Estado DemocrAti~o•.~..~o:fial"F.is~al,,que
lidades, valia-se de vários meios u~iv~~~'~Jm.~~~.conhecidos,t~is como. guerrç.~de conquistas, coincide com o Estado Democrático e Social de Direito [...J. Mantém caraCterísticas'do Estado
extorsões de outros povos, doaç~es v91.!1.n~;ária.~,fabricação de ~oeda:s metálicas ou de papel, Social,mas passa por modificações importantes, como a diminuição do seu tamanho e'ã:restrlçao
exigência de empréstimos, rendas produ~~das por seus bens e suas empresas, imposição de ao seu intervencionismo no domínio social e econômico. Vive precipuam'ente dos ingressos
penalidades etc. Com a gradativa evolução..das 'déspêsas públicas~ para atender às mais diversas tributários, reduzindo, pela privatização de suas empresas e pela desregulamentação do social,
necessidades coletivas, tornou-se impresdnd(vel ao Estado lançar mão de uma fonte regular o aporte das receitas patrimoniais e parafiscais. Procura, na via da despesa pública, diminuir as
e permanente de recursos fmanceiros. Hodiernamente, o Estado conta com várias formas de desigualdades sociais e garantir as condições necessárias à entrega de prestações públicas nas
obter receitas financeiras a fazer frente às suas despesas, quais sejam: as receitas originárias, áreas da saúde e da educação, abandonando a utopia da inesgotabilidade dos recursos públicos.
provenientes de doações, legados e preços públicos (proveniente da exploração do patrimônio Nele se equilibram a justiça e a segurança jurídica, a legalidade e a capacidade contributiva, a
próprio do Estado); e as receitas derivadas, relativas aos tributos e multas. liberdade e a'responsabilidade:' Torres, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tribrltário:
Martins, IvesGundra da Silva.Teoria da Imposição Tributária. 2. ed., São Paulo: LTR, 1998, p. 129. 18. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 9.
Baleeiro, Aliomar. Uma Introdução a Ciência das Finanças. 15. ed., Rio de Janeiro: Forense, . Greco,Marco Aurélio. Contribuições (uma figura sui generis). São Paulo: Dialética, 2000, p. 147.
1997, p. 80.

~ o"
~.~~
conformação jurídica J!1ais sistematizada .. Embora o tributo, em si, scja figura'i. Se, por um lado, o cidadão deve contribuir pagando tributos, ele o fará deacor-
• .I conhecida pela experiência ocidental há muitos séculos, s6 no século XX seu t, do com a lei. E. por outro, o Est<!-do somente poderá utilizar esses recursos conforme
estudo ganhou uma disciplina abrangente. coordenaaa e com a formulação de ,}li. estabelecido na nórma. Portanto. o poder financeiro no Estado de Direito decorre
principias e conceitos básicos que o separam da Ciência das Finanças, do Direito';; da lei e à lei se submete.
Financeiro e do Administrativo. Nesse sentido. para B~rnardo Ri1;>eirode Morais,97
No Brasil, identificamos o desenvolvimento do Direito Tributário' como disci. i-o
o Estado possui dupla fisionomia: em primeiro lugar, apresenta~se como criador Cio'.
plina autônoma e metodologicamente éSfrt;!túr.âii; d~c<jl.i\âol~é'!Ie1Véfdo Direito direito, como elaborador e tuteladorda norma juiídica no interesse dacolctividade;
Financeiro, a,partir da década de 1960, ieh!lo'éóíii'o:h\árc.d!toHfi~ti~?s 'a edição da "
em segundo ~ug~r~apresenta~s: c?mo ~ui.ei.t?~~:\~~~eitos
c obrigações. SU~J.!l~t~.???I::
Emenda COristifucional n' 18/1965;qü~ i'éoig'"1iilí~ oOsis~~1)f.i'~i'iW!)!i'ó:~iasileiro,é, ~se à ordem Jundlca por ele cnada. . . •
com a Lei'ri"s:ln/1966, que instituiJ'0'<3ó"iliiô''fi'íliüfili'í6 ,N!~\~~1?f;J,"Ui(~;!ll'1'JP",:\
'.I!.,I.~ .", .. l~~"'r",:-" ,l,.:..... ..n'~.tr.)'R..•ll'~
'..~'f~-'),1Ii(;l
l.~ ' A dualidade existente entre as funções do Esta~o como criador
ií<',
. , .H~jr,.~;P;~~~ito Tributaria assu.m.<~:;~?'~ !~f8~JP.~~~~'~~~~~~r!R~9.tfl?t~~:~,~A:)~ 93
do ordenamento'
)Ufl?ICO~,f\\1~,erro,atuando autono,:,amen!fi:~?,\é'n~~lad<;>A~ ??~~\hF,~~a~~l~o,n~ ~~~~{ jurídico e como sujeito de direito deste é exposta p'or Ezio Vanoni: .-.':

rcah7.ação do que podemos denominar de JuslrÇáfiscal em sent,Jq'amplo, oferecendo' "~k;'.'~.';): A natureza daquela dualidaderevela~se evidentemente a quem considera a natu-
ao cidadão e aos governos os mecanismos necessários para a crhlçaó~ae ifDià's'ckiédidb:' 'r.;t~':~.
reza da atividade financeira. O Estado, que para rea1izar os seus fins tem necessidade
mais digna e justa. .':. ", :' .,' - '.:.f: ", ":'~~~"~.'}I(~\!rf<~:;~.:.~~t;
.~ ."J':' .•.. ..... ~ ~~;~;!J{t:,~.1~~m'~5~_~f'
~ ~,~de bens econômicos. põe em ação uma atividade orientada no sentido da obtenção
~;:;).:'~'de tais bens; e o ordenamento jurídico, ou seja, o Estado em sua fU;nção legiferante,
1.9. PODER FINANCEIRO DO ESTADO' . ':i' i"f,l~;~
,j':V\}'l"f,
. . . , . r.~:'_:.\(~)hoi:~'l:I)~."'fA_~": /ft';
garante o exercício de tal atividade.
Um d~s principais destinatários das normas do Direito Fin.~~~!~~.~f:l.~.t~~B;~j~' ~ ~t!
,: A relação jurldico-financeira é uma relação obdgacional ex lego não imia relação e
através da sua soberania, exerce o poder financeiro. A soberania indi~, ~~iriôn~tnt~ ; ,,)~,,~,,'aê poder.99 O Estado não exercita a
atividade de arrecadação de receitas de maneira
que não há força superior no ordenamento normativo interno" óu'~~tbr~Õ~1~"'p1>~~f.~.'5:
::'{~': ,. arbitrária; ao contrário, o faz dentro da legalidade e utiliza a capacidade contributiva
entretanto, não é absoluto ou ilimitado, mas, ao conlrário, decorre das normas jurídicas,: ~
especialmente aquelas de foro constitucional, que atribuem ao Estado a fUnçãode admi- ':, ¥e
\;':,..,_" das pessoas como parâmetro de equidade. Entretanto, para fazê. lo, deve ser dotado
da supremacia que lhe permita dirigir a política econômico~social do país e exigir d~s
'~tf:- 1OO
nistrar a Fazenda Pública, assim entendida objetivamente como o conjunto de recursos~:
e obrigações de natureza financeira destinados a atender às necessidades públicas. : (,
Subjetivamente, a Fazenda Pública confunde-se com a própria pessoa jurídica titu- '
fr.t ~
particulares determinados comportamentos.
capacidade contributiva se revela na medida da condição de cada um em pagar
o tributo. llustrativamente, essa condição se demonstra na Curva de Lafer (ou na "lei
lar desse direito, que poderá ser a União, os Estados, os MunIcípios ou o Distrito Federal. '- do morcego inteligente"),IOI que se identifica com um meio círculo virado para baixo.
O Estado não teria como realizar seus fins sem dispor de recursos econômicos
suficientes. Para tanto. lança mão do poder soberano de criar normas que vêm a
regular as formas de arrecadação, de gestão e de aplicação de recursos financeiros de Moraes, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prdtica do Imposto de Indústrias e Profissões. São Paulo:
acordo com os interesses da sociedade. Esse poder soberano, no Estado democrático,
• Max Limonad, 1964, p.139-140. .
1imita~se a criar as normas jurIdicas. A partir daí, nasce outra relação, agora já não Vanoni, Ezio. Natureza e Interpretação 'das Leis Tributárias. Trad. Rubens Gomes de Som.a. Rio
derivada da soberania, mas sim fundada em uma pura relação jurídica, decorrente de Janeiro: Financeiras, 1932, p. 115.
dos fundamentos do Estado de Direito. Borges. José Souto Maior. Op. cit., p. 21.
Leciona Héctor Villcgas que: uEIpoder de imperio eo cuya virtud se ejerce la actividad finan-
essa relação. Rubens Gomes de Souza96 afirma que
11»
Esclarecendo
ciera pucde denominarsc 'poder financiero'. 5u mayor y más típica manifestací6n se encuentra
co la autoridad que tiene cI Estado para exigir contribuciones coactivas a los particulares que
o Estado utiliza. se da sua sobcrania tão somente para faur lei; até esse ponto. se hallan bajo su jurisdicción (potestad tribularia), pero ésa no es su única manifestaci6n ... es
trata-se efetivamente de uma relação de soberania, porque somente o Estado tcm indudable que solo puede Ilevar a cabo tan importantes acciones aqucl 6rgano que tenga UI1
o poder de fazer lei; mas uma vez promulgada a lei. cessam os efeitos da soberania, grado tal de supremacia que le permita dirigir la política econ6mico-social deI país y exigir a
porque o Estado democrático, justamente por não ser autoritário, fica ele próprio los particulares determinados comporlamientos y prcstaciones. Esc órgano es c1Estado, cuyo
submetido às leis que promulga. poder financiero consagra las constituciones de los Estados de dcrecho. aun cuando estable~
ciendo loscorrespondicntes limites para que nose torne ol11nímodo~(VilIegas,Héctor B.Curso
de FinanZllS, Derecho Financiem y Tributaria. Buenos Aires: Depalma, 1975, p. 30).
101 Segundo a "lei do morcego inteligcnlc" os morcegos prudentes sabem a exala quanlidade de
sangue que podem sugar de um boi a cada dia. ESsevolume seria-o máximo suficientr para
•• Souza, Rubens Gomes de. Compêndio de I.egislaçdo Tributária, cit., 1954,p. 49.
I
1f ( ir .c IT N ~E e 'll ) /I I1i a fi ,F N .Ir E fl )[ ,A ;11

Conforme as alíquotas do tributo sobem, a arrecadação total vai subindo com elas. no contexto do federalismo solidário, ela não tem uma nature7 .•1 contratual. Isto
Entretanto, essa situação vai até o ponto em que a curva chega à sua máxima altura. porque aS relaçôes interindividuais entre as entidades que compõem a federação,
A partir daí, a curva começa a descer. Ou seja, depois do ponto máximo, quanto mais cujo objetiYo deve ser a fomento das finalidades comuns, têm um sentido jurídico-
se majoram os tributos, menor se revela a arrecadação.102 -político que as transcende.
Portanto, mesmo a lei que se origina do poder soberano estatal será elaborada
a partir de valores inerentes ao Estado Democrático de Direito. E o poder financeiro, o Brasil é estruturado como Estado Federal'07 desde a formação da República,
decorrente dessas leis, igualmente será exercido seguindo esses parâmetros. quando a Constituição de 1891, inspirada no modelo norte-americano, adotou o
arquétipo federativo dual (União e Estados), ao afirmar: "a República Federativa,
proclamada a 15 de novembro de 1889, constitui-se. por união perpétua e indissolúvel
1.10. FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil" (art. 1°).'08 Por sua vez, a
Tema sobremaneira relevante no Direito Financeiro brasileiro e que merece Constituição Federal de 1988estabeleceu nossa atual estrutura federativa contemplando
destaque é o federalismo fiscal, expressão financeira da forma com que os entes federa~ :. a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;ao prescrever que: ''A República
tivos10) - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - se organizam e se relacionam Federativa do Brasil, formada peia união indissolúvel dos Estados e Municipios e do
na realização do seu munus, enfrentando e harmonizando as tensôes decorrentes de Distrito Federal, constitui-se em .Estado Democrático de Direito ..." (art. [0). Todos os
uma estrutura heterogênea, decorrente de uma multiplicidade de interesses e das dife~ entes fcderatiy.ossão dotados de autonomia na sua organização politico-administrativa
renças regionais - culturais. sociais e econômicas -, na busca da implementação de um (art. 18), manifestada pela capacídade de auto-organização, de autogoverno e de au-
modelo federal cooperativo, 104 a fim de realizar um objetivo comum para toda a nação. toadministração, inserida. nesta última, a necessária autonomia financeira.
.: .. Na lição de Reinhold Zippelius/o5 o federalismo cooperativo em sentido estrito
,.
:- traz consigo a ideia de uma "obrigação ao entendimento" (Verstiit1digungszwang),
ou seja.•..
~ necessidade de que os entes federativos se harmonizem mutuamente e até
mesmõ:aceitem compromissos entre si. 107Os Estados podem se õc'ganizar dc duas formas: a) ,E5tadosSimples, conhecidos também por Es-
tados Unitários, dotados de um único centro de poder, com uniformidade orgânica e normativa;
Dhcrevendo o mo-dclo federal cooperativo brasileiro. Tércio Sampaio Ferraz b) Esrados Compostos, estrutumdos a partir de duas ou mais entidades políticas, podendo ter
JúniorlO6 utiliza a expressão federalismo solidário_ Segundo ele, as seguintes cspédcs:-União Pessoal, ynião Real. Confederação e Fedêração. As duas primeiras
: .~.:
são variações de Estados Monárquicos. A terceira representa a união contratual de Estados
o federalismo solidário exige, pois, como condição de efetividade, a cooperação soberanos para a reaHtãçãÓide um' fith -'comum.' Já nos Estados Federados, não há soberania
entre os entes federados, tanto no sentido vertical quanto hori7.ontal. Na verdade, das suas unidades, m~s apenas autonomia poHtica e administrativa de cada ente integrante,
organizados e estIlJ"tu.r:ados,essencialmentc. a partir de uma repartição de competências cons-
,I titucionalmente distribuídas, de maneira, equilibrada e harmônica. (Zimmermann, Augusto .
..::'~jlt.,'Teoria Geral do FederàÍismo.'Oem'C;;;';Óticô. Rio.dc)aneiro: Lumen Juris, 2005, p. 14-15). Sobre
suprir suas necessidades de alimentação e o mínimo possível para que o boi possa recompô-Ia . :•. '~ '
o tema, recomendá:se~ também. ~ leitura da obra de Sahid MaIuf intitulada -Teoria Geral do
até a sugada seguinte. Morcegos gulosos. segundo a lei, sugam sangue demais, matam o boi de Estado" (23. cd., São Paulo: S~aiv~, 1995: p. 157-172). Paulo Gustavo Ganet Branco identifica
fraqueza e acabam morrendo depois, de inanição. .as caracterfsticas que se destacam na federação:'primeira, a soberania do Estado Federal, com
102 Sa:nti, Eurico Marcos Dini7. de (coord.). Op. cit., p. 11-12. . autonomia dos Estados:'membros (descentralizaç~o do poder), a.partir da incidência de ordens
.' ~l't:~'1. . jurídicas distintas (UniãO. Est~dos e ,Municlpiôs)'n~ ~ésmo território; segunda, a existência de
lO} Sêgundo o constitucionalista Paulo Bonavides, o federalismo é um conceito relativamente novo
,.<:: '}',. . uma Constituição Federal que co'rifere fu'n'darhenfo'de~idadê pafa; as ordens jurídicas estaduais
tendo em torno de três séculos de existência e desenvolvimento: "Ao Antiguidade a rigor não co~
"..,-.'I! q!t~C~ÍJ p fen~meno federativo com os caracterlsticos usualmente ostentados no Estado moderno.
....f1.tÀ,~:'1:.:e municipais; terceira, a distribuiçãO.CO~~t~tu5!~~~.l~~S~Tpetênc.i~s.~~.ma'}e!ra sistematizada e
: ~ ,9. que os gregos por exemplo denominavam Federação é aquilo que os Modernos chamam de ([11[f/ .is-lo harmõnica, com atribuição de funções e rec.ur~o$'pa~~ a,s~a reali:;ação por parte dos integrantes;
Go!1,fede,:,çfio.A Federação propriamente dita não a conheceram nem a praticaram os antigos,
~~~F-?' .q~a~ta, a partici~ação dos en~es ~escentraliza~oS'?á v~ntá~~ F~~~r~l; quinta,.a i1~ex:istê~~iade
~, .~:f. direito de secessao, face à ausenCla de soberania d9S Estados-membros e pela mdtssolubilldade
visto que a mes01:a, tanto quanto o sistema representativo ou a separação de poderes, é das pouC<'lS
> ~~ l..; do laço federativo; sexta, a centralização da solução de conflitos, com, inclusive, possibilidade de
ideias novas que a moderna ciência política inseriu em suas páginas,nos três últimos séculos de . '.'-.;" intervenção fcderal. (Mcnde$. Gilmar Ferreira; 8ranco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
, ~ ~ .
desenvolvimento:' (Bonavidcs, Paulo. Ciência PoUtica, lO. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 180).
:~.I' COllstitucional. 7. ed., São Paulo: Saraiva, 2012, p. 856.860).
O termo "federal" é derivado do latimfaedus,foedcris. que significn «pacto'~ "aliança", "tratado': , .' '.. 101

.'fr.,,':.~_
l()l
EsEsclareça.seque a nossa federação não nasceu de uma coalizão, mas do desdobramento de um
11)} Zippelius, Reinhold. 1corla G~t1eral deI Estado. Tradución directa dei alemáo por Héctor Fix. . tado unitário. Especificamente em relação às receitas tributárias, a formação da federação
~Fierro. Ciudad Universitaria: Universidad Nacional AlItólloma de México, 1985, p. 397. :. ~~.".: interessava sobremaneira às provindas mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste exportadoras,
106 Ferraz)r., Tércio Sampaio. Guerra Fiscal, Fomento e Incentivo na Constituição Federal;" Schou. ~~~.;;,.qu;e buscavam desonerar a incidência fiscal sobre suas atividades; em contrapartida, às rc~iões
eri. Luis Eduardo (Caord.). Direito tributário: estudos em Homenagem a Brandão Machado. ,~~~!\ •.:~enos desenvolvidas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi oferecida representação mais do
São Paulo: Dialética, 1998, p. 278. . 'M";.~~.t que proporcionai ao que efetivamente lhes caberia de vagas no Poder Legislativo.
""<1~1'1.f.:'
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, ;\[:tr~t41' '.
40 " CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham

_se.á a estabelecer normas gerais (~ l°), nã? excluindo a competência suplementar


Sobre o perfil do federalismo que se formou no Brasil, eXplica José Afonso d~. dos Estados (~2'),Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão
Silva109 que: ;(;, a competéncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades (~ 3'), porém, a
\: superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual
Os limites de repartição regional e local de poderes dependem da natureza e do tipri:~
na que lhe for contrário (~4'), '
histórico de federação. Numas a descentralização é mais acentuada, dando-se aos::;
A partir destas atribuições, podemos dizer que se consideram políticas pú-
Estados federados competências mais amplas, como nos Estados Unidos. Noutras ~:~
~r~a.g,e',r~,~B~.~nçi~~a União é mais dilatada, restando limitado campo de atuaçãr b1ic~sl12 oconjunto de program,as ações:e ,~~iyi~~,~f,~,:.4~~~:~~H}Yt~~~~>.
l• i?dividual ou
::-aos.Estádp~i~meínbros; como tem sido no Brasil, onde a existência de competência~:' conJu~tal~~~te~ p.el~s entes fe~er~tlvo.s d,o ~?,~a.4?Rr~~l~W,~~f~W,Mp'i~~~?" assegurar 9:
: '. _: ex~Ju$i~aiÂb~rM4!Ü~ipi<?s.cp~prime ainda mais a área estaduaL c~
a reahz~ç~q,de. ~~relto.s constltuclOnal.m~.:rt~ Rr~~1~~qf~L~~~1~~?,m8;nft~~~';ieducação,
'" ,,1.\('I'""I':,,(O.lrJ'lj\!""'\j't'''' "'1".:,,/', ' . seguranç~, melO ambiente, dentre outros, prmclpalmente,~e.stinadQs_aos setores
i. ~.';',".r;'n,ít~f>1~;'fklUI! !!,lf'/),: :
I: :i")'.,'
.,'.,' ",Ea respeit9:9"Ü!tg~iji~~~~P.,!i,a,!ws,a:fçqeração,
i)
esclarece Fernanda Dias Menezes: c~ms~~dera~os marginaliz~d~s da soc~e~a.de:ll,~, ~.~o-'
i.4~~.fi~~~~~~ ..~~}lp~;~~:;da's~a}n-

.deAlmeidal!?~i\?~~~l:.i~;~,~K,i:il.:kiH!iti:ht:::;\:;i" .
A existência,:no Esta9,~ Fed~ral,Ae uI? po~e~,central e de poderes periféricos, qu~ '{ç
i\ serçao nos orçamentos pubhcos por lmClallva do P.oder,Exec!!,tiyo,o.\lpor emendas
parlamentares du~ante o processo de elaboração orçament~ria,
tivação dos preceitos constitucionais ou em atendimento
~~, ~:spontânea efe.
da,s demandas. propostas .
devem funci?n31Jlijt,~~g~,~",!TI~~~f~?f~mÚ~,vterriente, conduz necessariamente á~i pela própria sociedade.1l4 ,- .

que haja ~o .a,r~iW~,~Jf~.~%~}~,)k<iIY;~:~~.fl,~.fnwA,~"repartiçãO


de competências ent_r~f. Para garantir a plena e efetiva realização destas funções distribuídás ií'ca'da um
o todo e as P.¥~~~fir,9!~:,~~!~4,~~:~.-P~WP~5d~, competências é que dá substânciaJi dos entes federativos, a Carta Constitucional lhes assegura fontes pr6pr'iãs-'de re~cJtsõs",
descentralização em unJçlades,.autôn!>ina'~.Isto ,porque, se o fulcro da autonomia\ financeiros, que advêm, essencialmente, da partilha patrimonial (de bens piíblko~\i'de' , .
dos cntcs'feder'~dó:~ ~~iKp;fi.&~Jdi~~fitf,~á'capacidade de auto-organização e def;' recursos naturais), da competência tributária para a instituiçã6.e'cobtánÇâid~'t'tiJ)lri6's".
autolegislaçãÓ; fi~àti~ désHffii(Ü5[áéls~rttMS%'re~nheceresta capacidade, sem se de~ e.das transf~rêndas finan~eiras intetgovernamentais obtigatótia's e\i'ohrritáiiJ~~?à>~á¥l';
flnir o ~bjét9p:à~'~,i!~~~~~??6{&~r~5:~8:~f!?;iÕ~4~~
central e pelos poderes estadua'i(~
Por outro lado, se quisef a p~eservaçã9 de um relacionamento harmônico entre o \:~
t1r de um slstema de partIlha e repasse de receitas.ll5 Nesse sentido, 'afirma Aritôílio
Roberto Sampaio Dória que:
conjunto e as partes,.'é imprescindível'd~limÚ:ar as respectivas atribuições, sem o ~:7~'
que seria inevitavelmente conflituosa a sua convivência.
, :': ,";~?I:""
Numa federação como a brasileira, não há nie'~arquia entre os seus membros/li:
e as atribuições distribuídas pela Constituição aos entes precisam ser claras e rígidas ~~. 111 As'políticas p~blicas s~~ planejadas e implementadas a partir da integração entre planos,
para evitar a ocorrência de conflitos de competência, seja pela invasão indevida na ~:t; programas, açoes e atiVIdades. Os planos estabelecem diretrizes, prioridades e objetivos
gerais a serem alcançados em determinados periodos. Os programas estatuem, por sua vez,
atribuição de um ente por outro, seja pela omissão e recusa dos entes em realizar :~~
objetivos gerais e específicos focados em deter£!1inado tema. As ações visam ao alcance de
uma determinada atividade cuja competência não foi ~laramente distribuída. No :~:' determinado objetivo estabelecido pelo programa, e a ativ.idade, por sua vez, visa a dar
art. 21, a Constituição conferiu as atribuições exclusivas (privativas) da União, e no '-\ concretude à ação. .
art. 30 as dos Municípios. deixando para os Estados a competência remanescente ao .:' 1IJ Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2014, publicado em 24/0712014 pelo
estabelecer no ~ lodo art. 24 que "são reservadas aoS Estados as competências que Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Brasil ainda possui 6 milhões
não lhes sejam vedadas por esta 'Constituição". Já no art. 23, temos as competências de pessoas que vivem em situação de pobreza (cerca de 3% da população brasileira), com uma
comuns (paralelas) da União, dos Estados e dos Municípios. Por sua vez, no art. 24 média de apenas 7,2 anos de tempo de estudo (enquanto a expectativa de tempo de estudo é de
15,2 anos), uma expectativa de vida de73,4anosea renda nacional bruta (RNB) de US$ 14.275,00,
encontramos a competência concorrente entre União, Estados e Municípios para
encontrando-se na 79a posição do índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Apenas a título
legislar sobre as matérias lá relacionadas, sendo que a competência da União limitar- ; de comparaçã.o,o índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é liderado pela Noruega, que tem
uma expectatIVade vida de seu cidadão em 81,5 anos, a RNB per capita é de USS 63.909 e, em
média, a população tem 12,6 anos de estudo e uma expectativa de 17,6anos de estudo.
IH Importante reflexão, que a nosso ver se enquadra perfeitamente no atual cenário brasileiro, é
Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35. ed., São Paulo: Malhciros, aquela trazida por Stella Theodoulou, ao destacar que a política pública deve distinguir entre
'"' o que os governos pretendem fazer e o que, na verdade, eles realmente fazem (Theodoulou,
2012, p, 477.
Almeida, Fernanda Dias Menezes de. Federação. in Canotilho, J. J. Gomes [et aI.] (Org.). Co- StellaZ. The Contcmporary Language ofPublic Policy: A Starting Point. in Theodoulou, Stella
''" mentários à Constituição do Brasil. São Paulo: SaraivaJA"lmedina.2013. Z; Cahl1, Matlhew A. (Org.). Public Policy: The Essential Readings. New Jersey: Prentice Hall.
A possibilidade de intervenção da União nos Estados e Municípios, e dos Estados nos Municí- 1995, cap, 1, p, 1-9),
'" pios, prevista nos arts. 34 e 35 da Constituição é medida-caule.!ar,excepcional e extraordinária, IIS Bastos, Celso. Op. d~p. 108-109.
não constituindo qualquer significação de superioridade.
A' 1C
~.

o poder político.dislribuído pelascamadas da federaçãô. encontra se~ necessário rateio das receitas originárias que envolvem a exploração do patrimônio público. seja
embasamento na simultânea atribuição de poder fi/.lanceiro,sem o qual de pouco o que advém da exploração de recursos naturais (energia elétrica. produção mineral
vale:autonomia na percepção,gestão e dispêndio das rendas próprias}16 etc.). seja o das receitas dos programas de desestatização ou de fontes semelhantes,
Assim, o federalismo fiscal. originário do pacto federativo brasileiro, consiste na
A necessidade de recursos para as entidades da federação é exposta na bem
"',l' distribuição constitucional da partilha de recursos patrimoniais e das competências
elaborada síntese que formula José Maurício Conti:117
'. financeiras e tributárias para legislar, fiscalizar e cobrar recursos, assim como a re-
distribuição de receitas entre os entes federados, no sentido de conferir a cada ente
As entidades descentralizadasque, unidas, compôem a Federaçãotêm, necessaria-
mente, que dispor de recursos suficientes para se manter. o que implica fontes de
"">:: coridições para realizar suas respectivas atribuições públicas, igualmente estabelecidas
'naCarta Constitucional.l2I
arrecadação que independem da interferência do poder central. constituindo esta
uma característica fundamental do Estado Federal. Em geral. há. como já mencio. Na lição de José Marcos Domingucs:
nado, duas fOrmasde assegurar a autonomia financeira: a primeira é a atribuição
. de competência para a instituiçãode tributos; outras são as transferênciasintergo- Define.se federalismofiscalcomo o conjunto de providênciasconstitucionais.Jegais
vernamentais asseguradaspelo TextoConstitucional. com cláusulasque assegurem e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes federados, seus
o fiel cumprimento deste dispositivo, Órgãos,serviçose polítÚ:aspúblicas tendentes à satisfaçãodas necessidadespúblicas
, " nas respectivasesferasde competência.l22
A respeito da mencionada competência tributária, esclarece Hugo de Brito Ma- 'k,',:.. '~:,',::,; ,'::':_

chado' '" que o princípio da competência é aquele pelo qual a entidade tributante há de ' A estrutura de Estado Federal de um país com as dimensões do Brasil e com
restringir sua atividade de tributação àquela matéria que lhe foi constitucionalmente é; f'" .as.diferenças sociocconômicas regionais impõe atenção para alguns aspectos tidos
destinada. Já sabemos que a competência tributária é o poder impositivo juridÚ:amente ~~4;'." .;,',p.~ra'nós
como extremamente sensíveis, tais como: a) o equilíbrio entre atribuições
del~mitado ,c, sendo o caso. dividido. O princípio da competência obriga a que cada 'j\1.~~~;~~t.ribuídas aos entes federativos e os recursos financeiros para a sua reali'l.ação (fins e
ent1da"de tnbutante se comporte nos limites da parcela de poder impositivo que lhe :,~~i¥.i~mç!Os); b) critérios justos c ideais de distribuição de recursos entre entes desiguais; c)
foi atrlbuída. Temos um sistema tributário rígido, no qual as entidades dQladas de }7t~~~~c~cessivaconcentração de poder fiscal nas mãos da União em prejuízo dos Estados
cOlllp~tência tributária têm, definido pela Constituição. O âmbito dccada tributo, vale ~-~~ o~.':,ç'Mu,nicípios; d) o balans:camentu entre as competências tributárias e as transfrrén.
dizer, ~,matéria de fato que pode ser tributada. _ '. t :~';', :'<;fí1.~,J~1!anceiras intergovernarnentais; e) o imprescindível exercício da competência
E. por. sua vez. quanto às transferências findnceiras intergovernamentais. eSclarece'.;:i l~t~!i~ pelos entes federativos; f) o jogo democrático no processo orçamentário; e
Emerso!) Gome'sll~que elas constituern.repasses de recursos financeiros entre-eht'~s;dês.. :J ';" '.
g~,::~ ~~perioso respeito ao instrumen~o de lei complementar como veículo instituidor
centrali7.ados de um Estado, ou entre estes e o poder central, com base em deter~\i~~çõ~ f~ ~l'~~t&!~?'?.r.n:'-as gerai.s em matéria financeIra. .
constitucionais. legais ou. ainda. em decisões discricionárias do órgão ou da entidade J. R~~(,~,::(.pt.imeiramente. para que essa estrutura federativa do Estado brasileiro seja ade.
concedente, com vistas ao atendimento de determinado objetivo genérico (tais ~omo a { :.~~ti~'
P!lra todo o paIs e para os seus cidadãos, deve haver um necessário equilfbrio
manutenção do equilíbrio entre encargos e rendas ou do equilfbrio inter-regional) ou .. : ~_~~r,e'âs responsabilidades e funções, constitucion~lmente atribuídas a ~ada um dos
específico (tais como a realização de um determinado investimento ou a manutenção í '{{,~r,le~tes federativos e os recursos financeiros a eles dedicados; afinal, como dtzo brocardo,
de padrões mínimos de qualidade em, um determinado serviço público prestad,o), :~~l:~1üfme}l1.9.á qs.fins. dá os meios", ou, em outra formulação. "a Constituição não dá com
Não se pode esquecer dos recursos decorrentes das receitas patrimoniais; ~~ que ~ P.; ~9j(Hr~itá para tirar com a esquerda", Do contrário, não se atingirá o objetivo final
Fernando Facury 5caff". denominou de federalismo fiscal patrimonial, que trata do ~ :'6~ção!.0 atendimento das necessidades do povo e a realização do Bem Comum.
Gcj!lfsr.ir,un:tI:~lde atripuições e responsabilidades aos Estados e Municípios - um
~94}~r~~ever
-"'i ~~tatalde rea1i7.ar- sem fornecer recursos suficientes para a sua efetivação
"',

,:,~~;~s:laro próprio texto constitucional.


116 • Dória,Antônio RobertoSampaio.Discrjmillaç~o de Rendas Tributárias. cit.,p,'11.
111 Conti,JoséMauricio.Federalismo fiscal efUI/dos de participação, SãoPaulo:Juarezde Oliveira,
2001, p.16. ~:., Pacury(Org.). Direito Financeiro. E,oll~mico e Tributário: Estudosem Homenagema Regis
lIa Machado.Hugode Brito.Curso de Direito Tributário. 29. ed.,SãoPaulo:Malheiros,2008,p. 40. .'1?7:<~1 Fernandesde Oliveira.SãoPaulo:Quartier L1tin, 2014. p. 181.
11' Gomes,EmersonCesardaSilva.FundamentosdasTransferênciasIntcrgovernamentais.Direito o Abraham.Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte AtlOS da Constitlliçtlo
Público. Vol. I. n° 27, mni./jun. 2009. p. 79. f; . ~"l,: , Federal de 1988. cit.. p. 230~231.
Scaff,Fero.andoFacury.FederalismoFiscalPatrimonial e Fundos de Equalização.O Rateio jn5:Jft~,~;,Domingues.JoséMarcos:Federalismofiscalbrasileiro.Revista Nomos. Fortalc7.a,Univcrsidade
.~:~~£i?,.:
.
120

dos Royalhcsdo Petróleono Brasil,in Horvath,Estevão:Conti, JoséMauricio;Scaff,Fernando ';~lt F~deraldo Cean\,v,26.jan./jun. 2007. p. 137.143,
~',~:"
11£ •• :t~.r.
, IRElTO FINANCEll'lu Bk,...;,llt.,,,O - ••.•or •._~ AI.. -' la'., l ,I Jc., ~~ ,A'- .8. .\$ ,TI. AL .Ir-.
CURSOOEO ,

: .•.. 1 - aos critérios de distribuição de recursos para os entes suhnacio- as disparidades regionais e a incapacidade-.ariecadat6ria de alguns entes. 'reduzir.
Em re açao{ de grande extensão territorial e com desigualdades regionais de financeiramente o desequilíbrio fiscal entre eles e permitir que possam exercer suas
's em um pa S d 'lé ' atribuições mais adequadamente, Entretanto, ainda que sejam levados em considera-o
n31 I social e cultural tão evidentes. devemos in agar se os Cri nos e a
~.

rclero econom1ca, . 'b á' ção critérios como renda e população. como ocorre com os Fundos de Participação
o ia ho'c utilizados para a distribuição das competê~clas tn ut nas e para
metodo~og. ,J 'ntergovernamentais são adequados e suficIentes para atender aos dos Estados (FPE) e Municípios (FPM), apenas estas variáveis, a nosso ver, não são
• objetivos cons
n danais em especial àqueles insculpidos no art. 3° d a Constl 't'-Ulçao.
as translcrenclaS J
I li , . . ._
suficientes para atender a~ peculiaridades de cada região e entc.
't José Maurício Conti123 destaca que a dlstnbmçao de recursos na .{\I:;:;Nêste'sentido~"Helerio Taveira Torres,12S ao examinar o modelo das transferên-
, A esse respe, o, , 'b á' ,
":~I\.... _' rtância fundamental c pondera, em relação ao sIstema tn ut no, '~;,. éiâS govê~iiám~n~:Ús~in'diIé~as:'rião obstante reconhecer a importância do instituto,
v:,~,;~f.,. Fedcraçado tem lm.pOsto não apenas sob o ponto de vista da relação fisco-contribuinte, ~ '$. "Wreseiltà s(ia"d\liéâiós'tritéi'io,fittilizados:
" ,1,11.
'. \,r~~" que este eve ser JU

b d F d -
anto à distribuição dos recursos entre os mem TOS a e eraçao. para , , ,I>, {'R~I)l',,;d,; "'I.'f',dU,! ~~lt!!I,~",,!lM~~!tljr<f;,,"
.' ":'.1" mastam mqu d ' ~~jJ.: li•..rt'Lam'e'ntavelôien\~.l#óié!K~!sof)#êvériiüma necessária metacritica. que é a constatação
')t;!!'~~",r-"\'. 'tas seJ'am estabelecidas de modo que destine os recursos para 00 e sejam
. ,.'t" " que as rece' I d 'd t fi 'b,}, d de sufi • lIi)Jii i,:ií:, '-de ser'uíri'm'Óde101qüe'C1irêé'~éri6risco'de converter-se em um sislema "simbólico"
!; :':'~•.'At f) -4:. ') '" ecessários advertindo que o roode o evc. alO a, er exI 11 a - ,
',:1*:, 'f} " J ~~s,,"utt}~ e n c faça~ as adaptações às transformações ocorridas com o decorrer .\" , ..",. ., (Marcelo Ne'vés) ou de um. federalismo ~nomhíal~ (José Afonso da Silva),
•• Ciente para!qlJe S .' . . I"
,
. 1':'''.'
' d modo que mudanças tecnológicas, econômicas, SOCiaiS,popu aCionaiS. !' Os meros índices de população e renda, mantidos. para a nossa surpresa, pela Le
'," do tempo, e . 14312013 (FPE e FPM),' de..nç,nhum_inoqo realizam o projeto constitucional do
,l~ .~,.:_ ~ culturais exijam novas distribuições de encargos e recursos. d M'" :' feder~lis.mo coopera~t~~~!_~2/Ç.9u,~!íb:r~o'~ ~irigismo transformador projetado pelo
~i ;~ ~}/.\ '),~ 1 D~ f to a distribuição das competências tributárias entre Esta os e umClplOS) o: consl1tum~e .de,.1,9,~~:cli:t,'1f!"'t!prt~,f";t,N '1,\'( '):'
.;. ,',:,A, " ~ ~,;td" f
~'à"'t "145 a 156 da Constituiça- o, foi desenhada a partir de critérios hist6- ; A legislação que se presta de 1?asc,para, apuráÇão dos dados está severamente ultra-
( -I ' " a"nos r s. , b I h '
'l',~
:~~t~
.•~. .-' I"" '. (llUt
• 'Utiéos e com alguma racionalidade fiscal. T6davla, ao esta e ecer omoge-, passada, a começ~r,p,~~~,rç'~~(~~~~~Jç~ç~,!él~io~previstosno CfN (Lei 5.172/1965),
\ .. '
'. I., ~ ..' ~ct?s" as-êompetências em que todos os entes têm direito igualmente a instituir? ainda aplicáveis nos.dia~ qu..e~rrci:': •. J: •.
<:~• J 'â~~e~d~~Hrliinados imp~stos, deixa de levarem consideração as realidades pr6~ri~~~!, Os índices e valores àdolâdos. além.de, não serem representativos da realidade
;~~_~_;~tl. .;;~ t~s:disp~H\iã(}eS' existentes entre eles. especialmente aquela~ de, ordem econôm~ca e - nacional circunstante,~ profu'naam~nie mõdificada nas últimas duas décadas, são
L . d' '"fi'" Isto é na medida em que é horizontalmente atnbUlda acompetêncta de ~ antiquados, e os resultados não são reveladores das "desigualdades regionais", que
, emograllCa" d áfi d' t' t deveria ser o critério preponderant~ a evidenciar as transferências segundo o grau de
'. ê porém incidente em bases econômicas e emogr Icas IS lO as, e
. forma h omog nea, ' 'd di' I
s . I var éin consideração elementos como renda per capita, densI a e po~u aCIOna
desenvolvimento, de escolaridade ou de necessidades básicas. entre outros aspectos
mais conscntâncos com a finalidade.
,edm e -oI~iIÜento urbano econômico e social, origina-se uma clara deSigualdade
e esenv
, 'aat6ri~(entre
'
os entes federativos, diante
d 'ê' d d'~
a eXlst nCla e 1 erenças
entre as
) " Destacamos. também, a preocupação quanto ao desequilíbrio do poder fiscal
"
~~~~:des economicamente mais fracas e a~ que detêm maior desenvolvimento da base entre os três entes federativos, uma vez que a indesejada concentração do poder
econômica e maior potencial arrecadatóno. • .' , no federalismo fiscal brasileiro em favor da União, em detrimento dos Estados e
< A d'ficuldades inerentes ao modelo de distribuição de competencla tnbutána Municípios, propicia negativas consequências. tais comõ: a) o enfraquecimento do
S 11 • Filh ,lU
são bem sintetizaâas por Manoel Gonçalves Ferretra o, processo democrático decorrente da luta entre as forças políticas regionais e a central;
b) uma indesejada competição fiscal - vertical e horizonlal- entre os entes federati-
Tal técnica, porém, apresenta como inconveniente o fato óbvio de que a diferenç~ vos. conhecida como "guerra fiscal"; c) a incapacidade de o governo central exercer
de condições econÔmicas -entre regiões de um mes~o tod~ faz com que a mésm.a satisfatoriamente sua função coordenadora em todo o território, gerando práticas
atéria tributável seja rendosa para um Estado e nao o seja para oulro, Com cfel- .autônomas dos governos regionais e locais incompatíveis com o intercsse nacional;
~~, um imposto sobre produção agrícola, por exemplo. não renderá num Estado d) a minimi7.ação dos processos de redução das desigualdades regionais e do estímulo
industrializado e assim por diante, ao desenvolvimento social e econômico local.
Historicamente, podemos identificar uma alternância cíclica entre períodos de
I ai preocupação temos em relação aos critérios de distribuição de recursos
concentração e desconcentração do poder no federalismo brasileiro. com desdobra-
das tr;;:sferências intergovernamentais. mecanismo instituído para, ao reconhecer
mento direto na sua face financeira - o federalismo fiscal, Em finais do século XIX,
a federação brasileira foi criada, com a proclamaçã2 da República. para solucionar o

IH Conti. José Mauricio, Federalismo Fiscnl. Barueri: Manole, 2004, p, 8.9 da ap~csentação. .
u~ Ferreira Filho. Manoel Gonçalves. Curso de Direito Conslitudonal, 31. cd" Sao Paulo: Saraiva. l:~ Torres. Heleno Tavcira. Direito Comtitucional Financeiro - Teoria da Constituição Financeirn.
550 Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 294. -
2005, p, V,
r ..... .\1 E '1' IE A Ir
':a, rA ,F N
46 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO- Marcus Abraham

problema administrativo originário da dimensão do país e das diferenças regionais.


t as suas finalidades precípuas, quais sejam, segurança externa do país, representação
diplomática, justiça federal, manutenção da estrutura burocrática dos Ministérios e
Portanto, nasceu num processo de "desdobramento" de um Estado Unitário. Até 1930,
período que conhecemos por República Velha, por conta de uma economia essencial-
mente exportadora de produtos primáriOS, especialmente de café, o poder do governo
central não era representativo. No período seguinte, que foi até 1946 - denominado de
I da Administração Direta, recursos instrumentais para pagamento de seus servidores
e da manutenção de seus equipamentos, prédios etc. O mais é de ser repassado a
Estados e Municípios, uma vez que destes é a dívida maior,

l
129
Estado Novo _, percebe-se uma forte centralização nas mãos da União, sob o comando Igual preocupação manifestou Manoel Gonçalves Ferreira Filho :

de Getúlio Vargas. Após, identifica-se novo ciclo de desconcentração com a promul-


gação da nova Constituição democrática. Todavia, com a ascensão do poder militar
em 1964, instaura-se um nova período de concentração do poder político-financeiro,
que se seguiu até meados da década de 1980, quando então se deu início da abertura
política e o novO processo de redemocratização, que culminou com a Constituição
Federal de 1988, fortalecendo a participação dos Estados e dos Municípios e conferindo
° ,
t
A di\'isão de rendas é, no dizer de Durand (v. Confédératioll d'ttats et ttat fédéral),
a pedra de toque da Federação, pois é a medida da autonomia real dos Estados-
-Membros. Na verdade, essa partilha pode reduzir a nada a autonomia, pondo os
Estados a mendigar auxílios da União, sujeitando-os a verdadeiro suborno. Como
a experiência americana revela, pelo concurso financeiro, a União pode invadir as
a eles relevante participação no financiamento e nos gastos públicos. Naquele momen- competências estaduais, impondo sua intromissão em troca desse auxílio.
to, consolidava-se a nova descentralização fiscal. Entretanto, após inúmeras emendas -
constitucionais que modificaram o projeto original (aumento da arrecadação através A guerra fiscal é um desdobramento negativo de um modelo de federalismo
das contribuições de competência da União, criação e perpetuação do mecanismo da fiscal que ainda não encontrou um ponto ideal de equilíbrio, revelando um conflito
DRUll6 etc.), podemos dizer que se vivenda hoje um novo processo de concentração na federação e um abalo no ideal cooperativo. Caracteriza-se pela disputa entre entes
121
de poder fiscal para a União. federativos na busca da atração de investimentos, empreendimentos e recursos priva~
l28
A crítica de Regis Fernandes de Oliv:"eLra é clara: dos para o seu território, a partir da concessão de incentivos fiscais, com o objetivo d~
gerar mais renda, empregos, crescimento econômico e desenvolvimento local. Pode
No Brasil, hoje, o pacto fiscal está torto. Há manifesto desequilíbrio em favor da se dar pela renúncia tlscal na isenção ou na postergação do pagamento de impostos,
,
União. A esta devem ser atribuÍdosJecursos suficientes e necessários para atend~r doação de terrenos ou de equipamentos para instalação do empreendimento, finan-
,,', Ciámento e crédito com juros subsidiados etc. Assim, por exemplo, oferece-se uma
", .- , ":- ., ,\"Ii .:!; fãtfquota mais reduzida de um determinado tributo para que se instale, no territóriO': . \* ....
::',de um ente federado, uma empresa, indústria ou empreendimento, e não em Qutro;
o mecanismo constitucional da Desvitlcylação de Receitas da União (DRU) foi instituldo -
;:6li.de a alíquota seria maior. - ',-~ " '
'" art. 76 do ADCT _ para permitir que 20% (v~nte por cento) da~ receitas vinculadas da União
sejam destinadas de maneira flexível, propki,~~~O ,mpa
¥'~9}ç~o "lais adequada de recursoS .i;i", .A competição na guerra fiscal pode ser horizontal (tipica), quando envolver eute~
(~derativos de mesmo nível ou estatura, e vertical (atípica), quando níveis distintà'~'
orçamentários, além de não permitir que determinad~~ it,ens de ~espesas fiquem com excesso
de recursos vinculados, enquanto outras áreas apresentàm carência de 'recursos, possibilitando, "':'mais altos e baixos _ de governo são concorrentes, e neste caso, se revela na búscà
ao final, o financiamento de despesas incomprimíveis sem endividamento adicional da União, . pela concentração de tributos em seu poder. Assim, na modalidade horizontal, temos
Isso porque o excesso de vinculações no Oiçamei'lto Geral da União foi se elevando muito ao :.05Estados competindo entre si, ao lançarem mão da desoneração da incidência 'do
longo das décadas, levando a União a se endividar. parâ pagaril;cnto'de despesas obrigatórias
"ICMS'30(pelo diferimento do pagamento em longo prazo ou através de compensações
quando dispunha de recursos sobrando em outros itêiis. Essas vinéu1açéu~:s;
.somadas a gastos em
.;.,<,',
boa medida. incomprimíveis - ,pagamento de pe~soal,"enefi~i~,w~~'14.~r.~~~9~~J~~tr,ap,artid,as "',t
,
de emprésttmos externos _ dificultam a capaCidade do governo fed.erát4~'alo~ái' r~cursos de
acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional parà á'Uniao:..Assi~, o Poder
Executivo propôs ao Congresso Nacional em 1994 um projeto de emend~'a Cônstitliição que Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Op. cit., p, 77.
autorizava a desvinculação de 20% de todos os impostos e contribuiçõ~s federáis: formando Como explica Sérgio Guimarães Ferreira: "esta competição ocorre mediante manipulação dos
uma fonte de recursos livre de carimbos. Foi criado, então; o Fundo Social de Emergência, respectivos ICMS e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos
posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal, que vigorou ate 31 de dezembro subsidiados e até participações acionárias, A lei complementar n° 24, de 1975, recepcionada
de 1999. A partir do ano 2000, foi reformulado e passou a se chamar DRU - Desvinculação pela atual Constituição, veda a concessão de incentivos relacionados ao ICMS, salvo nos casos
de Receitas da União, tendo sua prorrogação aprovada pelo Congresso Nacional até 2015 pela previstos em convênios celebrados no âmbito do CONFAZ, cuja aprovação depende de decisão
Emenda Constitucional n° 68/2011. ' unânime dos Estados. Não obstante, os governos estaduais vêm concedendo incentivos à revelia
Abraham, Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte Anos da Constituição ~ído' CONFAZ, competindo entre si para abrigar novos empreendimentos." (Ferreira, Sérgi.o
Federal de 1988, cit., p. 230-235. Guerra Fiscal ou Corrida ao Fundo do Tacho? INFORME - Boletim da Secretaria
,.,;.Çi,uimarães.
Oliveira, Regis Fernandes. Curso de Direita Financeiro. 6. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, :,de Assuntos Fiscais do BNDES, Rio de Janeiro, n° 4, jan. 2000, p. 1). ' ,;, .
'" 2014,p.111.
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C.p.! • ESTADD. FINANÇAS PÚBLICAS E AnVIDADE FINANCEfRA .\49 •...,".'.
;! ' 48 1 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham

por mais tempo as ref!úndas fiscais, atraindo para si maior número de investimentos
fiscais). assim como os Municípios. por meio da re~uçãode alíquotas ou isenções do
ISSe IPTU. Já na espécie vertical. temos a União competindo com Estados e Municipios e prejudicando ainda mais os entes menos desenvolvidos.
a partir da concentração da arrecadação tributária em s~utesouro. esp~ci~~entep.el~ Finalmente. sob aótica empresarial, além da questão concorrencial decorrente da
aumento da carga-fiscal de tributos de sua competênCia (p. ex.•contnbUlçoes SOCIaIS desvantagem competitiva imposta às empresas não agraciadas pelos benefícios fiscais,
e de intervenção no domínio econômico), cuja consequênda inexorável é a redução j, há que se questionar a eficiência alocativa dos fatores de produção. uma vez que o em~
da autonomia financeira dos entes subnacionais e o seu.respectivo enf~q~ecimel}to..;" preendimento se estabelecerá em localidade escolhida por força dos beneficios fiscais e
. II ~n ,!~1/,,'I;.'l(~'H! ~,.,'.~ (~'):' 1~1l.t.,' .••••~.,
Cabe registrar que o fenômeno da guerra fiscal se matenalIzou a partir âlI efehva., não pelas suas características próprias, desconsiderando-se, muitas vezes, fatores como
descentralização da federação e da autonomia concedida aos entes p~l,àC()ós'titiíi~8 . kJ ...,.
o distanciamento do seu mercado consumidor e de fornccedor~s.:custosde transporte
de 1988 uma vez que,no'perlodo anterior. do regime'>n\ilitar:de'19641:pre~~léêi':~ Ij;' .. 'e loglstica. a deficiência de qualificação da mão de obra e de infraestrutura etc.
• ! . '.", :.1'lo/'~
1" j' _ .•.

modelo centralizador nas mãos do Governo centrat pouco remanescendo,.em termos. ~~;t~~'~~::"~,~fgutra problemática existente no federalismo fiscal br~siieirodecorre do ba.
de arrecadação e de in~estimentosaos Estados e Municfpios. '~ . . :.. f:' '''''~~'IV;~~? ')"'.f. '.là~\£iineQto entre a distribuição de receitas e'atribuiçôes dos entes (meios e fins).
, •.•• .~ ••• ..,."",. ,.'~"'H,{l.
':'. I ..

Apesar do ganho polltko gerado na propaganda positiva em favor do adminis~' ,.... dos'eÍ'itéiios de distribuição de recursos entre eles. sendo desejável o adequado
trador público que "ganhá' o duelo fiscal. com argumentos que vão desde aumento d!. .'~:fl " '. balãi}é'e~'mcnto entre as competências impositivas pr6prias (poder tributário indivi~
empregos. desenvolvimento local, incremento da arrecadaçãófuturae desconcen~~o :i~it',~'dual.a.e'câda e nte) e as transferências intergovernamentais obrigat6rias, realizadas.
t,~'{~;.t'sen~iá1iiiente. por meio da repartição constitucional das receitas tributárias (arts.
industrial, as críticas à guerra fiscal são inúmera.s e de diversas ordens ~ ?~~ry~1~.3~\; \1'" ~:~W7i~~1.60 .da CF). Isso porque. em um país com tantas diferenças regionais. e até
Em primeiro lugar. deve-se reconhecer que. apesar de um ente se be~~~~cl~:.'I;'': l~'~rii"eshlo' ifrtrarregionais, torna-se imperioso reconhecer a necessidade de um aper-
no curto prazo com o r~~!reciona~ento do empreendimento ao seu ter.ritó~i?;lear }~fliçóaTtientodessa partilha. a partir de uma precisa ca1ibragem: para não apenas
m
detrimento do outro. O que p.orsi só já não é algo efetivamente eficiente. a.p~t!~~; '" ..::"Joretec~.recursoseqUltatlvarnente :I: "to..:: 'lO'.
;f '< •• ..' • •
suficientes àqueles entes subnaclonals executarem
_ uma visão global. a federação como um todo é que perde. não apenas pela desarmo~~ã ~~.~~;'s'ah~fatoriamenteas suas atribuições, como também, e principalmente, para estimulá-
t

federativa, mas também pela privação dos recursos financeiros renunciados. Ademais. .. ' .. Ios a um desenvolvimento sustentável local. e não gerar - como se tem visto - uma
"

há o perigo da banalização da prática. com a multiplicação indevida do fenômeno é~:;" acomodação financeira que acaba por incentivar o indesejável surgimento de novos
perda da eficácia do estímulo. com a inexorável redução glõbal de arrecadação. I.;':" municípios. Nas palavras de Márcio Novaes Cavalcanti,IH haveria uma "multipli-
Além disso, não há comprovação quantitativade queos resultados dos invcstimeni < cação irrac~onalde municípios", em que várias cidades ou meros agrupamentos de
tos alocados após o redirecionamento do empreendimento são superiores ao valor das :' vilarejos'pass.am a reivindicar seu reconhecimento como Município. a fim de obter
renúncias concedidas, deixando dúvidas se a aplicação direta dos recursos abdicados t direitos de recebimento de fundos de repasse. c tudo isso sem o necessário cálculo
geraria maior benefício para aquela sociedade em vez da concessão dos estímulos. E prévio de sua contribuição nas receitas.
a eficácia econômica desta conta restará ainda mais duvidosa se levarmos em consi~ A propósito. lembra Guilherme Bueno de Carvalho'" que os critérios para as
deração que o maior desenvolvimento daquela localidade gerará, naturalmente. um transferências no Brasil não levam em conta qualquer critério de esforço fiscal imple-
aumento populacional e maior demanda por serviços públicos, especialmente os de mentado pela unidade federada beneficiária da transferência.
saúde. segurança, transporte e saneamento, acarretandó, por decorrência, um maior
Este aspecto revela ainda uma outra preocupação: a do não exercício da sua com-
gasto da máquina estatal. petência tributária - a não instituição e cobrança de impostos - por parte de alguns
Outrossim, em um pais com uma desigualdade regional evidente. o mecanismo Municípios. que passam a se apoiar. exclusivamente. no financiamento originário dos
potencializa ainda mais o desequilíbrio fiscal na federação, uma vez que os entes fede- recursos advindos da repartição constitucional das receitas tributárias.
rativos desenvolvidos são os mais capazes de oferecer melhores benefícios e suportar

I)) Cavalcanti, Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética,
1)1 Sobre o tema, ver: Ferreira, Sérgio Guimarães. Op. cil. 2011, p. 63. A propósito do assunto, esse autor cita, em sua obra, entrevista dada por Fernando
m Em economia, encontramos a ATeoria da Eficiência de Pareto", pela qual se busca encontrar os .<I
Abrucio e por Valeriano Costa para a revista Veja (edição 1950, ano 32, nO 12,24/03/1999, p.
mecanismos em que se permite a melhora da situação de uma pessoa sem prejudicar nenhuma 09. I 3),-em que entendem a ocorrência de uma excessiva municipalização como uma das causas
outra. Nessa linha, explica Hal R. Varian: "Uma situação econômica é dita eficiente no sentido da crise brasileira, sendo que o mec.1nismo de transferências fiscais automáticas foi respons.\vcl
de Parelo se não existir nenhuma forma de melhorar a situação de uma pessoa sem piorar a de pela crjação de muni€ipios sem condições de sobreviver com seus recursos próprios.
outrA. A eficiência de Pareto é algo desejável- se houver algum. modo de melhorar um grupo
lU Camargo, Güilherme Bueno de. A Guerra Fiscal e seus efeitos: AufElnomia x Centralização. in
de pessoas, por que n~ofare.lo?" (Varian, Hal. R. Microeconomia - Princípios Básicos. 7. ed.,
Conti. José Maurício (Org.). Federalismo Fiscal. Barue~!:Manole, 2004, p. 198.
Rio de Janeiro: E1sevicr, 2006, p. 329), -
., -:S l(' ~I ,.,. "B \~ Tr tl,f 'It C
;)0 I Cl;n~OVL Oh,•., ro ...~A,._CU,_ JR. .•..E. (c. .b, in .,.
."
• . 'I'd te federati\'o não instituir outorgadas única e exclusivamente para atender àjiflo/idade em vista dn qual (oram
Daí advém as seguintes indagaçoes: sena va I o um en ..•. instituídas, ou seja, para cu mp-rir o interesse público que preside sua instituição,
.' I t onferido? Sena lsonOffilCO um
eeobrar um imposto que foi a e IeconstltuclOna men e c ' . t resulta que se lhes propõe uma situação de dever: o de prover àquele interesse.m
cidãdão residente em uma unidade da federação ser contribuinte de u~ Impods o ~o
'd dó' - t r"a tal ônUS por iorça o nao
passo que outro cidadão. de loca j I a e pr Xlma, nao e I Assim. o nosso entendimento é o de que. embora não haja qualquer ilegalidade
exercício da competência tributária municipal? . _ propriamente dita à luz do nosso ordenamento jurídico, esse comportamento seria
. ' . lributária - aptldao de
A doutrina clássica sempre caractenzou a competencl3 ", d inadequado c enfraqueceria a idcia da autonomia financeira dos entes federativos (parte
, . d" ríclicas tributanas movan o
que são dotadas as pessoas POlitlcaS para expe Ir regras JUmo sendo de natureza jacu. r. I do iddrio do federalismo fiscal), além de contrariar o objeth'o principal da Lei de Rcs-
o ordenamento jurídico -, além d e outros aspec Ios, co . . eu art 80 ponsabilidade Fiscal (LC n' 101/2000), qual seja, o da gestão fiscal respansável, uma \'e7.
tativa 135 O Código Tributario Nacional reconhece essa caractenstlCa no s " que seu art. 11138 estabelece como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
ao est~bc1ecer que: "O não exercício da competência
C
tributária não a dehfere a'bPe~dso~
n' ão a ten a atn UI o
.~~.
t.., fiscal a instituição. previsão c efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
juridica de direito público diversa daquela a que a ons 1 U1Ç.. di" I' '; '11t- constitucional do ente da Federação, ficando vedada a realização dc transferências vo-
Concretamente vemos essa facultatividade ocorrer com a UOIao Fe ~~a, Ja ~~c e a ~. "':> luntárias para o ente que a~im não o fizer quanto aos seus impostos (parágrafo único).
mesma ainda não instituiu o Imposto sobre Grandes Fortunas (lGF) prevls O no
'.,. ...
. ";; O fato éque não há uma vedação legal expressa a tal comporlamento. Ao contrá ..
art. 153, inciso VII, da Conslituição Federal. . ~: .•;;: rio, reconhece a LRF como possível a conduta ao aplicar uma única e branda sanção
. "I har adequadamente as po.
Apesar disso devemos mdagar: como e posslve rea 1 (\'.~.:':. para o não exercício da competência tributária pelos entes federativos: a restrição ao
, . 'bl' t't 'onalmente asseguradas
Hticas públicas e atender às necessIdades pu lCas cons I UCl • . ': _~:~ recebimento de transferências voluntárias (aquelas decorrentes de convênios. para
.' " ndos de uma competencla
sem a totalidade dos recursos fInanceiros que senam onu . .d d d t ~ ':I~.c;~.;::.__a
assistência ou auxílio financeiro entre os entes), não atingindo o recebimento dos
tributária que acaba por não ser exercida a partir de uma facultatlvl a ~ 0lenl.e e- :. . ~. ,repasses constitucionais obrigatórios. Apc~ar dos indiscutíveis benefícios da cobrança
., I
derativo? Não nos parece aceltave caractenzar como se
. ndo plenamente iacu ta IVO o
. d t ' ~;. ~os impostos, especialmente em razão da_independência política dos entes subnacio-
\
I
exercício da competência tributária se isso puder ~omp~ometer o cumpnmento as c/'f~~~: nais decorrente da sua autonomia financeira. resta pouco estimulado o cumprimento
obr.igações eslatais, prejudicando, ao final, a própria SOCIedade. .'.::':" da norma insculpida no art. 1I da LRF. -
.N~sse sentido, adverte Celso Antônio B~ndeira de Mello que tt ...~ Comenlando o dispositivo da LRF (arl., 11) que tr~la do exerclcio da competênciã
," ., ",'
: ,r,.'; ~alúfêra áoDireito Público os poderes assinados aosujcito não se apresentam como
\~f,;,tributária,
~.~;::}~;
(_:I,~: :. 'i (~." -1,'
Antonio Benedito Alves afirrri'a:.','j .?,~i~,;~~
..< ; .':'~!'...
'..r~:Ij.~i1H~:i~i~.,i
'd d elo ângulo ativo t:.que,encartados
l. ' ., '
.'. situações subjetivas a serem consl era as apenas p
• . . d d
". d
'ntere5se alheIO .- o o corpo
;"';, "t" Isso será de grande auxílio paro o
'cumprimento daS metas fiscais e alocação de
no exercido de funções. implicam ever e atuar no I ,,;~r~,
.. ', . recursos para fazer frente às diferéntesdéspcs~s públicas, devendo o administrador
. . d . '....1 Vale dizer ostltularesdcstas
, ',' social- compondo, portanto. uma sltuaçao c SU}el'r""'0.
' ê'
• Id
a as exercerem em pro e um
'~~:!
..' plíblico aumentar o zelo na cobran'çà!dQs iPlPosto~
d~é:bmpetência privativa, o que,
situações subjetivas recebem suas compet nClas par ~ . Ih . ..f.{~11;.!;" até então, não era levado a sério pelos gestores públlcos que, confiados nas receitas
.::. to que as competenclas es sao
terceiro: a coletividade que representam. EnlOo,pos ;.\:,(.j. 'I de outros entes da Federação. agiam com ineficiência na cobranç..'lde seus tributos,
.;'..?: ..• ocasionando perdas de receitas próprias e prejulzos à socie~ade. U9
',~{;':;r, ..J(::~;::;~,.~:,'Il:_.I,ll._':L'_I~.\U~'>j,.r ." ,~'
, . l.;. ,., './. . .•••.. :.

m
~,'" . 'fi'.
Nest~ sentido. Paulo de Barios CarvaUio a Irma:
"'Ab d t' a costuma examinar a com-
oa ou nn d
~~'.~, I Um oulro relevante aspecto a ser analisado. no federalismoJistal brasileiro é o
. a I I t' . to ' quanto aoS aspectos que, e
pet~ncia. tributária no que'. iz com' suas carac cr s lcas. IS l:. , . f: ..~~~:., ~~go democrático no processo orçamentário. decorrente dO.I!lo~~l~_ qe d~mocracia
algum modo, .poderlam cOI}otar~suàpresença em face de outras ~ate~onas. ~:::~i'd~d:Zio Çc9fJ ~ . ': lf,J!!Wj " .. ~':; 'fi'+.
ilustre professor Roque A. Carraza, salientando seis qualidades, ~uals seJa~n,.p,n v e (); '!tf~~,''':.
.~t.
indc1egabilidade (ii) incaducibilidade (Ui), inalterabilidade (iv), IrrenuncHlblhdad~c<Js ' po
fim facultatividade do exercido (vi)". Mas o mestre paulista excetua des;a rer:ll~embro
t
que'm: "Por sua índole eminentemente nacion~l, não é dado a qualquer J~:;a.~o(c.~ Ih P I
~~a:t.{~'.... .~'...~.:f.~'
. ,,\.,

~~~~,~~~~Anlônio Bandeira de. e,mO de Direito Administrativo.


'.-"

26.ed.•São Paulo, Malheiro~


. d d I '1 obreessentnvarnc. arv;'t o, auo
Distrito Federal operar por omissão. d elxao o e egls ars ,t> 39-247) ",'-, ~ Consta contra o parágrafo único do art.II da LRFa ADI n02238.DF (nova relatoria do Ministro
de Barros. Curso de Direito Tributário, 19. ed., São Paulo: SarlllVtl,2007, p, 2 ,"d
010 vem sendo discuti a em '~í~:
" Teori Zavascki), afirmando haver violação e contrariedade ao art 160da CF/1988, dispositivo
136 A criarno deste imposto, apesar de ainda tratar-se d e a Igo rem, H' C d (~~.i.:'~; que veda qualquer condição ou restrição a entrega ou repasse de recursos aos enles federativos.
~ d
nosso Congresso Nacional desde 1989, quan o o cntao na
. Se dor Fenullldo ennque ar oso
apresentou o Projeto PLP nO202/1989. Atualmente, temos em discussâ~ no par1.lI11)l1to
P .
o roJeto
.t...~(;:;
..:.'. Em sede Iimimlr, o STP' negou provimento ao pedido de suspensão imediata deste parágrafo

de Lei Complementar nO277/2008 {autoria da Deputada Federal Lucu\ll~G~I;~p


. o debate sobre a instituição do Imposto sobre Grandes FortUllns (apenso os.
~~~Z~~~l~ '~.• ~~,,tt!í;.., único, estando ainda pendente a análise, no mérito, da inconstitucionalidade de tal dispositivo.
, it.~f}j';Alves, Benedito Antonio; Gomes, Sebastião Edilson; Affonso. Antonio Geraldo, Op, cit.,
~,. p. 35.36.

.. ~~~'.:.
PLP n° 62/2011 e PLP n° 130/2012).
..
i~'
~,.
>k~~
",fi.'f~'&..~. "1. C.p.1 • ESTADO. FINANÇAS PÚBLICAS E ATIVIDADE FINANCEIRA. \ 53" ".,'~
.;,

',' ., '. ", r" 52 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham

Com igual clareza. leciona Alexandre de Moraes que


fiscal instituída pela Constituição Federal de 1988. em que o Poder Executivo tem a..
atribuição de elaborar e executar o orçamento público, condicionando-se a sua apro-~'
a razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do Icgislado~
vação e controle pelo Poder Legislativo. ~~~ constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importàn~
Não obstante os encômios à democracia fiscal or~mentária, em um país em} cia, não deveria"1 ser regulam.entadas na própria Constituição Federal, sob pena de
que prevalece a mecânica do presidencialismo de coaIi7.ão, a legítima participaçã~~" engess~mento de ~tu:a:s alte~ções; ~as, ao mesmo tempo, não poderiam comportar
, d,os representantes das unidades federativas no Poder Legislativo durante o processó, constantes alteràçí?es~a!tavés do processo legislativo ordinário.141
,âeJ,1a\>oração e aprovação das leis orçamentárias traz reflexos e complexidade n~ suJ • ::..;
.I.U" . .f""l';',;l>, •.~-,tlí.1
It:,,~:J.'j.d •.; ,:ot',\j%j!W~lrJ\'.' ; .-:,,', .
ê'ôiíduSl;,o:por decorrência de pressões pela inclusão de dotação orçamentária desí1! Enfim;.elIÍlum país'de'dlIÍÍê,ilSpés"continentáis como o Brasil estruturado
'.\~1~~:~1~te~~~~I~
. s,ua ?asc eleitoral por meio das emendas parlamentares. Essa sitU~Ç~~) como Estado Federal -, qúe~priine'o'~J(lea!$:d~, uiiidade a partir da c~nvivência da
" ~I,~rp.~~.t~v~)xe~ In~~
processo de negociação e. por ve~. ~trasos na edição d~s),~l$
orçamentáhas,~a'&lheta um aumento de gastos e deseqUlhbno,fisca1. ,"lI
pluralidade de seus. integrantesl~ ry~/ê'o~é~iar:a .de)tentralização Jiscal com a redu-
ção das desigualdades regionais. piopiéiândo.uma Yirtuos.'aulóriomia financeira e
" y." '\o"'lo~tJ",n.H,rq' "1J) Pf')';1' " .' ";'1).],
. Neste senhdo/àfirma Ana Carla Bhachenene:'(O )') independência política dos seus e~tes .federativos, com a busca do desenvolvimento
'. . .," ';;~'-.' -/,', ,,~,'t '~~~
.•
socioeconômico homogêneo e equilibrado. 4e tod\!.o.pals,é a regra de ouro que deve
'~l
";;/" :t
.j<~. ",
li;.1"':~.mQ!~~~r~~o.,~,:p~~~~?S
••. "Jhr' \0-:
~:n!:'i~t;l,~r;",o"
partidos e de ~equenos municípi~s sem qualquer sus:'~
~I
ser perseguida a partir da observaçã?,e"~p\i.\",s:ã?,~R'P,,mFJ~\9A?federalismo fiscal
\, ;.......,..~.~'tentablll.dade financeira gerou uma verdadeira banca de negóCIosa fim de se manter em todos os seus aspectos. • f"I.".i;':'o,
. ');.,' :"'/ .••. t. i:r:
.':-r-:(1! ',lI.-
/\,tru.\_ "!
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O
I Y", \~agóycrnati idade, cujo garantidor é o orçamento público. Na p.rática, a Câmara de
' ' •.. i: ' ",< 'I,.., '" ~ '._
;'l:,.' I ::N?"b"~p~(ad~s~:~ S~'Óadopassaram a funcionar como Câmara de Vereadores e Asscmblêíá' IDADANIA FISCAL .. ,:"6 ••.. "'''~,,,., ,/., ..
• • C
111 .' ,.,,;1;)<:\,.. J;!.. 'JI!I;'?,':,i""liC ~Jb í.J1Hll'
• ', •.h',•.~\I ~""'I.)~,I'r~~~
••. .•'lj . n .1~tl:,1r" ':i'"
.••.~):}f~,'.,~ê~l~~r.~~~f~~~~,~;?e se legislar e de controla: adequadamente a cxecu~o ..o~Çà~ "U'tl'¥'llll"l\l \.Hl.'<";

,:.t,,\i~.:,~~f méfil#J~a~ I)IVel nacIOnale preocupando"se m!llscom as emendas a serem hberad A secular complacência da'sodeaâde,éõB-{p¥ái.i,êás1coíW6 a'sonegação, o con-
,l"t,("IJdú~'-''',1fj'il~t'I-l,I''Jrt.f"
,. ,;. ~',no pro~esso'Qrçament .•' "á' no para os M'UlllClPlOS
" e Estados de sua base eIeitora IOd
. .•...
evet, trabando, a corrupção, a malversação do Erário. desviô de 'recursos públicos e ao
. . ,.de .,£ ..f' c.propor
pensar ""."
a poUtica pública em caráter nacional e regional foi relegado ao ,.; irresponsabiljda~e fiscal dos governantes vem sendo paulatinamente erradicada da
segundo' p!ano; c~mo também o foi o controle da execução orçamentária. i !, cultura brasileira, numa inequ(voca aproximação ao ideári,o rep-~blicano no seu viés
• :;,,";J:: ~,_ fiscal. Isto se dá especialmente a partir do amadurecimento' da democracia brasileira,
, Finalmente, nãp podemos deixar de destacar, ainda. outro importante aspecto' com a consdenti7.ação da população dos seus direitos de cidadania, decorrentes da
decorrente do federalismo fiscal brasileiro: o imperioso respeito ao instrumento de lei i nossa Carta Constitucional de 1988.
complementarcof!lo veiculo instituidor de normas gerais em matéria financeira (vide ,¥ Neste aspecto, o Direito Financeiro passa a constituir uma importante ferramenta
capítulo 3. item 3.2). Isso porque essa espécie de norma jurídica - instituto originário ~ de mudança social, facultando ao cidadão participar ativamente deste fundamental
nas "leis orgãnicas" descritas no 'art. 34 da Constituição de 1891 e instituída como a:" processo. no que heje comumente é denominado por cidadania fiscal, -
temos hoje a partir da Carta de 1967 - tem como finalidade a complementação das'
Etimologicamente, cidadania origina-se do vocábulo latino civitas, que tem o
normas constitucionais, a partir da exigência de qu6rum qualificado para deliberação .•.
mesmo significado de polis em grego: designa o conjunto de pessoas com direitos
a respeito de matérias específicas expressamente a elas reservadas, dentre as quais as :-'
e deveres peculiares decorrentes da pertença, na qualidade de cidadãos (civis, em
normas gerais em matéria finançeira (vejam-se: art. 163 e ~ 9° do art. 165 da CF)•.
latim; polites. em grego). à República Romana ou à Cidade-Estado grega (polis).
conferindo a devida importância aos temas de interesse nacional e considerando a.
necessidade de um especial consenso dos parlamentares brasileiros. ~; , como o direito de votar, o de ocupar cargos públicos e o dever de contribuir com
gastos de guerras.
Justifica o instituto Luciano Amaro, ao afirmar que: Para Paul Magnettc, no coração do status de cidadão em Atenas e Roma estava
a possibilidade de participação na prática do poder público. Mesmo quando alguns
Essas leis não têm a rigidez das normas constitucionais, nem a flexibilidade das leis
ordinárias. Isso lhes dá estabilidade maior que a das leis comuns, evitando que se
sujeitem a modificações ao sabor de maiorias ocasionais do Congresso Nacional. '
141 Moraes, Alexandre de. Direito cOllStitllcional. 15. ed.. São Paulo: Atlas. 2Q04,p, 569.
111 Nas palavros de José Marcos Domingues:"O Federalismoexprime os ideais pollticos de Il1lida~/e
em torno de valores compartilhados e pluralidade em facedas especificidades de seus integran"
I~O Bliacherienc, Ana Carla. Orçamento lmyositivo à Brasileira, in Horvath. Estevão; Conti. José f tes" (Texto da comunicação do Autor no 11 Congresso Internacional deJ)ireito Tributário da
Mauricio: Scaff,Fernando Facury (Orgs.). Direito Financeiro. Económico e Tributário:. Estudos Cidade do Rio de Janeiro, de 9 a 11 de maio de 2007).
em Homenagem a Rcgis Fernandes de Oliveira, São Paulo:Quartier Latin, 2014, p. 53. ti'J,;
'.I'"

;. :r B 11

exercer nenhum outro direito, o que, na concepção de Hannah Arendt, H~ se expressa


direitos típicos da cidadania eram estendidos a estrangeiros, não era comum que lhes
na.eelebrada ideia de cidadania corno o "direito a ter direitos", isto é. as comunidades
fossem conferidos poderes para votar.l43
políticas devem garantir um feixe básico de direitos a seus cidadãos,
Mas, na Antiguidade. a cidadania era entendida como o direito de apenas alguns
indivíduos (os que preenchessem determinados requisitosl44) em participar das decisões Já a expressão cidadania particípativa ou ativa é a designação dada para a efetiva e
direta participação do cidadão na vida social e política em determinada sociedade. Como
de interesse da cidade por meio da ekklesia e das comitia, respectivamente principais
se viu, embora limitada a apenas alguns membros da sociedade ateniense e romana, a
assembleias populares de Atenas e Roma, cujas reuniões ocorriam na ágara (Atenas)
ddad-ani<l se C'xprc~5~.ya 11J.\) $0 ~m uma pLJ'ten{;,l étlli..:,l -1determinado povo, n 1~1";,~nbrl'-
ou no forum (Roma), praças públicas em que se reuniam para esse fim.
tudo na pu~sibiliJ<.l.uç d~ participar ativa e dirdamente de relevantes decisóes públi .•... as.
É curioso perceber que, mesmo na Antiguidade. a questão dos recursos vindos
Com o advento do Estado Moderno, e com o exponencial aumento das po-
do patrimônio particular para fazer frente às despesas públicas era parte da vida po- 14
pulações, tal forma de decisão foi substituída pela democracia representativa: " o
lítica: certos direitos ligados à cidadania poderiam ser perdidos não somente por atos
cidadão, por meio das eleições, escolhe os seus representantes, e serão estes a tomar
de desonra, mas também pela falha no pagamento de um débito para com a Cidade-
diretamente as decisões políticas que afetarão a sociedade. Este modelo apresenta
-Estado (atimia, do grego "a': indicando negação, e "timê", significando "honra").145
Vê-se com isso ser conatural à noção de nma sociedade política, o dever dos cidadãos como características básicas:
de concorrerem para suportar os gastos públicos.
o termo "democracia representativa" transmite a complexidade, riqueza e singu-
Hoje~ o conceito de cidadania é bem mais amplo do que aquele da Antiguidade
laridade da ordem política dos modernos, uma síntese original de duas tradições
Clássica. Segundo a lição de Dalmo de Abreu Dallari,146 a cidadania expressa
políticas distintas e, em certos aspectos, alternativas. "Democracia", uma palavra
grega sem equivalente latino, significa governo direto ("fazer as coisas") pelo povo.
um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente Representação, uma palavra latina sem equivalente grego, implica uma ação dele-
da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou gada por parte de algumas pessoas em favor de outras. Como uma mistura desses
excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferio- .dois componentes, a democracia representativa, em seu significado padrão, tem
L rid,!de dentro do grupo social. quatro características principais: (a) a soberaúia do povo expressa na nomeação
"., . pela via eleitoral de representantes; (b) a representação como uma relação livre de
Nas palavras de Paulo Bonavides:147 "l1~~~'i'-~-F,~q~~~!}~).
~~.~anismos eleitorais para garantir alguma medida de capacidade de
~ ..{.-.ih:. lresposta ao pov:o'por parte dos representantes que falam e agem em seu nome; e (d)
4t~"1''''.~.:--::_ ,",' ,', ,".' ,,' .,
o conceito contemporâneo de cidadania se estendeu em direção a uma perspectiva "'''<~;':,'osufrágio ,universal, que fundamenta a representação em um importante elemento
na qual cidadão não é apenas aquele que vota, mas aquela pessoa que tem meios _.. de igúal.dade' política .. [...] Esta igualdade formal básica na distribuição do poder
para exercer o voto de forma consciente e participativa. Portanto, cidadania é a .\Ydé.'-votó 'entre,os Cidadãos adultos dá a marca de autorização e legitimidade a um
condição de acesso aos direitos sociais (educação, saúde, segurança, previdência) e ü,' ~,'gôv~r~ó"que\~~p{ju~a~sobre o consentimento, mas' não sobre a presença direta do
econômicos (salário justo, emprego) que permite que o cidadão possa desenvolver )V~\'povo no processo legislativo. ISO (tradução nossa)
.,' , . .
todas as suas potencialidades, incluindo a de participar de forma ativa, organizada
e consciente, da construção da vida coletiva no Estado democrático.
. .'

Nes.~e ponto, não se pode deixar de considerar a cidadania, em termos atuais, ::'*r~ricit,:HannaH.' O sistem'á totalitário. Trad. RoBerto,Raposo. Lisboa: Dom Quixote, 1978.
como UIl) direito fundamental básico e essencial, sem o qual não é possível obter e , "Tomemos cciriló 'axioma 'a impraticabilidade da ideHi püra de democracia direta. Não só é
impraticável que todos dêdaatri ~sobretudo, como, a'radicalização da noção de participação
tende a negar a representação.' E.,l1dmissívelfalar em democracia direta no caso dos antigos,
conquanto o demos helênico fosse demasiado restrito. Os modernos propuseram a democracia
Magnette, Paul. Citizenship: The History of an Idea. Colchester: ECPR, 2005, p. 7-8. representativa exatamente para enfrentar a diversificação social e o recorrente problema da
'" Na Antiga Atenas, cidadãos, os quais possuíam o direito de votar, eram apenas os homens quantifICaçãodo demos, Coloquemos a questão em outros termos: é possível que a democracia
'" representativtl assimile'oulrosformatos de participação democrática além do sufrágio? A resposta
adultos que já houvessem completado seu treinamento militar. Mulheres, crianças, escravos,
escravos libertos e os estrangeiros (xenos) estavam excluídos da cidadania. é normativamente afirmativa, e o móvel dessa forma de democracia participativa se traduz na
Joint Association ofClassical Teachers. The World of Athens. Cambrigde: Cambridge University, , diminuição do espaço que separa deliberantes de deliberações no interregno eleitoral, mediante
'" novos controles:' Goulart, Jefferson 0, Orçamento participativo e gestão democrática no poder
,
,.,
.. 2003, p. 226. .
Dallari, Dalmo de Abreu. Direitos humanos e cidadania. São Paulo: Moderna, 1998. p.14. local. Lua Nova, São Paulo, 69: 49-78, 2006, p. 55.

I
.;'.:::l.lrbinati,Nadia. Representative democracy and its crities, in Alonso, Sonia et alii (Ed.), The
Bonavides, Paulo; Miranda, Jorge; Agra, Walber de Moura. Comentários à Constituição Federal
>:u\~~r~.of
representa tive democracy. Cambridge: Cambridge University, 2011, p. 23.
de 1988, Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 7,

I
..
Cep.1
.~

\~
",
". Este modelo de representatividade) contudo, vem demonstrando sinais de exaus- 'f~ Devemos reconhecer que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Comple-
tão, ao menos em sua forma tradicional, razão pela qual as comunídadcs políticas têm ~1 mentar nO101/2000) teve papel fundamental neste aspecto, pois, além de instituir rela-
buscado alternativas para que a tomada de decisões políticas tenha maior pcrmeabi- r.. tórios especifIcos para a gestão fIscal- Relatório Resumido de Execução Orçamentária,
Iidade à participação direta popular.ISI .~ Relatório de Gestão Fiscal e Prestação de Contas - e determinar sua ampla divulgação
Sérgio Assoni Filho indica alguns dos sintomas desta c;ise do sistema representa.;.;'" ,- _ Vnclusive
~~~-f.._. por meios eletrônicos~, incentiva a participação popular n_asdiscussões ~e
tivo: a) a acirrada disputa pelo poder protagonizada pelos partidos politicos, cujas açõesY "'l¥f elaboração das peças orçamentánas e no acompanhamento da execuçao orçamentána,
visam à maximização dos votos, muitas vezes tratando das poHticas pú.blicas simples:' ~"p"ó!.meio de audiência pública. E para a efetivaç~o do id.eal participativo, \m...esma
mente como meio para alcançar esse fIm de perpetuação no poder; b) o',atendimen~{j .RF, no s_euart. 73-A, prevê que qualquer cldadao, parhdo polltlco, asso.~~açaoou
prioritário, pelos políticos) dos interesse~.de pequenos grupos sociais ipOu,c!ltC$, qq"'~" ''';;ílic'âtó'será'parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao
não refletem necessariamente os inter~se1 da coletividade; c) a tendênqa ~}l1an~t~n.ç~i ':~~1rg~?
~~~P:~i~!,~~.;dpwMinistérioPúblico o descumpriment~ das prescrições' por ela
de privilégios dos dirigentes partidári9.1,de caráter manifestamente olig~rqulco; <!M~ ~)~1~~tabe~~cl~~~;J-iirr:i.!'Hh,'t. I

edição de programas de
governo genéri~os c isentos de compromissospalpáycis; e).fl:::. -r>t¥,i:::",_~$r..:. ' Assim, recorrendo-se à noção de um pacto social do qual o cidadão é parte,
influência dos meios de comunicação de massa no resultado das eleições; f) o cresci~ ~. ;~~~_':.";,~~p~r.e~e-no~ i~q~~~s.~i9.~ável
co_nceder-Ihe o direito de ter acesso a me~anismos para
menta do aparato tecnocrático e burocrático. m Na opinião deste autor, a tentativa d~'f . ~l\1j;';.participar ~~IY."'1!~nte,!,~gestao deste custo ao l~do. dos poderes estataIS, desde a for-
solução estaria precisamente na mescla de institutos de democracia representativa e. ~.~:t';:
.. múlaçãodas politlcas publtcas, passando pelo dlSpendlo dos recursos, até o controle
de democracia participativa. . I: t::'f;~:~
da:exec'uçãt; orÇàmentária. - ,
,"~1"".j2., _ .•••_'."~f,\~ ..... í
Existem diversos mecanismos para a participação do povo reconhecidos no -~:r. ;;'*'1".-' ~:r~ti~';~j~.:),~~fI~~t:.lP-
j:ifÇ"~l,',f,{"
.

Estado de Direito brasileiro. O principal ainda é a escolha de seus representantes r .m,<5';:i.':Íi:'EDUGÂÇÃ@'FISCAL ,.


no Poder Executivo e no Poder Legislativo por meio do voto. Além disso, temos os~6 f,f;)~',~\~~.;i{;-i:-ltf.'l~?~?<H~.t~n&l:r;l~
... .. _ . r'tó

processos referentes ao referendo e ao plebiscito na seara legislativa, a iniciativa po- \\ ".: Reconhec~ndo a 1.mportanCIa da partlclpaçao da SOCiedadeno processo fiscal,
pular de projetos de lei, as denúncias, audiências, consultas c representações na esfera :-~~ assistimos hoje c.r:ndia a inúmeros governos brasileiros, nos três níveis federativos, ado-
administrativa, a ação popular e demais medidas processuais no campo judicial. E, na tarem programas de educação fiscal,lS04 contribuindo para a melhoria da c?mpreensão
área financeira, cncontra~sc mais recentemente o orçamento participatiyo.15) pública sobre triqu!ação, responsabilidades do Estado e exerclcio da cidad_ania,aperfei-
çoando, assim, a tr~nsparência na gestão pública e na prática da responsa~!lidade fiscaL
Por sua vez, a cidadania participativa nas finanças públicas, especificamente
denominada como cidadania fiscal, expressa-se por meio das previsões legais que A Educação Fiscal deve ser compreendida como uma abordagem didático-peda-
permitem o conhecimento e envolvimento do cidadão nas deliberações orçamentárias gógica capaz de interpretar as vertentes fInanceiras da arrecadaçãoe dos gas~ospúblicos,
c no acompanhamento da sua execução. A promoção do acesso e da participação da estimulando o cidadão a compreender o seu dever de contribUir sohdanamente em
.' benefício do conjunto da soC"iedadec, por outro lado, estar consdente da importância
sociedade em todos os fatores relacionados com a arrecadação financeira e a realização
das despesas públicas se identifIca nas seguintes propostas: a) programas de educação de sua participação no acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados. com
fIscal para a população; b) incentivo à participação popular na discussão e na elabo- justiça, transparência. honestldade e eficiência, minimizando o conflito de relação
ração das peças orçamentárias, inclusive com a reali1..açãode audiências públicas; c) entre o cidadão contribuinte e o Estado arrecadador. A Educação Fiscal deve tratar
ampla divulgação por diversos mecanismos, até por meios eletrônicos, dos relatórios. da compreensão do que é o Estado, suas origens, seus propósitos e da importância do
pareceres e demais documentos da gestão fIscal; d) disponibilização e publicidade das controle da sociedade sobre o gasto público, através da participação de cada cidadão,
contas dos administradores durante todo o exercício financeiro; e) emissão de relatórios concorrendo para o fortalecimento do ambiente democrático. ISS

periódicos de gestão fIscal e de execução orçamentária; e f) legitimação para o cidadão No âmbito federal, identifIcamos o relevante Programa Nacional de Educação
denunciar aos órgãos competentes irregularidades nas contas públicas. Fiscal(PNEF),156que objetiva sensibilizar o cidadão para a função socioeconõmica do

I~l Wessels, Bernhard. Performance and dcfkits of present-day represenlation. il1Alonso, Sonia ct 15-1 A educação fiscal é cQnsiderada componente da educação formal. e desta maneira foi contem-
ali i (Ed.). Tllc future of represent(ltive democracy. Cambridge: Cambridgc Univcrsity, 2011, p. 96. plada na Resolução n° 07/2010 do Conselho Nacional de Educação, no seu arl. 16.
m Assoni Filho, Sérgio. Democracia e controle social do orçamento público. Revista Direito l~~ Brasil. Ministério da Fãz.enda. Escola de Administração Faundária. Educaçãoflsca/llo contexto
~dmi'ljstmti\'o, Contabilidade c Administração Plíblica. São Paulo, 108, v. 9, n. li, novo 2005, social: Programa Nacional de Educação Fiscal. 4. ed. Brasília: ESAF, 2009, p. 27. .
1'.17-35. 156 A Portaria lnterministerial.o° 413/2002 define as competências dos órgãos respo~sável5 para
1.\J T
orres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Conslituciol1al Financeiro e Tributário. VaI. Y: o orça- implementação do Programa Nacional de Educação Fiscal- PNEF, com os objct.iv~~ de pr~mov~r
mento na Constituição. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 101. e institucionalizar a Educação Fiscal para o pleno exercício da cidadania. senSibilizar o cldadao
:8 I CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASilEIRO - Marcus Abraham I
'. Cap.1 • ESTAQO, FINANÇAS PÚ~ICAS E AT1V1DADE FINANCEIRA S9

tributo, levando a todos conhecimentos básicos sÇ>breAdministração Pública, incen- fiscal; Il) combater a corrupção; 12) promover a reflexão sobre nossas práticas sociais;
tivando o acompanhamento pela sociedade da aplicação dos recursos públicos, para, 13) melhorar o perfil do homem público; 14) atenuar as desigualdades sociais,
ao final, criar condições ideais de estabelecimento de uma relação fiarmoniosa entre A grande maioria dos Estados brasileiros também adota programas de educação
o Estado c o cidadão. Tem como objetivo promover e institucionali7..ar a Educação fiscal. Apenas para citar alguns exemplos, trazemos como primeiro o do Estado de São
Fiscal para o efetivo exercício da cidadania, vjsando ao constante aprimoramento da Pau/o. cujas atividades são planejadas e desenvolvidas no ãmbito do Grupo de Edu-
relação participativa e consciente entre o Estado e o cidadão e da defesa permanente cação Fiscal- GEFE/SP, que foi instituído pelo Decreto ,,0 57.362, de 23 de setembro
das garantias constitucionais. Alicerça-se na necessidade de compreensão da função ..i~:'" de 2011. destacando-se programas como a "Fazenda Aberta" e "Fazenda Vai à Escola",
sociocconômica do tributo, da correta alocação dos recursos públicos, da estrutura e
do funcionamento de lima Administração Pública pautada por principias cticos e da . bem como participações em seminárjos e elaboração de cartilhas e diversos materiais
didáticos destinados a vários segmentos da sociedade. Na mesma linha, identificamos
busca de estmtégias e meios para o exercício do controle democrático.ls1
O Programa Nacional de Educação Fiscal visa contribuir para que o Estado cum-
pra seu papel constitucional de reduzir as desigualdades sociais e ser instrumento de
I
..
:..,
o programa Estadual de Educação Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul - PEF/RS,
que foi institnido pela Lei n° 11.930, de 23.06,2003, para a inclusão e disseminaçiio de
temas como orçamento públi.co. ingresso de receitas, despesa pública e fiscalização do
fortalecimento permanente da democracia, tendo por base os seguintes fundamentos: , :.-Estado, os quais fazem parte da rotina em sala de aula, mostrando-se aos estudantes
a) na educação, o exercício de uma prática pedagógica que obje.tiva formar um cidadão .~ e sociedade em geral que cidadania se aprende todos os dias, No Estado do Rio de
autônomo, reflexivo e consciente de seu papel, capaz de contribuir para a transformação laneiro, o Decreto 0° 26,02312000 instituiu o seu Programa de Educação Fiscal. a ser
da sociedade; b) na cidadania, o estímulo ao fortalecimento do poder do cidadão para ",,". desenvolvido, de forma sistemática e permanente, nas escolas de ensino fundamental
o exercício do controle democrático do Estado, incentivando-o à participação coletiva e médio da rede oficial e privada de ensino c nas Universidades. Finalmente, no Estado
, na definição de políticas públícas e na elaboração de leis para sua execução; c) na ética, , A~Bahia, o Decreto nO7.505/1999 instituiu o Programa de Educação Tributária - PET

a opção pelos caminhos que nos levem à adoção de condutas responsáveis e solidárias, ,JlAHIA, criando a campanha "Sua Nota é um Show", com objetivo de desenvolver a
que privilegiem sempre o bem comum; d) na política, a decisão de "compartilhar os :;:.~ ~~ç~nSCientização da importância do ICMS no cumprimento das obrigações sociais
conhecimentos adquiridos sobre gestão pública eficiente, eficaz e traI'!.sparentequanto r{::?~ ~óEstado; estimu1ar o hábito de exigir documentos fiscais quando da aquisição de
à captação, à aloc.ção e à aplicação dos recursos públicos, com responsabilidade fiscal ,. "],.: 11lercadorias; incrementar o combate à sonegação fiscal etc.
~(,,,'Jt'I.I~' -
e ênfase no conceito de bem público como patrimônio da sociedade;e) no.controle ..' ,)~'~~p._,.,
Portanto, a educação fiscal possui importante papel no desenvolvimento da
sodal, o foco na disseminação dos conhecimentos e instrumentos quê póisibilitem áo . .,?pSciência fiscal. virtude imprescindível para qualquer nação que pretenda o bem-
cidadão atuat no combate ao desperdício e à corrupção; f) na relaçãoEstado-Sociedade, .,~ ,,~ .•r.:_~stàt dos seus integrantes, pois será por meio dela que o cidadão, conhecedor dos
o desenvolvimento de um ambiente de confiança entre a Administração-Pública e o ,.1 ~~us direitos e deveres, demandará ao governante o cumprimento adequado do seu
cidadão, oferecendo-lhe üm atendimento respeitoso e conclusivo, com ênfase na.trans~
t ..~~us para que se possa ter, ao final. justiça fiscal.
parência das atividades estatais; g) oa relaçãoAdministração Tributária:Có,,'mbuinte, i,'~
, .,.
o estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações tributárias e ao combate à '.
sonegação fiscal, ao contrabando, ao descaminho e à pirataria.
Assim, resumidamente, podemos dizer que o Programa Nacional de Educação < .
Fiscal propõe-se a: I) ser um' instrumeoto de fortalecimento permaoérite do Estado f
democrático; 2) contribuir para robustecer os mecanismos de transformação sodal
por meio da educação; 3) difundir informações que possibilitem a construção da
consciência cidadã; 4) ampliar a participação popular na gestão democrática do
Estado; 5) contribuir para aperfeiçoar a ética na Administração Pública e na socieda-
de; 6) harmonizar a relação Estado-cidadão; 7) desenvolver a consciência crítica da
sociedade para o exercício do controle social; 8) aumentar a eficiência, a eficácia e a
transparência do Estado; 9) aumentar a responsabilidade fiscal; lO) obter o equilíbrio

para a função sodoecon6mica do tributo.. levar conhecimento ao cidadão sobre Administração


Pública e criar condições para uma relação harmoniosa entre o Estado e o cidadão.
In Brasil. Ministério da Fazenda. Escola de Administração Fazendária. Educaçdo fiscal no COlllexto
. social: Programa Nacional de Educação Fiscal. 4. ed. Brasflia: £SAF, 2009, p. 3.
Capítulo 2
CONSTITUIÇAo FINANCEIRA E SISTEMAS'
TRIBUTARIO E ORÇAM~:~TARI<:V
", ..
','.~ ~,' ,'~"."

No Estado Democrático de Direito. em que as normas jurídicas derivam do


texto constitucional, a atividade fmanceira encontrará nesse documento. não apenas
....,i Y',,:- ..' seu fundamento de validade, mas também os objetivos a serem atingidos e as formas
para a sua realização.
O Brasil, como federação. precisa dispor de uma estrutura normativa capaz de
distribuir as competências, sem deixar de indicar os meios necessários para realizar
suas atribuições, tudo de maneira equilibrada e harmônica. Énecessário atender às ne-
cessidades-gerais do país. sem descuidar das particularidades regionais. Será. portanto,
do texto constitucional que extrairemos a estrutura financeira para o funcionamento
dos entes federativos em seus três níveis.
A atuação do administrador público. da mesma maneira. será pautada pelos va-
lores consignados na Constituição, que lhe oferecerá os instrumentos e os parâmetros
para realizar sua função e atingir suas metas.
O cidadão, por sua vez, tem na Carta Constitucional o rol de direitos e deveres
que lhe cabem como integrante de uma sociedade organizada de maneira a oferecer
uma vida digna e próspera.
Conhecer essa matriz é etapa fundamental.

2,1. NOÇÕES GERAIS SOBRE A CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA


Como vimos, a atividade financeira é considerada um dos instrumentos para
a consecução das finalidades estatais. Sendo uma atividade-meio, precisa ser dotada
de mecanismos próprios para realizar seus fins. Dependerá de um sistema norma-
tivo não somente para disciplinar a matéria, mas principalmente apto e capaz de
lhe conferir efetividade.
Diante da relevância do tema. tanto o Direito Financeiro como o Direito Tri-
butário possuem destaque no atual ordenamento jurídico brasileiro. Sua previsão
deriva do texto constitucional, que influencia o conteúdo das leis complementa-
res que disciplinam as regras gerais para a realização da atividade financeira, ate
chegar às leis ordinárias específicas, que dão concretude e executam a respectiva
tarefa, sem deixar de mencionar os reflexos nas Constituições Estaduais e nas Leis
Orgânicas Municipais,
•. - ---------

62 I CURSO DE LJ1RE!IV FlI'IANlclKO o"ASI •..dRc..., . Mt.., ~usTu.dat, ....,)


'I

Entretanto, diante de tantas pretensões sociais previstas na Constituição Federal -


Daí se revela a importância das normas constitucionais que tratam da atividade de 1988, recursos financeiros - originários essencialmente dos tributos - fazem-se mais
flllanccira. Conforme leciona Ricardo Lobo Torres que necessários para possibilitar atingir tais objetivos. E, neste momento, deparamo-
.nos com a difícil tarefa de equalizar as limitações financeiras do Estado brasileiro, as
4
o Direito Financeiro brasileiro tem a particularidade de encontrar na Constituição dificuldades de gestão pública e os objetivos a serem atingidos.
Financeira a sua fonte por excelência, tão minuciosa e casuística é a disciplina por A Constituição Federal de 1988, após estabelecer os objetivos do Estado brasi-
ela estabelecida. Cabe às fontes legislativas, administrativas e jurisdicionais explicitar leiro no seu art. 30,S institui em seu texto o sistema de normas financeiras, necessário
o que já se contém, em parcela substancial, no texto básico. I e suficiente para realizá-los. Podemos agrupar essas normas financeiras nos SCgll intcs
temas: a) competência normativa sobre a matéria financeira (arts, 24, 0.18, 52,62 e 68);
Sabemos que a atividade estatal e a aplicação do Direito em cada nação dependem b) hipóteses de intervenção por descumprimento das obrigações financeiras (arts. 34
do modelo constitucional adotado e do ambiente jusfilosófico em que se inserem.! e 35); c) formas de fiscalização da atividade financeira (arts. 21, 70, 71 e 7.\); d) sistema
Identificamos no atual texto da Constituição Federal de 1988 um hibridismo . tributário nacional (arts. 145 a 156 e 195); e) repartições de receitas tributárias (arts.
em seu perfil e claramente uma constante tensão entre os valores sociais e os liberais, 157a 162); f) normas gerais sobre as finanças públicas e sistema monetado (arts. 163
que influenciam sobremaneira a figura de um Estado atuante como o brasileiro. Ao e 164); g) disposições relativas ao orçamento (arts. 165 a 169).
conceder maior efetividade aos valores sociais constitucionalmente previstos, permite- Sôbre as disposições orçamentárias na Constituição, mais uma vez recorremos
-se exercer sua função de maneira mais equilibrada, 15alanceando e ponderando seus
às palavras de Ricardo Lobo Torres,6 para quem
conceitos e institutos, através de princípios como os da liberdade e da solidariedade,
da autonomia individual e da capacidade contributiva, da justiça social e fiscal e da a Constituição Orçamentária é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao
segurança jurídica. Essas características são facilmente perceptíveis nas disposições lado da Constituição Tributária e da Monetária, sendo uma das Subcanstituições que
que tra~am das finanças públicas.3 compõem o quadro maior da Constituição do Estado de Direito, em equilíbrio e har-
monia com outros subsistemas, especialmente a Constituição Econômica e a Política.

,.
To~r~s, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário, cit., p. 37. 2.2. _ DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO
Se ,?lharmos para tras c analisarmos o contexto histórico e político de cada momento em que se
;;,~_ A nova ordem jurídica instituída com a promulgação da Constituição Federal
proclamou UITIJ.non Constituíção no Brasil, perceberemos que.a ~tual Ç~!<l.~ r~Q~xo .de tun
processo evolutivo poHtico, social e econômico. Em 1823, Dom Pedro I .convoc!Jll uma ~ssembleia He'1988introduziu significativa evolução em praticamente todos os campos jurídicos,
para redigir a nossa primeira Constituição, cujos integrantes oFigi~~is foram logo s~lbstitu[dos inclusive no Direito Financeiro.
por pessoas da.-sua confiança e influência - já que aqueles, de maneira. autônoma e independente, Como ocorreu com todos os demais ramos jurídicos, o Direito Financeiro tam-
pretendiam restringir os poderes do imperador soberano, resultandó numa Constituição outor-
bém sofreu os efeitos benfazejos da irradiação constitucional sobre a disciplina, sendo
gada em 25 de março de 1824 que, embora baseada nos ideais do liberalismo 4'.1: época, restou
influenciada pela elite latifundiária. A Constituição de 1891, primeira, çarta brasileira republicana,
-'possívelfalar atualmente, com tranquilidade, de uma verdadeira cot1stitucionalização
foi inspirada na Constituição norte-americana, por influência de seus principais idealizadores, ,.~\~).,{~_
'do Direito Financeiro. Nesta nova forma de encará-lo, não pode mais ser vislum-
Prudente de Morais e Rui Barbosa, contendo o modelo federalista e descentraliz.'\dor de poder, ,~op:-~
/ '::_'~.{<'~~~,1~ uma especialidade envolta apenas em números e voltada meramente
com a separação e independência dos três poderes e a abolição do ,l'Poder Moderador': símbolo .a,~aum tecnicismo contábil e formalista', em que reinava uma primazia do aspecto
da monarquia que deixava, então, de existir. Em 1930, Getúlio Vargas havia se comprometido -,-llic~ ~emdetrimento do axiológico, por vezes visto como um domínio reputado
a convocar uma Assembleia Constituinte, mas isso só ocorreu após a pressão'do Estado de São ~.~~~(e :distante pelos juristas em geral. Vários de seus institutos não somente
Paulo em 1932, dando ensejo à Carta de 1934, de natureza democrática. Com õ golpe de Getúlio
: --i '
Vargas em 1937, foi imposta uma nova Constituição, baseada no diploma autoritário da Polônia. '.'
Em 1946, com a derrocada dos regimes nazistas e fascistas, o ditador Vargas foi deposto j em e
18 de setembro de 1946, promulgou-se uma Constituição pautada nos ideais democráticos do
pós-guerra. Mas em 1964, com o retorno do regime ditatorial pelos militares, outorgou-se, ~m Ibidem, p. 28.
15 de mmço de 1967, uma Constituição a legitimar as pretensões dos governantes do momentO. Constituição Federal de 1988 _ Art, 3 Constituem objetivos jiOlriamellt!Jis da República Federa-
0

Finalmente, em }988, o fantasma do regime militar e o espírito libertaria dos representantes dei- tiva do Brasil: I _ construir uma sociedade livre, justa e solidária; Il- grmmtil' o desenvolvimento
tas indiretamente dão ensejo à criação de uma Constituição que acabou denominada de "Carta nacional; Il1 _ erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regio-
Cidadã': repleta de direitos sociais e garantias fundamentais, porém economicamente dirigente e nais; IV _ promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, rara, sexo, cor. idade e quaisquer
excessivamente protecionista do capital nacional como agente soberano do desenvolvimento no outras formas de discriminação.
seu texto original. (Abraham, Marcus. As Emendas Constitucionais Tributárias e os Vinte Anos da " Torres, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional FilJallcei,.o e Tributário: o orçamento
Constituição Federal de 1988. São Paulo: Quartier Latiu, 2009, p. 49-50). , ."na Constituição. v. V . 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 1.
Ibidem, p. 27.
:-, l.t-w~.
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~"""!1"_~_:-':'-;'''''>::"_'''_','~''~l...~_o:., .-T.' ,_., ,';' •
Cap.2 . CONSTfllJlÇ,l\V RI'-- ..: OI,.,.At.., ..•••.1, "
FIl'i •.••1\ICt:.,nA 1::.•• 1$1 ",,",.(A~ ,,~IBl. .•..••
,tb'iis'líBE'cllli'ÉI~O FiNANCEIRO BRASILEIROeMarcu, Abtaham '-:"-'
'.- ,~, >',," ,

Explica Fernanda Dias Menezes de Almeida" que


passam a "~e:rprevistos textualmente na Constituição, mas todos eles, onde quer~{
estejam -expr.essos, tomam forma a partir dos princípios e valores constitucion~_
das modalidades de competência legislativaco~corrente, que a doutrina costuma.
(conformação constitucional), deixando claro que o aspecto jurídico-constituciori:
dividir em cumulativa e não cumulativa, o constituinte preferiu, no art. 24, adotar
agora é protagonista, e não mero coadjuvante, das grandes discussões financeirâ
a competência não cumulativa, que se caracteriza pela atribuição do poder de le.
do cenário nacional. , i gislar sobre a mesma mat~,~ia,
á,rn~.~s_~~~,'~;~i~i~I?'!_~'
reservan_do-seà ~nião a ediç~o
É dentro t{este panórama que o Direito Constitucional Financeiro,' segundo Helé de normas ger~$'~i~,?,,~_,:l?~..,~~,r~~J~fift4~~~'~lWl~IU,~l}laç~o
de taISnormas. se~a
,,-_PB/~~ 0fr~~l,çompreeL1de o conjunto de normas do sistema constitucional qu, detalhando~as pelo ac~é~timod~,pon:n~n~ ' co~p~t~~cla complementar). sep
,:)r'iM ' ,'l""iIi<\ire,tamente, a atividade financeira do Estado. Desse modo. a teori suprindo claros (ébtrtp~'t~hCiá s'~pl~, ' ,~ , ,
"'d/f" >'ail1:~iratem por objeto a atividade financeira do Estado na Coni " ,': ;,,-'f::r:\-";',',p-.-'t, ~~t1,H1 './" ,~ .

,'ti" .;do Estado Democrático de bireito e a intertextualidad ;1 Assim no referido dispô'siúvt\consh <,
.~;>";'l -,\~ll"\",\I-l1"la
't~bfi1iid~Sã competência
H('t;\~~'i~~!~tê . t
~~mi' ,
iê.:i:tr9~!ti.co-federativa,tributária e social.8
.'f ;_:
.. ; ,- _"(~~:
,!:')
;;;'jadualconcorrente não ciimlf.~~!,Y9 o~ S,~PI~~\'l'~ ~{~r.f_v~Sl ~~WM'if..,~;(,a, es,a-
" ,",Cjjcj,f~liSíif~; ",sim. na parcela material de normas jurídica Úuàlconcorrente cumulativa (árl. 24. ~ 3.'). Na pni¥\J,~..£ .!efe',~~s~e~t~;t !el~eder~1
lti't'eg( " _ºJ~~..
f$;cpWst\l~dà~al!~~~p~Stapelos princípios, competências evaloie~ . 'ae no rmas gerais (arl. 24 ,)~ 1') poderao os Estados~)~,'~~e o bf, no us9.
~v.".' \l~.çompetênc,"
."/:-' , • I
.tll 'fi~l:h'G~)

que rege~:~~{.ª'~w... ."1.;"; :_.~~~tº9~,~~f*aô, na unidade entre obtenção de receita.si '


sup
lementar preencher os vazios da lei federal de nórmas:geràls, l' un, u~,~,~lçoa- a
, , . '.' fN ••~,' ."~d~::-,;n~)-~\'E'ããd'
orçamento, 'r~'~ ,~J?~ê.#.,~:~~;~~~as as competências materiais, financiamento às peculiaridades locais (art. 24, ~ 2'); na ~;ll:'!'),d,%v~lP~~~\~~, ~"",:,s e o ,ifi'P"P.
do federalis.lJi~ ..,.'>'.\"'-" :":"-"~~Ji,bçrdades)
gestão do patrimôniO estatal, be . DE inexistente a lei federal de normas geraIS, e)t~ECSf'~4f?~Pn1fí~3l ~ Iv~}'l(ena
como da in,t,€:',{.- t;'J' p~r~ atender a suas peculi~ridades ~art. 24) ~ ?~!.~~?~~pe3 or~~~
'1',
: ~0'-~S~~is)suspende esta a eficacla da leI estadual~ ,~.~_~:~r~J'~.f{ }~< )',

2.3.' COMP,E,.", . ",,' ", .. A~jVAFINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO;, .~c;.'.!;, ,Encontramos. po~exemplo. no I:VA ~ \,?p.9~t~;P,1ikfli.~9,~);\:e 5~OS
{,~\,. Automotores -, o exerclcio da com.,petencla legIslativa plena est~a~a _'__ '.:';?-~_~"-;'.':~ lfi .de
,. A'26~~;~ifllel.-~1.~~,.I1W~~~;alhadamente em seu t~xto as atribuiçõe; " ',' lei federal. Entende-se que, deixando a União de editar normas gerals, ex~rc~ alJ~ldade
de competência norm~tivadáUnião;d"s Estados. do Distrito Federal e dos Municipios.'
:' -'\ _-~. ," . "'_ • ,',', t .. , ;
da federação a competência legislativa plena - ~ 3' do arl. ~4 do cor~9 Prl;;:ane~te da
para-Iegislaremsobré asm~tér.iasfi!i~t\ceiras, assim como a do Senado Federal. dQ,' Carta de 1988 -, sendo que. com a entrada em vigor do sIStema tnbutalo-naclOnal,
A~
' ,

Congresso Nacional,edo Piesidente .República (sanção presidencial). ;:' abriu-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e a?s 1y1unidpi?s ~v~~ a :âiçãO de
,o', ,-'.. ',', , :"','''1''::: .;' ,o, •
leis necessárias à respectiva aplicação - ~ 3' do art. 34 do Ato das DISPO' oes Cons-
""1,
Essas compet.êt:lcias sobre a. t?,~t(~r+~
financeira encontram-se distribuídas no~_;
arts. 24, 48, 52. 62 e 68. '
No art. 24, o texto constitucion,al estabelece expressamente que "Compete à
União. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito
tituci~nais Transitórias da Carta de 1988,12 . .~~.
Similar situação ocorre com o ITD - Imposto sobre Transmissão Causa Mortis.e
Doação. Assim, ante a omissão d_olegislador federal em estabe!ecer as norm~s ~eraIs
!
tributário. financeiro. (...) TI - orçamento. O-~ l' desse mesmo dispositivo delimita -: pertinentes a esse imposto, o STF decidiu que sobre a doaçao de bens moveIS. os l

que "no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a es- . Estados.membros podem fazer uso de sua competência legislativa plena com fulcro
tabelecer normas gerais", Ressalva, todavia, que <lacompetência da União para legislar no arl. 24. ~ 3', da Constituição e art. 34, ~ 3", do ADCT."
sobre normas geraIs não exclui a competência suplementar dos Estados': Ainda, fIxa o" Mas. se é certo que. de um lado. nas hipóteses referidas no art. 24 da Constitui-
parágrafo seguinte que "Inexistindo lei federal sobre normas gerais) os Estados exer- ção. a União Federal não dispõe de poderes ilimitados que lhe permitam transpor o
cerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades". Finalmente, âmbito das normas gerais, para, assim, invadir. de modo inconstitucional, a esfera de
apresenta a advertência de que "A superveniência de lei federal sobre normas gerais competência normativa dos Estados-membros. não é menos exato, de outro, que o
suspende a eficácia da lei estaduaL no que lhe for contrário':

10 Almeida Fernanda Dias Menezes de. Comentários ao art. 24. in Canotilho, J, J. Gomes [et a1.].
Comentdrios à Constituição do Brasil. São Paulo: SaraivalAlmedina. 2013. Edição eletrônica.
Para o estudo do tema, recomendamos a leitura da obra de mesmo nome. "Direito Constitucional 11 STF: ADI 3.098, ReI. Min. Carlos Velloso, julgamento em 24/11/2005. Plenário. Dl de 10lCB/2006.
Financeiro': de autoria do Professor Titular da USP Helena Taveira Torres, originária da sua
11 STF: Al167.777-AgR, Rei. Min. Marco Aurélio, julgamento em 04/03/1997, 2a Thrma,-DI de
tese apresentada ao c~mcurso de professor titular daquela renol).1ada instituição acadêmica.
0910511997.
Torres, Helena Taveira. Direito Constitucional Financeiro - Teoria da Constituição Financeira.
l) RE607.546 AgR, ReI. Min, Ricardo Lewandowski.julgamento em 23/08/2011, 2a Turma, DI~
São Paulo: Revista dos Tribunais. 2014, p. 25.
deOril0912011,
Loc, ciL
UQ I \..UIl')VVI. VII\I.."V' ""',, •••.•••••
,'-' ••, •••~••••.•, •••••••••• ~••~ •••••••••••,"

Estado.membro,-em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais. não pode e demais entidades controladas pelo Poder Público feâeral; V1lJ - dispor sobre
ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois. se tal ocorrer, o
limites e condições para a concessão de garantia da União em operações tlr. crédito
externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da
diploma legislativo est.adual incidirá, diretamente. no vício da inconstitucionalidade. A
dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos MWlidpios; XV - avaliar
edição. por determinado Estado.mernbro, de lei que contrarie. frontalmente, critérios
periodicamente afuncionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura
mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal,
e seus componentes, e o desempenho das administraçóes tributárias da União, dos
ofende, de modo direto, o texto da Carta Política."
ES/lUlvs c do Distrito Federal c dos Municípios.
Já o art. 48 estabelece caber ao Congresso Nacional. com a sanção presidencial,
dispor sobre ~f;t~,;
.' O art. 52 trata das competências privativas do Senado Federal que, como tais, não
'" podem ser delegadas nem usurpadas por qualquer outro Poder, sob pena de afronta ao
1 - sistema tributário. arrecadação e distribuição de rendas; li - plano plurianual. t. Estado federal firmemente eslabelecido pela Carta de 1988, e que devem ser exercidas
diretrizes orçamentárias, orçamelltoanuaf, operações de crédito. dívida p!íblica e emis. mediante edição de Resoluções, Os incisos V a IX compreendem o endividamcnto
sões de cursoforçado; (...) XIll- matéria financeira, cambial e monetária, instituições '<'~~.{~
, público e o inciso XV. o Sistema Tributário Nacional, tendo como ponto comum o
financeiras e suas operações; XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da , modelo federal insculpido na Carta de 1988. Em uma federação, como sabemos, há
dívida mobiliária federal. .:: '\~'" (ou deveria haver) uma convivência harmônica entre diferentes esferas de governo. e
o Senado Federal é o loeus adequado para dirimir distorções e estabelecer parâmetros
Ao explicar a representatividade da norma citada, José Roberto Rodrigues .'.:,~.J:.., válidos para todos esses Entes.16
Afonso e Marcos Nóbrega" lembram que o dispositivo reflete "o princípio básico e
.:~;<?~.':'" Para garantir a participação do Poder Legislativo no processo de elaboração e
secular da democracia. de que o governo não pode extrair compulsoriamente renda
~'.'~?~i~'.
áprovação das leis orçamentárias. em rcspeito ao princípio da democracia fiscal, a
da sociedade sem que os representantes
autorizado,
do povo o tenham expressa e especificamente
e regulado quanto, quando e como isso será feito': Em complemento,
'I~~./.f" :\:Constituição traz duas vedações. A primeira encontra-se na ~Hnt:3 d do ~ 1° do art.
. \!í2, que determina ser vedado utilizar Medidas Provisórias para1ratárde "planos plu-
registram que
~.•." .t~~~i~nuais. diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionãis e suplementares,
';{';.:i:.".ressalvado o previsto no art. 167, ~ 3°",1' A segunda é prevista [lO ~ 1° do art. 68, que
é adotado outro princípio elementar das democrndas: o governo ~50pode gastar ;~~;~~~'proibe a utilização de leis delegadas sobre "planos plurianuais, diretrizes orçamentárias
o recurso públic9 sem que os representantes do povo tenham autorizado expres. ~.•• '-rí~ ',1.
' .• .'>- ç orçamentos". - •; \ ,'_:.~~ .
samente. Não déve ser por outro motivo que o tratamento de orçamento aparece
em segundo'lugà~'ríá-Hsr~'àtm;UA"d'llima dezéna de competências legislativas. A ,. ~1tF~~r sua vez. o art. 84 es~ab~lece pertencer. ao prCSid~Ii~~:'~~?~~~~~~~~'~ci' d~¥~'~
mesma lógiç\l também explica por q~ê
foram mencionados não apenas as peças .. de,.envlar ao Congresso NaCIOnal o plano plunanual, o projeto de leI dedlretnzes
do processo otçamcntário. como tainbém do endividamento público, inclusive o . _l"~~~cç~.mentáriase as propostas de orçamento previstos nesta COltsti~Ui.~~f:: (~~~:'~'I~)
realiz..'\doatravés da çmissão pe irtoeda. .\~1:~:p~estar. anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta'dias após a abertura

Por sua VC7•• o art. 52 prevê competir


'.. :.-''''
privativamente ao Senado Federal
~~ii0{;fa
'~~",~f~:.::
Finalmente.
sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior"
pelo texto do art. 85. encontramos uma norma que veicula sançao
(~~c:'~V). .' _

'r$..~?\~~'I~~
natureza político-administrativa, pela qual se considera crime de responsabilidade
("'); V - autorizqr pperqç~es
. .. .
externas de,naturezafinance;ira,
.., h ,""_.,I., -
de interesse
- <
da União, .~:. ,'lfIJf~~~~:~.~residente qu~ atentar contra ccalei orçamentária" (inc<~~t~./;~,t', '~J" .~,
dos Estados, do Distrito,Federal. dos Territórios- e dos Municfpios; VI - fixar, por
. ,-~, '" '..~ - .• '),) .'1 ':',' '. .'
proposta do Presidente 'd,aRepública," limites glo.bais para o montante da d{vida
.. t t~ti~~;., ,..,....
,)~. .1 ,..:
consolidada da Unido, dos'Estàdos7dê/D'i~.t;{iofeaeral . '! .•
e dos Muniê{pios; VII - dis-
11\ .••,', t,';!" •. " ,. ". .' '," - . -;. " '.
:~i;>(;Jd
••.•.....
u.~"'...
por sobre limites globais e condições 'para aS'operações de crédito extenio e inferno '- .'-.;o~k_l\fonso,
José Roberto Rodrigues; Nóbrega, Marcos. Op. cit. '. .
da Uni{10.dos Estados, do Distrito Fede~al e 'dos Municípios, de suas autarquias '~. S b
.•;.~ '17,'í';;~" o re o dispositivo. assim se manifestou o STF: "Limites constitucionais à atividade legislativa
excepcional do Poder Executivo na edição de medidas provisórias para abertura de crédito
''t'- •.~'.~-'

"~l':.::... e~lraordinário. Inte.r~re.taçãodo ?rt. .167. ~ 3° c~co art. 62. ~ 1°. inc~so.I._alín~ad. da Conslitui-
f" çao. Além dos reqUisitos de rclevancla e urg~ncm (ar!. 62). a ConstltUlçao eXigeque a abertura
STF: AOI 2.903, ReI. Min. Celso de Mello, julgamento em 01/1212005, Plenário, D/E de ~\.Fdo :rédito extraordinário seja feila apenas para atender a despesas imprevisíveis e u~entes
" .' (...). (ADI 4.048-MC, ReI. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 14/05/2008, Plenário. D/E
19/09/2008.
Afonso, Jo~é Roberto Rodrigues; Nóbrega, Marcos. Comenlários ao art. 48. incisos I c 11:in :4e 22/0812008). No mesmo sentido: AOI 4,049-MC. Rei: Min, Carlos Britto, julgamento em
" Canotilho, J. ,. Gomes {ctaI.J. Comentários à COrlstituiçàodo Brasil.São Paulo:Saraiva/Almedina, ifJHi/~5,"1112008, Plenário, DJEde 08/05/2009. Em scntidocontnlrio: ADI1.716, ReI.Min.5epúlveda
2013. Edição e1etr6nic.'\. \i..;. ,~.r:e:"ce.julgamento em 19/12/1997, Plenário, Dl de 27/03/1998),
.~i'
., .
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...
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• .....~ ~ ~....~._.,.iJ~ti
ú.: ":-::'i. ';':; k
,-~~-~r.~~~~':'~â'r~~;ÓtJE DIR~TOFINANCEIRO
BRASILEIRO
- M~reusAbroham • C.p,2 • CONSTlTUIÇAO FINANCEIRA E SISTEMAS TRIBUTARIO E ORÇAMENT~R;~'
, ,-'="-'jf"'':!t'J
>,.
I '6,9,2.:..

2.4. HIPÓTESES DE INTERVENÇÃO FINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO,,: receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas açõ~s e serviços
A intervenção financeira de um ente sobre outro; prevista na Constituição, é t públicos de saúde",
Esclareça.se que a dívida fundada mencionada nos dispositivos citados refere.se
uma ação remota e excepcional, e visa tão somente resguardar e manter a unidade ~l
aos contratos de empréstimo ou financiamento com organismo multilaterais, agên~
a estabilidade da federação. (
.~.;,' .
das governamentais ou credores privados, que geram compromissos de exigibilidade
Nesse sentido, explica o Ministro do STF Enrique Ritardo LewandowskP'
~1~:t!,
supe~i~r a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrios orçamentários ou a
que a Federação, por suas características, repousa sobre um delicado balanço ~Jc;.> '~tr.'f~iaiiiento de obras e serviços públicos.
forças. De um lado, estímulos desagregadores militam no sentido de fragmentar;~
associação. De outro, impulsos de caráter centralizador atuam na linha de aplainái~ , '~4f.~!.~,~~,!~~\~ii~~ÃdFINANCEIRA NA CONSTITUIÇÃO '
.ot "'~I;'ll'll1.,,f~,n'f1o H",-., lJr.~:f"li ••:/.',.'
as individualidades. Para preservar esse precário equilíbrio, a técnica constituci6~
~' ~:.r~{'~~~}'~W~!H~,~;.v~r~.~X~~'R~.~t.~ãOS e as e~tidade~ estão realizando sua~ atividad:s
nal desenvolveu alguns mecanismos estabili7.adores, que vão desde a solução,(1o. .~.}~."de'a"c~raO com os objetivos pla9~J~~0.~, se estao respeitando as normas legaiS: e se estao
dissídios internos por um ti'ibunal especjalizad~, até a intervenção do conjuJlJ.%. ,:,\.!: ' .f trabalhandõ de forma eficiente Edmpessoal, isto é, se os recursos públicos estão sendo
dos associados em determinada unidade federada para a restauração da harmoni,a'~ utilizados em proveito da sociedade e não em benefício de particulares.
21

institucional, mas sempre em caráter excepcional. ;; i)~ :ecíi~os'públiCós cabe a toda


. " {
,.~.~'::~
", '.' l'
.. ~
':.11 •
A fiscaliZi;çãodos a sociedade e a cada cidadão,
~~r.-tt::;>
.' Desse modo, em caso de descumprimento de determinadas obriga,ções ,fin~P.-i' em par~i.c~I~~~!!1~~~'~~{~l)J&~'I;~~;~dministração Pública,
átribui c()mpetênciap~ra fistal zar-aos órgãos de controle interno de cada Poder
a Constituição Federal
::,tj<~;.'~'"~eiras, a Constituição prevê as hip6teses em que a Un.ião poderá inte~vjr (sup~essã~ ',,"
~~/':,' ,~: ~xcepcional e temporária da autonomia dos membros da federação) nos Estados e no (Legislat~~~, J~d~fi~~i?~~:~~êêl~t.~v~).:ê-também: a) às Câmaras de Vereadores;
Assembleias Le~islátivas; c) ~s Tribunais de Contas dos estados e dos municípios; d)
b) às
;:.K,",;tt>l,,);
- D~strito Federal e estes nos Municípios.
•.~~,.~'.:{' .1, " .
I ",~~

~ 'à Conl~ôláa~iia~Gç¥M{j~"úMã~I(/tGü); e) ao Tribunal de Contas da União (TCU);


~'I,:'''.!;JJ';;, ,;'" Isto porque, dada a in.terdependência econômica que se verifica entre as unidades I,.
,;." . I',:1" ,',1'
•. "I.-j j 'I' ~:d .,',.
e f) ao Congresso Nacional,'à c;ãll1ara dos Deputados. ao Senado Federal e às suas
,

1'(""':~l'. da.Ferleração, em particular nessa fase histórica da evolução do sistema, a desorga~ . . _ .. ',.-.,- "
respectivas conllssoes.
~,' ~ nização da vida financeira de qualquer uma delas afeta, direta ou indiretamente, as
: demais. Acresce ainda que o descontrole nas finanças do ente federado constitui fonte
Dessa forma, o texto constitucional dispõe sobre a competência da União para
de perturbação da ordem que pode extrapolar O seu território colocando em risco a qti~poderá ser exercida através de controle interno de
fiscalizar as operações flllanceira~)
cada poder e de controle externo, através do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas,
~az e a tranquilidade do País como um todo, I'
Assim, inicia a disciplina da fiscalização financeira ao dispor, no seu art. 21.
Assim sendo. no art. 34 está prevista a possibilidade de a União intervir nos Es.
inciso VIII, que compete à'União "fiscalizar as operações de natureza financeira.
tados e no Distrito Federal para "V - reorganizar as finanças da unidade da Federação
que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, especialmente as de crêdito, cãmbio e capitalização".
salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias Por sua vez, o art. 70 estabelece que
fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei".
afiscalização contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
Afinal, ao Governo central, como é evidente, não édado permanecer impassível
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, eco.
em tais circunstâncias, sendo-lhe lícito intervir na unidade da Federação em que se
nomicidadt. aplicação das subvtnções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
manifestar o problema, com o fim 'único e exclusivo de debelá-lo, Cuida-se. pois, de Naciona', mediante controle externo. e peJo sistema de controle interno de cada Poder.
medida meramente reconstrutiva, embora de caráter exccpcional.20
E, no mesmo sentido, o ar!. 35 estabelece a possibilidade de os Estados- Já o ar!. 71 prevê que
~membros intervirem em Munidpio quando: "I - deixar de ser paga, sem motivo de
força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; li - não forem prestadas o controle externo,a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o aux(lio do
contas devidas, na forma da lei; llJ - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); 11- julgar as contas dos adminis-

-" Lcwandowski, Enriquc Ricardo, Comentários ao art. 34. in Canotilho. j.). Gomes lct a!.). Co-
mentários à Constituiçào do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. Edição eletrónica. Brasil. Câmara dos Deputados. Comissão de Fiscalização Financeira e Controle. Carti/lln de
" fiscalização financeira t controle: um
" Ibidem. m<fnual de exercício da cidadania. 4, cd., Brasilia: Câmara
Ibidem. - dos Deputados, 2013.
"ar ') . , I)N:>' IIUIl I\U t' •.••
I'\I". ':11'\1'•. .:I'':>'".!Vlr" 11'\''''' 'ltlt"V C' ." •••.
"'vtt.I'I' -1'\',,--, • I.

J~:\'

tradores e demais responsáveis por dinheiros. bens e valores ptÍb/icos da administração ~1t~a reserva dê mat~ria â lei complementar sobre determinados temas ali relacionados
direta e indireta, incluídas asfundações esociedades instituídas c mantidas pelo Poder (conflitos de competência, regulamentação dos princípios e normas gerais em matéria
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra .,,'; tributár"ia) e. finalmente.-estabelecem-se as Limitações ao Poder de Tributar (princípios
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público. ~.,~ tr~bu~á:ios. im.u?idades ett,). ~ãO podemos dc~ar de cit~r o art. 195,.que institui as CO?
:#~~ tnbulçoes SOCiaiSpara finanCiamento da segundade SOCiale respectivas normas gerais.
Enquanto isso. o art. 74 determina que ,",9J*i::
I' l<io:'.,~.
Assim. todas as normas tributárias seguirão os preceitos que estão previstos
;.':~~; ne~te capítulo. Em face da sua rel~vâ~cia: comp!exidade, .extensão ~ unicidade. a ma-
Os Poderes Legislativo. Executivo e Judiciário manterão, deforma integrada. sistema ;tJtt~~. téna acabou por se destacar do Direito Fmancelro propnamente dItO. passando a ser
de controle interno com a finalidade de: 1- avaliar o cumprimento das metas pre- ''4-:.:.;~'considerada Direito Tributário (e o Direito Constitucional Tributário). uma disciplina
)'istas no plano plurianual. a execução dos programas de governo e dos orçamentos autõnoma, que tem no seu objeto - o tributo - apenas uma das várias espécies de
da União; JJ _ comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e '-;,./' receitas públicas do Direito Financeiro.
eficiência. da gestdo orçamentária. financeira e patrimonial nos órgãos e entidades
da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
q,~,.. Do art. 157 ao art. 162, definem-se as repartições das receitas tributárias, pelas
'~l quais se destina parcela do produto da arrecadação da União e dos Estados à distribuição
de direito privado; 111- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias.
bem como dos direitos e haveres da União.
.;'t~'. entre estes, o Distrito Federar e os Municípios, bem como aos Fundos de Participação
.',",.:..;:::' e para os programa~ de financiamento para o desenvolvimento regional. Este capítulo
,'.\{;.. constitucional não está a disciplinar a arrecadação dos entes federativos, mas sim a
Os dispositivos ora relacionados tratam da inequívoca necessidade de controle do
.''-';', .distribuição do que já foi arrecadado entre eles, numa tfpica ferramenta redistributiva do
poder público. Sobre o tema, lembram Fernando Facury Scaff e Luma C. M. Scaff" que
~~} i, 'federalismo fiscal. a fim de oferecer aos seus integrantes maior equiHbrio participativo.
historicamente. uma das primeiras funções atributdas ao Poder Legislativoenquanto
órgão de atuação estatal foi a de fiscalizar a atuação do Poder Executivo. Na ver.
t~.
~':.:
:~
Desta forma, o modelo de transferências constitucionais tributárias apresenta. de
maneira sintética (detalhamento no capítulo 4.9 desta obra), o seguinte quadro:" a) a
dade. isso remonta à Magna Carta, de 1215. quando os nobres sitiaram a Realeza, ":~9~t.:: União transfere para os Estados e DF 100% do IRRF retido na fonte sobre rendimentos
obrigando.a a prestar contas de seus atos e. como corolário, a pedir autorização para ;"\'.1" pago, por estes últimos, suas autarquias e fundações, 25% dos Impostos Residuais (se
~ aquela Assembleia de Nobres feudal para realizar certos atos de arrecadação dc fundos ..',:r. criados), 29% da CIDE-Petróleo, 10% do IPI-Exportação e 30% doJOF; b) a União
~l~:~)ç:'~"' . (podcr-se.ia chamar de "tributos") ou para a realização de certos gastos (como. por -'iJ~~!ranSfere para os Municíplõs }OO~do lRRF .retido na fonte sobre rendimentos pagos
:!iiJ~ ~:~t.:.L',!!:l:,;í ';', exemplo. reali7.argastos com o casamento de sua filha).-O artigo 70 da Constituição . :;por estes últimos, suas autarquias e.fundações, 50% do ITR, e 70% do IOF; c) os Es-
;~r.~~,,~~;""~
r~~; :
.": i: . segue esta linha de atuação, pois trata da necessidade de controle do Poder Público' ,~::,./ tados transferem aos M,uniclpios 50% do IPVA, 25% do ICMS, 25% dos 10% de IPI
sob diyersos ângulos de atuação.'e, embora se aplique diretamente apenas à União. é '1""': .;..
'-~4~;'
j."~"\".~
': ,.~<t .
igualmente aplicávelaos Estados.Membros e aos Municípios por força do artigo 75 da
Constituição. I...] O controle externo é realizado pelo Congresso Nacional. auxiliado
/41. recebido da União e 25% dos 29% da CIDE-Combustível recebidos da União; d) a
U.nião transfere 21,5% do'IR'é'lPIpaià o FPE;'24,5% do IR e IPI para o FPM e 3% do
,;", 1'.)ReIPIparaoFNO,FNEeFCO .•..; .. ' '.
~{f~~
~:' pelo Tribunal de Contas da União. na forma do art. 71 da Constituição. E o controle
,11 It!.."' No Capítulo lI, quesCesteride do ait. 163 ao art. 169, temos a disciplina das
}::l; interno é desenvolvido através de sistemas internos a cada Poder: Legislativo.Executivo
>~'\-:./:\"Finanças Públicas': Assim, no art. 163 encontramos a previsão da reserva de matéria
M

e Judiciário. conforme determina o art. 74 da Constituição.


~~:i
..;",
.., . , .:~~.
~:;~~,1i"
..{;;,~.,
".
.., .h'" '
:. :ifRjàà.a1ei complementar. No art. 1~4,temos a previsão da competência monetária da União
..~ <'ll e do Banco Central. Finalmente, do art. 165 ao art. 169, encontramos a disciplina das
"4.':t:'1:;':;i.'f:. éONSTITUlÇÃO TRIBUTÁRIA E ORÇAMENTÁRIA _l~isorçamentárias (plano plurianual;'diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais)
•• 1.:,'- ,., . ' ).~"r~spectivas normas gerais para a suâ'criaÇão e g~stãb:'jo '.';
O Título VI da Constituição Federal é nomeado "Da Tributação e do Orçamento~ 'l.:l:-;:.:" ,I'L'lt.' :."~b""
No seu Capitulo 1,Seções I a V (arts. 145 a 156), encontramos toda a disciplina do Sistema , • ~$l,~?",
CONSTITUIÇÕES FINANCEIRAS ESTADUAIS ELEIS ORGÃNICAS
Tributário Nacional, emque se instituem as espécies tributárias, atribui-se a competência ~ MUNICIPAIS . ..,.... .
tributária à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para instituírem
impostos, taxas. contribuições e empréstimos compuls6rios. bem como se estabelece _À~~t' A Constituição FetleraI de 1988 estabelece a competência concorrente entre a

Scaff. Fernando Facury; Scaff, Luma Cavaleiro de Maccdo. Comentários aos arts. 70, 71 e 74. Ifl .\
:~:t~nião,

- ,
,..:., ..
.
os Estados e o Distrito Federal para legislarem sobre o Direito Financeiro.

" in Canotilho. ). J, Gomes {et a!.]. Comentdrios à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva!
";(

, :':({Distribuiç.;oconforme a Emenda Constitucional nO 84/2014.


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Almedil1<l.,
2013. Edição eletrônica, , "

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FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abrahom


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Cap,2 . CONSTITUIÇAO FINANCEIRA E SISTEMAS TRIBUTARIO E ORÇAME~Ai"o
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inclusive sobre o orçamento (art. 24). Logo depors. afirma que os Estados organizam- '
'~'1
E nem poderia ser diferente, i!que o Princípio Federativo (art. 18, CFi1988),'"
ao'dcs~nhar. a estrutura da federaçao brasileira e ao instituir quatro ordens jurídicas,
-se pelas normas que adotarem. seguindo os principios da Constituição Federal (art. fixa pn~~í~los comuns para sua organização e coexistência, exigindo, sobretudo. a
25). Em sequência, fiXa a forma de organização e funcionamento dos Municípios e do compatIbilIdade das suas normas. Trata-se, portanto, do poder constituinte decor~
Distrito Federal (arts. 29 e 32), A submissão aos princlpios constitucionais se repete 110 rc~tc. qU~,.nas lições de ~anoel Gonçalve,s ~errcira Filho. deriva do originário. que
texto do art. 11 do Ato das Disposições Constitucionais Tránsit6rias, ao determinar às .' é Jn~On?lCIO?ado, m~s ,oao tem como obJetiVOrever a sua obra c, sim. existe para.
Assemblcias Legislativas estaduais e às q!".a.r~,sJ.egi~la!j~~,~!)lunicipaisque instituam ,~, institucIOnalizar coletivIdades com caráter de Estado,29 instaurando um sistema novo'" ' ',;.';

as respectiv~s. Coqstituições Estaduais,e i


~ .Y*
9fg~t1iq~ Mu~icip3;is.respeitando-s~ -', ' porém harmônico, com a Constituição Federal. Consequentemente, é necessário ha~ ,"-;:.'
sempre a hierarquia normativa constituci~'lJ'al.~.:~/tY J1';~"i -~l'!' . .• ,.• I ' . .'
ver uma ordem nacional apenas, sem prejuíw da descentralização de competências"
•. \o' .• ' .. "'j.~it"("'J(-t"(:;,:'f.:~.f?i~J~':':~,"!.-,
;.'" ;". -' I L
Assim;:os Estàdos, o Distrito Federã1.'e'os:MuniclpioS ehcônttam na Constitui- : e respectivas autonomias. ~1'"
ção Fed~ra~ a matriz normativa para o.'~~~~~i~fh~\~~t~'4~:;~~~.~':~esp~cti,va~
.~'?~~~S
,:' Assim sendo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são dotados de
financeiras. Estruturam-se com base no dt:q.op1inado-:'pritic~piQ da simctriá; -cons_~ autonomia administrativa para realizarem sua atividade financeira, possuindo, cada
trução p~et9riana tendente a garantir. qlÍ~~t~,.áq~ asp,eé:i:o.~ ~~.puta~ossubsúmciais::~;'
. , qual: inclusive, previsão constitucional para as suas receitas públicas, especialmente
homogeneidade na disciplina normativa da separação. independência e harmoni~:' os tnbutos (arts. 155 e 156) e a repartição das receitas financeiras (arts. 157 a 162),
dos poderes, nos tr~ planos federativos. : .' . . '. . '.'1'.' ,;'a/"'" Portanto, na linha do que traça a Constituição Federal de 1988, encontraremos
Para os Estados. seu fundamento mais djreto está no art. 25 da Consti~uição,~ê';. , nas respectivas C?~stituições Est~duais e Leis Orgânicas Municipai~ disposições ex-
deral e no art. 11 de seu ADCT, que determinam aos Estados-membros a observância pressas sobre a atlV1dade financeira de cada ente: suas receitas, despesas, orçamento
- dos princlpios da Constituição da República," O poder constituinte outorgado '~o;
e gestão financeira.
Estados-membros sofre as limitações juridicas impostas pela Constituição'da Repúbli~t
Os Estados,membros organizan:>-see regem-se pelas Constituições el.~isqueiçloía!~ín
(CF, art. 25), submetendo-se, no entanto, quanto ao exercício dessa prerrogativa 'insti:',;,
tucional (essencialmente limitada em sua extensão), aos condicionamentos normãti~6i.__ . ,'''T'

impostos pela Constituição Federal. pois é nela que reside o núcleo de emanação (e
de restrição) que informa e dá substância ao poder constituinte decorrente que ,tGA
Fundamental da República confere a essas unidades regionais da Federação.26 ... l;~~
Igualmente. a Constituição Federal, em seu art. 29. caput, reza que o Municípiç}.
reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de de~}i
dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal. que a promul-";,
gará, atendidos os princlpios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituiçãf'
do respectivo Estado. Assim. evidente a preocüpação do legislador constituinte em "
atrelar o processo legislativo dos entes federados, inclusive dos Municípios, às normas r
constantes do Texto Maior.27 ""
. ~- ~

STF, "O AIO das Disposições Constltucion3is Transitórias, em seu art, 11, impôs 30S Estado,- , .
. membros, no exerclcio de seu poder constituinte. a estrita observância dos princlpios con- .'
sagrados na Carta da República. O poder constituinte decorrente. assegurado às unidades da '1
Federação. é. em essência. uma prerrogativa institucional juridicamente limitada pela norma.
tividade subordinante emanada da Lei Fundamental" (ADI 568.MC, Rei. Min. Celso de Mello.
julgamento em 201091t991, DI de 221t tlt991),
STF: ADl4.298.MC. voto do ReI. Min. Ce7..arPeluso,julgamento em 07110/2009, Plenário. D}E
" de 27111/2009.

"
STF: ADJ 507, ReI. Min. Celso de Mc1lo.julgamentoem 14/0211996, Plenário. D/ de08108f2003. • Collstit~içãO Federal- Ar!. 18, A organização polilico-administrativa da República Federativa
No mesmo sentido: ADI 2.113. ReI. Min. Cármen Lúcia. julgamento em 04103/2009, Plenário, do Bras~ compreende a União. os Estados. o Distrito Federal e os Municípios. todos autônomos,
D/E de 2110812009. Também em igual sentido: AD14.696 MC, Rei. Min. Ricardo Lewandowski. -1I0S termos desta Constituiçáo.
julga11]ento em 011121~11.Plenário. D/E de 1610312012. Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Curso dC;:;:.DireítoCotlSlituciotlai. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 27.
STF: Rt 212.596. voto do ReI. Min. Cezar Pcluso, julgamento em 27/0912006, D] de 20/04/2007. "
"
I
"

. ,,'
Capítulo 3
FONTES DO DIREITO FINANCEIRO
, , .

".',.'-"""
\~"".':"_ . o Direito Financeiro, como ordenamento jurídico. fornece ao seu usuário um
'~;~f:-:'
..~oQ.juntode normas jurídicas para a. realização.dos se~s objetivos. Essas normas,
sabemos. decorrem do texto'constituclOnal. Como o Brasil é estruturado sob a forma
'~r~'~-'-~Y
,
f~~'lP~
ac federação. as fontes jurídicas do Direito Financeiro devem atender aos interesses
• ~~~~:;.;:~~ país c, simultaneamente. aos_anseios e necessidades regionais .
"f!;.~t\'." Para tanto, a Constituição Federal, ao estabelecer e distribuir a competência
- " ,~::-'riormativa entre os entes federativos. disciplina. de maneira rígida, o uso e a aplicação
~âcssasfontes legais. garantindo equilíbrio e a harmonia no processo legislativo sobre
:matérias financeiras.
'1••.•
:.( '~. São esses instrumentos normativos que passamos a estudar.
,.A ... _.,,::l~>" . .
~
.. ,.~"'<.""'3.1 FONTESMATERIAISEFORMAIS
. .~"':~~y~~i
~~~;":'., _
.~
'~_~;1J:Ao'analisaras fontes de uma ciência jurídica, identificamos duas espécies de
€~Kh;~~ift)~nto:'as jontes materiais, que nos levam à origem da formação das normas
.~
~i!ditas'(a causa e a finalidade de uma determinada norma); e as Jontes formais, que
'õ~J9fne'c~'m.opróprio sistema normativo aplicável àquela determinada área dQ Di-
to'(Constituição.leis complementares e ordinárias, tratados. decretos. instruções
~~~~~~,~v:ase portarias). . .
_~~1rí':~i~sJ~P:_~~s
materiais s~o os elementos fáticos e concretos da vida humana em uma
,de.te.réUinad~cqlctividade que dão ensejo à criação das normas jurídicas. Podem ser
i'iX~~f~i'ft.~~R~:}r:~r~i~~histó.r.i~.as.religiosas. políticas. econômi~as ,etc. As norma~
~!~i.i~'Q,~~,á
p~rti.~<;l~
certas necessidades da sociedade que o Es~ado identifica corno
. :.:' ,~g~A~~W~~j:t~'~l~~':se;remat~ndido~ ~m sua atividaâe. ' . .
1f,:•.,~l~-\~~qQm~~~Ji1,Rs,A
~~•..''!. p~r ;l.Deio4a investigação realizada pela Ciênda das Finanças que
'f~~~;~~,;~~"~P!_~~~~~~Uti~~ fi:l1~né~ii~~ ser a.~ota~a ~a:a uma deter.mina~a. sode~ade. D?d~s
;'?~V~9.~9":~"g.,~,~s14a.(J.ç.lp'opulaClOq~l. a,rend~ m~lvldual c coletlva, ~ produçao c~onoml-
~~.;.~.:..~:.ca,~
tamanho e as caracteristlCas da maquma estatal. as espécies e a quantldade de
~~~Z~'J?~}erVlçOs públicos, os investimentos a serem feitos e. especialmente. a política pública
~,*~~~:f.i;,~,
.. ~~radotada são fundamentais na definição da estrutura normativa a ser instituída
.,~~;~~~:~"elo Estado na construção do seu sistema normativo financeiro.
~." -.'. Portanto, para serem criadas as normas do Direito Financeiro que versarão sobre
_l>. ",: _

'a~,receitas públicas. as despesas públicas e a gestão do Erário, hão de se identificar


" . . .

' ....
76 t CURSO DE DIREITO FINANCEIRO BRASILEIRO - Marcus Abraham
C.p. 3 • FONTES DO DIREITO FINANCEIRO'!

inúmeros dados concretos, ~ue.são extraídos d~ realidade de uma coleti~idade. Ess~ geraiS,a Constituição atribui competência normativa à União, conferindo aos Estados a
realidade, as necessidades pubhcas e as pretensoes do Estado para co~ aquela de~er, respectiva competência suplementar. E, ainda, determina que o instrumento normativo
minada coletividade são o que denominamos fontes materiais do DIreIto Fmancelro~ para dispor sobre essas normas gerais será a Lei Complementar.2
As fontes formais, por sua vez, representam as próprias espécies de normas jU1' Temos no art 24 da Constituição Federal de 1998 a definição de que compete
rídicas que compõem um determinado ordenamento. ~uma federaç.ão c~mo o ~ras~), à União. aos Estados e ao Distrito Federal legislar concori~ntement~ s?bre o Direito
temos a nece.ssid~<leg.e".~t~,9,~~f~.
simultaneamente, a mteresses n.acI~naJs e reglOna~\ Tributário, ~ Direito Financeiro e o Diréit~ qrç,~meritro;.ió;i.ê~~t~~ftxáç.~?
~e que, no
~spéêíticó~!')\sAih\~~t~~íot~~~iativ~ d~ sebusc~. um processo leglsl~tlvo que ac?U:a a~, âinbito da legislação concorrente. a competência daUrilãb"sltá'\in\it\l<láa estabelecer
diversas demaridás.4~.Ii:"lIlerraharmomca e equil,brada. Por essa razao, a Conslttmção normas gç,ais;-'nâo se excluindo a competênCials,uplêJti~~iff;a~~l;~~'~¥~'~lqüe'Wexer-
passa a d~finir exp.~l~~~n.~~:~:estr~tura normativa do Direito .•Fi~anceiro e como est~, cerão de forma plena. para atender a suas peculiàtidades;'se:íh'l!idstiriél f~dérãli'áté
se realizará em face da necessidade de .distribuição de competenClas entre o Governo. que a superveniência desta suspenda a eficáciada lei eSladualino'qu~lhe for contrária.
C~n?"~ (Pl)iã9! e,iiW~mWf?}t~~f:~~~~?t\~~~,\lif\?~,o,~.pistrito:ederal e Municípios) E. no arl. 163. estabelece-se que a Lei Complémentá'r iiá'disp'ó't sábio as firiâriçás
. Não é por oulr\, mqtiyp que a Cpnstituiçã,o (lJG,l,q'\ecabera à Le, ComplementaI. públicas. a dívida pública externa e a interna. incluída a das autàrquias; fundações
_ que possui quoru~,d.~aprQy~çãp ~~I'.laiqr\~a,b~,o!l't~~,disp~r sobre as normas ~eraj~ e demais entidades controladas pelo Poder Público. a concessão de"garantias pelas
de finanças públicas(arI.16,~;!),4eÍ'\~rdp!p.aw!a~lels ordmanas a concretlzaçao 4g entidades públicas. a emissão e o resgate de títulos da dívida pública,;a,fiscaliza+
processo deliberativq ,!).p,,,!/,çFlr.<jA~ifr~}!};~t~!ÍeJ!~!}ltivo.,
Iguahnen;e: a Carta Co~~ ção financeira da Administração Pública direta e indireta. as operações,de:câmbiô
. realizadas por órgãos e entidades da União. dos Estados. do Distrito. Federalcl,.lios
titucio~al estabele~.9~~~ '~;11;};~5S~I~~~~?,p~~~~"~~~.gera~s e,m maten~ f~ancelra •.~ J
Estados possuirão a.compelê!1H~ Sllple,me!,liltem,!:elaçao a competenna da Um~p Municípios. e a compatibilização das funções das instituições o,ficiais li.eçré4ito:,da
I.• :.',1f~)l,!I(j,!"~!:
.~,",'
'. ":,; I .' '1 'tI,,"" ,.1,:\,J. , ~.-
União, resgu~rda4as as ~aracterísticas e condições operacio~ai!'.p'e~~.s,',º~s~v~!~.~~~~'
(art. 24, ~ 2 ',ri\~Jli~i.:'{l'j;~g~~,::J',t1h(~Ü{!F.'
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j. 'J';:;'
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ao desenvolVImento regIOnal. ,!]~-;L'\
Aqui. resta clara a distinção entreosconce,tosde leI naCl~nal. que se aphoa e!11!,
todo o território brasileiro e condiciona a elaboração das leiS regiOna,s, e de leIfederal.:, No dispositivo constitucional sobre os orçamentos, encontramos o ~ 9° do 'art.
de inte;esse e aplicação exclusivos da 'união' (no UleSrnOsentido. as leis estaduais ~~ 165, que prevê caber à Lei Complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigên-
cia, os prazos. a elaboração e a organização do plano plurianual. da lei de diretrizes
municipais), , .,
orçamentárias e da lei orçamentária anual, estabelecer normas de gestão financeira e
Assim. temos as normas gerais de Direit~'-P!nanceiro, que criam os institutos ~
patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição
disciplinam os princípios e conceitos básicos sobre am~téria> con~uzindo a.e~ab~raçã~;_
e funcionamento de fundos.
das leis específicas financeiras. E temos as leis federaiS, estad~als e ~U?l~lpal~1 que:::
tratam da execução financeira e orçamentária, de forma espeCifica e mdlvlduahzada,,Ó Passados mais de 20 anos, a referida Lei Complementar ainda não foi editada.
de cada um dos respectivos entes. '.'~ Está atualmente em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei Comple-

3.2. 'NORMAS GERAIS EM MATÉRIA FINANCEIRA


''AConstituição da República, nos casos de competência concorrente (...), estabeleceuverdadeira
Co'mo vimos no capítulo anterior, a Constituição Federal de 1988 pos~ui U~,i' situação de condomínio legislativo entre a União Federal, os Estados-membros e o Distrito
papel extremamente relevante na configuração do sistema nor~at,ivo.do Direito. Fi:}~. Federal (Raul Machado Horta, 'Estudos de Direito Constitucional', p. 366, item n° 2,1995, Del
nanceiro brasileiro, uma vez que desenha toda sua estrutura e dlstnbUI as respectivas :~, Rey), daí resultando clara repartição vertical de competências normativas entre essas pessoas
competências. A partir do seu texto encontraremos a definição dos ins~ru~e~t~s} estatais, cabendo, à União, estabelecer normas gerais (...), c, aos Estados-membros e ao Distrito
normativos próprios para os diversos temas na seara fiscal, bem como a dlstn~Ulç~o,.' Federal, exercer competência suplementar (...). Doutrina. Precedentes. Se é certo, de um lado,
da competência legislativa em matéria fin~nceira entre a ,união. os Es~ados, o Dlstr~to.: que, nas hipóteses referidas no art. 24 da Constituição, a União Federal não dispõe de poderes
ilimitados que lhe permitam transpor o âmbito das normas gerais, para, assim, invadir, de
Federal e os Municípios, harmonizando os mteresses ger~ls d~ federaçao, com ~s regI?,:~',
modo inconstitucional. a esfera de competência normativa dos Estados-membros, não é menos
nais. Entretanto, o texto constitucional nos traz apenas as VIgas mestras do sIstema, /, exato, de outro, que o Estado.membro. em existindo normas gerais veiculadas em leis nacionais
deixando para as normas infraconstitucionais o seu detalhamento. (como a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública. consubstanciada na Lei Complementar
Assim, para serem criados os institutos jurídioos do Direito Financeiro, flxados i:. n° 80/1994), não pode ultrapassar os limites da competência meramente suplementar, pois, se
os seus princípios gerais e definidos os conceitos sobre a matéria, função das normas ' tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidirá, diretamente, no vício da inconstitucionali-
dade. A edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios
mínimos legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal, ofende. de
modo-direto. o texto da-Carta Política. Precedentes:' (STF,ADI2.903, ReI.Min. Celso de Mello,
Temer, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 13.ed., São Paulo: Malheiros, 1997,p. 147. : julgamento em 0111212005. D/E de 19/09/2008)
B :1 ) )1 D 'A "Ir 'R .f '( b If] C 3 o u' j( li :1

menta r - PLC nO 135/1996,3 cujo texto foi inicialmente elaborado no âmbito do siderado uma "grandiosa obra de padronização orçamentária"s para a organização de
Poder Executivo, sendo posteriormente modificado por substitutivo elaborado no uma só estrutura orçamentária para a União, os Estados e os Munícípios, mas acabou
Legislativo, ao qual foram apensados divers_os outros projetos sobre a matéria. O atropelado por uma década de inércia no Senado,6 sendo só então a Lei n° 4.320 fmal-
fato é que parte do texto original do PLC n" 135/1996 encontra-se prejudicado com mente sancionada no governo de João Goulart, em 17 de março de 1964, trazendo no
a edição no ano 2000 da Lei Complementar nO 101. Além desse projeto, encontra- seu corpo um texto considerado avançado para a época, o que, de alguma maneira, a
-se tramitando no Senado Federal o Substitutivo que aprovou o Projeto de Lei do fez permanecer viva até hoje.
Senado n" 229, de 2009, e do apensado Projeto de Lei do Senado n" 248, de 2009, Cinquentenária, apesar das vozes pela sua obsolescência,1 e, ainda que se concorde
nos termos do Substitutivo, que foram apresentados pela Comissão de Constituição que o Brasil de hoje é muito diferente daquele da época de sua promulgação, trata-se
e Justiça (CCJ) do Senado Federal.' de diploma de suma importância para as finanças públicas brasileiras. Pode-se dizer
Mas, para atender às determinações constitucionais, temos atualmente no nosso . que ela é o "Estatuto das Finanças Públicas': Além de veicular relevantes princípios
ordenamento jurídico duas normas gerais financeiras em vigor: a Lei n° 4.320/1964 e financeiros e institutos básicos das finanças púb,licas, sem ela não seria possível ela-
a Lei Complementar n" 10112000_ borar, executar e controlar os orçamentos públicos. Mais do que isso, apresentou-nos
A primeira é a Lein° 4.320 de 1964, formalmente uma lei ordinária, porém ma- o modelo de orçamento-programa, em cuja execução se pretendem políticas públicas
terialmente recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como lei complementar. de resultados, metas e conquistas,
Essa lei traz as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos Socorrendo-nos das lições de José Maurício Contis para sintetizar e destacar os

,
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. legados normativos da Lei n" 4.320/1964, citamos: (I) a positivação dos princípios da
A sua representatividade é inegavelmente inquestionável. Sancionada dias antes anualidade, universalidade, unidade, orçamento bruto, exclusividade. discriminação,
do golpe militar de 1964, ainda sob a égide da Carta de 1946 - em um Brasil então unidade de tesouraria e evidenciação contábil, dentre outros; (2) a classificação econô-
ainda ~,grá'rioe de instituições republicanas extremamente frágeis, em que se buscava mica das receitas e despesas (subdivididas entre correntes e de capital); (3) a delegação -
implem~ntar "reformas de base" para alçar o. país ao ~ol dos então "desenvolvidos" à unidade orçamentária e, dentro dessa, ao agente público que detenha competência de-
[ _, pas~\I pelas Constituições de 1967 e 1?69, e foi recepcionada pela Constituição "ordenador de despesa", da autonomia e da responsabilidade decisória pela realização_
da despesa, sem prejuízo do dever de equilíbrio com q fluxo de ingresso da receita; (4)
Fedéra!tfe 1988, continuando em vigor até ho1e, mais de 50 anos após a s~a edição.
balizas para transferências de recursos à iniciativa privada, com ou sem fins lucratiV:9s,
Q.í')ginária do Projeto de Lei da Câmara n" 201-Dde 1950 (no Senado n" 38, de
1952),& autoria ao Deputado Berto Condé:trazeíiâoco,,\ojtistifi~ativà aiconclusões
decorrehtes da 111Conferéncia de Contabilidade Públid téàlizàda em 1949, foi con-

!,Diário do. Congresso Nacional, publicado em 05 de maio de 1950, p. 3.070.


Após a votação final na Câmara em 14 de dezembro de 1952, o projeto retomou seguimento
Na Câmara dos Deputados, o PLC nO 135/1996 ef!.co.l1tra~se apensado aos seguintes projetos: .somente em 05 de junho de 1962.
PLP n° 32/1999, PLP n" 88/1999, PLP n" 14412000, PLP n' 166/1997, PLP n" 10212003, PLP n" Aqueles que entendem que a Lei nO 4.320/1964, apesar de amplamente observada pela Adminis-
99/2011. . tração Pública, estaria em parte obsoleta, especialmente em decorrência de mudanças expressivas
PLC 229/09 - Senador Tasso jereissati: O referido projet.o estabelece norma~ ge:nlis sí,>bre plano. . ocorridas após sua edição, dentre as quais cabe,destacar: a) implantação no País, a partir da
orçamento, controle e contabilidade pública, voltadas para .a resp~~sabili~ade ~~ processo , .década de 1970, de um mercado financeiro relativamente sofisticado, o que permitiu ao Gover-
orçamentário e na gestão financeira e patrimonial. altera disposi~iyosda ~e~,C~~p'e~entar nO ...: ;'.,'no utilizar intensamente os mecanismos de financiamento junto ao setor privado, tornando o
101, de 4 de maio de 2000, a fim de fortalecer a gestão fiscal responsável ~'dá_ô~frà~:providên- .:'" serviço da dívida e a gestão de receitas e despesas financeiras variáveis relevantes no processo
das. Simplifica e antecipa a data de apresentação do PPA; Institui Órçárii~~W:',~!~Ei_a,n.~~~ para '~~::'degestão das finanças públicas, matéria que não foi adequadamente tratada na referida Lei; b)
obras e serviços cuja duração ultrapasse o exercício financeiro. Preve que .~.-LÇ9}.?cye'i~dicar )~évolução tecnológica, especialmente nas áreas de processamento de dados e de telecomunica-
até 20% de programas do PPA para priorização. Estabelece obrigatoriedad~:.4e",ex~çüção de V:ções', permitindo níveis de sofisticação antes impensáveis na gestão pública, tornando obsoletas
dotações incluídas na lei orçamentária por intermédio de emenda de bancáda 'ou iIldividual. "~'o ou desnecessárias algumas práticas previstas na lei vigente; c) evolução dos conhedm.entos da
Estabelece que o Poder Executivo deve criar Banco de Projetos para nortear alocação de recur- ciência da administraç;io, que introduziu novas práticas de gestão, oferecendo oportunidades
sos públicos. PIe 248/09 - Senador Renato Casagrande: Estabelece normas gerais de fmanças de aperfeiçoamento da gestão pública. (Constante no estudo elaborado pela SOF - Secretaria
públicas voltadas para a qualidade na gestão e dá outras providências. Estabelece padronização de Orçamento Federal, apresentado em dezembro de 2009 em Brasília-DF, contendo anâlises
de procedimentos aplicáveis a todos os entes subna~ionais (Município,s até 10 mil habitantes). dos Projetos de Lei Complementar nos 13512006, 22912009 e 248/2009).
Impõe elaboração de orçamento por fonte de recursos. Normatiza o PPA e a sua avaliaçâo e cria Conti, José Maurí~io; Pinto, :hUda Graziane. Lei dos orçamentos públicos completa 50 anos
banco de indicadores. Cria limite mínimo para execução de investimentos em percentual da ,~e vigênCia. Revista Consultor Jurídico, 17 de março de 2014. Disponível em: <http://www.
ReL. Cria regra nacion~l para Restos a Pagar em todos os exercidos. Determina a convergência ; '.çonjur.com.br/20 14-mar-17/1ei-orcamentos-publicos-completa-50-anos-vigencia> Acesso em:
da contabilidade do 'setor público aos padrões internacionais. .','-20;12.2014. -
\~i
-
É inegável que a transpar~ncia fiscal na prestação de contas tem sido favorecida.
~,

na forma de subvenções c auxílios; (5) formulação da lógica essencial de que progrií1,


mas pressupõem correlação finalística entre dotação de valores para atingir meti,. a partir da LRF.com a divulgação em veículos de fácil acesso. inclusive pela Internet.
quantitativamente mensuradas em unidades de serviços c obras a serem alcançadâ~), das finanças e dos serviços públicos. possibilitando a qualquer cidadão acompanhar
(6) adoção explicita do regime de caixa para a receita e r~gime de competência paré:. diariamente informações atualizadas sobre a execução do orçamento e obter infor-
mações ~obre recprso~ públicos transferidos e sua aplicação direta (origens. valores.
,',i
a despesa pública. em hibridismo típico da Contabilidade Pública; (7) definição das'
etapas de execução da despesa. que foi tripartida em empenho, liquidação epagament~ tr.", favoçecidosH\I~!p.h;?is~o~i~ilizaçãO de informações. a LRF criou novos contr~les
~~1i:
~'. (8) dcfinição do conceito de restos a pagar; (9) fixação do rcgime juridico dos créditos ;<.1{i/ci>J1tab.~isefin!!~cp.lf'p's{5'P!,~f?Y~ls1S?nOmlCa.mente.aos ;oderes Execuliv~. Leglslalivo
:~~~~.!l:~ .JUdj~lário)ap.siJ~ip.~Il;a~~t4~; $;O:!1!as.e,MmlstérlO Pubhco, os quais sao obngados
_~ ' , ~!.'. adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), em ader.,~p.-.ci~,.ao prindp!g
::4t,: i. ': '~";,. da legalidade e sua coexistência com a neccssária flexibilidad~,orçamentária; (!Ol. ;~;'.:':~,pU91;Ç~~'suas'~e!Í}o~~!~ç<i,çMs~~~~;r.9J:anto. transparência e controle na gestão
; ~:' \ lIi,,, .. !,£gnf".\\U~çã0 e balizas nucleares sobre o funcionamento dos fu,!~o~~speciais;(Úk :!,"',: :"'assam a ser ilmbjnôm\o'constante a,óal"tr ..daLRF.
_.f .• ""P:l11..' ~ ;.,~;_l O',.',',i' .~:;{::l~ f
~.\j\,J:Ltn •.1I.v6'!~ H 11" •.;'.
..•.
:,~~ft;:' .~,'.:-; ~\91,!,P~~!!~I~S e mterfaces dos controles mterno e~xterno; e (I21.pçeY'sao de balanç?,. Lf~:'.I.r:j;::~I~~~.e~ais,lé.i,nql~£.~i~X,~~~'~Ç?~t~i~~j,~9;~al~.~~
o al~ance do equiUbrio das
""'.(:~" . ?9.r_i~~?~~?~,' .~e~tre outros comandos de relevo. .:~. " fi"ançás publicas n'1 Bras~'l)os:tres:n(:vels ,da f.<leraçao. espeClalmcnte no que se re-
.'~. ': ,; , i!.:,,;!A:segu,!~a norma geral financeira é a Lei Complementar nO101 de 2000. que eSi' fere ao saneamento e reorg~~j~çãQ,i1.~4\y.id~ d9,SI?stados e Munidpios. a partir do
estabelccimento de mecanismostle Ilriiitação'<!e gastos públicos. especialmcnte os de
"",'"','.'" '. ,",.}.~b~~~:~snoçmas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscali
\"" .- ,;' ~:i.)~~'.t~Wt;.mta-]eicaracterizou um importante marco regulat6rio fiscal no Brasil Passados"
essoal,.a criar;o
P, "
de metas
r; '. ".~t;.I!Jl'~';'
••
desüpera~ii,~"~' l-';~.'edüçãoda . dívida c do déficit
IO,\t'~1Il'i11 "ftrlj\.Utl:J ~_,r, •
públicos.
tudo para se chegar'ao eqúiltorio e a'So I ez <Ias'colltas do Estado Qrasdeiro.
','-k . ,", "J;/(;i5'\ffió'~ê~u.avigência. já se percebe claramente a transformação da cultura fiscal e:~ , ..•'/:;}.u.t~!,e:1!-~\.'~!j,,~,'~1;~'(tt~~!-.',I',
- ,," "~'!., ..'
.ti ,'r""póS,iúl-ado'll.estor público. Na lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. a vigênci.;i , Outrossim. o plani'Ja~~~I,~(?T:fI!rr:o/.'!NI~}~~.~~nte~ente dlsciplInado,na LRF
passOUa fazer parte 'da ~ullJf,'!':.~i~~)i~!~~~~ft~:~~9;~I!lnew adequadamente e-"sep
..~!' ..,:J!:"dii'LRF~Ç\i,;acteriza"secomo uma mudança de hábitos. marcando a desejável passage
.::.t~;,
. ...,.~;' '~~.!{~,?~i~~iW~p"~al.ismodemagógico para p gerenciamento democrático~9 , . I~)tf;, gastarmaio dinhcir? P~~~ii~_?;-~tl?.p,r~,9.~}?~.~~~~l~~~~~~.lstase mUitas ,vezes sub}ctI.vas
ou de conveniência passageira: Quant9s cmprés~lmos onerosos precisaram ser fCltos
".-~\. .~'~~~);~Cói1Íob'eiri salientou Weder de Oliveira,lo três importantes impactos já pudeiah\ ~ por falta dc planificaçãO de caixa?Quàntãs obrasf~,;,ni iniciadas e. depois. paralisadas.
~êr6bsiirVidos na Administração Pública como decorrência da Leide Responsabilidadé"
FiscaI::t; Nà'esteira das discussões sobre a I..RH renovou-se o interesse pclo process6'-\'
por ausência de recursos? Qu'an~os défi.~it!,~~ f1~~~m
por supcrestimativa de receita
orçamentária? Quantosproje.t?s se f~u~~r:;a~, p~(J!lt~ de articulação programática
orçaffiei>f~rio"pela contabilidade pública e pela administração tributária; 2. Cresceci com outros empreendimentos governan;tentai~?Q~ap~os servidores foram admitidos
o int~ress~ pc.la modernização c pelo aprimoramento dos sistemas e mecanismos déJ
, .. arrecadação tributária e controlc de gastos públicos; 3. Há intensa mobilização dos Tri:'
em setores não prioritários? (
bunais de Contas, que estão desenvolvendo um trabalho de orientação. manualização.'r Finalmente. o acompanhamento de resultados do orçamento foi outro grande
trcinamento, regulamentação e fiscalização. imprescindlvel para viabilizar o alcance dos; marco da LRF. afinal. de nada adiantava um orçamento financeiro bem elaborado
objetivos da LRF ~m cada esfera da federação. Mas. segundo aquele Ministro do TCU.~. e dimensionado, se este não produzisse resultados concretos e visiveis. Associar os
.~! números orçamentários às metas propostas e mensurar se estas foram alcançadas é
a LRF não pode ser tida como a legislação que irâ garantir o equilíbrio fiscal perma~-'~ uma das virtudes do novo ciclo orçamentárIo.
nente nem como a lei redentora que irá moralizar a administração pública. Ela repre- '.-' Não obstante os elogios para ambas as leis - Lei n"4.320/l 964 e LC n" 10112000 -.
senta o ponto culminante: até aqui, de um longo processo institucional e legislativo '.' há muito ainda que evoluir, a fim de consolidar a sustentabilidade e estimular o de-
11
de melhorias paulatinas na gestão fiscal. que começou em meados dos anos 1980. ~ .senvolvimento econômico e social.
':: Hoje, conceitos como os de eficiência e de eficácia no dispor dos recursos públi-
De fato. se bem aplicada. a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000) pode, cos, transparência das informações e ampla divulgação dc dados. e de accountability c
garantir maior transparência, eficiência e controle aos gastos públicos, germinando ;:. responsabilidade na gestão são constantes nas finanças públicas e requerem preceitos
na Administração Pública uma nova postura de gestão. normativos que ofereçam maior efetividade e convergência a tais ideais.

3.3. NORMAS ESPECiFICAS EM MATÉRIA-FINANCEIRA


Moreira Neto. Diogo de Figueiredo. A Lei de Responsabilidade Fiscal e seus Princípios Juridicos. Uma vez definidos pelas normas gerais os conceÍtos e institutos básicos do Direito
Revista de Direito Administrativo. n° 221. jul./sct. 2000. p. 71-93. Financeiro _ tais como leis orçamentárias, responsabilidade fisca!. exercício financei.
Oliveira. Wederde. O equilíbrio das finanças públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista ro, receitas e despesas públicas, créditos adicionais-c fundos especiais -, inicia-se o
" Técnica dos TribJJnais de Contas - RTTC, Belo Horizonte. Fórum. 2010, p. 187. processo legislativo financeiro por cada unidade da federação. Tanto a União C0l110 os
" Ibidem. p. I RR.
.'C, b, .n. ':a. J •• JI\. _-> L _ Jh,~.,'0. ,t~Ar•••.•
Elhv I oj

Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão propor a suas casas legislativas as Ainda, temos os decretos, atos normativos do Chefe do Poder Executivo local
leis específicas sobre as formas de arrecadação, o plano plurianual, as diretrizes orça. (Presidente. Governador e Prefeito), que deverão ser editados até 30 dias ~pós <I publi-
mentárias, os orçamentos anuais M criação de fundos especiais, pois é a partir dessas cação das leis orçamentárias, para estabelecer a programação financeira e o cronograma
normas que se realizam as receitas e despesas públicas e a gestão financeira do Erário. de execução mensal de desembolso (art. 8°, Le n° 101/2000).
Essas leis, muitas delas de iniciativa do Poder Executivo local, terão a forma de
Lei Ordinária, instrumento competente para a concretização das normas financeiras, 3.4. CONTROLE DE CONSTITUCIONAIJDADE E DE LEGALIDADE
atendendo ao Princípio da Legalidade. A utilização de leis ordinárias é uma condi- DAS NORMAS FINANCEIRAS
ção decorrente do Estado de Direito, em que se exige a prévia aprovação pelo Poder
Legislativo, quando da instituição ou modificação das normas de Direito Financeiro. Em nosso ordenamento jurídico há um escalonamento de normas. em que a
Constituição encontra-se no ápice e todas as demais normas devem a ela se subme,
Assim, cada ente da federação irá aprovar, através do seu respectivo Poder
Legislativo, as leis ordinárias para a instituição e arrecadação dos tributos e demais
<"~~~'~ter. Dessa forma. a lei se submete à Constituição, o regulamento se submete à lei, a
.:.', instrução normativa do Ministro se submete aos decretos. e assim succssivamentc.14
"!~;~'
espécies de receitas financeiras, as leis orçamentárias para execução financeira dos
seus investimentos, gastos públicos. subsídios. isenções, créditos, criação de fundos .;;"'{.' No campo do Direito Financeiro. temos as normas constitucionais que atribuem
e transferências financeiras. ,.,:l,';~ a competência normativa aos entes federativos. estabelecem as reservas de matéria.
Quando discorremos sobre leis ordinárias em matéria financeira, três leis despon~
1,*~:':'instituem o sistema financeiro e criam seus principais institutos. À partir dessa es.
,?}/~ trutura normativa constitucional. será função das leis complementares fixarem as
tam em nossa mente: as leis orçamentárias anuais, as leis de diretrizes orçamentárias
;,',;}~.(t-~'normas gerais sobre o Direito Financeiro, e caberá às leis ordinárias c seus decretos
e as leis dos planos plurianuais. Essas leis ordinárias são de iniciativa dos chefes do
'..~'k~i~:. dar a devida concretude e execução ao sistema. Vemos, portanto, a c<;mfiguração de
Poder Executivo de cada ente federativo e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo.12
.:..•..
:~t\ uma pirâmide normativa que deve ser respeitada. sob pena de se incorrer em vício de
Uma vedação importante que ã Constituição traz para a criação de normas espe~ ./.tfü~i~constitucionalidade ou de ilegalidade. .
cíficas em matéria de Direito Financeiro refere.se à utilização de Medidas Provisórias. ':"'(:'1""', ' • I
Assim, é vedada a edição de Medida Pro~isória para dispor sobre planos plurianua'is.
~,,:-,:~:
..t~"""'~'Não há dúvidas de que as normas infraconstitucionais são hierarqy.icamcntc
diretrizes orçamentárias. orçamento e 'créditos adicionais e suplementares (exceto
.:~\~T}~ inferiores às normas constitucionais e, da mesma maneira, os decretos em relação às
para aabertura de créditos extraordiríárfos'para"déspesâs imprevisíveis). O objetivo
;.:~:t-:1?~,}~1s.
buscando cada qual seu suporte de validade e limites materiais. de dispõsJçãO na
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