CARTEA Dreptul Administrativ I Carte 2011

Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită
Prefaţă
Propunem beneficiarilor acestei lucrări o abordare actualizată a instituţiilor

fundamentale ale disciplinei „Dreptul administrativ”, prezentate în cuprinsul a două
volume şi a opt părţi distincte.
Studiul problematicii organizării şi funcţionării administraţiei publice a fost
conceput în conexiune cu locul, rolul şi misiunile acesteia şi cu translaţiile care au avut loc
în ultimii ani de la concepţiile tradiţionale de servire a interesului public statal, prin
excelenţă, la realizarea din ce în ce mai consistentă a nevoilor colectivităţilor locale şi de la
monopolul statal asupra autorităţilor publice la cooptarea pe scară largă a particularilor la
realizarea serviciilor publice de tip industrial sau economic.
Şi mai mult, lucrarea a luat în considerare statutul ţării noastre de membră în
comunitatea celor 27 de state care compun astăzi Uniunea Europeană are consecinţe
directe asupra activităţii administraţiei publice şi a normelor juridice incidente acesteia,
asupra raporturilor cu dreptul Uniunii Europene şi cu instituţiile administrative ale acesteia,
cărora organele administrative ale statului, autorităţilor, colectivităţilor locale şi cetăţenii
noştri trebuie să le facă faţă.
Schimbările care au loc cotidian în domeniul administrativ la nivel central şi local
şi consecinţele care se produc nu pot scăpa studiului şi analizei specialiştilor, doctrinei
dreptului administrativ, care au menirea de a propune soluţiile normative şi de practică
administrativă adecvate, atât de necesare.
Considerentele invocate au fost avute în vedere la reeditarea „Dreptului
administrativ”, la preluarea, sistematizarea şi inserarea acumulărilor de ordin juridic şi de
practică administrativă înregistrate în ultimii ani, ţintind dezvăluirea tainelor acestei
discipline a dreptului pentru specialişti, dascăli şi mai ales pentru studenţi, din perspectiva
de viitori slujitori ai intereselor economico-sociale în structuri administrative interne sau
internaţionale dar şi de cetăţeni europeni, de beneficiari ai avantajelor oferite de spaţiul
administrativ european, derivând din conceptul şi dreptul la o bună administrare înscris în
Tratate.
Din dorinţa de a uşura accesul la toate informaţiile şi la utilizarea acestora,
structurarea materiei a fost făcută pe părţi şi capitole, funcţie de marile domenii de studiu
ale dreptului administrativ. Astfel, în cuprinsul primului volum sunt abordate
problematicele privitoare la: teoria administraţiei publice şi a dreptului administrativ; teoria
organizării administraţiei publice; teoria actelor administraţiei publice, respectiv teoria
funcţiei publice şi a funcţionarului public. În cel de-al doilea volum sunt tratate domeniile
teoretice şi practice privitoare la teoria domeniului public şi privat al administraţiei
publice; controlul administraţiei publice, teoria contenciosului administrativ şi teoria
răspunderii juridice în dreptul administrativ.
Fiecare parte conţine între 3 şi 5 capitole acoperind, practic, întregul set de
informaţii legate de titlul şi conţinutul tematic enunţat, comentariile şi indicarea autorilor
citaţi regăsindu-se la finalul fiecărui capitol şi nu în subsolul paginilor, iar pentru sursele
bibliografice, ca izvor de studiu mai aprofundat, s-a recurs la selectarea celor mai
semnificative apariţii pentru doctrină de după anul 1990.
1
dr. Niculae Neagu
2
CUPRINS
PARTEA I : TEORIA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul I
DEFINIŢIA ŞI ELEMENTELE CARACTERISTICE
ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Introducere în problematica administraţiei publice ……………………………………….11
1.1. Relaţia societate, stat, putere executivă, administraţie publică …………………………....11
1.2. Noţiuni introductive despre fenomenul administrativ …………………………………….12
1.3. Originea fenomenului administrativ ………………………………………………………14
1.4. Administraţia publică în doctrinele contemporane ………………………………………..15
1.5. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească ………………….16
1.5.1. Opinii în literatura juridică interbelică din România ……………………………………...16
1.5.2. Evoluţii între 1948-1989. Tezele puterii de stat …………………………………………..17
1.5.3. Filosofia şi terminologia Constituţiei din 1991 revizuită în 2003 ………………………...17
2. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice ……………………………………………...19
2.1. Noţiunea de administraţie publică ………………………………………………………....19
2.2. Sensurile şi trăsăturile administraţiei publice ……………………………………………...21
2.3. Autorităţile care realizează administraţia publică …………………………………………22
2.4. Subordonarea administrativă ………………………………………………………………23
3. Clarificarea noţiunilor de putere publică, serviciul public şi interes public ……………….24
3.1. Despre puterea publică …………………………………………………………………….24
3.2. Noţiunile de serviciu public şi de interes public …………………………………………...24
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………….26
Capitolul II
DEFINIŢIA, IZVOARELE ŞI OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE
ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV
NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Definiţia, izvoarele şi obiectul de reglementare ale dreptului administrativ………………29
1.1. Consideraţii introductive …………………………………………………………………..29
1.2. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public …………………………………………31
1.3. Obiectul dreptului administrativ……………………………………………………………32
1.4. Izvoarele dreptului administrativ …………………………………………………………..34
1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ………………………………………………..35
1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ……………………………………………..37
2. Normele dreptului administrativ…………………………………………………………....39
2.1. Codificarea normelor de drept administrativ ………………………………………………39
22.. Normele juridice de drept administrativ …………………………………………………...39
2.3. Acţiunea normei de drept administrativ …………………………………………………...40
2.3.1. Acţiunea în timp a normelor de drept administrativ ……………………………………….40
2.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ ………………………………………..42
2.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ
……………………………..42
2.4. Structura normei de drept administrativ …………………………………………………..43
2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ ……………………………………………...45
3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al normei
de drept administrativ ……………………………………………………………………...46
3.1. Noţiunea raportului juridic de drept administrativ ………………………………………...46
3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ …………………………………….46
3.3. Conţinutul şi clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ …………………….47
3
dr. Niculae Neagu
3.4. Faptele juridice de drept administrativ …………………………………………………….48

3.5. Trăsăturile raporturilor juridice de drept administrativ …………………………………..49
3.6. Începerea şi stingerea raporturilor juridice de drept administrativ ……………………….49
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………...51
Capitolul III
ORGANELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii introductive …………………………………………………………………55
2. Poziţii ale doctrinei româneşti privind administraţia publică şi
organizarea administraţiei publice ………………………………………………………..56
3. Noţiunea de organ al administraţiei publice în legislaţia actuală a României ……………57
4. Constituirea în sistem a administraţiei publice …………………………………………...60
5. Criteriile de constituire în sistem a administraţiei publice ………………………………..60
5.1. Criteriul teritorial …………………………………………………………………………60
5.2. Criteriul funcţional (competenţa) ………………………………………………………….61
6. Despre competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice ………………………63
Note şi alte repere bibliografice …………………………………………………………………71
Capitolul IV
REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIA
1. Noţiunea, clasificarea, formele de organizare şi regimul juridic al serviciilor publice ...75
1.1. Introducere în problematica serviciilor publice ……………………………………………75
1.2. Noţiunea şi clasificarea serviciilor publice ………………………………………………...76
1.3. Formele de organizare a serviciilor publice ………………………………………………..78
1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare
şi funcţionare a serviciilor publice ………………………………………………………...79
1.5. Gestionarea serviciilor publice………………………………………………………..........81
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare ……………………………….83
2.1. Consideraţii generale privitoare la serviciile publice comunitare …………………………83
2.2. Serviciile publice comunitare de evidenţă a populaţiei ……………………………………84
2.3. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor şi
serviciile publice regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor ………..87
2.4. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă …………………………………..89
2.5. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură ………………………………89
3. Regiile autonome …………………………………………………………………………..90
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….....93
PARTEA a II-a : TEORIA ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul V
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
1. Rolul, locul, alegerea şi durata mandatului Preşedintelui României ……………………...97
2. Atribuţiile Preşedintelui României ……………………………………………………….101
2.1. Consideraţii preliminare ………………………………………………………………….101
2.2. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu autoritatea legiuitoare ……………..102
2.3. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale ………………………………107
2.4. Atribuţiile Preşedintelui în cadrul puterii executive, în raporturile
cu justiţia şi cu Curtea Constituţională a României ………………………………………109
3. Actele Preşedintelui României…………………………………………………………....113
4. Răspunderea Preşedintelui României …………………………………………………….114
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………..117
Capitolul VI
GUVERNUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
CENTRALĂ DE SPECIALITATE
1. Instituţia Guvernului României, evoluţia istorică, rolul şi structura acestuia …………..119
4
2. Regimul învestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului ………………..122

3. Primul-ministru ………………………………………………………………………….126
4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului ………………………………………………...128
5. Administraţia publică centrală de specialitate …………………………………………..129
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………136
Capitolul VII
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Noţiuni generale şi principiile organizării administraţiei publice locale ………………..139
1.1. Consideraţii introductive ………………………………………………………………...139
1.2. Cadrul constituţional şi legal al organizării administraţiei publice ……………………...141
2. Constituirea, competenţa şi funcţionarea Consiliului local ……………………………...144
2.1. Istoricul organizării şi funcţionării Consiliului local în România ………………………144
2.2. Constituirea Consiliului local ……………………………………………………………145
2.3. Competenţa Consiliului local ……………………………………………………………146
2.4. Funcţionarea Consiliului local …………………………………………………………..147
2.5. Actele şi răspunderea Consiliului local ………………………………………………….149
3. Primarul, viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale……………………153
3.1. Consideraţii generale privitoare la alegerea primarului …………………………………153
3.2. Locul, rolul şi atribuţiile primarului ……………………………………………………..154
3.3. Mandatul primarului …………………………………………………………………......155
3.4. Viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale ……………………………..156
4. Consiliul judeţean ………………………………………………………………………..158
5. Prefectul ………………………………………………………………………………….161
PARTEA a III-a : TEORIA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Capitolul VIII
DEFINIŢIA, TRĂSĂTURILE, CLASIFICAREA ŞI CONDIŢIILE
DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Noţiuni şi concepte privind activitatea administraţiei publice …………………………...171
2. Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice ……………………………176
3. Definiţia şi caracteristicile actelor administrative ………………………………………..177
4. Clasificarea actelor administrative ………………………………………………………179
4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material ………………………………………….179
4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic …………………………………………..180
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………...182
Capitolul IX
CONDIŢIILE DE VALABILITATE, FORMA ŞI PROCEDURA
EMITERII/ADOPTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Competenţa autorităţii publice …………………………………………………………..185
2. Forma şi procedura de emitere/adoptare a actului administrativ ………………………..189
2.1. Procedura administrativă necontecioasă ………………………………………………...189
2.2. Termenele în procedura administrativă ……………………………………………….....190
2.3. Forma scrisă a actului administrativ ……………………………………………………..191
2.4. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ ……………………….192
2.5. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative ………………….197
2.6. Formalităţi procedurale posterioare emiterii actelor administrative ……………………..201
2.7. Critica, în doctrină, a inconsecvenţelor utilizării termenilor procedurali ………………..203
2.8. Lipsa formalităţilor procedurale esenţiale şi neesenţiale ………………………………...204
2.9. Teoria „formalităţilor imposibile” ……………………………………………………….204
2.10. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator ………………………
205
5
dr. Niculae Neagu
3. Legalitatea actului administrativ

………………………………………………………...205
3.1. Consideraţii generale …………………………………………………………………….205
3.2. Sursele legalităţii în dreptul administrativ român ………………………………………..206
3.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma
juridică cuprinsă în „lege” ……………………………………………………………….210
3.4. Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii
actelor administrative legale …………………………………………………………….210
4. Corelarea actului cu interesul public urmărit de lege ……………………………………211
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….212
Capitolul X
INTRAREA ÎN VIGOARE ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR
ACTELOR ADMINISTRATIVE
1. Intrarea în vigoare a actelor administrative ……………………………………………..217
2. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative. ……………………………….....218
2.1. Anularea ………………………………………………………………………………...218
2.2. Inexistenţa ……………………………………………………………………………….219
2.3. Revocarea ……………………………………………………………………………….219
2.4. Suspendarea …………………………………………………………………………......222
2.5. Modificarea ……………………………………………………………………………...223
2.6. Abrogarea ………………………………………………………………………………..223
2.7. Încetarea efectelor actelor administrative prin intervenţia unor
fapte administrative ………………………………………………………………………224
Capitolul XI
ACTELE ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE ŞI CU CARACTER
JURISDICŢIONAL ŞI OPERAŢIUNILE TEHNICO - MATERIALE
1. Noţiunea şi trăsăturile contractului administrativ ………………………………………..229
2. Noţiunea şi trăsăturile actului administrativ cu caracter jurisdicţional …………………..231
3. Actele pregătitoare emiterii actelor administrative ………………………………………234
4. Operaţiunile tehnico-materiale …………………………………………………………...239
PARTEA a IV-a :TEORIA FUNCŢIEI ŞI FUNCŢIONARULUI PUBLIC

Capitolul XII
LEGALITATEA FUNCŢIEI PUBLICE ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
1. Noţiunea de funcţia publică în doctrina juridică internă şi europeană …………………..245
1.1. Consideraţii introductive ………………………………………………………………...245
1.2. Concepţii în dreptul intern şi european ………………………………………………….246
2. Evoluţia reglementării cu privire la funcţia publică ……………………………………..248
2.1. Primele reglementări ale funcţiei publice în ţările europene ………………………….....248
2.2. Reglementarea funcţiei publice în România până în 1950 ……………………………....248
2.3. Reglementarea funcţiei publice între 1948 şi 1989 ……………………………………...250
3. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice în ţările europene
şi în România …………………………………………………………………………….251
3.1. Constituţionalitatea funcţiei publice în ţările europene ………………………………….251
3.2. Constituţionalitatea funcţiei publice în România ………………………………………..253
4. Natura juridică a funcţiei publice ………………………………………………………..257
4.1. Concepţii şi teorii în perioada interbelică ……………………………………………….257
4.2. Teoria şi practica funcţiei publice între 1949 - 1989 ……………………………………258
4.3. Concepţii şi orientări contemporane în Europa şi în România ………………………….260
6
Capitolul XIII
DEFINIŢIA ŞI CLASIFICAREA FUNCŢIEI PUBLICE
ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Definiţia şi clasificarea funcţiei publice ……………………………………………….267
1.1. Definiţia şi trăsăturile funcţiei publice ………………………………………………...267
1.2. Clasificarea funcţiilor publice din administraţia publică ………………………………271
1.2.1. Orientări şi opinii în perioada 1949-1989 ……………………………………………...271
1.2.2. Clasificarea actuală a funcţiilor publice ………………………………………………..273
2. Definiţia şi clasificarea funcţionarilor publici ………………………………………….278
2.1. Reglementări legale generale. Noţiunea de funcţionar public ………………………….278
2.2. Clasificarea funcţionarilor publici ……………………………………………………...283
3. Managementul funcţiilor şi al funcţionarilor publici …………………………………...287
3.1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici …………………………………………….287
3.2. Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici ………………………………….289
3.3. Mecanismul de gestionare a funcţiei publice de manager public ………………………292
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………298
Capitolul XIV
RECRUTAREA ŞI ÎNCADRAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
1. Selectarea, recrutarea şi încadrarea funcţionarilor publici ……………………………..303
1.1. Consideraţii generale …………………………………………………………………...303
1.2. Consacrarea principiilor în Constituţia şi legislaţia românească ……………………….304
1.3. Condiţiile de acces la funcţiile public în legislaţia românească ………………………...305
1.4. Recrutarea funcţionarilor publici ……………………………………………………….307
2. Organizarea şi desfăşurarea concursurilor pentru ocuparea
funcţiilor publice ………………………………………………………………………..309
2.1. Condiţii de participare la concursul sau examenul pentru
promovarea funcţionarilor publici ……………………………………………………....309
2.2. Comisiile de concurs şi comisiile de soluţionare a contestaţiilor ……………………….310
2.3. Procedura de desfăşurare a concursului …………………………………………………314
2.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor şi soluţionarea contestaţiilor ………………316
2.5. Numirea în funcţie a funcţionarilor publici şi a candidaţilor admişi la concurs ………...318
2.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici ……………………………...319
Capitolul XV
DREPTUL LA CARIERĂ ŞI CARIERA FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Funcţionarii publici debutanţi …………………………………………………………327
1.1. Perioada de stagiu ………………………………………………………………………327
1.2. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici debutanţi ………………………………329
1.3. Evaluarea activităţii funcţionarului public ……………………………………………...329
2. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici definitivi ………………………………...331
2.1. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici ……………………………………………...331
2.2. Drepturile funcţionarilor publici…………………………………………………………333
2.3. Îndatoririle funcţionarilor publici………………………………………………………..336
3. Sistemele carierei funcţionarilor publici ………………………………………………..338
3.1. Comentarii generale despre dezvoltarea carierei ………………………………………..338
3.2. Dezvoltarea carierei şi metode de mobilitate în statele membre
ale Uniunii Europene ……………………………………………………………………340
3.3. Cariera funcţionarilor publici prevăzută de Legea nr. 188/1999, anterior
7
dr. Niculae Neagu
intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003 ………………………………………………….342

3.4. Perspective de carieră prin prisma modificării şi completării
Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 …………………………………………….343
3.5. Sistemul carierei şi sistemul angajării în ţările Uniunii Europene ………………………345
3.6. Sistemul de apreciere a funcţionarilor publici în România ……………………………...346
3.7. Concluzii generale despre dezvoltarea carierei funcţionarilor publici ……………….347
4. Evaluarea performanţelor funcţionarilor publici în România ……………………...351
4.1. Obiectivele evaluării performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici definitivi ……………………………………………………….351
4.2. Reguli specifice privind evaluarea înalţilor funcţionari publici ………………………355
4.3. Efectele evaluării performanţelor profesionale ale funcţionarilor
publici asupra carierei acestora ……………………………………………………….356
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………..359
Capitolul XVI
MODIFICAREA, SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA RAPORTURILOR
DE SERVICIU ALE FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Modificarea şi suspendarea raporturilor de serviciu public …………………………..363
1.1. Noţiunea de raport de serviciu ………………………………………………………...363
1.2. Delegarea funcţionarului public ……………………………………………………....365
1.3. Detaşarea funcţionarului public ………………………………………………………366
1.4. Transferul funcţionarului public ……………………………………………………...367
1.5. Mutarea în cadrul altui compartiment a funcţionarului public ……………………….368
1.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante ………369
2. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public ………………………….369
2.1. Consideraţii generale despre suspendarea raportului de serviciu ……………………..369
2.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public ………………370
2.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcţionarului public ………………370
2.4. Comentarii pe marginea instituţiei suspendării raportului de serviciu
al funcţionarului public ………………………………………………………………..371
3. Încetarea raportului juridic de serviciu ……………………………………………..372
3.1. Consideraţii generale despre încetarea raportului de serviciu
al funcţionarului public ………………………………………………………………..372
3.2. Încetarea de drept a raportului juridic de serviciu …………………………………….374
3.3. Încetarea raportului de serviciu din iniţiativa uneia dintre părţi ………………………375
3.4. Destituirea din funcţia publică a funcţionarului public ……………………………….377
3.5. Demisia din funcţia publică a funcţionarului public ………………………………….378
3.6. Redistribuirea funcţionarilor publici ………………………………………………….379
Note şi alte repere bibliografice …………………………………………………………….381
Bibliografie selectivă ………………………………………………………………………...383
8
PARTEA I :
TEORIA ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
9
dr. Niculae Neagu
10
CAPITOLUL I
DEFINIŢIA ŞI ELEMENTELE CARACTERISTICE

ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Introducere în problematica administraţiei publice
1.1. Relaţia societate, stat, putere executivă, administraţie publică

În prezent, societate românească, statul român şi administraţia publică din România
se confruntă cu provocări dificile generate de evoluţia întregii lumi, marcată de globalizare
şi de integrarea recentă într-o organizaţie internaţională sofisticată, cu instituţii şi
mecanisme în continuă schimbare: Uniunea Europeană. În contextul acestor modificări
rapide, elita politică, juridică şi administrativă, precum şi personalul administraţiei au fost
nevoite să răspundă unor rigori tot mai ridicate.
Globalizarea dar mai ales integrarea necesită, în primul rând, însuşirea şi aplicarea
sensurilor unor concepte, termeni, mecanisme, proceduri, atitudini şi comportamente
specifice domeniului pe care îl studiem la această disciplină a ştiinţelor juridice. Învăţarea
acestui limbaj al administraţiei publice şi al dreptului administrativ ne ajută să înţelegem ce
înseamnă societatea, statul pluralist, statul democratic, statul de drept sau buna guvernare,
realizată îndeobşte prin intermediul administraţiei publice.
În lucrările de specialitate, termenul de societate este definit printr-un sistem, un
mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii sau existenţa în comun a grupurilor
de persoane coagulate, permanent sau temporar, în ansambluri colective în interiorul cărora
îşi organizează comportamentul vis-a-vis de familie, proprietate, teritoriu, comunitate,
ierarhie, activităţi sociale, economice, întrajutorare ş.a. Majoritatea specialiştilor au
observat că fundamentul unei societăţi umane îl constituie o anumită ordine a lucrurilor şi
anume acea ordine normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii de indivizi
umani este organizată în colectiv.
Pentru toţi specialiştii, problema care contează, atunci când vorbim despre
organizarea statală, este cea a legitimării ordinii juridice a unei societăţi, întrucât folosirea
puterii, inclusiv de către stat, cere legitimare iar menţinerea acelei ordini juridice
presupune o conformare, un conformism care se găseşte dincolo de consens şi de
întrepătrunderea intereselor politice, economice sau sociale şi un mecanism de
constrângere, bazat pe interpretarea autoritară a obligaţiilor derivând din normele
instituţionalizate.
Statul a fost şi este studiat în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de
vedere: juridic, politic şi social-economic.
Sensul juridic prezintă importanţă maximă pentru studiul dreptului administrativ,
deoarece doar astfel putem explica raporturile multiple şi situaţiile care se nasc, se
modifică şi se sting între organele statale, subiectele de drept active şi pasive şi celelalte
componente ale societăţii: alte autorităţi, grupări sociale, persoane juridice sau persoane
fizice. Problema personalităţii juridice a statului şi a componentelor sale reprezintă o temă
11
dr. Niculae Neagu
de reţinut în cadrul conceptului juridic de stat, la care se adaugă ideea de comandă şi ideea
dreptului de constrângere.
Conceptul politic referitor la stat defineşte structurarea raporturilor din sfera
deţinătorilor puterii, a celor care stabilesc organizarea statală, componentele acestuia şi
modalităţile prin care voinţa politică, derivând din interesul şi nevoile sociale dominante
sunt puse în aplicare în societate.
Conceptul social-economic priveşte statul prin prisma sistemului de organizare şi
ierarhizării intereselor, al ierarhizării, supraordonării şi subordonării indivizilor şi
grupurilor sociale, în scopul stabilirii şi menţinerii acelui necesar echilibru de interese între
nevoile personale şi interesele comunităţilor locale şi naţionale.
În concepţia specialiştilor din domeniul dreptului public, statul reprezintă un
subiect al lumii juridice, un subiect când activ, când pasiv de drepturi, dar întotdeauna
supraordonat. Astfel, statul desemnează o colectivitate umană, situată pe un anumit
teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane, respectiv unui aparat de instituţii prin care i se
permite să comande şi să acţioneze. Acestea sunt plasate sub instituţiile politice şi sunt cele
care permit sistemului să funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale societăţii sau ale
comunităţii.
Conceptul de putere executivă face parte din terminologia consacrată de studiile
privitoare la administraţia publică, reprezentând o funcţie distinctă a statului, alături de cea
legislativă şi cea judecătorească. În cadrul ei se regăsesc o serie de atribuţii care
constituie obiectul de activitate ale componentelor sistemului administrativ, printre
care enumerăm: definirea politicii generale a ţării;
- elaborarea politicilor necesare înfăptuirii a acestei politici;
- elaborarea proiectelor de legi necesare aplicării politicilor;
- luarea deciziilor privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice;
- luarea măsurilor în materia ordinii publice, a sănătăţii şi moralei politice;
- exercitarea atributelor din sfera relaţiilor externe, organizarea şi dispunerea
teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie.
Trecând dincolo de diferenţele de opinii cu privire la relaţia puterea executivă –
administraţia publică, vom consemna faptul că, în sensul cel mai general al termenului,
executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului prin care se asigură
executarea legii, funcţie ce înglobează activităţi extrem de diverse, printre care amintim:
- exercitarea funcţiei de şef al statului;
- coordonarea activităţii administraţiei publice pentru aplicarea legilor;
- desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legilor şi de organizare a aplicării lor,
atribuţii pentru impulsionarea procesului legislativ sau conducerea generală a
statului.
Pe de altă parte, în concepţia constituţională clasică, administraţia publică
reprezintă o parte a acţiunii executive, bazată pe procese de putere publică. Astfel,
administraţia publică nu reprezintă singura sarcină a puterii executive, dar este o sarcină
exclusivă a acestuia, deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care le
exercită, de pildă, în raporturile cu Parlamentul sau în sfera relaţiilor internaţionale. Ceea
ce trebuie să reţinem este faptul că, acţiunea guvernamentală şi cea de conducere a
administraţiei se realizează de către aceleaşi organe şi prin acte de aceeaşi natură, unele
care privesc viitorul naţiunii iar altele sarcinile cotidiene care nu au proporţiile misiunii de
a guverna.
1.2. Noţiuni introductive despre fenomenul administrativ

Ramurile dreptului se grupează în funcţie de obiectul specific de reglementare şi de
fundamentare a noţiunii centrale a domeniului supus reglementării.
12
Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect este reprezentat de raporturile

juridice din sfera de activitate a administraţiei publice iar noţiunea centrală este
reprezentată de administraţia publică, fie că ne raportăm la administraţia publică de stat,
la administraţia publică a comunităţilor locale, la activitatea administraţiei de stat şi/sau la
activitatea altor organe ale statului, altele decât cele ce aparţin de administraţia publică (1).
În acest sens, trebuie să avem în vedere soluţia oferită de Constituţia României din 1991,
mai precis Constituţia revizuită din 2003, care admite şi ideea existenţei actului
administrativ în cazul oricărei autorităţi publice (2).
Stabilirea cu precizie a conţinutului şi a sferei noţiunii de administraţie publică
prezintă importanţă şi teoretică şi practică, întrucât nu se poate face abstracţie de existenţa
dreptului pozitiv, şi presupune o stăruitoare acţiune de interpretare şi explicare a normelor
juridice în vigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democratice
stabile. În acest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesară explicarea fenomenului
administrativ, gen proxim strict legat de practica autorităţilor publice, a organelor
administrative şi a altor organe de stat.
În doctrina românească din perioada interbelică, în spiritul principiului separaţiei
puterilor, s-a admis că dreptul administrativ cuprinde normele conform cărora se
desfăşoară activitatea organelor care fac parte din puterea executivă. Această
constantă nu a fost ferită de numeroase dezbateri şi păreri, mai mult sau mai puţin contrare,
de soluţii diferite privitoare la sfera şi conţinutul noţiunii de administraţie a statului (3).
În literatura de specialitate de după război şi de până în 1989, dezbaterile au abordat
teme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului
administrativ în raport cu cel al administraţiei, relaţia dintre realizarea puterii de stat şi
categoriile de organe de stat care o îndeplineau, cristalizarea activităţii economice în raport
cu activitatea administrativă, delimitarea activităţii juridice şi a activităţii politice a
organelor administraţiei de stat ş.a.
În Europa Occidentală, în doctrina contemporană, s-a înregistrat o îndepărtare de
la paradigmele clasice şi a fost pusă în discuţie atât relaţia dintre organele executive şi cele
legislative, respectiv executiv-administraţie, cât şi elementele de referinţă ale şcolii clasice,
respectiv serviciul public şi interesul public, care reprezintă, în fapt, raţiunea
existenţială a autorităţilor publice şi a majorităţii organelor de stat (4).
Literatura de specialitate din România, de după 1989, cu precădere după
adoptarea Constituţiei din 1991 revizuită în 2003, regăsim abordări care urmăresc
cantitatea în detrimentul calităţii. Cu toate acestea, raportându-ne la exigenţele logico-
metodologice clasice, remarcăm faptul că noţiunea de administraţie publică trebuie
raportată la fenomenul administrativ şi la fenomenul puterii publice, elemente ale
teoriei separaţiei puterilor în stat (5). Primul fenomen este cercetat de ştiinţele
administrative, în timp ce al doilea face obiectul dreptului administrativ.
Consemnăm, de aceea, că în doctrina contemporană se apreciază că orice sistem
administrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul într-
altul, denumit fapt administrativ, sintagmă care evocă, în sfera ştiinţei administraţiei,
toate activităţile de natură administrativă, adică, fenomenul administrativ, care ar
urmări să atingă anumite obiective sociale (6). În fapt, orice activitate de natură
administrativă este realizată de un grup de oameni pentru a satisface nevoi şi interese ale
altor grupuri de oameni (7). Astfel, nu se poate face abstracţie de dimensiunea socială a
faptului administrării îndeplinit de oameni care au în spate interese proprii, deci o anumită
motivaţie şi nici de subordonarea interesului propriu faţă de interesul public.
În termenii ştiinţei administraţiei, orice fapt administrativ presupune, în esenţă,
o activitate de organizare, de conducere, de coordonare şi de combinare a unor
mijloace şi resurse în vederea îndeplinirii unor obiective fixate de autorităţi ierarhice
13
dr. Niculae Neagu
superioare. Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, în sens economic sau tehnic,
care presupune resorturi de gestiune sau de gospodărire a unor lucruri, vom reţine că, în
esenţă, fenomenul administrativ incubă mai multe trăsături:
- este un fenomen social;
- presupune organizarea mijloacelor pentru îndeplinirea obiectivelor;
- obiectivele sunt fixate de autorităţi superioare şi se extind până la activitatea de
înfăptuire materială a valorii stabile, căreia îi este subordonată.
În consonanţă cu alte opinii dominante, în acest moment al demonstraţiei, vom
putea să conchidem şi să afirmăm că, atunci când obiectivul (valoarea) pe care o are de
îndeplinit un fapt administrativ este o valoare politică, ne aflăm în faţa unei administraţii
publice (8).
1.3. Originea fenomenului administrativ

În legătură cu originea fenomenului administrativ au fost propuse soluţii şi
răspunsuri diferite. În sens larg, se admite că germenii unei administraţii publice se pot
regăsi şi în comuna primitivă, chiar pentru activităţile politice, legislative, judecătoreşti
şi/sau administrative de mai târziu, dar numai sub aspectul efectelor şi al rezultatelor
percepute, nu şi sub aspect instituţional (9).
În sens strict, şi noi suntem de părere că despre o veritabilă şi propriu-zisă
activitate administrativă se poate vorbi doar din momentul în care, din considerente de
ordin social şi politic, a apărut necesitatea ca un grup de oameni să îndeplinească ordinele
unor autorităţi superioare ale organizării sociale, necesitate exprimată prin apariţia forţei
publice şi a funcţionarilor care acţionează în numele acesteia (10). Aici ne referim la
fenomenul administrativ statal (11). În completare, vom consemna şi opinia
predominantă a specialiştilor în drept administrativ, respectiv cea care susţine că, se pare,
numai în statul modern se poate vorbi despre un spaţiu administrativ propriu-zis,
precis conturat, dimensionat şi reglementat, în care atribuţiile şi competenţele
administrative sunt realizate de funcţionari specializaţi, profesionişti: funcţionarii publici.
În opinia noastră, prezintă mai puţină importanţă opiniile exprimate în diferitele
curente politice, filosofice sau juridice în legătură cu geneza faptului politico-administrativ.
Se ştie că filosofia marxistă a redus conceptul de evoluţie a statului şi a aparatului
administrativ de stat la problematica luptei de clasă şi la instituirea unei forţe de
represiune, exponentă a clasei dominante opuse celorlalte clase dominante.
În opinia hegeliană, statul apare ca scopul imanent al societăţii civile, un subiect
strict necesar de administrare a intereselor publice, faţă de care indivizii au drepturi şi
obligaţii (12).
Fără îndoială că factorii dezvoltării ulterioare ai fenomenului statal, deci şi ai
fenomenului administrativ-statal, nu pot fi reduşi la necesitatea menţinerii dominaţiei unei
clase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, funcţie de necesităţile istorice, economice,
politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factori cantitativi (mărirea
dimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administraţiilor intra, extra sau
suprastatale) şi factori calitativi (dezvoltarea civilizaţiei, revoluţia tehnico-ştiinţifică,
fenomenul tehnocraţiei şi tendinţa de amplificare a prerogativelor administraţiei ca stat-
administrator).
Nu putem omite din analiză tendinţele înregistrate astăzi în lume - cele de integrare,
mondializare şi globalizare sau ale acţiunii organismelor regionale, continentale şi/sau
internaţionale. Ceea ce este important de reţinut şi de menţionat, dincolo de etiologia
schimbărilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra şi suprastatale, este
ideea că nici o componentă a administraţiei de stat sau locale nu va putea „evada” din
14
contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat şi adaptat prin intermediul unor
sisteme tehnicizate.
1 .4. Administraţia publică în doctrinele contemporane

Considerăm instructivă şi necesară o introspecţie în principalele doctrine ale
dreptului administrativ exprimate pe continentul nostru, mai înainte de a ne opri la
doctrina autohtonă.
Doctrina constituţională franceză concepe administraţia ca pe o acţiune a puterii
executive dusă prin mijloace şi procedee de putere publică. În perioada interbelică a fost
instituit principiul responsabilităţii statului pentru serviciul public, piatra unghiulară a
dreptului administrativ francez, administraţia publică fiind înţeleasă ca activitate de prestare
a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de
mandatar al statului, contract administrativ, mandat de drept public, tutelă administrativă,
proprietate publică, drepturi de putere publică, persoană morală publică (13).
În opinia autorilor francezi, scopul administraţiei publice îl reprezintă interesul
public iar mijloacele de acţiune revin puterii publice, învestită cu prerogativele acordate
administraţiei pentru a face să prevaleze interesul general. Astfel, într-o definiţie,
administraţia publică reprezintă activitatea prin care autorităţile publice asigură,
folosind şi forţa, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar
dreptul administrativ este înţeles ca un ansamblu de norme juridice care conduc
activitatea administrativă a persoanelor publice (14).
În Germania, autorii evită să ofere o definiţie expresă a administraţiei. Ei se rezumă
la conturarea elementelor de conţinut, utilizând metoda eliminării caracteristicilor şi
ocupându-se de trăsăturile justiţiei şi ale legiferării, prin comparaţie cu cele ale
administraţiei. Astfel, administraţia este concepută ca o funcţie activă a statului, ce are
misiunea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului (15). Se
afirmă că sarcinile statului, realizate de administraţie, sunt stabilite de structurile sociale şi
prin ideile politice care caracterizează un stat, precum şi prin substanţa Constituţiei, pe
care administraţia publică este obligată să le respecte în toate activităţile sale (16).
Specialiştii germani aduc în discuţie şi susţin, astfel, distincţia dintre administraţie
publică şi guvernare, pentru a fi interferat conceptul de unitate şi autonomie a
administraţiei, determinată de unitatea vieţii de stat, dar coordonată de guvern ai cărui
membri participă la realizarea funcţiilor acestuia. Astfel, miniştrii cumulează funcţionalităţi
politice şi administrative, dar nu sunt consideraţi funcţionari publici (17).
Doctrina germană actuală tinde să definească administraţia prin trăsături cum ar fi:
o realitate socială axată pe interesul public, care presupune, mai întâi acţiuni dinamice
orientate spre viitor, ce urmăresc implementarea unor obiective concrete, de reglementare a
cazurilor de speţă, inclusiv în administrarea afacerilor străine (18), mai puţin comanda
acţiunilor armatei. Este de subliniat că, în concepţia autorilor germani, administraţia apare
ca o funcţie autonomă, alături de legislativ şi justiţie.
Analiza conţinutului Constituţiilor în vigoare la nivel european ne relevă că piatra
unghiulară a dreptului public contemporan o constituie, în continuare, distincţia
dintre organele legislative, executive şi judecătoreşti. Dar, trebuie admis că, nicicând şi
nicăieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, întrucât, alături de separaţia puterilor în
stat, a fost utilizat, concomitent, şi principiul colaborării puterilor, rezultat nu expresis
verbis, ci din procedurile de elaborare a legilor de formare a guvernelor, de desemnare a
judecătorilor, de derulare a contenciosului administrativ şi a contenciosului constituţional
(19) ş.a.
15
dr. Niculae Neagu
Pentru teoreticienii actuali, reala şi vădita divizare nu este între puterea de a emite
legi şi cea de a le executa, ci între facilitatea puterii executive de a conduce politica
naţională, utilizând aparatul administrativ şi libertatea conferită organelor deliberative
(parlamentul) de a controla activitatea guvernelor şi a aparatului administrativ (20).
În prezent, organelor executive li se recunoaşte plenitudinea exercitării puterii
politice, ele fiind considerate singurele capabile să elaboreze o politică naţională şi să o
pună în mişcare, bazându-se pe argumente tehnice, politice şi instituţionale. Ca atare,
organele administrative sunt calificate drept „cei mai importanţi realizatori ai politicii
naţionale”, pe când organele reprezentative au doar rolul de aprobare şi de control (21). În
concluzie, rolul executivului este primordial în funcţionarea statului democratic, în timp ce
aplicarea principiului echilibrului şi a limitării puterilor asigură cu adevărat viabilitate
funcţionării organismelor statului de drept.
1.5. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească

1.5.1. Opinii în literatura juridică interbelică din România
Majoritatea analiştilor sunt de acord cu părerea că, pentru perioada interbelică,
doctrina de drept public din România a atins cel mai înalt grad de fundamentare după
adoptarea Constituţiei din 1923, inclusiv în ceea ce priveşte cele trei teze ale separaţiei
puterilor în stat.
Recunoscând apetenţa tuturor autorilor interbelici de a preamări valabilitatea
acestui principiu, se cuvine să semnalăm şi să reţinem, însă, că, în acelaşi timp, aceştia au
relevat şi necesitatea colaborării între puteri, axată primordial mai mult pe evocarea ideii de
funcţie a statului decât pe cea de putere (22). Mai este de remarcat faptul că definirea şi
explicarea conceptelor de administraţie şi de administraţie publică s-au realizat şi prin
raportare la alte noţiuni: serviciu public, putere publică, autoritate administrativă,
organ administrativ, interes public, chiar dacă opiniile despre semnificaţiile acestor
sintagme, în teorie şi în dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraţia publică ca pe o instituţie
complexă care reuneşte „toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite
interese generale, regionale sau comunale”, precizând că numai statul, judeţul şi comuna
reprezintă administraţiile publice din România (23). În opinia sa, dreptul administrativ este
înţeles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice în
conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului.
La rândul său, profesorul Anibal Teodorescu, după ce a constatat că sub denumirea
de organ executiv se înţeleg două organe (autoritatea judecătorească şi autoritatea
administrativă) şi a pus semnul egalităţii între noţiunea de administraţie şi sintagma
autoritatea administrativă, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului
public care reuneşte „reguli după care statul exercită funcţia executivă precum şi pe
cele care guvernează raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act
administrativ” (24).
Profesorul Marin Văraru, a utilizat o serie de coordonate pentru a dimensiona
structura administrativă a statului (25), precizând că practica administrativă în
majoritatea ţărilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale. El
a clasificat organele statului în deliberative şi executive, a admis atât principiul
interdependenţei puterilor cât şi pe cel al colaborării dintre puteri şi a ajuns la concluzia că
„întreaga administraţie publică se înfăptuieşte prin intermediul serviciilor publice”.
Autorul mai susţinea că dreptul administrativ studiază puterea executivă în funcţiune,
respectiv ca administraţie în stare normală şi în momente de criză. În concluzie, reţinem şi
definiţia dată administraţiei, în opinia sa aceasta fiind o formă de manifestare a puterii
16
executive, iar actele administrative sunt clasificate în acte de autoritate şi acte de

gestiune, din primele făcând parte şi actele de guvernământ.
1.5.2. Evoluţii între 1948-1989. Tezele puterii de stat

Tezele emise şi vehiculate în perioada socialistă şi comunistă statuau
administraţia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat
(26). Cu toate acestea, au fost înregistrate numeroase dezbateri şi formulate opinii diferite
în referire la conţinutul, sfera, trăsăturile, natura şi regulile juridice ale noţiunii de
administraţie de stat.
Cele mai importante opinii au fost formulate de:
- Şcoala de la Cluj a operat cu teza neconcordanţei: administraţia de stat sau
activitatea executivă este îndeplinită, în principal, de organele administraţiei de stat
şi, în subsidiar, de alte organe ale statului, pe măsura necesităţii realizării activităţii
lor principale (27);
- Şcoala de la Bucureşti a operat cu teza deplinei concordanţe, plecând de la
ideea că administraţia reprezintă o formă fundamentală de realizare a puterii de stat
şi considerând că există o concordanţă perfectă între formele fundamentale de
realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat desemnate şi reglementate
de Constituţie, în sensul că fiecare formă este realizată numai de către o categorie
de organe (28);
- Institutul de Cercetări Juridice aprecia că administraţia de stat, prin sfera
sarcinilor îndeplinite, prin participanţii la realizarea lor, prin formele de realizare,
prin metodele utilizate şi efectele sociale poate fi definită ca activitatea desfăşurată
pentru îndeplinirea practică a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat (29).
Merită consemnată şi teza dublei naturi a administraţiei de stat (30), care
pleca de la constatarea că nu toate relaţiile sociale care se stabilesc în administraţia de stat
sunt reglementate de dreptul administrativ, întrucât obiectul acestuia nu se suprapune
coincident cu obiectul administraţiei de stat, iar parte dintre relaţiile sociale care se stabilesc
în administraţia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesor
Valentina Gilescu, a întărit această opinie, susţinând că administraţia de stat, ca formă
fundamentală de activitate a statului, nu este numai o activitate juridică ci şi una
politică (31).
Idei interesante, pentru această epocă, au fost avansate şi de profesorul Antonie
Iorgovan (32), care a încercat să delimiteze activitatea realizată de organele administraţiei
de stat de cea realizată de celelalte structuri statale (organele puterii, judecătoreşti şi ale
procuraturii) utilizând sintagme ca „fapt administrativ scop”, pentru primele, şi fapt
administrativ mijloc de realizare a competenţei (33). Referindu-se la activitatea
administraţiei de stat, autorul o considera drept un „fapt administrativ politico-statal”
caracterizat prin a fi o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere şi de
execuţie efectivă a legilor şi actelor organelor statului şi, respectiv, o formă de realizare a
puterii de stat.
1.5.3. Filosofia şi terminologia Constituţiei din 1991 revizuită în 2003

Sistemul constituţional introdus în anul 1991 şi mai apoi în 2003, înscriindu-se în
mişcarea contemporană de idei a dreptului public, operează cu noţiunea fundamentală de
autoritate publică, care apare utilizată în Titlul II (consacrat drepturilor, libertăţilor şi
îndatoririlor fundamentale) şi în Titlul III (consacrat organizării de stat), care poartă
17
dr. Niculae Neagu
denumirea de „Autorităţi publice” (34). Dar, întrucât în cuprinsul Titlurilor II şi III sunt
reglementate şi alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea
Constituţională sau instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al
Magistraturii, va trebui să admitem că noţiunea de autoritate este utilizată cu două
accepţiuni:
- Titlul II are în vedere un sens mai larg, vizând toate organele cu prerogative de
putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie;
- Titlul III vizează, în sens mai restrâns, organele prin care se exercită clasicele
funcţii ale statului.
După cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituţia actuală a României nu
foloseşte în denumirea acestui titlu formularea de „puterile statului” şi nici denumirea de
„putere legiuitoare” în referire la Parlament, întrucât s-a considerat că funcţiile
Parlamentului şi ale executivului sunt cu mult mai complexe (35). Concomitent, textul
constituţional utilizează termenii de mediator şi de funcţie de mediere. Astfel, deşi
consacră principiile independenţei şi inamovibilităţii magistraţilor, Preşedintele României
exercită funcţia de mediere care are drept obiect medierea unei neînţelegeri dintre o
instanţă şi o altă autoritate publică. Observăm, în plus, că funcţia de mediere între puterile
statului a fost încredinţată Preşedintelui , deşi acesta reprezintă o altă putere, fiind
considerat şef al puterii executive, însă, numai atunci când exercită această funcţie.
Noţiunea de „autoritate publică” este explicată uneori şi prin termenul generic de
„organ”, întrucât ele apar echivalente. Spre exemplu, în art. 61 alineat 1, Parlamentul este
considerat „organul reprezentativ suprem al poporului român”; în art. 79, Consiliul
Legislativ este calificat „organ consultativ de specialitate” al Parlamentului; art. 111
alineat 1 conţine formularea „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice”;
art. 116 alineat 2 utilizează atât sintagma „organ de specialitate” cât şi cea de
„autoritate administrativă”, art. 117 alineat 2 se foloseşte expresia „alte organe de
specialitate” pentru a desemna instituţii ce pot fi înfiinţate de Guvern şi de ministere, în
subordinea lor, cu avizul Curţii de Conturi, iar art. 117 alineat 3 ce cea de „autorităţi
administrative autonome”.
Textul constituţional mai utilizează, pentru a desemna o serie de autorităţi publice
din administraţie, expresii specifice cum sunt: „autorităţile administraţiei publice”, prin
care se realizează autonomia locală sau „serviciile publice desconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, iar în alte situaţii,
chiar în Titlul III, sediul materiei consacrat unei autorităţi publice nu conţine referiri
exprese nici la noţiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumându-se să precizeze
sarcinile şi atribuţiile sau raporturile cu alte organe de stat, lăsându-se să se înţeleagă că ne
aflăm tot în faţa unui organ de stat (36).
Analiza terminologiei utilizată în varianta revizuită a Constituţiei României ne arată
că, în textul constituţional actual, nu mai apar expresii cum sunt „autorităţi publice de stat”,
de „organe de stat” sau de „instituţiile republicii, ci expresia „instituţiile prevăzute de
Constituţie”. Departe de a fi o scăpare a legiuitorului, credem că s-a apelat la noile
formulări pentru a se sublinia că nu orice autoritate publică are caracter statal, întrucât în
viaţa publică se manifestă şi autorităţile administrativ-teritoriale, care au autorităţi proprii
pentru a realiza administraţia publică în baza principiului autonomiei locale.
Interesante sunt şi terminologiile şi conceptele care dimensionează sintagma de
„administraţie publică”. Vom pleca de la premisa că, prin elementele sale constitutive şi
raţiunile existenţiale, textul constituţional are mai mult o semnificaţie politică decât
ştiinţifică şi juridică şi, de aceea, sarcina de a formula definiţii, de a face delimitări
teoretice şi de a încadra noţiunile reglementate în categorii, principii sau noţiuni revine
18
ştiinţei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretări lingvistice, ci trebuie să ofere o

interpretare logico-structurală (37).
Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III şi al Capitolului V din acesta,
legiuitorul a urmărit să facă o delimitare între executiv şi administrativ. Prin tehnica
utilizată, legiuitorul constituantei a dorit să arate că autorităţile publice din Capitolul V al
Titlului III fac numai administraţie publică şi nu jocuri politice. Pe de altă parte, faptul că
întâlnim un capitol cu denumirea „administraţie publică” nu înseamnă că autorităţile
enumerate - ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate
subordonate ministerelor, Consiliul judeţean, prefect, Consiliul local, primar - ar fi
singurele autorităţi ale administraţiei de stat sau că sfera administraţiei publice coincide cu
sfera de activitate a autorităţilor respective (38). Rezultă, deci, că sfera administraţiei
publice locale este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor la care ne-am referit mai
sus.
Formulările utilizate induc, fără putinţă de tăgadă, ideea că şi Guvernul este organ
al administraţiei de stat (39); pe de altă parte, Preşedintele este deopotrivă autoritate a
administraţiei publice şi a administraţiei de stat (40).
Într-o altă ordine de idei, este important să facem delimitări pentru a circumscrie cu
precizie sfera administraţiei publice. Articolul 52 din Constituţie consacră posibilitatea
pentru o persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a
unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea
pagubelor. Rezultă că textul art. 52 reprezintă temeiul constituţional pentru apărarea
cetăţenilor împotriva abuzurilor autorităţilor publice, repararea pagubelor suferite şi pentru
tragerea la răspundere a celor vinovaţi.
Neîndoielnic că textul art. 52 se referă la acte administrative, dar nu numai la cele
emise de către autorităţile executive, ci la toate actele administrative emise de autorităţile
publice, excluzând, de pildă, legea sau hotărârea judecătorească.
Aşa cum demonstra profesorul Antonie Iorgovan, este clar că actul administrativ
este forma juridică pe care o îmbracă activitatea administraţiei publice, administraţia
publică se realizează şi se regăseşte în sfera executivului, iar justiţia şi contenciosul
administrativ sunt înfăptuite de instanţele judecătoreşti. Trebuie făcută distincţia între
administraţia publică realizată de structuri statale şi cea a comunităţile locale, între
activitatea condusă de Preşedinte sau de Guvern şi activitatea administrativă desfăşurată de
celelalte organe de stat (autorităţi publice): Parlament, Justiţie, Curtea Constituţională,
Avocatul Poporului (41).
Ideea delimitării între administraţia scop, de sorginte şi cu scopuri politice, şi
administraţia mijloc este mereu actuală. Dacă admitem ideea potrivit căreia Parlamentul,
Curtea Constituţională, Avocatul Poporului şi instanţele judecătoreşti fac administraţie
publică, am achiesa la subordonarea activităţii acestora Guvernului, întrucât, în virtutea
prevederilor art. 102, acesta „exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Drept
urmare, considerăm că actul pe care îl emit acestea nu are trăsăturile actului administrativ
tipic emis de autorităţile executivului pentru realizarea administraţiei publice.
Pentru a conchide, exprimăm părerea că art. 52 foloseşte expresia generică de act
administrativ, dar are în vedere două categorii de acte:
a) cele cu caracter administrativ emise de autorităţile publice din sfera
executivului;
b) actele administrative ale celorlalte autorităţi publice.
2. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice
19
dr. Niculae Neagu
2.1. Noţiunea de administraţie publică

Termenul de administraţie publică provine din latinescul „administer” tradus prin
servitor, ajutător, aparat sau instrument, iar verbul „administer” semnifică a da ajutor, a
conduce sau a dirija. În dicţionarul limbii române, pentru verbul „a administra” se dă
explicaţia: a conduce, a cârmui, iar pentru „administraţie”: „totalitatea autorităţilor
administrative existente pe teritoriul unui stat, regiune, judeţ sau altă unitate administrativ
teritorială, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent
economic”.
În literatura de specialitate din Statele Unite regăsim conceptul de „administration”
cu mai multe sensuri: conducerea şi administrarea afacerilor guvernului şi a instituţiilor;
desemnarea oficialilor din aparatul guvernamental; executarea şi implementarea politicilor
publice; perioada de timp în care se află în funcţie un şef executiv (preşedinte, guvernator,
primar ş.a.).
Pe plan mai general, prin termenul „administraţie” se poate înţelege:
- conţinutul activităţii executive a statului;
- sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
- conducerea unei instituţii sau a unui agent economic;
- acele compartimente ale unităţilor productive care nu desfăşoară nemijlocit o
activitate direct productivă;
În strânsă legătură cu termenul de administraţie, în literatura juridică de specialitate,
întâlnim şi sintagmele „act de administraţie” şi „act de dispoziţie”, ambele având un
conţinut şi o semnificaţie specifice gestionării unui patrimoniu. Ceea ce interesează
disciplina dreptului administrativ este clarificarea noţiunii de administraţie publică, adică
acea formă şi parte de executare a puterii executive, datorită importanţei aparte pe care o
prezintă pentru înfăptuirea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii.
În „Dictionary of American Government and Politics”, pentru administraţia
publică, găsim următoarele explicaţii:
- funcţia executivă în guvern, executarea politicilor publice;
- organizarea şi conducerea populaţiei şi a resurselor pentru realizarea
obiectivelor guvernării;
- principiile, metodologiile şi procedeele managementului aplicate în sectorul
public.
În doctrina dreptului public se susţine că definirea administraţiei publice este o
încercare dificilă, ea - administraţia publică - fiind o noţiune abstractă şi diversă. Totuşi,
atunci când se încearcă definirea administraţiei publice, se porneşte de la fixarea graniţelor
acesteia şi de la proiectarea principiilor, a principalilor termeni şi concepte ale disciplinei şi
ale practicii administraţiei publice. Abia mai apoi, şi cu necesitate, se încearcă încadrarea
domeniului într-un context politic şi social-economic mai larg, pentru ca, în al treilea rând
să fie luate în considerare definiţiile majore ale administraţiei publice.
Dintr-o largă varietate de definiţii date administraţiei publice vom reţine pe
următoarele:
- activitate prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernării;
- ca domeniu de activitate, este, în principal, preocupată de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice;
- este identificată, cel mai bine, ca ramură a guvernării;
- diferind de tendinţele politice, se defineşte prin structurile proprii şi
metodologiile aplicate pentru realizarea obiectivelor guvernamentale;
- procesul de realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului;
- este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru politic şi acoperă
relaţiile dintre executiv, legislativ şi jurisdicţional; are rol important în formularea
20
politicilor publice, diferă de administraţia privată şi este asociată sau relaţionată cu

grupuri de indivizi şi grupuri private.
Observăm că toate definiţiile, la care facem trimitere, plasează administraţia publică
în ramura executivă a guvernării, şi anume în cea care se ocupă de aplicarea legii, dar care
foloseşte teorii şi procese manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor
guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura şi implementa
reglementările şi serviciile pentru societate, în ansamblul ei, cât şi pentru componente ale
acesteia şi pentru particulari.
Pentru a fi cât mai expliciţi, menţionăm că administraţia publică poate lua decizii,
prin intermediul actelor juridice unilaterale, care sunt impuse celor administraţi chiar şi
împotriva voinţei acestora, iar orice măsură dispusă de o autoritate administrativă, chiar
dacă este contestată în instanţă, continuă să fie executorie şi nu poate fi suspendată sau
anulată decât în condiţiile speciale prevăzute de lege.
Într-o serie de situaţii expres prevăzute de lege, autorităţile administraţiei publice au
dreptul de a utiliza forţa publică de constrângere pentru a se asigura aducerea la îndeplinire
a măsurilor adoptate, procedând la executarea silită sau la executarea din oficiu.
Contrar aparenţelor şi a unor opinii exprimate, nu trebuie să exagerăm importanţa
acestor prerogative şi imunităţi, întrucât, în realitate, puterea publică nu este nici
absolută şi nici nelimitată, în cuprinsul normelor juridice ale dreptului administrativ, ci
este circumscrisă unor condiţii de timp, loc şi materie precis determinate de legiuitor.
Deducem că puterea unei autorităţi administrative este conturată şi subordonată unor
norme ale dreptului, nu numai celor adoptate de Parlament ci şi celor adoptate de
administraţia publică înseşi şi care, împreună, compun aşa-numita ordine juridică
administrativă.
Doctrina juridică a definit obligaţia administraţiei publice de a se conforma
normelor care compun ordinea juridică administrativă ca semnificând principiul
juridicităţii activităţii administraţiei publice. Necesitatea subordonării administraţiei
publice regulilor dreptului decurge din obligaţia legală a acesteia de a asigura protecţia
drepturilor şi libertăţilor publice.
2.2. Sensurile şi trăsăturile administraţiei publice

După cum am demonstrat anterior, prin administraţia publică se realizează
funcţia executivă a statului, întrucât ea - administraţia publică - are sarcina organizării
executării legilor. Administraţia publică cuprinde organele administraţiei publice centrale şi
serviciile lor desconcentrate, precum şi autorităţile administraţiei publice locale. Toate
aceste autorităţi publice îşi desfăşoară activitatea sub conducerea generală a Guvernului şi a
Preşedintelui României, care are şi atribuţii de natură administrativă, în realitate, aşa cum
afirmă cei mai mulţi dintre autori, aflându-ne în faţa unui executiv bicefal (42).
Majoritatea autorilor afirmă că noţiunea de administraţie publică are un dublu
sens;
a) material - ca activitate de organizare a executării şi de executare în concret a
legilor de către autorităţile publice, care compun acest sistem, în vederea satisfacerii
intereselor generale, scop în care adoptă acte juridice, asigură şi organizează buna
funcţionare a serviciilor publice şi execută anumite prestaţii pentru populaţie;
b) formal, structural - ca ansamblu al autorităţilor şi instituţiilor publice care
realizează, pe baza şi în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.
Astfel, într-o formulare, propusă de profesorul Antonie Iorgovan, se afirmă că
administraţia publică reprezintă „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative
autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de
21
dr. Niculae Neagu
putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice” (43).
Analiza definiţiilor avansate în literatura de specialitate ne permite extragerea unor
trăsături caracteristice ale acesteia, astfel:
a) administraţia publică, concepută ca sistem de organe ale statului, este alcătuită
din Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate în judeţe, prefectul şi
autorităţile administraţiei publice locale;
b) administraţia publică, abordată ca activitate, are mai multe componente:
- se realizează numai de către autorităţi executive şi administrative
intitulate autorităţi ale administraţiei publice;
- se aduce la îndeplinire legea;
- se organizează sau realizează efectiv serviciile publice;
- se realizează în regimul de putere publică, ce face să prevaleze interesul
public în faţa interesului particular.
Observăm, deci, că administraţia publică este o formă a vieţii publice, o specie a
activităţii publice. Cu alte cuvinte, ne aflăm în faţa unei componente executiv-dispozitive
(organizarea executării şi executarea în concret a legilor, adoptând acte administrative de
autoritate) şi a unei componente de prestare de servicii (înfiinţare, organizare, luare de
măsuri pentru asigurarea benei funcţionări a serviciilor publice), în care scop se încheie
diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se săvârşesc diferite fapte materiale şi se
execută anumite operaţiuni tehnico-materiale (44).
În majoritatea lucrărilor de specialitate se afirmă că astăzi, administraţia publică nu
mai poate fi concepută şi nici percepută a fi „clasicul executiv”, întrucât conţinutul
fenomenului executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea publică realizată de
autorităţile publice, cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează
practic administraţia publică.
Pe de altă parte, este mai evident ca oricând că, administraţia publică nu mai
reprezintă nici clasica formă de realizare a puterii de stat, ca formă fundamentală de
activitate a statului. De fapt, în sistemele de drept al constituţiilor democratice, statul nu
mai apare ca singura persoană morală de drept public, acest rol fiind jucat şi de către
administraţia publică locală, care acţionează în baza principiului autonomiei locale, în
esenţă, ca administraţie publică şi nu ca administraţie de stat.
Privită din această perspectivă, constatăm că nu toată activitatea autorităţilor
administrative, prin care se realizează autonomia locală, este statală. Este evident că
autonomia locală nu poate fi ceea ce se numeşte „stat în stat”, iar diferenţele specifice sunt
indicate de subiectele care realizează administraţia publică în sfera autorităţilor publice,
conţinutul administraţiei publice şi scopul administraţiei publice.
2.3. Autorităţile care realizează administraţia publică

Pentru a clarifica, a desemna, contura şi analiza, cu maximă precizie, problematica
autorităţilor care realizează administraţia publică în România, este necesar să ne
raportăm la prevederile constituţionale. Analiza textului constituţional ne permite să
enumerăm, pe categorii şi în ordinea importanţei activităţii, toate subiectele care
înfăptuiesc administraţia publică, acestea fiind:
a) conducerea bicefală a executivului: Preşedintele României şi Guvernul;
b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi
administrative centrale autonome);
22
d) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale, subordonate, organic sau

funcţional, Guvernului;
e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau
funcţional, organelor centrale autonome;
f) Prefectul;
g) Comisia consultativă judeţeană (45);
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;
i) organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local şi Primarul);
j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau
funcţional, Consiliului judeţean sau Consiliului local.
2.4. Subordonarea administrativă

O serie de precizări comportă explicitarea noţiunii de subordonare
administrativă. În conformitate cu edificiul constituţional românesc, se afirmă că organele
centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt fie în subordonarea directă a
Guvernului, fie autonome. De asemenea, în Constituţie sunt enumerate numai autorităţile
publice de bază ale organizării administraţiei publice, acestora adăugându-li-se, după caz,
şi structurile subordonate acestora. Dar, în cazul Preşedintelui, numai prin faptul că el
numeşte Guvernul, numeşte în funcţii publice sau prezidează şedinţele de Guvern sau este
Preşedintele Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, nu înseamnă că el se transformă într-
un organ ierarhic superior al acestora şi nici că acestea îi sunt subordonate ierarhic (46).
În literatura juridică sunt aduse în discuţie atât subordonarea administrativă în
sens organic, cât şi subordonarea administrativă în sens funcţional, care cuprinde numai o
parte dintre elementele subordonării organice.
În sens organic, subordonarea administrativă presupune mai multe drepturi pentru
autoritatea superioară comparativ cu cea inferioară, şi anume:
a) de organizare a autorităţii inferioare;
b) de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;
c) de a exercita supravegherea generală asupra activităţii acesteia;
d) de a numi conducătorii acestora;
e) de a trage la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ-disciplinare;
f) de control al activităţii cu posibilitatea anulării actelor acestora.
În sens funcţional, înţelegem subordonarea funcţională pe linie verticală între
organe administrative cu componente teritoriale diferite, care priveşte:
a) îndrumarea activităţii organelor subordonate prin acte normative sau individuale;
b) sprijinirea organelor subordonate în realizarea atribuţiilor;
c) supravegherea permanentă a activităţii organelor subordonate;
d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulării unora dintre
acestea (47).
Dacă în privinţa organelor tradiţionale ale administraţiei publice, subordonarea în
sens funcţional nu ridică probleme, în privinţa Preşedintelui rezultă cu claritate că acestuia
nu-i sunt subordonate organele administraţiei centrale şi locale, dar, nimic nu-l împiedică
pe acesta (48) să pună în discuţia Guvernului actele miniştrilor pe care le consideră ilegale,
iar pe cele ale conducătorilor serviciilor de informaţii în discuţia Consiliului Suprem de
Apărare al Ţării (49).
Cu privire la modul de înfiinţare şi organizare al ministerelor şi al organelor
centrale de specialitate ale administraţiei publice, trebuie reţinut că, acestea pot lua fiinţă:
a) în subordinea Guvernului;
b) în subordinea ministerelor;
c) ca autorităţi autonome.
23
dr. Niculae Neagu
Autorităţile autonome nu se subordonează nici Guvernului, nici ministerelor şi nici

Preşedintelui ţării, dar, potrivit textului constituţional, ele trebuie să respecte hotărârile
Guvernului care „Exercită conducerea generală a administraţiei publice” (50), şi, ca orice
organ administrativ, se află sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile (51)
de a fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
În ceea ce priveşte exercitarea actului de subordonare funcţională, în privinţa
Guvernului trebuie să reţinem că acesta exercită atât o subordonare directă (cu privire la
ministere şi alte organe de specialitate centrale şi prefect), cât şi o subordonare indirectă
a unor instituţii centrale şi locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe şi instituţii
administrative centrale şi locale).
Conchidem prin a afirma că ministerele şi alte organe centrale, autorităţile
administrative autonome centrale şi/sau, după caz, autorităţile administrative autonome
locale exercită ambele forme ale subordonării administrative: organice şi funcţionale.
3. Clarificarea noţiunilor de putere publică, serviciul public şi interes public
3.1. Despre puterea publică

Constituţia şi legile organice conferă organelor administrative o serie de prerogative
care conturează noţiunea de putere publică, în sens de autoritate ce apără şi reprezintă
interesul public (general) în faţa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special)
fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative, în virtutea cărora
organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt însoţite, la
nevoie, prin măsuri directe de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de
executare silită. Noi reţinem faptul că nici o altă autoritate publică nu are asemenea
prerogative, de a aplica direct acest gen de măsuri. În plus, organele administrative sunt
abilitate să pună în aplicare şi sancţiunile penale stabilite de instanţele judecătoreşti prin
hotărâri definitive.
Se cuvine să observăm faptul că, regimul de putere publică descris mai sus -
regimul constituţional democratic - presupune şi posibilitatea pentru cei administraţi,
pentru cei ce suportă măsurile de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de
autoritate, dar nu numai, să exercite căi de atac. Din acest punct de vedere, şi după
aprecierea noastră, contenciosul administrativ trebuie privit ca o „dimensiune a regimului
juridic de putere publică” (52) şi nu ca pe un element exterior acestuia.
Regimul juridic de putere publică, aşa cum a fost conceput de textul
constituţional şi de practica judiciară şi administrativă autohtonă, permite şi presupune atât
aducerea la îndeplinire a legilor, cât şi prestarea serviciilor publice, în limitele legii.
Sintagma „aducerea la îndeplinire a legilor” semnifică faptul că fundamentul activităţii
administraţiei publice este constituit de lege iar principiul legalităţii este elementul
primordial şi fundamental al acesteia.
Concomitent, pentru aplicarea legii, care îndeobşte are un caracter general,
autorităţile administrative adoptă acte normative proprii care au o forţă juridică
inferioară legii şi sunt ierarhizate în funcţie de nivelul şi competenţa organelor de la care
emană.
Trebuie reţinut că orice act individual sau orice operaţiune materială îndeplinită
reprezintă o executare în concret a legii. Deci, organizarea executării legilor constă atât, în
primul rând, într-o activitate de organizare, de pregătire a executării cu caracter normativ
(adoptarea de hotărâri, circulare, instrucţiuni) şi abia mai apoi dintr-o activitate de
executare materială în concret, prin emiterea unor acte unilaterale.
3.2. Noţiunile de serviciu public şi de interes public
24
Comentarii speciale trebuie făcute pentru înţelegerea noţiunii de serviciu public.

Legea nr. 554/2004, în art. 2 alineat 1 litera 12, defineşte serviciul public astfel:
activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii,
după caz, a unui interes public.
Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificaţia şi importanţa
noţiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecând de la justificarea şi utilizarea
sintagmelor de ordine publică, securitate publică, interes public, bunuri publice sau
serviciu public, ele operează fie cu noţiuni ce depind de scopurile politice dintr-o ţară sau
alta, fie converg spre declararea acestora drept noţiuni desuete.
În România se susţine că noţiunea de serviciu public nu este nici pe departe
desuetă, fiind considerată ca noţiune de bază a dreptului administrativ autohton. Autorii
români şi legiuitorul înţeleg prin serviciu public o activitate organizată sau autorizată
de către o autoritate a administraţiei publice în scopul satisfacerii nevoilor sociale în
interes public.
Se ştie că nevoile sociale sunt nenumărate iar administraţia publică trebuie să-şi
propună să le rezolve pe acelea care se transformă într-un interes mai general, deci
public, care presează valorizarea lui asupra puterii politice şi determină stabilirea unor
coordonate legislative. Rezultă, astfel, că, pe acest lanţ de cauzalitate, priorităţile
administraţiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modifică în funcţie de
programul politic al forţelor care cuceresc puterea politică.
Astfel privind lucrurile, va trebui să acceptăm că nu orice activitate de interes
public se constituie într-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politică le
consideră necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cântărit primordial în
programul politic votat de electorat şi, deci, pe care ea le consideră că prezintă interes
public. Pentru aceasta, puterea politică trebuie să purceadă la consacrarea legislativă a
interesului public şi a limitelor acţiunii administraţiei publice (53).
Şi totuşi, formularea „prestează servicii publice” are un sens mai larg decât
prestarea propriu-zisă a activităţilor de interes public, incluzând şi autorizarea desfăşurării
unor activităţi de către persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul de
interes public presupune, logic, consacrarea legislativă a obiectului şi a limitelor acţiunii
administraţiei publice, fără aceasta nefiind în prezenţa interesului public.
În acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus şi
nuanţările necesare pentru noţiunea de interes public, oferind o definiţie generală a
acestuia, în sensul că acesta vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,
garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţii publice (54).
Concomitent vom reţine şi cele două definiţii care definesc interesul legitim
privat (55) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) şi interesul
legitim public (56) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat în colective,
al unui drept public).
Pentru a conchide, apreciem că toate cele trei definiţii ale acestor concepte de sine-
stătătoare, reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise
în scopul dezvoltării textelor constituţionale şi al conturării sferei administraţiei publice,
iar noţiunea de interes public este importantă pentru a contura temeiul juridic al atacării
actului în contenciosul administrativ (57).
25
dr. Niculae Neagu
Note şi alte repere bibliografice
1. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
2. Potrivit prevederilor legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ pot fi atacate
la instanţele de contencios actele care aparţin autorităţilor publice.
3. S-a vehiculat, pur şi simplu, şi noţiunea simplă de administraţiune, întrucât, similar
fenomenelor care se întâmplau în Europa, cristalizarea doctrinei ştiinţei dreptului
administrativ a fost marcată de puternice lupte de opinii, îndeosebi în şcoala
franceză, care a influenţat puternic doctrina românească. A se vedea şi lucrările
părinţilor dreptului public modern C.G. Dissescu şi P. Negulescu, formaţi în
universităţi franceze.
4. S-a admis ideea că, în toate regimurile, în fruntea administraţiei se vor regăsi
autorităţi constituţionale de sorginte politică, şi, deci, că participarea diverselor
instituţii publice la treburile administrative diferă în funcţie de regimul politic.
5. A se vedea şi părerea exprimată de A. Iorgovan, op. cit., p.4-5.
6. Vezi: P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif – nature, origine et developpment,
în Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p.82 şi urm.
7. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.6 şi urm.
8. Pentru detalii, vezi A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Temă
generală. Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucureşti, 1994, p.132 şi urm.
9. În nici un caz nu putem admite că în orânduirea gentilică-tribală se poate vorbi
despre existenţa unei administraţii sub forma unui aparat specializat, ca în
orânduirile social-politice care i-au urmat.
10. Vezi şi părerea exprimată de J. Chevallier în Science administrative, Presses
Univercitaires de France, Paris, 1986, p.125 şi urm.
11. Totuşi, desprinderea fenomenului administrativ de celelalte fenomene statale s-a
realizat după secole de experienţe umane, existând păreri şi practici care, însă, nu
au delimitat foarte precis graniţele şi esenţa acestora.
12. Vezi opiniile despre esenţa statului exprimate de către I. Deleanu, în Drept
constituţional şi instituţii politice, Editura Fundaţia Chemarea, Iaşi, 1992, p.5 şi
urm.
13. Vezi: J. Chevallier, Lìnteret general dans làdministration francaise, în R.I.S.A.,
1975, p.325.
14. Vezi: J. Rivero, Existe-t-il un critere du droit administratif ?, în R.D.P., 1953.
15. Vezi: E. Forsthoff, Traite de droit administratif allemand, traduit de làllemand
par Michel Tromont, Etablissement Emile Bruyland, Bruxelles, 1969, p.51.
16. Vezi: E. Forsthoff, op. cit., p.55.
17. Idem, p.56.
18. Vezi: H. Maurer, Allegemeines Verwaltungsrecht, Ediţia a V-a, Munich, 1986, p.4
şi urm.
19. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p.38 şi urm.
26
20. Vezi: G. Burdeau, Traite de science politique, Vol. II, Ediţia 1980, p.40 şi urm.
21. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.40.
22. În acest sens, în lucrările lui P. Negulescu sunt explicate sensurile în care este
utilizat termenul de putere în Constituţie, fiind preferată folosirea conceptului de
funcţie (legislativă, executivă, de distribuire a justiţiei) decât a atributelor
suveranităţii (a legifera, a executa sau a judeca).
23. Profesorul P. Negulescu admite existenţa unei activităţi administrative şi dincolo
de autorităţile puterii executive, dar, în mod inexplicabil, exclude unele domenii din
domeniul administraţiei.
24. Profesorul A. Teodorescu făcea distincţie între puterea publică, autoritatea care
exercită puterea publică şi competenţa acelei autorităţi.
25. Aceste coordonate au fost formulate astfel: 1. Condiţia sine qua non a convieţuirii
sociale este supunerea minorităţii voinţei majorităţii; 2. Organul care veghează în
numele naţiunii în mod permanent la conservarea şi la progresul ei, poate să ia
măsuri pentru atingerea acestui scop. 3. Convieţuirea şi progresul social nu ar fi
posibile fără o funcţiune administrativă, caracteristică tuturor colectivităţilor
omeneşti. 4. Funcţiunea administrativă este un raport direct proporţional cu ordinea
publică şi liniştea generală. 5. Stabilitatea şi conservarea ordinii publice reclamă o
activitate permanentă din partea unor servicii şi a unor grupări de indivizi care
alcătuiesc împreună regimul de stat. 6. Regimul de stat nu se poate concepe,
menţine şi dezvolta decât graţie unei puteri proprii, numită forţă publică, care
cuprinde şi forţa civilă de administraţie şi poliţie.
26. Vezi: M. Lepădătescu, Sistemul organelor statului în R.S.România, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p.64 şi urm.
27. Teza a fost fundamentată de profesorul T. Drăganu în Formele de activitate ale
organelor statului socialist român, apărută la Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965,
vezi p.64 şi urm.
28. Are ca principali susţinători pe profesorii M. Lepădătescu, R. Ionescu, N. Prisca
şi V. Rusu.
29. Este rezultatul cercetărilor efectuate de I. Vîntu şi M. Arsene.
30. A fost enunţată şi susţinută de profesor V. Gilescu în lucrarea Drept administrativ.
Partea introductivă, vol. I, 1974, p.8 şi urm.
31. Autoarea exprima un adevăr, întrucât relaţia dintre politic şi juridic în administraţia
de stat este la fel de veche pe cât este de actuală, reprezentând o constantă a
fenomenului administrativ. În regimul comunist, însă, au fost depăşite limitele
admisibile, întrucât, pe fondul principiului partidului unic conducător s-a promovat
ca politică oficială necesitatea ca şi funcţionarii administrativi trebuiau să fie
membrii de partid. De altfel, nu exista organ al administraţiei de stat în care să nu
fie constituite şi să nu funcţioneze organizaţii de partid.
32. Vezi: A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
Universitatea din Bucureşti, 1986, p.20 şi urm.
33. Idem, op. cit., p.21.
34. Spre exemplu, în articolul 26 se precizează că „autorităţile publice respectă şi
ocrotesc ...”, iar în articolul 49 se menţionează: „autorităţile publice au obligaţia
să ...”.
35. Din formularea articolului 61 reiese dublul rol al Parlamentului (de a fi organul
reprezentativ suprem al României şi de a fi unica putere legiuitoare) cu prerogative
ce izvorăsc din calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român pe
care le exercită nu atât prin emiterea unor legi, cât, mai ales, prin edictarea unor
hotărâri, moţiuni şi acte cu caracter pur politic.
27
dr. Niculae Neagu
36. Spre exemplu, articolele 58-60 cu privire la Avocatul Poporului; articolul 123 cu
privire la Prefect; articolul 140 cu privire la Curtea de Conturi sau articolele 142-
147 cu privire la Curtea Constituţională.
38. Idem, p.65.
39. Vezi articolul 111, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei de stat ...” şi
articolul 102 care stabileşte că „Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice”.
40. Vezi articolul 92, „Preşedintele României este comandantul forţelor armate ...”, ori
armata, cu tot ce presupune ea, în epoca modernă, apare ca un serviciu public
administrativ.
41. În opinia acestuia, prima activitate evocă un fapt administrativ de sorginte politică,
denumit fapt administrativ politico-statal, în timp ce, cea de a doua reprezintă un
fapt administrativ care mijloceşte realizarea competenţei.
42. Vezi şi opinia exprimată de R.N. Petrescu, în Drept administrativ, Editura Accent,
Cluj-Napoca, 2004, p.19 şi urm.
44. În acest sens, vezi A. Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura All
45. Potrivit articolului 147(1) din Legea nr.215/2001, „Comisia consultativă dezbate şi
îşi însuşeşte prin consens programul orientativ de dezvoltare economică şi socială
al judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza programului de guvernare
acceptat de Parlament”.
46. În ciuda faptului că Preşedintele ţării este Preşedintele Consiliului Suprem de
Apărare al Ţării, potrivit articolului 65 alineat (2) din Constituţia României, acesta
este pus sub autoritatea Parlamentului.
47. Vezi: R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1970, p.68-69.
48. Vezi: A. Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B., 1983,
p.96-100.
49. Vezi articolul 81 alineat (1) din Constituţia României.
50. Vezi articolul 102 din Constituţia României.
53. Rezultă că, este imperios necesară existenţa unei reglementări legale pentru a ne
afla în prezenţa interesului public şi a naşterii obligaţiei juridice corespunzătoare
pentru autorităţile administraţiei publice.
54. Vezi articolul 2 alineat (1) din Legea nr.554/2004.
55. Desemnat ca „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, pentru realizarea unui
drept viitor şi previzibil prefigurat”.
56. Determinat ca „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită pentru înfăptuirea
unui drept fundamental exercitat în colectiv, ori, după caz, pentru realizarea unui
drept public”.
57. Vezi articolul 52 din Constituţia României: persoana vătămată într-un drept
subiectiv ori într-un interes legitim poate ataca actul prejudiciabil în contenciosul
administrativ.
28
CAPITOLUL II
DEFINIŢIA, IZVOARELE ŞI OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE

ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV
NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Definiţia, izvoarele şi obiectul de reglementare ale dreptului administrativ
1.1. Consideraţii introductive

În cuprinsul capitolului precedent am constatat că administraţia publică este
partea puterii executive care asigură executarea legilor şi satisfacerea nevoilor de
interes general ale componentelor societăţii, colectivităţilor şi persoanelor fizice sau
juridice. Datorită resorturilor şi necesităţilor pe care le acoperă, ea apare cu necesitate ca
purtătoare a puterii publice, în numele căreia acţionează.
Pe de altă parte, propria organizare, puterile, modalităţile şi procedeele de lucru
sunt stabilite prin legi şi, de aceea, exercitarea puterii publice se realizează în condiţiile
strictei respectări a Constituţiei, legilor şi regulamentelor care prevăd cadrul general juridic
şi limitele de exercitare a competenţelor specifice fiecărei autorităţi administrative.
Pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile şi sarcinile administraţiei publice îi sunt puse
la dispoziţie o serie de mijloace şi resurse. În plus, ea dispune şi de mijloace juridice care
o feresc de agresiuni şi de anumite prerogative. Astfel, de pildă, administraţia publică
scapă controlului judecătoresc general, se supune numai controlului prin contenciosul
administrativ, iar dacă o autoritate administrativă este condamnată, ea nu poate fi supusă
executării silite. În privinţa prerogativelor, ea dispune de: prerogativa acţiunii individuale;
prerogativa executării provizorii; prerogativa executării silite.
Dreptul administrativ a apărut şi a însoţit statul pe întreaga evoluţie istorică a
acestuia. Astfel, trebuie să acceptăm concluzia că, în istoria mai veche şi mai nouă a
societăţii pe meleagurile actuale ale României, începând cu epoca geto-dacică, statului i s-
au aplicat anumite reguli de drept, născute din cristalizarea regulilor cutumiare care
vizau raporturile juridice interne şi externe.
Puternica dezvoltare şi extensie teritorială, precum şi amploarea relaţiilor externe
întreţinute, de pildă, de statul dac pe timpul lui Burebista şi a urmaşilor săi, au vizat, fără
îndoială, reglementarea normelor de conduită şi a raporturilor publice şi private interne,
inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie că erau cutumiare sau
scrise. Să ne amintim doar faptul că, pe timpul lui Burebista, armata statului număra circa
200 de mii de luptători, că s-a realizat baterea monedei într-un singur centru sau că au
apărut acei perceptori ai taxelor pe venituri şi pe roadele pământului (1), pentru a accepta
ideea apariţiei şi a specializării funcţiilor publice, care se adăugau şi/sau se suprapuneau
ritualurilor religioase, aproape dominante în epocă.
Istoria dreptului universal consemnează, însă, faptul că, pentru cea mai mare parte a
Europei, veritabilul drept administrativ, cu valenţe de drept public, a apărut în
Imperiul Roman (2), ceea ce, pentru spaţiul românesc, semnifica Dacia Romană.
Majoritatea covârşitoare a istoricilor, politologilor şi juriştilor afirmă că în Dacia Romană
29
dr. Niculae Neagu
a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au putut
influenţa unificarea provinciei cucerite şi încadrarea, sub aspect social, economic, financiar
şi administrativ-politic, în marea familie romană (3).
Este neîndoielnic că, după retragerea administraţiei romane din Dacia, concepţia
administraţiei şi a normelor de drept administrativ au fost păstrate şi continuate de către
populaţia daco-romană, care şi-a continuat existenţa pe teritoriul fostei provincii până la
formarea statelor feudale unitare şi independente, caracterizate de elemente specifice
marcate de persistenţa comunităţilor vicinale şi a formelor tradiţionale de organizare
din epoca dacică (4).
Procesul de teritorializare al comunităţilor săteşti a presupus o serie de activităţi
destinate asigurării resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum şi funcţionarea unor
organe administrative care au supravegheat dezvoltările economice rurale şi perceperea
taxelor necesare propriei funcţionări (5). Este evident că activitatea acestor comunităţi a
fost guvernată de norme cutumiare şi juridice, care izvorau din tradiţie, din cutumă şi
mai ales din deciziile conducerii noilor entităţi (6).
În acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia că, încă de pe atunci, au
apărut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de păşunat şi că,
pentru plata tributului reclamat de populaţiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscal
folosit de conducători în calitate de mijlocitori între populaţia autohtonă şi năvălitori, fapt
ce le-a îngăduit acestora realizarea de venituri suplimentare şi să devină clasa
conducătoare, mergând până la uzurparea puterii politice a comunităţii.
Este important de reţinut faptul că, pentru toată această perioadă, a existat o
administraţie originală, precum şi norme de drept administrativ pe care aceasta era obligată
să le aplice, în parte influenţate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman,
şi mai ales din partea Bizanţului (7).
Epoca Evului Mediu, în spaţiul românesc, consemnează continuitatea
preponderenţei reglementărilor cutumiare, sub denumirea de „obiceiul ţării sau legile
ţării”, precum şi pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile
dintre aceste norme sunt dificil de cântărit şi de apreciat. Există dovezi ale faptului că
anumite reglementări conţinute de dreptul ţării, ca obicei al pământului, care cuprindeau
norme ce vizau raporturile administrative şi pe cele civile erau preponderente şi nu puteau
fi încălcate nici de către Domn. În satul tradiţional românesc al Evului Mediu, vom regăsi
aproape invariabil „ceata de bătrâni” care constituia organul suprem de reglementare al
obştii, al satului devălmaş şi de judecată a pricinilor, peste care nu îndrăznea să treacă
nimeni (8).
Majoritatea istoricilor şi analiştilor sunt de acord cu faptul că, concomitent cu
aceste evoluţii, aceste reglementări au dominat viaţa comunităţilor rămase libere. În cele
care au intrat sub influenţa şi/sau stăpânirea feudalilor, mănăstirilor şi domeniilor domneşti
au fost introduse şi aplicate şi alte reglementări, aşa-zisul sistem de norme juridice
senioriale. Pentru târguri şi oraşe şi pentru cetăţile autohtone, care au avut privilegii
reînnoite periodic, dominante au fost pravilele domneşti (9) , care, indiferent de formă,
reprezentau manifestările de voinţă ale Domnului, unicul legiuitor.
Un raţionament simplu cu privire la realităţile politice, economice, sociale şi
juridice ale Evului Mediu românesc ne conduce la concluzia că a existat un raport
bilateral logic de interdependenţă între dreptul cutumiar al dreptului ţării şi cel
domnesc, care s-au aflat permanent într-un raport de colaborare, concordanţă şi completare
reciprocă. În mod firesc, dreptul domnesc nu a reprezentat decât o permanentă
sancţionare a unor norme cutumiare, o sursă de obiceiuri şi, abia mai apoi, un nou drept
care încerca să modifice obiceiurile (10). De altfel, treptat, acest drept a început să
înlocuiască tot mai mult dreptul obişnuielnic, constituind premisa istorică a viitorului drept
30
burghez, cel care va reglementa, cu mult mai multă exactitate, de pildă, obligaţiile fiscale,
care au căpătat un caracter modern începând cu secolul al XVII-lea.
Că a existat un veritabil drept administrativ o dovedeşte instituirea organizării
interne a Moldovei şi Ţării Româneşti, pe judeţe şi ţinuturi, încă din mijlocul secolului
XIV, chiar dacă la începuturi aceste formaţiuni administrative erau puţin precise (11).
Este neîndoielnic faptul că ideea de judeţ a fost centrată pe dimensiunea
teritorială a subdiviziunii şi a fost aplicată pe baze moderne, după modelul departamental
din Franţa, sub domnia lui Cuza. Oricum, este de presupus că acest tip de organizare
internă a celor două state româneşti a avut la bază norme derogatorii de la dreptul comun,
elaborate de către Domn, care au conturat practic un regim constituţional (12).
Conform concluziilor celor mai mulţi dintre autorii români, actele care au consacrat
definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de
Regulamentele Organice. Adoptate într-o perioadă în care cele două state româneşti se
aflau sub influenţă imperială rusească, cele două regulamente au reprezentat o veritabilă
Constituţie, fiind extrem de complexe, cu valenţe politice şi administrative moderne, care
au pus bazele dreptului administrativ românesc, în sensul ideilor răspândite de Revoluţia
franceză (13).
Astfel, dreptul administrativ capătă valenţe concrete după aplicarea Regulamentelor
Organice şi prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza,
când au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvoltător, Legea Electorală, Legea de
secularizare a averilor mănăstireşti, Legea navală sau Legea instrucţiunii , şi îndeosebi
Legea Consiliului de Stat din 1864 (14).
Promulgarea Constituţiei din 1866, cu toate influenţele sale în plan administrativ, a
marcat momentul consolidării sistemului de drept administrativ în Principatele Române.
Astfel, administraţiei publice româneşti i se aplicau reguli şi norme în sensul modern al
cuvântului, chiar dacă, prin desfiinţarea Consiliului de Stat, soluţionarea litigiilor dintre
administraţie şi cei administraţi a fost trecută în competenţa instanţelor de drept comun.
1. 2. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

Încă din antichitatea romană, normele juridice au fost grupate în două mari
categorii: norme de drept public şi norme de drept privat. Pe parcursul timpului această
împărţire s-a păstrat intactă, noile ramuri ale dreptului fiind încadrate în una sau în alta
dintre categorii.
Literatura juridică trecută şi cea prezentă apreciază că, pe de o parte, dreptul public
cuprinde norme juridice care privesc statul, organizarea şi funcţionarea componentelor
sale, raporturile dintre autorităţile publice şi cu cetăţenii, precum şi raporturile dintre state,
iar, pe de altă parte, dreptul privat organizează raporturile juridice dintre particulari, în care
nici unul dintre subiecţi nu acţionează în calitate de purtători ai puterii publice, ci în nume
exclusiv personal.
Plecând de la raţionamentul expus anterior, constatăm că din categoria dreptului
public fac parte următoarele ramuri ale dreptului constituţional, administrativ, penal,
financiar, procesual penal, procesual civil, internaţional public.
Încercând să identificăm caracteristicile distincte ale normelor care compun
dreptul public faţă de cele regrupate în dreptul privat, le vom regrupa astfel:
a) având caracter politic, ele se schimbă mai rapid decât cele aparţinând dreptului
privat;
b) în dreptul public doar anumite subiecte pot să exercite drepturile reglementate (ex:
dreptul la vot, dreptul şi obligaţia de a apăra ţara, dreptul de a ocupa o funcţie
publică ş.a.);
c) se bazează pe forţa de constrângere a statului;
31
dr. Niculae Neagu
d) au caracter obligatoriu, nu pot fi negociate şi determină părţile să se conformeze

prevederilor acestora;
e) sunt guvernate de principiul publicităţii
În ceea ce priveşte trăsăturile dreptului administrativ, ca ramură a dreptului
public, le vom menţiona doar pe cele mai semnificative, şi anume:
- în ţara noastră, este o ramură relativ tânără, apărută după adoptarea în ţările
membre a Regulamentelor Organice;
- este o ramură de drept extrem de mobilă, normele fiind susceptibile de a fi
înlocuite sau modificate foarte rapid;
- reglementează o diversitate de aspecte, din toate domeniile vieţii economice
şi sociale, intersectându-se practic cu toate celelalte ramuri ale dreptului public şi
ale celui privat;
- raporturile reglementate sunt bazate pe principiul inegalităţii părţilor, în care
purtătoarea autorităţii publice apare întotdeauna ca subiect supraordonat;
- o serie de conflicte juridice apărute între autorităţile administraţiei publice şi
particulare se pot soluţiona de către autorităţile proprii ale administraţiei
publice, fie superior ierarhic fie cu caracter jurisdicţional;
- toate administraţiile publice sunt supuse şi controlului altor puteri în stat -
puterea judecătorească.
1. 3. Obiectul dreptului administrativ

Pentru a înţelege şi contura obiectul dreptului administrativ, vom pleca de la
noţiunea acestuia, care, intr-o formulare generală, poate fi definită ca acea ramură a
dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează raporturile
sociale referitoare la organizarea şi funcţionare administraţiei publice pe baza şi în
executarea legii.
Observăm că orice discuţie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate fi
ruptă de conţinutul şi sfera administraţiei publice implicată în realizarea raporturilor
sociale referitoare la activitatea desfăşurată de administraţia publică pe baza şi în
executarea legilor. De asemenea, va trebui să ne raportăm şi la filozofia dreptului
constituţional în ceea ce priveşte raporturile dintre executiv şi legislativ, adică între cel care
organizează şi cel care execută (15), precum şi la alte ramuri ale dreptului public şi privat
intern, întrucât o parte a activităţii organelor administraţiei publice este reglementată de
alte ramuri ale sistemului de drept, altele decât dreptul administrativ (16).
Ne raliem şi noi la părerea dominantă care susţine că dreptul administrativ nu mai
constituie astăzi singura, deci exclusiva ramură de drept ce se aplică organizării şi
desfăşurării administraţiei publice. Astfel, nu ne alăturăm părerilor potrivit cărora dreptul
administrativ ar fi singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice. De aceea,
pentru a determina, clasifica şi examina raporturile sociale din sfera dreptului
administrativ va trebui să examinăm relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
împreună cu alte ramuri ale dreptului public şi ale dreptului privat, precum şi litigiile legate
de administraţia de stat, indiferent de organul care o înfăptuieşte.
Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constituţional, relaţiile sociale
reglementate de normele Constituţiei apar ca raporturi cu dublă natură juridică, în
primul rând de drept constituţional şi, în subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat,
dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirmă rolul de ramură conducătoare
şi de factor determinant al dreptului constituţional, precum şi cel de principal izvor de
drept deţinut de Constituţie.
Pe de altă parte, pe măsura dezvoltării sale, multiplicarea exponenţială a sarcinilor
administraţiei publice a făcut ca din dreptul administrativ să se desprindă o serie de
32
instituţii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliţienesc, dreptul

contravenţional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ
joacă rolul de drept comun (17).
Referindu-ne la relaţiile sociale din sfera activităţii autorităţilor administraţiei
publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului, putem
distinge cel puţin trei categorii distincte:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca ramură subsecventă dreptului
constituţional;
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri
de drept (cazul dreptului financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ, împreună cu alte ramuri ale
dreptului public sau privat (cazul dreptului internaţional public).
Sunt interesante de reţinut şi aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ
le realizează cu alte ramuri ale dreptului intern, întrucât, spre exemplu, îndeosebi în
domeniul asigurării ordinii publice, el se întâlneşte cu dreptul penal, cu dreptul procesual
penal sau cu dreptul civil. Este vorba, în speţă, despre activitatea de cercetare penală (18)
desfăşurată de către ofiţerii care fac parte din poliţia judiciară şi care au dublă subordonare.
Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptată şi acceptabilă
şi pentru raporturile juridice din sfera administraţiei publice, care, după normele dreptului
constituţional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepţiunilor care
inversează practic sensul şi conţinutul raporturilor dintre dreptul administrativ şi alte
ramuri ale dreptului (19), cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem
părerii care susţine contrariul, respectiv dubla natură a raporturilor generate de dreptul
administrativ.
Argumentele care demonstrează această realitate pornesc de la constatarea logică a
faptului că elementele care dimensionează competenţele şi organizarea organelor
administraţiei publice sunt de sorginte constituţională şi administrativă, în primul
rând, şi doar în subsidiar ţin şi de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.).
Este teza caracterului structurant al dreptului administrativ în relaţiile pe care le are
cu alte ramuri de drept privat, viziune în care acestea doar întregesc reglementările
referitoare la competenţa organelor administraţiei de stat.
Într-o altă ordine de idei, dacă ne raportăm şi la partea relaţiilor sociale care constau
în garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul şi măsurile de constrângere
administrativă, cu sau fără caracter sancţionator, dreptul administrativ apare ca „un
cosistem de protecţie publică” (20) cu rol de protecţie socială, asemănător dreptului
penal (21). Prin aceste valenţe, dreptul administrativ şi procesul administrativ apără relaţii
de familie, de proprietate, de muncă, de ordine şi siguranţă publică, după caz, facilitând
aplicarea normelor de drept privat. De asemenea, prin rolul său de întregire şi de
facilitare, raporturile dintre dreptul administrativ şi celelalte ramuri de drept pot conduce
la reglementări complexe şi la instituţii mixte (de drept administrativ şi de drept civil,
sau de drept administrativ şi de dreptul familiei), facilitând chiar apariţia unor noi ramuri
de drept (ex. Dreptul ecologic).
Din cele expuse anterior, am putea concluziona că sub incidenţa dreptului
administrativ intră două mari categorii de raporturi sociale:
- cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de
către structuri statale şi alte subiecte publice;
- cele care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei
publice, alte autorităţi statale şi cetăţeni.
Privind astfel, vom putea spune că relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate preponderent şi direct de dreptul administrativ, iar uneori, în subsidiar şi
33
dr. Niculae Neagu
cu valoare de principiu, acestea se regăsesc şi în reglementarea concretă a unor norme de

drept privat.
De aici rezultă şi o altă formă a definiţiei dreptului administrativ, pe care o însuşim
şi o propunem, respectiv acea ramură a dreptului public care reglementează
raporturile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură
conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private cu autoritate publică şi
cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi (22).
Este important de reţinut, astfel, că dreptul administrativ reglementează îndeosebi
„relaţiile sociale de administrare activă”, acelea care vizează în concret şi cu valoare de
principiu raporturile din sfera organizării şi funcţionării administraţiei publice, fiind, astfel,
materiale, procesuale, contravenţionale, contencioase ş.a. În acelaşi timp, dreptul
administrativ reglementează şi „relaţiile de administraţie contencioasă” (23), adică pe
acelea care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi
cetăţeni.
Având în vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor sociale
pe care le reglementează dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinară a
normelor juridice pe care le conţine, astfel:
a) norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi
dintre acestea şi persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte;
b) norme referitoare la funcţia publică şi funcţionarul public;
c) norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei
publice, precum şi răspunderea administrativă (contravenţională) a persoanelor
fizice şi juridice;
d) norme care reglementează instituţia contenciosului administrativ;
e) norme procesuale care reglementează principiile şi procedura după care se
desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice.
1.4. Izvoarele dreptului administrativ

Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementează raporturile
sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii şi
înţelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la teza că analiza
izvoarelor dreptului administrativ trebuie să aibă în vedere deopotrivă normele, adică
formele juridice scrise de exprimare a acestora, cât şi pe cele nescrise, cum sunt cutuma,
jurisprudenţa, doctrina şi principiile generale ale dreptului. În fond, ne reîntoarcem la
teoria generală a dreptului care analizează două mari categorii de izvoare: în sens
material, care au în vedere condiţiile de existenţă şi în sens formal, adică formele juridice
de exprimare a voinţei legiuitorului.
Pe aceleaşi coordonate şi moduri de gândire se aşează şi doctrina juridică
occidentală, care împarte izvoarele dreptului în izvoare scrise şi izvoare nescrise. Primele
sunt constituite din : constituţii, legi, regulamente, tratate, convenţii, iar secundele vizează:
cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi doctrina celor mai recunoscuţi jurişti ai ţărilor
respective.
Dacă în ceea ce priveşte izvoarele scrise nu există păreri contradictorii, cu privire la
izvoarele nescrise, îndeosebi în raport cu jurisprudenţa şi doctrina, s-au formulat păreri
diferite. Se cunoaşte că, în România, între 1948-1989, practica judiciară a fost exclusă din
sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca însăşi Constituţia să tranşeze disputa şi să
consacre: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii
de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţelor sale” (24). Un argument în
plus este adus şi de art. 23 al Legii contenciosului administrativ care consacră soluţia
34
publicării în Monitorul Oficial a hotărârilor definitive şi irevocabile ale instanţelor de

contencios administrativ.
Făcând o interpretare a poziţiilor exprimate în doctrina românească şi în
conformitate cu experienţa occidentală, este de preferat să admitem existenţa a trei
categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiară şi nescrise de sorginte
jurisprudenţială.
1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

În consonanţă cu principiul normativităţii juridice, care ierarhizează normele după
forţa lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din România se ordonează
şi ierarhizează astfel: 1) Constituţia; 2) Tratatul internaţional; 3) Legea organică; 4)
Legea ordinară şi ordonanţa; 5) Hotărârea Guvernului; 6) Ordine, instrucţiuni ale
administraţiei ministeriale (şi ale altor organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului şi organe administrative centrale autonome); 7) Ordinul prefectului; 8)
Hotărârea Consiliului judeţean; 9) Hotărârea Consiliului local; 10) Dispoziţia
primarului.
La aceste izvoare, unii autori adaugă şi decretele Preşedintelui României, actele
adoptate de serviciile publice descentralizate şi chiar actele emise de conducerile
regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Dacă în cazul Preşedintelui s-ar putea
admite că, în situaţii excepţionale (de agresiune) şi numai cu titlu de excepţie, decretul
Preşedintelui să aibă caracter normativ, în alte condiţii, potrivit opiniei majorităţii autorilor,
aceste decrete nu au decât semnificaţia unui fapt administrativ.
De asemenea, reprezintă dezvoltări exagerate părerile care susţin că, în aplicarea
unor instrucţiuni ministeriale, şi ordinele prefectului sau actele conducătorilor organelor
descentralizate ar putea emite acte normative.
În privinţa actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate în
contenciosul administrativ, suntem de părere că scopul lor este buna organizare şi
funcţionare internă a serviciului public şi nu modalităţi de reglementare a relaţiilor sociale
în vederea executării prevederilor legilor care vizează aceste servicii.
Constituţia, celelalte legi şi ordonanţe

Este evident că textul constituţional şi normele acestuia formează bazele
constituţionale ale dreptului administrativ întrucât, atât în sens material, cât şi în sens
organic, Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administraţie
publică.
Analiza textului constituţional ne arată că, prin enumerarea valorilor supreme
garantate de statul român, ca stat de drept, democratic şi social, şi prin enunţarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, se stabilesc, explicit sau implicit,
sarcinile, drepturile, obligaţiile şi limitele ale administraţiei publice. Prin formulări directe
sau prin cele de genul „statul este obligat să ia măsuri”, „autorităţile publice, potrivit
competenţelor ce le revin, sunt obligate” ş.a. sunt vizate una sau mai multe autorităţi ale
administraţiei publice (25).
Cea mai mare parte a textelor constituţionale referitoare la obiectivele pe care
trebuie să le asigure statul în plan economic, financiar şi social direcţionează activitatea
Guvernului şi a unor ministere în domeniile: economic şi financiar, comerţului şi
turismului, resurselor şi mediului, învăţământului şi cercetării, lucrărilor publice şi
amenajării teritoriului, culturii (26) ş.a.
Legile organice
35
dr. Niculae Neagu
Majoritatea legilor organice vizează administraţia publică: organizarea

Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, statutul funcţionarilor publici,
contenciosul administrativ, regimul stării de asediu şi al celui de urgenţă, organizarea
învăţământului, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, a teritoriului,
precum şi regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio şi
televiziune, organizarea administraţiei centrale autonome, structura sistemului naţional de
apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru
apărare, precum şi statutul cadrelor militare, poliţiştilor, magistraţilor, personalului
didactic, organizarea şi funcţionarea poliţiei, a serviciilor de informaţii ale statului etc.
De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ,
cum ar fi Legea cetăţeniei române, Legea electorală sau Legea privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului.
Legile ordinare şi ordonanţele

Legile ordinare şi ordonanţele sunt considerate izvoare de drept administrativ
doar în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.
Astfel, Constituţia României precizează că ministerele se înfiinţează şi se organizează prin
legi ordinare (fie o lege generală şi legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o
lege generală sau numai legi speciale (27).
În privinţa ordonanţelor, trebuie observat că ele pot fi utilizate numai în materiile în
care se adoptă legi ordinare, ele neputând reglementa sau modifica legi organice. Este
evident că şi acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar în măsura în
care se referă la sfera de activitate a administraţiei publice, la raporturile de drept
administrativ, la relaţiile sociale reglementate de dreptul administrativ.
Tratatul internaţional
Se admite, astăzi, că orice tratat internaţional care este de aplicativitate
imediată, directă şi nemijlocită, este ratificat potrivit dispoziţiilor constituţionale şi
conţine reglementări ale relaţiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului
administrativ, trebuie inclus în sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ.
Acest punct de vedere este impus de către prevederile art. 20 din Constituţia României,
care stipulează că, pactele şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile fundamentale
ale omului, la care România este parte, au prioritate faţă de legile interne în situaţii în care
nu există concordanţă între ele.
Pe de altă parte, şi alte texte ale Constituţiei României clarifică natura de izvor de
drept administrativ al tratatelor ratificate de România. Astfel, art. 11 stipulează că Statul
român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din
tratatele la care este parte.
De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a introdus şi atribuţia Curţii
Constituţionale de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor, iar în art. 11 a fost
introdus un alineat nou (3) potrivit căruia ratificarea unui tratat care conţine dispoziţii
contrare Constituţiei se poate face numai după revizuirea Constituţiei (28).
Evoluţiile europene recente şi viitoare fac ca relaţiile dintre sursele interne ale
dreptului administrativ şi sursele internaţionale să dobândească o altă semnificaţie. În acest
context, este imperios necesară implicarea ştiinţei dreptului administrativ pentru
identificarea soluţiilor necesare integrării României şi asimilarea teoriilor existente în
Occident.
Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunităţii Economice Europene
conferă autorităţilor comunitare dreptul de a adopta regulamente şi directive, primele
fiind direct aplicabile de către administraţia publică şi justiţia statelor membre, iar
36
secundele obligând statele membre să adopte reglementări în aplicarea lor. Aplicarea

Tratatului presupune, în continuare, probleme interpretării dispoziţiilor Tratatului prin
apelare la Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene ale căror decizii devin hotărâtoare.
Pe de altă parte, să ne amintim că şi Convenţia Europeană pentru protecţia
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale dă dreptul cetăţenilor statelor membre ale
Consiliului Europei de a se adresa Curţii Europene a Drepturilor Omului dacă apreciază că
sunt victime ale drepturilor garantate prin Convenţie, evident după epuizarea căilor de atac
oferite de dreptul naţional.
O discuţie aparte a comportat natura şi semnificaţia Tratatului Constituţional al
Uniunii Europene din perspectiva integrării României şi a includerii acestuia în izvoarele
dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constituţiei României va fi
necesară revizuirea Constituţiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse în momentul
revizuirii, motivate de perspectiva integrării, s-a menţionat că aderarea României la
Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organică, adoptată în
şedinţă comună ale celor două camere, cu majoritate calificată de două treimi, în scopul
transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare şi pentru exercitarea în comun cu
celelalte state membre a competenţelor prevăzute în tratatele respective (29).
Legea indicată în art. 148 a fost adoptată cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005,
la textul propriu-zis al Tratatului, care conţine doar 6 articole, fiind ataşate două
documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituţiei Uniunii Europene, dacă
la 1 ianuarie 2007, când este preconizată integrarea României, Constituţia pentru Europa
va fi în vigoare şi, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind
Uniunea Europeană şi Tratatului privind instituirea Comunităţii Europene, dacă la data
integrării Românie la Uniunea Europeană Constituţia pentru Europa nu va fi în vigoare.
Referindu-ne la natura juridică a Tratatului pentru Constituţia Uniunii Europene,
apreciem şi noi că acesta poate fi încadrat în sfera actelor de drept internaţional, ca
tratat constituţional şi nu al unei veritabile Constituţii. Este clar că el poate fi inclus în sfera
izvoarelor dreptului constituţional şi, nu în ultimul rând, el va reprezenta şi un principal
izvor al dreptului administrativ european (30).
Este, însă, la fel de clar faptul că, în mod asemănător altor tratate, Tratatul privind
Uniunea Europeană şi Tratatul de la Lisabona se prefigurează ca izvoare de drept
administrativ român nu numai în materia drepturilor omului, aşa cum rezultă din textul art.
143 alineat 2, care stipulează că, urmare aderării „prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au
prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului
de aderare. Acest proces va presupune, evident, declanşarea procedurii de revizuire a
Constituţiei României în cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a
constituţiilor naţionale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constituţionale a
Parlamentului Uniunii Europene (31).
1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Considerăm că, asemănător doctrinei şi practicii dreptului internaţional, şi
izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ românesc.
În primul rând cutuma, adică acea practică repetată, îndelungată, care creează
percepţia obligativităţii şi a legităţii, trebuie admisă ca izvor de drept, inclusiv al dreptului
administrativ românesc. Apreciem şi noi că o practică repetată şi îndelungată tinde să
acopere o lacună legislativă (32). Dar numai acest lucru nu este suficient, întrucât, o a doua
condiţie presupune ca autorităţile publice şi cei administraţi să aibă convingerea că prin
cutumă s-au stabilit deja veritabile drepturi şi obligaţii juridice.
37
dr. Niculae Neagu
Numeroşi autori sunt de părere că, şi în România, evoluţia practicii autonomiei

locale a condus la apariţia şi manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaşterea, în
primul rând de către instanţele judecătoreşti, a caracterului de reguli juridice pentru unele
autorităţi administrative şi pentru cetăţeni a unor practici administrative impuse de diferiţi
factori (33). Cu toate că nu există norme scrise ca să-i oblige pe reprezentanţii autorităţilor
administraţiei locale să-şi regleze propria activitate cu tradiţia şi obiceiurile, cutuma a
impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.
Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina românească, evocat adesea
doar în referire la practica judiciară din ţările occidentale sau în practica dreptului
internaţional public, este constituit de principiile generale ale dreptului şi regulile
generale (34). Avem în vedere faptul că, în principal, instanţele administrative şi cele de
contencios administrativ dezvoltă, în jurisprudenţa lor, principii generale şi reguli care nu
se regăsesc promulgate în legile materiale, dar care, izvorând din practica instanţelor, pot
guverna conduita justiţiei şi a părţilor.
Aceleaşi comentarii ar trebui admise şi impuse şi în legătură cu recunoaşterea
practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica
instanţelor de drept administrativ sau de drept constituţional. Să ne raportăm doar la
semnificaţia deciziei Curţii Constituţionale de a declara un text de lege ca fiind
neconstituţional sau a unei Curţi Administrative de a declara ilegal un act administrativ
pentru a constata faptul că aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice altă
instanţă. În opinia noastră, mai mult decât a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui
act administrativ, instanţele pot întări, prin argumente noi aduse, tocmai
constituţionalitatea sau legalitatea acestora (35). Va trebui să admitem şi să susţinem aceste
realităţi întrucât, chiar şi în perioadele anterioare, a existat în tradiţia democratică din
România tendinţa de a considera practica judiciară ca izvor de drept, inclusiv pentru
domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre soluţiile instanţelor de
contencios administrativ, pronunţate pe baza legii şi a principiilor dreptului administrativ,
s-au impus în practica administrativă şi judecătorească cu valoarea şi autoritatea unor
adevărate norme de drept.
Pe de altă parte, va trebui să constatăm că, prin Legea de revizuire a Constituţiei,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost abilitată cu interpretarea şi aplicarea unitară a
legilor în practica celorlalte instanţe judecătoreşti (36). Plecând de la conţinutul şi sensul
formulării textului constituţional, nu putem înţelege altceva decât faptul că deciziile de
interpretare, date în promovarea unui recurs în interesul legii, are semnificaţia unui izvor
de drept pentru cazul în speţă şi pentru viitor. Aceleaşi considerente le avem în vedere şi
pentru soluţiile date de instanţele de contencios şi pentru actele administrativ normative,
care, potrivit exigenţelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate (37).
Am putea concluziona, astfel, că trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile
Curţii Constituţionale (38), deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (39) şi deciziile
instanţelor de contencios administrativ prevăzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.
În referire la doctrină, părerile sunt nuanţate, chiar împărţite, nu numai în
România. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, alţii resping aceste teze. Noi ne
raliem poziţiei exprimate de cei care consideră că, din punct de vedere strict tehnic,
doctrina nu constituie izvor de drept în sensul deplin al conţinutului acestei categorii
juridice. Pe de altă parte, admitem faptul că, în cele mai multe dintre ţările democratice,
instanţele îşi motivează soluţiile făcând trimitere la argumentele produse de doctrină;
astfel, tratatele, cursurile, monografiile şi/sau comentariile textelor legale sunt des invocate
de către tribunale în virtutea principiului ratio scripta. Şi, mai departe, considerăm şi noi
că doctrina celor mai recunoscuţi jurişti poate îndruma conduita magistraţilor, a
practicienilor dreptului administrativ şi a legiuitorului chiar şi poate reprezenta un semnal
38
de alarmă (40) cu privire la anumite reglementări sau necesităţi de lege ferenda care ar
trebui să stea în faţa acestuia.
2. Normele dreptului administrativ
2.1. Codificarea normelor de drept administrativ

Indiferent de părerile vehiculate în legătură cu importanţa operei de codificare a
dreptului pentru evoluţia generală a civilizaţiei, a culturii şi a dreptului, vom constata că,
dacă pentru dreptul civil, spre exemplu, existenţa unor coduri ne reîntoarce cu multe secole
în urmă (41), în ceea ce priveşte dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat
doar în epoca modernă şi aproape exclusiv în dreptul penal, determinate de aplicarea celor
două principii nulla poena sine lege şi nulla crimen sine lege.
Cât priveşte dreptul administrativ, cea mai facilă atitudine a constat în susţinerea
tezei imposibilităţii obiective a codificării. Argumentele vizând aşa-numita „imposibilitate
obiectivă” se bazau pe constatarea subiectivă a mobilităţii excesive a textelor şi a practicii
administrative variate, complexe, în continuă schimbare, realitate pe care o admitem şi noi.
Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemănător altor domenii şi
ramuri ale dreptului şi probabil că un cod administrativ nu ar fi niciodată în consens cu
legislaţia „la zi” din cauza înnoirilor prea frecvente ale legilor ce îl alcătuiesc.
Cu toate că a fost reluată şi susţinută şi astăzi, o asemenea teză nu ar trebui admisă
cu uşurinţă şi în zilele noastre (42), întrucât o administraţie modernă într-un stat de drept,
care apără cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile şi libertăţile
sale, libera dezvoltare a personalităţii umane, pluralismul politic) trebuie să se bazeze pe
legi, principii şi norme clare, unitare şi transparente, cunoscute deopotrivă de oamenii
politici, legiuitor, magistraţi, funcţionarii publici, alţi funcţionari ai statului, persoanele
juridice şi persoanele fizice, ori o asemenea operă nu ar fi altceva decât un cod
administrativ.
Nu comentăm, în acest spaţiu, despre intenţiile teoreticienilor dreptului
administrativ ci despre nevoia acută a apariţiei acestui cod de legi unitar, clar şi util
pentru toată lumea, adaptat vremii şi viitorului administrativ, aşa cum este prefigurat de
legislaţia comunitară, în primul rând de către Tratatele Uniunii Europene, şi de posibilele
efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.
Dacă avem în vedere faptul că o parte dintre componentele unui viitor cod s-au
realizat prin adoptarea legilor privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a
ministerelor, a administraţiei publice locale, a proprietăţii şi a contenciosului sau că au fost
adoptate Statutul funcţionarului public şi Statutul poliţistului, precum şi Legea
contenciosului administrativ, putem afirma că o primă etapă a procesului de codificare a
fost realizată.
Cât despre teza permanentei modificări şi actualizări, ca argument al inutilităţii şi
dificultăţii codificării, ea trebuie înlăturată, prin comparaţie cu aceleaşi mutaţii înregistrate
în domeniul dreptului penal şi al codului de procedură penală, de pildă, modificate în mod
succesiv în ultimii ani. Este momentul să se înţeleagă faptul că, statul de drept nu înseamnă
pluralitate de proceduri administrative, ci reguli şi norme identice pentru guvernanţi şi
guvernaţi, în primul rând, în ceea ce priveşte procedura administrativă necontencioasă şi
contencioasă.
2.2. Normele juridice de drept administrativ

În cadrul oricărei societăţi umane, acţiunile indivizilor presupun urmarea şi
respectarea unor reguli cu rol de forţe organizatorice ale interacţiunii sociale. De
39
dr. Niculae Neagu
regulă, sunt citate normele morale, normele obicei şi normele religioase, care nu sunt
sancţionate legislativ, alături de cele juridice, pe care le regăsim în legile adoptate de
autoritatea legislativă a statului. Toate acestea coexistă şi influenţează comportamentul
persoanelor.
În ceea ce priveşte normele juridice, reţinem că ele compun dreptul, cu ramurile
sale. Dreptul administrativ reprezintă o ramură distinctă a Dreptului român şi cuprinde un
ansamblu de reguli de conduită instituite şi sancţionate de stat, care reprezintă voinţa
poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare este
obligatorie şi a căror aducere la îndeplinire se asigură, în caz de nevoie, cu ajutorul forţei
coercitive a statului sau a colectivităţilor locale.
Normele care compun dreptul administrativ au un caracter general obligatoriu şi
sunt grupate într-un sistem compus din normele dreptului administrativ şi normele de
procedură administrativă, care au un obiect de reglementare diferit faţă de cel al altor
ramuri ale dreptului intern: ne referim la raporturile juridice specifice din sfera de
activitate a administraţiei publice de stat şi a administraţiei publice locale,
exceptându-le pe cele care se nasc, fiinţează şi se sting în procesul de realizare a activităţii
financiare a statului şi a colectivităţilor locale. Facem precizarea că ne referim numai şi
numai la acele raporturi juridice care implică în calitate de subiecte supraordonate
autorităţi ale administraţiei publice şi prin care se înfăptuieşte puterea executivă.
Rezultă, fără echivoc, că normele dreptului administrativ fac parte din acea
categorie de norme juridice care reglementează raporturile sociale ce intră în sfera
activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, pe care le ordonează şi le
organizează, în scopul atingerii intereselor generale ale societăţii sau ale comunităţilor
locale. Ele reprezintă, prin excelenţă, reguli de conduită general obligatorii şi presupune
organizarea executării în concret a legilor şi organizarea şi realizarea serviciilor publice.
Ele au forţă juridică specială, exprimând voinţa statului sau a colectivităţilor locale de a da
un contur şi un curs prestabilit conduitei subiecţilor care intră în raporturile juridice de
drept administrativ.
Formând o categorie aparte de norme juridice, normele dreptului administrativ
reglementează anumite grupări de relaţii sociale, putându-se referi la diferitele secvenţe
ale activităţii administrative a statului sau ale colectivităţilor locale, cum ar fi:
- organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei publice centrale sau locale;
- funcţionarea autorităţilor administraţiei publice;
- competenţa, atribuţiile şi sarcinile acestor autorităţi;
- procedurile de lucru ale acestor autorităţi;
- statutul şi răspunderea juridică a funcţionarilor publici;
- administrarea domeniului public şi privat al statului şi unităţilor administrativ
teritoriale;
- soluţionarea conflictelor care se nasc între autorităţile administraţiei publice şi
administraţi.
2.3. Acţiunea normei de drept administrativ

În literatura de specialitate s-a susţinut că o normă juridică acţionează pe durată
nedeterminată pe un spaţiu geografic (teritoriu) şi cu privire la subiecte (persoane) care
participă la circuitul juridic în cadrul acestui spaţiu determinat. Autorii fac distincţie şi fac
analiza modului de acţiune a normei de drept funcţie de criteriul teritoriului, timpului şi
persoanelor, fiind cunoscute, astfel, acţiunile în timp, în spaţiu şi cu privire la persoane.
2.3.1. Acţiunea în timp a normelor de drept administrativ
40
Normele de drept administrativ îşi exercită rolul regulator, organizator, conducător,

modelator şi conservator pe o durată mai scurtă sau mai îndelungată de timp, pe
perioada căreia încearcă să apere valorile sociale majore şi să sprijine îndeplinirea
interesului general. Este firesc ca o normă sau alta să acţioneze atâta vreme cât răspunde
nevoii sociale pe care a deservit-o; altfel spus, ea trebuie să fie înlocuită atunci când acea
nevoie socială sau acel interes s-a modificat sau a dispărut. Astfel, uzura, îmbătrânirea sau
moartea normei juridice de drept administrativ este un proces firesc, ţinând chiar de
etiologia şi natura acesteia, de dinamica evoluţiei condiţiilor economice şi sociale dintr-o
societate sau o comunitate locală, aflate într-o permanentă dinamică şi schimbare.
Din punctul de vedere al acţiunii în timp, sunt abordate câteva momente: intrarea
în vigoare, acţiunea efectivă a normei şi ieşirea din vigoare a normei.
Referindu-ne la intrarea în vigoare normei de drept administrativ se impune să
consemnăm faptul că orice nouă reglementare care impune o nouă conduită sau care o
modifică pe cea existentă şi care se adresează subiectelor de drept administrativ, intră în
vigoare într-un moment bine stabilit şi se impune cu necesitate aducerea ei la cunoştinţa
celor interesaţi, plecându-se de la conţinutul adagiilor: „nemo consetur ignorare legem
(ius)” şi „nemo ignorare propriam turpitudine alegans”.
Constituţia României, referindu-se la aceste aspecte, în art. 78 stipulează „Lega se
publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării
ei în Monitorul Oficial, iar celelalte norme de la data aducerii lor la cunoştinţa publică”.
Există diferenţe de opinii în ceea ce priveşte data intrării în vigoare a celorlalte categorii de
norme, altele decât cele conţinute în legi, respectiv cele care provin de la alte autorităţi
publice, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, alte acte subordonate legilor, care ar trebui
să intre în vigoare la data publicării acestora.
Constituţia prevede şi o excepţie de la acest principiu general şi anume situaţia în
care prin conţinutul legii sau a altui act normativ se prevede intrarea în vigoare la o dată
ulterioară celei de aducere la cunoştinţă publică.
De asemenea, referindu-ne la acţiunea în timp a normei juridice, identificăm şi
situaţia în care legiuitorul face trimitere la efectele retroactive ale legii penale sau
contravenţionale mai favorabile. De pildă legea prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii. Este de reţinut faptul că nu ne putem referi numai la legile adoptate de
parlament, ci şi de celelalte reglementări de natură contravenţională - ordonanţe, hotărâri
ale Guvernului, hotărâri ale Consiliului local etc., întrucât nu se poate accepta ideea ca
legile care prevăd contravenţii să intre în vigoare la 3 zile de la publicare sau la data
publicării, iar celelalte acte normative contravenţionale chiar în ziua publicării lor.
În ceea ce priveşte calculul termenului prevăzut de lege pentru intrarea în
vigoare, considerăm că acesta se face luând în considerare numai zilele lucrătoare şi a
zilelor libere.
Ca principiu general pentru acţiunea normei în timp, este faptul că aceasta
acţionează pentru viitor, începând cu data intrării în vigoare. Norma intrată astfel în
vigoare, reglementează toate relaţiile sociale incidente şi nu este admis ca cineva să se
poată sustrage sub motivul necunoaşterii sale, prezumţie absolută din care reprezintă că nu
poate fi răsturnată prin dovada contrarie. Excepţia care ar putea fi invocată vizează doar
situaţia în care, din cauza unor situaţii excepţionale, o parte a teritoriului naţional ar
rămâne izolate faţă de restul ţării. Evident, în acest caz, necunoaşterea are un caracter
obiectiv şi nu o consecinţă a ignoranţei personale a cetăţenilor.
Din faptul că norma juridică de drept administrativ, cu excepţia normei penale sau
contravenţionale, nu retro-activează şi nici nu ultra-activează, extragem concluzia că
legile care proclamă expres retroactivitatea sunt declarate neconstituţionale, iar legiuitorul
este ţinut de a nu emite legi cu caracter retroactiv. În ceea ce priveşte legile interpretative,
41
dr. Niculae Neagu
s-a stabilit că nici acestea nu pot avea caracter retroactiv, exceptând legile penale sau
contravenţionale mai favorabile.
De asemenea, în ceea ce priveşte legile declarative sau confirmative de drepturi,
conform principiilor noi cuprinse în Constituţia României, acestea nu au caracter
retroactiv şi au efect numai pentru viitor, în sensul că dobândirea sau recunoaşterea unui
drept produce efecte doar pentru viitor, din momentul intrării în vigoare şi acela din care
dreptul este confirmat de către autoritatea competentă. Este situaţia legilor referitoare la
retrocedarea sau reconstituirea dreptului de proprietate - Legea nr. 181/1991 sau Legea nr.
10/2001 ş.a.
În ceea ce priveşte retroactivitatea normei juridice de drept administrativ,
potrivit concepţiei introduse de Constituţia României, se recunoaşte că legea nu poate nici
retroactiva, deci nu poate supravieţui momentului ieşirii din vigoare. Ieşirea din vigoare a
normelor juridice este cel de-al treilea moment al acţiunii în timp al normei de drept
administrativ. Deşi, în mod curent, legea este elaborată pentru a acţiona pe o durată
nedeterminată, în multe situaţii, pe fondul modificării condiţiilor economice şi sociale,
intervine aşa-numita perisabilitate a legii. De aceea, se cunosc patru modalităţi de
încetare a acţiunii normei juridice, şi anume:
- ajungerea la termen, prevăzută în conţinutul actului normativ;
- desuetudinea sau perimarea ori învechirea legii, atunci când acele considerente
de ordin social-economic care au determinat adoptarea normei s-au schimbat ori au
dispărut;
- declararea neconstituţionalităţii, prin decizii ale Curţii Constituţionale asupra
unei legi, ordonanţe ori numai asupra unor părţi din acestea, caz în care acestea îşi
încetează efectele în 45 de zile de la data publicării deciziei, dacă în acest termen
Parlamentul sau Guvernul nu pun de acord textul încriminat cu dispoziţiile
Constituţiei, perioadă în care dispoziţiile declarate neconstituţionale sunt
suspendate de drept;
- abrogarea expresă, prin conţinutul unei noi norme, care poate fi expresă,
indirectă (legiuitorul anunţă că orice dispoziţie contrară se abrogă) sau tacită sau
implicită (reglementarea diferită a acelei situaţii juridice supuse reglementării).
2.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ

Normele juridice adoptate de legiuitorul român au, în principiu, efecte doar asupra
teritoriului ţării sau a unităţii administrative respective. Se poate afirma, astfel, că ea
acţionează doar asupra teritoriului de competenţă a legiuitorului în cauză. Aici acţionează
două concepte pe care le considerăm strâns legate: competenţa teritorială şi aplicarea în
spaţiu a normei administrative. Pe această bază, putem să afirmăm că normele de drept
administrativ acţionează pe teritoriul statului român sau în anumite părţi ale acestuia, în
unităţile administrativ-teritoriale, în funcţie de competenţa teritorială a autorităţii emitente
a actului normativ.
Totuşi, de la principiul strictei aplicabilităţi teritoriale a normei de drept
administrativ, există situaţii de extrateritorialitate, cum sunt, de exemplu, normele de
drept administrativ cuprinse în actele Ministerului Afacerilor Externe care are drept obiect
misiunile diplomatice ale României din străinătate.
2.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ

Am afirmat anterior că norma de drept administrativ este şi personală, adică
acţionează asupra cetăţenilor statului român sau a persoanelor care locuiesc pe teritoriul de
competenţă al autorităţii emitente. De asemenea, legea română are incidenţă şi asupra
42
cetăţenilor străini sau a apatrizilor aflaţi pe teritoriul României sau pe teritoriul unei unităţi
administrativ-teritoriale vizată de actul normativ administrativ.
Pe de altă parte, consemnăm că acţiunea asupra persoanelor fizice sau juridice
poate fi circumscrisă uneia sau mai multor categorii de persoane care sunt sau nu sunt
cetăţeni ai statului român, ori care se găsesc pe teritoriul unei unităţi teritoriale.
Exemplificăm acest fapt prin legile care adoptă statute speciale pentru funcţionarii publici
sau pentru alte categorii de personal (demnitari, personalul diplomatic şi consular, militari,
poliţişti ş.a.) care conţin norme de drept administrativ de strictă referire la acele categorii.
De asemenea, codurile de conduită pentru funcţionarii publici, personalul contractual,
poliţişti, militari produc efecte numai asupra categoriei de personal vizat prin
reglementările respective.
Excepţia de extrateritorialitate, despre care am amintit, produce efecte nu numai
pentru teritoriul (sediul) pe care se află o misiune diplomatică sau consulară. Ci şi cu
privire la personalul acestora.
2.4. Structura normei de drept administrativ

În mod asemănător celorlalte norme juridice, normele de drept administrativ
cuprind trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
În dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltată şi prevede
împrejurările şi condiţiile în care se aplică şi, respectiv, subiectele la care se referă
dispoziţia. În ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale normei: definiţii, principii, scopul
activităţii unui organ, înţelesul unor termeni (43).
De altfel, în art. 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt
redate mai multe definiţii, astfel:
„(1). Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite
în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
publică centrală şi locală”.
„(2). Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o
funcţie publică. Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei
îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă
al funcţionarilor publici”.
„(5). În sensul prezentei legi, totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi
instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul
funcţionarilor publici”.
Este de notat faptul că, în ultimii ani, îndeosebi în domeniul dreptului administrativ,
s-a generalizat practica şi tehnica legislativă de a defini, în cadrul ipotezei normei de drept,
noţiunile cu care operează actul normativ respectiv, cu intenţia vădită de a clarifica
exhaustiv, în cele mai mici amănunte, noţiunile utilizate în cuprinsul acestora. De pildă,
noua Lege a contenciosului administrativ defineşte nu numai noţiunea de bază - interes
legitim - ci şi formele acestuia: interesul legitim privat şi interesul legitim public.
Observăm că impunerea obiectivă a acestui mod de redactare a ipotezei normei de
drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administraţiei publice şi implicit al
dreptului administrativ, aplicarea practică în cele mai variate forme şi situaţii concrete a
valorilor apărate şi prestarea serviciilor publice, care urmăresc realizarea intereselor
generale ale statului şi cele personale ale cetăţeanului, cer şi impun o asemenea manieră de
legiferare. Acelaşi context, al importantei activităţi desfăşurate de administraţia publică,
reclamă o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administraţiei publice şi locale cât mai
multe elemente şi argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public apărat
şi aplicarea cât mai exactă a legii (44).
43
dr. Niculae Neagu
În doctrină, mergându-se în detaliul analizei, se face distincţie între ipoteza precis

determinată (conturarea detaliată şi precisă a împrejurărilor în care se va aplica dispoziţia)
care impune funcţionarului doar să ia act, să verifice ori să constate şi să se conformeze
(45) şi ipoteza relativ determinată, care prevede, la modul general, împrejurările în care
se aplică norma, lăsând la aprecierea autorităţii publice modalitatea de aplicare, aceştia
având competenţa de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: „în situaţii
deosebite ...”, „în cazuri bine justificate”, „dacă este necesar”, „şi altele de natură ...” sau
„şi altele de asemenea ...)”.
În ceea ce ne priveşte, dacă ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa
tendinţa legiuitorului român de a abuza de asemenea sintagme, care lărgesc plajele
arbitrariului şi abuzului în practica administrativă, aspect relevat cu obstinaţie de către
comisiile, observatorii şi specialiştii aparţinând Comunităţii Europene. Acest lucru va
trebui analizat şi soluţionat de-a lungul procesului legislativ, rămânând ca numai în
situaţiile în care obţinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este condiţionată de o
anchetă administrativă sau o procedură prealabilă (46) să se mai utilizeze asemenea
formulări.
În ceea ce priveşte dispoziţia normei de drept administrativ, vom constata că ea
este mai întotdeauna categorică, precisă şi imperativă, reflectând procesul de realizare a
puterii. Astfel, principalele norme obligă subiectele la o anumită conduită. Spre exemplu,
„art. 17 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 stipulează că „În unităţile
administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de
peste 20% din numărul locuitorilor, autorităţile administraţiei publice locale vor
asigura folosirea, în raporturile cu aceştia, şi a limbii materne a acestora, în conformitate
cu prevederile Constituţiei ...”. În mod asemănător, în art. 8 din legea invocată anterior se
prevede: „Autorităţile administraţiei publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea
oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în
toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii” (47).
Este de observat că o mare parte dintre normele de drept administrativ conţin
dispoziţii prohibitive, stipulând norme de interzicere a unor acţiuni, aşa cum se întâmplă
îndeobşte cu cele cu caracter contravenţional prin care se stabilesc regulile de constrângere
administrativă. În acest sens, ne stă la îndemână art. 9 din Legea nr.60/1991, republicată,
privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, redactat astfel: „Sunt interzise
adunările publice prin care se urmăreşte: a) propagarea ideilor totalitare de natură fascistă,
comunistă, rasistă, şovină sau ale oricăror organizaţii terorist-diversioniste, defăimarea
ţării şi a naţiunii, îndemnul la ură naţională sau religioasă, incitarea la discriminare,
la violenţă şi la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea
unei lovituri de stat sau altei acţiuni contrare siguranţei naţionale; c) încălcarea ordinii,
siguranţei sau moralităţii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ori punerea în
pericol a sănătăţii acestora”.
Uneori, dispoziţia normei de drept administrativ are şi caracter permisiv, stabilind
numai facultatea de a acţiona sau nu într-o anumită modalitate, evocată mai ales prin
verbele „a putea”, sau „a face” şi/sau prin utilizarea sintagmelor „autoritatea administrativă
poate ...” sau „cetăţeanul poate ...”. Spre exemplu, art. 12 din Legea administraţiei publice
locale stipulează: „Autorităţile administraţiei publice locale pot încheia şi pot
participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de
dezvoltare regională, în condiţiile legii. În acelaşi sens, invocăm, spre pildă, formularea art.
46, din acelaşi act normativ, care, printre altele, stipulează: „...nominalizarea comisiilor şi
compartimentelor cărora li se transmit materiale spre analiză se face de către primar
împreună cu secretarul” (48).
44
În legătură cu sancţiunea normei de drept administrativ, o serie de autori şi

specialişti consideră, în mod eronat, că normele de drept administrativ, asemănător celor de
drept constituţional, nu ar avea sancţiune, bazându-se pe constatarea faptului că, la fel ca şi
în cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare întotdeauna şi în mod expres, fiind dedusă,
prin analiza logică a conţinutului normei juridice respective sau fiind aplicată aceeaşi
sancţiune pentru încălcarea a mai multor norme juridice conţinute de acelaşi act legislativ.
Pe de altă parte, considerăm şi noi, că sancţiunea rămâne elementul potenţial al
normei de drept administrativ, întrucât trebuie să admitem că ea se pune în aplicare nu
numai din teama de a nu fi sancţionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului,
funcţionarului şi ale cetăţenilor (49).
Mai apoi, pe un plan mai larg, ţinând cont de noţiunile cu care operăm şi cele
unanim acceptate, precum şi de conţinutul legislaţiei în vigoare, suntem şi noi de acord că
trebuie făcută distincţie între sancţiune, ca element al structurii logico-juridice a normei şi,
sancţiune, ca element al răspunderii juridice de natură administrativă. Privind astfel
lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sancţiunii normei de drept
administrativ:
a) sancţiuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcţia publică, revocarea
alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinară, trecerea într-o funcţie publică inferioară,
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare, sau după caz, de
promovare în funcţia publică ş.a.);
b) sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda, confiscarea
ş.a.).
c) sancţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs
printr-o daună materială sau morală);
d) măsuri tehnico-administrative de constrângere (de protecţie a unor interese
personale sau publice, de prevenţie şi de protecţie a unor interese personale sau
publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reţinerea
administrativă, reţinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament
medical ş.a.);
e) măsuri de executare silită (de înfrângere a unei rezistenţe fizice: acţiuni în forţă
ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinţarea unor
construcţii ş.a.);
f) măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac, ş.a.).
2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ

Am văzut anterior că normele de drept administrativ pot îmbrăca cele mai diverse
forme: fie sunt cuprinse în diferite acte juridice normative, fie îmbracă forma actelor
administrative cu caracter normativ, fiind necesară distincţia între normele de drept
administrativ şi actele administrative normative (50).
În plus, actele administrative normative cuprind de regulă şi alte norme juridice
decât cele administrative, cum sunt cele de drept civil, al muncii, al familiei, etc.
În literatura de specialitate, şi înainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii
de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care:
a) al sectorului de activitate;
b) al ramurii şi al domeniului activităţii administrative;
c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere (51).
Cele mai elaborate lucrări şi mai fundamentate clasificări aparţin profesorului Valentin
Prisăcaru (care utilizează criteriile obiectului reglementării şi al sferei de reglementare a
normelor şi ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material şi de drept
procesual - respectiv generale, norme speciale şi norme excepţionale) şi profesorului
45
dr. Niculae Neagu
Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adăugăm şi un altul: al funcţiei care
se realizează, norma respectivă, ajungând astfel la cinci categorii de norme (52), la care
achiesă şi noi, astfel:
a) norme organice;
b) norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice;
c) norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice;
d) norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (neesenţiale) pentru
societate;
e) norme de contencios administrativ.
Se cuvine să menţionăm că, în opinia autorilor menţionaţi mai sus, prin sintagma
norme organice se pot evoca toate normele care se referă la organizarea şi funcţionarea
instituţiilor politico-administrative, indiferent, de pildă, dacă reprezintă legi organice, legi
ordinare sau norme edictate chiar de către autorităţile administrative centrale sau
locale (53).
Am adăuga că importanţa cunoaşterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului
administrativ decurge din nevoia de categorisire şi de ordonare a lor într-o succesiune
logică, atunci când se pune problema aplicării unora sau altora într-o speţă concretă. De
pildă, în raport de conţinutul, sensul şi organismul de la care emană, vor avea prioritate
normele organice faţă de cele ce rezultă din legile ordinare, respectiv cele de drept
administrativ faţă de cele ce apar şi rămân subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul
civil şi, nu în ultimul rând, normele cu caracter special se aplică înaintea celor cu caracter
general, iar norma de excepţie numai înaintea celor două mai sus menţionate (54).
3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al

normei de drept administrativ
3.1. Noţiunea raportului juridic de drept administrativ

Într-o formulare simplistă, raporturile juridice ne apar ca relaţii sociale căzute sub
incidenţa normelor juridice. Pentru a fi şi mai exacţi, vom preciza că nu toate relaţiile
sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor
permite să afirmăm că raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera
raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie într-o
categorie cu totul distinctă.
O serie de autori afirmă că raportul juridic concret, din care derivă drepturile şi
obligaţiile subiectelor, se poate stabili fie în urma intervenţiei unui fapt juridic (55), fie
rezultă direct din norma juridică (56) aşa cum se întâmplă curent în domeniul dreptului
penal. Spre deosebire de domeniul penal, care conţine nu numai norme cu dispoziţii şi
sancţiuni, am văzut că în domeniul administrativ normele au în structură ipoteza,
dispoziţia şi sancţiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare şi conflict nu poate fi
extinsă la toate raporturile juridice care cad sub incidenţa sa, decât, de pildă, la normele
contravenţionale, în interiorul cărora agentul de autoritate poate solicita şi impune o
anumită conduită iar celălalt participant la raportul respectiv este obligat să-l execute, deci
să se conformeze (57).
Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma că raportul de drept
administrativ este reprezentat de relaţia socială reglementată de către norma
dreptului administrativ, indiferent dacă s-a născut direct, din norma juridică, sau indirect
din fapta juridică săvârşită în executarea acesteia (58).
3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ
46
Am consemnat faptul că, în cadrul oricărui raport juridic de drept administrativ, cel
puţin unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei publice de stat sau
teritoriale/locale. Aceasta se explică prin faptul că naşterea, modificarea sau stingerea
raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestării unilaterale de voinţă
a autorităţii administrative purtătoare de autoritate publică, care activează pentru
realizarea unui interes general, al societăţii sau al colectivităţii teritoriale.
Există multiple posibilităţi şi variante de stabilire a unor raporturi juridice de drept
administrativ, printre care:
- raporturi între două autorităţi ale administraţiei publice (între două ministere,
între două autorităţi teritoriale ş.a.);
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o autoritate aparţinând
celorlalte puteri ale statului, respectiv o autoritate independentă;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi un organism
nonguvernamental;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o instituţie social-
economică sau un agent economic privat;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
3.3. Conţinutul şi clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ

Norma juridică de drept administrativ prevede drepturile şi obligaţiile subiectelor
intrate într-un raport juridic de drept administrativ, care desemnează conţinutul acelui
raport juridic.
Conţinutul raportului juridic de drept administrativ, respectiv exercitarea drepturilor
şi obligaţiilor stipulate de norma juridică nu este lăsată, de regulă, la latitudinea părţilor,
întrucât fiind raporturi de putere, constituie o obligaţie legală pentru părţi, de la care nu se
poate deroga. Pe cale de consecinţă, naşterea, modificarea sau încetarea raporturilor
juridice de drept administrativ nu depind de voinţa părţilor, ci constituie o obligaţie
legală, în primul rând pentru autorităţile administraţiei publice, legată de raţiunea
îndeplinirii atribuţiilor şi a competenţei cu care au fost învestite.
Trebuie, de asemenea, să observăm că parte din raporturile juridice de drept
administrativ se formează în cadrul sistemului administraţiei publice şi se referă la
organizarea şi funcţionarea acesteia. O altă parte se formează între subiecte ce aparţin
administraţiei publice şi subiectelor de drept din afara acestui sistem.
Vom consemna mai întâi evoluţia contradictorie, în literatura de specialitate din
perioadele interbelică şi postbelică, a problematicii clasificării raporturilor de drept
administrativ. În perioada interbelică s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor
administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, în timp ce literatura
postbelică s-a angajat în teorii care au încercat să explice, uneori de o manieră tehnico-
juridică, fenomenele politice ale perioadei socialiste şi comuniste. Se poate cita, de pildă,
teza pluralităţii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari
categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare şi de
colaborare (59).
Pentru a ajunge la opinia dominantă actuală a clasificării raporturilor de drept
administrativ, în raporturi de subordonare şi în raporturi de colaborare, ne vom ralia
la părerea celor care susţin faptul că denumita categorie a raporturilor de participare nu
reprezintă o categorie de sine stătătoare, ci o formă a raporturilor de colaborare (60), astfel
încât vom putea analiza cele două mari categorii identificate.
Raporturile de subordonare se stabilesc între o autoritate a administraţiei de stat,
pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă parte (o altă autoritate publică, o
persoană juridică civilă, o persoană fizică). Important de reţinut este faptul cardinal că, în
47
dr. Niculae Neagu
cadrul acestui tip de raport, subiectul purtător al autorităţii publice este „subiectul
supraordonat”. Acesta, fie în baza autorităţii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru
realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.
Se acceptă, însă, şi posibilitatea ca subiectul supraordonat să fie şi o persoană
privată, în măsura în care a fost sau este autorizată prin lege sau, după caz, de către o
autoritate a administraţiei publice să desfăşoare activităţi în regim de autoritate publică.
Raporturile de colaborare se stabilesc între subiecte aflate în poziţii de egalitate,
dintre care cel puţin unul dintre acestea este reprezentantul unei autorităţi administrative,
deci purtătorul autorităţii publice. Acest tip de raporturi apare, de regulă, între două
autorităţi ale administraţiei publice care acţionează împreună, pe picior de egalitate,
exercitându-şi fiecare competenţa, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al
activităţii desfăşurate pentru menţinerea ordinii şi liniştii publice, realizate în cadrul unor
raporturi de colaborare, de către Jandarmerie şi Poliţie.
Acest tip de raporturi pot apărea şi între o autoritate a administraţiei publice
centrale sau locale şi o altă autoritate publică, atunci când legea le obligă să acţioneze
împreună pentru îndeplinirea unei sarcini care revine administraţiei publice. (Putem cita
prezenţa judecătorilor în Comisia de pe lângă Ministerul Justiţiei în materie de cetăţenie
sau în birourile electorale), respectiv între o autoritate a administraţiei publice şi o persoană
juridică civilă sau o persoană fizică, în situaţiile în care acestea din urmă sunt atrase la
prestarea unor servicii publice (61).
Cât priveşte inter-relaţiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie
Iorgovan observă, cu just temei, existenţa unor reguli:
a) un raport de conformare poate fi atât un raport de colaborare, cât şi un raport de
natură conflictuală;
b) un raport de natură conflictuală este întotdeauna un raport de subordonare;
c) realizarea unui raport conflictual poate reclama şi un raport administrativ de
colaborare, în situaţia în care raportul administrativ de colaborare se constituie într-
un mijloc juridic de garantare a realizării drepturilor şi obligaţiilor organului de stat
ca subiect.
3.4. Faptele juridice de drept administrativ

Faptele administrative au întotdeauna caracter juridic, reprezentând premise
esenţiale pentru naşterea, desfăşurarea sau stingerea unui raport juridic de drept
administrativ. faptul juridic administrativ presupune existenţa unei împrejurări care are
consecinţe juridice şi, deci, creează, modifică sau stinge raporturi administrative. Nu orice
împrejurare din natură sau din acţiunea omului reprezintă un fapt juridic de drept
administrativ ci doar acelea de care norma de drept administrativ leagă consecinţe juridice.
În literatura juridică de specialitate, faptele administrative sunt clasificate în
evenimente şi în acţiuni ale oamenilor, funcţie de interferenţa sau neinterferenţa voinţei
oamenilor.
Evenimentele au fost desemnate a fi împrejurări care nu depind de voinţa
omului, dar care, prin rezultatele lor, produc consecinţe juridice, în condiţiile în care o
normă juridică de drept administrativ prevede acest lucru. Pot fi incluse în această
categorie fenomenele naturale, cum sunt cutremurele şi alte calamităţi naturale, moartea
unei persoane, naşterea, curgerea timpului. Moartea unei persoane atrage după sine, spre
exemplu, stingerea efectelor unei măsuri de sancţionare administrativă dispusă de un organ
al administraţiei publice şi, pe cale de consecinţă, şi încetarea raportului juridic de drept
administrativ respectiv.
Pe de altă parte, acţiunile reprezintă evident manifestări de voinţă ale subiectelor
de drept administrativ care produc efecte juridice, fiind incidente conţinutului normei de
48
drept administrativ. Există acţiuni licite şi acţiuni ilicite, după cum prin conţinutul
normelor de drept administrativ sunt calificate acestea: acţiuni permise şi acţiuni interzise.
În ceea ce priveşte actele autorităţii administraţiei publice luate ca manifestări
unilaterale de voinţă, ele nu reprezintă altceva decât atitudini voluntare ale acestora în
momentul în care iau la cunoştinţă despre evenimentele şi acţiunile ce reprezintă fapte
juridice de drept administrativ.
3.5. Trăsăturile raporturilor juridice de drept administrativ
În literatura de specialitate, corespunzător tezelor, clasificărilor şi definiţiilor date
raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit poziţii teoretice şi cu
privire la trăsăturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru
trăsături:
a) au acelaşi obiect cu administraţia de stat;
b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administraţiei de stat;
c) se nasc, în general, pe baza unei manifestări unilaterale de voinţă care emană de la
un organ al administraţiei de stat;
d) d) naşterea şi realizarea lor în concret constituie o obligaţie chiar şi pentru organul
administrativ de stat (62).
Având în vedere opiniile personale exprimate anterior, considerăm că trăsăturile
generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:
a) sunt raporturi care se nasc, se modifică şi se sting în sfera relaţiilor sociale
reglementate de normele dreptului administrativ;
b) sunt raporturi de putere în care subiectul supraordonat acţionează în calitate de
purtător al autorităţii publice şi de organ al administraţiei de stat;
c) se bazează preponderent pe subordonare şi nu pe autonomia părţilor, de obicei fiind
realizată la iniţiativa unui organ al administraţiei de stat.
Prima trăsătură delimitează raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de
drept public (constituţional, penal ş.a.).
Cea de a doua trăsătură explică poziţia şi forţa pe care unul dintre subiectele
raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalţi participanţi, iar acesta nu
poate fi decât un organ al administraţiei publice, învestit cu autoritate publică necesară
bunei îndepliniri a atribuţiilor sale. Ea invalidează faptul că unul dintre subiectele
raportului juridic este o persoană juridică (morală) de drept public.
În fine, cea de a treia trăsătură explică poziţia privilegiată în care se află unul dintre
subiecte, faptul şi că în cadrul raporturilor de colaborare, unul dintre subiecte, şi
obligatoriu cel ce reprezintă administraţia de stat, este în poziţia de subiect supraordonat.
Ne referim îndeosebi la situaţia în care, de pildă, la îndeplinirea unei activităţi participă
mai multe organe ale administraţiei de stat ce îndeplinesc atribuţiile potrivit competenţelor,
dar în care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonării şi/sau a
finalizării activităţii, şi în această poziţie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire
la comportamentul celorlalte subiecte participante.
3.6. Începerea şi stingerea raporturilor juridice de drept administrativ

Declanşarea raportului juridic de drept administrativ poate fi determinată de acte
juridice, de fapte materiale sau de operaţiuni materiale, fiecare suscitând câteva explicaţii
succinte.
În ceea ce priveşte actele juridice, acestea pot fi normative (ca izvoare de drepturi
şi obligaţii şi determină naşterea unui raport juridic de drept administrativ prin efectul legii,
fără a fi necesară intervenţia unui fapt administrativ) sau individuale (ca izvor de drepturi
şi obligaţii pe baza cărora iau naştere raporturi juridice de drept administrativ ca rezultat al
unor fapte juridice administrative).
49
dr. Niculae Neagu
Faptele juridice materiale pot fi încadrate în rândul: faptelor comisive

(consecinţele îndeplinirii uneia sau a mai multor acţiuni), faptelor omisive (consecinţele
abţinerii de la săvârşirea unor acţiuni a căror îndeplinire este expres prevăzută de lege) şi
faptelor comisiv-omisive (care produc efecte atât ca urmare a unor acţiuni cât şi a unor
omisiuni).
Operaţiunile tehnico-materiale sunt reprezentate de acele operaţii care sunt legate
de conţinutul procedurii de elaborare sau a celei de executare a unor acte administrative,
precum şi cele care nu intervin în această procedură. Ceea ce se impune a fi subliniat este
faptul că acestea nu sunt producătoare de efecte juridice prin ele însele, deci, nu sunt
generatoare de raporturi juridice.
În ceea ce priveşte stingerea raporturilor juridice de drept administrativ,
aceasta se produce odată cu:
- realizarea obiectului;
- abrogarea; revocarea sau anularea actului juridic care a generat raportul juridic;
- moartea, desfiinţarea sau dispariţia subiectului pasiv.
50
1. Vezi: P. Gogeanu, Istoria dreptului românesc, Universitatea din Bucureşti, 1985,

p.5 şi urm.
2. Componentă a lui ius publicum.
3. Vezi: P. Gogeanu, op. cit., p.12 şi urm.
4. Vezi: Vl. Hanga, Instituţii politico-juridice autohtone în perioada migraţiilor, în
S.C.J., nr.2/1982, p.153-196; „Comunităţile vicinale erau conduse de o căpetenie,
ajutată în îndeplinirea sarcinilor de bătrânii satului şi uneori chiar de obştea
satului”.
5. Idem, p.157.
7. Vezi: Vl. Hanga, op. cit., p.156.
8. Vezi: colectiv, Istoria Dreptului Românesc, vol. I, Editura Academiei, Bucureşti,
1980, p.54 şi urm.
9. Formele predominante ale acestora au fost reprezentate de: hrisov, aşezământ,
testament, legământ ş.a.
10. Vezi: colectiv, op. cit., p.228 şi urm.
11. În Ţara Românească apar judeţele, având în frunte câte un căpitan de judeţ, iar în
Moldova ţinuturile conduse, de către un pârcălab.
12. Reglementările din 1864 au schimbat radical viziunea privitoare la rolul judeţului
în viaţa administrativă, prin acordarea personalităţii juridice, înfiinţarea Consiliilor
judeţene alese şi numirea în fruntea acestora a prefecţilor. Constituţia din 1866 a
adus unele modificări, în sensul lărgirii autonomiei locale, iar Legile din 1883,
1886, 1898 şi 1909 au modificat structura administrativă şi/sau au concentrat sau
descentralizat administraţia românească.
14. A fost înfiinţat Consiliul de Stat, organ de stat cu rol de avizare legislativă dar şi de
instanţă de contencios administrativ, iar pe plan ştiinţific au apărut lucrări
ştiinţifice, dreptul administrativ devenind obiect de studiu în şcoala secundară şi în
învăţământul juridic superior.
15. În acest sens, vezi A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Teorie
generală, Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucureşti, 1994. Reputatul profesor
consideră că pentru a determina obiectul dreptului administrativ trebuie să ne
raportăm la obiectul dreptului constituţional şi alte norme ale dreptului public şi
privat, pentru a determina „ceea ce rămâne”.
16. Vezi: I. Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Editura Economică,
Bucureşti, 2003, p.35 şi urm; sau R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura
Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.44 şi urm.
18. În cadrul subordonării administrative, ofiţerii din poliţia judiciară au obligaţia de a
se conforma structurilor ierarhice din Ministerul Administraţiei şi Internelor în ceea
ce priveşte organizarea activităţii de urmărire penală şi în privinţa unor aspecte
tehnico-tactice ale actelor premergătoare şi ale urmăririi penale, aspecte care au în
51
dr. Niculae Neagu
comun cu organizarea administraţiei publice. Chiar şi în privinţa activităţii poliţiei

judiciare arondate Departamentului Naţional Anticorupţie, şi care face parte din
acesta, există o subordonare funcţională în ideea menţinerii unităţii poliţiei
judiciare, componentă esenţială a poliţiei naţionale, structură tradiţională a
administraţiei şi nu a autorităţii judecătoreşti.
19. Acestea susţin că dreptul administrativ reglementează doar modalităţile de
exercitare a competenţei organelor administraţiei de stat, nu şi competenţa acestor
organe, cum ar fi stabilită de ramurile speciale ale dreptului muncii, dreptului civil
ş.a.
20. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.119
21. Dreptul administrativ apără valorile sociale de importanţă secundară, cu caracter
mai general şi un pericol social mai redus.
22. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.121-122. Este interesantă critica limitelor de care
suferă definiţiile date dreptului administrativ de către unii autori, cum sunt M.
Preda, T.N. Petrescu sau V.I. Prisăcaru, prin referiri exclusive la administraţia
publică, sau la regimul de putere administrativ, ori prin referire la organele de stat
înfiinţate special pentru rezolvarea sarcinilor executive, incluzând pe cele care
vizează nerespectarea acestor norme.
23. Idem, p.121-122.
24. Vezi articolul 126 alineat 3 din Legea de revizuire a Constituţiei României.
25. Vezi Titlul II şi Titlul III al Constituţiei României.
26. Vezi articolul 135 din Constituţie (libertatea comerţului, protecţia concurenţei
loiale, protejarea intereselor naţionale, stimularea cercetării ştiinţifice naţionale,
refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător) care direcţionează activitatea
Guvernului şi a unor ministere.
27. Vezi articolul 73 alineat 3 şi articolul 117 alineat 1 din Constituţia României.
28. Acest lucru va fi reclamat îndeosebi în momentul în care se va pune problema
ratificării Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa.
29. Vezi Legea nr.157/2005, în M. Of. nr.464 din 1 iunie 2005
30. Vom reveni cu unele comentarii într-un capitol special al cursului nostru.
31. Imediat după integrarea României trebuia să se constituie Comisia de pregătire a
propunerii legislative sau să se accepte o iniţiativă a executivului.
32. În dreptul internaţional se susţine, cu just temei, că „durata şi constanţa practicii
sunt esenţiale pentru crearea unei cutume” care să determine trecerea ei în rândul
izvoarelor scrise, prin sancţionare legislativă.
33. Ne referim la condiţiile geografice, dispersia locuitorilor, ocupaţia locuitorilor,
tradiţiile locale, sărbătorile şi obiceiurile religioase, care pot influenţa programul de
lucru al funcţionarilor primăriei locale. În situaţia dată, refuzul unui funcţionar de a
respecta obiceiul locului atrage după sine un anumit grad de răspundere
administrativ-disciplinară şi/sau, după caz, administrativ-patrimonială.
34. Inclusiv în sistemul de drept instituit de Carta Naţiunilor Unite, Statutul Curţii
Internaţionale de Justiţie include, printre izvoarele dreptului internaţional,
principiile generale ale dreptului şi doctrina celor mai reputaţi jurişti.
35. Atragem atenţia că textul Constituţiei revizuite a inserat obligaţia pentru Parlament
de a reexamina dispoziţiile declarate neconstituţionale, în vederea punerii de acord
a textului incriminat cu decizia Curţii Constituţionale, fixând un termen de 45 de
zile în interiorul căruia dispoziţia declarată neconstituţională este scoasă din
vigoare, deci suspendată pe întreaga această perioadă.
52
36. Vezi articolul 126 alineat 3 din Constituţie: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe
judecătoreşti, potrivit competenţelor sale”.
37. Potrivit prevederilor art. 32 din Legea nr.554/2004 trebuie publicate hotărârile
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care au anulat acte administrative cu
caracter normativ, care sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele
se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la cererea instanţelor de
executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
39. Vezi articolul 126 alineat 3 din Constituţia României.
40. Vezi: R.N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p.20.
41. Vezi Codul Civil napoleonian elaborat în urmă cu circa două secole.
42. Se aminteşte despre eşecul codificării înregistrat de Consiliul administrativ
permanent, înfiinţat pe lângă Ministerul de Interne, în 1908, care a avut sarcina
elaborării unui Cod administrativ, dar, credem noi, neîndeplinirea acestei sarcini a
ţinut mai mult de lipsa unei voinţe politice puternice şi de jocurile politicianiste ale
vremii.
43. Un alt exemplu: alineatul 1 articolul 3 din Legea administraţiei publice locale
cuprinde următoarea definiţie: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de
a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice, în condiţiile legii, iar alineatul 4: „Prin colectivitate locală se
înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”.
44. Perspectiva integrării României în Uniunea Europeană a întărit acest curent.
Doctrina occidentală pune un accent primordial pe responsabilizarea,
responsabilitatea şi puterea administraţiei publice, componenta cea mai vizibilă a
întregii vieţi a comunităţilor europene.
45. Spre exemplu, articolul 20 din Legea nr.21/1991 a cetăţeniei române prevede că
„cetăţenia română se dobândeşte pe data depunerii Jurământului de credinţă”, iar
după depunerea jurământului, ministrul justiţiei, după caz, şeful misiunii
diplomatice sau oficialul consular, „va elibera persoanei căreia i s-a acordat
cetăţenia română un certificat constatator”.
46. Sunt de comentat situaţii în care formularea ipotezei este neclară şi contrară textului
concret pe care-l foloseşte. Astfel, în referire la ipoteza aceluiaşi text de lege, în
articolul 8, se menţionează că „cetăţenia română se poate acorda ...”, deşi
informaţiile ce formează ipoteza sunt precis determinate, fapt ce nu ar lăsa
organului de aplicare posibilitatea de „a putea” sau „a nu putea” adopta o conduită,
într-un sens sau în altul.
47. Aşa, de pildă, şi articolul 16 din Legea cetăţeniei are următoarea redactare:
„Autorităţile publice, care deţin date sau informaţii din care rezultă că solicitantul
nu întruneşte condiţiile legale pentru acordarea cetăţeniei, sunt obligate să le
comunice Comisiei”.
48. Lista sintagmelor care indică o anumită facilitare este mult mai lungă putând
include: „au dreptul de a adera”, „au dreptul să participe”, „are iniţiativă şi
hotărăşte”, „analizează şi aprobă”, ş.a.
50. Vezi: R.N. Petrescu, op. cit., p.20.
53
dr. Niculae Neagu
51. Cei mai importanţi exponenţi au fost profesorii R. Ionescu, I. Iovănaş, V.

Prisăcaru, V. Gilescu, iar mai recent profesorul A. Iorgovan.
53. Idem, p.145.
54. Ibidem, p.147.
55. De existenţa faptului juridic al unei acţiuni sau a unui eveniment se leagă
producerea efectelor juridice.
56. Este cazul concret al normelor de drept penal, care derivă din teoria raporturilor de
conformare.
57. Este citată situaţia ipotetică în care un agent al poliţiei rutiere, competent să aplice
dispoziţiile legale în domeniu, prin semnal regulamentar poate impune oprirea unui
conducător auto aflat în trafic, cerinţă căreia acesta din urmă este obligat să se
conformeze, aflându-se în cadrul unui raport juridic de conformare, un raport
juridic administrativ de natură conflictuală.
58. Profesorul R. Ionescu definea raporturile de drept administrativ ca fiind „acele
raporturi juridice care se nasc prin reglementarea de către normele juridice, direct
sau indirect, adică prin fapta juridică săvârşită în executarea acestora, a raporturilor
sociale care formează obiectul administraţiei de stat realizată de către organele
administrative ale statului”, iar profesorul A. Iorgovan susţine că „raporturile de
drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au fost reglementate, direct sau
indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către normele dreptului
administrativ”.
59. Într-o altă opinie, s-a susţinut existenţa a numai două categorii: de subordonare şi
de colaborare, vezi părerea profesorilor R. Ionescu (1970) şi I. Iovănaş (1978).
60. S-a susţinut şi se susţine că, în cadrul raporturilor de participare, subiectele acestora
acţionează pentru exercitarea unor activităţi de conducere în organele administraţiei
de stat (teză anterioară anului 1989), respectiv în cadrul unui organ colegial, faţă de
care subiecţii se pot afla în relaţii de subordonare (teză vehiculată după anul 1989).
62. Profesorul I. Iovănaş a indicat, la rândul său, două trăsături: a) se nasc în cadrul şi
în vederea realizării puterii executive şi b) sunt raporturi de putere în care subiectul
supraordonat acţionează în calitate de subiect investit cu atribuţii de stat, iar
profesor V. Gilescu a reţinut trei trăsături: a) se nasc, se modifică, se sting
înlăuntrul administraţiei de stat; b) se bazează pe subordonare şi nu pe principiul
autonomiei părţilor, ca în dreptul civil şi c) unul dintre subiectele raportului juridic
de drept administrativ este obligatoriu un organ al administraţiei de stat.
54
CAPITOLUL III
ORGANELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii introductive
În doctrina administrativă din România s-a conturat opinia, unanim acceptată,

potrivit căreia organizarea administraţiei de stat, ca fenomen istoric, este legată
indestructibil de apariţia şi fiinţarea statului, în calitatea sa de organism politic al societăţii.
Nu întâmplător, până în zilele noastre, noţiunea de administraţie de stat, în sensul său
organic, a fost utilizată, de regulă, cu referire la şeful statului, Guvern şi ministere, alte
structuri centrale de specialitate şi ramificaţiile acestora din teritoriu (1).
Teoriile ştiinţifice despre administraţia publică a statului s-au conturat mult mai
târziu, în plan istoric, şi sunt legate de dezvoltarea ştiinţei administraţiei şi a dreptului
administrativ, aproximativ pe la începutul secolului al XIX-lea (2).
Majoritatea autorilor de drept administrativ şi de ştiinţa administraţiei sunt de
părere că se poate vorbi despre o activitate administrativă propriu-zisă, în sensul cunoscut
de activitate socială organizată şi specializată, de îndeplinire a dispoziţiilor unor autorităţi
superioare ale organizării sociale, doar atunci când s-a pus problema instituirii unei forţe
publice care să asigure gestionarea problemelor publice, deseori prin întrebuinţarea
unor mijloace de constrângere (3). Deloc întâmplător, istoriceşte vorbind, evoluţia
organizării administrative a fost influenţată, de-a lungul mai multor secole, de factorul
militar, de unde provine şi conceptul de „ierarhie” şi de „subordonare ierarhică”, alături
de factorul geografic (4), mai întâi, şi de factorii economic, politic, cultural, religios ş.a.,
ulterior.
În epoca modernă şi contemporană, îndeosebi în doctrina occidentală, conceptul de
administraţie de stat este utilizat, cu precădere, atunci când se fac referiri la şeful statului,
la Guvern, la structurile centrale de specialitate şi la serviciile deconcentrate în teritoriu ale
acestora, iar noţiunea de administraţie locală este percepută pentru a desemna autorităţile
administraţiei locale autonome alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale existente
pe teritoriul statului. Cele două componente - administraţia de stat şi administraţia
locală - compun administraţia publică care, cel puţin în plan teoretic, compun sistemul
organizării administraţiei publice (5).
Cercetarea organizării administraţiei publice, constituită formal într-un asemenea
sistem, a raporturilor dintre elementele constitutive ale sistemului administraţiei publice, a
particularităţilor fiecărei componente, precum şi a principiilor aplicabile, relevă faptul că,
în timp, s-a realizat o trecere lentă de la structura strict ierarhică, bazată pe subordonare
ierarhică, la o structurare mai elastică, în care predomină raporturile de colaborare şi de
participare (6), inclusiv dacă ne raportăm la relaţiile dintre Guvern, ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice autonome centrale. De altfel, administraţia publică
55
dr. Niculae Neagu
contemporană este caracterizată, de cele mai multe ori, de absenţa subordonării

administraţiei publice locale faţă de administraţia de stat centrală şi de structurile
deconcentrate ale acesteia. În acest sens, legile administrative prevăd doar forme de control
indirect asupra administraţiei publice locale, pe care şi doctrina o denumeşte „tutelă
administrativă” (7).
De-a lungul vremii, ştiinţa administraţiei a fost cea care s-a aplecat asupra desluşirii
organizării administraţiei publice, în primul rând, dreptul administrativ insistând asupra
acesteia sub aspectul reflectării ei în conţinutul normelor juridice care au ca obiect
problematica înfiinţării, funcţionării activităţilor concrete desfăşurate ş.a.m.d. În
general, doctrina a adoptat poziţii diferite, funcţie de tradiţii, natura regimului politic,
optica privind raportul dintre dreptul constituţional şi dreptul administrativ sau dreptul
administrativ şi ştiinţa administraţiei (8).
Există teze care insistă asupra faptului că autorităţile care formează puterea
executivă trebuie studiate în cadrul disciplinei dreptului constituţional - acea parte care se
referă la rolul lor politic - şi nu în cadrul disciplinei dreptului administrativ – acel aspect ce
vizează rolul lor administrativ pur. În practică, însă, s-a dovedit faptul că nu se poate
realiza o strictă şi clară delimitare a aspectului politic de aspectul administrativ al funcţiilor
îndeplinite de administraţia publică, mai ales în ceea ce priveşte funcţiile de conducere sau
de demnitate publică.
2. Poziţii ale doctrinei româneşti privind administraţia publică şi

organizarea administraţiei publice
O analiză exhaustivă a evoluţiei constituţionale, legislative şi doctrinare din

România cu privire la organizarea administrativă relevă numeroase constatări şi concluzii
pe care le vom analiza succint în cele ce urmează.
În primul rând, vom reţine faptul că în timp ce Constituţia din 1923, asemenea celei
din 1866, a ales soluţia utilizării noţiunilor de putere, autoritate publică, organ sau
instituţie publică, Constituţiile comuniste din 1948, 1952 şi 1965 au excelat prin utilizarea
noţiunii de organ de stat. Actuala Constituţie a României (9) foloseşte cu precădere termeni
cum sunt: autoritate publică, organ, instituţie, instituţie publică ş.a. (10).
Pe de altă parte, în perioada interbelică a fost conturat şi utilizat conceptul de
persoană morală de drept public, statul, judeţul, comuna şi stabilimentele publice fiind
îndrituite ca, prin activitatea concretă desfăşurată, să realizeze administrarea treburilor
publice şi să răspundă, astfel, nevoilor sociale ce conturau interesul public general. Pe
aceste temeiuri ele au fost calificate drept persoane morale de drept public sau persoane
politico-teritoriale în cadrul organizării statului, după cum afirma unul dintre corifeii
dreptului administrativ din perioada interbelică (11).
În perioada postbelică, doctrina comunistă a utilizat în exclusivitate noţiunea de
organ al administraţiei de stat, fără a se ajunge la desluşirea precisă a sensului şi
conţinutului acestuia. În plus, pe parcurs, discursul politic şi legislaţia vremii au consacrat
treptat şi conceptul de „unitate economică de stat”, specific, deopotrivă, dreptului civil
(12) şi dreptului public (13), aceasta fiind inclusă în sistemul organelor administraţiei de
stat. În doctrina vremii s-au formulat păreri potrivit cărora, motivul dublei apartenenţe a
conceptului, calitatea de organizaţie economică nu trebuie contrapusă calităţii de organ al
administraţiei de stat, în cadrul uneia şi aceleaşi structuri organizatorice, potrivit unora şi
aceloraşi norme juridice. De aici, teza majoritară şi dominantă, în sensul că orice unitate
economică de stat era şi organ al administraţiei de stat (14).
În doctrina postdecembristă, luând în considerare faptul că textul constituţional din
1999 şi legislaţia în vigoare au utilizat noţiunile de autoritate a administraţiei publice şi,
56
în mai mică măsură, noţiunea de organ al administraţiei publice, s-a accentuat asupra
părerii că o cercetare cât de aprofundată a dispoziţiilor legale în materie nu relevă vreo
distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni şi că ne aflăm în faţa uneia şi aceleaşi
categorii juridice care desemnează structurile care înfăptuiesc administraţia publică (15).
O serie de autori s-au exprimat, însă, în sensul că, totuşi, cele două noţiuni ar fi
distincte, astfel: noţiunea de organ al administraţiei publice este specifică exclusiv
structurilor organizatorice ale administraţiei de stat, bazate pe subordonarea ierarhică şi nu
pe autonomie, iar cea de autoritate a administraţiei publice desemnează structurile
organizatorice pe baza autonomiei locale, în absenţa oricărei subordonări ierarhice. De aici,
se poate trage concluzia, logică, conform căreia orice organ al administraţiei publice
constituie implicit o autoritate publică, în timp ce nu orice autoritate publică este şi organ
al administraţiei publice (16).
În opinia noastră, va trebui să observăm faptul că legislaţia actuală utilizează
noţiunea de autoritate publică privită ca Parlament, Preşedinte, Guvern, Administraţie
Publică, Instanţe judecătoreşti, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem al magistraturii,
Consiliul Judeţean, deci fie sub aspectul de organ public, fie sub cel de colectiv organizat
de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie printr-o activitate statală, fie
printr-o activitate din administraţia publică locală (17). De aceea, credem faptul că
autoritatea publică sau organul de stat reprezintă componenta structurală de bază şi
forma organizatorică distinctă, de constituire şi de manifestare a puterii publice, alcătuită
din una sau mai multe persoane şi care este înzestrată cu capacitatea juridică de a participa,
în nume propriu, la înfăptuirea sarcinilor ce revin în mod direct şi în modalităţile specifice
puterii publice (18).
Această definiţie – cea mai largă posibil – prezintă avantajul vizibil de a avea în
vedere, pe lângă organele de conducere colectivă şi organele de conducere unipersonale,
cum sunt de exemplu: preşedintele ţării, prefectul, primarul sau preşedintele Consiliului
judeţean, organe care semnifică, în egală măsură, autorităţi ale administraţiei publice care
fac parte din sfera mai largă a autorităţilor publice.
Semnalăm faptul că, în doctrina de drept constituţional, autoritatea publică a fost
definită ca formă organizaţională care exercită funcţiile guvernării potrivit competenţei
stabilite de Constituţie, ceea ce îi conferă legitimitate şi durabilitate, integrată într-un
sistem înzestrat cu forţă publică de constrângere, natura sa juridică fiind diferită în raport
cu funcţia pe care o realizează în mod prioritar sau cu titlu principal (19).
Într-o altă opinie, organul administraţiei publice reprezintă acea structură
organizatorică care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi
acţionează din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în
limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului (20). De asemenea,
interesantă şi fundamentală ni se pare şi definiţia dată de un alt autor, în opinia căruia
autoritatea administrativă reprezintă acea categorie a autorităţilor publice sau de stat cu o
structură stabilă şi o activitate continuă, înzestrată cu capacitate juridică administrativă care
îi permite participarea în nume propriu la înfăptuirea puterii executive, în limitele
competenţei legal determinate (21).
3. Noţiunea de organ al administraţiei publice în legislaţia actuală a României
În România, în cuprinsul textului Constituţiei din 1991 modificată în 2003, se

operează cu noţiunea de autoritate publică, care se referă îndeosebi la organele de stat şi în
subsidiar la organele administraţiei locale care realizează activităţile în baza principiului
autonomiei locale. Titlul III al Constituţiei României, intitulat „Autorităţile publice”,
57
dr. Niculae Neagu
debutează cu capitolul „Parlamentul” susţinând expres că „Parlamentul este organul

reprezentativ al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”.
Analizând în continuare textul constituţional, vom constata că sintagma de
„autoritate publică” este utilizată, în primul rând, pentru a desemna un organ public,
reprezentând colective de oameni care exercită prerogativele de putere publică într-o unitate
a statului sau într-o unitate din administraţia publică locală, şi doar în subsidiar pentru a
evoca funcţionarii publici, adică pe cei care, intrând în contact cu cetăţenii, desfăşoară un
serviciu public cu scopul de a le apăra drepturile fundamentale.
Este important de semnalat faptul că identificarea noţiunii de autoritate publică cu
cea de organ public este făcută în cuprinsul textului art. 111, care menţionează că
„Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, sunt obligate să prezinte
informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de Comisiile
parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora”. Deducem că, în concepţia
legiuitorului român, Guvernul este un organ al administraţiei publice, fiind alăturat
celorlalte organe ce au acest statut.
Lecturarea conţinutului Capitolului V „Administraţia publică” al Titlului III al
Constituţiei ne lămureşte şi mai mult, întrucât în acesta sunt desemnate generic sau chiar
nominalizate principalele organe ale administraţiei publice. Astfel, este prezentată
structura administrativă internă din România, relaţiile interne dintre administraţia publică
de stat şi administraţia publică locală autonomă, inclusiv instituţia tutelei administrative,
făcându-se vorbire despre: ministere, autorităţi administrative autonome, alte organe de
specialitate, consiliu local, primar, consiliu judeţean, prefect, servicii publice
desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii
principale ale administraţiei publice.
Este evident, însă, că sfera organelor administraţiei de stat nu se poate rezuma doar
la enumerarea anterioară, întrucât, trebuie acceptat faptul că îndeplinirea prerogativelor
constituţionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, înfiinţarea altor organe sub
forma unor instituţii bugetare, regii autonome sau societăţi comerciale. Astfel, în
dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constituţiei României, Legea nr.215/2001
privind administraţia publică, reia şi consacră dreptul organelor administraţiei publice
locale (Consiliul judeţean şi Consiliul local) de a înfiinţa instituţii şi agenţi economici de
interes local sau instituţii de binefacere.
Astfel, în textul alineatului (2) litera „i” al art. 138 printre atribuţiile Consiliului
local este prevăzută şi „înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice
de interes local, urmăreşte, controlează şi analizează activitatea acestora, instituie, cu
respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare şi funcţionare pentru
instituţiile şi serviciile publice de interes local, numeşte şi eliberează din funcţie, în
condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum şi pe cei ai
instituţiilor publice din subordinea sa, aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii,
persoanelor pe care le-a numit.
De asemenea, la litera „j” a aceluiaşi articol se prevede, în mod asemănător, că:
„hotărăşte asupra înfiinţării şi reorganizării regiilor autonome de interes local, exercită, în
numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile
comerciale pe care le-a înfiinţat, hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi
comerciale …”.
În plus faţă de atribuţiile menţionate anterior, potrivit prevederilor articolului 104
litera „o”, Consiliul Judeţean: „înfiinţează instituţii sociale şi culturale, precum şi pentru
protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor
necesare”.
58
Potrivit Constituţiei şi a legilor în completare, rezultă că organul administraţiei

publice face parte din categoria autorităţii publice abilitată să execute legea şi să presteze
servicii publice uzând de prerogativele puterii publice. Astfel, în această poziţie şi calitate,
organele administraţiei publice reprezintă persoane morale de drept public care pot intra în
raporturi juridice în nume propriu.
Dispoziţiile constituţionale delimitează structura administraţiei publice din
România, după cum urmează:
I. Administraţia centrală:
a) organele supreme ale autorităţii publice: Preşedintele României, Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministerele şi alte organe subordonate Guvernului;
- autorităţile administraţiei publice centrale autonome;
c) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome, inclusiv
cele organizate ca regii sau societăţi comerciale.
II. Administraţie de stat din teritoriu:
a) Prefectul;
b) Serviciile desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.
III. Administraţia locală:
a) Consiliul judeţean;
b) Consiliul local şi primarul.
Comentariile efectuare şi analiza prevederilor din Constituţie şi celelalte legi
administrative ne permit să încercăm definirea noţiunii de organ al administraţiei publice,
astfel: „structura organizaţională care posedă personalitate de drept public şi care
acţionează din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice,
în limitele legii, sub controlul Parlamentului”.
Opinăm că o noţiunea de administraţie locală, respectiv aceea de organ al
administraţiei locale să fie utilizată numai pentru a evoca autorităţile desemnate de jos în
sus prin votul popular, care-şi desfăşoară activitatea în baza principiului autonomiei locale
în judeţe, municipii, oraşe şi comune. De altfel, prin Legea nr.24/1996 a fost introdusă
noţiunea de colectivitate locală, ceea ce, în opinia profesorului Antonie Iorgovan, permite
folosirea noţiunii de organ al colectivităţilor locale şi administraţie a colectivităţii locale.
De altfel, Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 menţine sintagma „colectivităţi
locale” şi oferă definiţia acestora: „Prin colectivităţi locale se înţelege totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”.
Din definiţiile prezentate, putem extrage trăsăturile autorităţilor administrative, şi
anume:
- autorităţile administrative reprezintă o categorie de autorităţi publice, respectiv
forme organizatorice constituite în sistemul administraţiei publice;
- autorităţile administrative sunt forme organizatorice stabile, ca structură şi
activitate, determinate de permanenţa şi consistenţa sarcinilor pe care le
îndeplinesc;
- autorităţile administrative dispun de capacitate juridică de drept administrativ cu
caracter special care le conferă calitatea de participante la raporturile juridice
administrative;
- autorităţile administrative, prin atribuţiile exercitate, înfăptuiesc activitatea
executivă a statului, ca formă fundamentală de activitate publică.
În doctrină, adeseori, conceptul de autoritate administrativă este legat de exerciţiul
competenţei de organizare a executării legilor, de executarea în concret a legilor şi de
realizarea serviciilor publice, precum şi de alte elemente componente, cum sunt:
personalul, mijloacele materiale şi financiare, precum şi personalitatea juridică a acestora.
59
dr. Niculae Neagu
În acest sens, trăsăturile caracteristice organelor şi structurilor administraţiei publice sunt

următoarele: sunt organe ale statului; sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii; întreaga
activitate se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii; actele juridice adoptate sau
emise de către ele sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege; activitatea
acestora este realizată de un personal de specialitate; activitatea lor se desfăşoară în
interesul statului, al judeţului sau al comunei, precum şi al particularilor – persoane fizice
sau juridice.
4. Constituirea în sistem a administraţiei publice
Administraţia publică - ca activitate - se realizează printr-o multitudine de forme

organizatorice care grupează categorii întregi de oameni (personalul) dispuse într-un
sistem organizat bazat pe relaţii de subordonare, colaborare sau participare. Acest sistem
face parte din macrosistemul de organizare al societăţii la nivel naţional sau la nivelul unor
unităţi administrativ-teritoriale, şi este firesc ca el să relaţioneze cu societatea în întregul
său şi cu celelalte sisteme componente ale acesteia.
Reţinem, deci, că între societatea globală cu structurile şi stratificările ei şi sistemul
administraţiei publice există raporturi care se exprimă prin ceea ce sociologii denumesc
socialitate şi sociabilitate administrativă (22). Socialitatea indică trăsăturile care
particularizează administraţia publică în raport cu mediul social în care este organizată şi
funcţionează, iar sociabilitatea arată gradul în care sistemul administraţiei publice este
penetrat de sistemul social şi măsura în care este compatibil cu acesta (23).
Termenul de structură a administraţiei publice desemnează o anumită modalitate
de alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de
activitate. Avem în vedere ordonarea elementelor în sisteme, precum şi relaţiile care se
stabilesc între acestea în procesul realizării atribuţiilor sistemului respectiv.
Diverşi autori au formulat păreri cu privire la tipurile de structuri în care se pot
organiza sistemele administrative (24), şi anume: structura lineară, care asigură unitatea şi
coerenţa în conducere; structura funcţională, care determină un sistem pluralist de
conducere; structura mixtă, care îmbină, funcţie de nevoile sociale, cele două tipuri de
structuri anterioare.
Administraţia publică modernă, compusă dintr-o multitudine de autorităţi şi organe
ale statului şi ale colectivităţilor locale - recurge la ordonarea elementelor de sistem (25) în
raport cu două criterii obiective: criteriul teritorial (26) şi criteriul competenţei
materiale (27).
5. Criteriile de constituire în sistem a administraţiei publice
5.1. Criteriul teritorial

În mod tradiţional, în raport cu raza teritorială în care poate acţiona autoritatea
administrativă respectivă, s-a recurs la împărţirea acestora în autorităţi centrale şi autorităţi
locale. De dată mai recentă, se vorbeşte mai mult despre colectivitatea de cetăţeni pentru
care activează şi ale căror interese le gestionează un organ sau altul al administraţiei
publice (28). În context, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în
interesul general al societăţii, al tuturor locuitorilor statului, în timp ce, autorităţile
administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale:
judeţene, orăşeneşti şi comunale, interese care sunt armonizate cu interesele generale.
Pornind de la acest raţionament, şi de la acest criteriu, putem lesne distinge care
este deosebirea dintre autorităţile administraţiei publice centrale (ministere şi alte
60
organe centrale de specialitate), serviciile publice deconcentrate ale acestora, pe de o

parte, şi autorităţile administraţiei publice locale (Consiliile judeţene, Consiliile locale şi
primarii) care acţionează într-o anumită zonă geografică (teritoriu), pe de altă parte.
Administraţia publică a statului este constituită şi ierarhizată astfel:
- Conducerea bicefală a administraţiei publice (Preşedintele României şi Guvernul
României);
- Ministerele şi celelalte autorităţi publice autonome centrale;
- Serviciile publice deconcentrate în teritoriu ale ministerelor şi celorlalte autorităţi
publice autonome centrale.
În ceea ce priveşte fiinţarea şi funcţionarea autorităţilor teritoriale ale administraţiei
publice suntem îndreptăţiţi să facem precizarea că ar fi contraproductivă lansarea ideii
departajării totale şi stricte între acestea şi autorităţile centrale, respectiv serviciile
deconcentrate în teritoriu ale acestora, întrucât, în practică, relaţiile dintre ele sunt variate
iar caracteristica esenţială a acestora este colaborarea şi nu controlul ierarhic sau
subordonarea între ele.
Majoritatea autorilor de drept administrativ s-au aplecat asupra problematicii
conţinutului şi dimensiunilor autonomiei funcţionale a autorităţilor administraţiei
publice locale. Potrivit ştiinţei administraţiei există mai multe condiţii ce trebuie întrunite
pentru realizarea în practică a unei autonomii reale, astfel:
- existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să
fim în prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe
specifice, caracteristice, particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale;
- existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi
gestionarea acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia locală.
Această gestionare a mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de respectiva colectivitate.
De altfel, este şi raţionamentul în virtutea căruia se asigură personalitatea juridică
colectivităţilor de cetăţeni la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a
putea intra în circuitul general al raporturilor juridice în vederea concretizării intereselor
locale.
- o altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere
să fie locali, deci, autorităţile care conduc unităţile administrativ-teritoriale să fie alese de
populaţia din interiorul respectiv, nu să fie numite de la centru;
- trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice
centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale.
Precizăm, însă, că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a
colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale faţă de centru. Desprinderea totală este
de neconceput într-un stat unitar, unde colectivităţile locale se integrează în colectivitatea
naţională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele întregii
naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi necesitatea exercitării controlului asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale de către autorităţile administraţiei publice
centrale şi alte autorităţi publice, potrivit competenţelor şi atribuţiilor prevăzute în
Constituţie şi în celelalte acte normative.
5.2. Criteriul funcţional (competenţa)

Acest criteriu fundamentează împărţirea autorităţilor administraţiei publice în
autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei cu competenţă specială
şi determină structura funcţională a acesteia.
Activitatea administrativă a statului şi cea a colectivităţilor locale autonome constă
dintr-o multitudine de sarcini, îndeplinite fie de o singură grupare de funcţionari, fie de
către mai multe grupări de funcţionari (29), situaţie care presupune o distribuţie
61
dr. Niculae Neagu
funcţională, specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, cărora li se

atribuie o competenţă specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate.
Structura pe specific de activitate se realizează atât pe plan central cât şi pe plan
local. Curent, doctrina se referă şi utilizează termenul de ramuri sau domenii de activitate.
Pe plan central avem ministere şi alte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului, ministerelor şi cele autonome, iar pe plan teritorial există servicii public
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a căror activitate este
condusă de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Structurarea pe domenii de activitate a administraţiei publice prezintă
importanţă practică deosebită, cu influenţe directe asupra eficienţei acesteia. Spre exemplu,
în raport de competenţă, respectiv de numărul şi de complexitatea atribuţiilor, sarcinilor şi
îndatoririlor ce trebuie realizate, se stabileşte numărul ministerelor şi a celorlalte autorităţi
centrale de specialitate, număr ce trebuie să confere capacitatea administrativă optimă
executivului. De asemenea, funcţie de acelaşi criteriu - competenţa materială, teritorială,
personală şi temporală - se dimensionează şi se determină structura organizatorică şi
distribuţia atribuţiilor şi sarcinilor pe componentele fiecărei autorităţi în parte şi pe
funcţionarii acestora.
Aşadar, dacă la nivelul statului autorităţile administraţiei publice alcătuiesc un
subsistem al statului, determinat de criteriul separaţiei puterilor în stat, structura
organizatorică şi funcţională a sistemului administraţiei publice este alcătuită prin
aşezarea într-o ierarhie şi subordonarea din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi
care realizează activitatea administrativă a statului sau prin distribuţia pe orizontală a
autorităţilor administrative autonome locale.
Folosindu-ne de criteriile tradiţionale de construire şi distribuire a structurilor
administraţiei publice, putem schiţa următoarea structură organizatorică a sistemului
administraţiei publice:
I. Funcţie de criteriul competenţei teritoriale (criteriul teritorial):
A. Administraţia publică de stat:
- Autorităţi centrale, când competenţa lor se întinde asupra întregului teritoriu
al ţării: Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei
publice,
- Autorităţi teritoriale, când competenţa lor se întinde asupra unei părţi din
teritoriul naţional. Acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale.
B. Administraţia publică locală:
- Autorităţi locale, când competenţa lor se întinde asupra unei unităţi
administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună). Acestea sunt Consiliile locale şi
primarii.
II. Funcţie de criteriul competenţei materiale (criteriul funcţional):
- Autorităţi cu competenţă generală, care exercită puterea executivă,
administraţia
- publică în orice domeniu de activitate: Guvernul, Consiliile locale şi
primarii;
- Autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, care realizează
administraţia
publică într-o anumită ramură sau domeniu de activitate: ministerele şi celelalte
organe centrale de specialitate ale administraţiei publice subordonate Guvernului
sau autonome, precum şi serviciile publice deconcentrate ale acestora, din teritoriu.
62
Dacă luăm drept criteriu al împărţirii administraţiei publice colectivitatea umană

pe care aceasta o serveşte vom avea două mari categorii de autorităţi administrative, şi
anume:
A. Autorităţi ale administraţiei publice de stat:
- Guvernul;
- Administraţia de specialitate:
- centrală;
- deconcentrată, la nivel local.
- Prefectul
B. Autorităţi ale administraţiei publice locale
- Consiliul judeţean;
- Consiliul local;
- Primarul;
- Serviciile publice locale (descentralizate)
Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor
administraţiei publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treaptă
în treaptă pe două linii, care corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor
administraţiei publice, şi anume: prin subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu
competenţă generală şi subsistemul autorităţilor specializate ale administraţiei publice.
Studiul acestor componente structurale se face atât de ştiinţa dreptului
administrativ, cât şi de ştiinţa administraţiei. Prima abordează cu precădere aspectul juridic
al problematicii funcţiei, competenţei şi al capacităţii administrative, iar cea de a doua, sub
aspectul recrutării, repartizării şi promovării personalului şi al mijloacelor din dotare.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă, de asemenea, o problemă care se
impunea a fi analizată fie şi succint în contextul studierii structurilor administraţiei
publice (30). Ea are menirea de a asigura performanţa activităţii administrative desfăşurate
de componentele administraţiei publice, sporirea iniţiativei şi a operativităţii în serviciul
public, structurarea perfectă a sistemului şi a relaţiilor pe verticală şi orizontală între
componentele acestuia, exercitarea controlului intern eficient şi a sprijinului competent
pentru toate unităţile şi structurile administrativ-teritoriale (31).
Experienţa tuturor statelor democratice a demonstrat că progresul general al
societăţii, al statului de drept este legată de organizarea cât mai judicioasă a teritoriului şi a
structurilor administraţiei centrale şi, mai ales, locale. Ea poate potenţa dezvoltarea
economică şi socială echilibrată a tuturor zonelor şi localităţilor, amplasarea raţională a
investiţiilor, mai buna asigurare a funcţiilor administraţiei publice în statul de drept. Orice
modificare a organizării administrative a teritoriului priveşte deopotrivă administraţia
publică, în sine, dar şi întregul sistem de autorităţi şi servicii publice şi influenţează
conţinutul activităţii acestora.
6. Despre competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice
În referire la competenţa organelor administraţiei publice vom observa că, în

cercetarea acesteia, ar trebui să lămurim şi problematica sarcinilor şi misiunilor acestora,
întrucât, tradiţional, în cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de
competenţă şi de capacitate juridică.
Anterior adoptării Constituţiei din 1991 modificată în 2003 (32) s-a admis ideea că
noţiunea de sarcină a administraţiei de stat putea fi conturată prin analiza sensului şi
spiritului reglementărilor legale.
63
dr. Niculae Neagu
În contextul politic al epocii, noţiunea de sarcină a fost raportată la obiectivele

pe care organele de stat trebuiau să le urmărească şi să le îndeplinească în conducerea
activităţilor economico-gospodăreşti, social-culturale şi administrative pe plan local (33).
În schimb, noţiunea de atribuţie a fost asimilată cu drepturile şi obligaţiile cu
care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea
puterii de stat.
Astfel, într-o lucrare apărută în 1979, un colectiv de autori, comentând pe marginea
Legii nr.5/1968, arătau că, „importanţa teoretică şi practică a distincţiei dintre sarcini şi
atribuţii” reiese cel puţin din trei puncte de vedere:
a) sarcinile pot fi stabilite prin hotărâri de partid şi legi şi alte acte juridice, în
schimb atribuţiile nu pot fi stabilite decât prin legi;
b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci şi pentru organizaţiile
socialiste şi cetăţeni, în timp ce atribuţiile care implică exercitarea puterii de stat nu le pot
avea decât organele de stat şi în mod excepţional, organizaţiile obşteşti şi
c) aprecierea modului cum se exercită atribuţiile se face prin raportarea la
îndeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotărârile organelor de partid şi de
stat (34).
În referire directă la sarcinile organelor administraţiei de stat, s-a emis părerea că
acestea nu puteau fi puse pe acelaşi plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care
erau dependente, cărora în fapt li se subordonau. De asemenea, s-a susţinut că sarcinile
administraţiei erau subordonate şi puterii politice şi că scopul acestora era de realizare a
acesteia.
În contextul Constituţiei din 1991, modificată în 2003,, care a înlăturat noţiunile de
organe de stat şi de organe de partid, înlocuindu-le cu cele de parlament, şi a introdus
răspunderea politică a Guvernului şi a celorlalte organe administrative în faţa
Parlamentului şi controlul parlamentar asupra administraţiei, teza dependenţei sarcinilor
administraţiei faţă de organe de stat trebuie înlocuită cu cea de dependenţă faţă de
Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral.
În noul context şi sensul noţiunii de sarcină a administraţiei publice este altul şi
semnifică, şi în opinia noastră, îndatoririle ce revin administraţiei publice în cadrul
noului sistem politic şi social actual. Se ştie că noul sistem politic consacră principiul
separaţiei puterilor în stat, în care se mai poate vorbi încă despre anumite sarcini la a căror
îndeplinire contribuie toate categoriile de autorităţi publice, inclusiv organele
administraţiei publice (35). Aceasta înseamnă că orice activitate a statului şi a puterilor sale
trebuie îndreptată spre conservarea şi apărarea valorilor stipulate în cuprinsul art. 1 alineat
3 din Constituţie sau în art. 134 alineat 2 (36).
Pe baza celor expuse mai sus, considerăm că, sarcinile reprezintă necesităţile
sociale valorizate politico-normativ care presupun intervenţia organelor statului, inclusiv
ale organelor administraţiei publice. Astfel, sarcinile organelor administraţiei publice
reprezintă necesităţile sociale, identificate, evaluate politic şi consacrate prin norme
juridice, îndeplinite de această categorie de organe.
Analiza logică a definiţiei ne indică faptul că sarcinile organelor administraţiei
publice reprezintă ansamblul necesităţilor sociale ce reclamă acţiunea organelor statului
din sfera administraţiei publice, care sunt identificate de puterea politică, ele putând să
prezinte diferenţieri de la un regim politic la altul. Aceste necesităţi şi nevoia soluţionării
lor se regăsesc în programele electorale, mai apoi, în programele de guvernare votate de
Parlament, moment în care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic în sfera
fenomenului politico-statal bazat pe principiul entităţii publice (37).
Sancţionarea de către Parlament a programului de guvernare şi, ulterior, a actelor
cu caracter normativ semnifică, practic, momentul şi modalitatea de stabilire a sarcinilor
64
pentru autorităţile administraţiei publice. Acestea au importanţă pentru organizarea

sistemului administrativ şi pentru organizarea şi funcţionarea fiecărui organ în parte.
Este important să reţinem că sarcinile administraţiei publice le regăsim, în
primul rând, în Constituţie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale
organelor administraţiei publice, prin utilizarea sintagmei „rol”, cum sunt cele din art.
80, intitulat „Rolul Preşedintelui” sau art. 102 ce se raportează la „Rolul şi structura
Guvernului”.
Mergându-se în detaliu, constatăm faptul că sarcinile generale ale statului în
diversele domenii ale vieţii economice, sociale, culturale, ştiinţifice, umanitare ş.a. diferă
de la un organ al statului la altul. De pildă, sarcinile care derivă din conţinutul articolului
135 din Constituţie se regăsesc doar în sarcina Guvernului, adică al organului care
realizează conducerea generală a administraţiei publice şi „asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” (38).
Celelalte organe ale administraţiei publice contribuie, pe baza competenţei
materiale speciale stabilită prin Constituţie, legi, hotărâri ale Parlamentului sau ordonanţe
ale Guvernului, la îndeplinirea uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la
concluzia că atribuţiile stabilite pentru fiecare organ al administraţiei publice reprezintă
tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, care, îndeobşte le regăsim sub forma
unor drepturi şi obligaţii (competenţe) (39).
Noţiunea de competenţă a fost şi este diferit analizată de autorii ştiinţei dreptului
administrativ (40). Totuşi, pot fi identificate elementele care constituie constanta în
doctrină cu privire la această noţiune, şi anume:
a) a) este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
b) reprezintă o obligaţie legală (are caracter obligatoriu);
c) este prezentată sub forma unor drepturi şi obligaţii ale organelor
administrative;
d) poate fi explicată fără explicarea capacităţii lor juridice;
e) e) este special determinată pentru fiecare organ al administraţiei publice sub trei
feluri: materială, teritorială şi temporală.
Trebuie reţinut faptul că, deşi ne raportăm la drepturile şi obligaţiile pe care legea
le stabileşte în sarcina organelor administraţiei publice, exercitarea atribuţiilor nu este
lăsată la voinţa lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de îndeplinit,
drepturile indicând limitele şi posibilităţile pe care acestea le au pentru executare, aplicare
şi/sau îndeplinire.
Trecând peste divergenţele existente între diverşi autori care s-au referit la felurile
în care se evocă aceste circumstanţe, vom încerca să parcurgem paşii spre o definiţie
corespunzătoare, adaptată fenomenului şi faptului administrativ, raportului de drept
administrativ şi organului administraţiei publice. În acest demers, va trebui să ţinem cont
de corelaţia dintre competenţă şi capacitate. Se ştie că, tradiţional, capacitatea a fost
definită ca aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii în raporturile administrative, ca
element esenţial al competenţei. Ea indică sfera raporturilor de drept administrativ în care
pot intra organele administrative de stat şi, deopotrivă, sfera formelor prin care se pot
concretiza aptitudinile conferite de lege.
În ceea ce priveşte primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, în care
pot intra organele administraţiei publice - majoritatea autorilor afirmă că normele juridice
care indică competenţa, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare în
raporturile juridice administrative (41).
În privinţa celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza
aptitudinile conferite de lege - autorii au ales între trei poziţii: sensul strict, sensul larg şi
sensul mixt, astfel:
65
dr. Niculae Neagu
a) sensul strict: competenţa presupune doar aptitudinea de a emite acte

administrative şi de a efectua operaţiuni administrative, deci de a întreprinde acţiuni în
realizarea puterii de stat;
b) sensul larg: competenţa este aptitudinea de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative, cât şi operaţiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;
c) sensul mixt: competenţa presupune, pe de o partea, aptitudinea legală a organelor
administraţiei de stat de a înfăptui activităţi executive prin acte cu valoare juridică şi, pe de
altă parte, capacitatea de a face atât acte juridice cât şi operaţiuni materiale-tehnice
recunoscute de lege unui organ al administraţiei de stat, în limitele stabilite, în vederea
realizării activităţii sale şi a sarcinilor ce-i revin.
Analizând obiectiv, credem, însă, că, atunci când vorbim despre competenţa unui
organ al administraţiei publice nu putem să nu înţelegem şi aptitudinea acestuia de a
efectua o anumită activitate şi de a fi, pentru aceasta, titular în raporturi juridice de
putere, nu şi capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat în efectuarea unor acte
materiale şi tehnice, adică operaţiuni de administrare.
În acest punct al analizei noastre, expunem părerea că, au fost făcute eforturi şi
parcurşi paşi semnificativi în sensul schimbărilor de concepţie într-o serie de acte
normative apărute, între care menţionăm: Legea 21/1996, Legea concurenţei, completată şi
modificată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.121/2003, aprobată prin Legea
nr.184/2004 şi de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacării hotărârilor
Consiliului concurenţei în faţa instanţelor de contencios administrativ, legislaţia în
domeniul silvic sau Legea nr.554/2004 - Legea contenciosului administrativ care
reglementează patru categorii de contracte administrative şi stabileşte competenţa
instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona litigiile legate de încheierea şi
executarea acestora.
În acelaşi timp, opinăm că noile reglementări nu clasifică până la capăt toate
aspectele, inclusiv prevederile Legii administraţiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de
acoperitoare.
Revenind la noţiunea de competenţă, au existat autori care au excelat în formularea
unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovănaş, potrivit
căruia „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic,
putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept
administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită de legea organică” (42).
Autorul invocă, în susţinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este
explicată diferenţa dintre competenţă şi capacitate:
a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe când competenţă au
atât organele administraţiei publice, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
b) cu necesitate, capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în
nume propriu, iar competenţa nu presupune o astfel de independenţă;
c) atribuţiile, care formează categorii de competenţă, pot di delegate sau repartizate
altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.
Observăm şi noi că teza susţinută de profesorul Ilie Iovănaş se opreşte şi expune
aceeaşi părere cu a celorlalţi autori, în sensul capacitate - competenţă, utilizând alţi
termeni, cum este cel de atribuţii. Astfel, devreme ce competenţa este un ansamblu de
atribuţii, care reprezintă investirea legală cu anumite prerogative, de câte ori ne aflăm în
prezenţa unor asemenea atribuţii, menţionate în actele normative, indiferent pentru cine
sunt fixate, ne găsim în prezenţa competenţei, fără a fi neapărat necesar, şi în prezenţa
capacităţii, întrucât aceasta apare doar atunci când atribuţiile sunt exercitate în nume
propriu.
66
Toată construcţia analitică anterioară arată că fundamentul capacităţii

administrative este constituit din normele prin care se conferă competenţa, pe care o
regăsim doar în cazul organelor administraţiei de stat, a administraţiei publice, în general.
Şi totuşi, va trebui să reţinem că structurile organizatorice interne nu au, în principiu,
atribuţii în sensul de competenţă. Acest lucru nu înseamnă că actele normative nu pot
utiliza şi în cazul acestora termenul de atribuţii, dar care nu vor putea fi calificate decât ca
„atribuţii de serviciu care se exercită prin funcţionarii care compun aceste dimensiuni sau
acest aparat” după cum bine precizează profesorul Mihai Anghene (43).
Pe calea continuităţii de idei, se admite şi ipoteza în care, în mod cu totul special,
legiuitorul să confere unei anumite părţi a structurii organizatorice a unui organ al
administraţiei publice chiar şi atribuţii în sens de capacitate, situaţie în care putem vorbi
despre aceste părţi în sensul de autorităţi publice.
Profesorul Antonie Iorgovan considera, pe linia semnificaţiei tradiţionale a
terminologiei, că ideea de capacitate „evocă ideea de persoană morală de drept public,
sau, pur şi simplu, de persoană administrativă” (44).
În acest sens, se invocă situaţia în care prin legea de organizare şi funcţionare, spre
exemplu, unui minister, unui departament sau direcţie generală, i se recunosc anumite
atribuţii, când se va putea admite că aceste structuri organizatorice au competenţe proprii,
„atipice, imperfecte” şi, deci, sunt autorităţi administrative. Numai că, şi noi credem astfel,
ele reprezintă autorităţi administrative doar în interiorul ministerului, nu şi în afara
acestuia, întrucât structurile la care ne referim expres, rămân elemente componente ale
structurii administrative interne. Astfel, într-o formulare forţată, ele pot fi denumite organe
interne ale ministerului şi nu ale structurii externe, şi nu pot căpăta semnificaţia de
persoană morală de drept public sau de stabiliment public (45).
Distincţia este importantă dacă ne raportăm la autoritatea unui litigiu de contencios
administrativ, care presupune şi despăgubiri, când este de neconceput să figureze ca pârât
doar departamentul nu şi ministerul, afară de situaţia, de asemenea excepţională, în care
legiuitorul recunoaşte acestui organ şi capacitatea civilă, situaţia în care acel departament
poate figura ca pârât.
Problematica analizei capacităţii trebuie extinsă şi asupra funcţionarilor unui
organ al administraţiei publice. În mod obligatoriu trebuie făcută deosebirea între
funcţionarii care sunt titulari de funcţii publice, deci supuşi ai Statului (46), şi ceilalţi
funcţionari administrativi, care, în sensul larg al termenului, sunt supuşi normelor Codului
muncii. Pentru prima categorie de funcţionari, denumită funcţionarul public, atribuţiile cu
care sunt investiţi conturează conţinutul funcţiei publice şi evocă competenţa acestora.
Pentru cea de a doua categorie, atribuţiile nu semnifică decât anumite sarcini de serviciu.
Privite pe un plan mai larg, atribuţiile stabilite pentru ambele categorii de
funcţionari, definesc conţinutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de
funcţie, cărora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului
funcţionarului public. Astfel stând lucrurile, putem defini competenţa, dar va trebui să
avem în vedere că ansamblul atribuţiilor sunt stabilite de Constituţie şi de legi, că acestea
precizează obligaţiile astfel determinate de a desfăşura o anumită activitate administrativă,
într-un anumit domeniu, loc sau timp, că activitatea administrativă se realizează în numele
propriu a subiectului care apare în raporturile juridice de putere iar activitatea în sine se
înfăptuieşte în exercitarea şi realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrângere
a statului pentru a se impune interesul public.
În atari condiţii, prin competenţa organelor administraţiei publice se înţelege
totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice care conferă drepturi şi obligaţii
pentru a aduce, în nume propriu, şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate
administrativă. Rezultă, aşadar, că aptitudinea de a fi subiect de drept şi calitatea de
67
dr. Niculae Neagu
subiect de drept în raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea

competenţei, sunt cele două dimensiuni dominante ale noţiunii de capacitate.
Majoritatea autorilor consideră că noţiunea de competenţă evocă o serie de
caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul
îndeplinirii prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiilor publice, care, fiecare,
semnifică constantele activităţii organelor administraţiei de stat şi publice.
În opinia unor autori, competenţa ar putea fi determinată de: natura organului, locul
ocupat în categoria organelor administraţiei de stat, sarcinile pe care urmează să le
îndeplinească şi sfera activităţii acestora (47).
Caracterul legal a devenit o constantă a ştiinţei dreptului administrativ. El arată
faptul că organele administraţiei publice au obligatoriu o competenţă stabilită prin lege
care ţine cont de sarcinile care-i revin în concret, determinată în contextul diviziunii şi
specializării necesare în exercitarea puterii de stat.
Caracterul obligatoriu al competenţei decurge din faptul că exercitarea
competenţei, deci îndeplinirea drepturilor şi obligaţiilor conferite prin Constituţie şi legile
ţării este obligatorie, orice neîndeplinire putând atrage răspunderea organului, în primul
rând pentru cei care deţin funcţii publice în cadrul organului respectiv. Evident, caracterul
obligatoriu nu se referă la modalitatea aleasă pentru îndeplinirea unei atribuţii, domeniu în
care legea lasă un drept de apreciere la îndemâna funcţionarilor de a acţiona într-o direcţie
sau alta, ori într-un moment sau altul. Aceste opţiuni ţin de elementul oportunitate care
poate apărea deopotrivă ca o condiţie de valabilitate sau de legalitate a actelor şi
operaţiunilor administrative îndeplinite (48).
Caracterul autonom al competenţei, legat intrinsec de caracterul legal, indică
faptul că organul administrativ are dreptul de a-şi îndeplini, de unul singur, de sine stătător
şi în condiţiile stabilite de lege, toate atribuţiile cu care este investit iar, de cele mai multe
ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaţia de a le asigura independenţă şi
mijloacele de realizare a lor.
În virtutea principiului enunţat este interzisă interferarea activităţilor organelor
subordonate de către organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directă
a atribuţiilor primelor. Principiul nu se aplică şi în relaţionarea internă a organelor
administraţiei publice, de pildă între un conducător şi o structură funcţională a organului pe
care-l conduce, şeful având oricând dreptul de a îndeplini personal o activitate şi/sau de a
anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, direcţiile sau serviciile
componente (49). Cu privire la îndeplinirea competenţei prin intermediul organelor de
conducere şi al funcţiei publice, trebuie subliniat faptul că exercitarea atribuţiilor de către
fiecare organ al administraţiei publice este legată de organele de conducere, de funcţiile de
conducere şi nu de persoanele care le îndeplinesc (50).
Referindu-ne, stricto-senso, la competenţa şi capacitatea administraţiei publice
locale, sunt necesare următoarele precizări:
- trebuie să observăm că legea atribuie capacitate juridică numai unităţilor
administrativ-teritoriale, nu şi organelor lor administrative. În acest sens, invocăm
prevederile art. nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, care
precizează: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea
au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”;
- trebuie observat, de asemenea, că din economia aceluiaşi articol, rezultă că legea
atribuie acestor unităţi administrativ-teritoriale atât capacitate juridică civilă, cât şi
capacitate juridică de drept public, calitate în care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii în
diverse raporturi juridice, fără nici o îngrădire; astfel, în calitate de persoană juridică de
drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar în calitate de
persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;
68
- trebuie să nu se omită că angajarea unităţilor administrativ-teritoriale, în diverse

raporturi juridice, se face de către organele de conducere şi pe seama acestora.
În literatura de specialitate, în legătură cu clasificarea competenţei, se susţine că
există trei feluri ale competenţei organelor administraţiei de stat: materială (ratione
material), teritorială (ratione loci) şi temporală (ratione temporis), care pot fi
caracterizate astfel:
a) Competenţa materială constă în sfera şi natura atribuţiilor unui organ al
administraţiei publice, fie că vorbim despre competenţa generală (în toate domeniile şi
ramurile de activitate), fie despre competenţa specială (de ramură, de domeniu). Ultima ar
putea fi confundată cu cea specială a tuturor organelor administraţiei publice. Astfel,
competenţa generală a Guvernului poate fi privită şi ca special determinată din punctul de
vedere al autonomiei şi legalităţii activităţii acestuia. Dacă ne raportăm la textul
constituţional, la nivel central funcţionează ca organe cu o competenţă generală:
Preşedintele României şi Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judeţean,
Consiliul local şi primarul.
b) Competenţa teritorială, precizează şi delimitează limitele spaţiale, teritoriale
ale acţiunii organelor administraţiei publice în cadrul cărora pot fi exercitate atribuţiile
conferite de lege. Şi aici, putem vorbi despre competenţă generală la care o adăugăm pe
cea locală.
Întrucât competenţa teritorială generală nu necesită alte precizări, vom observa, în
privinţa competenţei teritoriale locale, că aceasta din urmă se referă numai la numite
porţiuni din teritoriu, care corespund de regulă cu unităţile administrativ-teritoriale: judeţ,
municipiu, oraş, comună. De asemenea, trebuie precizate două ipostaze care privesc
competenţa teritorială a organelor administraţiei publice: a) în primul rând, la nivelul unui
judeţ, în virtutea principiului „cine poate mai mult, poate şi mai puţin”, se admite că
organele administrative judeţene se regăsesc, în limite mai restrânse, pe anumite porţiuni
ale teritoriului judeţului; b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau
societăţile comerciale, nu-şi exercită atribuţiile într-un cadru teritorial bine determinat.
c) Competenţa temporală indică limitele în timp sau de timp între care un organ
al administraţiei publice este obligat şi îşi poate exercita atribuţiile, în conformitate cu
prevederile exprese ale legii. Se susţine că, de regulă, organele administraţiei publice au o
competenţă nelimitată de timp, întrucât actele normative nu stabilesc durate determinate de
existenţă şi de funcţionare pentru acestea. Au fost şi există situaţii în care o serie de organe
au fost şi sunt înfiinţate numai pentru o perioadă de timp, stabilită de lege, cum ar fi:
Preşedintele României, Consiliul judeţean, Consiliul local şi primarul care, potrivit
legislaţiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani.
Autorii, printre care profesorii Ilie Iovănaş (51) şi Antonie Iorgovan (52), atrag
atenţia asupra distincţiei ce trebuie făcută între competenţa temporală special determinată
pentru fiinţarea organelor administraţiei publice şi caracterul temporar al unor acte emise
de acestea.
În literatura de specialitate vom regăsi şi un alt mod de clasificare a competenţei
organelor administrative publice: „competenţa legală” şi „competenţa cu drept de
apreciere” care a fost numită şi putere discreţionară a administraţiei publice. Astfel, mai
mulţi autori au susţinut că, în acele împrejurări, în care legea determină în mod precis
condiţiile pentru emiterea actelor administrative iar acele împrejurări sunt îndeplinite,
organul administrativ este obligat să emită actul prevăzut de lege. A fost invocată
împrejurarea în care administraţia este obligată să emită autorizaţia de construcţie dacă
solicitantul face dovada că deţine în mod legal terenul necesar construcţiei respective şi a
obţinut toate avizele şi acordurile prevăzute de lege. Dimpotrivă, în situaţiile în care
condiţiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient
69
dr. Niculae Neagu
determinate, legea lasă administraţiei posibilitatea, mai largă sau mai restrânsă, de a
aprecia asupra condiţiilor în care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la
noţiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea şi liniştea publică ş.a.
De la regula obligativităţii competenţei autorităţilor administraţiei publice există
mai multe excepţii pe care autorii ştiinţei dreptului administrativ le-au semnalat de-a
lungul timpului. Astfel, se vorbeşte despre delegarea de competenţă, delegarea de atribuţii
şi/sau înlocuirea unor funcţionari de decizie, modalităţi asupra cărora vom stărui pe scurt în
cele ce urmează:
a) Delegarea de competenţă are loc numai în legătură cu funcţionarii publici de
decizie care pentru motive ce ţin de mai buna administrare şi funcţionare a organului
condus, pot încredinţa spre exercitare, în totalitate sau numai în parte, atribuţiile lor către
alţi funcţionari publici sau organe (53).
Este de reţinut, însă, că delegarea de competenţă poate avea loc numai dacă legea
prevede în mod expres că acel funcţionar public cu funcţie de decizie poate să o facă. De
exemplu, potrivit art. 70 alineat 1 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică
locală, primarul deleagă viceprimarilor, prin dispoziţie scrisă, emisă în 3o de zile de la
validarea alegerii sale, exercitarea unora dintre atribuţiile sale ce-i revin potrivit legii. În
conformitate cu alineatul 2 al aceluiaşi articol, atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi
delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu,
potrivit legii.
Un alt exemplu este oferit de conţinutul alineatului 2 al art. 115 din Legea 215/2001
privind administraţia publică locală, care prevede că Preşedintele Consiliului judeţean
poate delega vicepreşedintelui, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la alineat 1 literele „g”
şi „p”, respectiv pe cele care se referă la coordonarea şi controlul activităţii instituţiilor şi
serviciilor publice de sub autoritatea Consiliului judeţean şi pe cele care vizează acordarea,
prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale Consiliului judeţean, a sprijinului şi
consultanţei tehnice şi juridice pentru autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi
orăşeneşti, la solicitarea acestora. Că delegarea de competenţă se poate face numai în
anumite situaţii şi că ea are o întindere strict delimitată, tot de către lege, o dovedeşte
lecturarea conţinutului alineatului 3 al art. 70 din Legea nr.215/2001 conform căruia
„Atribuţiile care revin primarului ca reprezentant al statului nu pot fi delegate” potrivit
art. 69 (23), cu excepţia celor de stare civilă, precum şi cele prevăzute la art. 68 alineat 1
literele „a-f”, „h-i”, „k-l” şi „t” ce pot fi delegate (54).
b) Înlocuirea unor funcţionari de decizie are şi ea loc în condiţii strict
reglementate de lege, pentru motive ce ţin de neîndeplinirea sau neputinţa de a îndeplini, în
totalitate sau în parte, a propriilor atribuţii. Astfel, potrivit art. 82 alineat 1 din Legea
nr.215/2001 privind administraţia publică, în caz de vacanţă a funcţiei de primar (şi nu în
caz de suspendare din funcţie a primarului), acesta este înlocuit de viceprimar sau, după
caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul local cu votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie. În condiţiile prevăzute de alineatul 2 al aceluiaşi articol, Consiliul
local poate delega, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier care va îndeplini
temporar atribuţiile viceprimarului
Este evident că instituţia înlocuirii unor funcţionari de decizie este o instituţie
juridică diferită de cea a delegării de competenţă, prin:
- înlocuirea poate fi de drept sau la iniţiativa funcţionarului de decizie, în timp ce
delegarea poate fi numai de drept;
- prin înlocuire se urmăreşte asigurarea exercitării atribuţiilor unui funcţionar în
situaţii de excepţie, în timp ce delegarea urmăreşte o mai bună repartiţie a sarcinilor de
serviciu între funcţionarii: cu funcţii de decizie din administraţia publică;
70
- delegarea de competenţă are, în general, caracter permanent, în timp ce înlocuirea

unor funcţionari are caracter temporar, spre exemplu până la validarea alegerii altui primar,
la încetarea suspendării acestuia sau la încetarea cauzelor obiective care au determinat
măsura înlocuirii.
c) Repartizarea de atribuţii reprezintă modalitatea prin care un organ colegial
stabileşte că unele dintre atribuţiile sale vor fi exercitate, în intervalul dintre şedinţe ori
permanent, de unul dintre membrii săi. Spre exemplu, organele colegiale ale administraţiei
publice locale (Consiliul local, Consiliul judeţean) pot repartiza anumite atribuţii
membrilor lor cu funcţii de conducere, adică viceprimarilor, preşedintelui ori
vicepreşedinţilor Consiliilor judeţene.
1. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p. 4.
2. Chevallier Jean, ScienceAdministrative, Deusiemme Edition, Press Universitaires
de France, Paris, 1989, p.128.
3. Idem, p. 131. Se referă la „detaşarea unei instanţe specializate” investită cu putere
de constrângere asupra membrilor colectivităţii, ca principal loc de comandament şi
ca simbol şi reprezentant al unităţii sociale.
4. Teritoriul, ca element definitoriu al conceptului de stat, alături de populaţie şi de
suveranităţi.
5. Este de reţinut că, inclusiv la nivelul autorităţii administrative locale se exercită
unele dintre atribuţiile de natură statală, în forma lor materială şi funcţională.
6. Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2005, p.
48.
7. Este adevărat că, toate autorităţile publice locale sunt ţinute să respecte normele
derivând din actele normative emise de administraţia centrală de stat, ca acte cu
forţă juridică superioară.
8. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 247.
9. Constituţia României din 1991, modificată în 2003 prin Legea de revizuire
nr.429/2003, publicată în M. Of. al României nr. 767 din 31 octombrie 2003.
11. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei,
Cernăuţi, 1944, p. 57-61.
12. Mai ales ramurii de drept economic.
13. Dreptului administrativ, ca ramură a dreptului public.
14. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 255, nota 10.
15. Bălan Emil, op. cit., p. 141; Drăganu Tudor, Introducere în teoria şi practica
statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 7; Iorgovan Antonie, op.
cit., p. 59.
16. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, Ediţia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2006.
18. Şantai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, ediţie revizuită
pentru uzul studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 53.
19. Vrabie Genoveva, Organizarea politică-etatică a României. Drept constituţional
şi instituţii politice, vol. II, Ediţia a III-a revăzută şi reîntregită, Fundaţia pentru
Cultură şi Ştiinţă „Moldova”, Editura Cugetarea, Iaşi, 1999, p. 57.
71
dr. Niculae Neagu
20. Iorgovan Antonie, op, cit., p. 263.

21. Şantai Ioan, op. cit., p. 53.
22. Alexandru Ioan, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.
126.
23. Idem, p. 126-127.
24. Ibidem, p. 126-127.
25. În raport cu nevoile reale de îndeplinire a funcţiilor pe care le au, potrivit legii.
26. Căruia îi corespunde structura ierarhică.
27. Căruia îi corespunde structura funcţională.
28. Alexandru Ioan, op. cit., p.127.
29. Meyer Paul, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publisher,
Copenhagen, 1973, p. 216.
30. Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucureşti, 2007, p. 36.
31. Pătulea Victor, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării
administrative, în Revista „Dreptul” nr.9/1991; Alexandru Ioan, Structuri,
mecanisme şi instituţii administrative – Analiză comparativă, vol. I, Ediţia a II-a,
Editura Sylvi, Bucureşti, 1996.
32. În acest sens, profesorul Ionescu Romulus vorbeşte despre: a) lucrătorii care îl
compun; b) competenţa sa şi c) mijloacele materiale pe care le foloseşte, iar
profesorul Negoiţă Alexandru despre: a) personalul organelor administraţiei de
stat; b) mijloacele materiale şi financiare şi c) capacitatea juridică şi competenţă.
33. În literatura noastră, necesitatea analizării sarcinilor administraţiei de stat a fost
susţinută, anterior anului 1989, de profesorul Negoiţă Alexandru, care arăta că
„Presupunându-ne că cercetăm organizarea administraţiei de stat, este necesar să
vedem mai întâi ce sarcini revin acesteia şi cum se structurează ea în funcţie de
sarcinile pe care le are” (Negoiţă Alexandru, Ştiinţa administraţiei, E.D.P.,
Bucureşti, 1977, p.59).
34. Iovănaş Ilie, Balogh Andrei, Petrescu Raluca Narcisa, Organizarea şi
funcţionarea organelor locale ale puterii şi administraţiei de stat. Texte comentate,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1979, p.43-44.
35. Aceasta este esenţa regimului politic consacrat de Constituţie: „România este stat
de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul
politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului
român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate” (art. 1).
36. Acestea se referă la domeniul economic şi anume: libertatea comerţului, protejarea
concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor
de producţie, protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi
valutară, stimularea cercetării ştiinţifice naţionale, exploatarea resurselor naţionale,
în concordanţă cu interesul naţional, refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător,
crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, aplicarea politicilor de
dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene.
37. A se vedea şi părerea profesorului Iorgovan Antonie, op. cit., p. 271.
38. A se vedea textul articolului 2 din Constituţia României.
39. Iorgovan Antonie, op. cit., p.272.
40. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,
cap. IV; Vîntu Ion, Lepădătescu Mircea, Merlescu Ion, Anghene Mihai, op. cit.,
p.214 şi urm; Iovănaş Ilie, op. cit., p.120 şi urm; Negoiţă Alexandru, op. cit., p.24
şi urm, sau Iorgovan Antonie, op. cit., p.272 şi urm.
72
41. Între opiniile exprimate, reţinem şi pe cele exprimate de Romulus Ionescu:

„dreptul şi obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative, de a duce o
anumită activitate, adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice”;
Drăganu, Tudor: „capacitatea ce le este recunoscută de lege de a acţiona din
punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive”; Negoiţă
Alexandru: „aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau
colegial al administraţiei publice de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative şi materiale; Iorgovan Antonie: „ansamblul atribuţiilor stabilite de
Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce în nume
propriu şi în realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă”;
Trăilescu Anton: „totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice
constituie competenţa materială a acestora, având caracter obligatoriu pentru
autorităţile publice, ca şi legea însăşi”.
42. Iovănaş Ilie, op. cit., p.121, „Capacitatea administrativă desemnează posibilitatea
de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ”, iar
competenţa este înţeleasă ca fiind „categoria ce desemnează ansamblul
atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele
exercitării lor. Atribuţia este investirea legală cu anumite prerogative”.
43. Anghene Mihai, Competenţa organelor administraţiei de stat, în S.C.J. nr.4/1965,
p.267.
45. Idem, p.278.
46. Ibidem, p.278.
47. Vîntu Ion, Organele administraţiei de stat, în R.S.România, Editura Academiei,
Bucureşti, 1971, p.61.
49. Este vorba despre „puterea de joncţionare”. Vezi: Vîntu Ion, op. cit., p.62.
50. Profesorul Negoiţă Alexandru este de părere că „competenţa este legată de funcţia
publică şi nu de persoană”. (Negoiţă Alexandru, op. cit., p.241).
51. Iovănaş Ilie, op. cit., p.125: „de regulă actele administrative sunt emise pentru o
perioadă nedeterminată…...alteori, însă, actele administrative sunt emise pentru
că produc efecte doar într-o perioadă determinată, în limitele sau în afara
limitelor de timp ale organului emitent”.
53. Iovănaş Ilie, op. cit., p.37.
54. Este vorba despre exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară, cele referitoare la
recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de
protecţie civilă.
73
dr. Niculae Neagu
74
CAPITOLUL IV
REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIA
1. Noţiunea, clasificarea, formele de organizare şi regimul juridic

al serviciilor publice
1.1. Introducere în problematica serviciilor publice

Serviciul public evocă un ansamblu de reguli de fond şi de formă care
desemnează materia asigurării în regim de putere publică a necesităţilor
societăţii/comunităţii. Vorbim, deci, despre un regim juridic compus din norme de drept
public şi de drept privat. Între acestea, dincolo de necesitate firească a realizării obiectului
de activitate în raport cu nevoile sociale deservite, există un fond comun de principii şi
reguli care prefigurează rolul serviciului public, prin conturarea locului în sistemul
administraţiei publice, a modului de organizare şi funcţionare a acestuia, a drepturilor şi
obligaţiilor beneficiarilor, pe care, unii autori le-au denumit chiar dreptul serviciului
public.
Fără îndoială că, fiind o sarcină tradiţională a administraţiei publice,
organizarea şi realizarea serviciilor publice se supun preponderent unor reguli de drept
public, care presupun reglementări speciale în contractele care se referă la serviciile
publice, ce se disting de cele de drept privat. Studiul acestor reglementări prezintă o
importanţă cheie pentru dreptul administrativ, întrucât, prin chintesenţa activităţii şi
modalităţile de organizare şi desfăşurare, serviciul public reprezintă o latură şi un
domeniu extins al activităţii administraţiei publice, însuşi statul fiind definit ca o
cooperare a serviciilor publice organizate şi controlate de guvernământ.
Esenţa şi finalitatea organizării şi desfăşurării serviciilor publice se raportează
tocmai la satisfacerea unor nevoi generale, la sarcinile tot mai diversificate la care statul
a trebuit să răspundă pentru a se asigura bunăstarea oamenilor pe care îi reprezintă. În
evoluţia sa, dezvoltarea serviciilor publice a atins o dezvoltare maximă pe la mijlocul
secolului XX, când s-a impus ca fundament al sistemului administraţiei publice.
În doctrina de specialitate s-a subliniat faptul că serviciile publice reprezintă
organisme administrative create de stat şi de celelalte unităţi administrativ-teritoriale
(judeţ, oraş, comună), că acestea dispun de mijloace şi resurse puse la dispoziţie de către
sistemul administraţiei publice şi că ele fiinţează numai cu scopul de a satisface în mod
continuu o cerinţă, o nevoie reală cu caracter general, căreia iniţiativa particulară nu i-ar
putea conferi o satisfacere completă şi continuă.
75
dr. Niculae Neagu
Observăm, în încercarea de definire a serviciului public, două posibile direcţii de

analiză a conceptului de serviciu public, care sunt generate de cele două componente ale
administraţiei publice: materială şi cea formală-organizatorică. Prima componentă, cea
de satisfacere a unor interese generale, îmbracă forme diverse, corelative cu cerinţele
sociale, amploarea acestora şi cu ansamblul de reguli care sunt aplicabile la nivel naţional
şi la nivel local. Cea de a doua componentă, formal-organizatorică, este legată de prima şi
ea presupune existenţa unor organisme sau agenţi specializaţi în domeniul respectiv.
În general, trebuie să admitem că, dată fiind complexitatea cerinţelor sociale există
o mare varietate de servicii publice. În context, prezintă importanţă diferenţierea dintre
un serviciu public şi serviciul de utilitate publică, iar diferenţa esenţială dintre acestea este
dată de constatarea faptului că primul este realizat de un organism statal, în timp ce al
doilea de către o organizaţie nestatală. Există şi organizaţii mixte, de stat şi particulare,
care realizează servicii publice şi care sunt supuse unui regim juridic de drept public, regim
care defineşte ansamblul prerogativelor cu care sunt învestite, prin lege, autorităţile
administraţiei publice în vederea realizării atribuţiilor care le revin în scopul promovării
interesului public.
În general, se admite că, pentru a fi în prezenţa unui serviciu public trebuie
îndeplinite câteva condiţii, şi anume:
- satisfacerea unei nevoi a membrilor societăţii;
- înfiinţarea acestuia printr-un act de autoritate;
- obiectul activităţii intră în sfera realizării autorităţii de stat;
- personalul acestuia are calitatea de funcţionar public;
- mijloacele materiale şi financiare sunt asigurate prin subvenţii bugetare
şi venituri proprii.
1.2. Noţiunea şi clasificarea serviciilor publice

Am stăruit succint asupra elementelor ce prefigurează contextul înfiinţării şi
funcţionării serviciilor publice, creaţii ale statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale
pentru realizarea intereselor generale ale societăţii sau ale colectivităţilor locale. Am
subliniat faptul că aceste servicii publice presupun coexistenţa a două dintre componentele
de bază ale administraţiei publice: componenta materială şi componenta formal-
organizatorică. De asemenea, am subliniat şi principalele trăsături ale serviciului public.
Toate acestea ne vor ajuta să definim şi să clasificăm serviciile publice.
În doctrina juridică a dreptului public, serviciul public a fost definit sub un dublu
aspect: material şi formal (1).
Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de
interes general care se desfăşoară de către organele administraţiei publice sau de
către persoane particulare autorizate, abilitate în acest scop.
Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de
structuri ale administraţiei publice sau al organismelor private care desfăşoară
activităţi în regim de serviciu public.
Pentru clasificarea serviciilor publice, în literatura de specialitate sunt utilizate
criterii diverse, cum sunt: modul de organizare, conţinutul şi întinderea competenţelor,
întinderea geografică a zonei de acţiune, modalitatea de gestionare, natura activităţii
desfăşurate ş.a.
A. În funcţie de modul lor de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau
exterioare.
- Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale
autorităţilor administraţiei publice, a căror competenţă şi atribuţiile sunt strict determinate
de legile de organizare şi funcţionare ale fiecăruia în parte.
76
- Serviciile exterioare sunt constituite din entităţile distincte, autonome, cu sau

fără personalitate juridică, constituite de către administraţia publică, care au organizare de
sine stătătoare şi conducere proprie. Aceste servicii, organizate de particulari, sunt
împuternicite, în baza legii, de către autorităţile publice competente, pentru a desfăşura o
anumită activitate şi, ca atare, trebuie să se conformeze dispoziţiilor legale în temeiul
cărora funcţionează, sub sancţiunea retragerii autorizaţiei administrative. Astfel, spre
exemplu, în conformitate cu prevederile articolului 104 alineat 1 litera „f”, Consiliul
judeţean „hotărăşte asocierea cu Consiliile locale, pentru realizarea unor interese comune,
scop în care poate înfiinţa, împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice” iar potrivit articolului 138 litera „i”, Consiliile locale „Înfiinţează instituţii
publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local”(2).
B. În raport de întinderea competenţelor, serviciile publice pot fi organizate atât
la nivel naţional cât şi la nivel local.
- Serviciile publice de interes naţional sunt organizate, de obicei, fie sub forma
unor structuri interioare (departamente, inspectorate, direcţii generale), fie sub forma
unor instituţii sau regii autonome exterioare, organizate de autorităţile administraţiei
publice centrale. De asemenea, pot fi înfiinţate servicii publice de interes naţional de către
organismele nonguvernamentale, cum ar fi fundaţiile pentru protecţia copilului, femeilor
violentate, sau animalelor, universităţi particulare etc.
- Serviciile publice de interes local sunt organizate de autorităţile administraţiei
publice locale sau de către organisme private, autorizate în acest scop, care îşi limitează
activitatea la nivelul unei singure unităţi administrativ-teritoriale (3). Potrivit prevederilor
legilor în vigoare, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a organiza şi
asigura funcţionarea corespunzătoare a serviciilor publice de interes local, atât a propriilor
servicii interioare şi exterioare, cât şi a serviciilor publice gestionate de particulari.
C. Într-o altă abordare se propune o altă clasificare a serviciilor publice, respectiv
după modul lor de gestionare.
- Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judeţene şi Consiliile
locale sunt cele care nu pot fi încredinţate unor particulari şi sunt organizate sub forma
unor compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelară,
stare civilă ş.a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Din această categorie, care
reuneşte, de pildă, serviciile publice comunitare, vom enumera serviciile publice
comunitare de evidenţă a persoanelor şi serviciile publice comunitare pentru situaţii de
urgenţă. Acestea au statut de instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea
Consiliilor locale şi Consiliilor judeţene. Alte servicii publice comunitare se înfiinţează sub
forma unor compartimente interne ale autorităţilor administraţiei publice, cum sunt
serviciile publice comunitare pentru eliberarea si evidenţa paşapoartelor înfiinţate în cadrul
aparatului propriu al Prefecturilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti (4).
D. În funcţie de cadrul geografic pe care îşi desfăşoară activitate, distingem între
serviciile interne şi serviciile publice extra-teritoriale, ultimele prelungindu-şi cadrul
geografic în afara graniţelor statului, cum ar fi cele pe care le regăsim în organizarea
domeniului afacerilor externe sau a serviciului marină-aviatic şi a căror activitate se
desfăşoară în afara graniţelor.
E. În funcţie de natura sarcinilor pe care le au, se poate face distincţia între
serviciile publice civile şi serviciile publice militare, ultimele fiind caracterizate prin
disciplină, rigoare, stricteţe şi alte reguli care sunt proprii doar acestora. Acestea, spre
exemplu, au, chiar şi în timp de pace, sarcina de a identifica bunurile care vor putea fi
rechiziţionate sau pe cea de recrutare a personalului armatei profesioniste.
F. Există diverse alte situaţii în care, pentru o mai bună funcţionare a serviciilor
publice, acestea sunt încredinţate unor particulari. Este vorba despre situaţiile în care
77
dr. Niculae Neagu
autorităţile administraţiei publice locale nu dispun de totalitatea fondurilor necesare pentru

a înfiinţa, finanţa şi asigura funcţionarea unor servicii publice sub forma unor componente
proprii sau sub forma unor structuri exterioare, cum sunt serviciile publice comunitare.
Poate fi citată, drept exemplu, înfiinţarea unor fundaţii sau asociaţii pentru acordarea de
asistenţă minorilor, a tinerilor sau a femeilor iar, în situaţii speciale, persoanelor cu
handicap ori servicii publice de transport în comun sau de salubrizare a localităţilor ş.a.
G. În fine, se mai utilizează şi clasificarea în funcţie de natura activităţii
desfăşurate în: servicii administrative şi servicii economice.
- Astfel, au caracter administrativ serviciile de protecţie socială şi sanitară, cele
cu scop educativ şi cultural, precum şi cele de menţinere a ordinii publice (poliţia
comunitară, serviciile publice de evidenţă a persoanei sau de eliberarea altor acte necesare
persoanei ş.a.)
- Serviciile publice cu caracter economic desfăşoară activităţi lucrative, cu
conţinut economico-financiar, care aduc şi un profit, cum sunt: serviciile de transport în
comun, de salubrizare a localităţilor sau serviciile de întreţinere a străzilor şi parcurilor,
pentru prestarea cărora beneficiarii plătesc taxele stabilite de administraţia publică, potrivit
legii.
Având în vedere modul diferit de finanţare a celor două tipuri de servicii, cele
administrative sunt exploatate direct de către administraţia publică, în timp ce
administrarea serviciilor economice este delegată particularilor, pe cale contractuală.
1.3. Formele de organizare a serviciilor publice

Administraţia publică este destinată să satisfacă nevoi variate faţă de care puterea
politică determină acele necesităţi cărora li se va recunoaşte caracterul public şi pentru a
căror satisfacere nu se va apela la serviciile particularilor. Această listă de nevoi se
realizează în funcţie de cerinţele ideologice, situaţia economică şi socială, precum şi de
posibilităţile financiare şi tehnice ale societăţii şi de la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale.
Funcţie de importanţa acordată uneia sau alteia dintre nevoile astfel identificate şi
calificate, intervenţia autorităţii publice este mai mult sau mai puţin profundă şi poate
consta doar în acordarea unor subvenţii către o întreprindere particulară şi exercitarea unui
control public asupra modului de satisfacere a nevoii sociale. Autoritatea publică poate
să decidă crearea unor organisme care să depindă de ea, cărora le încredinţează
gestiunea acelor organisme publice, ce se înscriu strict în cadrul administrativ obişnuit şi
funcţionează utilizând procedee administrative. În al treilea rând, se poate recurge la
construcţii instituţionale mixte, care au caracter administrativ: prin atribuţii, proporţia
capitalului folosit, prin reguli de organizare şi funcţionare, prin controlul la care sunt ele
supuse ş.a.. Totuşi, aceste forme de servicii publice se apropie de societăţile comerciale sau
industriale obişnuite.
Luând în considerare cele expuse anterior, înclinăm să acceptăm şi o altă definire a
serviciilor publice, înţelese ca fiind „ansamblul de persoane şi lucruri create în vederea
satisfacerii unor nevoi publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii şi
controlului acesteia”. De aici, rezultă şi ideea ansamblului de mijloace anvizajate
pentru satisfacerea unor scopuri determinate. Ne referim, evident, la personal, la
mijloacele materiale şi financiare, care sunt completate cu posibilitatea de a utiliza
proceduri juridice excepţionale, de drept public.
Natura activităţilor desfăşurate şi, mai ales, modalitatea în care este realizată
gestionarea serviciilor, determină esenţialmente forma de organizare a fiecărui serviciu
public în parte.
Astfel, în literatura de specialitate se vorbeşte despre:
78
a) compartimentele interioare ale autorităţilor administraţiei publice care nu au

personalitate juridică, nici calitatea de ordonator de credite, deci nici calitatea de subiect
de drept în raporturile juridice şi nici calitate procesuală; ele apar ca prepuşi ai autorităţii
publice din care fac parte;
b) instituţii publice sau stabilimente (5), cu sau fără personalitate juridică, cărora
le-au fost încredinţate anumite servicii publice administrative; acestea au o anumită
autonomie, dar se găsesc şi rămân sub tutela administraţiei publice;
c) delegarea gestiunii serviciilor publice (6), constând în concesionarea, pe bază
de licitaţie, a unor servicii publice economice ca societăţi comerciale, denumite şi
operatori de servicii publice (7) care îşi desfăşoară activitatea pe bază concurenţială, în
scopul obţinerii unui profit.
Ceea ce trebuie să reţinem este faptul că aceşti agenţi comerciali au personalitate
juridică de drept privat şi nu se află în raporturi de subordonare cu autorităţile
administraţiei publice, ci, în cadrul legii şi a clauzelor angajamentelor asumate, acceptă
supravegherea şi controlul autorităţii publice asupra modului în care este asigurat serviciul
public concesionat.
În situaţia înfiinţării unei regii autonome sau a unei societăţi comerciale de către
administraţia publică însăşi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci
gestiunea directă, proprie structurilor interne sau externe ale administraţiei publice locale.
d) delegarea de gestiune a unor servicii către organisme private, cu caracter
neguvernamental, şi cu numiri diferite: fundaţii, asociaţii, uniuni etc.; acestea preiau, de
regulă, în integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de
activitate cu caracter social, de binefacere, de învăţământ, de sănătate ş.a.
Delegarea gestiunii acestor servicii se face pe baza autorizaţiei emise,
întotdeauna, de către autorităţile publice care au competenţe în domeniile de specialitate
respective (8), spre deosebire de delegarea gestiunii sarcinilor publice economice, despre
care am amintit deja, care se face pe cale contractuală.
1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare şi

funcţionare a serviciilor publice
Este firesc să abordăm problematica regimului juridic al serviciilor publice,
respectiv regulile şi normele cu valoare de principii care trebuie respectate de către
autorităţile publice organizatoare şi de către agenţii economici sau organismele private
cărora li s-au încredinţat aceste activităţi de interes public.
Pentru abordarea noastră este importantă, în primul rând, analiza principiilor care
fundamentează activitatea organismului ce desfăşoară activităţi în regim public:
egalitatea în faţa serviciului public, continuitatea funcţionării, adaptarea la nevoile
interesului public şi eficienţa serviciului public.
Principiul egalităţii tuturor cu privire la funcţionarea serviciilor publice se degajă
din principiul egalităţii în faţa legii (9) şi a autorităţilor publice, fără discriminări şi fără
privilegii, înscris în Constituţia României.
Principiul se referă şi priveşte atât egalitatea condiţiilor de încredinţare, prin
concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice către stabilimente, instituţii
publice, agenţi economici şi/sau regii autonome, cât şi calitatea de beneficiari ai cetăţenilor
în ce priveşte funcţionarea serviciilor publice, poziţia lor în raporturile juridice cu aceste
servicii publice, în cadrul cărora nu trebuie să fie dezavantajate sub nici un motiv (10).
Pe cale de excepţie, s-a admis ca anumite persoane, aflate în situaţii sociale
dezavantajoase, să poată beneficia de unele facilităţi pentru serviciile prestate, prin
stabilirea unor tarife mai mici şi/sau acordarea unor ajutoare băneşti suportate de către
administraţia publică sau de către operatorii de servicii publice. Facilităţile despre care
79
dr. Niculae Neagu
vorbim pot fi acordate prin lege sau prin hotărâri ale organelor administraţiei publice ori
ale operatorului de servicii publice (11).
Principiul continuităţii presupune asigurarea funcţionării neîntrerupte a
serviciilor publice - esenţa şi caracteristica principală a serviciilor publice - create şi
destinate eminamente pentru a răspunde, în permanenţă, nevoilor de interes general ale
persoanelor fizice şi juridice.
În principiu, serviciul public subzistă atâta vreme cât există acea nevoie socială şi
interesul general de a o satisface. Pe de altă parte, similar funcţiei publice, nevoia socială
reclamă permanenţa funcţionării serviciului respectiv.
Pentru aceste considerente, prin lege şi prin normele interne ale autorităţilor publice
centrale şi locale, se reglementează în mod detaliat nu numai modul de organizare şi
funcţionare, ci, mai ales, statutul personalului, drepturile si obligaţiile acestuia raportate la
continuitatea serviciului, condiţiile de exercitare a dreptului la grevă de către personalul
fiecărui serviciu, modul de rezolvare a situaţiilor excepţionale care se pot ivi pe timpul
funcţionării serviciilor publice, cu excepţia situaţiilor de forţă majoră.
Principiul adaptării serviciilor publice la exigenţele interesului public general
presupune mobilitatea şi corelarea cu schimbările şi cu evoluţiile de ordin politic,
economic, social şi juridic care au loc în timp, şi care determină noi premise pentru
funcţionarea acestor servicii.
Potrivit acestui principiu, toate organele administraţiei publice centrale sau locale,
care răspund direct sau indirect de buna funcţionare a tuturor formelor de servicii publice,
au obligaţia legală şi morală de a se adapta, pe moment, evoluţiilor care au loc şi de a
asigura, de asemenea, maniera de funcţionare a serviciilor publice, gestionate direct sau
indirect, încât să răspundă aşteptărilor beneficiarilor, în primul rând ale cetăţenilor. Legea
stabileşte că, în acest scop, dacă situaţia impune, pot fi denunţate unilateral concesiunile
sau delegările de servicii publice, pot fi reorganizate, desfiinţate şi înfiinţate noi servicii
publice.
Principiul eficienţei serviciului public derivă din faptul că toate cheltuielile
necesare se suportă, în general, din bugetul de stat sau din bugetele locale ale
autorităţilor care le înfiinţează şi controlează. De aceea, administraţia publică are obligaţia
de a stabili cel mai convenabil raport între cheltuieli şi cantitatea/calitatea serviciilor
prestate cetăţenilor, care prin taxele şi impozitele plătite contribuie la alimentarea
bugetului local.
Pe de altă parte, eficienţa unui serviciu public trebuie abordată şi prin prisma
satisfacerii cât mai complete a nevoilor cetăţenilor, astfel încât să fie depăşite
cheltuielile prin cantitatea şi mai ales calitatea serviciilor publice.
În al treilea rând, administraţia este nevoită să sprijine permanent prestatorii de
servicii publice, context în care ea trebuie să acorde întâietate, prioritate şi facilităţi
acelor agenţi economici care prestează servicii publice în faţa agenţilor economici
obişnuiţi, în ceea ce priveşte licenţele, autorizaţiile, concesiunile,închirierile, realizarea de
parteneriate publice ş.am.d.
Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne obligă, pe lângă examinarea
acestor principii esenţiale şi trăsături ale serviciilor publice, să luăm în considerare şi
regimul juridic specific aplicabil fiecărui tip sau formă de serviciu public, funcţie de
formele de organizare si funcţionare, fără a putea face o distincţie clară între normele de
drept public şi cele de drept privat aplicabile acestor servicii.
În acest sens, dacă ne referim la resursa umană a serviciilor publice, vom observa şi
admite că personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de către
organele administraţiei publice, prin propriile compartimente sau prin stabilimente publice,
este supus, preponderent, regimului juridic de drept public, fiindu-i aplicate
80
dispoziţiile din statutul funcţionarilor publici (12) şi parţial regimului juridic stabilit de
Codul muncii, pentru restul persoanelor.
Relaţiile dintre serviciile publice amintite mai sus şi administraţia publică, pe de o
parte, precum şi cele dintre aceste servicii şi terţi, pe de altă parte, sunt, de asemenea,
guvernate, preponderent, de normele de drept public, iar contractele încheiate cu terţi
vor fi supuse regulilor de drept privat.
Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii
publice sunt supuse atât regimului juridic de drept public cât şi regimului juridic de
drept privat. Aici, se cuvin câteva precizări.
În primul rând, relaţiile dintre aceşti operatori de servicii publice şi utilizatori,
care se întemeiază pe actele juridice unilaterale emise de către aceşti operatori, sunt supuse
obligatoriu regulilor de drept administrativ, deoarece, neîndoielnic, operatorul
acţionează, în speţă, în calitatea sa de subiect învestit cu prerogative de putere publică. Am
putea exemplifica, în acest sens, dispoziţiile operatorilor de servicii publice prin care
acestea majorează tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau prin care se modifică
programul orar de funcţionare al acestora.
În altă ordine de idei, consemnăm faptul că, în relaţiile contractuale dintre
operatorii de servicii publice şi administraţia publică concendentă, sunt aplicabile, de
regulă, normele de drept public şi doar în subsidiar cele de drept privat. Ne referim,
printre altele, la încheierea contractelor de concesiune care se supun normelor dreptului
administrativ, deci normelor de drept public. În acest sens, majoritatea clauzelor viitorului
contract sunt fixate de organele administraţiei publice concendente, iar eventuala
modificare a acestora şi/sau încetarea contractului se realizează, în mod unilateral, numai
din iniţiativa acestuia.
În schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor
publice economice, care este supus dispoziţiilor dreptului muncii (13). Conducătorii
agenţiilor economice cu capital integral ori majoritar public şi majoritatea lucrătorilor au,
de asemenea, calitatea de salariaţi (14) şi îşi desfăşoară activitatea în temeiul contractului
individual de muncă (15).
Relaţiile contractuale ale agenţilor economici, care au calitatea de operatori de
servicii publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul
comercial: spre exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii).
În privinţa organismelor neguvernamentale, cărora le-au fost delegate servicii
publice administrative, acestea sunt supuse, cu precădere, regimului de drept comun,
care reglementează atât raporturile cu propriul personal, cât şi raporturile lor cu alte
persoane juridice şi fizice,
Vom observa, totuşi, că, în anumite condiţii şi ipostaze, cum este cazul în situaţia
exploatării unor bunuri publice sau ale luării unor măsuri de către aceste organisme private,
prin punerea în aplicare a unor prerogative de putere publică cu care au fost învestite
prin lege, acestora le sunt aplicabile şi normele dreptului public. În astfel de situaţii,
aceste organisme adoptă adevărate acte administrative, denumite acte administrative prin
delegaţie, cărora le sunt aplicabile normele dreptului public, inclusiv normele privind
contenciosul administrativ.
1.5. Gestionarea serviciilor publice

În ceea ce priveşte problematica gestionării serviciilor publice, atât la noi, cât şi în
literatura de specialitate din occident, au fost identificate şi sunt analizate mai multe
modalităţi de gestiune: fie de către o persoană publică (stat sau unităţile administrativ-
teritoriale), fie de către o persoană fizică sau juridică particulară.
81
dr. Niculae Neagu
Dintre aceste moduri de gestiune a serviciului public, am ales prezentarea

următoarelor:
a) Serviciul în regie proprie
Este specific exclusiv situaţiilor în care persoana publică sau autoritatea care a
creat serviciul public îl gestionează direct. În această situaţie, serviciul public înfiinţat de
autoritatea publică nu deţine personalitate juridică proprie, distinctă faţă de cea a autorităţii
care l-a creat.
Gestiunea în regie proprie poate fi, la rândul său, directă (finanţarea de către
autoritatea publică) sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare, ultima prezentând
interes pentru serviciile cu caracter industrial sau comercial, care sunt nevoite să-şi acopere
cheltuielile din veniturile proprii.
În practica organizării serviciilor publice, la nivelul administraţiei publice locale,
sunt organizate frecvent servicii fără personalitate juridică sub forma unor departamente,
direcţii, servicii, birouri ş.a.
b) Concesionarea serviciilor publice
Concesionarea desemnează, în dreptul administrativ, acea operaţiune la care
apelează administraţia publică pentru a autoriza sau a permite cuiva să efectueze o
activitate în domeniul rezervat al satisfacerii interesului public. Curent se poate vorbi de
concesionarea de unităţi spitaliceşti, de autostrăzi, de terenuri, de bogăţii ale solului şi
subsolului.
Terminologic, adaptată dreptului public, conceptul de concesionare a serviciilor
publice, semnifică un mod de gestionare a serviciilor publice prin care o autoritate publică,
- denumită concendent, consimte ca pe baza unui contract de concesiune o persoană fizică
sau o societate comercială de drept privat, denumită concesionar, să pună în funcţiune şi să
desfăşoare un anumit serviciu public, pe riscul şi pe cheltuiala proprie, remunerându-se
prin redevenţa percepută de la consumatori
c) Arendarea serviciilor publice
Cunoscută şi practicată cu succes în majoritatea ţărilor occidentale şi folosită pe
baza unor contracte administrative încheiate între o persoană publică şi una privată, pentru
închirierea unor terenuri agricole, în mod temporar şi în schimbul plăţii unei arende,
instituţia a fost reglementată şi în România prin prevederile Legii nr. 16/1994 privind
arenda.
Potrivit legii române, prin arendă se înţelege contractul încheiat între
proprietar, uzufructuar sau alt deţinător legal de bunuri agricole, pe o durată
determinată şi la un preţ fixat de părţi.
Contractul de arendare constituie o formă a locaţiunii fondurilor rurale deţinute şi
de către unităţile administrativ-teritoriale sau de către autorităţile publice.
d) Asociaţiunea în participaţiune
În conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică
locală, Consiliile locale pot să hotărască ca, în condiţiile legii, să coopereze sau să se
asocieze cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu
alţi parteneri sociali, în scopul finanţării şi al realizării în comun al unor acţiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public local.
e) Serviciile publice în locaţie de gestiune
Contractul de locaţie de gestiune reprezintă convenţia prin care o persoană,
numită locator, se obligă să asigure unei alte persoane, numită locatar, folosinţa
temporară a unui bun în schimbul unei sume de bani, denumită chirie.
În cadrul contractului de locaţie se efectuează un fel de vânzare în transfer numai a
valorii de întrebuinţare a unui bun, întrucât se transmite locatarului doar folosinţa
temporară a bunului, nu şi dispoziţia asupra sa.
82
În practica administrativă cele mai uzitate asemenea contracte sunt cele de locaţie
a lucrărilor de construcţii prin care administraţia publică încredinţează unor antreprenori
specializaţi în realizarea unor construcţii, care după terminarea acestora continuă să
exploateze bunurile în condiţiile stipulate în contractele de locaţie de gestiune.
În afara acestor modalităţi de gestionare a serviciilor publice, pe care le regăsim şi
în practica administrativă din ţara noastră, legislaţia Uniunii Europene şi legislaţiile unora
dintre ţările occidentale prevăd şi alte forme, printre care serviciul public în sistem de
franchising şi cesiunea serviciilor publice în procesul de privatizare.
Contractul de franchising nu este reglementat nici de legislaţia română şi nici de
majoritatea legislaţiilor din ţările vestice ale continentului, ci doar în Recomandarea
4087/88 referitoare la aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising, în
cadrul cărora, o parte, denumită franchisor, primeşte de la o altă parte, numită franchisee,
în schimbul unei sume de bani (redevenţă), facilitatea de a exploata un pachet de
drepturi de proprietate intelectuală asupra unor produse determinate, în scopul de a
revinde acele produse consumatorilor.
Acest tip de contract se poate aplica şi în activitatea administraţiei publice, sens în
care o autoritate publică - producătoarea serviciului public - dă în distribuţie acest serviciu
public unui agent economic privat, ea mărginându-se să stabilească planul de marketing
sau prin preluarea unui contract la cheie, în baza căruia un agent economic privat alocă
fonduri, proiectează şi construieşte obiective de interes public, pe care ulterior le
administrează pe termen lung.
Cesiunea serviciilor publice în procesul de privatizare oferă posibilitatea
administraţiei publice de a transmite gestiunea unui serviciu public pe baza unor acte
unilaterale, atunci când deţin capital majoritar în cadrul unor societăţi comerciale şi
intenţionează să privatizeze prin acte juridice unilaterale. În aceste cazuri se apelează la
cedarea cotei majoritare de participare la capital sau doar a unei părţi din aceasta în
favoarea celorlalţi acţionari, în schimbul unui preţ, urmând ca acel serviciu public să
funcţioneze în continuare, în regim de drept privat sau public.
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare
2.1. Consideraţii generale privitoare la serviciile publice comunitare

Înfiinţarea serviciilor publice comunitare în România a apărut ca efect pozitiv al
descentralizării administrative, componenta esenţială a reformei administraţiei publice.
Este vorba despre schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean,
descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor publice şi demilitarizarea treptată a
serviciilor comunitare, în contextul reconstrucţiei instituţionale şi a armonizării cadrului
legislativ în spaţiul euro-atlantic.
Măsurile privitoare la înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor
servicii comunitare au avut în vedere, în primul rând, necesitatea protecţiei populaţiei,
democratizării serviciului oferit acesteia, prevenirii actelor de corupţie, apropierii
serviciilor publice de cetăţeni. Ele au afectat structurile din cadrul aparatului de lucru al
Guvernului, ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate din cadrul administraţiei
publice centrale şi al unor instituţii publice. Astfel, într-o perioadă relativ scurtă de timp, au
fost organizate sau reorganizate serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor,
pentru situaţii de urgenţă, pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, pentru regimul
permiselor de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor, şi respectiv, pentru cadastru şi
agricultură.
Potrivit programelor aprobate şi a conţinutului actelor normative adoptate, aceste
servicii comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care sunt
83
dr. Niculae Neagu
gestionate în mod direct de către administraţia publică centrală şi locală şi între care
se instituie şi trebuie să se realizeze o cooperare permanentă.
O parte dintre aceste servicii publice comunitare sunt organizate sub forma unor
structuri interioare, respectiv compartimente de lucru ale Consiliilor judeţene şi/sau
locale, iar altele ca structuri exterioare ale acestora, având statutul de persoane
juridice (16). De asemenea, o altă parte dintre serviciile comunitare se înfiinţează în
cadrul Prefecturilor judeţene şi a municipiului Bucureşti (17). Ele au de îndeplinit o serie
de atribuţii prin colaborare cu serviciile publice comunitare din cadrul Consiliilor locale,
între care s-a instituit şi trebuie să existe o permanentă colaborare.
Serviciile publice comunitare se deosebesc atât de serviciile desconcentrate ale
administraţiei publice, cât şi de serviciile administraţiei locale, deoarece, trebuie să reţinem
că ele se află în raporturi de dublă subordonare, atât pe orizontală cât şi pe verticală. Spre
exemplu, deşi unele dintre aceste servicii publice comunitare se organizează în cadrul
Consiliilor judeţene sau a Consiliilor locale, activitatea acestora este coordonată şi
controlată de către organele de specialitate ale administraţiei publice centrale.
2.2. Serviciile publice comunitare de evidenţă a populaţiei

În conformitate cu prevederile art. 1 alineat 1 din Ordonanţa Guvernului nr.84 din
30 august 2001 (18) „serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanei, se
organizează la nivelul Consiliilor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, precum şi
la nivelul Consiliilor judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti” prin reorganizarea
compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al Consiliilor locale şi a formaţiunilor
locale de evidenţă a populaţiei din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor (19).
De asemenea, se înfiinţează servicii publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor şi
în cadrul sectoarelor municipiului Bucureşti, prin reorganizarea compartimentelor de stare
civilă din aparatul propriu al Consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti,
precum şi activităţii de evidenţă a populaţiei din structura Serviciului de evidenţă
informatizată a persoanei al municipiului Bucureşti (20) din structurile Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor asigură întocmirea,
păstrarea, evidenţa şi eliberarea, în sistem de ghişeu unic, a actelor de stare civilă, a
cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător, a listelor electorale permanente, a permiselor de
conducere şi a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi eliberarea
paşapoartelor simple (21).
Serviciile publice comunitare judeţene şi ale municipiului Bucureşti funcţionează ca
instituţii publice de interes judeţean, respectiv municipal, cu personalitate juridică. Ele
gestionează, în regim extra-bugetar, veniturile încasate din activităţile de eliberare a
documentelor, din valorificarea formularelor utilizate în procesul de eliberare a acestora şi
din furnizarea, în condiţiile legii, a datelor referitoare la persoană, precum şi din donaţii şi
sponsorizări. În principal, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital se asigură din
venituri extra-bugetare şi din subvenţii de la bugetele locale, judeţene şi ale municipiului
Bucureşti.
Activitatea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor este
coordonată de secretarul general al judeţului şi al municipiului Bucureşti, sau de
secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureşti, oraşului sau comunei, după
caz.
Potrivit prevederilor art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, însă,
coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură în mod
unitar de către Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, care este organizat
84
şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate

juridică, aflat în componenta Ministerului Administraţiei şi Internelor (22).
Din analiza conţinutului acestor dispoziţii rezultă, fără echivoc, faptul că serviciile
publice comunitare de evidenţă a persoanelor au o dublă subordonare (atât faţă de
autorităţile publice locale, care hotărăsc cu privire la înfiinţarea lor, cât şi faţă de
administraţia publică centrală care asigură îndrumarea şi controlul tehnic de specialitate
asupra activităţii acestor servicii).
Dubla natură a componentei de subordonare impune lămurirea şi delimitarea
competenţei administraţiei publice locale, comparativ cu cea a administraţiei publice
centrale. În acest sens, considerăm că administraţia publică locală, printre altele, este
competentă: să decidă înfiinţarea lor, să aprobe organigrama şi numărul de personal, să
numească şi revoce din funcţie conducerea acestor servicii, să stabilească salariile, să
gestioneze celelalte resurse la dispoziţie ş.a. Aceste atribuţii, deşi nu sunt precizate de
Ordonanţa Guvernului nr.84/2001 (23), pot fi deduse şi din economia textului Legii
administraţiei publice locale nr.215/2001, care, în art. 38 alineat 1 litera „i” şi în art. 107
alineat 1 litera „h” stipulează dreptul Consiliilor locale şi judeţene de a înfiinţa instituţii
publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local, respectiv judeţean.
În conformitate cu aceleaşi texte de lege, Consiliile locale si judeţene îndeplinesc şi
următoarele atribuţii:
- urmăresc, controlează şi analizează activitatea serviciilor publice înfiinţate;
- instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare
şi funcţionare pentru aceste servicii publice;
- numesc şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice
din subordinea lor;
- aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii, persoanelor pe care le-au numit.
Atribuţiile Consiliilor locale şi judeţene se referă şi la serviciile publice comunitare
care nu sunt altceva decât o sub-categorie a serviciilor publice de interes local sau judeţean,
după caz.
În eventualitatea în care unele dintre atribuţii, prevăzute de Legea nr.215/2001, ar
putea fi date, prin lege specială, în competenţa administraţiei publice centrale, se va aplica
reglementarea specială, potrivit principiului lex specialia generalibus derogat. Este însă
necesar ca reglementarea specială să aibă cel puţin aceeaşi forţă juridică cu reglementarea
generală, ceea ce nu este cazul pentru Ordonanţa Guvernului nr.84/2001.
Pe de altă parte, atribuţiile principale ale administraţiei publice centrale
(Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor) cu privire la serviciile publice
comunitare locale sunt prevăzute în art. 14 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, acestea
fiind următoarele:
- răspunde de punerea în aplicare a reglementărilor legale în domeniul evidenţei
persoanelor, a stării civile şi a schimbării pe cale administrativă a numelor persoanelor
fizice, permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare;
- elaborează normele şi metodologiile de lucru utilizate de serviciile publice
comunitare de evidenţă a persoanelor;
- administrează Registrului naţional de evidenţă a persoanelor care conţine datele de
identificare şi adresele tuturor cetăţenilor români, precum şi imaginile posesorilor de cărţi
de identitate;
- administrează Registrul naţional de evidenţă a permiselor de conducere şi
certificatelor de înmatriculare;
- furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare a persoanei solicitate de
autorităţi şi instituţii publice, agenţi economici şi de alte persoane juridice, pentru derularea
unor acţiuni de interes general reglementate prin acte normative;
85
dr. Niculae Neagu
- asigură compatibilitatea sistemelor informaţionale care stochează şi prelucrează

date referitoare la persoană;
- asigură punerea în aplicare, împreună cu celelalte instituţii abilitate, a
reglementărilor privind confidenţialitatea şi protecţia datelor referitoare la persoană;
- gestionează sistemul informatic de evidenţă a persoanelor;
- asigură dotarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, precum şi
furnizarea registrelor de stare civilă şi a materialelor necesare emiterii cărţilor de identitate,
a cărţilor de alegător şi a certificatelor de stare civilă;
- asigură suportul tehnic pentru menţinerea în funcţiune şi dezvoltarea Sistemului
naţional informatic de evidenţă a persoanelor şi a Sistemului naţional informatic de
evidenţă a permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare;
- colaborează cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
pentru constituirea unor registre permanente, potrivit legii.
Va trebui să mai reţinem şi că Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor
îndeplineşte şi funcţiile de (24):
a) strategie: presupune fundamentarea direcţiilor de dezvoltare pentru optimizarea
fluxului de actualizare şi de valorificare a datelor referitoare la persoană, creşterea calităţii
serviciilor prestate pentru cetăţean şi perfecţionarea mijloacelor utilizate pentru stocarea şi
prelucrarea datelor;
b) reglementare: asigură elaborarea, printre altele, de acte normative necesare
pentru armonizarea cu legislaţia comunitară, precum şi a actelor normative cu caracter
intern - instrucţiuni, norme şi metodologii de lucru - pentru serviciile publice comunitare;
c) autoritate de stat: urmăreşte aplicarea şi respectarea reglementărilor legale în
domeniul eliberării actelor de stare civilă, a actelor de identitate, a permiselor de
conducere, a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi întocmirea listelor
electorale permanente;
d) sprijin, îndrumare şi control a activităţii serviciilor publice comunitare.
Serviciile publice comunitare asigură atât întocmirea, păstrarea, evidenţa şi
eliberarea actelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător şi a listelor
electorale, cât şi primirea cererilor de eliberare a paşapoartelor simple, a permiselor de
conducere, a certificatelor de înmatriculare a vehiculelor şi a plăcilor cu numere de
înmatriculare în sistem de ghişeu unic (25).
Astfel, potrivit art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, serviciile publice
comunitare locale au următoarele atribuţii:
a) eliberează, în sistem de ghişeu unic, certificatele de stare civilă, cărţile de identitate,
cărţile de alegător, paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de
înmatriculare a autovehiculelor;
b) înregistrează actele şi faptele de stare civilă , precum şi menţiunile şi modificările
intervenite în statutul civil, în domiciliul şi reşedinţa persoanei, în condiţiile legii;
c) întocmesc şi păstrează registrele de stare civilă, în condiţiile legii;
d) întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă,
precum şi orice menţiuni făcute pe actele de stare civilă şi pe actele de identitate, în
condiţiile legii;
e) constituie, actualizează şi administrează Registrul local de evidenţă a persoanei,
care conţine datele de identificare şi de adresă ale cetăţenilor având domiciliul în raza de
competenţă teritorială a serviciului public comunitar local respectiv;
f) furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei către
autorităţile şi instituţiile publice centrale, judeţene şi locale, agenţii economice şi către
cetăţeni;
g) întocmesc listele electorale permanente;
86
h) constată contravenţiile şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii

i) primesc cererile şi documentele necesare în vederea eliberării paşapoartelor simple,
permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi le înaintează,
după caz, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor,
respectiv serviciilor abilitate cu evidenţa şi producerea permiselor de conducere şi a
certificatelor de înmatriculare;
j) primesc paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de
înmatriculare a autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare judeţene,
respectiv ale municipiului Bucureşti, pe care le eliberează solicitanţilor;
k) ţin registre de evidenţă pentru fiecare categorie de documente eliberate.
Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti
îndeplinesc următoarele atribuţii principale:
a) constituie, actualizează şi valorifică Registrul judeţean de evidenţă a persoanei şi
Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare
a autovehiculelor;
b) coordonează şi controlează metodologic activitatea serviciilor publice comunitare;
c) controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de stare civilă şi a
listelor electorale permanente de alegător;
d) asigură producerea şi emiterea certificatelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a
permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare, a autovehiculelor, precum şi a
cărţilor de alegător;
e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul
asigurării datelor referitoare la persoană;
f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii;
g) ţin evidenţa şi păstrează registrele de stare civilă (exemplarul 2) şi efectuează
menţiuni pe acestea, conform comunicărilor primite.
2.3. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa

paşapoartelor şi serviciile publice regim permise de conducere şi
înmatriculare a autovehiculelor
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, şi
serviciile publice regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor sunt
reglementate prin Ordonanţa Guvernului nr.83/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor
simple şi serviciilor comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor (26). Ambele se organizează în cadrul aparatului propriu al prefecturilor.
Astfel, serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor se înfiinţează sub forma unui compartiment al aparatului propriu al
Prefecturilor, prin reorganizarea formaţiunilor teritoriale de paşapoarte din cadrul
serviciilor judeţene de evidenţă informatizată a persoanei din structura Ministerului
Ele asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea paşapoartelor simple (27).
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au
următoarele atribuţii principale (28):
a) soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a
valabilităţii acestora, în conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor şi convenţiilor
internaţionale la care România este parte;
b) asigură eliberarea paşapoartelor simple în colaborare cu serviciile comunitare locale
de evidenţă a persoanelor din subordinea Consiliilor municipale, orăşeneşti şi comunale,
precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti;
87
dr. Niculae Neagu
c) administrează, gestionează şi valorifică registrele judeţene, respectiv ale

municipiului Bucureşti de evidenţă a paşapoartelor;
d) asigură înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii;
e) organizează, la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, gestionarea şi
controlul eliberării paşapoartelor.
Potrivit art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr.83/2001, coordonarea şi controlul
metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigură de către Direcţia Generală
pentru Paşapoarte, respectiv Direcţia regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor.
În scopul bunei finalităţi a activităţii de eliberare a paşapoartelor, serviciile publice
comunitare din cadrul Prefecturilor trebuie să conlucreze permanent cu serviciile publice
comunitare locale de evidenţă a persoanelor. Astfel, potrivit art. 12 alineat 1 din Ordonanţa
Guvernului nr.83/2001, cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a
valabilităţii acestora se depun de către cei interesaţi la serviciile publice comunitare de
evidenţă a persoanelor în a căror rază teritorială îşi au domiciliul.
Aceste servicii publice preiau cererile respective şi le transmit, în mod operativ,
spre soluţionare serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor
din cadrul Prefecturilor. Aceste din urmă servicii publice analizează cererile depuse, emit
paşapoartele simple solicitate de cetăţeni sau, după caz, înscriu menţiunile necesare în
acestea şi le transmit operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a
persoanelor care le eliberează solicitanţilor.
Serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor se înfiinţează în cadrul aparatului propriu al Prefecturilor, prin reorganizarea
compartimentelor regim permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul
serviciilor judeţene de evidenţă informatizată a persoanei din structura Ministerului
Aceste servicii publice au următoarele atribuţii principale (29):
a) constituie, actualizează, valorifică Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de
conducere şi a vehiculelor înmatriculate;
b) organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere, în condiţiile
legii;
c) asigură emiterea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare a
autovehiculelor şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehicule rutiere;
d) soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de
înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehicule rutiere, în condiţiile
legii;
e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul
protecţiei datelor referitoare la persoană;
f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii.
În exercitarea atribuţiilor lor, aceste servicii publice comunitare cooperează cu
serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa persoanelor.
Coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se
asigură de către Direcţia Generală de Paşapoarte, respectiv Direcţia regim de permise de
conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi
Internelor.
Potrivit art. 3, din Ordonanţa Guvernului nr.83/2001, Ministerul Administraţiei şi
Internelor, prin intermediul celor două direcţii, va asigura punerea în aplicare, într-o
concepţie unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniul paşapoartelor simple, respectiv din
domeniul permiselor de conducere şi al certificatelor de înmatriculare, precum şi a
programelor de reformă privind apropierea administraţiei publice de cetăţeni.
88
2.4. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă

În conformitate cu prevederile articolului 1 din Ordonanţa Guvernului nr.88/200
(30), serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în
subordinea Consiliilor judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, a
Consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului
Bucureşti.
Aceste servicii publice se împart în: servicii profesioniste şi servicii voluntare.
Serviciile publice profesioniste se înfiinţează în subordinea Consiliilor judeţene şi
a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin preluarea de la Ministerul
Administraţiei şi Internelor a structurilor unificate ale Inspectoratelor de protecţie civilă şi
a Grupurilor şi Brigăzilor de pompieri militari (31) .
Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în subordinea Consiliilor
locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie
civilă din subordinea acestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate în
servicii profesioniste, odată cu dotarea şi asigurarea resurselor necesare (32).
Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonări, atât faţă de
administraţia publică locală, cât şi faţă de administraţia publică centrală. Astfel,
conducerea activităţii acestor servicii publice se face, pe de o parte, de către preşedintele
Consiliului judeţean şi de primarul general al municipiului Bucureşti, respectiv de primarii
localităţilor, iar, pe de altă parte, coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii
publice se fac de către Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă (articolul 7 şi art.
11 alineat 1 din O.G. nr.88/2001). De asemenea, regulamentul de organizare şi funcţionare
a serviciilor publice comunitare se întocmeşte pe baza metodologiei elaborate de
Inspectoratul General şi se aprobă de Consiliile judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, respectiv de Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi
municipiilor (33). În fine, structura organizatorică şi dotarea serviciilor publice comunitare
se aprobă de Consiliile judeţene şi locale pe baza criteriilor minime de performanţă
elaborate de Inspectoratul General şi aprobate prin ordinul ministrului administraţiei şi
internelor (34).
Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă este un organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate juridică şi funcţionează în
subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul General fac parte din forţele de
protecţie ale sistemului de securitate naţională şi au ca scopuri principale: apărarea vieţii,
bunurilor şi mediului împotriva incendiilor şi dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de
protecţie civilă.
Inspectoratul General asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie
unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniile date în competenţa sa, precum şi coordonarea
şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.
2.5. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură

În conformitate cu prevederile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2001 (35),
serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură se înfiinţează la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale.
Ele pot fi organizate fie sub forma unor compartimente distincte în cadrul
aparatului propriu al Consiliilor locale, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat
potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridică în subordinea Consiliilor
89
dr. Niculae Neagu
locale. Îndrumarea tehnico-metodologică a acestor servicii publice se asigură de oficiile

judeţene de cadastru, geodezie şi cartografie şi de direcţiile generale judeţene pentru
agricultură şi industrie alimentară (36) (art. 1 alineat 3 din O.G. nr.13/2001).
Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură sunt investite cu
următoarele atribuţii principale (37):
a) participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraşului
sau municipiului şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;
b) efectuează măsurători topografice pentru punerea în posesie pe amplasamentele
stabilite de Consiliile locale de aplicare a Legii fondului funciar;
c) întocmeşte fişele de punere în posesie;
d) constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor imobiliare şi a modificărilor aduse
acestora;
e) constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul public
sau privat;
f) delimitează exploataţiile agricole din teritoriul administrativ al localităţilor;
g) fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor
agricole şi aplică în teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora;
h) fac propuneri şi avizează proiectele pentru amenajarea reţelei de drumuri, de
alimentare cu apă, de irigaţii;
i) urmăresc modul în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora;
j) furnizează date pentru completarea şi ţinerea la zi a registrului agricol;
k) acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor adecvate şi iau
măsuri de protecţie fitosanitară;
l) acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură operaţiunile de însămânţare
artificială;
m) iau măsuri pentru prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea
tratamentelor în cazul îmbolnăvirilor;
n) întocmesc documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin producătorilor
agricoli, în condiţiile prevăzute de lege, şi urmăresc realizarea acestor acţiuni;
o) alte atribuţii stabilite prin lege sau însărcinări primite de la Consiliile locale ori de
la primăriile localităţilor.
Activităţile serviciilor publice comunitare pentru cadastru şi agricultură care
presupun prestări de serviciu la cererea cetăţenilor se execută pe bază de taxe stabilite de
Consiliile locale, potrivit legii.
Numărul şi specialităţile profesionale ale personalului din cadrul acestor servicii
publice comunitare se stabilesc de Consiliile locale care le înfiinţează, în funcţie de
specificul activităţilor, de mărimea unităţilor administrativ-teritoriale şi de posibilitatea de
finanţare.
Potrivit art. 5 alineat 1 din Ordonanţa Guvernului nr.13/2001, Consiliile locale au
obligaţia să înfiinţeze societăţi comerciale pentru preluarea şi valorificarea produselor
agroalimentare de la producătorii individuali, de la exploataţiile agricole asociative şi de la
exploataţiile familiale. Asemenea societăţi comerciale pot fi înfiinţate şi prin asocierea
între mai multe Consilii locale. În acest scop, serviciile publice pentru cadastru şi
agricultură au obligaţia să acorde consultanţă şi să coordoneze înfiinţarea acestor societăţi
comerciale. De asemenea, aceste servicii publice vor acorda consultanţă şi sprijin
producătorilor agricoli pentru valorificarea producţiei vegetale şi animaliere (38) (art. 5
alineat 2 din O.G. nr.13/2001).
3. Regiile autonome
90
În Conformitate cu prevederile Legii nr.15/1990, regiile autonome se organizează

şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei naţionale (39) şi în alte domenii
stabilite de Guvern. Rezultă, deci, că aceste regii fac parte din categoria stabilimentelor
publice şi au drept obiect de activitate realizarea unor servicii publice economice de
interes major pentru stat sau unităţile administrativ-teritoriale (40). Considerăm că, în
această situaţie, pot fi asimilate autorităţilor administrative, în sens larg, şi, deci, pot emite
acte administrative supuse controlului de contencios administrativ.
Din economia textului legii rezultă că regiile autonome se pot înfiinţa, după cum
sunt de interes naţional sau de interes local, fie pe baza hotărârii Guvernului, fie prin
hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei publice (41), prin care se
stabilesc obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea şi sediul principal. Regiile
autonome pot înfiinţa, în cadrul structurii lor organizatorice: uzine, fabrici, servicii,
sucursale şi altele necesare îndeplinirii obiectului de activitate.
Dacă, pentru regiile autonome de interes naţional am precizat domeniile de
activitate avute în vedere de legiuitor, în ceea ce priveşte regiile autonome de interes local
aceste domenii pot privi: gospodăria comunală, spaţiile locative, distribuirea energiei
termice, amenajarea şi întreţinerea străzilor şi a celorlalte spaţii publice, transporturile
locale ş.a.
Ordonanţa Guvernului nr.15/1993 a adus o serie de precizări cu privire la condiţiile
ce trebuie îndeplinite pentru ca o activitate să fie organizată sub forma unei regii
autonome de interes naţional (42), astfel:
a) să constituie monopol de stat, în sensul unei activităţi de producţie sau de prestări
de servicii care, datorită necesităţii unor tehnologii specifice sau a unor investiţii de capital
cu costuri ridicate, nu se poate realiza în condiţii de eficienţă normală în unităţi
concurenţiale sau care ar deveni concurenţiale pe termen mediu;
b) să fie de interes public;
c) să producă bunuri şi să presteze servicii esenţiale pentru apărarea ţării şi
siguranţei naţionale.
Regiile autonome sunt conduse de către Consiliul de administraţie numit prin
ordin, de ministrul de resort, sau, după caz, prin hotărârea Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, iar activitatea curentă este condusă de un director general sau un
director economic numit de ministrul de resort, respectiv de Consiliul local sau judeţean,
după caz, sub a cărei autoritate funcţionează. În acest sens, anual, consiliul de administraţie
prezintă un raport ministrului de resort sau unităţii administrativ-teritoriale locale, în
referire la rezultatele activităţii precedente şi programul de activitate pentru anul în
curs (43).
Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din
domeniul privat şi din domeniul public de interes naţional sau local. Trebuie precizat că
bunurile care aparţin domeniului public, fiind inalienabile, nu pot fi înstrăinate ci sunt date
doar în administrarea regiilor autonome şi trebuie evidenţiate separat în patrimoniul
acestora. Asupra lor nu se pot constitui nici un fel de garanţii.
În exercitarea dreptului de proprietate şi/sau de administrare, regia autonomă are
dreptul de a se folosi, în mod autonom, de bunurile pe care le are în patrimoniu, în
vederea realizării scopului pentru care a fost constituită, acoperirii cheltuielilor,
amortizarea investiţiilor, rambursării creditelor, obţinerii unui profit, constituirii fondului
de rezervă şi a fondului de dezvoltare, plăţii taxelor, impozitelor şi a celorlalte vărsăminte,
prevăzute de lege.
Cât priveşte bunurile imobile de interes privat, înstrăinarea unor bunuri în valoare
de peste zece milioane lei se poate face numai cu aprobarea ministrului de resort.
91
dr. Niculae Neagu
Bugetul de venituri şi cheltuieli ale regiilor autonome de interes naţional se aprobă

de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprobă, după caz, de Consiliile
locale sau judeţene, odată cu bugetul unităţii administrativ-teritoriale respective (44).
În finalul considerentelor privitoare la serviciile publice comunitare se cuvine să
precizăm că, urmare evoluării modului de organizare şi funcţionare din perioada 2001
-2004, prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 50/2004 pentru modificarea şi completarea unor acte
normative în vederea stabilirii cadrului organizatoric şi funcţional corespunzător
desfăşurării activităţilor de eliberare şi evidenţă a cărţilor de identitate, a actelor de stare
civilă, a paşapoartelor simple, a permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare
a vehiculelor (45), au fost aduse unele modificări ale competenţelor, atribuţiilor, drepturilor
şi obligaţiilor acestor servicii care nu conţin schimbări de substanţă ce necesită comentarii
suplimentare.
92
1. Vezi: J. Rivero J. Waline, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1998, p.729-
730.
2. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.111 şi urm.
3. A se vedea prevederile Legii nr.215/2001 privind administraţia publică locală,
articolul 38 alineat 1 litera „i” şi articolul 107 alineat 1 litera „h”.
4. Există şi servicii, cum sunt serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură, care
pot fi constituite, fie sub forma unor compartimente distincte, fie în cadrul aparatului
propriu al Consiliilor locale, fie ca servicii publice cu personalitate juridică în subordinea
Consiliilor locale.
5. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.113.
6. Existenţa şi funcţionarea acestora sunt fundamentate de Legea nr.326/2001 privind
serviciile publice de gospodărire comunală, publicată în Monitorul Oficial nr.359 din 7
iulie 2001.
7. Denumirea de operator de servicii publice a fost dată de Legea nr.236/2001 a
serviciilor publice de gospodărire comunală, citată anterior.
8. Vezi: G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Cheretien, Droit administratif, Ed. a II-a,
Editure Armand Colin, Paris, 1999, p.792.
9. Vezi Constituţia României, articolul 16 alineat 1.
10. Spre exemplu, pe criterii de sex, vârstă, culoare, naţionalitate, religie, statut social
sau familial ş.a.m.d.
11. Ultimele pot fi menţionate chiar în conţinutul convenţiei de delegare a serviciilor
publice respective.
12. Evident că ne referim doar la personalul care ocupă funcţii publice şi deţin posturi
de funcţionari publici, nu şi la restul personalului administrativ, cărora le sunt aplicate
prevederile Codului Muncii.
13. Spre exemplu, Statutul disciplinar al personalului din unităţile de transporturi,
aprobat prin Decretul 360/1976 sau Statutul disciplinar al personalului din unităţile de
poştă şi comunicaţii, aprobat prin Decretul nr.361/1976.
15. Vezi articolul 7 alineat 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României
nr.79/2001 privind întărirea disciplinei economico-financiare şi alte dispoziţii cu caracter
financiar, publicată în Monitorul Oficial nr.297 din 7 iunie 2001.
16. Este vorba despre serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor, cele
pentru situaţii de urgenţă şi cele pentru cadastru şi agricultură.
17. Ne referim la serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor şi pentru regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor.
18. A fost aprobată prin Legea nr. 372 din 11 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial
nr.447 din 26 iunie 2002.
19. Vezi formularea alineatului 2 al articolului 4 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a
persoanelor.
20. Idem, articolul 4 alineat 2.
21. Ultimele două activităţi, eliberarea permiselor de conducere şi a certificatelor de
înmatriculare, respectiv eliberarea paşapoartelor simple, vor fi analizate separat, în
cuprinsul prezentei secţiuni.
93
dr. Niculae Neagu
22. Inspectoratul general gestionează Sistemul naţional informatic de evidenţă a

persoanelor şi Sistemul naţional informatic de evidenţă a permiselor de conducere şi
certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor; Inspectorul general are calitatea de
ordinator secundar de credite şi în îndeplinirea atribuţiilor legale emite decizii.
23. Vezi textul articolului 9 alineat 3 din O.G. nr.84/2001.
24. Vezi articolul 13 din O.G. nr.84/2001.
25. Vezi articolul 1 alineat 2 din O.G. nr.84/2001.
26. Publicată în Monitorul Oficial nr.573 din 1 septembrie 2001, aprobată prin Legea
nr.362/2002.
27. Potrivit articolului 3 din O.G. nr.65/1997 privind regimul paşapoartelor în România
(M. Of. nr.226 din 30 august 1997), tipurile de paşapoarte eliberate cetăţenilor români sunt:
diplomatice, de serviciu şi simple. Primele două tipuri de paşapoarte se eliberează numai
anumitor persoane, având anumite calităţi speciale (demnitari şi funcţionari publici
superiori), ordonanţă abrogată prin Legea nr.278/2005 privind regimul liberei circulaţii a
cetăţenilor români în străinătate (M. Of. Nr.682 din 29 iulie 2005).
28. Vezi articolul 6 alineat 1 din O.G. nr.83/2001.
29. Vezi articolul 11 alineat 2 din O.G. nr. 83/2001.
30. Vezi O.G. nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, aprobată prin Legea nr. 363/2002 (M. Of. nr.
777 din 26 iunie 2002.
31. Vezi articolul 4 alineat 1 din O.G. nr. 88/2001 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă.
33. Vezi articolul 6 alineat 2 din O.G. nr. 88/2001.
34. Idem, articolul 6 alineat 1 din O.G. nr.88/2001.
35. Vezi O.G. nr.13/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor
comunitare pentru cadastru şi agricultură (M. Of. nr.761 din 13 august 2001), aprobată prin
Legea nr.39/2002 (M. Of. nr. 75 din 31 ianuarie 2002).
36. Idem, articolul 1 alineat 3, din O.G. nr.13/2001.
37. Vezi articolul 2 din O.G. nr. 13/2001.
39. Vezi articolul 2 din Legea nr.15 din 7 august 1990 privind reorganizarea unităţilor
economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale: industria de armament,
energetic, exploatarea minelor şi gazelor naturale şi transportul feroviar.
40. Vezi: R.N. Petrescu, op. cit., p.180; A. Trăilescu, op. cit., p.124.
41. Vezi articolul 3 alineat 2 din Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unităţilor
economice de stat, cu regii autonome şi societăţi comerciale.
42. Vezi articolul 2 din O.G. nr.15/1993, publicată în M. Of. nr.202 din 23 august
1993.
43. Idem, articolul 14.
44. Ibidem, articolul 9.
45. Ordonanţa de Urgenţă nr. 50/2004 a fost aprobată prin Legea nr. 520 din 23
noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1153 din 7
decembrie 2004.
94
PARTEA a II-a :
TEORIA ORGANIZĂRII
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
95
dr. Niculae Neagu
96
CAPITOLUL V
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
1. Rolul, locul, alegerea şi durata mandatului Preşedintelui României
Este unanim recunoscut că instituţia şefului de stat îşi are obârşia în chiar istoria
sistemelor statale. Toate colectivităţile umane organizate au avut un şef, recunoscut sau
impus, instituţie ce a cunoscut o evoluţie progresivă în ceea ce priveşte tipurile, formele,
structurile şi împuternicirile. In dreptul public modern, ideea şefului de stat este legată de
forma de guvernământ, concept prin care, de regulă, se precizează cine exercită puterea
în stat: o singură persoană (monocraţia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul în
mod direct (democraţia) (1). Aşadar, în ceea ce priveşte forma de guvernământ, ca
modalitatea prin care sunt constituite şi funcţionează organele statului, trebuie să ne
raportăm, de principiu, la trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu
puterea legiuitoare (2). În acest fel, treptat, noţiunea a dobândit şi semnificaţia definirii şi
clasificării statului din punct de vedere al modului de desemnare a şefului de stat
unipersonal şi a legăturilor acestuia cu celelalte autorităţi statale.
În raport cu forma de guvernământ, statele se clasifică, de regulă, în două
categorii: monarhii, în care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă, şi
republici, în care şeful statului, numit cel mai adesea, preşedinte, este ales pe o perioadă
determinată, fie de popor, prin vot direct sau indirect (republici prezidenţiale sau republici
semi-prezidenţiale), fie de Parlament (republici parlamentare).
Analiza modului de reglementare a instituţiei Preşedintelui, ne conduce la
constatarea că, în majoritatea cazurilor, predomină teza unui Preşedinte de Republică
aflat cât mai aproape de un monarh constituţional, cu rol în principal de reprezentare şi
de arbitru, dispunând de atribuţii destul de restrânse şi adeseori condiţionate de
intervenţia altor autorităţi publice. Excepţia notabilă de la această situaţie o întâlnim în
Franţa, calificată în mod constant ca o republică semi-prezidenţială.
În acest context, vom putea observa faptul că legile fundamentale moderne
circumscriu rolul şi atribuţiile şefului statului, în principal la: reprezentarea statului,
semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autorităţi ale statului,
semnarea legilor în vederea publicării, prezidarea şedinţelor unor autorităţi ale statului,
acordarea unor calităţi şi titluri, numiri în funcţii superioare, instituirea stării de asediu sau
de urgenţă, primirea scrisorilor de acreditare şi altele.
În România, instituţia şefului de stat a cunoscut reglementări diferite în raport cu
schimbările intervenite în viaţa social-politică a ţării (3). Astfel, iniţial, şeful statului în
România a fost „monarhul”. Deşi numai Constituţia din 1938 a prevăzut în mod expres
că, „Regele este capul statului”, din analiza dispoziţiilor constituţionale anterioare se poate
constata că Regele exercita atribuţiile specifice unui şef de stat, „puterea executivă fiind
încredinţată monarhului”. Şi în perioada 1940-1944, când preşedintele Consiliului de
Miniştri a fost învestit cu puteri depline în conducerea statului român, Regele a continuat
să deţină o serie de prerogative specifice funcţiei de şef al statului.
În anul 1948 a fost creat un organ colegial care exercita atribuţiile şefului de stat,
numit iniţial Prezidiul Republicii Populare Române, iar apoi, Prezidiul Marii Adunări
Naţionale a R.P.R., înlocuit, ulterior, în anul 1961, cu Consiliul de Stat, ca organ suprem
97
dr. Niculae Neagu
al puterii de stat cu activitate permanentă, subordonat Marii Adunări Naţionale.

Constituţia din 1965 a consacrat existenţa Consiliului de Stat, ca organ colegial, cu
atribuţii de şef de stat, pentru ca, în anul 1974, printr-o modificare a acesteia să fie
instituită expres, funcţia de Preşedinte al Republicii Socialiste România. Acesta era ales
de Marea Adunare Naţională şi era răspunzător în faţa acesteia, exercitând toate atribuţiile
specifice funcţiei de şef al statului.
Instituţia Preşedintelui a fost menţinută si după decembrie 1989, dar prin Decretul-
lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României s-a stabilit ca
acesta să fie ales direct de către popor prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat.
Constituţia României din anul 1991 a instituit Preşedintele Republicii pentru a acoperi,
pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de altă parte, necesitatea de
arbitraj între „puterile statului” şi între „stat şi societate” (4).
Potrivit art. 80 al Constituţiei revizuite în 2003, rămas nemodificat atât ca număr,
cât şi sub aspectul conţinutului: „Preşedintele României reprezintă statul român şi este
garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a
autorităţilor publice. In acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile
statului, precum şi între stat şi societate”.
Dispoziţiile constituţionale sintetizează întreaga configuraţie a funcţiei
prezidenţiale de la definirea acesteia la fundamentarea şi legitimizarea acţiunilor
Preşedintelui pentru că, în cuprinsul celor două alineate, sunt rezumate în realitate cele mai
importante atribuţii ale şefului statului (5).
Observăm că, de la un regim semi-prezidenţial cu un Preşedinte de Republică
destul de puternic, dispunând de atribuţii largi, mai ales în raport cu Guvernul, ce fusese
consacrat prin decretul-lege nr. 92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri
parlamentare şi prezidenţiale libere, din 20 mai 1990, Constituţia României
reglementează o instituţie a Preşedintelui mai apropiată de regimul republicii
parlamentare, cu deosebirea esenţială a alegerii acestuia de către popor, prin vot
universal, direct, secret şi liber exprimat (6).
Important, pentru definirea funcţiei de Preşedinte al României, este faptul că el nu
dispune de o putere absolută în realizarea funcţiilor sale, acestea fiind funcţii proprii
puterii executive, iar exercitarea lor este partajată între Preşedinte şi Guvern, ambele
autorităţi aflându-se sub control parlamentar. Pornind de la conţinutul art. 80 din
Constituţie, se apreciază că Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: de şef al
statului, de şef al executivului alături de primul-ministru şi de garant al Constituţiei şi
mediator între puterile statului. În context, este proiectat un triplu rol al Preşedintelui
constând în trei funcţii fundamentale: funcţia de reprezentare, funcţia de apărare sau
garantare a unor valori fundamentale ale poporului român şi funcţia de mediere sau
de arbitraj.
Cea de-a treia funcţie fundamentală presupune existenţa unui Preşedinte de
Republică, neutru şi echidistant faţă de partidele politice. De aceea, în art. 84 alin. (1) din
Constituţie, rămas neschimbat în urma revizuirii şi a republicării, este prevăzută expres
interdicţia de a fi membru al vreunui partid politic, după dobândirea celei mai înalte
funcţii în stat. În rezolvarea posibilelor blocaje sau conflicte apărute în societate, şeful
statului se bucură de o situaţie cu totul distinctă, derivând atât din poziţia funcţiei sale, cât
şi din faptul că, neputând fi membru al unui partid politic, el trebuie să se situeze pe o
poziţie de neutralitate, care să-i confere posibilitatea de a tranşa orice neînţelegere
exclusiv prin prisma intereselor ţării.
Acest regim, mai apropiat de un regim parlamentar decât de un regim semi-
prezidenţial, a fost calificat de majoritatea specialiştilor drept un regim semi-prezidenţial
98
atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o întâlnim pentru prima dată într-o
lucrare apărută în anul 1992, consacrată comentării şi adnotării Constituţiei României din
1991.
În doctrina românească actuală, pornind de la dispoziţiile constituţionale privind
raporturile dintre autorităţile publice care realizează funcţia legislativă şi cea executivă au
fost formulate o serie de argumente prin care este justificată această calificare (7),
respectiv :
- Atât Parlamentul, cât şi Preşedintele sunt aleşi prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naţional, însă doar Parlamentul
este calificat expres ca fiind organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica
autoritate legiuitoare a ţării (8). De aici, concluzia din doctrină, potrivit căreia, atunci când
stabileşte că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia
României situează Parlamentul deasupra oricărui alt organ reprezentativ, respectiv şi
deasupra Preşedintelui României;
- Dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul prevăzut expres în art. 89
presupune îndeplinirea cumulativă a nu mai puţin de şase condiţii;
- Constituţia consacră, în art. 95, o formă de răspundere politică a Preşedintelui,
prevăzând suspendarea acestuia din funcţie în anumite condiţii, urmată de organizarea unui
referendum pentru demiterea sa. Constituţia consacră, în art. 96 din Constituţia republicată,
o formă de răspundere penală a Preşedintelui, caz în care, după punerea sa sub acuzarea de
înaltă trădare, cu votul a două treimi din totalul parlamentarilor, competenţa de judecată
aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;
- Preşedintele poate cere poporului să-şi exprime voinţa cu privire la probleme de
interes naţional, prin referendum, numai după consultarea Parlamentului, potrivit art. 90
din Constituţie, rămas nemodificat;
- Învestitura Guvernului, deşi iniţiată şi finalizată de Preşedinte, presupune
obligatoriu acordarea votului de încredere de către Parlament;
- Guvernul, în întregul său, şi fiecare membru solidar cu ceilalţi membrii, răspund
politic numai în faţa Parlamentului, potrivit art. 109 alin.1 din Constituţia republicată;
- Nu doar Preşedintele, ci şi fiecare Cameră a Parlamentului are dreptul să
ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor, Preşedintele putând dispune, însă, suspendarea acestora din funcţie, dacă s-a cerut
urmărirea penală, potrivit art. 109 alin. 2 din Constituţia republicată;
- Preşedintele nu are drept de iniţiativă legislativă, aceasta aparţinând doar
Guvernului, parlamentarilor sau unui număr de cetăţeni, potrivit art. 74 alin. 1 din
Constituţia republicată;
- Refuzul Preşedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singură dată după
primirea acesteia. Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii sau dacă s-a cerut
verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea se face în cel mult 10 zile;
- Cele mai importante atribuţii ale Preşedintelui în domeniul politicii externe, al
apărării, al stărilor excepţionale sunt condiţionate, în exercitarea lor, fie de intervenţia
Guvernului, fie de cea a Parlamentului sau se află sub controlul acestuia din urmă;
- Decretele Preşedintelui emise în exercitarea celor mai importante atribuţii ale sale
sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituţia republicată.
Alegerea Preşedintelui, potrivit art. 81 din Constituţie rămas neschimbat, se face
„prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Este declarat ales candidatul
care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în
listele electorale. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această
majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în
ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a
99
dr. Niculae Neagu
obţinut cel mai mare număr de voturi. Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de
Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive”.
Observăm că sunt prevăzute aceleaşi caracteristici ale dreptului de vot ca şi
pentru parlamentari, după primul tur de scrutin putând fi declarat ales candidatul care a
întrunit majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale, adică
majoritatea absolută, iar după cel al doilea tur de scrutin (scrutin de balotaj) putând fi
declarat ales candidatul care a întrunit majoritatea voturilor exprimate, adică majoritatea
relativă sau simplă. S-a apreciat în doctrină că, prin această modalitate de alegere,
Preşedintele este într-o bună măsură sustras influenţei directe a partidelor politice în alegeri
iar, în exercitarea funcţiei, el se situează deasupra acţiunii partidelor politice.
Asemenea altor constituţii europene, prevederea finală a art. 81 stabileşte inter-
dicţia exercitării a mai mult de două mandate prezidenţiale de către aceeaşi persoană,
cu precizarea că mandatele pot fi şi succesive, fapt ce înlătură o posibilă altă interpretare,
potrivit căreia preşedintele în exerciţiu nu ar putea candida pentru un nou mandat (9).
Constituţia, ca urmare a revizuirii, a inserat şi un articol referitor la validarea
mandatului şi depunerea jurământului: „Rezultatul alegerilor pentru funcţia de
Preşedinte al României trebuie să fie validat de Curtea Constituţională pentru ca acel
candidat a cărui alegere a fost validată să poată depune în faţa Camerei Deputaţilor şi a
Senatului, în şedinţă comună, următorul jurământ (jurământul de credinţă faţă de ţară):
„Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru propăşirea spirituală şi materială
a poporului român, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi
libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi
integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”
Dispoziţiile constituţionale reglementează instituţia constatării legalităţii desfă-
şurării scrutinului prezidenţial şi a procedurii solemne, în urma căruia noul preşedinte
este in drept să ocupe funcţia pentru care a fost ales. Validarea realizată de Curtea
Constituţională, prevăzută şi la art. 146 lit. f) din Constituţia republicată nu priveşte
declararea unei persoane ca aleasă în funcţia de Preşedinte al ţării, ci faptul că alegerile
prezidenţiale s-au desfăşurat în conformitate cu legea.
Conform art. 83 din Constituţie, mandatul Preşedintelui României este de 5 ani
şi se exercită de la data depunerii jurământului până la depunerea jurământului de
Preşedintele nou ales. Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.
Scopul prelungirii duratei mandatului prezidenţial de la 4 la 5 ani, cu ocazia
recentei revizuiri, a fost acela de decalare a alegerilor prezidenţiale de alegerile
parlamentare, devenită o necesitate şi pentru viaţa politică românească. S-a urmărit, astfel,
şi menţinerea continuităţii instituţiei prezidenţiale în perioada campaniilor electorale
parlamentare, aspect ce reprezintă şi un plus de garanţie pentru stabilitatea politică a ţării.
În ceea ce priveşte organizarea alegerilor prezidenţiale s-a stabilit că ea va trebui
efectuată astfel încât mandatul să nu fie depăşit, în principiu, decât cu perioada necesară
desfăşurării acestor alegeri. Singurele situaţii în care mandatul preşedintelui poate fi
prelungit sunt starea de război sau catastrofă, gravitatea situaţiei şi necesitatea prelungirii
mandatului fiind lăsate la aprecierea exclusivă a Parlamentului, care va dispune de o
veritabilă putere discreţionară, în acest sens, cel puţin în cazul catastrofei, fiind vorba
despre un concept juridic nedeterminat.
Textul constituţional a soluţionat şi eventualitatea apariţiei unor evenimente care să
determine o imposibilitate temporară sau definitivă a exercitării atribuţiilor, în aceste
împrejurări vorbim de vacanţa funcţiei şi de interimatul funcţiei, împrejurări
reglementate de dispoziţiile art. 97, 98 şi 99 din Constituţie. Astfel, potrivit art. 98 din
Constituţia republicată, „dacă funcţia de Preşedintele devine vacantă ori dacă Preşedintele
100
este suspendat din funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita
atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele
Camerei Deputaţilor. În acest caz, atribuţiile prevăzute la art. 88-90 nu pot fi exercitate
pe durata interimatului funcţiei prezidenţiale”.
Scopul acestor prevederi constituţionale este acela de a se asigura continuitatea
exercitării funcţiei executive supreme în stat, în cazul în care, din motivele expres
enumerate, Preşedintele nu îşi mai poate exercita atribuţiile. Interimatul are, prin natura sa,
un caracter temporar, până la alegerea noului Preşedinte sau până la încetarea situaţiei care
a determinat instituirea sa.
Pe de altă parte, conform art. 97 din Legea fundamentală, „ vacanţa funcţiei de
Preşedinte al României intervine în caz de demisie, de demitere din funcţie, de
imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de deces. În termen de trei luni de la
data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, Guvernul va
organiza alegeri pentru un nou Preşedinte”.
Fiecare din cele patru cauze de încetare a mandatului se raportează la o situaţie
diferită, survenită în condiţii diferite, dar ele pot apărea numai pe timpul mandatului
prezidenţial, inclusiv pe perioada în care exerciţiul acestuia este suspendat.
Astfel, demisia este un act unilateral al Preşedintelui datorat fie unor motive
personale, fie unor motive ce ţin de domeniul funcţiei sale, care se apreciază în doctrină, ar
trebui notificată în faţa Parlamentului iar demiterea din funcţie poate interveni fie în
urma referendumului care a confirmat suspendarea sa din funcţie, în condiţiile art. 95 din
Constituţie, fie în urma rămânerii definitive a hotărârii de condamnare de către Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, în condiţiile art. 96 din Constituţia republicată (10). O situaţie
mai deosebită o prezintă imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, cauză ce
instituie o dublă condiţie, constând în imposibilitatea exercitării funcţiilor (din motive de
sănătate, de exemplu) şi în caracterul ei definitiv.
Constatarea acestor împrejurări, care duc la vacanţa funcţiei de Preşedinte al
României, trebuie stabilită prin decizie a Curţii Constituţionale, potrivit art. 146 lit. g) din
Constituţia republicată, care se comunică Parlamentului şi Guvernului, pentru ca în termen
de cel mult trei luni să se organizeze alegeri prezidenţiale.
2. Atribuţiile Preşedintelui României
2.1. Consideraţii preliminare

Pornind de la interpretările ce pot fi făcute pe marginea textului constituţional şi a
practicii în domeniu, unii autori au realizat şi o serie de clasificări ale atribuţiilor
Preşedintelui în funcţie de anumite criterii. Astfel:
- din punct de vedere al funcţiilor sale: atribuţii specifice şefului de stat (pe plan
intern şi extern); atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului; atribuţii de apărare a
Constituţiei şi asigurare a bunei funcţionări a autorităţilor publice;
- din punct de vedere al subiectelor faţă de care se exercită: atribuţii exercitate în
raporturile cu Parlamentul; atribuţii exercitate în raporturile cu Guvernul; atribuţii
exercitate în raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei publice, în realizarea unor
servicii publice naţionale; atribuţii în raporturile cu justiţia şi Curtea Constituţională;
atribuţii în raporturile cu poporul.
- din punct de vedere al frecvenţei: atribuţii obişnuite, curente activităţii de stat şi
atribuţii în situaţii ieşite din comun (11).
- din punct de vedere al procedurii: atribuţii exercitate fără condiţionări sau
restricţii şi atribuţii condiţionate de termene, propuneri etc.
- din punct de vedere al formelor tehnico-juridice: atribuţii care se realizează prin
101
dr. Niculae Neagu
decrete; atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative şi atribuţii care se

realizează prin acte exclusiv politice.
- din punct de vedere al conţinutului: atribuţii privind legiferarea, atribuţii privind
organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea
formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul apărării ţării
şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul politicii externe şi alte atribuţii.
În doctrină s-au formulat şi poziţii care se referă la o serie de atribuţii al căror
exerciţiu depinde exclusiv de voinţa Preşedintelui, fiind vorba despre puterea sa
discreţionară, şi respectiv, alte atribuţii care sunt expresia unei competenţe legate, cum ar
fi numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
În altă ordine de idei, va trebui să reţinem că, pentru executarea de către
Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţia României şi
alte legi, se organizează şi funcţionează Administraţia Prezidenţială care cuprinde
serviciile publice aflate la dispoziţia Preşedintelui pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.
Potrivit Legii nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României,
republicată în 2001, funcţiile de conducere specifice din cadrul Administraţiei prezidenţiale
sunt: consilier prezidenţial, cu rang de ministru şi consilier de stat, cu rang de secretar de
stat. Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de către
Preşedintele României. Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit şi din persoane
detaşate, la cererea Preşedintelui României, din ministere şi alte autorităţi publice, precum
şi din persoane încadrate direct pe funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.
Potrivit unor modificări aduse legii în anul 2001, personalul Administraţiei
prezidenţiale poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele
României şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate stabilit prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei prezidenţiale aprobat de
Preşedintele României. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi
încetarea detaşării, eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de
muncă, după caz. Aceste prevederi se aplică şi personalului de ordine şi pază afectat
Administraţiei prezidenţiale. Aceste dispoziţii, relativ recent introduse în legea privitoare
la serviciile din subordinea Preşedintelui României nu mai lasă nici un dubiu în privinţa
caracterului „politic” al numirilor în funcţie care se fac la nivelul Administraţiei
prezidenţiale. Cu alte cuvinte, Preşedintele vine şi pleacă cu întreg personalul său.
2.2. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu autoritatea

legiuitoare
Atribuţiile Preşedintelui pot fi, în principal, analizate în raport cu două criterii,
astfel:
A. După criteriul subiectelor în raport cu care se exercită sunt avute în vedere,
în principiu, atribuţiile pe care Preşedintele le exercită în raporturile sale cu celelalte
autorităţi constituţionale care realizează clasicele funcţii ale statului:
- faţă de puterea legislativă sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu
Parlamentul;
- faţă de puterea executivă, Preşedintele intrând în componenţa acesteia, după cum
am precizat deja, sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu Guvernul şi alte autorităţi
ale administraţiei publice;
- faţă de puterea judecătorească sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu
justiţia şi, distinct, datorită naturii juridice speciale a acestei autorităţi publice, atribuţiile
sale în raporturile cu Curtea Constituţională.
B. După criteriul domeniului în care intervin sunt evocate, de regulă, atribuţiile
Preşedintelui în domeniul apărării şi în cazuri excepţionale, precum şi în domeniul
102
politicii externe. În timp ce atribuţiile în domeniul apărării şi în cazuri excepţionale sunt

condiţionate de acordul prealabil al Parlamentului, atribuţiile în domeniul politicii externe
implică, în principiu, intervenţia Guvernului. Este motivul pentru care, primele două
categorii le vom include în prezentarea atribuţiilor Preşedintelui în raporturile sale cu
Parlamentul, urmând ca cea de-a treia categorie să fie evocată în sfera largă a atribuţiilor
Preşedintelui în cadrul puterii executive, în prelegerea următoare.
În cadrul raporturilor Preşedintelui României cu Parlamentul, doctrina
administrativă postdecembristă a analizat următoarele atribuţii:
a) adresarea de mesaje Parlamentului;
b) convocarea şi dizolvarea Parlamentului;
c) promulgarea legilor.
Legat de prima categorie de atribuţii, adresarea de mesaje Parlamentului, analiza
acestor atribuţii porneşte de la dispoziţiile art. 88 din Constituţia revizuită, potrivit căruia
Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii.
Totuşi, există o prevedere constituţională cu privire la obligativitatea prezentării
Parlamentului unui mesaj adresat de către Preşedintele României, consacrat atribuţiilor
în domeniul apărării. Astfel, potrivit art. 92 alin. 3 „măsurile de respingere a unei
agresiuni armate împotriva ţării, luate de Preşedintele României, trebuie aduse neîntârziat
la cunoştinţa Parlamentului, de către acesta, printr-un mesaj”. Observăm şi noi, în
consens cu părerile din doctrina recentă că, practic, Constituţia consacră mesajul atât în
situaţii normale cât şi în cazuri de excepţie (12).
În ce priveşte prima situaţie, ne raportăm la mesajul Preşedintelui, reglementat prin
art. 88 din Constituţie. Astfel, în calitate de şef al executivului, alături de primul-ministru,
este firesc ca Preşedintele să dispună de legături instituţionalizate cu Parlamentul,
autoritatea publică ce exercită controlul asupra Guvernului şi a administraţiei publice.
Astfel, în cazul în care Preşedintele României apreciază că anumite aspecte legate de
îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a administraţiei centrale de specialitate sau chiar a
autorităţilor autonome locale ţin de procesul legislativ sau de controlul parlamentar este
firesc şi necesar să existe un canal de comunicare cu Parlamentul.
În referire la mesajele prezidenţiale, s-a apreciat că rolul acestora este acela de a
sensibiliza forul legislativ cu problemele politice prioritare sau care în optica puterii
legiuitoare şi a puterii executive sunt privite în mod diferit, riscând să producă blocaje în
activitatea statală sau convulsii în viaţa socială. Altfel spus, Preşedintele nu face altceva
decât să atragă atenţia asupra unor probleme, fără a dobândi o poziţie de superioritate în
cadrul sistemului constituţional, Parlamentul fiind suveran să adopte sau nu anumite
măsuri ulterioare (13).
Legat de exercitarea acestei atribuţii constituţionale, în absenţa unui cadru legislativ
mai explicit, în doctrină s-au ridicat probleme cu privire la conţinutul mesajului, la forma
de adresare a acestuia precum şi la regimul juridic aplicabil şi implicit, efectele
mesajului.
În ce priveşte conţinutul mesajului, se susţine că sfera problemelor ce pot face
obiectul mesajului este relativ determinată, fiind lăsată la libera apreciere a Preşedintelui,
care poate decide asupra conţinutului acestuia. Este vorba despre o veritabilă putere
discreţionară de care dispune Preşedintele în alegerea conţinutului mesajului, care trebuie,
în mod firesc, să abordeze aspecte de competenţa Parlamentului.
Cu privire la forma de adresare a mesajului, nici Constituţia şi nici vreun alt text
legal nu conţin vreo precizare, putând fi imaginate diverse forme de adresare şi anume:
prezentarea directă de către Preşedinte, citirea mesajului de către un consilier prezidenţial
sau chiar şi trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice.
103
dr. Niculae Neagu
Legat de regimul juridic şi efectele mesajului, faţă de conţinutul art. 88 din

Constituţie, în practica parlamentară şi, implicit, în doctrină s-a ridicat problema dacă
dezbaterea efectivă a acestuia ar trebui să aibă loc imediat sau poate fi făcută şi ulterior. În
acest caz, constatăm că singura precizare constituţională legată de mesajul Preşedintelui,
fără a se distinge dacă este vorba despre un mesaj adresat în condiţiile art. 88 sau în
condiţiile art. 92 alin. 3 este cea referitoare la obligaţia celor două Camere de a se reuni în
şedinţă comună pentru a „primi mesajul Preşedintelui României”, potrivit art. 65 alin. 2 lit.
a) din Constituţia republicată.
Dezvoltând acest aspect, Curtea Constituţională a fost solicitată să se pronunţe cu
privire la conţinutul art. 7 alin. 1 din Regulamentul şedinţelor comune ale celor două
Camere, potrivit căruia „prezentarea şi dezbaterea mesajelor adresate Parlamentului se
înscriu cu prioritate pe ordinea de zi” (14). Prin Decizia nr. 87/1994, Curtea
Constituţională a declarat neconstituţională această prevedere, în ceea ce priveşte
obligativitatea dezbaterii, întrucât reuneşte două aspecte ce nu pot fi decât distincte, cu
excepţia situaţiei avute în vedere de art. 92 alin. 3, referitor la aducerea la cunoştinţă
Parlamentului a măsurilor luate pentru respingerea unei agresiuni.
Din considerentele deciziei rezultă câteva elemente definitorii pentru conturarea
regimului juridic aplicabil mesajului Preşedintelui, şi anume:
- nici o dispoziţie constituţională nu prevede obligaţia supunerii acestui mesaj spre
dezbatere Parlamentului;
- mesajul constituie un act politic exclusiv al Preşedintelui pe care Camerele,
întrunite în şedinţă comună au numai obligaţia de a-l „primi”, motiv pentru care
organizarea dezbaterii mesajului cu participarea preşedintelui este în contradicţie cu aceste
prevederi. Prin locul şi rolul său, derivate din alegerea directă de către popor, asemenea
Parlamentului, Preşedintele nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece
aceasta ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziţiei sale
constituţionale.
Primirea mesajului de către Camerele reunite constituie o modalitate a colabo-
rării celor două autorităţi alese prin vot direct (Parlamentul şi Preşedintele României)
constând în aducerea la cunoştinţa parlamentarilor a opiniilor Preşedintelui cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii. De aceea, după primirea, mesajului, aspecte ce
alcătuiesc conţinutul său ar putea face obiectul unei dezbateri, dar ca o problemă separată.
Prin urmare, după cum se precizează în comentariul acestui articol din Constituţie,
Preşedintele nu este împuternicit prin dispoziţiile constituţionale decât să-şi prezinte poziţia
cu privire la una sau mai multe probleme ce privesc statul în acel moment, iar în cazul în
care se impune o hotărâre în chestiunea respectivă, Parlamentul având libertatea deplină de
a decide după cum crede de cuviinţă.
Convocarea şi dizolvarea Parlamentului de către Preşedintele României poate
interveni în două situaţii. Potrivit art. 63 alin. 3 din Constituţia republicată: „Parlamentul
nou ales se întruneşte la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la
alegeri”, iar potrivit art. 66 alin. 2 din Constituţie, „Preşedintele României (Biroul
permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau
senatorilor) poate cere întrunirea Camerei Deputaţilor şi a Senatului în Sesiune
extraordinară”.
Rezultă, în primul caz, că Preşedintele are obligaţia constituţională de a
convoca noul Parlament după alegerile parlamentare generale, în sesiune ordinară,
dacă termenul se împlineşte în perioada celor două sesiuni ordinare (15) sau în sesiune
extraordinară dacă împlinirea termenului are loc în perioada vacanţei parlamentare.
Reţinem faptul că termenul de 20 de zile începe să curgă de la data stabilită pentru
104
desfăşurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora şi indiferent de

numărul tururilor de scrutin care se pot stabili prin legea electorală.
În a doua situaţie, Preşedintele este unul dintre subiectele de sezină a unei
sesiuni extraordinare, alături de biroul permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o
treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. Convocarea propriu-zisă, însă, revine
preşedinţilor celor două Camere, prevedere apreciată în doctrină ca fiind de natură să dea
expresie principiului independenţei Camerelor în raport cu executivul.
Întrucât în Constituţie nu este clarificată, credem că valoarea juridică a cererii
Preşedintelui, în sensul dacă solicitarea Preşedintelui este sau nu obligatorie pentru
Parlament, se regăseşte consemnată în cele două Regulamente ale Camerelor care
precizează, în articolele referitoare la procedura convocării, că neaprobarea de către
Cameră, respectiv respingerea de către Senat, a ordinii de zi solicitate împiedică
ţinerea sesiunii extraordinare.
S-as pus în discuţie şi eventuala posibilitate a convocării de către Preşedinte, în
sesiune extraordinară, doar a unei singure Camere. Dacă în cazul celorlalte două subiecte
de sezină este firesc să interpretăm că poate fi avută în vedere convocarea unei sesiuni
extraordinare doar pentru o singură Cameră, deşi din interpretarea sistematică a
Constituţiei rezultă că regula ar reprezenta-o formularea de către Preşedinte a unei cereri
pentru convocarea ambelor Camere, în doctrină s-a apreciat cu deplin temei, şi
considerăm şi noi, că numai motive speciale ar putea îndreptăţi cererea Preşedintelui de
convocare doar a unei singure Camere. De altfel, chiar practica parlamentară a demonstrat
că cele două Camere ale Parlamentului pot fi convocate (16) în sesiuni extraordinare
diferite.
În referire la posibilitatea dizolvării Parlamentului, constatăm că aceasta este
reglementată expres în art. 89 din Constituţie, şi poate interveni în caz de criză
guvernamentală gravă doar cu îndeplinirea cumulativă a nu mai puţin de şase condiţii,
aspect care o face aproape imposibil de realizat în practică. Astfel, din conţinutul
prevederii constituţionale reiese că dizolvarea Parlamentului este o atribuţie lăsată la
latitudinea Preşedintelui, „după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea
Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel
puţin două solicitări de învestitură”. In plus, „în cursul unui an, Parlamentul poate fi
dizolvat o singură dată şi el nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului
Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de
urgenţă” (17).
Observăm că, în sistemul nostru constituţional, s-a optat pentru restrângerea
acestei atribuţii a şefului statului numai la situaţia în care trebuie format un nou Guvern,
fie după alegerile legislative, fie în urma exprimării unui vot de neîncredere în cel existent.
Măsura dizolvării Camerelor trebuie să fie rezultatul eşecului evident de formare a unui
Guvern care să aibă acceptul Parlamentului.
Cu alte cuvinte, exercitarea dreptului de dizolvare a Parlamentului este supusă
unor limite constituţionale care au în vedere eşecul evident al tentativelor de formare a
Guvernului. De aici putem identifica două categorii de condiţii: o condiţie obiectivă, care
constă în refuzul de a acorda votul de încredere Guvernului şi o condiţie subiectivă, care
constă în consultarea Parlamentului. În absenţa oricăror precizări cu privire la valoarea
juridică a consultării parlamentarilor, s-a făcut propunerea înlăturării acestei condiţii
subiective. S-a susţinut, în context, că refuzul Parlamentului de a acorda votul de încredere,
ar trebui să atragă automat, de drept, posibilitatea dizolvării acestuia de către Preşedinte,
chiar dacă preşedinţii celor două Camere şi liderii grupurilor parlamentare nu ar fi de acord
cu aceasta (18).
105
dr. Niculae Neagu
În concluzie, considerăm faptul că măsura dizolvării Parlamentului este o

măsură gravă, ce nu poate fi luată decât în situaţii cu totul deosebite, dar numai în
condiţii normale ale vieţii politice şi în nici un caz în timpul stării de asediu, de urgenţă
sau în ultimele şase luni ale mandatului prezidenţial, într-un asemenea caz existând temeri
că dizolvarea ar putea fi făcută de Preşedinte pentru a-şi asigura în continuare influenţa
politică.
Promulgarea legii, cea de a treia atribuţie a Preşedintelui în raporturile cu
Parlamentul, reprezintă o constantă a dreptului public contemporan constând în recunoaş-
terea în favoarea şefului de stat, fie monarh constituţional, fie preşedinte de republică, a
dreptului de a învesti legile adoptate de Parlament cu formulă executorie, obligând
autorităţile publice să treacă la executarea prevederilor lor. Cu alte cuvinte, promulgarea
reprezintă actul prin care şeful de stat autentifică textul legii, altfel spus, constată şi atestă
regularitatea adoptării sale (19).
În conformitate cu art. 77 din Constituţie, rămas neschimbat în urma revizuirii:
„Legea se trimite, spre promulgare Preşedintelui României. Promulgarea legii se face în
termen de cel mult 20 de zile de la primire. Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere
Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Dacă Preşedintele a cerut
reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea se
face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea
deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea”.
Preşedintele promulgă legea în termen de 20 de zile de la primirea ei. Faţă de
această succintă prevedere constituţională, unii autori au apreciat că ar fi vorba despre „un
termen de decădere”, în timp ce alţii nu au fost de acord cu un asemenea punct de vedere,
considerând că legea nu poate intra în vigoare în absenţa învestirii sale cu formulă
executorie, adică a promulgării ei de către şeful statului.
În situaţia în care Preşedintele are îndoieli cu privire la conţinutul legii, în
întregime sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul
constituţionalităţii, fie sub aspectul oportunităţii, Constituţia îi oferă două pârghii de
acţiune (20).
Potrivit acestei prevederi, mai sus evocate, Preşedintele poate:
A. Să ceară reexaminarea legii pentru orice motive, care pot merge de la
inacceptabilitatea unor texte până la îndreptarea erorilor materiale, caz în care legea se va
întoarce la Camere, fiind puse în discuţie observaţiile făcute de acesta. Într-o astfel de
situaţie, Parlamentul ar trebui să ţină cont de observaţiile Preşedintelui care, trimiţând spre
reexaminare o lege mai înainte de promulgare, urmăreşte să determine forul legislativ să
mai reflecteze asupra conţinutului acesteia, în special pe considerente de oportunitate,
Parlamentului neputând să-i fie stabilită o obligaţie expresă în acest sens.
Din punct de vedere procedural, cererea de reexaminare este adresată printr-un
mesaj prezidenţial având ca efect repetarea procedurii parlamentare, punerea din nou în
dezbatere a legii, începând cu acea Cameră în care a fost iniţial dezbătută. Considerăm că
reexaminarea este sinonimă cu o nouă lectura a legii adoptate, dar una în care nu este
obligatorie rediscutarea întregii legi.
Ca urmare a noii dezbateri se pot ivi două situaţii: fie parlamentarii îşi însuşesc în
totalitate sau doar parţial punctul de vedere al Preşedintelui, acesta fiind obligat apoi să o
promulge în termen de 10 zile, fie parlamentarii îşi menţin punctul de vedere iniţial,
refuzând să ţină cont de propunerile făcute de Preşedinte, votul fiind acelaşi ca şi la
început, după tipul de lege adoptată, Preşedintele fiind, de asemenea, obligat să promulge
legea în maxim 10 zile după ce i-a fost returnată.
B. Cea de a doua pârghie constituţională o regăsim în art. 146 lit. a) din
Constituţia republicată, potrivit căruia, „Preşedintele României, alături de alte subiecte de
106
drept, poate sesiza Curtea Constituţională mai înainte de promulgarea legii, cu unele
aspecte de neconstituţionalitate ale acesteia”. Dacă soluţionând sesizarea, Curtea
Constituţională decide că legea este constituţională, o retrimite Preşedintelui care va fi
obligat să o promulge în termen de 10 zile. Dacă dimpotrivă, Curtea Constituţională
împărtăşeşte poziţia Preşedintelui, total sau doar parţial, legea se retrimite Parlamentului
care, potrivit unui nou alineat al art. 147 din Constituţia republicată, „va fi obligat să
reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii
Constituţionale” (21).
În doctrină şi în practică s-a pus întrebarea dacă Preşedintele ar putea cere direct
Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituţionalităţii dar să sesizeze în
acelaşi timp cu aceleaşi aspecte şi Curtea Constituţională. La o analiză atentă, răspunsul nu
poate fi decât negativ. Astfel, nimic nu l-ar putea opri pe Preşedintele României să sesizeze
numai Curtea Constituţională sau numai Parlamentul, invocând în cererea de reexaminare şi
motive de neconstituţionalitate, o bună ordine juridică nu permite ca una şi aceeaşi problemă
de neconstituţionalitate să fie sesizată concomitent Parlamentului şi Curţii pentru că s-ar
ajunge la un blocaj instituţional (22).
Rămâne însă deschisă posibilitatea ca Preşedintele să „sesizeze” Curtea
Constituţională şi Parlamentul cu aceeaşi lege, dar pentru probleme diferite şi anume,
Curtea Constituţională pentru probleme de natură constituţională, iar Parlamentul pentru
probleme de oportunitate.
2.3. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale

Din considerente didactice, analizăm în continuare atribuţiile Preşedintelui
României în situaţii excepţionale care includ la o examinare mai atentă atât atribuţiile în
domeniul apărării (23), cât şi atribuţiile privind măsuri excepţionale, prin instituirea
stării de asediu sau a stării de urgenţă, reglementate în mod expres prin Constituţia
României din 1991. În statele occidentale s-a dezvoltat mai ales o practică administrativă şi,
în baza ei, a evoluat şi doctrina, în absenţa, de regulă, a unui cadru legislativ adecvat şi cu
atât mai puţin a unor prevederi exprese de natură constituţională (24).
Este vorba despre teoria circumstanţelor excepţionale, luarea unor măsuri
excepţionale fiind de regulă încredinţată executivului, dar supusă unor forme variate de
control parlamentar. Este raţiunea pentru care analizăm aceste atribuţii în contextul mai
larg al atribuţiilor Preşedintelui în raporturile cu Parlamentul.
A. În ceea ce priveşte domeniul apărării, Preşedintele României este
comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, potrivit art. 92 alin. 1 din Constituţie. In exercitarea acestei
funcţii, prevede art. 92 alin. 2 din Constituţie, „el poate declara, cu aprobarea prealabilă
a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate. Numai în cazuri
excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel
mult 5 zile de la adoptare”.
Această normă constituţională comportă două observaţii:
- în primul rând, o astfel de decizie nu va putea fi luată decât după dezbaterea
situaţiei în Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, al cărui preşedinte este Preşedintele
României, neputând fi vorba despre exerciţiul unei puteri discreţionare. Regula enunţată
prevede că aprobarea Parlamentului trebuie să fie prealabilă şi numai în cazuri cu totul
excepţionale ea poate surveni ulterior, în maximum 5 zile. Cu alte cuvinte, în primul caz,
oportunitatea şi necesitatea luării acestei măsuri şi deci aprecierea situaţiilor de fapt care ar
justifica-o este lăsată la aprecierea Parlamentului. În al doilea caz, al unor situaţii
excepţionale, această apreciere este lăsată, într-o primă etapă la îndemâna Preşedintelui,
deoarece el poate să o dispună fără aprobarea prealabilă a Parlamentului, dar sub condiţia
107
dr. Niculae Neagu
imperativă a aprobării ulterioare a acestuia şi aceasta într-un termen foarte scurt, de cel
mult 5 zile. Aceste dispoziţii trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 65 alin. 2 lit. c) din
Constituţia republicată, care prevăd că declararea mobilizării totale sau parţiale se face de
către Camerele reunite în şedinţă comună.
Constituţia nu precizează care sunt cazurile excepţionale, dar ele nu ar putea fi
decât situaţii de o urgenţă cu totul deosebită, cum ar fi iminenţa unei agresiuni,
ameninţarea indubitabilă a ţării cu deschiderea ostilităţilor împotriva sa etc.
- în al doilea rând, ţinem să precizăm că refuzul Parlamentului de a aproba
hotărârea Preşedintelui României are ca efect anularea decretului prezidenţial de
mobilizare. Astfel, mai observăm, faţă de dispoziţiile iniţiale ale art. 92 din Constituţia din
1991, că legea de revizuire a remediat o deficienţă evidentă de redactare, şi anume, absenţa
oricărei precizări cu privire la situaţia în care Parlamentul nu se află în sesiune, spre
deosebire de prevederea imediat următoare care reglementează atribuţiile Preşedintelui, în
cazul unei agresiuni armate. Potrivit alin. 4 din art. 92, nou introdus: „În caz de mobilizare
sau de război, Parlamentul îşi continuă activitatea pe toată durata acestor stări, iar dacă
nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor”.
În conformitate cu prevederile art. 92 alin. 3: „În caz de agresiune armată
îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii
şi le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul nu
se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii”.
Această prerogativă a Preşedintelui trebuie interpretată însă, în lumina dispoziţiei
constituţionale potrivit căreia Camerele reunite în şedinţă comună declară starea de
război (25).
B. În referire la cea de-a doua categorie de atribuţii, constând în măsuri
excepţionale, conform art. 93 din Constituţia republicată: „Preşedintele României
instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele
unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate,
în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se
convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de
urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora”.
Prevederea privind necesitatea încuviinţării de către Parlament a măsurii
adoptate o considerăm ca fiind deosebit de importantă, deoarece, în trecut, în practica
unor state, au existat situaţii în care starea de asediu sau starea de urgenţă au dus practic la
paralizarea activităţii forumului legislativ, întreaga putere concentrându-se la nivelul
executivului, Parlamentul nemaifiind informat în legătură cu măsurile adoptate şi, uneori,
dizolvat chiar, în mod arbitrar. De aceea, în această materie, s-a considerat utilă
adoptarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de
asediu şi regimul stării de urgenţă, în conţinutul căreia starea de asediu şi starea de
urgenţă sunt calificate ca reprezentând „măsuri excepţionale care se instituie în cazuri
determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi siguranţei
naţionale sau a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea şi înlăturarea
urmărilor unor dezastre”.
Astfel, „Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic,
militar, economic şi social, care se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al
ţării, în scopul creşterii capacităţii de apărare a ţării, în situaţia iminenţei unei acţiuni
sau inacţiuni îndreptate împotriva suveranităţii, independenţei, unităţii statului sau
integrităţii teritoriale”.
Pe de altă parte, „Starea de urgenţă reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter
economic, social şi de ordine publică, instituit în întreaga ţară sau în anumite zone ori în
unele unităţi administrativ-teritoriale, în următoarele situaţii: a) existenţa unor amenin-
108
ţări la adresa siguranţei naţionale sau democraţiei constituţionale, ceea ce face necesare
apărarea instituţiilor statului de drept şi menţinerea sau stabilirea stării de legalitate; b)
iminenţa producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea,
limitarea şi înlăturarea efectelor acestora”.
În urma analizei conţinutului acestor definiţii rezultă că instituirea stării de
asediu sau a stării de urgenţă presupune restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
al unor libertăţi, în condiţiile art. 53 din Constituţia republicată (26).
În sfera atribuţiilor prezidenţiale care necesită intervenţia Parlamentului, de data
aceasta în raporturile sale cu poporul, face parte şi Referendumul, Preşedintele României,
după consultarea Parlamentului, putând cere poporului să-şi exprime, prin referendum,
voinţa cu privire la probleme de interes naţional (art. 90 din Constituţie). Credem că pe
această cale se realizează îmbinarea democraţiei reprezentative cu procedee ale
democraţiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes
naţional. S-a susţinut că apelul la electorat îi este îngăduit Preşedintelui doar pentru
mari probleme cu care ar putea fi confruntată naţiunea la un moment dat şi nu în legătură
cu aprobarea sau respingerea unui proiect de lege. Preşedintele nedispunând de iniţiativă
legislativă. În acest sens, formularea referitoare la „probleme de interes naţional” a fost
criticată în doctrină ca având un caracter prea general, într-o accepţie extensivă, toate
problemele importante fiind de interes naţional, indiferent dacă sunt de ordin economic,
militar sau politic. O interpretare corectă, ar putea fi aceea că referendumul ar trebui să se
refere la alte probleme decât cele care sunt în mod expres date în competenţa puterii
legislative. Spre exemplu, un referendum ar putea fi organizat în legătură cu programul de
reforme al Guvernului etc. (27).
Considerăm că termenul de „consultare” nu trebuie să constituie un motiv de
minimalizare a intervenţiei Parlamentului; în cazul în care acesta ar da un aviz negativ, dar
referendumul ar avea loc totuşi, există pericolul unui conflict cu urmări imprevizibile,
motiv pentru care nici una din cele două autorităţi publice implicate nu ar putea fi
interesată într-o asemenea eventualitate. Cu alte cuvinte, apreciem că riscurile politice ale
unui asemenea demers pot anula efectele scontate ale referendumului. De aici rezultă şi
faptul că referendumul prevăzut de art. 90 din Constituţie este un referendum
facultativ, Preşedintele nefiind obligat să îl declanşeze. În orice caz, atribuţia prevăzută la
art. 90 din Constituţie, ar putea deveni o armă eficientă pusă la dispoziţia Preşedintelui în
vederea contrabalansării unor tendinţe spre omnipotenţă ale Parlamentului.
2.4. Atribuţiile Preşedintelui în cadrul puterii executive, în raporturile cu

justiţia şi cu Curtea Constituţională a României
A. Atribuţii în cadrul puterii executive

Se poate afirma într-o formulare generală, că toate atribuţiile Preşedintelui
României care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului şi respectiv, de „mediere
între puterile statului, între stat şi societate” sunt atribuţii din sfera executivului.
Preşedintele României fiind, unul din cei doi şefi ai executivului, atribuţiile sale în cadrul
puterii executive se exercită în raport cu Guvernul şi, în principal, cu conducătorul
acestuia, cu primul-ministru şi mai apoi şi cu alte autorităţi ale administraţiei publice,
potrivit dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie.
Astfel, în raport cu primul-ministru, figura politică centrală a Guvernului, care
poate fi un om politic sau o personalitate neutră faţă de partidele politice (un tehnocrat),
Preşedintele are atribuţii limitate. Astfel, în primul rând, Preşedintele iniţiază şi
finalizează procedura de investire a Guvernului, exercitând următoarele două atribuţii în
109
dr. Niculae Neagu
acest scop: desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru şi numirea Guvernului pe

baza votului de încredere acordat de Parlament (28).
Constituţia mai prevede că în raporturile cu Guvernul, Preşedintele are
următoarele atribuţii:
- revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului, în caz de vacanţă a postului sau
de remaniere guvernamentală;
- consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită;
- participarea la şedinţele Guvernului.
În ceea ce priveşte raporturile cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice
menţionăm faptul că Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
preşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, calitate în care, potrivit legii
speciale în materie, convoacă lucrările, coordonează şi îndrumă întreaga activitate a
acestuia. În conformitate cu prevederile art. 119 din Constituţia republicată, Consiliul
Suprem de Apărare a Ţării organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc
apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi
la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum, şi la acţiuni de menţinere sau
de restabilire a păcii.
Potrivit unei dispoziţii din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, acesta este format din preşedinte, vicepreşedinte şi
10 membri. Preşedintele României îndeplineşte funcţia de preşedinte al autorităţi, iar
primul-ministru pe aceea de vicepreşedinte. Menţionăm că situaţia juridică a Preşedintelui
României în cadrul lucrărilor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este diferită de cea pe
care o are acesta în şedinţelor Guvernului, la care participă, în condiţiile prevăzute de
Constituţie la care vom reveni ulterior, în sensul că la acestea din urmă participă cu vot
consultativ, iar în cadrul primelor dispune de un vot deliberativ (29).
În categoria atribuţiilor în raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei
publice, Preşedintele României propune numirea conducătorilor unor autorităţi ale
administraţiei publice. Spre exemplu, potrivit art. 65 alin. 2 lit. h) din Constituţia
republicată, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul, reunit în şedinţă comună,
numeşte la propunerea Preşedintelui pe directorii serviciilor de informaţii şi exercită
controlul asupra activităţii acestor servicii, respectiv atât a Serviciului Român de
Informaţii, cât şi a Serviciului de Informaţii Externe.
Pe de altă parte, potrivit art. 94 lit. c) din Constituţie: „Preşedintele României
numele în funcţii publice în condiţiile prevăzute de lege”. Spre exemplu, conform unei
dispoziţii din Legea nr. 504/2002, legea audiovizualului, Preşedintele României numeşte
doi membri în Consiliul Naţional al Audiovizualului.
De asemenea, Preşedintele României numeşte în funcţii pe prim-adjunctul
directorului Serviciului Român de Informaţii şi pe cei trei adjuncţi ai acestuia, la
propunerea directorului Serviciului Român, de Informaţii, potrivit legii speciale în materie.
În plus, potrivit art. 94 lit. a) şi b) din Constituţie: „Preşedintele României conferă
decoraţii şi titluri de onoare şi acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral”.
Atribuţiile reglementate în art. 94 din Constituţie, sub titlul marginal „alte atribuţii”
sunt legate de poziţia de şef al statului pe plan intern a Preşedintelui României.
Considerând politica externă tot o dimensiune a administraţiei publice, rezultă
că reglementarea unor atribuţii şi pentru şeful de stat în acest domeniu prezintă şi
semnificaţia implicării sale în procesul decizional administrativ. Politica externă a
României, este înţeleasă în mod uzual ca o exteriorizare a poziţiei statului român faţă de
alte state, dar mai ales faţă de alte organisme internaţionale. Ea atrage, în mod inevitabil,
implicarea în procesul decizional politic nu doar a autorităţilor administraţiei publice
110
situate la nivelul puterii executive, ci şi a tuturor autorităţilor publice, în general, inclusiv a

Parlamentului, pentru a se credibilitatea în exterior.
În ceea ce priveşte planul politicii externe, Constituţia României conţine o serie de
prevederi care circumscriu rolul ţi atribuţiile Parlamentului, Preşedintelui României şi
Guvernului în stabilirea şi realizarea în concret a acesteia, atribuţii care asigură, în mod
necesar, şi o colaborare pe acest plan a acestor autorităţi publice ale statului. Astfel, art. 91
din Constituţie, consacrat domeniului politicii externe, reglementează două mari categorii
de atribuţii în acest domeniu, prin care se exprimă rolul de reprezentare a intereselor
ţării noastre de către Preşedintele său, în relaţiile internaţionale. Potrivit acestui articol
Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi
le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi
acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite de
lege.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei s-au operat două modificări esenţiale. Pe de-o
parte, de la termenul fix de 60 de zile, în care Preşedintele trebuia să trimită tratatul
internaţional spre ratificare Parlamentului, a fost introdusă o formulare generică, sintagma
consacrată inclusiv prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În acelaşi timp, textul
constituţional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare între tratatele
internaţionale semnate de Preşedintele României, urmare a negocierilor Guvernului, şi
restul tratatelor de mai mică importanţă, care se negociază de experţi din diferite
ministere, fiind semnate de miniştrii de resort sau, după caz, de ministrul de externe ori de
către Guvern.
Deducem, astfel că tratatele internaţionale devin opera comună a Preşedintelui,
Guvernului şi Parlamentului. Însă, semnătura Preşedintelui nu va avea nici o relevanţă dacă
Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preşedintele fiind doar obligat să-l trimită
Parlamentului într-un termen rezonabil.
O altă categorie de atribuţii în domeniul politicii externe, prevăzută în art. 91 alin. 2
şi 3 din Constituţie, se referă la asigurarea legăturilor diplomatice cu alte state prin:
- acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României, la propunerea
Guvernului;
- aprobarea, înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice, la
propunerea Guvernului;
- acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai altor state, aceasta fiind una din puţinele
atribuţii prezidenţiale exercitată necondiţionat.
În ce priveşte primele două atribuţii, deducem că cei doi şefi ai executivului trebuie
să negocieze, să se înţeleagă asupra persoanelor şi rangului, misiunilor diplomatice,
condiţionarea instituită de Constituţie scoţând în evidenţă caracterul temperat al semi-
prezidenţialismului specific regimului constituţional actual. În plus, reprezentanţii
diplomatici ce urmează a fi acreditaţi sunt supuşi unui vot consultativ în comisiile de
specialitate ale celor Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele de organizare şi
funcţionare a Camerelor. De aceea, decretele Preşedintelui de acreditare şi. rechemare
a reprezentanţilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.
100 alin. 2 din Constituţia republicată. În plus, acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai
altor state reprezintă o practică general urmată în relaţiile dintre state, prezentarea
scrisorilor de acreditare având loc în cadrul unui ceremonial, către şeful statului, tot el
primind reprezentanţii diplomatici şi după încheierea misiunii lor, pentru o vizită
protocolară de rămas bun (30).
111
dr. Niculae Neagu
B. Atribuţii în raport cu justiţia

Cu privire la aceste atribuţii, vom analiza două astfel de categorii şi anume:
numirea magistraţilor şi acordarea graţierii individuale. Însă, faţă de profundele
schimbări aduse dispoziţiilor constituţionale referitoare la autoritatea judecătorească, prin
recenta lege de revizuire, şi, în special, faţă de noua configuraţie a Consiliului Superior al
Magistraturii, se impune a adăuga şi o a treia atribuţie, respectiv cea privind posibilitatea
Preşedintelui de a participa la şedinţele acestui organism.
Potrivit alin. 6 al art.133 din Constituţie, „Preşedintele României prezidează
lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă”. Opinăm şi noi că ne află
în faţa unei soluţii interesantă şi inedită, spre deosebire de alte ţări unde Preşedintele
Republicii este şi preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi, Preşedintele
Consiliului Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaţie pe un mandat unic
de un an, dintre membrii acestuia, fără a se exclude însă posibilitatea pentru Preşedintele
ţării de a participa la lucrările Consiliului. Astfel, acesta invitat de drept la lucrările
Consiliului, el participând ori de câte ori consideră prezenţa sa ca fiind necesară, din
proprie iniţiativă, fără a fi nevoie de o invitaţie. Faţă de rangul său, el va prezida lucrările
acestui organism când participă la şedinţele sale, fără drept de vot, nefăcând parte dintre
membrii Consiliului (31).
Participarea Preşedintelui la lucrările Consiliului Superior al Magistraturii, ne apare
ca o formă de garantare a drepturilor cetăţenilor, care îi sesizează acestuia diferite aspecte
din justiţie, pe care le poate aduce astfel în discuţie, într-o formă instituţionalizată, pentru a
se desprinde concluziile şi a se adopta măsurile care se impun.
Pe de altă parte, potrivit art. 134 alin. 1 din Constituţia republicată: „Consiliul
Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a
judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii”.
În virtutea atribuţiilor sale constituţionale, Consiliul Superior al Magistraturii
are dreptul de a propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi
a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, care continuă să fie recrutaţi de Ministerul
Justiţiei. Aşadar, în baza dispoziţiilor constituţionale, în activitatea de numire a
magistraţilor este implicat astfel şi Preşedintele României care va proceda la numire în
baza unei competenţe legale. În considerarea unor situaţii din practică, în doctrina
românească actuală s-a admis că Preşedintele poate refuza numirea unor persoane, dar
nu poate adăuga nici un nume pe lista propusă de Consiliul Superior al Magistraturii,
organism prevăzut în Constituţie, exclus de la imixtiunea politicului, prin modalităţile de
compunere şi de funcţionare.
Conform cu prevederile art. 94 lit. d) din Constituţie, Preşedintele României
acordă graţierea individuală. Acordarea graţierii individuale constituie un drept universal
al şefului de stat ce constă într-o măsură de clemenţă în virtutea căreia o persoană este
scutită de executarea totală sau parţială a pedepsei stabilite judecătorească de condamnare
definitivă. Faţă de această prevedere, desprindem două concluzii, şi anume:
- graţierea poate fi şi colectivă, caz în care ea va fi acordată doar prin lege organică
conform art. 73 lit. i) din Constituţie;
- acordarea graţierii individuale este o atribuţie exclusivă a Preşedintelui
României, fiind exercitată fără vreo altă condiţionare procedurală prealabilă, dar nu
şi posterioară, decretele emise de Preşedinte în exercitarea acestei atribuţii urmând
a fi contrasemnate de primul-ministru.
C. Atribuţiile Preşedintelui în raporturile cu Curtea Constituţională

Curtea Constituţională este autoritatea publică având, în principal, atribuţii de
control al constituţionalităţii legilor, reglementată în Titlul V din Constituţie (art. 142-
112
147), vom reţine că, potrivit art. 142 alin. 3. Preşedintele României are dreptul de a numi
trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale, trei fiind numiţi de Camera Deputaţilor şi
trei de către Senat. În plus, potrivit art. 146 lit. a), Preşedintele poate sesiza Curtea
Constituţională, alături de alte subiecte de sezină, cu privire la neconstituţionalitatea unei
legi, înainte de promulgare, cu toate consecinţele ce decurg de aici (32).
În sfera raporturilor dintre Preşedinte şi Curtea Constituţională mai putem înscrie şi
pe cele referitoare la: sesizarea Curţii, alături de alte subiecte de sezină, pentru:
- soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile
publice;
- controlul respectării procedurii alegerii Preşedintelui României şi confirmării
rezultatelor sufragiului de către Curte;
- constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei
de Preşedinte al României şi comunicarea celor constatate Parlamentului şi
Guvernului, de către Curte;
- acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a
Preşedintelui de către Curte .
3. Actele Preşedintelui României
Potrivit art. 100 din Constituţia republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale,
Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea atrage inexistenţa decretului. Decretele emise de Preşedintele României în
exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 91 alineatele (1) şi (2), articolul 92
alineatele (2) şi (3), articolul 93 alineatul (1) şi articolul 94 literele a), b) şi d) se
contrasemnează de primul-ministru”.
Deşi art. 100 din. Constituţie (fost art. 99), are ca titlu marginal „Actele
Preşedintelui”, observăm că, în realitate, sunt avute în vedere doar actele juridice ale
şefului de stat, numite decrete, a căror publicare în Monitorul Oficial al României este
obligatorie, sub sancţiunea inexistenţei (33). Opinăm că, deşi cu ocazia recentei revizuiri ar
fi putut fi remediată această inadvertenţă de tehnică de redactare, prin schimbarea titlului
marginal, eventual, în „Decretele Preşedintelui”, acest lucru nu s-a întâmplat, norma
constituţională rămânând neschimbată,
În exercitarea atribuţiilor sale constituţionale, Preşedintele poate fi şi autorul unor
acte cu caracter politic care nu se concretizează în decrete, deci în acte producătoare de
efecte juridice. Un exemplu îl reprezintă mesajele potrivit art. 88 din Constituţie, respectiv
cele adresate Parlamentului. Drept consecinţă, Preşedintele emite decrete, ca acte
juridice, care pot avea însă şi o conotaţie politică, precum şi mesaje, declaraţii, etc., ca
acte exclusiv politice.
Prin stabilirea expresă a obligativităţii publicării decretelor Preşedintelui în
Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistentei, legiuitorul constituant a dorit
să se creeze cadrul juridic necesar îndepărtării definitive a unei practici profund
nedemocratice a decretelor nepublicate, care vizau încălcarea drepturilor cetăţeneşti sau
reglementarea unor probleme în afara cunoştinţei opiniei publice. Termenul de inexistenţă
a unui act are, în dreptul public, accepţiunea lipsei totale de valoare juridică, fiindcă actul
nici nu a existat vreodată.
Referindu-ne la regimul juridic aplicabil decretelor Preşedintelui, credem că, în
principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnării de către primul-ministru.
Contrasemnarea este cerută expres pentru decretele prin care Preşedintele: înaintează
Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaţionale pe care le-a încheiat; acreditează sau
recheamă reprezentanţi, diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau
113
dr. Niculae Neagu
schimbarea rangului misiunilor diplomatice; declară mobilizarea totală sau parţială a

forţelor armate sau ia măsuri de respingere a unei agresiuni armate declanşate împotriva
ţării, instituie starea de asediu sau de urgenţă; conferă distincţii, face avansări în gradele
superioare ale armatei şi acordă graţierea individuală.
Aceasta fiind regula, credem că excepţia o reprezintă doar decretele care
concretizează atribuţii inerente Preşedintelui, ca, de exemplu, desemnarea
candidatului la funcţia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea în
funcţii publice.
În opinia noastră, contrasemnarea decretelor Preşedintelui contribuie, în primul
rând, la angajarea răspunderii şefului Guvernului pentru conţinutul actului, atestând
conformitatea acestuia atât cu prevederile legale, cât şi cu voinţa organului pe care primul-
ministru îl reprezintă. Deci, implicit, pentru actele contrasemnate de acesta, Preşedintele nu
poartă nici un fel de răspundere, fapt ce reiese ca firesc din analiza cazurilor în care
Constituţia solicită în mod, obligatoriu această formă legală.
În doctrina recentă s-a exprimat şi opinia conform căreia contrasemnătura
premierului este o condiţie formală esenţială, de valabilitate a decretului, fără de care
actul este lovit de nulitate absolută. Antrenând concomitent şi răspunderea solidară a
premierului, alăturată şefului statului, măsura ne apare cu atât mai necesară pentru a se
preîntâmpina un eventual abuz al puterii prezidenţiale şi a certifica legalitatea actului care,
de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ.
Mai remarcăm faptul că existenţa unor decrete ale Preşedintelui care sunt supuse
regulii contrasemnării primului-ministru şi a altora care sunt exceptate de la această regulă
se explică prin modul concret de exercitare a atribuţiilor prezidenţiale care fac obiectul
decretelor emise în exercitarea acestor atribuţii. Astfel, în cea mai mare parte, decretele
care nu sunt contrasemnate de primul-ministru intră în sfera relaţiilor Preşedintelui
României cu Parlamentul, emiterea acestora fiind condiţionată de consultarea sau
încuviinţarea Parlamentului, iar o altă categorie de decrete, în special cele de numiri în
funcţii, sunt supuse unor condiţii stabilite de lege, majoritatea fiind condiţionate de
propunerile altor autorităţi publice.
Lipsa contrasemnăturii atrage nulitatea decretului Preşedintelui, primul-
ministru asumându-şi o răspundere politică faţă de Parlament, în momentul contrasemnării,
aspect ce apropie regimul nostru politic de unul parlamentar (34).
În ce priveşte natura juridică a decretelor prezidenţiale, acestea sunt calificate
de toţi autorii de drept administrativ ca fiind producătoare de efecte juridice. Prin urmare
decretele pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ, potrivit legii speciale în
materie, cu excepţia decretelor care intră în categoria actelor exceptate de la controlul în
contencios administrativ (35).
4. Răspunderea Preşedintelui României
Art. 95 din Constituţia României prevede măsura suspendării din funcţie a

Preşedintelui, privită ca o răspundere politică a Preşedintelui, urmată de sancţiunea
demiterii prin referendum, fiind vorba deci faţă de formele răspunderii administrative,
de o răspundere administrativ-disciplinară sau, cum o califică dreptul constituţional, o
răspundere politică. Doctrina apreciază că nu poate fi vorba despre o imunitate completă
a Preşedintelui pe plan politic, dar nici de caracterul exclusiv politic al răspunderii
reglementate de acest articol constituţional. Pe de altă parte, denumim astfel această formă
de răspundere pentru a o putea distinge de răspunderea penală (36), dar şi pentru că
urmările acesteia sunt de fapt politico-juridice.
114
În ceea ce priveşte regimul răspunderii politice a Preşedintelui României,

Constituţia României leagă procedura acesteia de iniţiativa parlamentară, de poziţia
autorităţii ce exercită jurisdicţia constituţională şi, în final, de votul poporului. Procedura
tragerii la răspundere, în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care Preşedintele încalcă
prevederile Constituţiei, poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor
şi senatorilor şi trebuie adusă neîntârziat la cunoştinţa Preşedintelui. Comiterea unei
fapte grave de încălcare a Constituţiei României nu trebuie confundată cu neexercitarea sau
exercitarea într-un anumit mod a unor atribuţii pe care şeful statului le poate îndeplini în
mod facultativ, având deplină libertate de alegere (37).
Propunerea de suspendare motivată şi lista celor care o susţin trebuie să fie depuse
la Secretarul general al Camerei unde cei care au formulat-o au ponderea, iar data
depunerii semnifică declanşarea procedurii de suspendare. Secretarul general al acestei
Camere este obligat să comunice Preşedintelui o copie de pe listă şi motivele sesizării şi să
aducă la cunoştinţa celeilalte Camere, conţinutul propunerii de suspendare. Competenţa
dezbaterii şi votării propunerii va aparţine Camerelor reunite în şedinţă comună.
Mai înainte de dezbaterea propunerii de suspendare este necesară şi obligatorie
sesizarea Curţii Constituţionale în vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art. 95
alin. 1 coroborat cu art. 146 lit. h) Constituţia României. Fiind vorba de un aviz
consultativ, conform teoriei generale a actului administrativ, vom menţiona faptul că
acesta trebuie cerut în mod obligatoriu, dar nu există obligaţia respectării conţinutului
său. După primirea acestui aviz se poate trece la dezbaterea propunerii de suspendare,
conform Constituţiei României, Preşedintele putând da explicaţii cu privire la faptele ce i
se impută, acest aspect este lăsat la latitudinea şefului de stat, acesta neavând nici o
obligaţie în acest sens. Faptele pentru care se declanşează răspunderea politică pot fi
clasificate ca fiind abateri administrative.
Procedura de suspendare este dezbătută după procedura stabilită de Regulamentul
şedinţelor comune, iar pentru a deveni efectivă trebuie să fie votată de majoritatea
deputaţilor şi senatorilor, în cazul aprobării ei, în cel mult 30 de zile se organizează un
referendum pentru demiterea preşedintelui.
Referendumul este acea formă juridică primară de manifestare a suveranităţii
naţionale, evocând democraţia directă, iar în acest caz va apărea şi ca un mijloc de
soluţionare a conflictului politic dintre Parlament şi Preşedinte, ambele fiind autorităţi
legitimate de votul popular.
În urma referendumului pot să apară două situaţii:
• Poporul va confirma votul parlamentar, caz în care Preşedintele se consideră
demis pe data organizării referendumului, intervenind vacanţa funcţiei şi
declanşându-se procedura organizării de noi alegeri prezidenţiale, în maximum 3
luni de la data referendumului;
• Poporul are o poziţie diferită faţă de cea a Parlamentului, nevotând în
favoarea demiterii Preşedintelui, situaţie ce poate fi apreciată ca echivalând cu un
vot de blam dat forului legislativ, aspect ce ar putea determina punerea în
discuţie a dizolvării sale. Acest lucru fiind posibil doar dacă va fi reglementat ca
atare de normele constituţionale. Prin urmare, în momentul de faţă, în cazul în
care poporul se va pronunţa contrar demiterii Preşedintelui şi, implicit, contrar
poziţiei exprimate de parlament, Preşedintele are trebui să-şi reia activitatea, cu
toate consecinţele juridice ce decurg de aici.
Preşedintele, asemenea parlamentarilor, se bucură de imunitate ceea ce înseamnă
că acesta beneficiază de un regim special în ceea ce priveşte răspunderea pentru
faptele comise în exercitarea prorogativelor funcţiei sale care intră sub incidenţa legii
penale. Astfel art. 96 din Constituţia României consacră posibilitatea înlăturării acestei
115
dr. Niculae Neagu
imunităţi a Preşedintelui şi punerea sub acuzare a sa pentru o faptă deosebit de gravă,

acuzarea de înaltă trădare, respectiv regimul răspunderii penale a Preşedintelui.
Imunitatea Preşedintelui se referă exclusiv la perioada exercitării mandatului şi priveşte în
exclusivitate faptele legate de exercitarea acestuia, ce pot deschide calea unor acţiuni civile
sau penale.
Dacă pe plan politic se poate vorbi de o imunitate completă a Preşedintelui,
constând în faptul că el nu răspunde, în principiu, pentru modul în care îşi exercită
atribuţiile ce îi revin din funcţia pe care o ocupă, inclusiv pentru opiniile pe care le exprimă
în aceeaşi ipostază, art. 96 din Constituţia României consacră o importantă excepţie de la
această regulă care constă în posibilitatea înlăturării imunităţii Preşedintelui şi a
punerii sale sub acuzare pentru o faptă deosebit de gravă - înalta trădare. Aprecierea
unei fapte a Preşedintelui ca fiind sau nu înaltă trădare, spre a decide punerea sub acuzare,
este prin excelenţă, o apreciere politică, dar trebuie luate în considerare şi prevederile de
natură penală (38) referitoare la infracţiunea de „trădare”.
Pe baza analogiei cu art. 95 alin. 1 din Constituţia României se susţine faptul că, şi
în acest caz, Preşedintele poate să se prezinte în faţa Parlamentului să-şi formuleze
apărarea. Tot prin analogie cu dispoziţiile art. 95 Constituţia României se apreciază că
Preşedintele ar trebui suspendat din funcţie pe data votului Parlamentului de punere sub
acuzare de înaltă trădare.
Actuala reglementare constituţională prevede expres, pe de o parte, suspendarea
din funcţie a Preşedintelui de la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii,
urmare a condamnării, iar, pe de altă parte, prevăzut stipulează expres numărul deputaţilor
şi senatorilor care pot face propunerea de punere sub acuzare, respectiv majoritatea
absolută, adică exact majoritatea necesară pentru a vota suspendarea Preşedintelui din
funcţie în cazul răspunderii politice. Noile dispoziţii constituţionale, recte cele în vigoare
după revizuirea Constituţiei României, consacră faptul că Parlamentul nu îndeplineşte
rolul de instanţă de judecată, punerea sub acuzare având în primul rând un sens politic,
iar sub aspect strict juridic, ridicarea imunităţii parlamentare prevăzute de art. 84 alin. 2 din
Constituţia României.
În aceste condiţii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie îi
va reveni rolul de a întocmi rechizitoriul pentru trimiterea în judecată a Preşedintelui,
după efectuarea urmăririi penale, în condiţiile legii procedura cuprinzând două faze,
respectiv:
• Faza punerii sub acuzare pentru înaltă trădare - faza politică;
• Faza judiciară - faza tehnico-juridică care cuprinde, la rândul ei trei etape:
- trimiterea în judecată realizată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie;
- judecata în fond de către Secţia Penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie;
- judecata în recurs de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în Secţii
Unite.
În cazul în care în urma declanşării acestei forme de răspundere nu există o
finalizare fie chiar înainte de a se ajunge la instanţă prin simpla constatare a Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că nu sunt întrunite elementele punerii sub
acuzare de înaltă trădare şi, implicit, refuzul trimiterii în judecată, fie pe parcursul
judecăţii, în fond sau în recurs, Preşedintele îşi va reîncepe mandatul.
Doctrina actuală admite faptul că, pentru actele sale administrative, Preşedintele
poate fi tras la răspundere administrativ-patrimonială, în baza art. 21 şi art. 52 din
Constituţia României, asemenea oricărei autorităţi a administraţiei publice, în baza Legii
contenciosului administrativ.
116
În fine, pentru fapte care nu au legătura cu prerogativele funcţiei de preşedinte

al ţării, acesta va răspunde ca orice cetăţean, potrivit dreptului comun.
1. Muraru Ioan, Tănăsescu Simina, Drept constituţional şi

instituţii politice, Ediţia a X-a revăzută şi completată, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 331.
2. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia
a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 282.
3. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Partea specială,
Editura Universităţii „Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002, p. 29-30.
4. În urma modificărilor din anul 2003 asupra acestor aspecte nu
s-a revenit.
5. Astfel, în timp ce primul alineat conţine precizările necesare
pentru a defini rolul şefului statului în domeniul apărării ţării pe plan internaţional,
cel de-al doilea reglementează prerogativele esenţiale ce-i revin în vederea
desfăşurării constituţionale a vieţii de stat pe plan intern.
7. Idem, p. 290 şi urm.
8. Art. 61 alin. (1) din Constituţia republicată.
9. Vasilescu Florin, Constituţionalitate şi constituţionalism,
Editura Naţional, Bucureşti, 1992, p. 187.
10. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea specială, Ediţia a
III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 27.
11. În situaţii excepţionale, în domeniul apărării etc., mult mai rar
întâlnite.
12. Vedinaş Verginia, Drept administrativ şi instituţii politico-
administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.257.
13. Preda Mircea, op. cit., p.30 şi urm.
14. La sesizarea Preşedinţilor celor două Camere, în condiţiile art.
144 lit. b) din Constituţia României din 1991.
15. De la începutul lunii februarie până la sfârşitul lunii iunie sau
de la începutul lunii septembrie până la sfârşitul lunii decembrie.
16. Astfel, Camera Deputaţilor a fost convocată în sesiune
extraordinară în data de 3 ianuarie 1994, iar Senatul în data de 25 ianuarie 1994.
17. Vom aminti doar în acest context că referirea la starea de
mobilizare sau de război, pe lângă starea de asediu sau de urgenţă, a fost introdusă
prin legea de revizuire.
19. Constantinescu Mircea, Vida Ioan, Promulgarea legii, în
Revista „Dreptul” nr.6/2000, p. 9-15.
20. Constituţia României, art. 77: „Promulgarea legii”.
22. De asemenea, nu pot fi sesizate unele aspecte de
neconstituţionalitate Curţii Constituţionale şi altele să fie cuprinse în cererea de
reexaminare adresată Parlamentului.
23. Declararea mobilizării şi respingerea agresiunii armate.
24. Iorgovan Antonie, op. cit., 2001, p. 314 şi urm.
25. Idem, op. cit., p.318.
117
dr. Niculae Neagu
26. De aici problema cu privire la întrebarea cine va putea decide

proporţiile acestei restrângeri, Preşedintele, prin decretul de instituire a măsurii
excepţionale sau Parlamentul, prin lege? Răspunsul nu poate fi decât unul singur,
rezultat din coroborarea art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituţie, care consacră
necesitatea adoptării unei legi organice cu privire la regimul stării de asediu şi al
celei de urgenţă şi, respectiv, dispoziţia constituţională care dispune expres că
exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege.
27. Duculescu Victor, Călinoiu Constanţa, Duculescu
Georgeta, Constituţia României – comentată şi adnotată, Editura Lumina Lex,
28. Art. 85 alin. (1) şi art. 103 din Constituţia republicată.
29. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura
Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 47; Idem, Reflecţii asupra unor texte din Legea
privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, în Revista
„Dreptul” nr.8/2003.
30. Preda Mircea, op. cit., p.42 şi urm.
31. Constantinescu Mircea, Muraru Ioan, Iorgovan Antonie,
op. cit., p.115.
33. Idem, op. cit., p.523.
34. Ibidem, op. cit., p.528.
35. Deşi o parte a doctrinei actuale susţine că decretele
Preşedintelui pot fi şi acte administrative normative, exemplificând cu decretele de
mobilizare parţială sau totală a forţelor armate sau cu cele de instituire a stării de
asediu sau de urgenţă, emise în condiţiile art. 92 şi 93 din Constituţie, în ce ne
priveşte considerăm şi noi, alături de alţi autori, că ele nu pot fi decât acte
administrative individuale.
36. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 535-536.
37. Propunerea trebuie să fie temeinic motivată, iar treimea de
parlamentari trebuie să se raporteze la totalul acestora şi nu la membrii uneia din
Camere.
38. Doctrina apreciază că sintagma „înaltă trădare” depăşeşte
sfera strictă a conceptelor juridice, având mai ales o semnificaţie politică, putând fi
definită ca cea mai gravă încălcare a jurământului şi intereselor poporului şi ţării, în
exerciţiul atribuţiilor prezidenţiale. Un alt doctrinar apreciază că această faptă de
„înaltă trădare” este apreciată pe planul consecinţelor politice de către autoritatea
legiuitoare, iar pe planul consecinţelor juridice de către Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Cu alte cuvinte,
acestea se situează la graniţa dintre politică şi drept, evocând o crimă politică.
118
CAPITOLUL VI
GUVERNUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

CENTRALĂ DE SPECIALITATE
1. Instituţia Guvernului României, evoluţia istorică, rolul şi structura acestuia
Din punct de vedere istoric, Guvernul sau Consiliul de Miniştri, ca organ de sine
stătător, reprezintă o creaţie a vremurilor moderne, apărută odată cu primele Constituţii,
originea sa aflându-se în fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic,
Curia Regis. Este unanim acceptată ideea că procesul istoric de conturare a Consiliului de
Miniştri, ca instituţie juridică a dreptului public, este legat de procesul apariţiei
departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale puterii executive (1).
În România, putem vorbi despre apariţia iniţială a miniştrilor şi, implicit, a
ministerelor, în accepţiunea modernă a termenului, care au precedat apariţia Guvernului, în
sensul de organ de stat, ca subiect care acţiona în nume propriu în raporturile de drept
administrativ. În sensul actual al termenului, Consiliul de Miniştri a apărut ca o
consecinţă şi ca creaţie a Unirii Principatelor, în pofida conţinutului Statutului
Dezvoltător al Convenţiei de la Paris (1858) care nu conţinea o asemenea reglementare,
respectiv a locului, rolului şi atribuţiilor unei asemenea instituţii în activitatea de realizare a
puterilor publice.
Doctrina interbelică a susţinut, faţă de utilizarea de-a lungul vremii, atât în
Constituţii, cât şi în legi, a celor două noţiuni - Consiliu de Miniştri şi, respectiv, Guvern -
că noţiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuinţate din punct de vedere
politic, pe când Consiliul de Miniştri are un înţeles administrativ, el fiind mai puţin o
entitate cât mai mult un mod de a lucra al miniştrilor (2). Spre deosebire de perioada
interbelică, pe timpul căreia sfera Guvernului era mai mare decât a Consiliului de Miniştri,
căci, pe lângă miniştri, în Guvern mai intrau şi secretarii de stat şi subsecretarii de stat, în
perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituţionale, rezultă că accepţiunea
termenilor de Consiliu de Miniştri şi, respectiv, Guvern a fost echivalentă. În doctrina
actuală dominantă este concepţia conform căreia pentru a desemna organul central al
administraţiei publice cea mai potrivită noţiune este cea de Guvern şi nu cea de
Consiliu de Miniştri. Deci, pentru a desemna acelaşi organ s-au utilizat frecvent aceste
două noţiuni, însă câteodată, în vorbirea curentă, este folosită şi o a treia, aceea de cabinet.
În perioada postdecembristă, primele dispoziţii cu privire la Guvern apar în
Decretul - Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliul
119
dr. Niculae Neagu
Frontului Salvării Naţionale (prima structură organizatorică cu atribuţii de legiferare şi cu

origine revoluţionară), pentru ca doar după câteva zile să fie fost adoptat Decretul - Lege
nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României.
Ulterior, alte două Decrete - Lege din acea perioadă - nr. 92/1990 şi nr. 104/1990 -
au consacrat principalele norme privind organizarea şi funcţionare Guvernului. Puţin mai
târziu a fost adoptată Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României, lege pre-constituţională ale cărei dispoziţii au fost în mare măsură
depăşite prin intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, fiind înlocuită, mult prea târziu,
prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, supusă până în prezent unor modificări şi completări ulterioare (3).
Constituţia României din 1991, revizuită şi republicată în 2003 (4), asemănător
altor constituţii din Europa, conţine un sediu general principal al materiei Guvernului,
în funcţiei de particularităţile regimului politic consacrat: Titlul III, Capitolul III, art. 102-
110. Menţionăm că şi alte titluri, capitole şi articole ale acestui act normativ cuprind
prevederi referitoare la Guvern, cum ar fi art. 111-115 - Raporturile Parlamentului cu
Guvernul, art. 85-87 şi alte referitoare la instituţia Preşedintelui, art. 74 - privind procedura
de elaborare a legii ş.a.(5).
Guvernul are, ca viziune şi abordare generală, sarcina de a realiza politica
naţiunii, el fiind iniţiatorul, modelatorul şi executantul măsurilor de redresare economică,
de scădere a inflaţiei şi de stabilitate economică, de menţinere a ordinii publice, de
apărarea naţională, precum şi de realizare a raporturilor statului roman cu alte state (6).
Pe plan European, din punct de vedere al rolului Guvernului, în doctrina actuală
putem distinge între:
• Constituţii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ, administrativ;
• Constituţii care stabilesc un rol dihotomic: politic şi administrativ;
• Constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.
Pe de altă parte, funcţie de modul de constituire, adică al existenţei unor nivele
ierarhice între membrii Guvernului, pot fi identificate:
• Guverne cu o structură simplă – cele care sunt formate din prim-ministru şi ceilalţi
membri ;
• Guverne cu structură ierarhică – cele care conţin o ierarhizare.
În raport cu numărul membrilor Guvernului, pot fi identificate:
• Constituţii care restrâng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera miniştrilor ;
• Constituţii care admit şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu;
• Constituţii care extind sfera membrilor şi la alte funcţii de demnitari, cum ar fi
secretarii de stat.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că din conţinutul art. 102 alin.1, al Constituţiei
României, revizuită şi republicată, rezultă că Guvernul României are un dublu rol,
politic şi administrativ, pentru că acesta, potrivit programului său de guvernare, acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării - rolul politic - şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice - rolul administrativ (7). Astfel,
putem califica Guvernul, pe de o parte, ca fiind o autoritate a administraţiei publice
centrale care intră în componenţa celei de-a doua puteri în stat - puterea executivă şi,
pe de altă parte, ca fiind o instituţie politică, reprezentând, în esenţă, o autoritate statală.
Din acest ultim punct de vedere, în doctrină, au fost identificate două categorii de acte
ale Guvernului: actele de guvernământ - acte politice prin excelenţă, respective actele pur
administrative - actele prin care acesta rezolvă problemele tehnico-organizatorice.
Faţă de cele afirmate anterior, considerăm că raţiunea existenţială fundamentală a
Guvernului o reprezintă asigurarea liniilor politice interne şi externe ale ţării, fapt care,
sub aspect strict juridic, se concretizează în iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de
120
hotărâri pentru aplicarea acestora şi crearea cadrului organizatoric în interiorul căruia

autorităţile administraţiei publice, a căror conducere generală tocmai o realizează, să
asigure îndeplinirea acestor valori politice. Însă, spunem noi, rolul politic al Guvernului
se exprimă nu doar în sfera exclusiv executivă, ci şi prin colaborarea cu celelalte autorităţi
publice, între care hotărâtoare este acţiunea sa în sfera puterii legislative, prin exercitarea
iniţiativei legislative şi a modalităţilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului.
În virtutea acestor considerente, putem afirma, în acest context, faptul că legiuitorul
constituant român a preluat şi consacrat teza doctrinei occidentale contemporane potrivit
căreia Guvernul este parlamentar - prin origine - şi guvernamental - prin funcţie -
ceea ce înseamnă că programul politic al Guvernului rămâne un document exclusiv al
acestuia, dar liniile sale sunt acceptate de Parlament. Prin votul de încredere pe care
Parlamentul îl acordă Guvernului, acesta îşi exprimă doar încrederea în acest program,
încredere pe care o poate retrage oricând, prin adoptarea unei moţiunii de cenzură, dacă
motivele pentru care fusese acordată la învestitură au dispărut ulterior (8).
Pe cale de consecinţă, îndeplinirea programului de guvernare depinde în mod
esenţial de sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament. Programul de guvernare
nu leagă, totuşi, majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a fost învestit, care îi
va putea retrage, în orice moment, sprijinul acordat dacă, în virtutea mandatului
reprezentativ al parlamentarilor, va considera că interesele ţării o cer. Un Guvern va rezista
atâta timp cât va avea asigurat votul majorităţii parlamentare, cerut pentru acordarea
încrederii şi, implicit, pentru răsturnarea acesteia, acelaşi cu votul cerut pentru adoptarea
legilor organice, potrivit art. 76 alin. 1 din Constituţie. Observăm că votul de învestitură
are valoare de fapt juridic, el semnificând „încheierea contractului de guvernare”,
legitimând astfel echipa guvernamentală şi implicit programul politic de partid, ca program
oficial de guvernare a ţării. Votul, astfel exprimat, marchează trecerea din sfera competiţiei
pentru putere în sfera exercitării puterii politice.
În altă ordine de idei, constatăm că între Guvern şi toate celelalte autorităţi al
administraţiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, raporturi care pot
fi:
- de subordonare - faţă de ministere şi prefecţi;
- de colaborare - faţă de autorităţile administraţiei publice autonome;
- de tutelă administrativă - faţă de autorităţile administraţiei publice
locale.
Art.102 alin. 2 din Constituţie consacră şi un alt principiu general al activităţii
Guvernului - cooperarea cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor
sale. Astfel, este consacrat principiul transparenţei Guvernului, în sensul că Guvernul nu
este un organ suprapus societăţii civile şi nici rupt de aceasta. Legea nr. 90/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, a preluat conţinutul art. 102 alin. Din Constituţie
calificând expres Guvernul ca fiind o autoritate a puterii executive. Textul legii
precizează că rolul Guvernului este „de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea
sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul mondial
în condiţiile promovării intereselor naţionale”. Mai mult decât atât, legiuitorul a ţinut să
adauge faptul că „Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament”.
Potrivit legii, Guvernul este singurul organ al administraţiei publice centrale
care are competenţă materială generală şi care exercită următoarele funcţii: de
strategie, de reglementare, de administrare a proprietăţii statului, de reprezentare şi de
autoritate de stat (9).
Potrivit art. 1 alin. 5, din Legea nr.90/2001, Guvernul îndeplineşte următoarele
funcţii:
121
dr. Niculae Neagu
a) Funcţia de strategie, prin care se asigură punerea în aplicare a Programului

de guvernare pe baza căruia Guvernul a primit votul de încredere al Parlamentului. Fiind
interesat să-şi menţină acest vot de încredere pe toată durata mandatului, Guvernul trebuie
să urmărească în permanenţă îndeplinirea Programului de guvernare;
b) Funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ
şi instituţional necesar în vederea realizării Programului de guvernare. Acest program
este un act politic care poate fi transpus în viaţă numai prin adoptarea de acte normative şi
instituţii juridice care să materializeze intenţiile politice ale Guvernului. În acest sens,
guvernul poate adopta hotărâri pentru punerea în aplicare a legilor, dar şi ordonanţe prin
care îşi exercită funcţia de reglementare primară a unor relaţii sociale din anumite domenii
de activitate. De asemenea, potrivit art. 74 alin. 1, din Constituţie, iniţiativa legislativă
aparţine, în primul rând, Guvernului;
c) Funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură
administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea
serviciilor publice pentru care statul este responsabil. Fiind autoritate publică care
reprezintă, la cel mai înalt nivel interesele naţionale, Guvernul are în competenţa sa
atribuţii privind dreptul de proprietate al statului şi serviciile publice de importanţă
deosebită;
d) Funcţia de reprezentare, prin care se asigură reprezentarea statului român
pe plan intern şi extern. Pe plan intern, guvernul reprezintă statul în relaţiile cu celelalte
autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, asociaţii profesionale, alte persoane
juridice şi persoane fizice, iar pe plan extern, Guvernul reprezintă statul în relaţiile cu
guvernele diferitelor state şi cu organismele internaţionale;
e) Funcţia de autoritate de stat, prin care Guvernul asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniile apărării, ordinii publice
şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării
instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub
autoritatea sa. Această funcţie se exercită prin acte de comandă adoptate de Guvern şi
prin aplicarea unor măsuri de constrângere pentru menţinerea stării de legalitate în
domeniile de importanţă deosebită.
În ceea ce priveşte structura Guvernului, aceasta este precizată în art. 102 alin. 3
din Constituţie care specifică faptul că Guvernul este alcătuit din Prim-ministru,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Putem deduce, din această formulare,
reglementarea unui Guvern fără scară ierarhică interioară, aşa cum afirmă şi alţi autori
(10). Legea nr. 90/2001, în dezvoltarea normei constituţionale, prevede că „Guvernul este
alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi pe lista Guvernului prezentată
Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”. Aceste prevederi indică faptul că
formula ministrului de stat, menţinută constant, în baza Legii nr. 37/1990, în cabinetele din
perioada 1990 - 2000, a fost neconstituţională după intrarea în vigoare a Constituţiei
României din 1991. Pe de altă parte, dispoziţia din Legea nr. 90/2001 pune în consonanţă
nu numai legea organică a Guvernului cu legea fundamentală, dar pune în consonanţă cu
Constituţia întreaga procedură de formare a unui nou Guvern. Putem aprecia, de asemenea,
că o astfel de prevedere ce nu obligă, ci doar permite Guvernului să fie compus şi din
miniştri-delegaţi, atrage imposibilitatea, ca pe viitor, cu prilejul unei noi învestituri, în
compunerea Guvernului să poată intra şi alte categorii de membri, precum: secretarii de
stat, subsecretarii de stat, etc., acest lucru fiind însă posibil doar după modificare
Constituţiei.
Miniştri fără portofoliu au fost cunoscuţi în perioada interbelică. Ei erau numiţi
după aceleaşi reguli ca şi miniştri obişnuiţi sau propriu-zişi, dispuneau de dreptul de vot
122
deliberativ, de aceleaşi incompatibilităţi, chiar de acelaşi salariu. Era reglementată şi

posibilitatea de a fi trecute unele atribuţii, dacă se aprecia necesar, din competenţa unui
ministru cu portofoliu în cea a unui ministru fără portofoliu, pe cale administrativă, prin
decret regal, în baza unei hotărâri a guvernului, ministrul fără portofoliu având toate
drepturile pe care le avea ministrul titular, fiind supus şi legii privind responsabilitatea
ministerială.
2. Regimul învestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului
Învestitura Guvernului poate fi definită ca reprezentând complexul de acte şi

fapte juridice, precum şi procedurile corespunzătoare cerute de Constituţie, pentru a
ne afla în prezenţa unei echipe guvernamentale legale şi legitime. În mod obişnuit,
procedura de învestitură a Guvernului se declanşează după alegerile generale, deci la
începutul unui mandat parlamentar, respectiv după alegerile prezidenţiale, adică la
începutul mandatului Preşedintelui de Republică. Ea poate interveni, însă, şi în cursul unui
mandat parlamentar sau prezidenţial, în caz de criză guvernamentală gravă (11).
Constituţia actuală a României prevede procedura de învestitură a Guvernului în
art. 85 alin. 1, coroborat cu art. 103 şi art. 104. Astfel, conform art. 85 alin. 1 Constituţie,
Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi
numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de către Parlament (12).
Iniţiată şi finalizată de Preşedintele României, procedura de învestitură presupune patru
etape procedurale bine definite, dar ponderea în realizarea ei efectivă revine Parlamentului
prin acordarea votului de învestitură (13), şi anume:
A. Desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru

În conformitate cu prevederile art. 103 alin.1, din Constituţie, Preşedintele
României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării
partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Acest text recunoaşte partidelor
parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai precis în
raporturile de drept constituţional şi, după caz, de drept administrativ, în virtutea
căreia ele au dreptul de a pretinde Preşedintelui României să le consulte.
Cu privire la modalităţile concrete de consultare, în absenţa oricăror detalii
constituţionale sau legislative, se consideră că Preşedintele urmează singur să decidă, fiind
o chestiune de fapt, de practica vieţii politice, de stilul Preşedintelui ca om politic. Dacă
vreun partid politic va fi omis de la consultări, în absenţa partidului care are majoritatea
absolută, atunci acesta se va face vinovat de încălcarea Constituţiei, cu toate consecinţele
juridice ce decurg de aici (14), putând fi declanşată procedura de suspendare din funcţie a
sa.
În ceea ce priveşte statutul candidatului la funcţia de prim-ministru, nu există
obligaţia constituţională de apartenenţă politică sau parlamentară a candidatului, ci doar
obligativitatea obţinerii sprijinului politic parlamentar. Desemnarea candidatului la funcţia
de prim-ministru prezintă semnificaţia unui mandat acordat de Preşedintele României,
personalităţii însărcinate cu formarea listei viitorului Guvern (15), elaborarea programului
de guvernare şi prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere către Parlament.
B. Solicitarea votului de învestitură şi acordarea votului de încredere de către

Parlament.
Potrivit art. 103 alin.2, din Constituţia României, candidatul pentru funcţia de
prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al
123
dr. Niculae Neagu
Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului. După învestitură, se

apreciază în doctrină, orice schimbare în programul de guvernare, pe parcursul guvernării,
va presupune acordarea unui nou vot de încredere. Dacă, însă, prim voinţa celor aflaţi la
putere, se asociază spre exemplu şi un alt partid politic la guvernare, dar pentru realizarea
aceluiaşi program, un asemenea vot nu va mai fi necesar (16).
Acelaşi articol mai precizează că programul şi lista Guvernului (17) se dezbat de
Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, Parlamentul acordând încrederea
Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Acest text scoate în evidenţă
egalitatea celor două Camere în procedura de învestitură a Guvernului, de unde necesitatea
retragerii încrederii Guvernului, pe calea moţiunii de cenzură, tot în şedinţă comună a celor
două Camere, cu aceeaşi majoritate.
Candidaţii la funcţiile de miniştri urmează să fie audiaţi în comisiile de
specialitate ale celor două Camere, în vederea obţinerii unui aviz consultativ, care deşi
este obligatoriu a fi solicitat, este facultativ pentru opţiunea candidatului la funcţia de prim-
ministru (18).
Pentru acordarea încrederii Guvernului şi învestitura Cabinetului este necesar votul
majorităţii parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile. Hotărârea Parlamentului prin care
s-a acordat votul de încredere se va comunica Preşedintelui României care va emite
decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat împreună cu programul de
guvernare în Monitorul Oficial al României, Partea I.
C. Numirea Guvernului, finalizată prin depunerea jurământului de credinţă.

Numirea Guvernului reprezintă manifestarea unei competenţe legate, în sensul că
Preşedintele nu ar putea să refuze numirea. El este obligat să o facă, întrucât nu dispune de
o libertate de apreciere în acest sens. Aceasta nu înseamnă că numirea ar fi un act
exclusiv formal al Preşedintelui. Dimpotrivă, ea are un caracter solemn, semnificând
încheierea procedurii de învestitură. Actul de numire a Guvernului de către Preşedinte nu
produce consecinţe juridice în ceea ce priveşte raporturile dintre Preşedinte şi Guvern, în
sensul că el nu va naşte raporturi de subordonare între cele două autorităţi publice care
formează executivul, Preşedintele şi Guvernul, prin primul-ministru (19).
În raport cu Parlamentul, Guvernul este beneficiarul unui mandat de încredere,
acordat prin efectul votului de învestitură, care fundamentează poziţia sa constituţională în
relaţia sa cu Parlamentul. Din momentul învestiturii, Guvernul dobândeşte dreptul de
iniţiativă legislativă şi dreptul de a participa la lucrările Parlamentului. Pe de altă
parte, Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului şi-i poate
retrage încrederea acordată (20).
Primul-ministru, miniştri şi ceilalţi membri ai cabinetului vor depune
individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul de credinţă faţă de ţară prevăzut
de art. 82 din Constituţie. Obligativitatea depunerii jurământului decurge tot din
prevederile constituţionale, art. 54 alin.2, în conformitate cu care cetăţenii cărora le sunt
încredinţate funcţii publice, ca expresie a obligaţiei de fidelitate faţă de ţară, trebuie să
depună jurământul cerut de lege, în faţa Preşedintelui (21).
Conform textului constituţional şi a practicii postdecembriste, Guvernul, în întregul
său, şi fiecare membru în parte, îşi exercită mandatul începând de la data depunerii
jurământului (22). Prin urmare, data depunerii efective a jurământului de credinţă,
individual, în faţa Preşedintelui României, reprezintă momentul de la care Cabinetul nou
învestit îşi începe exercitarea mandatului, înlocuind Cabinetul demisionar.
Componenţa Guvernului este cea prevăzută de art. 36 din Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor care stipulează
că ministerele şi miniştrii se aprobă de către parlament, prin acordarea votului de încredere
124
asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură. În art. 59 al

aceleaşi legi se precizează că organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea
naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale, ceea ce înseamnă că
reglementarea celorlalte ministere poate fi făcută şi prin adoptarea unor hotărâri de guvern.
În referire la durata mandatului vom specifica faptul că, în mod normal, ea, este
echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar, şi cu cea a
mandatului Preşedintelui, într-un regim prezidenţial. Însă, în practică, un Cabinet rezistă
atâta timp cât este susţinut de majoritatea parlamentară.
Constituţia României, în art. 110 alin. 1, prevede faptul că Guvernul îşi exercită
mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. În alin. 2
menţionează că Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii
acordate sau în situaţia în care primul-ministru se află într-una dintre situaţiile
prevăzute de art. 106, cu excepţia revocării, ori dacă este în imposibilitatea de a-ţi
exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.
Consemnăm, astfel, trei situaţii atipice de încetare a activităţii unui Cabinet:
a) retragerea încrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moţiuni de
cenzură, în condiţiile art. 113 din Constituţie, sau în cazul angajării răspunderii
Guvernului, potrivit art. 114 din Constituţie, dacă s-a introdus o moţiune de cenzură şi
aceasta a fost aprobată ;
b) intervenirea uneia dintre situaţiile de încetare a funcţiei de membru al
Guvernului avute în vedere de art. 106, şi anume: demisie, pierderea drepturilor
electorale, starea de incompatibilitate, deces, şi alte cazuri prevăzute de lege. De menţionat
că primul-ministru nu poate fi revocat din funcţie, aspect prevăzut de art. 110 alin. 2,
pentru că, astfel, va atrage, pe cale de consecinţă, căderea întregului cabinet ;
c) cazul în care primul-ministru nu îşi poate exercita atribuţiile pe o perioadă
mai mare de peste 45 de zile (23).
În cazul apariţiei uneia sau alteia dintre situaţiile invocate, considerate drept situaţii
atipice de încetare a mandatului unui Guvern în timpul unui mandat parlamentar, se
declanşează procedura de învestitură a unui nou Cabinet devenind aplicabile
prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. 3, din Constituţie (24).
Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit art. 110 alin. 1 şi 2 îndeplineşte,
conform art. 110 alin. 4, poate efectua numai actele necesare pentru administrarea
treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. În
această situaţie, funcţionarea Guvernului nu mai este consecinţa directă a încrederii
acordate de Parlament, ci a prorogării atribuţiilor sale, până la depunerea jurământului de
către membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitată exclusiv la administrarea
treburilor publice. În situaţia dată, apreciem că un astfel de Guvern demisionar nu ar putea
adopta decât hotărâri de Guvern (25).
În ceea ce priveşte incompatibilităţile la funcţia de membru al Guvernului (26),
din punct de vedere al izvorului care le consacră, acestea pot fi de două feluri:
constituţionale şi legale. Astfel, potrivit art. 105 din Constituţie funcţia de membru al
Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia
celei de senator sau deputat, cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională
salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial, alte incompatibilităţi urmând a fi
stabilite prin lege organică. Incompatibilităţile urmăresc asigurarea obiectivităţii în
executarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării, de către una şi aceeaşi persoană, a
unor prerogative excesive (27).
La aceste incompatibilităţi, Legea nr. 90/2001 şi Legea nr. 161/2003 (28) privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, adaugă şi
125
dr. Niculae Neagu
sancţionează şi alte situaţii de incompatibilitate, precum: funcţia de preşedinte,

vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de
administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice, funcţia de
preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale asociaţiilor sau asociaţilor la societăţile
comerciale mai sus prevăzute; funcţia de manager sau membru al consiliilor de
administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; funcţia de
reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale mai sus prevăzute;
calitatea de comerciant persoană fizică; calitatea de membru al unu grup de interes
economic; o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii
prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte (29).
Mai rămâne de precizat faptul că, indiferent de formă, constatarea stării
incompatibilităţii se face de către primul-ministru, care va dispune măsurile necesare
pentru încetarea acesteia.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului intervine în cazurile prevăzute de
art. 106 din Constituţie, precum şi din condiţiile aplicării art. 109 din Constituţie. Astfel,
funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii
drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri
prevăzute de lege.
Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni, în mod obişnuit, pe
considerente pur politice, concretizându-se într-o remaniere guvernamentală. Dimpotrivă,
suspendarea din funcţie intervine într-o situaţie anormală, ca urmare a începerii urmăririi
penale sau a trimiterii în judecată a unui ministru (30). Spre deosebire de suspendare –
cauză de încetare a mandatului unui ministru, care prezintă caracterul unei sancţiuni -, în
sensul larg al termenului, - revocarea prezintă semnificaţia unei măsuri juridice, ce reflectă
un joc politic al forţelor ce formează echipa guvernamentală.
Va trebui să mai observăm faptul că în Legea nr. 90/2001 se prevede că demisia
din funcţia de membru al Guvernului se anunţa public, se prezintă în scris Primului-
ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai
târziu de 15 zile de la data depunerii. În cazul în care încetarea calităţii de membru al
Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României,
la propunerea Primului-ministru, ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de
membru al Guvernului.
În situaţia în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal, printr-o
hotărâre judecătorească definitivă, sau averea acestuia a fost declarată, în tot sau în parte,
ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, el va fi demis
de către Preşedintele României, la propunerea Primului-ministru (31).
3. Primul-ministru
În doctrina actuală europeană se susţine că majoritatea constituţiilor reglementează

anumite atribuţii pentru şeful Guvernului, atât pe linia organizării activităţii acestuia, cât
şi pe linia realizării sarcinilor Guvernului.
Guvernul, alături de Preşedintele României, reprezintă al doilea element al
puterii executive (32), privit ca autoritate colegială, primul-ministru fiind un „primus
inter partes” în exercitarea atribuţiilor guvernamentale. În orice caz, dincolo de cadrul
organizatoric al guvernului, primul-ministru ne apare ca o autoritate executivă de sine
stătătoare, care are prerogative proprii, în măsură să influenţeze nu numai politica de stat,
ci şi deliberările în cadrul Guvernului.
126
Constituţia României republicată (33), şi art.13 din Legea nr.90/2001 privind

organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare, prevăd că primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează
activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. Mai mult decât atât,
primul-ministru prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu
privire la politica Guvernului care se dezbat cu prioritate. În plus, Legea 90/2001 mai
specifică şi faptul că primul-ministru răspunde întrebărilor şi interpelărilor care îi sunt
adresate de deputaţi şi de senatori, putând desemna un membru al Guvernului, în acest
scop, în funcţie de domeniul de activitate ce formează obiectul interpelării.
Din analiza textului constituţional şi a celorlalte legi în vigoare, constatăm că, pe
lângă atribuţiile specificate de art.107 anterior menţionat, mai pot fi deduse şi alte
atribuţii ale primului-ministru, respectiv:
a) propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor
membri ai Guvernului, în condiţiile art.85 alin.2;
b) cere Preşedintelui României să participe la anumite şedinţe de
Guvern - art.87;
c) contrasemnează, cu unele excepţii, decretele Preşedintelui în
condiţiile art.100 alin.2;
d) semnează actele Guvernului – art.108.
Dacă ne vom referi la prima atribuţie, mai precis la propunerea adresată de către
primul-ministru Preşedintelui României privind revocarea şi numirea unor membri ai
Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, este necesar a
se face unele menţiuni.
În primul rând, în ceea ce priveşte modificările în componenţa Guvernului, aşa-
numitele remanieri guvernamentale se fac de către Preşedintele României, la propunerea
primului-ministru, fără să fie necesară aprobarea Parlamentului, întrucât priveşte structura
internă a guvernului, aprobat în bloc de către Parlament.
Dacă s-ar urmări, însă, mărirea echipei guvernamentale cu o nouă persoană, peste
numărul iniţial aprobat de Parlament, inclusiv ca urmare a înfiinţării unui nou minister,
atunci numirea acestei persoane, prin includerea sa în echipa guvernamentală învestită
deja, nu s-ar putea face de Preşedintele României decât după aprobarea prealabilă a
Parlamentului prin care să fie aprobată suplimentarea numărului de membri ai Guvernului
(34). Astfel, prevederile art.85 alin.3 din Constituţia României, confirmă cele anterior
afirmate specificând faptul că, dacă prin propunerea de remaniere se schimbă
structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea
exercita atribuţia de mai sus numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la
propunerea primului-ministru. În acest fel este promovat principiul simetriei juridice, în
sensul că, atunci când primul-ministru doreşte să schimbe structura Guvernului, fie prin
reducerea numărului de ministere prin contopirea unora, fie prin mărirea numărului
ministerelor şi al membrilor Cabinetului, trebuie să se prezinte în faţa Parlamentului ca şi
cum ar fi vorba despre constituirea unei noi echipe guvernamentale (35).
În ce priveşte conţinutul noţiunii de remaniere guvernamentală (36), acesta
semnifică o modificare în componenţa Guvernului deja aprobat de Parlament, în sensul că,
locul unuia sau a unor miniştri care nu figurat pe lista aprobată de Parlament, se numesc
noi titulari, doctrina apreciind că realizarea unei înţelegeri politice este o condiţie
obligatorie a remanierii.
În aplicarea aceleiaşi dispoziţii constituţionale, în practica de stat s-a ridicat o
serioasă problemă, respectiv cea referitoare la posibilitatea revocării primului-ministru
de către Preşedinte. Ori, dacă, anterior revizuirii Constituţiei, o parte a doctrinei a
interpretat prevederile constituţionale în sensul acestei posibilităţi, actualul art.107 alin.2,
127
dr. Niculae Neagu
prevede, „expressis verbis”, imposibilitatea Preşedintelui României de a revoca din funcţie

pe primul-ministru.
În ceea ce priveşte activitatea primului-ministru, consemnăm faptul că, printre
alte atribuţii ale acestuia, Legea nr.90/2001, cu modificările şi completările ulterioare, mai
prevede:
a) reprezentarea, de către primul-ministru a Guvernului în relaţiile acestuia
cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea
Constituţională, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi
alianţele politice, sindicatele şi cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile
internaţionale;
b) calitatea de vicepreşedinte a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (37);
c) numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate
din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al
Guvernului; a secretarului general şi a secretarilor generali adjuncţi ai Guvernului; a
personalului din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; a secretarilor de stat; a
altor persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege;
d) posibilitatea constituirii, prin decizie în vederea rezolvării unor probleme
operative, a unor consilii, comisii şi comitete interministeriale.
Potrivit textului constituţional şi al legilor în vigoare, în vederea îndeplinirii
atribuţiilor sale, primul-ministru poate emite, în condiţiile legii, decizii dar şi acte
administrative cu caracter normativ sau individual.
În referire la încetarea calităţii de prim-ministru putem deduce că ea s-ar putea
produce prin una dintre modalităţile specificate expres de art. 107 alin.3 din Constituţie:
aflarea acestuia într-una dintre situaţiile prevăzute la art.106 din acelaşi act normativ,
respectiv demisie, pierdere a drepturilor electorale, existenţa unei stări de incompatibilitate,
deces şi alte cazuri prevăzute de lege, cu excepţia revocării din funcţie; sau atunci când
este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile pentru o perioadă mai mare de 45 de zile.
În toate aceste situaţii, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca
prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea
noului Guvern.
În toate cazurile în care primul-ministru îşi reia activitatea, interimatul determinat
de perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează. În situaţia contrară – dacă
primul-ministru nu-şi reia activitatea după cele 45 de zile – Guvernul va fi demis. De altfel,
dacă motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar s-a datorat faptului că
funcţia primului-ministru a încetat, potrivit art.110 alin.2 din Constituţie, Guvernul se
consideră demis, primul-ministru interimar urmând să conducă un Guvern demisionar până
la depunerea jurământului de către noul Guvern.
4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului
În ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Guvernului, vom consemna că

majoritatea constituţiilor democratice nu prevăd decât câteva principii fundamentale în
legătură cu desfăşurarea activităţii Guvernului şi acestea mai mult legate de sarcinile
primului-ministru. În acest sens, sunt construite şi prevederile Constituţiei noastre, fiind
lăsată în sarcina legiuitorului ordinar posibilitatea de a reglementa organizarea şi
funcţionarea aparatului de lucru al Guvernului (38). În conformitate cu aceste
prevederi aparatul de lucru al Guvernului este format din aparatul de lucru al primului-
ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri
organizatorice (39) cu atribuţii specifice.
128
Aparatul de lucru al primulu-ministru este alcătuit dintr-un personal

administrativ ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, personal care vine şi,
eventual, pleacă, o dată cu acesta.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea
derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de
legătură şi stabilitate a guvernării.
În ceea ce priveşte funcţionarea Guvernului, Legea nr.90/2001 prevede că
şedinţele acestuia se convoacă şi sunt conduse de primul-ministru. Cu toate acestea,
preluând o prevedere constituţională, art.87, Legea nr.90/2001 precizează că Preşedintele
României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea
primului-ministru în alte situaţii. În oricare dintre aceste situaţii, Preşedintele prezidează
şedinţele Guvernului la care participă.
Legea nr.90/2001 prevede că Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte
ori este nevoie, în cadrul şedinţelor dezbătându-se probleme ale politicii interne şi externe
a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-
se măsurile corespunzătoare. Şedinţele plenului reprezintă unica modalitate de lucru a
Guvernului în cadrul căreia se dezbat şi se soluţionează probleme ce intră în sfera sa de
atribuţii.
În realizarea funcţiilor sale, Guvernul îndeplineşte o serie de atribuţii ce pot fi
calificate ca fiind:
• principale, dacă sunt prevăzute de legea sa organică, sau secundare dacă sunt
prevăzute de alte legi sau se deduc din rolul şi funcţiile sale ;
• interne şi internaţionale, în funcţie de locul producerii efectelor;
• de natură economică-financiară, de natură socială şi de natură politico-
administrativă, în funcţie de conţinutul lor .
Din conţinutul Legii nr.90/2001 reţinem, printre atribuţiile Guvernului,
următoarele:
• exercitarea conducerii generale a administraţiei publice;
• iniţierea proiectelor de lege şi supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
• emiterea de hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţelor în temeiul
unei legi speciale de abilitare şi a ordonanţelor de urgenţă potrivit Constituţiei;
• asigurarea executării de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a
celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora;
• elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale
de stat şi supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
• aprobarea strategiilor şi a programelor de dezvoltare economică pe ramuri şi
domenii de activitate;
• asigurarea realizării politicii în domeniul social potrivit programului de guvernare,
etc.
Doctrina atunci când se referă la actele instituţiilor politice ia în considerare două
categorii de acte: actele exclusiv politice (moţiuni, declaraţii, etc.) şi acte juridice,
reglementările constituţionale şi legale în materie făcând referire, de regulă, la cele din
urmă.
5. Administraţia publică centrală de specialitate
O administraţie centrală departamentală, condusă de miniştrii, a existat în Ţările

Române cu mult înainte de organizarea Guvernului ca organ de stat (40). Izvoarele juridice
129
dr. Niculae Neagu
ale ministerelor le găsim, pentru prima dată în Regulamentele Organice, prin

transformarea unor ranguri boiereşti în funcţii de miniştri. Conducătorii departamentelor,
astfel formate, ţineau legătura cu „Domnul” prin mijlocirea secretarului statului. Noţiunea
de ministru este formulată abia în Convenţia pentru organizarea definitivă a Principatelor
Române, semnată la Paris în 1858 şi apoi în Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris.
Unirea Principatelor a adus elemente noi în organizarea administraţiei
departamentelor. Au fost organizate opt ministere, şi anume: Interne, Finanţe, Justiţie,
Culte şi Instrucţiune Publică, Afaceri Străine, Lucrări publice, Război şi control. Până la
Marea Unire din 1918 au mai intervenit modificări în organizarea administraţiei centrale,
în anul 1864 fiind înfiinţată Curtea de Conturi, în locul Ministerului Controlului. Astfel,
deşi ministerele, în sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele
Organice, prima lege-cadru de organizare şi funcţionare a administraţiei ministeriale a fost
adoptată abia în anul 1929 (41), ea conţinând şi dispoziţii referitoare la organizarea internă
sau funcţionarea Guvernului.
Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 va stabili un număr de zece
ministere: Interne, externe, Finanţa, Justiţie, Instrucţie Publică şi Culte, Armată,
Agricultură şi Domenii, Industrie şi Comerţ, Lucrări Publice şi Comunicaţii, Muncă,
Sănătate şi Ocrotiri Sociale. Ulterior, prin Convenţia din 1938, care va instaura dictatura
regală, puterea executivă a regelui se va exercita prin miniştri care răspundeau politic faţă
de rege, pentru ca în perioada 1940-1944, căpătând puteri depline pentru a conduce statul,
miniştrii să fie numiţi de acesta.
În perioada postbelică, pe planul administraţiei centrale sunt de remarcat
dispoziţiile Constituţiei din anul 1948, potrivit cărora, atribuţiile, denumirea ministerelor şi
desfiinţarea, contopirea sau noua denumire a celor existente se stabileau de către organul
suprem al puterii de stat. Este consacrată şi instituţia răspunderii penale a miniştrilor
„pentru faptele penale săvârşite în exercitarea funcţiei”.
În doctrina contemporană, administraţia centrală este privită ca fiind amenajată,
de regulă, în subordinea serviciilor şefului statului sau ale preşedintelui Consiliului de
Miniştri. Structura generală este aproape aceeaşi peste tot. În vârf se află ministrul
dispunând de un triplu rol:de a fi în fruntea serviciilor grupate în departamentul său, de a le
conduce şi de a răspunde de activitatea acestora şi de actele lor. Alături de ministru se află
cabinetul său, format din oameni de încredere, colaboratori imediaţi, al căror destin este
legat de acela al ministrului, a căror funcţie durează cât aceea a ministrului, cabinetul
reprezentând punctul de joncţiune între administraţie şi politică.
Din perspectiva dreptului comparat, în doctrina administrativă se reţine că, în
general, constituţiile occidentale actuale nu conţin reglementări ample cu privire la
organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, fiind o materie supusă cel mai
adesea schimbărilor. Legiuitorii constituanţi se rezumă doar la unele dispoziţii de principiu
în ce priveşte organizarea şi funcţionarea ministerelor, strâns legate de clarificarea
statutului constituţional al miniştrilor (42).
În România, ministerele formează al doilea eşalon al sistemului administraţiei
publice, se afirmă în doctrina recentă, fiind organele centrale de specialitate care conduc şi
coordonează administraţia publică în diferite domenii şi ramuri de activitate (43). Numărul
lor este determinat de volumul sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul
de activitate, dar şi de concepţiile şi interesele politice ce se manifestă la cei aflaţi la
guvernare. Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere şi organizarea pe baza şi în
condiţiile legii.
Constituţia României din 1991, revizuită şi republicată în 2003, conţine o
secţiune distinctă cu privire la administraţia publică centrală de specialitate, în
capitolul consacrat administraţiei publice din Titlul III - Autorităţi publice. Potrivit art. 116
130
din Constituţia republicată, ministerele se organizează numai în subordinea

Guvernului, iar alte organe e specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului
ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome. De aici concluzia
conform căreia administraţia centrală de specialitate se compune din: administraţia
ministerială (ministerele) şi administraţia extra-ministerială (autorităţile administrative
subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţile administrative autonome).
Potrivit art. 117, alin 1, din Constituţia republicată, „ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”. Această prevedere constituţională a condus
doctrina la enumerarea următoarelor variante: fie adoptarea unei legi organice, care să
constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru,
urmată de norme speciale pentru fiecare minister în parte; fie adoptarea câte unei legi
speciale pentru fiecare minister. Fiind însă vorba de o lege ordinară, se mai precizează, se
subînţelege că, în locul acesteia se poate adopta şi o ordonanţă (44).
Dintre cele trei variante enunţate de doctrină, s-a optat pentru cea de-a doua, prin
adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi a ministerelor ce conţine un capitol distinct consacrat organizării şi funcţionării
ministerelor, structurat pe patru secţiuni:
- Dispoziţii generale;
- Organizarea ministerelor;
- Conducerea ministerelor;
- Atribuţiile generale ale miniştrilor.
Potrivit legii, ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea
votului de încredere la învestitură, iar primul-ministru poate cere Parlamentului
modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori
comasarea unor ministere, situaţii care se supun votului parlamentului, în condiţiile
învestiturii.
Din interpretarea dispoziţiilor de mai sus menţionate rezultă că, este posibilă
crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare
a unui nou Cabinet, atât ministerele, cât şi miniştrii fiind supuşi aprobării votului de
încredere de către Parlament, cu ocazia învestiturii. În plus, dacă primul-ministru
intenţionează să modifice structura Guvernului, pe parcursul mandatului, intervenind în
vreo formă sau alta asupra numărului de ministere, va avea nevoie, din nou, de votul de
încredere al Parlamentului, aspect consacrat expres în art. 85, alin. 3, nou introdus în
Constituţia republicată.
Legea prevede că doar pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor privind
apărarea naţională şi ordinea publică sunt necesare legi speciale, putând fi adoptate
implicit prin ordonanţe, dacă Guvernul primeşte abilitare în acest scop, pentru restul
ministerelor fiind suficient adoptarea unor hotărâri ale Guvernului. Sub aspectul formei de
redactare, s-a relevat că nu există în prezent un minister al ordinii publice, fiind de
presupus că ar fi vorba despre Ministerul de Interne, actualul Minister al Administraţiei şi
Internelor, referirea fiind, în orice caz, confuză şi imprecisă (45).
Legea precizează şi competenţa Guvernului de a aproba, prin hotărâre, rolul,
funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor,
în raport de importanţa, volumul , complexitatea şi specificul acestora. Ni se pare
pertinentă observaţia potrivit căreia, numărul, denumirea şi competenţa ministerelor nu
sunt stabilite în mod expres nici prin Constituţie şi nici prin legea-cadru. De la un Guvern
la altul, acestea pot să varieze, în funcţie de obiectivele urmărite de Guvernul respectiv, de
cerinţele sociale pe care trebuie să le satisfacă statul într-o anumită perioadă a evoluţiei
sale (46).
131
dr. Niculae Neagu
De asemenea, Legea nr. 90/2001 a recunoscut personalitatea juridică a

ministerelor, precizând că acestea au sediul în municipiul Bucureşti. În doctrina actuală s-
a apreciat că este vorba atât de o personalitate de drept public, cât şi de o personalitate de
drept privat, ministerul putând fi subiect atât în raporturile juridice de drept public, cât şi în
raporturile juridice de drept privat (47). Cu alte cuvinte, activitatea ministerelor se
realizează, în general, în regim de drept administrativ, dar şi de drept civil.
În ceea ce priveşte calificarea ca „minister” a unei autorităţi publice, trebuie
remarcat şi faptul că unele autorităţi pot avea şi altă denumire decât cea de minister,
dar conducătorii lor să aibă calitatea de ministru, după cum este posibil în consecinţă, ca
numărul miniştrilor din echipa guvernamentală să nu coincidă, stricto senso, cu numărul
ministerelor.
Conducerea ministerelor se exercită de miniştri, ajutaţi de unul sau mai mulţi
secretari de stat. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către ministru. Potrivit unei
completări recente aduse prevederilor legale de mai sus, în cadrul ministerelor, instituţiilor
publice şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale poate fi
utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind
organizarea şi funcţionarea acestora. Totuşi, doar ministrul reprezintă ministerul în
raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din
străinătate, precum şi în justiţie.
Fiecare minister are şi un secretar general, funcţionar public de carieră, numit
prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, având drept principal scop al
activităţii, asigurarea stabilităţii funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi
realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului. Ideea înfiinţării unei
asemenea funcţii a apărut încă înainte de adoptarea legii, fiind avută în vedere necesitatea
asigurării unei continuităţi în conducerea unei administraţii ministeriale pornind de la
premisa că, miniştrii „vin şi pleacă”, iar la nivelul conducerii ministerului trebuie să existe
o persoană care să cunoască evoluţia activităţii acestuia, dar mai ales iniţiativele legislative
pornite de la nivelul ministerului respectiv, în practică existând situaţii în care noii miniştri,
odată ajunşi în faţa comisiilor de specialitate ale celor două Camere, nu mai sunt dispuşi să
recunoască proiectele de acte normative iniţiate de predecesori.
În cadrul fiecărui minister, pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ,
Colegiul ministerului. Acesta se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia ministrului, pentru
dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componenţa şi regulamentul de
funcţionare al colegiului ministerului se aprobă prin ordin al ministrului.
De asemenea, în fiecare minister se organizează Cabinetul ministrului, cu
personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile Legii privind Statutul funcţionarilor
publici. În funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de
activitate, compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care
funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale. Conducătorii acestora se numesc şi se
eliberează fin funcţie, de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulament de
organizare şi funcţionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.
Miniştrii îndeplinesc, în domeniul lor de activitate, următoarele atribuţii
generale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi
hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea
limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor
economici;
132
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în

condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de
dezvoltare economico-socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le
înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza
bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în
conformitate cu acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri
stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din
alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a
Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri
internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la
care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în
structurile europene sau în alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în
domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi
cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create;
k) colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea
pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor;
l) aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.
În ce priveşte actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister,
legea precizează că, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni, în condiţiile legii. Observăm că nu se face nici o precizare în ce priveşte
caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative individuale sau normative. Sub
acest aspect, în doctrina actuală s-a făcut propunerea ca această normă să fie mai precisă,
în sensul de a prevedea expres în care situaţii ministrul emite ordine şi în care instrucţiuni,
consacrându-se eventual regula ca instrucţiunile să aibă caracter normativ, iar ordinele să
aibă caracter individual (48).
În doctrină, ministerele sunt privite ca organe de ramură. După natura activităţii pe
care o realizează sunt clasificate în: ministere cu activitate economică; ministere cu
activitate social-culturală şi ştiinţifică; ministere cu activitate politico-administrativă.
Această clasificare nu trebuie, însă, interpretată rigid, în sensul că ele ar îndeplini numai
atribuţii corespunzătoare grupei din care face parte, dimpotrivă, pe lângă atribuţiile
economice majoritare pe care le îndeplinesc ministerele cu activitate economică, spre
exemplu, ele exercită şi atribuţii sociale, administrative şi ştiinţifice, şi invers, atribuţii
economice îndeplinesc şi celelalte ministere cu activitate preponderent socială şi cultural-
ştiinţifică sau de natură administrativă, de apărare a statului şi ordinii de drept (49).
Ordonanţa de Urgenţă Guvernului nr. 64/2003 a prevăzut o serie de modificări
esenţiale în structura Guvernului, a modificat şi a completat o serie de acte normative,
printre care şi două articole ale legii nr. 90/2001 şi a dispus expres, în art. 17, ca, în termen
de 10 zile de la intrarea sa în vigoare, „ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale să supună Guvernului spre adoptare proiectele de acte
normative pentru reglementarea măsurilor privind înfiinţarea, reorganizarea şi
funcţionarea acestora, după caz”.
133
dr. Niculae Neagu
La rândul lor, organele centrale de specialitate, la care se referă art. 116, alin. 2,
din Constituţie, se pot înfiinţa, în subordinea Guvernului şi a ministerelor, potrivit art.
117, alin. 2, din Constituţie, doar cu avizul Curţii de Conturi, numai dacă legea le
recunoaşte această competenţă. Înfiinţarea organelor administraţiei publice centrale de
specialitate cu alte denumiri decât ministerele, se arată în doctrina actuală, a fost
determinată fie de necesitatea desfăşurării unei activităţi coordonate şi unitare în rezolvarea
unor probleme de specialitate, fie volumul mai restrâns de activitate care nu reclamă
organizarea unui minister (50). Spre exemplu, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
64/2003 a fost înfiinţată Autoritatea Naţională de Control, organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului,
condusă de ministrul delegat pentru coordonarea autorităţilor de control.
În ce priveşte organizarea administraţiei publice centrale autonome, Constituţia
stabileşte în art. 117, alin. 3, principiul potrivit căruia, autorităţi administrative autonome
se pot înfiinţa prin lege organică. Aceste structuri nu se subordonează ierarhic
Guvernului, având de regulă, o conducere desemnată de către Parlament şi fiind, de
regulă, obligate să depună rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii şi aprobării
acestuia.
Cât priveşte denumirea concretă a autorităţilor administrative autonome,
acesta diferă de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc. Sub aspectul
structurii şi al conducerii autorităţilor administrative autonome, aceasta poate fi colegială
sau unipersonală. Cu titlu de exemplu, enumerăm printre autorităţile administrative
autonome: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Banca Naţională a României, Consiliul
Naţional al Audiovizualului, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii
Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază, ş.a.m.d. Observăm că unele dintre ele sunt
prevăzute expres şi în Constituţie, cum ar fi Consiliul Suprem de Apărare a Ţării sau
Serviciul Român de Informaţii, Constituţia referindu-se şi la numirea directorului acestuia
de către Parlament, la propunerea Preşedintelui României.
Toate aceste autorităţi administrative autonome, fie că sunt sau nu prevăzute
expres în Constituţie, sunt organizate şi funcţionează în baza unor legi organice. Ele au
organe proprii de conducere stabilite prin actul de înfiinţare, ai o structură organizatorică
proprie şi atribuţii de specialitate, care le fac să se deosebească de celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale.
Unii autori includ în această categorie şi autorităţi publice precum Curtea de
Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul legislativ. Pentru considerentele arătate anterior
apreciem, în continuare, că este extrem de dificilă încadrarea strictă a unor astfel de
structuri cu atribuţii de control şi origine constituţională în sfera largă a puterii executive.
Autorităţile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la
rândul lor pot fi de trei categorii: organe de sinteză, organe de coordonare şi organe de
control (51). Actele autorităţilor centrale de specialitate pot avea şi un caracter
normativ, trebuind însă emise cu respectarea principiului ierarhiei juridice, iar prin
simetrie, faţă de dispoziţiile art. 100 şi art. 108 din Constituţie, care consacră
obligativitatea publicării decretelor Preşedintelui şi actelor Guvernului în Monitorul Oficial
al României, sub sancţiunea inexistenţe, pentru aceste acte va exista aceeaşi obligaţie sub
aceeaşi sancţiune (52).
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative stabileşte expres, în capitolul consacrat dispoziţiilor generale, obligativitatea
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, în vederea intrării în vigoare, a
legilor şi a celorlalte acte normative adoptate de parlament, a ordonanţelor şi a
hotărârilor Guvernului, a actelor normative ale autorităţilor administrative
autonome, precum şi a ordinelor, a instrucţiunilor şi a altor acte normative emise de
134
organele administraţiei publice centrale de specialitate. De asemenea. Legea conţine un

capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele, instrucţiunile şi celelalte acte
normative emise de conducătorii ministerelor şi ai altor organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate sau de autorităţile administrative autonome. Astfel,
potrivit dispoziţiilor conţinute în acest capitol, ordinele cu caracter normativ,
instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor
administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi
a ordonanţelor Guvernului. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ
superior pe care se întemeiază.
În ceea ce priveşte sfera reglementării, ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea
acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea
cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.
În sfârşit, în ce priveşte termenul de emitere, ordinele şi instrucţiunile se vor
elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care
să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire.
Prin instrucţiuni se stabilesc reguli generale în ramura din competenţa
ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezintă actele
prin care miniştrii rezolvă anumite probleme concrete. La rândul lor, circularele sunt
acte cu caracter explicativ şi de îndrumare cu privire la modul în care trebuie să se
desfăşoare unele activităţi de competenţa ministerului, iar rezoluţiile sunt acte prin care se
soluţionează probleme concrete (53).
Legat de posibilitatea de control asupra actelor autorităţilor centrale de specialitate,
vom reţine că ele pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ potrivit art. 21 şi art.
52 din Constituţia republicată şi a Legii privind contenciosul administrativ.
135
dr. Niculae Neagu

2. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a
IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p.538 şi urm.
3. Legea nr.90/1991 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, publicată în M. Of. al României nr.167 din 2 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare.
4. Constituţia României din 1991 revizuită şi republicată, în anul 2003, în M. Of. al
României, Partea I, nr.758 din 29 octombrie 2003, prin Legea de revizuire a
Constituţiei României nr.429/2003, aprobată prin referendumul oficial din 18-19
octombrie 2003.
6. Idem, op. cit., p 356; Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 14-15.
7. Iorgovan Antonie, op. cit., p362.
9. Trăilescu Anton, op. cit., p. 14.
10. Art. 1, lit. d) din Hotărârea Parlamentului României nr.16/2003 privind modificarea
şi componenţa Guvernului, publicată în M. Of. al României nr.736 din 19 iunie
2003.
12. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, Curs universitar, vol. I, Editura All
Beck, Bucureşti, 2006, p. 154.
13. Idem, op. cit., p.155.
15. Idem, op. cit., p. 629.
16. Ibidem, op. cit., p.629.
17. Prin listă a Guvernului astăzi se înţelege întreaga componenţă a acestuia, inclusiv
primul-ministru, contrar situaţiei din 1990 când acesta era omis, fiind cel care a
redactat lista respectivă.
18. Tofan Apostol Dana, op. cit., p.156.
19. Idem, op. cit., p.157.
20. Constantinescu Mircea, Deleanu Ion, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan,
Vasilescu Florin, Vida Ioan, Constituţia României – comentată şi adnotată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 272.
21. Idem, op. cit., p.231.
136
22. Art. 104, alin.2, din Constituţia României.

27. Prin funcţie publică de autoritate se înţelege orice funcţie de conducere din cadrul
organelor administraţiei publice, a serviciilor publice administrative, cum ar fi
funcţiile de conducere a serviciilor publice din învăţământ, din sănătate, dar nu şi
funcţia de specialist într-un asemenea serviciu public.
28. Publicată în M. Of. al României nr.279 din 21 aprilie 2003.
29. Legea nr. 161/2003 defineşte şi conflictul de interese ca fiind acea situaţie când
persoana care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes
personal de natură patrimonială ce ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a
atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.
32. În doctrina românească se vorbeşte despre conducerea bicefală a executivului, teză
împrumutată din doctrina occidentală.
36. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Partea specială, Editura Universitatea
„Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002, p. 47; Prisăcaru Valentin, Tratat de drept
administrativ român. Partea generală, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 107 şi urm.
37. Această prevedere se regăseşte şi în Legea privind organizarea şi funcţionarea
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării – Legea nr.415/2002.
38. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea aparatului de lucru al
Guvernului.
39. Idem, Legea nr.90/2001.
40. Preda Mircea, Drept administrativ, Partea specială, Ediţie revăzută şi actualizată,
42. Idem, op. cit., p.445-457.
43. Alexandru Ioan (coordonator), Negoiţă Alexandru, Şantai Ioan, Brezoianu
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, Drept administrativ,
Edittura Omnia Uni S.A.S.T., Braşov, 1999, p.191.
44. Vida Ioan, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura Regia Autonomă
„Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 129; Iorgovan Antonie, op. cit., p. 475;
Preda Mircea, op. cit., p.117.
45. Preda Mircea, op. cit., p.117.
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, op. cit., p.217.
47. Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2005,
p.93.
48. Preda Mircea, op. cit., p.119.
137
dr. Niculae Neagu
49. Petrescu Narcisa Rodica, Drept administrativ, ediţie revăzută şi adăugită, Editura
Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.93.
50. Petrescu Narcisa Rodica, op. cit., p. 91.
52. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 438 şi urm.
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, op. cit., p.97;
Manda Coneliu, Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex,
138
CAPITOLUL VII
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Noţiuni generale şi principiile organizării administraţiei publice locale

Spre deosebire de administraţia publică centrală, administraţia publică locală are
competentă numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care aceasta
funcţionează. Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local,
spiritul şi instituţiile acelor unităţi administrativ-teritoriale (1) la nivelul cărora
funcţionează. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinţă recunoaşterea sau
atribuirea unor libertăţi colectivităţilor locale. Dimpotrivă, în materia administraţiei
locale, regimurile totalitare instituie o strictă subordonare. Pot exista şi situaţii când, un
astfel de regim, tolerează libertăţi locale, până la o anumită limită. Vom reţine că,
independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităţilor centrale va
influenţa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale (2).
Pe de altă parte, indiferent de regimul politic, între cele două categorii de
autorităţi administrative, administraţia publică centrală şi cea locală există legături
strânse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt şi delimitări
datorate faptului că la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale se află
principiul constituţional al autonomiei locale.
Majoritatea oamenilor politici şi a autorilor de doctrină apreciază că autonomia
locală este una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă, aceasta
asigurând un înalt grad de democraţie , colectivităţile teritoriale autonome fiind „veritabile
contra-puteri”, calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central.
Conform art. 1 din Legea nr. 215/2001, republicată (3), privind administraţia
publică locală, „prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale,
precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale”. Aşadar,
alături de normele constituţionale în această materie, acest domeniu este reglementat de
legea mai sus amintită. În fapt, aceasta din urmă va dezvolta normele fundamentate de
Constituţia României.
Principiile contemporane de organizare a administraţiei publice locale dominante,
în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume, sunt aplicabile şi în ceea ce priveşte
organizarea administraţiei publice locale din România.
139
dr. Niculae Neagu
În doctrina administrativă s-a analizat, în mod tradiţional, principiul

descentralizării prin raportare la cel al centralizării, deconcentrarea ca formulă
intermediară şi federalismul. Centralizarea şi descentralizarea nu au fost considerate
noţiuni juridice, ci au exprimat tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de
regimul constituţional, de cerinţele practice. Dreptul administrativ a fost cadrul în care
centralizarea şi descentralizarea au luat forme prin care se concretizează. Prin aplicarea
acestor două principii s-a încercat rezolvarea celor două tendinţe care se manifestau în
guvernarea oricărei ţări şi anume: tendinţa la unitate - centralizatoare şi tendinţa la
diversitate - descentralizatoare (4).
Centralizarea este caracterizată prin dependenţa organelor locale de cele
centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupunând, astfel, o strictă
subordonare, în acest mod are loc centralizarea sarcinilor administrative din teritoriul
naţional la nivelul statului, sarcini care sunt realizate de o administraţie ierarhizată şi
unitară. Centralizarea administrativă nu presupune, însă, lipsa vreunui raport dintre puterea
centrală şi cea locală, dintre autorităţile care exercită puterea centrală, respectiv puterea
locală, pentru că absenţa oricărui raport dintre cele două puteri nu poate fi admis, chiar şi
într-un stat democratic (5).
Descentralizarea nu constă în opusul centralizării, ci tendinţa de micşorare a ei,
prin diminuarea concentrării puterilor. În practică, problema ce preocupă orice naţiune
este cea a gradului de descentralizare necesar, care variază după întinderea teritoriului,
mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice existente, tradiţii, etc. Descentralizarea
administrativă presupune existenţa unor autorităţi şi persoane publice locale, desemnate de
comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii, care gestionează şi administrează direct
problemele colectivităţii (6).
Deconcentrarea reprezintă o stare intermediară în procesul descentralizării,
fiind privită ca un transfer de atribuţii de la centru la agenţii puterii centrale aflaţi la
conducerea diferitelor organisme locale. Ea înseamnă mult mai puţin decât
descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în favoarea
agenţilor statului repartizaţi pe întreg teritoriul ţării. Răspund, astfel, ideii de deconcentrare
prefectul şi serviciile deconcentrate în teritoriu ale administraţiei publice de specialitate
de la centru (7).
Nu în ultimul rând, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică ce implică federalismul. În doctrina administrativă au fost
analizate, în mod tradiţional, două forme ale descentralizării şi anume: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică sau prin servicii. Descentralizarea teritorială
presupune existenţa unor autorităţi alese, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale,
autorităţi ce dispun de competenţă materială generală. Descentralizarea tehnică sau prin
servicii presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează anumite
servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autorităţile statale.
Gradul descentralizării poate fi apreciat în funcţie de:
- numărul de servicii publice date în competenţa autorităţilor publice locale;
- modul organizării autorităţilor publice locale şi caracterul raporturilor cu
autorităţile centrale;
- formele de exercitare a controlului special din partea autorităţilor.
În doctrină s-a subliniat că elementele descentralizării sunt: personalitatea
juridică, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie locală. Aşadar, autonomia locală
constituie un drept, iar descentralizarea este un sistem ce o presupune, netrebuind să fie
înţeleasă în sensul unei libertăţi totale, cu eliminarea oricărei intervenţii a statului atunci
când aceasta se dovedeşte necesară. Altfel spus, autonomia locală reprezintă un drept
recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii după
140
cum consideră oportun, cu respectarea legalităţii, dar fără intervenţia puterii centrale
decât atunci când se impune. Autonomia locală constituie principiul fundamental al
organizării administrativ-teritoriale (8).
Concluzionând, putem afirma că descentralizarea administrativă nu poate fi
concepută în statele unitare fără existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub
denumirea de tutelă administrativă, aceasta materializându-se şi în sistemul românesc de
organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale în dreptul şi obligaţia
corelativă acestui drept ce revine prefectului de a ataca în contencios administrativ actele
acestor autorităţi pe care, prin serviciul său de specialitate, le consideră ilegale.
1.2. Cadrul constituţional şi legal al organizării administraţiei publice

Cadrul constituţional al administraţiei publice se regăseşte în capitolul V intitulat
„Administraţia publică”, din Titlul III (Autorităţile publice), în secţiunea a doua a acestui
capitol intitulat „Administraţia publică locală”. Doctrina administrativă a interpretat
această delimitare în două secţiuni a capitolului de mai sus, respectiv în administraţia
publică centrală de specialitate şi administraţia publică locală, ca pe o dorinţă de-a
legiuitorului de a delimita, în cadrul administraţiei publice, două sfere cu regimuri
juridice diferite (9). Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt
în exclusivitate autorităţi ale administraţiei de stat, pe când autorităţile administraţiei
publice din unităţile administrativ-teritoriale se împart în: servicii publice ale
autorităţilor administraţiei publice de specialitate deconcentrate în unităţile
adminitrativ-teritoriale şi autorităţile administrativ autonome ale comunelor, oraşelor
şi judeţelor (10).
Pentru a înţelege corect repartizarea şi distribuţia teritorială a autorităţii
administraţiei publice locale, va trebui să reamintim faptul că, art. 3, alin. 3, din Constituţia
României, revizuită şi republicată, precizează că teritoriul României este organizat, sub
aspect administrativ (11), în comune, oraşe şi judeţe, iar, în condiţiile legii, unele oraşe
sunt declarate municipii. Organizarea administrativ-teritorială a teritoriului presupune
delimitarea acestuia în unităţi adminitrativ-teritoriale, în scopul situării autorităţilor
administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi a instanţelor judecătoreşti, ca şi în
scopul aplicării principiilor autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice.
Constituţia României reglementează administraţia publică locală în patru
articole şi anume: art.120 - principii de bază; art.121 - autorităţi comunale şi orăşeneşti;
art.122 - consiliul judeţean; art.123 - prefectul (12).
Textul constituţional s-a limitat la a preciza doar care sunt autorităţile
administraţiei publice locale (consiliile comunale, orăşeneşti şi primarii) şi autorităţile
statale la nivelul judeţelor (consiliile judeţene), organe de tutelă administrativă
(prefectul), precum şi principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea (13).
Interpretarea dispoziţiilor constituţionale ne arată faptul că sfera administraţiei
publice locale se circumscrie la autorităţile administraţiei publice locale, alese, prin
care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi anume, Consiliile locale şi
Primarii şi la Consiliul judeţean.
În altă ordine de idei, art. 73, alin. 3, lit. o) din Constituţie precizează că
„organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general
privind autonomia locală” se reglementează prin lege organică (14).
În al treilea rând, vedem că art. 120 din Constituţie prevede cele trei principii de
bază pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale şi
anume: descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice.
141
dr. Niculae Neagu
De la început vom preciza faptul că autonomia locală reprezintă un principiu

constituţional, dar şi un mod de organizare a administraţiei colectivităţilor locale care
are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administraţiei publice locale.
Conţinutul acestui principiu se regăseşte, potrivit doctrinei actuale, atât în activitatea
administraţiei publice locale româneşti, cât şi în raporturile dintre autorităţile comunale,
orăşeneşti şi judeţene şi în relaţiile dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice
deconcentrate (15).
Nu putem să nu atragem atenţia asupra faptului că, în formula sa iniţială (16),
Constituţia României a folosit sintagma „descentralizarea serviciilor publice” care, în
fapt, ştiinţific şi practic vorbind, se referea la deconcentrarea serviciilor publice. Însă,
erau avute în vedere, în primul rând, serviciile exterioare ale ministerelor, cele de la nivelul
teritoriului, care au rămas în continuare subordonate acestora, pe verticală, şi prefectului,
pe orizontală. Sintagma utilizată ar conduce şi la ideea înfiinţării unor servicii publice la
nivelul colectivităţilor locale care, la rândul lor, ar fi trebuit să se subordoneze autorităţilor
administraţiei publice locale.
Pe de altă parte, în acord cu standardele europene, art. 120 la alin. 2, stipulează: „În
unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au
o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris
şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică” (17).
Exercitarea acestui drept nu poate fi realizată decât în consonanţă cu drepturile
cetăţenilor care nu vorbesc limba acelei minorităţi, dar trebuie să cunoască actele şi faptele
administraţiei, respectiv cu observarea principiului constituţional referitor la limba oficială
a statului român (18).
Legea nr. 215/2001, republicată, în art. 2, mai adaugă la principiile cu valoare
constituţională mai sus menţionate, trei alte principii (19), şi anume:
- eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale;
- legalitatea;
- consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.
Pentru demonstraţia noastră, autonomia locală este cel mai important principiu,
cel din care decurg toate celelalte, definiţia lui fiind preluată din Carta europeană a
autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 (20). Astfel, prin
autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii (21). În
cadrul aceluiaşi articol se precizează faptul că acest drept se exercită de consiliile locale
şi primari, precum şi de Consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale
alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat al cetăţenilor, în condiţiile
legii. Acelaşi articol, mai precizează că prin colectivitate locală se înţelege totalitatea
locuitorilor dintr-o unitate administrativă-teritorială (22).
Potrivit legii organice privind administraţia publică locală, autonomia locală este
numai una administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele
prevăzute de lege. Aceasta priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile,
precum şi resursele care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după
caz (23). Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc
numai prin lege, iar aceste competenţe sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor
prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte raporturile juridice care se nasc, se modifică şi se sting la
acest nivel, constatăm că, în baza autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice
locale nu se află în raporturi de subordonare. În acest sens, art. 123, alin. 4, din
142
Constituţie prevede că între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi

consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare. Astfel, acest principiu, care iniţial a fost prevăzut doar de Legea nr. 215/2001
în art. 6 alin. 2, (24), a fost ridicat, în urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, la rangul
unui principiu constituţional. Subliniem, şi mai mult, faptul că, din economia aceluiaşi
articol, rezultă că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi
oraşe şi autorităţile administraţiei publice la nivel judeţean se bazează pe principiile
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea
problemelor întregului judeţ. Aşadar, comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi
administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi
funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale, potrivit legii.
Este de reţinut faptul că aceste unităţi administrativ-teritoriale au personalitate
juridică. În calitate de persoane juridice de drept public şi privat au în proprietate bunuri
din domeniul privat şi bunuri din domeniul public de interes local sau judeţean şi emit atât
acte administrative de autoritate cât şi acte de gestiune (25).
Principiul eligibilităţii autorităţilor publice locale se regăseşte de o manieră
indirectă în art. 121 şi 122 din Constituţie, articole care prevăd alegerea Consiliilor locale,
a Consiliilor judeţene şi a primarilor, în condiţiile legii. Deducem, astfel că, puterea
acestora nu provine de la stat, ci din voinţa alegătorilor care le aleg şi pe care le
reprezintă (26). Consiliile locale şi judeţene se aleg pe circumscripţii electorale prin vot
exprimat pe baza reprezentării proporţionale, în cadrul unui scrutin de listă, iar primarii
comunelor şi oraşelor sunt aleşi pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza
scrutinului uninominal (27).
Principiul legalităţii decurge, în mod explicit, din conţinutul art. 1, alin. 5, din
Constituţie care menţionează că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale
şi a legilor este obligatorie”.
Conţinutul acestui principiu constă în faptul că legalitatea reprezintă limita
acţiunii administrative a administraţiei publice locale. Ea desemnează ansamblul
normelor de drept aplicabile acesteia. Legalitatea creează obligaţia pentru administraţia
publică locală de a acţiona numai în sensul efectiv al respectării normelor de drept.
Acest principiu este garantat, în sensul respectării sale, la nivelul administraţiei publice
locale, prin consacrarea răspunderii juridice şi prin aplicarea de sancţiuni disciplinare,
administrative, materiale şi penale, după caz, atunci când sunt încălcate normele
legale (28).
Principiul consultării cetăţenilor decurge din autonomia locală deoarece
organizarea referendumului local reprezintă o veritabilă caracteristică a acesteia.
Procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului, atât a celui naţional, cât şi a celui
local, este prevăzută de Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului.
În concluzie, credem că toate aceste principii reprezintă prescripţii general-
obligatorii, înscrise în Constituţie şi în legi, care stabilesc direcţiile fundamentale ale
organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, potrivit cărora se formează şi
funcţionează autorităţile administraţiei publice locale, se stabilesc raporturile între acestea
şi se exercită controlul statal asupra activităţii lor. Art. 121 din Constituţie a fost consacrat
dublei naturi juridice a autorităţilor comunale şi orăşeneşti, aspect ce reflectă dubla
natura juridică a comunei sau a oraşului: de colectivitate locală şi de unitate
administrativ-teritorială. Conform Legii nr. 215/2001, consiliile locale, comunale şi
orăşeneşti, sunt autorităţi deliberative, iar primarii sunt autorităţi executive, dispoziţii din
care rezultă caracterul de organ colegial al Consiliului local, în raport cu cel de organ
unipersonal al primarului. De asemenea, potrivit legii: „în scopul asigurării autonomiei
143
dr. Niculae Neagu
locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă

impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor, în condiţiile legii”.
Pentru a-şi îndeplini rolul stabilit de constituant şi legiuitor, doctrina actuală a
identificat mai multe funcţii exercitate de autorităţile locale alese ce pot fi grupate în
trei mari categorii de natură: politică, administrativă şi economico-financiară (29).
2. Constituirea, competenţa şi funcţionarea Consiliului local
2.1. Istoricul organizării şi funcţionării Consiliului local în România

Primele reglementări ale organelor colegiale de administrare a treburilor
comunelor le întâlnim în Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele
urbane înfiinţarea sfaturilor orăşeneşti. Astfel, cu toate că Regulamentele organice nu
conţineau norme care să reglementeze organizarea şi funcţionarea conducerii comunelor
rurale, în aceeaşi perioadă, conducerea acestora era încredinţată unei comisii compuse din
şase săteni aleşi de locuitorii comunei, la care se adăuga preotul satului şi proprietarul
local (30).
Această organizare s-a menţinut până la adoptarea Legii comunale din 1864,
potrivit dispoziţiilor cărora, fiecare comună era reprezentată printr-un Consiliu comunal,
iar administraţia treburilor fiecărei comune era încredinţată unei persoane numită primar.
Constituţia din 1866 va menţine această lege, ulterior modificată în repetate
rânduri, iar organizarea şi funcţionarea organelor administraţiei publice comunale, astfel
cum fuseseră instituite în 1864, va dura până la Legea pentru unificarea administrativă
din 1925. Prin această lege se făcea, pentru prima dată, distincţia între comunele rurale,
alcătuite din unul sau mai multe sate şi comunele urbane privite ca centre de populaţie,
declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de Consilii comunale, ca organe
deliberative, şi de primari, ca organe de execuţie. În context, Consiliile locale alegeau, din
rândul consilierilor, delegaţia permanentă a consiliului şi primarul comunei, care ea capul
administraţiei comunale.
Această organizare a administraţiei publice locale va fi menţinută şi de Legea
pentru organizarea administraţiei locale din 1929. Ea va înfiinţa, însă, şi aşa-numitele
„directoare ministeriale locale”, în număr de şapte, ca centre de administraţie şi inspecţie
locală (31), având un caracter centralizator.
Legea administrativă din 1936 a păstrat aceeaşi organizare a administraţiei publice
locale, dar a desfiinţat „directoarele”. La scurt timp, în anul 1938, va fi adoptată o nouă
lege administrativă, care a menţinut circumscripţiile existente, dar a înfiinţat „10 ţinuturi”.
După numai 2 ani, ţinuturile au fost desfiinţate şi s-a revenit la prefecturile de judeţ.
Pe fondul noului regim politic instaurat după război, printr-o lege adoptată în anul
1947, au fost instituite comisii interimare la comune şi judeţe, pentru ca, printr-o lege
adoptată în anul 1949, să fie înfiinţate „Sfaturile populare” şi apoi „Consiliile populare”,
ca organe ale puterii de stat şi comitetele lor executive, ca organe locale ale administraţiei
de stat.
În perioada postdecembristă, după modelul reglementărilor din perioada
interbelică, legea adoptată în 1991 în vederea organizării alegerilor locale a revenit la
denumirea de „consilii” (32).
144
Dacă în varianta iniţială a Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la
baza alegerilor locale generale din februarie 1992, doar Consiliile locale au fost alese prin
vot direct, Consiliile judeţene fiind alese prin vot indirect, Legea nr. 24/1996 de modificare
şi completare a Legii nr. 70/1991 va generaliza principiul alegerii directe şi pentru
Consiliile judeţene. Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 70/1991 republicată în 1996 privind
alegerile locale: „Consiliile locale, Consiliile judeţene, primarii şi Consiliul general al
municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Viceprimarii se aleg prin vot indirect de către Consiliile locale”.
O analiză a evoluţiei legislaţiei adoptate în domeniu, după anul 1990, duce la
concluzia tendinţei permanente de scădere a numărului consilierilor, atât a celor locali, cât
şi a celor judeţeni.
2.2. Constituirea Consiliului local

Legea nr. 251/2001 a introdus o serie de precizări de ordin procedural,
prevăzând atribuţia prefectului de a stabili, prin ordin, numărul membrilor fiecărui
Consiliu local, în funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportată de Institutul
Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după
caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile (33). Pe baza acestui principiu, cu
ocazia alegerilor locale din anul 2004, numărul consilierilor locali a fost diferit: de la 9
membri, în localităţile cu până la 1500 de locuitori, până la 31 de membri, în localităţile cu
peste 400.000 de locuitori. Consiliul Municipiului Bucureşti a fost compus din 55 membri.
Sunt precizate şi condiţiile de eligibilitate, stabilite de Constituţie şi de legea
alegerilor locale, ce trebuie întrunite de o persoană fizică pentru ca aceasta să fie aleasă
consilier, şi trebuie să fie întrunite cumulativ următoarele:
- să aibă calitatea de alegător;
- să aibă vârsta de cel puţin 23 de ani;
- să aibă domiciliul în comuna sau oraşul unde candidează;
- să nu aibă funcţia de magistrat sau să nu fie militar activ ori alt funcţionar
căruia îi este interzisă asocierea în partide politice, conform art. 40 alin. 3 din
Constituţie;
- în cazul în care candidatul este unul independent, candidatura acestuia
trebuie să fie însoţită de lista susţinătorilor.
În raport cu regimul juridic stabilit prin Legea nr. 161/2003 privind
incompatibilităţile în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, funcţia de
consilier local sau judeţean este incompatibilă cu: funcţia de primar sau viceprimar;
funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul
propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al
consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societăţile comerciale de
interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean
respectiv sau la regiile autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au
sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; funcţia de
preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţiilor la o
societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi
are sediul sau care deţine filiala în unitatea administrativ-teritorială respectivă; funcţia de
reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în
unitatea administrativ-teritorială respectivă; calitatea de deputat sau senator; funcţia de
ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora.
145
dr. Niculae Neagu
Potrivit aceluiaşi act normativ nu pot fi exercitate, în acelaşi timp, un mandat de

consilier local şi un mandat de consilier judeţean.
Legea nr. 251/2001 specifică faptul că aceste consilii locale se constituie în
termen de 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor, la convocarea prefectului, şedinţa
fiind legal constituită numai dacă participă cel majoritatea consilierilor aleşi şi validaţi în
funcţie. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în
aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului (34). Dacă nici la a doua
convocare, reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către
prefect, peste alte trei zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare din
cauza absenţei nemotivate a consilierilor locali, instanţa va declara vacante, prin hotărâre,
locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocări
(35). Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la data şedinţei, pe
baza procesului-verbal al şedinţei, întocmit de secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea sesizării din partea
prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa competentă.
În cazul în care locurile declarate vacante, potrivit procedurii de mai sus, nu pot fi
ocupate cu supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se
organizează alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile. Practic, în acest
mod sunt sancţionaţi „administrativ” acei consilieri locali aleşi care nu-şi îndeplinesc o
primă sarcină - acea de a se prezenta la prima şedinţă a consiliului local, neprezentare
cauzată de motive netemeinice. Absenţa consilierilor locali de la şedinţa de constituire este
considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli sau a
unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă prezenţa acestora (36).
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier
local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a secretarului
unităţii administrativ-teritoriale, care întocmeşte şi procesul-verbal al şedinţei. Consiliul
este considerat legal constituit dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus
jurământul (37). Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu
votul majorităţii consilierilor locali validaţi. După validare, consilierii, care au fost validaţi,
vor depune jurământul prevăzut de lege, (art.32), cei care refuză acest lucru fiind
consideraţi demisionaţi de drept. Susţinem punctul de vedere exprimat de doctrină conform
căruia nu poţi demisiona dintr-o funcţie sau o demnitate pe care nici nu ai dobândit-o,
astfel că, ar fi mai indicat, ca pentru refuzul de a depune jurământul cerut de lege,
sancţiunea aplicată să fie cea a retragerii validării (38).
Consiliul local alege, dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii
consilierilor în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni,
pentru a conduce şedinţele consiliului local şi a semna hotărârile adoptate de acesta (39) .
Se poate observa că în cazul consiliului local nu se poate vorbi despre un preşedinte al
acestuia ca în cazul consiliului judeţean, ci doar de un preşedinte de şedinţă.
Consiliul local îşi organizează, după constituire, comisii de specialitate, pe
principalele domenii de activitate. Acestea pot fi asemănate cu comisiile permanente care
funcţionează în Parlamentul României şi care încearcă să corespundă, din punct de vedere
al domeniului lor de activitate, ministerelor (40). Comisiile de specialitate îşi aleg câte un
preşedinte şi un secretar. Rolul comisiilor este de a analiza şi aviza proiectele de hotărâre
din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucrează în plen şi iau hotărâri cu
votul majorităţii membrilor lor.
În afara acestor comisii, Consiliile locale pot organiza, din proprie iniţiativă sau la
iniţiativa primarului, comisii speciale de analiză şi verificare, pe perioadă determinată.
146
2.3. Competenţa Consiliului local

Recunoaşterea pentru autorităţile alese la nivelul colectivităţilor locale a unei
competenţe materiale generale, pe de o parte şi, ca regulă, inexistenţa unei subordonări
faţă de alte autorităţi ale administraţiei publice, pe de altă parte, reprezintă valenţele
esenţiale principiului autonomiei locale.
În acest sens, art. 121, alin. 2, din Constituţie precizează că aceste Consilii locale şi
primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi
rezolvă treburile publice din comune şi oraşe. Prin urmare, Consiliul local are atribuţii
de natură administrativă şi financiară în orice domeniu (41), dacă nu există vreo interdicţie
expresă a legii.
În raza teritorială a unităţii administrative date, Consiliul local dispune de o
competenţă materială generală; acesta are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în
toate problemele de interes local, cu excepţia celor date, în mod expres, prin lege, în
competenţa altor autorităţi publice centrale sau locale (42).
Prescriind limitele şi conţinutul competenţelor de care se bucură aceste autorităţi
Legea nr. 215/2001 (43), precizează faptul că orice Consiliu local are iniţiativă şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care
sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau
centrale. În acest sens acesta exercită următoarele categorii de atribuţii:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al
primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului
sau municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului
sau municipiului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
e) atribuţii privind cooperarea inter-instituţională pe plan intern şi extern.
Toate aceste atribuţii sunt dezvoltate prin prevederile aceluiaşi articol. În doctrină,
aceste atribuţii sunt grupate în funcţie de specificul activităţii la care se referă (44).
Astfel avem:
• atribuţii ce vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei locale, precum
alegerea viceprimarilor;
• atribuţii de organizare internă, precum aprobarea statutului comunei sau oraşului,
sau a regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului;
• atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii, precum administrarea
domeniului public şi a domeniului privat al localităţii, darea în administrare,
concesionare sau închiriere a bunurilor proprietate publică a comunei sau oraşului;
• atribuţii de integrare şi cooperare pe plan intern şi extern, precum cooperarea sau
asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau străinătate
În doctrină mai pot fi întâlnite şi altfel de clasificări, precum cea făcută de R.N.
Petrescu, respectiv (45):
• atribuţii în domeniul economic şi financiar;
• atribuţii în domeniul social, urbanistic, cultural şi ştiinţific (46);
• atribuţii de natură organizatorică (47);
• atribuţii referitoare la respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti (48);
• atribuţii referitoare la acordarea unor titluri de onoare şi stabilirea legăturilor cu alte
localităţi (49).
147
dr. Niculae Neagu
Competenţa teritorială a Comisiilor locale se limitează la întinderea teritorială

a unităţii administrativ-teritoriale în care au fost alese.
2.4. Funcţionarea Consiliului local

Întrucât, în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Consiliilor locale,
Constituţia României nu face nici o precizare, legea organică este cea care reglementează
aceste aspecte. Astfel, conform art. 38 din Legea nr. 215/2001, republicată, mandatul
Consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război
sau de catastrofă. Acest mandat se exercită de la data constituirii consiliului local până la
data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.
Consiliul local îşi desfăşoară activitatea în şedinţe ordinare, lunar, la
convocarea primarului şi în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin
unei treimi din numărul membrilor consiliului (50). Convocarea în aceste şedinţe se
face în scris, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, cu cel puţin 5
zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţele extraordinare.
Ordinea de zi a acestor şedinţe trebuie adusă la cunoştinţa locuitorilor comunei sau
oraşului prin intermediul mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Doctrina
precizează că, de fapt, este vorba despre proiectul ordinii de zi pentru că, potrivit art. 43
din Legea nr. 215/2001, ordinea de zi se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care,
în condiţiile art. 39, a cerut întrunirea acestui consiliu. Ordinea de zi poate fi modificată,
conform aceluiaşi articol (51), numai pentru probleme urgente şi numai cu votul majorităţii
consilierilor prezenţi.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor comunei sau ai oraşului, convocarea şedinţelor Consiliului local se poate
face de îndată, fără a fi respectate astfel termenele enunţate mai sus. În lipsa vreunei
precizări exprese cu privire la autoritatea competentă să facă convocarea, în situaţia
şedinţelor extraordinare şi, respectiv, în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă, această
atribuţie, se apreciază în doctrină, va reveni tot primarului care va emite o dispoziţie în
acest sens (52).
În comunele sau oraşele în care cetăţenii unei minorităţi naţionale au o pondere de
peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică şi în
limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, potrivit prevederilor art. 39
din Legea nr. 215/2001 republicată.
Şedinţele Consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea
consilierilor în funcţie, prezenţa consilierilor fiind obligatorie. Art. 40 din Legea nr.
215/2001, republicată, precizează că acele cazuri în care absenţa unui consilier de la
şedinţele Consiliului local este considerată motivată vor fi stabilite prin regulamentul de
organizare şi funcţionare a Consiliului local.
Şedinţele Consiliului local sunt conduse, conform art.41, de un preşedinte de
şedinţă ales în condiţiile mai sus precizate şi reglementate de Legea nr. 215/2001,
republicată. Conform art. 42, şedinţele Consiliului local sunt publice.
Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română pentru că, după cum am amintit
deja aceasta este limba oficială a statului român conform prevederilor constituţionale, însă,
în Consiliile locale în care consilierii locali aparţinând minorităţilor naţionale reprezintă cel
puţin o cincime din numărul total, se poate folosi şi limba maternă a acestora. Această
formulare din art. 42 alin.2 din Legea nr. 215/2001, republicată, a fost contestată în
doctrină, principalele critici aduse fiind următoarele (53):
• şi limba română este tot limbă maternă pentru majoritatea populaţiei, astfel
că, de lege ferenda, ar fi indicat ca formularea să fie următoarea „limba maternă a
minorităţii naţionale”;
148
• această dispoziţie impune o situaţie nedemocratică, anume supunerea a patru

cincimi dintre consilieri voinţei celeilalte cincimi;
• folosirea limbii materne nu se face la solicitarea consilierilor locali
aparţinând minorităţii naţionale, legea precizând în art. 42 alin. 2, că în aceste
cazuri traducerea în limba română se face prin grija primarului;
• traducerea ar trebui să fie făcută şi „în sens invers”, adică în cazul în care
luările de cuvânt au loc în limba unei minorităţi naţionale, acestea să fie traduse în
limba română.
Indiferent de faptul că luările de cuvânt pot fi ţinute şi în limba unei minorităţi
naţionale, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc doar în limba română.
Dezbaterile din şedinţele Consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat
votul fiecare consilier se consemnează într-un proces verbal semnat de consilierul care
conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Prin aceste
semnături, preşedintele de şedinţă şi secretarul comunei sau oraşului îşi asumă
responsabilitatea veridicităţii celor consumate. Procesul-verbal al unei şedinţe va fi supus
aprobării consilierilor locali în şedinţa imediat următoare, iar consilierii nemulţumiţi de
conţinutul acestuia pot să-l conteste şi pot solicita menţionarea exactă a opiniilor exprimate
în şedinţa anterioară (54).
2.5. Actele şi răspunderea Consiliului local

A. Actele Consiliului local
Actele autorităţilor publice poartă, de regulă, o denumire specifică. Astfel,
actele organelor colegiale sunt denumite hotărâri sau regulamente, iar actele organelor
de conducere unipersonală, în funcţie de calitatea pe care o deţine persoana emitentă a
actului, sunt denumite dispoziţii, ordine, decrete.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin Consiliul local adoptă hotărâri, cu votul
majorităţii membrilor prezenţi (deci cu o majoritate simplă), în afară de cazurile în care
legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate (55).
În anumite situaţii, hotărârile Consiliului local se adoptă cu votul a majorităţii
consilierilor în funcţie, deci cu o majoritate absolută. Aceste situaţii sunt următoarele:
• hotărârile privind bugetul local;
• hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii;
• hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale;
• hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională,
zonală sau de cooperare transfrontalieră;
• hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului;
• hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane
juridice române sau străine
În situaţia în care hotărârile privesc patrimoniul, acestea se adoptă cu votul a
două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie, aşadar este nevoie pentru
a fi adoptate de votul unei majorităţi calificate.
Din cele expuse mai sus observăm că, în ceea ce priveşte adoptarea hotărârilor
consiliului local, regula o reprezintă votul majorităţii simple a consilierilor locali,
celelalte două situaţii având caracter de excepţie. Însă, în anumite situaţii, Consiliul
local poate stabili ca unele hotărâri să fie adoptate prin vot secret. Legea nu
menţionează aceste situaţii, rămânând la latitudinea Consiliului local să le stabilească. În
nici un caz, iar aceasta este o menţiune expresă a legii, nu pot fi adoptate în urma unui vot
149
dr. Niculae Neagu
secret hotărârile care au caracter individual şi privesc persoanele, excepţiile fiind expres
prevăzute de lege.
În referire la dreptul la iniţiativă, respectiv cine poate propune proiecte de
hotărâre, trebuie să amintim consilierii, primarii, viceprimarii, dar şi cetăţenii (art.45
alin.6). Indiferent de autorul propunerilor, redactarea acestora se face de către cei care le
propun cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
autorităţii administraţiei publice locale.
În cazuri expres delimitate de lege, consilierii locali nu pot să-şi exprime votul,
legea stabilind astfel o serie de incompatibilităţi. Astfel, art. 46 alin.1, menţionează că nu
poate lua parte la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin
soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor consiliului local. În cazul în care se adoptă o hotărâre de
consiliu cu încălcarea acestor prevederi, sancţiunea impusă de lege este nulitatea acesteia,
care va fi constatată de instanţa de contencios administrativ. În acest caz acţiunea în
instanţă poate fi introdusă de orice persoană interesată (56).
Hotărârile Consiliului local se semnează de consilierul local - preşedintele de
şedinţă, care a condus şedinţa de consiliu şi se contrasemnează, pentru legalitate, de
către secretarul unităţii administrativ-teritoriale (57). Dacă acesta din urmă apreciază
că respectiva hotărâre este ilegală, poate să refuze contrasemnarea, caz în care secretarul
expune Consiliului local opinia sa motivată.
Notăm faptul că legea are o lacună în sensul că nu este prevăzută soluţia juridică
pentru situaţia în care hotărârea nu este contrasemnată de secretar. În doctrină s-a propus
următoarea variantă: secretarul are dreptul să îl sesizeze pe prefect pentru ca acesta să
poată acţiona în contencios administrativ împotriva acesteia. S-a afirmat că şi această
rezolvare comportă un risc, anume acela ca prefectul să nu atace hotărârea în contenciosul
administrativ, din diverse motive. Indirect, această soluţie poate fi desprinsă şi din
prevederea legală pentru că, potrivit alin. 2 şi 3, ale art. 47, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale este obligat să comunice hotărârile Consiliului local
primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data
adoptării, inclusiv pe cele faţă de care a avut obiecţii şi a refuzat să le semneze.
Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, trebuie făcută în scris
chiar de către secretar. Notăm, aici, o altă lacună a legii, în sensul că nu este instituită o
sancţiune pentru situaţia în care acesta nu-şi îndeplineşte această obligaţie (58).
Hotărârile Consiliului local sunt acte administrative, putând avea un caracter
individual sau normativ. În funcţie de acest ultim aspect diferă şi momentul în care intră
în vigoare hotărârea respectivă (59). Legea nr. 215/2001, republicată, prevede că
hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte juridice de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică, aducerea la cunoştinţă a acestora se face în termen de
5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Acest termen de 5 zile reprezintă chiar
termenul aflat la dispoziţia prefectului în care acesta poate lua o decizie cu privire la
legalitatea actului, putând aprecia chiar necesitatea introducerii unei acţiuni în contenciosul
administrativ (60). S-a apreciat, în doctrină, că această dispoziţie legală introduce practic o
prezumţie de ilegalitate. Reţinem, însă, că actele administrative - hotărâri ale Consiliului
local cu caracter individual - îşi produc efectele juridice de la data comunicării lor către
persoanele interesate.
Actuala reglementare este ambiguă şi sub alte aspecte şi nu răspunde la
întrebarea dacă poate Consiliul local să emită sau să încheie şi alte categorii de acte
juridice, cu atât mai mult cu cât ea prevede, pentru unităţile administrativ-teritoriale, doar
calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu şi capacitate
juridică deplină. Totuşi, cei mai mulţi autori afirmă că aceste autorităţi îşi păstrează şi
150
calitatea de persoane juridice civile, calificarea de persoane de drept public presupunând

personalitatea de drept civil, dar şi prerogative de putere publică. Aşadar, trebuie să facem
distincţie, în ceea ce priveşte consiliul local, între:
• calitatea de persoane juridice de drept public - caz în care acesta poate
încheia acte administrative unilaterale şi contracte administrative;
• calitatea de persoană juridică de drept privat - caz în care poate încheia
acte supuse unui regim de drept civil (61).
Pe de altă parte, mai trebuie să avem în vedere şi faptul că, primarul are atribuţii
de reprezentare a comunei sau oraşului, inclusiv în justiţie. De aceea, în doctrină s-a
formulat opinia conform căreia atunci când acţiunea în instanţă vizează hotărâri ale
Consiliului local, existând şi capete de cerere de natură patrimonială, în litigiu, alături de
consiliul local, trebuie să fie chemat şi primarul, care exercită şi funcţia de ordonator
principal de credite (62).
B. Răspunderea Consiliului local

În ceea ce priveşte răspunderea consilierilor locali şi a Consiliului local, legea
stabileşte patru categorii de forme, şi anume:
a) Răspunderea solidară a consilierilor pentru activitatea Consiliului local din care
fac parte sau, după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat. Legea prevede clar
faptul că, în exercitarea mandatului lor, aceşti consilieri locali, sunt în serviciul
colectivităţii locale (63). Pentru evidenţa exactă a celor care au votat, legea obligă
la consemnarea în procesul-verbal al şedinţei Consiliului local a rezultatului votului
şi, la cererea consilierilor, a votului nominal. Se consacră, astfel, lipsa de
răspundere a persoanei care a absentat sau a persoanei care a votat împotriva unei
hotărâri care ulterior atrage răspunderea consilierilor;
b) Răspunderea administrativ-disciplinară constând fie în declararea vacantă a
locului de consilier, fie în suspendarea din funcţie, fie în alte sancţiuni prevăzute de
regulamentul de funcţionarea a consiliului sau de Statutul aleşilor locali (64);
c) Răspunderea administrativ-patrimonială ce constă în repararea prejudiciului
cauzat printr-un act administrativ;
d) Răspunderea penală.
Suspendarea mandatului de consilier intervine, de drept (65), numai în cazul
în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării trebuie să fie comunicată de
îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului. Revine, în consecinţă, prefectului obligaţia de a constata existenţa acestei
situaţii şi de a lua măsura de suspendare din funcţie. Această măsură va dura până la
încetarea situaţiei care a determinat luarea măsurii arestării preventive, iar în situaţia în
care consilierul este găsit nevinovat, el va avea dreptul la despăgubiri, conform legii.
În doctrină s-a ridicat problema organizării doar a unor alegeri parţiale pentru
cazul în care consiliul este în funcţiune, dar numărul consilierilor a scăzut la jumătate
plus unul, iar lista supleanţilor nu este suficientă pentru a se completa locurile rămase
vacante. De asemenea, s-a exprimat părerea că, având în vedere că primarul este cel care
convoacă consiliul local în şedinţe ordinare, există şi posibilitatea ca acesta să nu convoace
consiliul pentru 3 luni consecutive, caz în care s-ar ajunge, practic, la dizolvarea consiliului
local nu din cauza consilierilor săi. Mai mult decât atât, chiar dacă 1/3 dintre consilieri ar
solicita convocarea unei şedinţe extraordinare pentru că legea prevede în mod expres
convocarea în şedinţe ordinare, nu s-ar putea „salva” consiliul local de la dizolvare. Şi mai
mult, chiar dacă Consiliul local se întruneşte într-una sau în mai multe şedinţe
151
dr. Niculae Neagu
extraordinare, dar nu s-a întrunit în trei şedinţe ordinare consecutive, acesta tot se va
dizolva.
Legea nr. 215/2001, republicată, prevede şi o altă sancţiune, şi anume dizolvarea
Consiliului local, care poate fi:
A. Dizolvare prin referendum local. Referendumul se organizează, în condiţiile
legii, ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale.
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suportă din bugetul local. Referendumul
local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin al prefectului,
compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al
consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a cărei
jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială în cauză. Secretarul comisiei este
asigurat de instituţia prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel
puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea
Consiliului local încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru
organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau,
după caz, de la validarea rezultatului referendumului.
B. Dizolvarea de drept a Consiliului local. Ea poate interveni (66) în următoarele
situaţii:
- în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni consecutiv;
- în cazul în care nu a adoptat nici o hotărâre, în 3 şedinţe ordinare
consecutive;
- în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus
unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
În vederea dizolvării de drept a Consiliului local, primarul, viceprimarul,
secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată trebuie să
sesizeze instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute mai sus, iar
instanţa, analizând situaţia de fapt, se va pronunţa cu privire la dizolvarea Consiliului local.
Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului (67).
În ambele situaţii de dizolvare, stabilirea datei pentru organizarea alegerii
noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se
organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă
a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea Consiliului local sau, după caz,
de la validarea rezultatului referendumului. Până la constituirea noului Consiliu local,
primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va
rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, potrivit
competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii (68). Mandatul unui consilier local
poate înceta în următoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului
într-o altă unitatea administrativ-teritorială; condamnarea, prin hotărâre judecătorească
definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicţie judecătorească;
pierderea drepturilor electorale;deces.
Legea nr. 215/2001 republicată, reglementează situaţia specială pe care o
prezintă, din punct de vedere juridic, administraţia publică a municipiului Bucureşti
(69). Astfel, pornindu-se de la organizarea municipiului Bucureşti în 6 subdiviziuni
administrativ-teritoriale - sectoarele - în Capitală funcţionează 7 Consilii locale şi 7
primari, respectiv: Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Consiliile locale ale
sectoarelor, primarul general al capitalei şi primarii de sectoare.
152
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se constituie, funcţionează

şi pot fi dizolvate în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legii administraţiei publice locale
pentru consiliile locale care se aplică în mod corespunzător.
Totuşi, Hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile
cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile
administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti (70).
Astfel, se consacră o formă de subordonare între autorităţile alese la nivelul sectoarelor
Capitalei şi cele alese la nivelul Capitalei.
În doctrină s-a apreciat că, oricât de mult s-a încercat prin aceste norme legale ca
organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Consiliilor locale de la nivelul municipiului
Bucureşti să fie realizate potrivit principiului autonomiei locale, consiliul unui sector nu
poate fi asimilat cu cel al unui oraş sau al unei comune, cum nici consiliul general nu
poate fi asimilat cu un consiliu judeţean. Raporturile acestuia din urmă cu consiliile locale
de la nivelul judeţului de bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii, ori aceste principii nu pot fi respectate pe deplin la nivelul
municipiului Bucureşti.
3. Primarul, viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale
3.1. Consideraţii generale privitoare la alegerea primarului

În România, soluţia alegerii consiliului local şi a primarului de către locuitorii
comunei rurale, pa baza votul cenzitar, a fost prevăzută prin Legea comunală din anul
1864. Vedem, astfel, că, din punct de vedere al dreptului comparat, funcţia de primar este
una de tradiţie în administraţia publică. Primarul era, iniţial, magistratul comunal,
căruia legea îi încredinţa întreaga administraţie a comunei, dar, în acelaşi timp, era şi
delegatul puterii centrale, în comunele rurale unde trebuia să fie confirmat de prefect.
Prin reglementările ulterioare a fost consacrată regula alegerii primarului de către consiliu,
însă, indiferent de modalitatea în care acesta era ales, el era învestit, pentru perioada
mandatului său, cu calitatea de funcţionar public.
Mai recent, Legea nr. 215/2001, republicată, a optat pentru varianta alegerii
primarului prin vot direct de către cetăţenii cu drept de vot din cadrul comunităţii locale
respective - oraş, municipiu, comună. Astfel, legea prevede că (71), „comunele, oraşele au
câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ au câte doi viceprimari,
aleşi în condiţiile legii”. Alegerea primarului este validată, în aceleaşi condiţii în care
este validată alegerea consilierilor locali (72). Astfel, aceasta se face de către judecătoria
în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat
de preşedintele instanţei.
Cererea de validare a primarului se depune în termen de 3 zile de la data constatării
rezultatelor alegerilor şi se judecă în şedinţă publică, fără citarea părţilor. Cererea se judecă
de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10 zile de la data depunerii, prin hotărâre
executorie, iar hotărârea pronunţată astfel este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul
procedurii contencioase, instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data
introducerii cererii de apel sau de recurs, după caz.
Invalidarea mandatului intervine în cazul în care se constată încălcarea
condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii. Pentru validarea mandatelor candidaţilor declaraţi supleanţi
este aplicabilă aceeaşi procedură. Pot fi validaţi numai candidaţii declaraţi supleanţi care,
153
dr. Niculae Neagu
la data validării, fac dovada faptului că sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau
alianţa electorală pe a cărei listă au candidat în alegeri (73).
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţă
prefectului, conform art.59 alin. 1, şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, dacă este cazul, chiar în cadrul unei şedinţe extraordinare, de către judecătorul
desemnat de preşedintele instanţei de judecată. Ulterior validării, primarul depune
jurământul prevăzut de art. 32 alin.1, din prezenta lege (74). Acelaşi articol prevede ca în
cazul refuzului de a depune jurământul ca şi în situaţia alegerii consilierilor locali, se
consideră că acesta este demisionar de drept. În doctrină s-a susţinut un alt punct de vedere
(75), considerând mai corectă varianta conform căreia acestuia i se retrage validarea.
Validarea este operaţia prin care o autoritate a statului sau a administraţiei
publice locale, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, este
confirmată în vederea ocupării şi a exercitării funcţiei respective. Constatăm, în
context, că invalidarea alegerii primarului se pronunţă numai în cazul în care se constată
încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală (76).
În caz de invaliditate a alegerii primarului, la propunerea prefectului, Guvernul va
stabili data alegerilor în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz,
de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti (77), în condiţiile
legii.
3.2. Locul, rolul şi atribuţiile primarului

Locul şi rolul primarului reies din prevederile Legii nr. 215/2001 (78), conform
cărora primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, acesta fiind şeful
administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor
administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează. De asemenea, primarul
conduce serviciile publice locale.
În baza acestor prevederi, doctrina a identificat şi stabilit trei categorii de sarcini
ale primarului, în calitatea sa de autoritate executivă a consiliului local, acesta din urmă
putând fi considerat autoritatea deliberativă. Acestea sunt:
• Cea de reprezentare - art. 62 alin. 1 prevede că „primarul reprezintă
comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau
juridice române sau străine, precum şi în justiţie”;
• Cea de executiv al Consiliului local - acesta având atribuţii pentru
pregătirea deciziei Consiliului local, pentru punerea în aplicare a acesteia şi de a
raporta;
• Cea de şef al administraţiei locale şi aparatului de specialitate, primarul
având trei direcţii de acţiune: cea privind personalul, cea privind mijloacele
materiale şi financiare şi cea privind serviciile publice locale.
Atribuţiile primarului sunt stabilite de art. 63 din Legea nr. 215/2001,
republicată, acestea fiind clasificate astfel:
a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii;
b) atribuţii referitoare la relaţia cu Consiliul local;
c) atribuţii referitoare la bugetul local;
d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor;
e) alte atribuţii stabilite prin lege, precum este cea potrivit căreia primarul
îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară şi asigură funcţionarea
serviciilor publice locale de profil, atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi a recensământului. Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin
lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de Consiliul local.
154
În ceea ce priveşte raporturile primarului cu Consiliul local, în primul rând

trebuie să amintim faptul că acesta participă la şedinţele acestuia având şi dreptul de a-
şi exprima punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. De
asemenea, primarul prezintă Consiliului local, în primul trimestru, un raport anual
privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale (79);
prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări; elaborează
proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
În situaţia în care primarul refuză să pună în aplicare o hotărâre a Consiliului local,
având în vedere faptul că legea nu conţine o prevedere concretă în acest sens, şi pentru că
acesta nu poate fi tras la răspundere de către Consiliul local, pentru simplul motiv că nu a
fost ales de către acesta, singura soluţie posibilă este acţionarea în faţa instanţei de
contencios administrativ a primarului. S-a propus, de lege ferenda, ca primarul să fie ales
de către Consiliul local, caz în care acesta l-ar putea trage la răspundere pentru activitatea
sa, fapt care ar putea întări spiritul de răspundere şi responsabilitatea acestuia în raporturile
cu consiliul local şi, în special cu colectivitatea locală. Mai opinăm că, în primul rând, cele
două sancţiuni la care se expune în prezent - acţiunea în contenciosul administrativ,
respectiv votul politic la următoarele alegeri, sunt suficiente pentru impunerea
responsabilităţii primarului îndeosebi în faţa alegătorilor. Pe de altă parte, absenţa unei
posibilităţi de a fi sancţionat de către Consiliul local, îl protejează de eventualele
răspunderi faţă de hotărâri ilegale sau abuzive ale acestui organ colectiv.
Unele dintre atribuţiile sale, primarul le poate delega viceprimarului sau
viceprimarilor, printr-o dispoziţie emisă în acest sens. Deşi doctrina recentă a
considerat că această delegare este una obligatorie, legea nu prevede sancţiuni în cazul în
care primarul nu-i deleagă o parte a atribuţiilor. Practica zilelor noastre demonstrează, fără
nici un drept de apel, faptul că un primar nu-şi poate exercita exemplar atribuţiile conferite
de lege fiind practic obligatorie această delegare.
Reglementarea anterioară modificării Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006,
prevedea expres, prin art.70, următoarele atribuţii pe care primarul le putea delega
viceprimarului său:
• îndrumarea şi supravegherea activităţii gardienilor publici, conform
angajamentelor contractuale;
• controlarea igienei şi a salubrităţii localurilor publice şi a produselor
alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate;
• asigurarea repartizării locuinţelor sociale, pe baza hotărârii Consiliului local;
• exercitarea controlului asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi
parcuri de distracţii şi măsuri pentru buna funcţionare a acestora;
• răspunderea asupra activităţii de inventariere şi administrare a bunurilor care
aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;
• organizarea evidenţei lucrărilor de construcţii din localitate şi punerea la
dispoziţia autorităţilor administraţiei publice centrale a rezultatelor acestor
evidenţe;
• luarea de măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale
de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza
comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a podeţelor
pentru asigurarea scurgerii apelor mari;
• cele de ofiţer de stare civilă - acestea putând fi delegate chiar şi secretarului
sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.
155
dr. Niculae Neagu
Doctrina a precizat faptul că niciodată nu pot fi delegate de către o persoană

toate atribuţiile pe care le deţine, cel ce le deleagă poate oricând să le retragă, iar cel care
a fot împuternicit să le exercite trebuie să răspundă în faţa celui care i le-a delegat.
În realizarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ
sau individual, acestea fiind practic actele pe care primarul le poate elibera. Acestea devin
executorii fiind de la data la care sunt aduse la cunoştinţa publicului, prin formele
consacrate legislativ, precum Monitorul Oficial al judeţului sau al oraşului sau prin
publicare în presa locală sau afişate în locuri special amenajate - în cazul în care este vorba
despre dispoziţii cu caracter normativ - şi, respectiv de la data la care au fost comunicate
persoanelor interesate - în cazul dispoziţiilor cu caracter individual (80).
Ca şi-n cazul hotărârile Consiliului local, şi dispoziţiile primarului cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţa publică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale
către prefect, termen în care acesta din urmă poate lua o decizie privind atacarea actului
respectiv la instanţa de contencios administrativ.
3.3. Mandatul primarului

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea
jurământului de către primarul nou ales, putând fi prelungit prin lege organică, în caz
de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Evident că mandatul
începe de la data la care primarul nou ales a depus jurământul (81).
Mandatul primarului poate să înceteze şi înainte de termen în următoarele
situaţii:
a) în cazurile prevăzute de legea privind statutul aleşilor locali, şi anume (82):
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ – teritorială;
- când alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a
Legii privind alegerile locale;
- condamnarea printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o
pedeapsă privativă de libertate;
- punerea sub interdicţie judecătorească;
- pierderea drepturilor electorale;
- decesul.
b) în următoarele situaţii prevăzute de Legea nr.215/2001, republicată (83):
- dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli
grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp
de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
- dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile
consecutiv. În aceste două cazuri, prefectul, prin ordin, ia act de încetarea
mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa
de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa de
contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În
acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei
instanţe este definitivă şi irevocabilă.
Conform legii, în toate cazurile enunţate mai sus, prefectul este cel care ia act de
încetarea mandatului primarului. Legea nu precizează cine îl sesizează pe prefect, dacă
ne aflăm într-unul dintre cazurile mai sus amintite. S-a susţinut ca printre soluţiile ce
urmează a fi luate mai nimerită ar fi adoptarea de către Consiliul local a unei hotărâri în
care să arate motivul încetării mandatului primarului, iar prin intermediul secretarului
autorităţii administrative în cauză aceasta să fie adusă la cunoştinţa prefectului, urmând ca,
156
în urma verificării de către cel din urmă a acestor motive, acesta să emită sau nu ordinul
prin care constată încetarea de drept a mandatului primarului.
c) mandatul primarului poate înceta ca urmare a organizării unui referendum la
nivel local pe principiul simetriei juridice - posibilitate prevăzută de art. 70 din Legea nr.
215/2001, republicată. Acest referendum va fi organizat cu respectarea normelor legale în
materie. Pentru organizarea acestui referendum este necesară o cerere adresată în acest
sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de
către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitării atribuţiilor ce
îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului (84).
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data
şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnătura
olografă ale cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea
referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept
de vot. Acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale
comunei, oraşului sau municipiului.
3.4. Viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale

În ceea ce priveşte viceprimarul, acesta este ales de către Consiliul local din
rândul membrilor săi, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie (85).
Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre
adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei
treimi din numărul consilierilor locali în funcţie.
Durata mandatului viceprimarului este egală cu cea a mandatului consiliului
local, acesta păstrându-şi pe durata mandatului său de viceprimar şi calitatea de consilier
local, fără însă a mai putea beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.
Sub aspectul naturii juridice, viceprimarul nu este a autoritate a administraţiei
publice, întrucât acesta nu are conferite de lege atribuţii proprii pentru a căror
exercitare ar putea să emită acte administrative de autoritate. Dar, conform Legii
nr.215/2001 republicată, viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de
drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale (86). Ea statuează faptul că
prevederile privind suspendarea de drept a mandatului primarului se aplică, în mod
corespunzător, şi viceprimarului (87).
Viceprimarul, alături de primar, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi
aparatul de specialitate al primarului, constituie o structură funcţională cu activitate
permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la
îndeplinire hotărârile Consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele
curente ale colectivităţii locale (88).
La nivelul administraţiei publice locale nu există doar organe alese sau numite
pe baza unor criterii politice, ci şi funcţionari care au statutul de funcţionari de carieră
şi care asigură continuitatea autorităţii respective. Unul dintre aceştia este secretarul
comunei, oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor care,
conform art. art.116 alin. 1, din Legea nr. 215/2001 republicată, este funcţionar de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative (89). Consemnăm faptul că
Legea nr. 215/2001 republicată, nu mai prevede, în mod excepţional, posibilitatea ca la
nivelul unei comune secretarul să poată fi şi o persoană cu alte studii superioare sau cu
studii liceale atestate prin bacalaureat, prevederi ce erau completate de reglementările
privind funcţia publică şi funcţionarii publici din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri
pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în
mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Actuala reglementare stipulează că
în cazul secretarilor care au doar studii liceale, concursul pentru ocuparea postului de
157
dr. Niculae Neagu
secretar se va organiza anual, iar în termen de 6 ani aceştia au obligaţia de a absolvi o

formă de învăţământ superior de lungă durată în specialitatea juridică sau
administraţie publică, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Legea precizează că, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, în caz
contrar va fi destituit din funcţie. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu poate fi, de
asemenea, soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu
preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea în funcţie, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu
şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate
cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici (90).
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie. Această stabilitate este dovedită şi
de procedura destul de greoaie privind eliberarea din funcţie, precum şi de cea privind
sancţionarea disciplinară a secretarului.
Atribuţiile secretarului sunt prevăzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001
republicată, printre acestea numărându-se:
- avizarea, pentru legalitate, a dispoziţiilor primarului şi ale preşedintelui
Consiliului judeţean, a hotărârilor Consiliului local, respectiv ale Consiliului
judeţean;
- participarea la şedinţele Consiliului local, respectiv ale Consiliului judeţean;
- asigurarea gestionării procedurilor administrative privind relaţia dintre
Consiliul local şi primar, respectiv Consiliul judeţean şi preşedintele acestuia,
precum şi între aceştia şi prefect;
- organizarea arhivei şi a evidenţei statistice a hotărârilor Consiliului local şi
a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor Consiliului judeţean şi a
dispoziţiilor preşedintelui Consiliului judeţean;
- asigurarea transparenţei şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice
şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001
privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi
completările ulterioare;
- asigurarea procedurilor de convocare a Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunicarea ordinii de
zi, întocmirea procesului-verbal al şedinţelor Consiliului local, respectiv ale
Consiliului judeţean şi redactarea hotărârilor Consiliului local, respectiv ale
Consiliului judeţean;
- pregătirea lucrărilor supuse dezbaterii Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
- alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de Consiliul local, de
primar, de Consiliul judeţean sau de preşedintele Consiliului judeţean, după caz.
Funcţia de secretar general se regăseşte şi la nivelul judeţului, prevederile
legale aplicabile acestuia fiind aceleaşi ca cele enumerate mai sus, acesta fiind tot un
funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Şi
acesta se bucură de stabilitate în funcţie şi nu poate fi membru al vreunui partid politic sau
al unei formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
4. Consiliul judeţean
Potrivit Legii nr. 215/2001 republicată, Consiliul judeţean este autoritatea

administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean pentru coordonarea
activităţii Consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean (91).
158
În doctrină, neţinându-se cont de prevederile constituţionale actuale, a fost criticată

această definiţie dată de lege, pe motiv că reţinând doar un singur aspect al atribuţiilor
acestui Consiliu judeţean, „îl vitregeşte” pe acesta de restul atribuţiilor sale. Din acest
motiv, de lege ferenda, a fost propusă o altă definiţie, respectiv „consiliul judeţean este
autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, în scopul
satisfacerii cerinţelor colectivităţilor locale din acel judeţ şi al rezolvării problemelor de
interes judeţean”.
O altă critică, adusă definiţiei dată de lege, este cea potrivit căreia prin utilizarea
corectă a expresiei „autoritate a administraţiei publice locale” se poate crea o stare de
confuzie în raport cu dispoziţiile constituţionale care se referă în două texte distincte la
autorităţile comunale şi orăşeneşti - ca autorităţi ale administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe - şi, respectiv, Consiliul judeţean (92).
În ceea ce priveşte alegerea Consiliului judeţean, Constituţia prevede doar că
acesta este ales şi funcţionează în condiţiile legii. Legea nr. 215/2001 republicată,
stipulează (93) faptul că acesta este compus din consilieri aleşi prin vot universal,
direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii.
Similar cu situaţia Consiliilor locale, numărul membrilor fiecărui Consiliu
judeţean se stabileşte de prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului existentă la
1 ianuarie a anului în care au loc alegerile sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precede alegerile (94). Numărul acestora poate varia între 31 şi 37 de consilieri.
Constituirea consiliului judeţean se face după aceleaşi reguli ca şi în cazul
consiliului local. În ceea ce priveşte procedura de validare, singura diferenţa care apare faţă
de cea în cazul consilierilor locali, priveşte instanţa competentă care, în acest caz, este
tribunalul.
Atribuţiile Consiliului judeţean sunt îndeplinite, de acesta, în calitatea sa de
autoritate deliberativă şi, conform doctrinei, unele dintre acestea sunt similare cu cele ale
consiliului local, iar altele sunt asemănătoare cu cele ale primarului, ambele fiind exercitate
la nivelul judeţului, iar restul sunt proprii, specifice Consiliului judeţean.
Atribuţiile Consiliului judeţean sunt clasificate, de lege, astfel (95):
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate
al Consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi
ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;
c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuţii privind cooperarea inter-instituţională.
Mandatul Consiliului judeţean este de 4 ani, cu posibilitatea de a fi prelungit, ca
şi-n cazul Consiliului local, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul
acestuia se exercită de la data declarării ca legal constituit a Consiliului nou ales (96).
În ceea ce priveşte funcţionarea Consiliului judeţean, legea prevede că acesta se
întruneşte în şedinţe ordinare în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului
judeţean, iar în cazul în care acesta nu poate face convocarea, aceasta va fi făcută de
vicepreşedintele desemnat în acest sens, prin dispoziţie, de preşedinte (97). Consiliul
judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de câte ori este necesar, la
cererea preşedintelui sau a cel puţin 1/3 din numărul membrilor consiliului ori la
solicitarea prefectului, adresată preşedintelui Consiliului judeţean. Solicitarea prefectului
trebuie legată de apariţia şi existenţa unui caz excepţional care necesită adoptarea de
măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi
liniştii publice.
159
dr. Niculae Neagu
Convocarea Consiliului judeţean în şedinţe se face în scris, prin intermediul

secretarului general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel
mult 3 zile înaintea celor extraordinare. Ordinea de zi a şedinţei Consiliului judeţean se
aduce la cunoştinţa locuitorilor judeţului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de
publicitate, însă în fapt, ar trebui să precizăm că este făcut public proiectul acestei ordini de
zi.
Cvorumul necesar pentru desfăşurarea şedinţelor Consiliului judeţean este de
50% plus 1 din numărul consilierilor în funcţie, fiind necesară, aşadar, o majoritate
absolută (98). Evident că prezenţa consilierilor la şedinţe este obligatorie, legea prevăzând
posibilitatea ca, în cazul în care un consilier lipseşte nemotivat de 2 ori consecutiv de la
aceste şedinţe, să poată fi sancţionat conform regulamentului de organizare şi funcţionare a
Consiliului judeţean. Cazurile în care se consideră că absenţa este determinată de motive
temeinice se vor stabili prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean.
Consiliul judeţean adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în
afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
cere o altă majoritate. Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de
vicepreşedintele Consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru
legalitate de către secretarul general al judeţului (99). Proiectele de hotărâri pot fi depuse
de consilieri, de preşedinte, de vicepreşedinţi sau de către cetăţeni, iar redactarea lor se
face, ca şi în cazul proiectelor de hotărâri propuse la nivelul Consiliului local, cu sprijinul
secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului propriu al acestui consiliu.
Simţim nevoia de a remarca, în acest loc, diferenţa pe care o face legiuitorul între
Consiliul local şi Consiliul judeţean atunci când precizează că hotărârile Consiliului local
sunt semnate de preşedintele de şedinţă, pe când cele ale Consiliului judeţean sunt
semnate de preşedintele acestuia. Aceasta, întrucât preşedintele Consiliului judeţean este
o autoritate publică unipersonală care reprezintă Consiliul judeţean.
În ceea ce priveşte dizolvarea Consiliului judeţean, legea stabileşte condiţiile în
care acesta poate fi dizolvat, precizând că dizolvarea poate interveni în aceleaşi condiţii ca
şi-n cazul Consiliului local (100).Astfel, considerăm că acesta poate fi dizolvat:
a) de drept în aceleaşi condiţii ca şi Consiliul local, caz în care secretarul judeţului
sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ
care analizează situaţia de fapt şi se pronunţa cu privire la dizolvarea Consiliului
judeţean, hotărârea acesteia fiind definitivă şi comunicându-i-se prefectului;
b) prin referendum judeţean, care se organizează ca urmare a cererii adresate în
acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot,
înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale. Referendumul este
organizat de o comisie formată din prefect, un reprezentant al Consiliului judeţean
desemnat prin hotărâre a acestuia şi un judecător de la tribunal. Referendumul este
valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
locuitorilor cu drept de vot, iar activitatea consiliului încetează înainte de termen
dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate.
Alegerile pentru un nou Consiliu judeţean se organizează în termen de maximum
90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care
s-a constatat dizolvarea consiliului judeţean sau, după caz, de la validarea referendumului.
Data pentru organizarea alegerii noului Consiliu judeţean este stabilită de Guvern, la
propunerea prefectului.
160
Până la constituirea noului Consiliu judeţean, secretarul judeţului va rezolva

problemele curente ale acestuia pe baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Conducerea Consiliului judeţean este asigurată de un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi aleşi dintre membri săi, pe toată durata mandatului, cu votul secret al
majorităţii consilierilor aflaţi în funcţie (101). Preşedintele Consiliului judeţean
reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi
juridice române şi străine, precum şi în justiţie (102). Acesta răspunde în faţa consiliului
judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene, iar aparatul propriu al
consiliului judeţean îi este subordonat.
Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului judeţean sunt aleşi, respectiv
eliberaţi din funcţie de Consiliul judeţean, cu votul secret al majorităţii consilierilor
judeţeni în funcţie. Eliberarea din funcţie se face la propunerea a cel puţin 1/3 din numărul
acestor consilieri.
Preşedintele Consiliului judeţean este o autoritate administrativ-executivă,
distinctă de Consiliul judeţean, care are şi atribuţii proprii (103). Aceste atribuţii sunt
clasificate astfel:
a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al Consiliului judeţean, a
instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean;
c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului;
d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi
serviciile publice;
e) atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai după
ce au fost aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor
interesate, după caz (104).
Şi-n cazul actelor emise de preşedintele Consiliului judeţean este prevăzută
posibilitatea supunerii acestora controlului de legalitate pe calea contenciosului
administrativ prin intermediul prefectului. Evident că şi la nivelul Consiliului judeţean,
secretarul are obligaţia de transmite prefectului atât actele preşedintelui acestuia, cât şi ale
consiliului ca atare.
Preşedintele Consiliului judeţean şi vicepreşedinţii acestuia îşi păstrează pe toată
durata mandatului calitatea de consilier, durata mandatului lor fiind egală cu cea a
Consiliului judeţean. De asemenea, şi suspendarea din funcţie a consilierilor judeţeni se
face, potrivit legii, în aceleaşi condiţii şi conform aceleaşi proceduri ca şi-n cazul
consilierilor locali (105).
5. Prefectul
Prefectul este considerat şi calificat drept reprezentantul Guvernului pe plan

local, motiv pentru care este administraţia de stat din teritoriu, răspunzându-se astfel
principiului deconcentrării serviciilor publice ale ministerelor şi celorlalte autorităţi
centrale.
Constituţia, în art. 123, prevede că Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ
şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Textul
161
dr. Niculae Neagu
constituţional mai precizează că între prefecţi pe de o parte, Consiliile locale şi primarii,

precum şi Consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare. Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
Consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept. Constituţia mai prevede faptul că atribuţiile
prefectului vor fi stabilite prin lege organică.
Din punct de vedere legal, statutul prefectului şi instituţia prefectului sunt
reglementate prin Legea nr. 340 din 12 iulie 2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 179/2005. Astfel, conform art. 1 din această lege, prefectul este numit de
către Guvern la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.
Din economia textului constituţional şi a statutului prefectului rezultă că prefectul,
în calitatea sa de reprezentant în teritoriu al Guvernului, are două sarcini importante:
a) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la
nivelul unităţilor adminitrativ-teritoriale. Aceste servicii publice deconcentrate sunt
stabilite de primul-ministru, prin decizie, actualizându-se la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor (106). Mai mult decât atât, miniştrii şi conducătorii celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului
unele dintre atribuţiile lor de conducere şi control cu privire la activitatea serviciilor
publice deconcentrate din subordine, aceste atribuţii urmând să fie stabilite prin hotărâre de
Guvern (107).
Trebuie să fie subliniat şi faptul că, astfel, a fost înlocuită sintagma contestată de
doctrină „descentralizarea serviciilor publice” cu una nouă, consacrată printre principiile
de bază aplicabile administraţiei publice locale „deconcentrarea serviciilor publice”.
b) verifică legalitatea actelor administrative ale Consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului (108). Deşi în această nouă reglementare legală a
prefectului, aceasta este considerată a fi una dintre atribuţiile acestuia, apreciem că
importanţa acesteia, mai ales sub aspectele efectelor care pot apare în urma exercitării
acestui control, justifică considerarea acestei atribuţii ca fiind o veritabilă sarcină a
prefectului.
În exercitarea atribuţiei de verificări a legalităţii actelor administrative ale
Consiliului judeţean, ale Consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile
înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au
emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea
modificării sau, după caz, a revocării acestuia (109).
În cazul în care, totuşi, prefectul va considera necesară atacarea actului
administrativ al autorităţii administraţiei publice locale în instanţa de contencios
administrativ, solicitând printr-o acţiune anularea actului administrativ în cauză, această
acţiune se va judeca în regim de urgenţă, termenele de judecată neputând fi mai mari de
10 zile. Părţile sunt legal citate, dacă citaţia s-a comunicat părţii cu cel puţin o zi înaintea
judecării. Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au
luat sfârşit dezbaterile şi, doar în situaţii deosebite, aceasta poate fi amânată cu cel mult
două zile (110).
Doctrina a privit diferit posibilitatea de a fi contestate în instanţă şi actele de
gestiune curentă, o parte a acesteia apreciind că aceste acte sunt acte contractuale supuse
dreptului comun, a căror legalitate va putea fi cenzurată potrivit procedurii civile. O altă
parte a considerat că noţiunea de act de gestiune directă este lipsită de precizie, astfel că s-
ar impune, în primul rând, o prevedere mai clară în privinţa acestora, pentru a fi înlăturată
orice posibilitate de interpretare contradictorie a sensului acestei noţiuni.
162
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ (111), definind actul

administrativ, precizează că sunt asimilate actelor administrative şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, achiziţiile publice, nefăcându-se nici o precizare expresă cu referire la actele
de gestiune curentă.
Pe de altă parte, trebuie să luăm în considerare faptul că autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice, în speţă
fiind vorba de organul colegial deliberativ - Consiliul local sau Consiliul judeţean, care pot
soluţiona această „dilemă” printr-o hotărâre.
De aceea, gestiunea serviciului public local poate fi făcută fie în mod direct prin
intermediul unor compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului
local sau judeţean sau prin intermediul unor servicii publice înfiinţate de consiliul local sau
judeţean şi funcţionând în subordinea acestora, fie indirect printr-o delegare a serviciului
public local care presupune încheierea unui contract de gestiune a serviciului public.
În concluzie, chiar dacă legea nu le menţionează în mod expres, putem aprecia că
şi actele de gestiune pot fi supuse controlului de legalitate, însă, de lege ferenda, ar fi
indicată definirea în mod cât mai concret a noţiunii de act de gestiune directă. Termenul în
care prefectul poate ataca actele autorităţilor administraţiei publice locale este cel prevăzut
de Legea nr. 554/2004 (112). Astfel, cererile prin care se solicită anularea uni act
administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la data când s-a
cunoscut existenţa actului nelegal. Constatând că pentru cazul actelor administrative
normative, legea nu prevede nici un termen, putem aprecia, în consecinţă, că o acţiune prin
care se solicită anularea unui astfel de act poate fi introdusă oricând. În acest sens, invocăm
decizia Curţii Constituţionale nr. 137/1994 prin care această autoritate menţiona că, orice
prevedere dintr-o lege ce consacră termene pentru introducerea acţiunii de către prefect
este o prevedere contrară Constituţiei, deoarece acţiunea prefectului nu este supusă, pe plan
constituţional, nici unei condiţionări sau limitări, nici în urma revizuirii Constituţiei din
anul 2003, nefăcând trimitere la nici o lege.
Legea nr. 340 din 2004 prevede atribuţiile pe care le îndeplineşte prefectul în
calitatea sa de reprezentant al Guvernului (113), acestea fiind:
a) asigurarea, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, a aplicării
şi respectării Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a
celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
b) acţionarea pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a
obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispunerea măsurilor necesare
pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin,
potrivit legii;
c) acţionarea pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unei comunicări
permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă
prevenirii tensiunilor sociale;
d) stabilirea, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale, a priorităţilor de
dezvoltare teritorială;
e) asigurarea, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, a aducerii la îndeplinire, în
condiţiile stabilite de lege, a măsurilor de pregătire pentru situaţii de urgenţă;
f) dispunerea, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de
urgenţă, a măsurilor care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi
folosirea în acest sens a sumelor special prevăzute în bugetul propriu cu această
destinaţie;
163
dr. Niculae Neagu
g) utilizarea, în calitate de şef al protecţiei civile, a fondurilor special alocate de la

bugetul de stat şi baza logistică în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune
condiţii a acestei activităţi;
h) dispunerea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
i) asigurarea realizării planului de măsuri pentru integrare europeană;
j) dispunerea de măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a
politicilor de integrare europeană;
k) hotărârea, în condiţiile legii, a cooperării sau asocierii cu instituţii similare din ţară
şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune;
l) asigurarea folosirii, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre
cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în
unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual
sau normativ (114). Ordinele prefectului cu caracter normativ devin executorii după ce au
fost aduse la cunoştinţă publică şi se comunică de îndată Ministerului Administraţiei şi
Internelor care poate propune Guvernului anularea acestora dacă le consideră nelegale sau
netemeinice. Ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicării
persoanelor interesate.
Prin ordinele sale, prefectul poate stabili şi măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea
guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine trebuie
să fie comunicate de prefect conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat. Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale pot
propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise în acest caz de prefect dacă le
consideră nelegale. Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale, uneori, doar măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii
serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin, potrivit
Constituţiei şi legilor, se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, sub
conducerea prefectului. Aceasta este o instituţiei publică cu personalitate juridică, iar
capacitatea juridică de drept public se exercită în exclusivitate de către prefect.
De asemenea, pentru îndeplinirea prerogativelor care îi revin potrivit legii
(115), prefectul este ajutat de către 2 subprefecţi, cu excepţia prefectului municipiului
Bucureşti care este ajutat de către 3 subprefecţi.
Instituţia prefectului organizează şi funcţionează, în cadrul ei, cancelaria
prefectului care este un compartiment distinct ce cuprinde funcţii de execuţie de
specialitate: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant şi secretarul cancelariei,
personal care îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract de muncă încheiat, în
condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei publice de către înaltul funcţionar public -
prefectul.
Prefectul poate organiza, printr-un ordin al său, oficii prefecturale, având
nevoie de avizul conform al Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acestea sunt
componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, aflate în subordinea acestuia,
conduse de un director, numit şi eliberat din funcţie de către prefect. Ele au sarcina de a
duce la îndeplinire atribuţiile aparatului prefecturii în localităţile situate în zona teritorială
aferentă.
Noua reglementare în materia prefectului conţine o dispoziţie expresă conform
căreia prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei
164
organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi cel al partidelor politice,
potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. Coroborând acest articol - nr.
22 - cu art. 39 alin. 4, vom constata că atât prefectul, cât şi subprefectul nu mai pot fi
oameni politici, ci persoane care exercită o funcţie publică, deci funcţionari publici,
respectiv înalţi funcţionari publici.
Legea nr. 340/2004 menţionează expres şi faptul că prefecţii şi subprefecţii nu pot
să înfiinţeze organizaţii sindicale şi nu au dreptul la grevă (116).
Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii şi
obiectivităţii; transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public; eficienţei;
responsabilităţii; profesionalizării, orientării către cetăţeni.
1. Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ediţia

a III-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 747.
2. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex,
3. Publicată în M. Of. al României nr. 296 din 23 aprilie 2001.
6. Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 219; Dissescu Constantin, Dreptul administrativ,
Curs de drept public român, vol. III, Stabilimentul Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1891, p. 829.
7. Preda Mircea, op. cit., p. 86.
8. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 17.
9. Idem, op. cit., p. 18.
10. Totuşi, serviciile publice deconcentrate la nivelul judeţelor nu fac parte din
autorităţile administraţiei publice locale.
11. Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În
condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii.
12. Ţinem să precizăm că, deşi face parte din administraţia de stat, reprezentată în
teritoriu, prefectul a fost artificial plasat alături de autorităţile de la nivelul
comunelor, oraşelor şi judeţelor, având în vedere competenţa specială, aceea de
realizare a tutelei administrative.
165
dr. Niculae Neagu
13. Este precizat faptul că între prefect şi autorităţile publice locale nu există raporturi
de subordonare.
14. Este vorba despre Legea nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare.
15. Voican Mădălina, op. cit., p. 19 şi urm.
16. Constituţia României din 1991 republicată.
17. În practică, acest lucru a fost realizat prin adoptarea Legii nr. 215/2001.
18. Apreciem că, totuşi, având în vedere faptul că potrivit art. 13 din Constituţie, în
România limba oficială este limba română, ar fi necesar ca şi cetăţenii români
reprezentanţi ai minorităţilor naţionale să cunoască un minim de limbă română
pentru a-şi putea solicita drepturile în faţa autorităţilor administraţiei publice locale.
19. Dar şi cu precizarea că aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de
stat naţional, unitar şi indivizibil al României.
20. Ratificată de România prin Legea nr. 199/1997.
21. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 3, alin. 1.
22. Idem, art. 3, alin. 4.
23. Idem, art. 4.
24. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi Consiliul judeţean, pe
de o parte, precum şi între Consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare.
25. Conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 republicată, unităţile administrativ-
teritoriale sunt persoane juridice de drept public, acestea având patrimoniu propriu
şi capacitate juridică deplină.
26. Autorităţile alese au obligaţia de a-i reprezenta şi pe cetăţenii care nu le-au ales şi
pe cei care, din diverse motive, nu s-au prezentat la vot.
27. Preda Mircea, Vasilescu Benonică, Drept administrativ. Partea specială, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 167.
28. Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, p. 21.
29. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, vol. I, editura C.H. Beck, Bucureşti,
2008, p. 117; Preda Mircea, Vasilescu Benonică, op. cit., p.161 şi urm.
30. Prisăcaru Valentin, op. cit., p.755.
31. Idem, op. cit., p.757 şi urm.
33. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 29.
34. Idem, art. 31.
35. Petrescu Narcisa Rodica, Observaţii în legătură cu unele dispoziţii ale legii
administraţiei publice locale, în revista „Dreptul”, nr. 3/1995, p. 47 şi urm.
36. Idem, op. cit., p. 47 şi urm.
37. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 34, alin. 2, „Jur să respect Constituţia şi legile
ţării şi să fac cu bună ştiinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea, pentru
binele locuitorilor comunei (oraşului). Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”; Pârlogi
Anton, Consideraţii privind exercitarea mandatului de consilier local, în R.D.P.,
nr. 1/1999, p. 61.
38. Prisăcaru Valentin, op. cit., p.753.
39. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 35.
40. Idem, art. 54.
42. Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 235.
44. Trăilescu Anton, op. cit., p. 47.
166
45. Petrescu Narcisa Rodica, op. cit., p.189.

46. Trăilescu Anton, op. cit., subsol, p. 48.
47. Idem, op. cit., subsol, p. 48.
51. Prisăcaru Valentin, op. cit., p. 312.
53. Prisăcaru Valentin, op. cit., p. 313.
54. Tofan Apostol Dana, op.cit.,p.238; Trăilescu Anton, op.cit.,p. 50.
56. Iorgovan Antonie, op. cit., p.505; Trăilescu Anton, op. cit., p. 52.
57. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 47 şi art. 35.
60. Iorgovan Antonie, op. cit., p.506; Trăilescu Anton, op. cit., p. 52.
61. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 506; Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 244.
64. Legea 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, Capitolul VI „Răspunderea aleşilor
locali”.
67. Aşadar, actualmente dizolvarea de drept a Consiliului local nu se mai constată prin
ordin al prefectului, ci direct de către instanţa de judecată.
69. Idem, art. 78-86.
70. Idem, art. 85.
71. Idem, art. 57.
72. Idem, art. 30.
78. Idem, art. 61.
79. Idem, art. 63, alin. 3, lit. a).
80. Idem, art. 68.
81. Idem, art. 69.
82. Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, art.85, alin.2, lit.a).
84. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 55, alin. 3-7.
88. Idem, art. 77.
89. Idem, art. 116, alin. 1.
90. Idem, art. 116, alin. 4.
92. Constituţia României republicată, art. 122, alin. 2.
167
dr. Niculae Neagu
93. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 101, alin. 2.

94. Idem, art. 88.
95. Idem, art. 91, alin. 2 şi 6.
96. Idem, art. 93.
97. Idem, art. 94, alin 6, coroborat cu art. 107, alin. 2.
99. Idem, at. 97, alin. 3.
100. Idem, art. 99 coroborat cu art. 55, alin. 1.
101. Idem, art. 101.
102. Idem, art. 102.
103. Idem, art. 104.
104. Idem, art. 106.
105. Idem, art. 108, alin. 1 şi 2.
106. Legea nr. 34o din 12 iulie 2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, modificată
şi republicată în M. Of. al României nr. 225 din 24 martie 2008, art. 3, alin. 2.
108. Idem, art. 24, alin. 1, lit. f).
109. Idem, art. 26.
110. Idem, art. 26, indice 1.
111. Legea nr. 554/2006 privind contenciosul administrativ, modificată şi republicată în
M. Of. al României nr. 751 din 6 noiembrie 2007, art. 2, alin. 1, lit. c).
112. Idem, art. 11.
113. Idem, art. 24.
114. Idem, art. 32.
115. Idem, art. 8.
116. Idem, art. 20, indice 1 şi art. 20 indice 2.
168
PARTEA a III-a :
TEORIA ACTELOR
169
dr. Niculae Neagu
ADMINISTRATIVE
170
CAPITOLUL VIII
DEFINIŢIA, TRĂSĂTURILE, CLASIFICAREA ŞI CONDIŢIILE DE

VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Noţiuni şi concepte privind activitatea administraţiei publice
Doctrina juridică şi legea, actele normative în general, operează cu o serie de

concepte cărora le conferă un conţinut şi înţeles unitar tocmai pentru a asigura aplicarea
corectă, în acelaşi fel, a normelor juridice în activitatea practică a celor care sunt abilitaţi
cu aplicarea lor şi o percepere corespunzătoare din partea celor cărora li se adresează.
În principiu, sarcina de a da definiţii, de a stabili conţinutul şi înţelesul unor
noţiuni şi concepte revine ştiinţelor juridice, disciplinelor de profil, nu dreptului, dreptul
utilizând noţiunile astfel cum ele au fost definite de doctrina juridică, pe care legiuitorul le-
a însuşit şi le-a instituţionalizat în ceea ce literatura juridică numeşte „constante” ale
dreptului. Aceste constante pot fi comune mai multor ramuri ale dreptului sau pot
caracteriza numai o singură ramură a acestuia.
Ar fi greşit să se înţeleagă, însă, că ştiinţele juridice creează ele însele noţiuni şi
concepte pornind de la zero, de la un teren gol, pe care le oferă legiuitorului, pentru ca
acesta să le încorporeze numai în actul normativ pe care îl emite. Doctrinarii nu
inventează ei asemenea noţiuni şi concepte, ci încearcă să le extragă şi să le definească
în toate elementele lor, pornind de la ceea ce însuşi legiuitorul a vrut să exprime prin
171
dr. Niculae Neagu
aceasta. Cu alte cuvinte, încearcă să afle voinţa legiuitorului şi să o transpună în formele

care să fie pe deplin valabile şi în alte situaţii de acelaşi gen.
Pe de altă parte, ori de câte ori legiuitorul a dorit să se abată de la înţelesul clasic al
unor noţiuni şi concepte, conferindu-le, eventual, un conţinut mai larg sau mai restrâns, a
făcut acest lucru precizând în însuşi actul normativ în cauză conţinutul (înţelesul)
acelor noţiuni şi concepte.
Este şi motivul pentru care, în numeroase acte normative emitentul lor
precizează, într-un articol distinct ori într-o anexă, înţelesul pe care, în materia dată,
doreşte să-l confere unor anumite noţiuni şi concepte pe care le utilizează în acel act şi
care, fie sunt noţiuni şi concepte noi, fie se abat de la înţelesul lor clasic. Cert este că, în
egală măsură, legiuitorul, practicianul şi teoreticianul şi, de ce nu toţi cei cărora li se
adresează normele juridice, trebuie să înţeleagă în mod corect şi să utilizeze uniform şi cu
maximă rigoare ştiinţifică, aceleaşi noţiuni şi concepte, întrucât numai astfel se poate
asigura ordinea juridică firească într-un stat de drept.
Această cerinţă imperativă se pune în primul rând pentru creatorul dreptului
şi, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale cărei ordine trebuie să fie clar şi precis
formulate pentru cei obligaţi să le execute sau să le respecte. Din păcate însă, în
prezent, în teoria şi practica juridică din România, multe dintre noţiunile şi conceptele cu
care se operează sunt definite, atât în formă, cât şi în conţinut, în chip diferit, ori se
întâlnesc noţiuni şi concepte frecvent folosite de legislaţia în vigoare fără a fi definite în
conţinutul şi specificitatea lor prin norme juridice, lăsându-se această sarcină, în
exclusivitate, pe seama ştiinţelor juridice de profil.
Este lesne de înţeles că această situaţie, în ambele ipoteze, este de natură a crea
confuzie, ambiguitate mai ales în rândul celor care au abilitarea şi obligaţia de a aplica în
concret legea, conducând, în final, la practici şi soluţii neuniforme, cu consecinţe juridice
şi sociale nedorite, nefireşti statului de drept. Existenţa şi persistenţa acestei situaţii are,
desigur, şi o explicaţie obiectivă, care rezidă în primul rând în complexitatea procesului de
tranziţie de la un sistem de drept totalitar – emanaţie a statului comunist dictatorial – la un
sistem de drept nou, democratic, care nu numai că a schimbat fundamental conţinutul şi
semnificaţia unor noţiuni considerate, până nu demult constante ale dreptului, dar a şi creat
noţiuni şi concepte noi, nemaiîntâlnite în legislaţia română, cel puţin în ultimii 50 de ani.
A. Noţiunile de administraţie publică şi administraţie de stat

Administraţia, în sensul cel mai larg, este o activitate care constă într-o
prestaţie a unei persoane sau grup de persoane în folosul altora, faţă de care prestatorul
activităţii se află în anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de
participare, şi căruia beneficiarul prestaţiei îi pune la dispoziţie mijloacele materiale şi
financiare necesare.
Dacă activitatea prestată are drept scop realizarea unor interese particulare,
vorbim de o administraţie particulară, iar dacă are ca scop un interes general, de nivel
naţional sau local, suntem în prezenţa unei administraţii publice.
De regulă, interesul general este exprimat, direct sau indirect, în actele politice
şi juridice ale celor care deţin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare în cauză să
aibă, în principiu, caracter politic, prin ea punându-se în executare decizia politică şi
juridică.
La rândul său, administraţia publică poate fi o administraţie a statului
(administraţie de stat), sau o administraţie a unităţilor administrativ-teritoriale
(administraţie publică locală). În primul caz, interesul realizat de cei ce înfăptuiesc
administraţia este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al întregii naţiuni; în
172
cel de al doilea caz, interesul realizat este al unei colectivităţi locale, recunoscută ca atare
de stat, adică al unei unităţi administrativ-teritoriale.
Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administraţia, indiferent că este
particulară sau publică, ori realizează un interes al statului sau al colectivităţii locale,
trebuie privită nu numai ca activitate, ca acţiune prestatoare, ci şi ca mod de organizare a
unor structuri menite să realizeze această activitate4, structuri care fiinţează în toate sferele
puterii statului, şi în cea legislativă şi în cea judecătorească şi, mai ales, în cea executivă,
precum şi în afara acestora, ca activităţi prestatoare fie de interes particular, fie de interes
public.
Prin scopul său, administraţia publică este legată de puterea legislativă care,
prin actele sale juridice (legea), circumscrie şi stabileşte finalitatea şi sensul pe care
trebuie să îl aibă acţiunile prestatoare, adică administraţia publică. Dar, ea este legată şi
de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate tot în sfera
administraţiei publice, prin activităţi prestate de autorităţi ale administraţiei publice şi de
funcţionari ai acesteia. Administraţia publică este legată, prin natura ei, mai ales de puterea
executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.
Administraţia publică se realizează atât de autorităţi ale puterii executive
(Guvern, ministere, prefecţi şi alte autorităţi din sistemul acestora), cât şi de autorităţi ale
administraţiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale,
primarii, Consilii judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu au
calitatea de autorităţi şi chiar de către structuri organizatorice particulare, dar care
prestează activităţi de interes public (barourile de avocaţi, birourile notarilor publici,
asociaţiile şi fundaţiile ş.a.).
Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi: unele cu
caracter dispozitiv (exprimate în adoptarea de acte juridice administrative), altele cu
caracter prestator (concretizate în acte şi fapte materiale), ambele categorii constituind
obiectul său specific. Atât activităţile dispozitive, cât şi cele prestatoare sunt efectuate pe
baza legii şi în vederea executării acesteia.
Am sublinia, totuşi, că structurile organizatorice constituite ca autorităţi, fiind
dotate de către stat cu putere, desfăşoară, în principal, activităţi cu caracter dispozitiv,
în timp ce celelalte structuri organizatorice realizează, mai ales, activităţi prestatoare de
interes public cu caracter general şi permanent, descongestionând astfel, autoritatea publică
de astfel de activităţi.
De subliniat este faptul că activităţi de organizare a executării legii şi de
executare în concret a acesteia, adică activităţi administrative, de natura celor două
categorii menţionate, desfăşoară nu numai structurile organizatorice din sfera
administraţiei publice, ci şi cele din sfera puterii legislative şi judecătoreşti. Este cazul,
de pildă, al actelor adoptate de Parlament, ori una din Camerele acestuia pentru
numirea în funcţie a unor persoane sau pentru administrarea bazei sale materiale,
acte care, prin natura lor juridică, sunt acte administrative.
Acelaşi caracter îl au şi actele juridice emise de preşedinţii judecătoriilor,
tribunalelor, Curţilor de Apel şi al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care au ca obiect
buna administrare a justiţiei şi a bazei materiale pe care o folosesc. În aceste situaţii, ei
acţionează ca autentici funcţionari publici din administraţie, actele emise de ei fiind acte
administrative. În acelaşi context,, s-ar mai putea avea în vedere că, şi în cazurile multora
dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit legii, sunt pronunţate de instanţele de judecată,
în calitatea lor exclusivă de autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun în
executare prin acte şi acţiuni administrative, de către executorii judecătoreşti.
În astfel de cazuri, toate aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care
sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le realizează apar nu ca subiecţi ai
173
dr. Niculae Neagu
puterii legislative şi, respectiv, ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative,

situate, însă, în sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.
În alte situaţii, activităţi de organizare a executării legii şi de executare a
acesteia, deci activităţi de natură administrativă, se realizează şi de către instituţii
particulare care desfăşoară activităţi de interes public. Este cazul, de pildă, al celor
desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii publici. Prestaţiile acestora nu mai
sunt în sfera autorităţii statale şi, deci, subordonate vreunuia din puterile statului, chiar
dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de stat, prin lege. Nu este însă mai
puţin adevărat că activităţile pe care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-
un mare grad nu numai statul, ci şi societatea civilă în ansamblul său, actele avocaţilor şi
cele ale notarilor intrând în ordinea juridică a statului ca acte administrative, care concură
fie la realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz, încadrându-se în
cerinţele principiilor statului de drept.
Faţă de aceste succinte consideraţii, administraţia publică ar putea fi definită ca
activitate de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi
prestator, care se realizează, în principal, de autorităţile publice şi funcţionarii
acestora şi, în subsidiar, şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de structurile
organizatorice particulare care desfăşoară activităţi de interes public.
B. Noţiunile de activitate executivă şi activitate administrativă

O atenţie cu totul specială a fost rezervată în literatura de specialitate descifrării
modalităţilor prin care se realizează puterea executivă a statului (funcţia executivă),
elementelor care o compun şi subiectelor care o realizează, cu atât mai mult cu cât între
acestea sunt adesea recunoscute şi unele care depăşesc sfera statalului.
Profesorul Paul Negulescu considera că, în realizarea funcţiei executive a statului,
se desfăşoară două categorii de activităţi: unele de guvernare, altele de administrare,
acestea din urmă reunind toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese
generale, regionale sau comunale (1). Chiar dacă autorul preciza că statul modern are trei
categorii de atribuţii (funcţii), de a legifera, de a executa şi de a distribui justiţia, toate trei
ca atribute ale suveranităţii, totuşi releva că numai legislativul şi executivul au caracter
politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existenţei şi integrităţii
statului.
Profesorul Anibal Teodorescu considera că prin noţiunea de organ legislativ se
înţeleg, de fapt, două organe: autoritatea judecătorească şi autoritatea administrativă, dar,
în sfera executivului, aceste două autorităţi au competenţe bine stabilite (2), ceea ce
împiedică justiţia să facă acte de administraţie şi pe administrator să judece conflicte între
particulari.
Profesorul Constantin Rarincescu definea cea de a doua categorie de activitate ca
fiind o funcţie administrativă care se realizează atât prin emiterea de acte juridice, cât şi
prin săvârşirea de acte materiale, adică prestări de servicii şi efectuări de lucrări (3).
În literatura de specialitate au existat şi alte nuanţări în explicarea conceptului
de putere (funcţie) executivă şi putere (funcţie) administrativă. Dintre acestea, ni se par a fi
cea mai pertinentă cea a Institutului de Cercetări Juridice din Bucureşti. În viziunea
acestui institut, administraţia de stat nu se confundă cu activitatea executivă, prima fiind
înfăptuită de organele executive ale statului, în timp ce administraţia de stat, în sens larg, se
înfăptuieşte de toate organele statului prin acte proprii, precum şi, în anumite condiţii, de
organizaţiile obşteşti (4).
Modalitatea în care actuala Constituţie a reglementat sistemul de autorităţi
publice din România ne obligă la o analiză mai atentă şi diferenţiată şi a conceptelor de
activitate executivă şi activitate administrativă.
174
Aşa cum observa, cu mulţi ani în urmă, profesorul Constantin Rarincescu, funcţia
executivă a statului nu coincide în toate cazurile cu activitatea administraţiei,
deoarece administraţia este investită, uneori, cu putere discreţionară, când în exerciţiul
acestei activităţi nu se aplică nici o lege (5).
Pentru a înţelege mai bine trăsăturile specifice fiecăreia şi deosebirile care le
separă, considerăm că ele trebuie analizate dintr-un întreit punct de vedere: al puterii
(funcţiei) în care se pot înscrie acţiunile, al formei pe care le pot îmbrăca aceste acţiuni şi
al organului care le realizează.
Sub aceste aspecte, activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului, pot fi
întâlnite în sfera oricăreia dintre puterile statului, îmbracă fie forma actului juridic
(normativ sau individual), fie pe cea a operaţiunilor materiale-tehnice şi se realizează, în
exclusivitate, de autorităţile statului, în principal de cele anume create pentru realizarea
funcţiei executive a statului.
Spunem că activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului pentru a releva
încă o trăsătură specifică acestora şi anume, dimensiunea lor politică. Statul însuşi fiind o
instituţie politică a societăţii, iar puterea de stat o putere politică reprezentativă a întregii
societăţi, este firesc ca acest caracter să fie împrumutat tuturor activităţilor prin care
se realizează puterea statului şi, în principal, activităţilor din sfera legislativului, şi,
desigur, a executivului. Activităţi executive se înfăptuiesc, aşa cum am mai relevat mai
sus, şi în domeniul puterii judecătoreşti, acestea însă au, în principal, dacă nu în
exclusivitate, un caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a realizării
acestei funcţii a statului, autonomă de celelalte funcţii.
Cât priveşte forma pe care o îmbracă activităţile executive, acestea pot fi cea a
unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdicţional, după caz, normativ sau
individual), ori forma operaţiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale -
executări de lucrări şi prestări de servicii.
După unii autori, activitatea executivă cuprinde ca elemente constitutive
inseparabile atât dispoziţia cât şi execuţia (6). În această viziune, se consideră că
activitatea executivă propriu-zisă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete,
forma juridică de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de
dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri pentru aplicarea în
concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.
Într-un asemenea înţeles, organele executive situate pe treapta inferioară a
sistemului, care nu mai au alte organe în subordine, realizează numai o activitate executivă,
prin aplicarea directă a legii la cazuri concrete, în timp ce organele situate pe o treaptă
superioară au, în afară de aplicarea legii la un caz concret, şi dreptul de a da dispoziţii
organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative
de autoritate cu caracter normativ.
În primul caz, în care organul administraţiei este situat pe treapta cea mai de
jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca aceasta să emită norme obligatorii
pentru un alt organ, întrucât nu mai are în subordine un asemenea organ, după cum, în cel
de-al doilea caz, realitatea activităţii executive de către un organ situat pe o treaptă
superioară a sistemului nu înseamnă în mod necesar şi conferirea competenţei de a emite
acte administrative de autoritate cu caracter normativ.
În concepţia acestor autori, executarea de lucrări şi prestări de servicii, sau cum le
numesc ei, activităţi direct productive şi social-culturale, care fac obiectul de activitate al
agenţilor economici şi, respectiv, al instituţiilor, nu se includ în sfera activităţilor
executive.
175
dr. Niculae Neagu
În prezent, marea majoritate a autorilor nu mai împărtăşesc o asemenea înţelegere a

activităţii executive, considerând-o ca fiind o singură formă de activitate, execuţia şi
dispoziţia nefiind decât elemente ale aceleiaşi activităţi.
Activităţile executive se mai caracterizează prin faptul că se înfăptuiesc de către
structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a împuternicirilor primite din
partea statului. Aceste împuterniciri reprezintă, totodată, obligaţii, nu facultăţi pentru cel
căruia i-au fost conferite, tocmai pentru că numai prin înfăptuirea lor puterea statului îşi
realizează mai bine scopul şi obiectivele.
Faţă de cele de mai sus, se poate spune că sunt activităţi executive: cele realizate
de autorităţile puterii executive, Preşedintele României, Guvern, ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau
ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora şi prefecţi, inclusiv de
structurile organizatorice subordonate acestora, precum şi unele activităţi care, prin natura
lor ţin de puterea executivă, dar se realizează de autorităţile din sfera celorlalte puteri ale
statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activităţi îmbracă, în principal,
forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual şi, în
subsidiar, cea a operaţiunilor administrative-tehnice, ori a faptelor materiale.
Dacă ne referim la activităţile administrative, din acelaşi întreit punct de
vedere, vom sesiza, sub unele aspecte, anumite particularităţi.
Mai întâi, se cuvine să subliniem că acestea nu ţin exclusiv de puterea statului,
neavând neapărat o dimensiune politică. Ele pot să servească statul, dar în considerarea
atributelor sale de persoană juridică civilă, nu de o persoană juridică de drept public. De
aici decurge o a doua trăsătură, aceea că activităţi administrative întâlnim în toate cele
trei puteri ale statului, chiar dacă, poate ca volum, cele mai multe sunt în sfera puterii
executive. Aceasta rezultă din faptul că toate autorităţile statului, fiind persoane juridice
civile, realizează şi activităţi care presupun administrarea patrimoniului pe care îl deţin.
Din punct de vedere al formelor pe care le pot îmbrăca, activităţile administrative
pot fi, ca şi activităţile executive, fie acte juridice, fie operaţiuni materiale-tehnice, ori
fapte materiale. Dar, tocmai, pentru că sunt lipsite de conotaţii politice, activităţile
administrative se înfăptuiesc, în principal, prin acte de gestiune, iar dacă se emit şi acte
de autoritate acestea sunt, de regulă, acte cu caracter individual. Totodată, în cadrul
acestor forme, faptele materiale, executarea de lucrări şi prestarea de servicii, ocupă un loc
mult mai important decât în cazul activităţilor executive, care ţin de puterea politică a
statului, fiind înfăptuite şi de subiecţi din afara puterilor statului.
Sub raportul subiectelor care realizează activităţi administrative, este de observat
că mobilul politic care caracterizează activităţile executive, nefiind prezent şi în cazul
celor administrative, fac ca acestea din urmă să se realizeze nu numai de structuri
organizatorice statale, ci şi de structuri organizatorice nestatale. Mai mult chiar, aceste
structuri nestatale pot fi autorităţi publice, cum este cazul Consiliilor locale, Consiliilor
judeţene, primarilor, unităţi de interes public, regii autonome şi instituţii publice, ori
structuri organizatorice particulare, societăţi comerciale, asociaţii fundaţii.
Sintetizând cele de mai sus, am putea spune că activităţile administrative, spre
deosebire de cele executive, se caracterizează prin următoarele trăsături:
- nu sunt în mod obligatoriu legate de puterea politică a statului, putându-se întâlni
şi în afara acesteia;
- se înfăptuiesc în oricare dintre puterile statului, inclusiv în cea judecătorească,
tocmai pentru că această putere este mai puţin expusă elementului politic;
- constau, în principal, în acte de gestiune şi fapte materiale, actele juridice având,
de regulă, caracter individual;
176
- se înfăptuiesc nu numai de autorităţi ale statului, ci şi de structuri organizatorice

nestatale, autorităţi ale administraţiei publice locale, instituţii publice, regii autonome,
societăţi comerciale, asociaţii şi fundaţii, ori de servicii particulare dar de interes public
(avocaţi, notari publici etc.).
Faţă de cele de mai sus, putem considera că sunt activităţi administrative cele care
se înfăptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judeţene şi structuri din subordinea
sau de sub autoritatea acestora, de instituţiile publice şi regiile autonome, precum şi de
unităţile particulare, societăţi comerciale, asociaţii, fundaţii, birouri notariale sau de
avocatură etc.
Prin urmare, aşa cum pe plan organizatoric, nu orice autoritate publică are şi
calitatea de organ, tot aşa, pe planul activităţilor realizate de acesta, nu toate activităţile
administrative sunt şi activităţi executive. Mai mult chiar, unele dintre activităţile
administrative se înfăptuiesc, aşa cum am arătat, de structuri organizatorice care nu au nici
calitatea de organ şi nici pe cea de autoritate publică.
2. Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice
Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice reprezintă formele

concrete prin care administraţia publică îşi îndeplineşte misiunea de organizare a
aplicării şi de aplicare în concret a legii, precum şi de prestare, respectiv organizare a
prestării serviciilor publice.
Afirmaţia de mai sus conţine două sintagme - organizarea aplicării şi aplicarea în
concret a legii, respectiv prestarea şi organizarea prestării serviciilor publice - care explică
dubla natură a activităţii administrative. Rezultă că administraţia publică nu este numai
cea care aplică legile, dar şi cea care organizează activitatea altor actori ai sistemului
juridic de aplicare a legii (7). Pe de altă parte, constatăm că administraţia publică nu mai
este singura chemată şi capabilă să presteze serviciile publice, întrucât o importanţă tot mai
mare o au serviciile publice prestate prin agenţi privaţi, sub supravegherea administraţiei
publice.
Majoritatea autorilor de drept administrativ (8), consideră ca forme ale activităţii
administrative:
a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele
civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele şi contractele
administrative, actele civile făcând obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic, emise fie de autorităţile centrale - Guvern,
Preşedinte, fie de autorităţi locale (primarul, Consiliul local, Consiliul judeţean şi
prefectul) care, având caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraţiile Guvernului cu privire la anumite evenimente,
mesajul Preşedintelui Republicii cu prilejul semnării unui acord internaţional, apelul
primarului către cetăţeni cu privire la un aspect de politică publică locală, etc.
Aceste acte cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate
fiind dată de prestigiul şi poziţia în stat a emitentului (9).
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera
activităţii administraţiei publice; ele reprezintă transformări în lumea înconjurătoare care
produc efecte juridice, independent de existenţa unei manifestări de voinţă, în acest sens, a
autorităţilor publice (de exemplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul
proprietatea localităţii, omisiunea de a răspunde la o cerere de informaţii de interes public,
etc.), ci doar în baza legii.
Legea este, aşadar, cea care dă valoare unui fapt material, transformându-l într-un
fapt juridic, în speţă administrativ.
177
dr. Niculae Neagu
Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei clădiri), sau ilicite
(exemplul clasic fiind contravenţia).
Operaţiunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi
ale administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele (10): avize, dări
de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici, etc.
Concluzionând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce
efecte juridice datorită manifestării de voinţă, în acest sens, a autorităţii publice emitente, şi
faptul administrativ produce efecte juridice deşi nu există o manifestare de voinţă, în
acest sens, iar operaţiunile administrative, cu toate că reprezintă manifestări de voinţă ale
autorităţilor publice, nu produc efecte juridice.
Simţim nevoia de a sublinia importanţa distincţiei între diferitele forme de activitate
ale administraţiei publice, apărute din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct,
dar şi a acţiunilor în contencios administrativ; astfel, doar actele administrative, contractele
administrative şi faptul administrativ denumit „tăcerea administraţiei” pot fi contestate
prin acţiune directă, nu şi operaţiunile administrative.
3. Definiţia şi caracteristicile actelor administrative
Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem afirma că acesta

constă în manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice,
realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice (11).
În acest fel, acceptăm atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorităţi
publice, cât şi aspectul material al acestuia, în referire la conţinutul său, din care trebuie
să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorităţile publice.
Puterea publică poate fi definită ca atributul derivat din lege pe care-l are o anumită
entitate - persoană fizică sau juridică - de a-şi impune cu forţă obligatorie deciziile altor
subiecte de drept: persoane fizice sau juridice.
În principiu, numai autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile
cu particularii. Drept urmare, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o
atribuţie de putere publică, să emită acte administrative. Pe de altă parte, însă, nu toate
manifestările de voinţă ale autorităţilor publice, făcute în scopul producerii efectelor
juridice, sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care
dispune autoritatea respectivă (12).
În lipsa Codului de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o găsim
în prezent în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.
În proiectul Codului de procedură administrativă, depus la Senatul României, în
cuprinsul art. 7, este uzitată următoarea definiţie: (1)”Actul administrativ este manifestarea
de voinţă unilaterală a unei autorităţi publice emis/adoptat în regim de putere publică şi
care produce efecte juridice”. (2) „Actelor administrative le sunt asimilate contractele
administrative”.
Aşadar, desprindem câteva dintre trăsăturile caracteristice ale actului
administrativ, şi anume:
a) Actul administrativ constă într-o manifestare „unilaterală” de voinţă. Prin
această caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele
guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ îşi păstrează permanent caracterul unilateral, chiar şi în
cazul în care este emis în urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de
construcţie) (13), când este adoptat de două sau mai multe autorităţi administrative
178
împreună (un ordin comun al mai multor miniştri, spre exemplu), sau când este adoptat
prin participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul
local, Consiliul judeţean, Guvernul).
b) Actul administrativ concretizează voinţa uneia sau mai multor autorităţii
publice, ca subiecte de drept special, învestit cu „putere publică”, şi, în consecinţă,
produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.
c) Actul administrativ este „obligatoriu” pentru toate subiectele de drept care intră
sub incidenţa sa, pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară, precum şi pentru
autoritatea publică superioară.
Simţim nevoia, faţă de afirmaţia anterioară să facem anumite precizări:
- obligativitatea actului administrativ poate înceta, în primul caz, prin
revocare sau anulare;
- în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul,
sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat
de instanţa judecătorească;
- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară,
există cel puţin două ipoteze:
1) autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale autorităţilor
inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total
sau parţial actul autorităţii inferioare;
2) autoritatea superioară va respecta actul individual al autorităţii inferioare, până
când îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu, sau, atunci când legea nu-i dă
această posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.
d) Actul administrativ este „executoriu” din oficiu, în sensul că poate fi sau
trebuie executat imediat după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv
publicarea sa, aşadar din momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de
intervenţia unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se
deosebesc de hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de
învestire cu formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.
Actul administrativ are, pe de altă parte, forţă executorie şi impune unilateral fără
ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie, unele legi
pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al acţiunii în
contencios administrativ, însă, o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca principiu de drept
administrativ în sistemul nostru de drept (14).
Ne simţim obligaţi să atragem atenţia asupra faptului că forţa executorie nu
trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a actului administrativ.
Executarea forţată poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume doar atunci când legea o
autorizează (ex.: expulzarea unui cetăţean străin, confiscarea anumitor bunuri de către
agentul constatator al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe
excepţionale. În toate celelalte cazuri, executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul
justiţiei.
Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau organizării
executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare.
În literatura de specialitate (15), s-a precizat că această trăsătură este consecinţa
ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea
fundamentală a statului) şi dreptul comunitar, urmează legile organice, legile ordinare,
actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe) (16), alte acte
normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor
autorităţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele
179
dr. Niculae Neagu
administrative individuale ale autorităţilor centrale, actele normative ale autorităţilor

locale, şi, în final, actele administrative individuale ale acestora.
Ierarhia normelor juridice, dispuse într-o piramidă, guvernează eficienţa şi
aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel
inferior se conformează actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei
ţării.
4. Clasificarea actelor administrative
4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material

Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, de ordin general,
formulate în abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de
acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale
pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de
depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui
consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.
În general, actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun
o anumită activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care
oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate.
Astfel, sunt considerate norme imperative dispoziţiile art. 72 din Legea nr.
215/2001, conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de
încetarea mandatului primarului.
Pe de altă parte, ca norme prohibitive, exemplificăm art. 84 alin. 2, din aceeaşi
lege, care instituie interdicţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau
rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul.
În fine, observăm, ca norme permisive cuprinsul art. 57 alin. 1, din Legea nr.
215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva Consiliul local, în anumite
condiţii.
b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este o manifestare de voinţă care produce efecte
juridice cu privire la persoane precis determinate (17), sau, într-o formulă mai explicită,
care „creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor
persoane dinainte determinate”.
Actele individuale pot fi clasificate, la rândul lor, (18) în:
b1) acte creatoare de drepturi şi obligaţii, prin care se stabilesc drepturi sau
obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru
construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise
în temeiul unei „puteri publice” legate a autorităţii publice (de pildă, în prezenţa tuturor
condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de construcţie nu poate fi refuzată de
primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei „puteri discreţionare” a autorităţii
publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamentală; modificarea
organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de
către autorităţile publice superioare numai în ceea ce priveşte legalitatea lor, cele din a
doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul oportunităţii emiterii acestora (19);
b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de
învăţământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscută o activitate
anterioară şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile prevăzute de lege. Emiterea
unui act atributiv de statut personal nu asigură, prin ea însăşi, legalitatea unei activităţi
180
viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de

exemplu); în acest caz, este necesar să intervină un alt act administrativ sau de altă natură,
cum ar fi numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui contract individual de
muncă (20).
b3) acte de constrângere administrativă (procesul-verbal de constatare a
contravenţiei) (21), prin care se aplică o sancţiune administrativă.
b4) acte administrativ jurisdicţionale, categorie hibridă de acte juridice, emise de
autorităţi ale administraţiei publice, care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi sunt emise
potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară
(contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei), cum ar fi hotărârea
comisiei judeţene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar (22). În prezent,
potrivit art. 21 alin. 4, din Constituţia revizuită în 2003, procedurile administrativ
jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite. Drept urmare, petiţionarul nu este obligat să
recurgă la ele, iar dacă a sesizat, totuşi, o jurisdicţie administrativă, el va putea să renunţe
la această cale de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.
b5) acte administrative prin care se încheie contracte, prin care autorităţile publice
devin parte a unui contract administrativ sau civil.
4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic

Criteriul organic poate fi utilizat în scopul clasificării actelor administrative, în
funcţie de emitentul acestora. Drept consecinţă, există:
a) acte administrative emise de autorităţile administrative publice: Guvernul,
Preşedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judeţene, prefectul,
primarul, etc.
Prin „autoritate administrativă” se înţelege acea autoritate cuprinsă în puterea
executivă a statului, putere denumită generic „administraţia publică”. Pentru a înţelege
această sintagmă, precizăm că autorităţile administrative alcătuiesc, alături de autoritatea
legislativă şi autoritatea judecătorească, autorităţile publice ale statului, adică acele entităţi
înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităţile administrative (sau autorităţile
administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile publice, genul (23).
În proiectul Codului de procedură administrativă, prin autoritate publică sunt
înţelese: (1) „…orice structuri publice (instituţie, serviciu, regie autonomă etc.), centrale
sau teritoriale, cu sau fără personalitate juridică, cu conducere colegială sau
unipersonală, înfiinţate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finanţare, care
acţionează cu putere publică”.
b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri
în stat - Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.
Conform prevederilor Constituţiei României, de regulă, Parlamentul adoptă legi, iar
instanţele judecătoreşti, hotărâri judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile
amintite emit şi acte administrative, în realizarea unor sarcini specifice administraţiei
publice, de gestionare a resurselor materiale şi umane, activitate necesară în vederea
funcţionării adecvate a acestora. Suntem, astfel, în prezenţa unui act administrativ de
numire în funcţie atunci când preşedintele Camerei deputaţilor sau al Senatului numeşte
funcţionarii din aparatul propriu al Parlamentului (24), sau când Preşedintele Tribunalului
sau Curţii de Apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative, numeşte în funcţie directorul
executiv şi directorul executiv adjunct al acestei instituţii, care este funcţionar public.
c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub
control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Proiectul Codului de procedură administrativă, în art. 4, alin. 2, prevede: „Sunt
asimilate autorităţilor publice …: asociaţiile şi fundaţiile de utilitate publică, precum şi
181
dr. Niculae Neagu
orice alte persoane sau structuri private, în măsura în care acţionează cu putere publică,
în vederea satisfacerii unui interes public …”
Constatăm, astfel, că statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona
direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administraţi, sau le pot
transfera, sub control strict, unor persoane private, care să le gestioneze în interes public
dar cu respectarea cerinţelor de eficienţă şi eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private menţionate
dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte
administrative obligatorii pentru cei care beneficiază de serviciul public, acte
atacabile pe calea contenciosului administrativ (25).
Cu titlul de exemplu, menţionăm serviciul public de învăţământ este prestat, în
principiu, de universităţi de stat, dar şi de universităţi private, aflate sub controlul
permanent al Consiliului Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, precum şi al
Ministerului Educaţiei şi Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private,
care prestează acelaşi serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort;
serviciile publice de transport local călători pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane
juridice private, în condiţiile legislaţiei în vigoare, etc. În acest context, decizia Rectorului
unei universităţi particulare de numire în funcţie a unui preparator, asistent sau lector
universitar, este un act administrativ, la fel ca şi actul omologului său de la o
universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este reglementat prin lege specială,
Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban călători de
a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept
privat.
1. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura

„Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 72.
2. Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a II-a, Institutul de
Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 148.
3. Rarincescu Constantin, Contenciosul administrativ român, Ediţia a II-a, Editura
Universală, Alcalay C.O., 1937, p.22.
4. Vântu Ioan, Anghene Mircea, Străoanu Mircea, Organele administraţiei de stat
în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1972, p.13.
5. Rarincescu Constantin, op. cit., p. 13.
6. Vântu Ioan, Anghene Mircea, Străoanu Mircea, op. cit., p. 23.
7. De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Muncă urmăreşte aplicarea legilor din
domeniul raporturilor de muncă, controlând astfel activitatea agenţilor economici.
8. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,
p. 3-17; Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 73 şi
urm.; Iovănaş Ilie, Drept administrativ, vol. II, Editura Servo Sat, 1997, p. 52;
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p. 275 şi urm.; Chiriac Lucian, Activitatea autorităţilor administraţiei
182
publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001, p. 12; pentru o clasificarea diferită, a

se vedea şi Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 8.
9. Drăganu Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Editura Lumina
Lex, Bucureşti,1998, p. 102.
10. Drăganu Tudor, op.cit., p. 77; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 277; pentru
definiţii din perioada interbelică, a se vedea Negulescu Paul, Tratat de drept
administrativ, vol. I, Editura Institutului de Arte Grafice „Marvan”, 1934, p. 96;
Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ , vol. .I, Institutul de Arte
Grafice „Eminescu” S.A., 1929, p. 380.
11. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 287; definiţia din ediţia 2001 a fost preluată şi
de Trăilescu Anton, Drept administrativ – tratat elementar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, p. 187. Pentru alte definiţii, a se vedea şi DrăganuTudor, Actele
de drept administrativ p. 42; Iorgovan, Antonie, op.cit., vol. II, 2005, p. 24;
Chiriac Lucian, op.cit., p. 27.
12. De exemplu, achiziţionarea unor materiale de construcţii sub o anumită valoare, pe
baza unui act emis de autoritatea publică, în vederea efectuării unor reparaţii la
clădirea în care funcţionează această autoritate.
13. În acest caz, cererea particularului reprezintă doar o condiţie pentru emiterea
actului administrativ, nu determină încheierea unui contract; ca efect al acestei
constatări, renunţarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu
determină automat încetarea efectelor acestuia, ci constituie doar o condiţie pentru
revocarea actului de către emitent - Petrescu Rodica Narcisa op.cit., p. 289;
autorizaţia este emisă ca urmare a manifestării de voinţă a administraţiei publice,
nu ca rezultat al unui acord cu particularul.
14. Pentru discuţii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a
se vedea Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul
administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 117; pentru aceeaşi
problematică în contextul acţiunii în contencios administrativ, a se vedea Idem,
Legea contenciosului administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 545 şi
urm.
15. Petrescu Rodica Narcisa , op.cit., p. 256.
16. În sensul că ordonanţele sunt acte complexe, de drept administrativ şi
constituţional, a se vedea Vedinaş Verginia, Lazăr Rozalia Ana, Controlul de
constituţionalitate al actelor administrative, în „Juridica” nr.8/2000, p. 300 şi urm.
17. Drăganu Tudor, op.cit., p. 145.
18. Petrescu Rodica Narcisa , op.cit., p. 292 şi urm.
19. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p.293; Iovănaş Ilie, op.cit., p.220.
21. A se vedea reglementarea cadru în materie, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
22. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosul administrativ, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2009, p. 105 şi urm.
23. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 287.
24. Drăganu Tudor, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 143; Petrescu Rodica Narcisa op.cit., p. 286.
25. Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset,
Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin,
Paris, 1999, p .10; Drăganu Tudor, op.cit., p. 144; Petrescu Rodica Narcisa,
op.cit., p. 287; Iorgovan Antonie, op.cit., p .23.
183
dr. Niculae Neagu
184
CAPITOLUL IX
CONDIŢIILE DE VALABILITATE, FORMA ŞI PROCEDURA

EMITERII/ADOPTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV
Din economia legii şi a părerilor exprimate în doctrină deducem că, pentru a fi

valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru condiţii: a) să fie emis de
autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; b) să fie emis în forma şi cu
respectarea procedurii prevăzute de lege; c) să fie conform cu Constituţia, legile şi actele
normative în vigoare; d) să fie conform cu interesul public urmărit de lege.
1. Competenţa autorităţii publice
O primă regulă cerută a fi respectată este cea care impune ca actul administrativ
să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale. Competenţa
reprezintă ansamblul atribuţiilor conferite prin lege autorităţilor publice sau persoanelor
din cadrul autorităţilor publice.
Competenţa unei autorităţi administrative este stabilită prin lege şi, prin
urmare, ea nu poate fi transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege (1). Ea este
185
dr. Niculae Neagu
obligatorie - în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei - (2), şi are caracter

permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat (3).
Competenţa poate fi exclusivă, partajată între mai multe autorităţi publice,
alternativă sau delegată.
Normativitatea şi practica administrativă au impus trei tipuri de competenţă, şi
anume:
a) competenţa materială (ratione materiae) se referă la domeniul în care
autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanţelor
publice - finanţe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Muncă - raporturi de
muncă, protecţie socială, Consiliul local - taxe locale, drumurile din oraş, etc.; Comisia
Naţională de Statistică - statistică, etc.). Vorbim, astfel, despre sfera şi natura
raporturilor sociale în care acţionează autoritatea publică.
b) competenţa temporală (ratione temporis) aparţine autorităţii publice care este
investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune materială
la momentul în care actul este emis sau operaţiunea efectuată (4). Cu alte cuvinte, ea este
determinată de limitele de timp între care se exercită atribuţiile conferite de legi unei
autorităţi publice şi poate fi permanentă sau temporară.
O precizare, în acest loc, este necesară, întrucât autoritatea publică s-ar putea să
aibă competenţa de a emite actul administrativ în cauză, dar nu la momentul în care acesta
este emis (prin moment înţelegându-se ziua emiterii, sau alte unităţi de măsurare a
timpului, dacă se poate stabili cu certitudine când a încetat competenţa de emitere a actului
administrativ). Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă
neinvestită legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă,
tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai
poate oficia căsătorii la ora 12,00 dacă noul primar ales în funcţie a fost validat de
judecător la ora 10,00 a aceleiaşi zile. Dacă actul prin care competenţa temporală încetează
este un act normativ, se ia în calcul data publicării lui sau aducerii la cunoştinţă publică, pe
când în cazul actului individual se va lua în considerare data sau momentul comunicării lui.
În contextul dat s-a discutat foarte mult şi despre teoria funcţionarului de fapt.
Astfel, s-a pus întrebarea: ce efecte are actul administrativ sau operaţiunea administrativă
realizată de un funcţionar care nu mai are competenţă legală de a le realiza, sau încă
nu are această competenţă, însă aparent, din perspectiva persoanelor care vin în contact
cu acest funcţionar, el este competent să emită actul sau să efectueze operaţiunea?
Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a încetat, şi
care oficiază în continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt ele valabil
încheiate?
În doctrina dreptului administrativ şi în practica administrativă şi judecătorească se
consideră, pe bună dreptate, că teoria funcţionarului de fapt, atunci când există aparenţa
legalităţii activităţii acestuia, coroborată cu aceea a aparenţei în drept, acceptată din
motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau
operaţiunea administrativă ca fiind legală, şi de a evita repunerea în discuţie a situaţiei
juridice ce face obiectul actului sau operaţiunii, şi, implicit, obligarea persoanei în cauză de
a parcurge procedura administrativă din nou (5). Considerarea ca legală a operaţiunii sau a
actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administraţi, şi nu
antrenează exonerarea de răspundere a funcţionarului public care nu poate dovedi că a fost
în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operaţiunea.
În categoria exemplelor privind funcţionarii de fapt am putea încadra şi situaţia
funcţionarului public căruia îi este anulat, prin hotărâre judecătorească, cu efecte
retroactive, actul de numire în funcţia publică. În acest context, actele administrative
emise sau operaţiunile administrative efectuate de acesta în perioada dintre numire şi
186
anularea numirii sunt considerate valide, în virtutea teoriei funcţionarului de fapt, chiar
dacă efectul anulării actului de numire ar fi acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost
niciodată funcţionar public.
c) competenţa teritorială (ratione loci). Competenţa teritorială defineşte câmpul
geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice. Vorbim aici despre
limitele în spaţiu ale exercitării atribuţiilor: ansamblul teritoriului naţional - competenţă
naţională, sau numai teritoriul unei comune, oraş sau judeţ - competenţă locală. Astfel,
Guvernul are competenţă naţională, conducerea colectivă a unei regiuni de dezvoltare
economică are competenţă regională, Consiliul judeţean competenţă judeţeană (ce este
inclusă în sfera mai largă a competenţei locale, în sensul de alternativă la competenţa
naţională) iar Consiliul local competenţă locală.
În legătură cu problematica competenţei autorităţilor publice de a emite/adopta acte
administrative există câteva dezbateri menite să explice/exemplifice unele principii care au
legătură cu practica administrativă, asupra cărora ne vom apleca în cele ce urmează:
a) Principiul paralelismului competenţelor
În conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina şi practica de
drept administrativ (6), în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să
rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competenţa de a emite un act sau de a
efectua o operaţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel act sau de a
cere restituirea prestaţiei (atunci când acest lucru este posibil).
Pentru a exemplifica practic acest principiu, evocăm posibilitatea pe care o are un
Consiliul local de a hotărî participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii
locale pe care o reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale (art. 15 din Legea nr.
215/2001). De aceea, prin aplicarea principiului paralelismului competenţelor, tot prin
hotărâre a consiliului local se poate hotărî şi renunţarea la calitatea de asociat sau acţionar
la societăţile comerciale respective.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenţa este
exclusivă, prin urmare, în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauză, revocarea
poate fi decisă şi de aceste autorităţi.
b) Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă

Coerenţa activităţii administrative presupune şi necesitatea ataşării la regulile de
competenţă a caracterului de ordine publică. Aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu
de contencios administrativ, oricare dintre părţi, şi chiar instanţa de contencios
administrativ, din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepţia de
necompetenţă a autorităţii publice pârâte, care constituie motiv de nulitate absolută a
actului administrativ atacat.
Considerăm, în contextul analizei acestui aspect, că ilegalitatea datorată
necompetenţei nu poate fi acoperită prin confirmare. Prin urmare, autoritatea
administraţiei publice care de fapt era competentă să emită actul nu şi-l poate însuşi şi să
considere că este emis cu respectarea competenţei. Singura soluţie aplicabilă, în această
situaţie, este emiterea unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de această dată de către
autoritatea competentă (7), care va produce, însă, efecte juridice numai din momentul
emiterii.
c) Subsidiaritatea
Doctrina a abordat şi a oferit soluţii şi cu privire la înţelegerea şi aplicarea acestui
principiu, în situaţiile unor competenţe alternative. Astfel, s-a subliniat că în situaţiile
unor competenţe alternative, autorităţile publice cu competenţă alternativă intervin numai
dacă şi în măsura în care autorităţile de la nivelul cel mai apropiat de cetăţeni refuză sau
sunt în imposibilitate de a-şi îndeplini competenţele.
187
dr. Niculae Neagu
d) Obligativitatea competenţei
Se recunoaşte unanim că exercitarea competenţei este obligatorie şi trebuie
realizată cu bună-credinţă. Pe cale de consecinţă, orice act sau contract prin care
autorităţile renunţă la competenţa atribuită este nul. Menţionăm că acest lucru nu aduce
atingere posibilităţii de delegare a competenţei.
e) Lipsa competenţei autorităţii emitente
Am văzut că activitatea administrativă se realizează numai de către o autoritate
competentă şi strict în limitele competenţei sale. Pe cale de consecinţă, actele sau
operaţiunile administrative necompetente sunt lovite de nulitate şi atrag o formă de
răspundere juridică pentru persoanele vinovate.
Consemnăm, în context, faptul că sunt exceptate de la desfiinţare efectele activităţii
administrative şi a persoanelor respective care nu aveau cunoştinţă despre ilegalitate.
f) Momentul stabilirii competenţei autorităţii emitente
În ceea ce priveşte factorul timp al stabilirii competenţei, considerăm că acesta
corespunde momentului iniţierii procedurii administrative.
Considerăm, de asemenea, că modificarea dispoziţiilor legale privind competenţa
pe parcursul derulării procedurii administrative nu afectează competenţa stabilită iniţial, cu
excepţia cazului în care autoritatea publică este desfiinţată sau dacă legea prevede în mod
expres transferul de competenţă asupra procedurilor administrative aflate în derulare.
g) Conflictele de competenţă în materie administrativă
În materia dreptului administrativ, conflictele de competenţă pot fi:
• pozitive, când două sau mai multe autorităţi publice se declară deopotrivă şi
concomitent competente să desfăşoare o anumită activitate administrativă;
• negative, când nici o autoritate publică nu se declară competentă să
desfăşoare o anumită activitate administrativă.
Soluţionarea conflictelor de competenţă între diversele autorităţi publice se
efectuează, după cum urmează:
• de către o autoritate publică ierarhică comună, atunci când autorităţile în
conflict sunt subordonate aceleiaşi autorităţi publice;
• de Primul-ministru, cu avizul Secretarului General al Guvernului, dacă
autorităţile publice aflate în conflict sunt subordonate Guvernului sau
ministerelor;
• de prefect, în cazul conflictelor de competenţă între autorităţile publice
locale şi a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, de pe raza de
competenţă;
• de instanţa de contencios administrativ, printr-o hotărâre de interpretare
cu caracter obligatoriu, definitivă şi irevocabilă, şi în oricare alte cazuri
neacoperite de situaţiile precizate mai sus, la sesizarea oricărei autorităţi aflate
în conflict; instanţa de contencios administrativ se poate pronunţa printr-o
hotărâre de interpretare şi asupra contestaţiei privind modul de rezolvare a
conflictului de competenţă, formulată în condiţiile procedurilor contenciosului
administrativ.
Nu în ultimul rând, atragem atenţia asupra faptului că în situaţia când există risc în
amânarea efectuării unui act sau operaţiuni urgente, orice autoritate publică este în abilitată
să ia măsurile urgente, dacă acel eveniment care impune măsura s-a produs în raza sa de
competenţă teritorială, chiar în pofida faptului că acea autoritate nu are competenţa
materială de a lua măsura respectivă. În acest caz, în mod necesar, autoritatea competentă
material va fi informată în termen de cel mult 3 zile, dată de la care competenţa de urgenţă
încetează.
188
Mai adăugăm faptul că, regulile conflictului de competenţă se aplică şi structurilor

interne ale autorităţilor publice, între diversele structuri şi nivele de decizie. În aceste
situaţii, conflictele de competenţă sunt soluţionate, de îndată, de către conducătorul acelei
autorităţi publice.
h) Delegarea competenţei
Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi publice
subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în anumite cazuri
determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între funcţionarii
publici.
Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu
necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectivă a complexei problematici
cu care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a unor reguli mai
puţin restrictive, la formularea unui compromis (8).
Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în
sens larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul
administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind
admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (autoritatea
publică delegatară).
În dreptul administrativ se cunosc două tipuri de delegare, şi anume:
• Delegarea de atribuţii. Acest tip de delegare presupune ca autoritatea
delegantă să renunţe temporar până la revocarea expresă a delegării, la atribuţia de
putere publică într-un anumit domeniu. Drept urmare, aceasta pierde posibilitatea de a
decide în acel domeniu. Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcţii, nu o
persoană determinată şi, prin urmare, delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul
funcţiei publice este schimbat. Delegarea de atribuţii trebuie realizată, întotdeauna, în
formă scrisă (9). De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poate sub-delega
atribuţiile de putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură. Suntem, în acest
caz, în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, cărora le sunt delegate
obligatoriu unele atribuţii prevăzute de lege în sarcina primarului, iar altele pot fi delegate
de primar (10).
• Delegarea de semnătură. Acest tip de delegare permite delegarea
semnăturii titularului unei funcţii publice către un colaborator sau subordonat. În
această eventualitate, nu se delegă atribuţiile, ci doar semnătura. Prin urmare, titularul
funcţiei publice sau a demnităţii publice îşi păstrează competenţa şi răspunderea în
domeniul vizat (11). Suntem în prezenţa unei măsuri interne, de organizare optimă a
serviciului public, aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea delegării
de atribuţii. Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană determinată, în consecinţă
pierderea funcţiei publice antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă şi în cazul în
care delegantul îşi pierde funcţia. Delegatarul acţionează în numele delegantului şi, pe cale
de consecinţă, este interzisă sub-delegarea semnăturii.
2. Forma şi procedura de emitere/adoptare a actului administrativ
2.1. Procedura administrativă necontecioasă

Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de
autorităţile administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau eliberează
diferite certificate, avize, aprobări, etc., în absenţa unui litigiu (12).
Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ - avizul
(facultativ, consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior),
propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului –
189
dr. Niculae Neagu
cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale

posterioare emiterii actului - comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autorităţile administraţiei publice pot asocia alte
autorităţi publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal şi al
criteriului oportunităţii. De asemenea, o importanţă tot mai mare au primit în ultima vreme
procedurile de consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei
administrative. Administraţia publică tinde tot mai mult, fie forţată de legi, fie din proprie
iniţiativă, să ţină seama de părerea celor vizaţi prin actul administrativ, deşi dispune de o
putere de decizie unilaterală. O decizie astfel adoptată are avantajul de a fi susceptibilă de
o aplicare mai facilă şi de o adeziune mai rapidă din partea celor vizaţi decât decizia luată
fără consultare, considerată de multe ori abuzivă şi fără sens.
Nu în cele din urmă, o administraţie modernă poate funcţiona la standarde de
calitate ridicate doar dacă respectă principiul transparenţei, conform căruia deciziile
administraţiei publice trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate să le
cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere şi de executare a deciziei
administrative să fie deschisă, coerentă şi corectă, uşor de urmărit de public.
Trecând în planul contenciosului administrativ, apare importantă distincţia între
actele administrative şi formele procedurale prevăzute de lege pentru emiterea
actului administrativ, întrucât doar actul administrativ, adică actul final, poate fi contestat
pe calea unei acţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele, acordurile,
propunerile, referatele, aprobările, etc. Instanţa de contencios administrativ, atunci când
analizează legalitatea actului administrativ, se va pronunţa şi asupra formelor procedurale
(actelor interne, cum mai sunt ele denumite).Totuşi, nu de puţine ori, ilegalitatea actului
administrativ este rezultatul evident al ilegalităţii unei forme procedurale care a stat la baza
emiterii lui.
O parte dintre aceste forme sunt instituite de lege în scopul garantării
drepturilor celor administraţi sau pentru informarea autorităţilor publice şi, de aceea, pot
atrage anularea actului - nulitatea relativă, sau nulitatea absolută a acestuia - care trebuie
doar constatată de instanţă. Alte forme procedurale, cum ar fi procedurile facultative, însă,
nu atrag nulitatea actului.
Reîntorcându-ne la atitudinea instanţei de judecată, observăm că aceasta are dreptul
de a aprecia dacă neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natură să
vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redusă a anchetei publice prevăzute de
lege nu impietează asupra legalităţii actului administrativ, dacă cel vizat şi-a prezentat
punctul de vedere şi acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul că funcţionarul public
vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituţiei nu a fost lăsat să semneze un
angajament de plată şi a fost emisă o decizie de imputare cu acelaşi conţinut ca şi
angajamentul de plată nu afectează legalitatea deciziei de imputare.
2.2. Termenele în procedura administrativă

Legea a consacrat două categorii de termene în materia finalizării procedurii
administrative, şi anume: general şi speciale.
a) termenul general, în care o procedură administrativă trebuie terminată
(finalizată) este de 30 de zile calendaristice, socotite de la:
- data prevăzută de lege pentru exercitarea unei atribuţii determinate;
- data înregistrării solicitării de către autoritatea publică ierarhic superioară
sau de control;
- data înregistrării petiţiei sau de la care petiţia a fost transferată autorităţii
publice competente.
190
Termenul general se socoteşte încheiat în cea de a 30 zi calendaristică şi include

ziua de pornire. În cazul în care ultima zi a termenului este o zi nelucrătoare sau de
sărbătoare legală, termenul se prelungeşte până în prima zi lucrătoare.
Termenul de 30 de zile poate fi prelungit, în mod excepţional, de către
conducătorul autorităţii publice, pentru motive temeinic justificate legate de complexitatea
obiectului procedurii administrative, cu maximum 15 zile calendaristice, prelungire care
este valabilă şi are efect doar dacă este comunicată în scris celor interesaţi, în termenul
iniţial de 30 de zile, împreună cu motivele prelungirii.
Mai reţinem şi faptul că, în cadrul termenului de finalizare a procedurii de
soluţionare, autoritatea publică poate fixa termene rezonabile pentru diversele etape ale
procedurii.
b) termene speciale, mai scurte de 30 de zile, pe care autorităţile publice le pot
fixa, prin acte administrative. Aceste termene se aplică şi se respectă cu prioritate
comparativ cu termenul general, iar nerespectarea semnifică un refuz implicit/tacit de
soluţionare a cazului sau de finalizare a procedurii administrative.
Aceasta fiind regula, reţinem faptul că termene mai lungi decât termenul general
pot fi stabilite numai prin legi speciale şi doar dacă sunt justificate prin situaţii de
excepţie. Oricum, în toate cazurile, autorităţile au obligaţia de a acţiona în termene
rezonabile. Termenele speciale se calculează, de asemenea, pe zile calendaristice.
Termenele speciale stabilite pe ani, luni sau săptămâni se socotesc împlinite în ziua
anului, lunii sau săptămânii corespunzătoare zile de plecare. Termenul care, începând la
29, 30 sau 31 ale lunii, se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, se socoteşte
încheiat în ziua cea din urmă a lunii. Termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare
legală sau când serviciul este suspendat se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru
următoare.
O situaţie cu totul aparte priveşte termenul de comunicare a informaţiilor de
interes public, socotită situaţie derogatorie de la reglementarea termenului general. Astfel,
aceste informaţii trebuie comunicate solicitantului în cel mult 10 zile calendaristice de la
data solicitării. În acelaşi termen trebuie comunicat şi eventualul refuz al accesului la
informaţie din partea autorităţii publice în cauză. Informaţiile de interes public solicitate
verbal de către mijloacele de informare în masă vor fi comunicate, de regulă, în cel mult 24
de ore.
Nerespectarea termenelor prevăzute în legile administrative semnifică, în opinia
majorităţii autorilor, după caz, refuz implicit/tacit de exercitare a unei atribuţii, refuz de
executare a unui ordin ierarhic sau a unei măsuri de control, refuz de soluţionare a unei
petiţii şi atrage o formă de răspundere juridică a autorităţii publice şi a persoanelor
vinovate. În cazul refuzului nejustificat, se consideră că, ne aflăm în situaţia de act
administrativ ilegal.
În situaţia în care o parte a fost împiedicată, din motive independente de voinţa sa,
să respecte un termen procedural, aceasta poate fi repusă în termen, la cerere, prin act al
autorităţii publice competente. Cererea de repunere în termen trebuie să introducă în cel
mult 15 zile de la încetarea împiedicării, dar nu mai mult de 1 an de la expirarea termenului
procedural. Refuzul repunerii în termen poate fi contestat în contencios administrativ de
către persoanele interesate.
2.3. Forma scrisă a actului administrativ

În mod obligatoriu actele administrative trebuie emise în formă scrisă. Este atât
o condiţie de valabilitate, cât şi una de facilitare a dovedirii existenţei lor. Cu toate
acestea, s-a considerat că şi un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dacă
191
dr. Niculae Neagu
este dovedită existenţa lui - cum ar fi avertismentul verbal în caz de o contravenţie - însă în
practica administrativă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte (13).
Argumentăm veridicitatea afirmaţiei de mai sus şi cu dispoziţiile din Ordonanţa
Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor (14), care prevede, în
mod obligatoriu, semnarea şi motivarea legală a răspunsului la petiţii, chiar dacă acest
răspuns este negativ. În aceste condiţii, nici măcar refuzul de a soluţiona o petiţie nu mai
poate fi verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condiţie de valabilitate a lui este
semnarea de către conducătorul autorităţii publice.
În practica administrativă românească în nici o situaţie nu a fost admisă dovada
cu martori pentru a contesta existenţa unor acte administrative ce trebuie semnate de
autoritatea emitentă sau a unor acte care trebuie emise în formă scrisă. Dovada cu martori
va fi admisă doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactării actului
administrativ, respectiv pentru înscrierea în fals.
Considerăm că sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ
este nulitatea relativă a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când
legea o prevede în mod expres, care duce la inexistenţa actului administrativ.
În doctrină se susţine că forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prezenţa unui
act administrativ dacă nu este dublată de manifestarea de voinţă a autorităţii publice făcută
în scopul de a produce efecte juridice. În această ipostază, sunt considerate înscrisurile prin
care se atestă anumite fapte juridice sau drepturi. Ele nu sunt acte administrative, ci doar
operaţiuni administrative, spre exemplu certificatele de stare civilă, încheierile de
autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut
prin voinţa liber declarată a părţilor sau prin faptul administrativ al naşterii sau decesului,
ci doar constată acest aspect (15).
Legislativ, soluţia doctrinară a fost confirmată prin Ordonanţa Guvernului nr.
33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile
publice centrale şi locale (16), care prevede că prin certificat se înţelege documentul ce
confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o anumită calitate în vederea
valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia, iar prin
adeverinţă - documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza
lui se naşte dreptul producătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pieţe, târguri
sau oboare, ci pe baza faptului că acel producător deţine anumite bunuri agricole
comercializabile. Prin certificat se atestă doar provenienţa produselor ca fiind din
gospodăria proprie a respectivei persoane fizice (17).
Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor
administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina şi
jurisprudenţa ce consacră anumiţi termeni.
2.4. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ

A. Consultarea facultativă (avizul facultativ)
Consultarea facultativă presupune libertatea de decizie a autorităţii publice, în
condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi publice,
instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private.
Constatăm că rămâne la aprecierea autorităţii publice dacă va solicita sau nu un
aviz, iar dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului
administrativ.
Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a fi
obligată să recurgă la o altă consultare.
192
B. Consultarea obligatorie (avizul consultativ)

În acest caz, autoritatea publică emitentă este obligată prin lege să solicite
opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă nu trebuie să se conformeze acelei
opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să corespundă
proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei
noi consultări.
Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize
consultative (18). În conformitate cu dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al
acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi:
favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care
cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de
documentele sau de informaţiile pe care se sprijină. Observaţiile şi propunerile
Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute
în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie
motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.
Vedem că, în acest caz, deşi avizul rămâne un aviz consultativ, autoritatea publică
emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de ignorare a conţinutului avizului.
În mod similar, Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea regulamentului
privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare
Guvernului (19), prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului
Justiţiei în original, împreună cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor
publice interesate. Ministerul Justiţiei avizează proiectele de acte normative exclusiv din
punct de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare. În
acest caz suntem în prezenţa unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu
condiţionează conţinutul actului final.
O analiză aparte necesită procedurile consultative impuse de imperativul
asigurării transparenţei decizionale în administraţia publică.
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică (20)
stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei
decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau
numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în
raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin
această reglementare s-a încercat apropierea societăţii civile de activitatea decizională a
administraţiei publice (21).
Suprapunând aceste dispoziţii cu textele Ordonanţei Guvernului nr. 75/2003, care
prevede că prin hotărâre a consiliului local sau judeţean se vor stabili procedura şi
modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru
locuitori şi a proiectelor de acte administrative care cad sub incidenţa prevederilor Legii
nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi de
consultare a cetăţenilor cu privire la conţinutul acestora, vedem că legea stabileşte doar un
cadru general, ce urmează a fi circumstanţiat, prin acte administrative de la nivel local, în
funcţie de specificul autorităţii administraţiei publice locale.
Doctrina a remarcat (22) faptul că, practica reglementării prin legi şi ordonanţe a
diferitelor aspecte ce ar trebui să se regăsească, împreună, într-un Cod de procedură
administrativă, îndepărtează legislaţia noastră de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung de
care are nevoie.
În ceea ce priveşte procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în
activitatea autorităţilor publice s-au cristalizat câteva principii, cum ar fi:
193
dr. Niculae Neagu
a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de

interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi
locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa
autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în
procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli:
şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice; dezbaterile
vor fi consemnate şi făcute publice; minutele acestor şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi
făcute publice.
Potrivit legii, autorităţile administraţiei publice obligate să respecte dispoziţiile
legii, sunt:
a) autorităţile administraţiei publice centrale (23): ministerele, alte organe
centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile
publice deconcentrate (24) ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome;
b) autorităţile administraţiei publice locale: Consiliile judeţene, Consiliile locale,
primarii, instituţiile(25) şi serviciile publice de interes local sau judeţean.
Fac excepţie de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative şi
şedinţele în care sunt prezentate informaţii privind:
a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele
strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte
din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor
comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului
concurenţei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii.
În procesul de elaborare a actelor normative, autorităţile publice au obligaţia de a
întreprinde anumite acţiuni care să asigure şi participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor
legal constituite, astfel:
a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative
autoritatea administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această
acţiune, care va fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea
spre analiză, avizare şi adoptare de către autorităţile publice (26). Anunţul va cuprinde o
notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind
necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului
respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în
scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act
normativ. Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.
Autoritatea administraţiei publice va stabili, la publicarea anunţului, o perioadă de
cel puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la
proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, iar conducătorul autorităţii publice va
desemna o persoană din cadrul instituţiei, responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă,
care să primească propunerile, sugestiile şi opiniile persoanelor interesate cu privire la
proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative
tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor
publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate
de cei interesaţi.
194
d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei

întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost
cerut în scris de către o asociaţie legal constituită (27) sau de către o altă autoritate publică.
Dezbaterile publice organizate trebuie să se desfăşoare în cel mult 10 zile de la publicarea
datei şi locului unde urmează să fie organizate.
e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările
referitoare la proiectul de act normativ în discuţie.
f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale
excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave
atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în
procedură de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.
Potrivit legii, participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la
procesul de luare a deciziilor va avea loc în următoarele condiţii:
a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este
inserat în site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de
desfăşurare, şi va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedinţei publice, precum şi
ordinea de zi. Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal
constituite care au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare,
referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în şedinţă
publică; difuzarea anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa publică sunt în
sarcina responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.
b) participarea persoanelor interesate la şedinţele publice se va face în limita
locurilor disponibile în sala de şedinţe, în ordinea de precădere (28) dată de interesul
asociaţiilor legal constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana
care prezidează şedinţa publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media
la şedinţele publice.
c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care
participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele
aflate pe ordinea de zi.
d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a
autorităţilor publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de
persoanele invitate au valoare de recomandare.
e) minuta (29) şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia
cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză
şi publicată în site-ul propriu. Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze
minutele şedinţelor publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi
înregistrate. Înregistrările şedinţelor publice, cu excepţia celor prevăzute la art. 6 din Legea
52/2003, vor fi făcute publice, la cerere, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces
la informaţiile de interes public.
f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport
anual privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele
elemente: numărul total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse
în proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la
şedinţele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte
normative; situaţia cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie pentru
nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi
asociaţiile legal constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi
motivaţia restricţionării accesului. Raportul anual privind transparenţa decizională va fi
făcut public în site-ul propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spaţiu accesibil
publicului sau prin prezentare în şedinţă publică.
195
dr. Niculae Neagu
Legea nr. 52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice pentru nerespectarea

dispoziţiilor sale, respectiv:
a) acţiunea în contencios administrativ; orice persoană care se consideră
vătămată în drepturile sale, prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii
contenciosului administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei
publice de a respecta dispoziţiile legii (30). Plângerea şi recursul se judecă în procedură de
urgenţă şi sunt scutite de taxă de timbru.
b) răspunderea disciplinară; constituie abatere disciplinară şi se sancţionează,
potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sau, după caz,
potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu permite
accesul persoanelor la şedinţele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în
procesul de elaborare a actelor normative de interes public.
c) măsuri administrative; persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau
din proprie iniţiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a
autorităţii publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat
regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.
C. Procedura avizului conform

Procedura avizului conform este o procedură de excepţie (31), aplicabilă doar
când legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un
act administrativ numai după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar
actul administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ
cu respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu în
acest sens îl oferă prevederile art. 7 al Hotărârii Guvernului nr. 45/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control (32), care stipulează faptul că:
„regulamentele de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea
sau în coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorităţilor de control se
aprobă în condiţiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”.
În multe alte situaţii, însă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare
mai largă a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr. 50/1991 se precizează că
„avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter
tehnic de obligativitate” (33).
În fine, mai există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel
prevăzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru încheierea acordurilor de
cooperare transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de
zile, el se consideră a fi favorabil încheierii acordului.
D. Acordul
Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate
publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui
act administrativ (34). Prin urmare, acordul trebuie solicitat obligatoriu, ori de câte ori
legea prevede acest lucru, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct
de vedere al conţinutului.
Remarcăm faptul că, pe bună dreptate, acordul se deosebeşte de avizul conform
prin faptul că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul
manifestării de voinţă a mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp
ce avizul conform (35) este doar un element component al procedurii de elaborare a
actului administrativ.
Considerăm că mai sunt necesare şi alte câteva precizări:
196
- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a

unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de
autoritatea emitentă, fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul
actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite acordul
sau de a refuza emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul emitent
participă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce autoritatea emitentă
actului va trebui să ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizului
conform.
- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă
emitentul acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de
autoritatea publică ce l-a elaborat (36).
- potrivit doctrinei, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului
administrativ (37). Credem că este greu de imaginat un acord concomitent emiterii
actului administrativ; participarea concomitentă a două sau mai multe autorităţi publice la
emiterea unui act administrativ are drept consecinţă faptul că actul va avea doi emitenţi
(spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi miniştri). Cât despre acordul posterior,
existenţa lui distinctă este subminată de asemănarea până la identificare cu aprobarea -
ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiţionează
producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implică doar responsabilitatea autorităţii
publice emitente. Spre exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea
şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici prevede în art. 15 alin. 3 necesitatea acordului
federaţiei sau uniunii la care sunt afiliate organizaţiile sindicale din rândul cărora se
numeşte reprezentantul în comisia de concurs pentru ocuparea unei funcţii publice.
E. Propunerea
Ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul decizional
derulat de o altă autoritate publică, propunerea implică emiterea actului
administrativ numai în urma unei astfel de propuneri. Altfel spus, autoritatea emitentă
nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa
propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ.
Mai mult, conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii,
în caz contrar actul este ilegal. De aceea, autoritatea publică are doar două opţiuni în
cazul în care propunerea nu este mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau
formularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea în funcţie publică a
absolvenţilor programului de formare specializată organizat de Institutul Naţional de
Administraţie se face prin act administrativ al conducătorului autorităţii publice ce a
solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naţional de Administraţie, iar
perioada de stagiu a funcţionarilor publici se desfăşoară după un program aprobat de
conducătorul autorităţii publice la propunerea comună a conducătorului compartimentului
unde urmează să îşi desfăşoare acesta activitatea şi a compartimentului de resurse
umane (38).
2.5. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative

Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de
către persoana competentă din cadrul autorităţii emitente, uneori contrasemnarea de
către o altă persoană, în cazul unor acte motivarea lor, iar în cazul actelor administrative
emise de autorităţi colegiale, existenţa cvorumului şi a majorităţii prevăzute de lege.
A. Semnarea actului administrativ
197
dr. Niculae Neagu
Dintre formele substanţiale necesare pentru ca actul să fie valid, se desprinde ca

importanţă semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea
competenţei de emitere a actului şi este indispensabilă pentru dovada existenţei
deciziei administrative.
Aşa cum am precizat anterior, toate actele administrative trebuie semnate de
persoana împuternicită să angajeze autoritatea publică emitentă. Astfel, dispoziţiile
primarului se semnează de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală,
hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă (39), ordinele
prefectului se semnează de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semnează
de către ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru
(40), etc.
B. Contrasemnarea actului administrativ

Prin intermediul actului contrasemnării, se „autentifică” semnătura persoanei
competente şi se asociază răspunderea contrasemnatarului în ceea ce priveşte
legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.
Lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă, nu de competenţă,
deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ (41).
Obligaţia contrasemnării este prevăzută în actele normative. Spre exemplu, în
Constituţia României ea este prevăzută pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale,
care trebuie contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii loc în executare (42). În
cazul hotărârilor Consiliului local şi a dispoziţiilor primarului (43), acestea trebuie
contrasemnate de către secretar.
C. Motivarea actului administrativ

Doctrina dreptului administrativ s-a pronunţat, în majoritate, pentru consacrarea
principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi
pentru recunoaşterea sa jurisprudenţială (44).
Dacă ne raportăm la statele cu tradiţie democratică, constatăm că această consacrare
s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativă. Astfel, în Franţa (45), legislaţia
adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă generală, a tuturor deciziilor
nefavorabile destinatarului - sancţiuni, decăderi, prescripţii, refuzarea unui avantaj ce
constituie un drept subiectiv al persoanei care îndeplineşte condiţiile legale (autorizaţia de
construcţie, spre exemplu). De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie
derogări de la regulile instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu,
declararea unei informaţii secret de serviciu). Prin excepţie, nu vor fi motivate deciziile
care ar putea dezvălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în
situaţii de extremă urgenţă, şi, bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a
decis că şi în situaţii de urgenţă sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută să-şi
motiveze decizia, la cererea celui interesat, în termen de 1 lună de la emitere.
În dreptul german (46), o dispoziţie cu caracter general din Codul procedurii
administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor
emise în urma soluţionării unui recurs administrativ. Interesant de reţinut este faptul că
termenul de intentare a recursului în anulare este de o lună de la notificarea actului atacat
sau de la răspunsul la recursul administrativ, dacă actul este complet motivat, însă dacă
actul atacat sau răspunsul la recursul administrativ nu conţine anumite menţiuni obligatorii
(posibilităţile de recurs, instanţa competentă şi termenul de exercitare) (47), termenul este
de un an. Prin urmare, administraţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor
de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluţie legislativă ce
198
considerăm că ar trebui adoptată şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte deşi
actele administrative nu se motivează.
În dreptul românesc, motivarea este reglementată, în principiu, în două
cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adică în urma
soluţionării unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.
Aici, ţinem să facem câteva precizări, şi anume:
- motivarea impusă de art.13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizează doar
motivele de drept, ce permit verificarea legalităţii actului administrativ.
- o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în
cazul exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente,
precum şi a termenului de contestare.
Bazaţi pe aceste considerente, apreciem că motivarea reglementată la noi este
incompletă şi, deşi constituie un pas înainte pe calea legiferării principiului motivării
actelor administrative, rămâne criticabilă sub aspectele enunţate. În consecinţă, de lege
ferenda, se impune reglementarea printr-un Cod administrativ a motivării obligatorii a
actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea căii
de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de contestare.
Pe de altă parte, sub aspectul termenului de contestare, s-a afirmat că ar fi utilă
preluarea sistemului german, adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu)
pentru contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru
contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an
dacă lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).
S-a considerat că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare dată
propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motivările „tip”), şi să poată
fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune motivele.
Dispoziţiile generale cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 sunt
concretizate în cazul informaţiilor de interes public prin art. 22 din Legea nr. 544/2001 care
prevede motivarea (fără a se arăta în ce fel) refuzului de a comunica informaţiile de
interes public petiţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care stă
la baza interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului
comunicării informaţiilor publice va trebui să cuprindă toate elementele unei motivări
complete, sau cel puţin ceea ce Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 pretinde şi impune, ca
regulă generală, adică motivarea în drept.
Obligativitatea o întâlnim şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale,
aspect considerat de doctrină ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte (48).
Indicăm, de exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci care vor fi
motivate, sau deciziile Comisiei de soluţionare a întâmpinărilor în cazul exproprierii
(Legea nr.33/1994) (49).
b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea
nr.24/2000 în mod diferit, în funcţie de emitentul actului normativ.
În acest sens, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, legea prevede
obligaţia întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul
normativ în procesul de adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial sau
prezentat pe site-ul de internet al instituţiei emitente (50).
Acelaşi act normativ pretinde că pentru celelalte acte administrative normative,
emise de autorităţi centrale, proiectul să fie însoţit de un referat de aprobare, fără
menţiunea obligativităţii publicării referatului odată cu actul normativ.
Din interpretarea textului legii deducem faptul că motivarea va face referire, în
principal, la:
199
dr. Niculae Neagu
- cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la

insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa unor neconcordanţe
legislative sau a unui vid legislativ;
- principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, cu evidenţierea
elementelor noi;
- efectele avute în vedere, în funcţie de obiectul reglementării;
- implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare;
- implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor
tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare;
- fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, evidenţiindu-
se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de
armonizare legislativă;
- pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct împrejurările
obiective şi stringente ce au determinat cazul excepţional care justifică această
procedură de legiferare;
- pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie să cuprindă o
menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările
comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun;
- în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui
act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe bază şi în executarea căruia
se emite (51).
Într-o ultimă ordine de idei, constatăm că potrivit legii, actele normative adoptate
de autorităţile administraţiei publice locale trebuie să cuprindă, în preambul, o
motivare în drept, adică precizarea articolului din Legea nr.215/2001 sau din altă
reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul (52).
Legea nr. 24/2000 nu conţine sancţiuni pentru situaţia în care motivarea nu este
publicată odată cu actul normativ, sau nu este afişată pe site-ul Web al instituţiei. Cu toate
acestea, ar putea fi aplicabile soluţiile doctrinare identificate de prof. Tudor Drăganu în
1959: „lipsa motivării constituie viciu de ilegalitate pe motiv de formă (nulitate relativă)
iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al
conţinutului (nulitate de fond, absolută)” (53).
În practica controlului asupra activităţii administraţiei publice, instanţele de
contencios administrativ extind controlul şi asupra motivelor invocate, acestea fiind
aspecte de legalitate, numai în cazul în care motivarea este impusă prin lege. În
celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate
sunt elemente de apreciere a oportunităţii deciziei administrative, şi scapă controlului
instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, dar nu şi controlului administrativ.
Deşi în dreptul nostru nu există obligaţia motivării, ca principiu aplicabil tuturor
actelor administrative, unele legi speciale impun, în situaţii determinate, motivarea
unor acte administrative.
Exemplificăm această teză prin conţinutul Legii nr. 10/2001, care prevede că
măsurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziţie motivată a primarului (54).
D. Cvorumul
Pentru actele administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezintă
o formalitate legală necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în care se adoptă actul
administrativ să fie legal constituită.
Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al
membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia
200
să fie valabile (55). Astfel, spre exemplu, şedinţele Consiliului local sunt valabil constituite
în prezenţa majorităţii membrilor (56).
În practică au apărut probleme de interpretare privind modul de determinare a
cvorumului legal, atunci când există număr impar de membri, cum ar fi, ipotetic vorbind,
pentru un Consiliu local format din 27 de membri, jumătate plus unul reprezentând 14
membri sau 15 membri? Cum se calculează acel rest rămas prin divizarea numărului total
al membrilor, prin rotunjire în lipsă sau prin adaos ? Considerăm că, dacă avem în vedere
imperativul asigurării unei interpretări care să permită desfăşurarea şedinţelor şi nu
îngreunarea constituirii cvorumului legal, soluţia este rotunjirea spre mai puţin, cvorumul
fiind aşadar de 14 membri.
E. Majoritatea
Legea şi doctrina au conturat şi conceptul de majoritate în procedura
administrativă. Astfel, potrivit acestora, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea
unui act administrativ de către un organ colegial se referă la numărul de voturi
necesare pentru ca acel act să fie valabil adoptat.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actelor administrative este de trei
feluri:
- simplă: minimum jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă, în condiţiile
în care şedinţa este legal constituită.
- absolută: minimum jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului
colegial, bineînţeles dacă şedinţa este valabil constituită.
- calificată: orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul
membrilor organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc.), dacă şedinţa este legal
constituită.
Observăm că diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dată de scopul în vederea
căruia legea le reglementează: cvorumul - pentru constituirea şi desfăşurarea legală a
şedinţei, majoritatea - pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa
astfel constituită.
În practică, s-au ridicat aceleaşi probleme ca şi la stabilirea cvorumului. Astfel, din
17 membri prezenţi (total 27), câţi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hotărâri ce
necesită majoritate simplă, 9 sau 10 ? Din aceleaşi considerente expuse mai sus, răspunsul
este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majoritate absolută, ar fi necesare 14 voturi
favorabile, iar dacă s-ar cere majoritate calificată de două treimi, ar fi necesare 18 voturi.
2.6. Formalităţi procedurale posterioare emiterii actelor administrative

Din această categorie de formalităţi procedurale fac parte comunicarea actelor
individuale, respectiv publicarea actelor normative, aprobarea şi confirmarea.
A. Comunicarea şi publicarea actelor administrative

Am văzut anterior că actele administrative individuale îşi produc efectele
juridice din momentul comunicării lor către destinatarii respectivului act.
În ceea ce priveşte terţii actului administrativ individual, adică pentru persoanele
care nu sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul
administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când persoana în
cauză ia cunoştinţă efectiv de act. Aceasta deoarece terţilor actului administrativ nu li se
comunică actul, prin urmare luarea la cunoştinţă efectivă este singurul moment de care se
pot lega efectele juridice ale actului faţă de ei.
Pe de altă parte, publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la
cunoştinţa publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter
201
dr. Niculae Neagu
normativ. Există şi situaţii în care şi actele administrative individuale se publică. În

această situaţie se află, spre exemplu, hotărârea guvernamentală de numire în funcţie a
unui prefect.
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe dintre următoarele operaţiuni:
- publicarea în Monitorul Oficial al României - de exemplu, ordonanţele şi
hotărârile guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.,
- publicarea în Monitorul Oficial al Judeţului (al municipiului Bucureşti):
a) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucureşti, de cele ale
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti sau oraşelor care nu au monitoare
proprii, precum şi de cele ale comunelor;
b) dispoziţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean;
c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului;
d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale, precum şi, dacă este cazul, ale ministerelor sau altor autorităţi şi instituţii
publice, care au aplicabilitate în judeţul respectiv;
e) alte documente şi informaţii de interes public, cu excepţia celor a căror publicitate
se face, potrivit legii, prin alte mijloace;
f) declaraţii de politică judeţeană şi alte asemenea declaraţii;
g) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucureşti sau
din oraşe şi comune, ale căror prevederi sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni decât
cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, prin grija secretarului (57).
- publicarea în Monitorul Oficial al comunei,oraşului,municipiului, acolo unde
există, a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local
respectiv de primar (art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003).
- afişarea la sediul autorităţii publice - hotărârile consiliului local, dispoziţiile
primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcţii publice, etc.
- publicarea în presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ -
acte administrative privind organizarea unei licitaţii publice (58), actele normative adoptate
de autorităţile locale (59).
- afişarea pe pagina Web a autorităţii publice, operaţiune ce este echivalentă,
sub aspect juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu - hotărârea consiliului local de
aprobare a organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.
Este interesant de reţinut faptul că, în legislaţia română, termenul de „publicare”
este folosit în paralel cu cel de „aducere la cunoştinţa publică”. De pildă, hotărârile
normative ale Consiliului local se aduc la cunoştinţă publică, şi de la această dată produc
efecte juridice (60).
Considerăm că sintagma „aducere la cunoştinţa publică” are o arie de cuprindere
mai mare decât publicarea, deoarece cuprinde şi alte mijloace de informare publică:
organizarea unei adunări cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anunţuri de
gen publicitar bannere, postere, transmisiuni radio şi TV, afişarea pe pagina web, anunţuri
prin staţii de amplificare mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc..
Apreciem că a fost binevenită această lărgire a sferei de acţiune a mijloacelor de
promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din Monitorul Oficial,
indiferent dacă este cel naţional, judeţean sau local, are prea puţin impact asupra
cetăţenilor, asupra nivelului lor de informare despre „afacerile publice”.
Suntem obligaţi să amintim şi dispoziţiile art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr.
75/2003, care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a Consiliilor locale ale
municipiilor, oraşelor şi comunelor stabilirea, prin hotărâre, a procedurii şi modalităţilor de
202
aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale

autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene.
Ori de câte ori legea prevede expres publicarea unui act administrativ,
nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv, cu excepţia cazului când, în chiar
conţinutul său legea permite nepublicarea, ca de exemplu, hotărârile guvernamentale din
domeniul militar, care se comunică instituţiilor interesate (61). Prin aplicarea principiului
„nemo censetur ignorare legem” ajungem la concluzia că legea, în sens larg, adică şi actele
administrative normative, trebuie aplicată numai atunci când poate fi cunoscută de către
public prin publicare. Prin urmare, chiar dacă legea nu prevede în mod expres sancţiunea
inexistenţei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerată a fi aplicabilă ca
regulă generală şi ca principiu de drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele
normative.
B. Aprobarea
În doctrină se susţine că termenul de „aprobare” trebuie înţeles ca acea
manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de acord cu
actul deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă, nu
ar putea produce efecte juridice (62).
Este vorba, fără îndoială, de formalitatea procedurală corespondentă acordului,
plasată în timp după emiterea actului administrativ, dar mai înainte de comunicarea
sau publicarea acestuia.
Observăm că, în această accepţie (63), aprobarea este o condiţie de formă, fără de
care actul administrativ nu produce efecte juridice. Atragem atenţia asupra faptului că
aprobarea nu acoperă viciile actului administrativ, şi, de aceea, ilegalitatea actului
administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.
Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor
autorităţi publice, în egală măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză
devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru
legalitatea şi oportunitatea lui, chiar dacă nu adaugă nimic la act. Dacă nu am judeca astfel,
nu vedem care ar fi justificarea existenţei procedurii de aprobare.
Folosim ca exemplu situaţia locuinţelor de serviciu realizate în condiţiile Legii
nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale au putut fi vândute cu aprobarea
Guvernului, în situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor s-a restrâns
sau a încetat (64).
C. Confirmarea
Confirmarea a fost definită ca acea manifestare de voinţă (comunicat,
înştiinţare, etc.) prin care o autoritate publică îşi menţine un act administrativ emis
anterior.
Doctrina a mai avansat şi un alt sens al confirmării, şi anume acela de procedură
prin care se acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis
de un organ inferior (65). Acest tip de confirmare, însă, nu este întâlnit în legislaţia
română actuală şi nici în practica administrativă.
2.7. Critica, în doctrină, a inconsecvenţelor utilizării termenilor procedurali

În privinţa termenilor aviz şi acord, s-au constatat numeroase inconsecvenţe din
partea legiuitorului şi autorităţilor administraţiei care adoptă acte normative. În cele
ce urmează, vom stărui asupra situaţiilor întâlnite mai frecvent, încercând clarificările ce se
impun.
A. Avizul şi acordul
203
dr. Niculae Neagu
a) În conformitate cu Legea 107/1996, Legea apelor, “avizul de gospodărire a

apelor şi avizul de amplasament sunt avize conforme”, în timp ce în alt loc se arată că
“lucrările prevăzute (…) pot fi executate numai în baza avizului de gospodărire a apelor
emis de unităţile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului
asupra documentaţiei de investiţii. Punerea în funcţiune sau în exploatare a acestor
lucrări se face numai în baza autorizaţiei de gospodărire a apelor”.
Din coroborarea celor două texte, rezultă că, în cazul avizului de gospodărire a
apelor, suntem în prezenţa unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el
produce efecte juridice nemijlocit.
Aceste anomalii au fost semnalate în doctrină (66), fără efect însă asupra
legiuitorului român, cu toate că nerespectarea unor termeni consacraţi de doctrina română
şi străină poate duce la confuzii majore în practică (67).
b) În legislaţia referitoare la protecţia mediului, acordul de mediu este definit ca
fiind „decizia autorităţii competente pentru protecţia mediului, care dă dreptul titularului
de proiect să realizeze proiectul”.
Totuşi, în opinia noastră, acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în
scris, prin care se stabilesc condiţiile de realizare a proiectului din punct de vedere al
protecţiei mediului (68), prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte
juridice, nu un acord, aşa cum s-ar înţelege din denumirea sa.
B. Aprobarea improprie
Mai multe texte legislative folosesc termenul de aprobare pentru a desemna
manifestarea de voinţă a unui funcţionar public de decizie sau a unei autorităţi
publice, care de fapt reprezintă un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor
funcţionari publici inferiori, a unor alte autorităţi publice sau în urma unei petiţii. Spre
exemplu, dacă un funcţionar din minister face o propunere scrisă unui ministru, pe care
acesta pune rezoluţia „aprobat”; în acest caz nu ne găsim în prezenţa unei adevărate
aprobări, ci a unui act administrativ emis de ministru (69).
Pe de altă parte, Legea nr. 215/2001 prevede în art. 38 alin. 1 lit. ), atribuţia
Consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuţia de aprobare, la propunerea
primarului, a organigramei aparatului propriu.
În fine, Hotărârea Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al
funcţionarilor publici conţine prevederea conform căreia accesul funcţionarului public la
propriul dosar profesional, precum şi eliberarea unor copii de pe documentele conţinute în
acesta se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice (70).
C. Procedura aprobării tacite

Procedura aprobării tacite este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr.
27/2003, fiind de fapt o procedură de emitere implicită a unei autorizaţii, care produce
efecte juridice şi care, ulterior, poate fi valorificată în justiţie pentru obţinerea înscrisului
doveditor al autorizării. Credem că, şi în acest caz, legiuitorul a folosit impropriu
termenul de aprobare pentru emiterea, e adevărat implicită, a unui act administrativ
individual, creator de drepturi şi obligaţii. Considerăm că mai nimerit ar fi fost termenul
de „autorizare tacită”.
D. Aprobarea şi confirmarea titlului de doctor

Conform prevederilor art. 35 din Hotărârea Guvernului nr. 37/1999 privind
organizarea şi desfăşurarea doctoratului (71), hotărârea comisiei pentru susţinerea tezei de
doctorat de a se conferi titlul ştiinţific de doctor se înaintează conducerii instituţiei
organizatoare de doctorat, în vederea acordării titlului ştiinţific de doctor. După aprobare
204
(72), instituţia transmite Dosarul de doctorat şi un exemplar al Tezei de doctorat la

Ministerul Educaţiei Naţionale în vederea confirmării de către Consiliul Naţional de
Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de
comisie şi acordat de conducerea instituţiei.
2.8. Lipsa formalităţilor procedurale esenţiale şi neesenţiale

Este important de reţinut faptul că formalităţile procedurale nu au toate aceeaşi
valoare juridică şi, prin urmare, şi sancţiunile ce se impun în cazul nerespectării lor
sunt diferite.
Acele formalităţi care urmăresc asigurarea legalităţii şi oportunităţii actului
administrativ sau garantarea drepturilor cetăţeneşti sunt considerate formalităţi
esenţiale iar lipsa lor este sancţionată cu inexistenţa actului sau cu nulitatea absolută a
acestuia. Dimpotrivă, formalităţile instituite numai în scopul asigurării operativităţii
activităţii administrative atrag nulitatea relativă a actului, fiind considerate
neesenţiale.
Observăm că determinarea scopului în vederea căruia au fost stabilite anumite
formalităţi procedurale are o deosebită însemnătate în dreptul administrativ (73).
Spre exemplu, adoptarea unei hotărâri de către Consiliul local fără asigurarea
majorităţii cerute de lege este o formalitate esenţială, ce atrage nulitatea absolută a actului
administrativ, pe când nesemnarea hotărârii de către preşedintele de şedinţă este una
neesenţială, ce poate fi îndeplinită şi mai târziu (deci confirmată), dar care atrage totuşi
nulitatea relativă a actului (74). Pe de altă parte, hotărârea de Consiliu local normativă este
inexistentă dacă nu a fost adusă la cunoştinţa publică, respectiv dacă nu a fost comunicată
destinatarului.
2.9. Teoria „formalităţilor imposibile”

În doctrina occidentală, literatura juridică a acreditat această teorie pentru a
desemna situaţia în care o autoritate publică care îşi propune să emită un act
administrativ se află în imposibilitate practică efectivă de a obţine formele
procedurale necesare pentru emiterea actului (75).
Altfel spus, atunci când legea cere un aviz conform (76), dar organul colegial nu
se întruneşte într-un termen rezonabil pentru a-l elibera sau autoritatea publică
unipersonală refuză sau întârzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ, fără
avizul în cauză, ar trebui considerată legală.
S-a emis părerea conform căreia această regulă este aplicabilă şi în dreptul nostru,
care abundă de situaţii similare. Spre exemplu, ce se întâmplă dacă o autoritate publică
solicită avizul ANFP pentru numirea într-o funcţie publică, însă acest aviz nu este emis
într-un termen rezonabil de către instituţia competentă ? Este de observat că soluţia
aşteptării la nesfârşit este total inadecvată funcţionării eficiente a administraţiei
publice. Prin urmare, după trecerea termenului de răspuns, care este aplicabil şi în acest
caz, autoritatea publică poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la
numirea în funcţia publică.
Suntem de părere că, pentru moment, soluţia este îndrăzneaţă şi implică acceptarea
ei de către jurisprudenţă, dar nutrim şi noi convingerea că numai în acest fel vor putea fi
surmontate acele impedimente care sunt declanşate de politizarea excesivă a administraţiei
publice româneşti.
2.10. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator

Doctrina, în unanimitate, apreciază faptul că, termenul de contradictorialitate
este un principiu general de drept, derivat din dreptul de apărare al persoanei
205
dr. Niculae Neagu
sancţionate, şi că el presupune ca actele administrative prin care se aplică sancţiuni

disciplinare sau de altă natură să fie precedate de o procedură menită a da
posibilitatea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc.
Majoritatea autorilor de drept administrativ consideră că procedura contradictorie
de emitere a actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra
persoanelor, funcţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei activităţi,
atunci când autorizaţia este emisă în considerarea persoanei solicitante (77).
Spre exemplu, Statutul funcţionarilor publici condiţionează aplicarea sancţiunii
disciplinare de efectuarea cercetării prealabile a abaterii disciplinare, procedură ce implică
şi audierea funcţionarului public în cauză (78).
3. Legalitatea actului administrativ
3.1. Consideraţii generale

Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi
administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor
administrative şi ea înseamnă că întreaga activitate a administraţiei publice este supusă
regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului - Constituţiei, legilor
şi celorlalte acte normative - se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa
arbitrariului, incoerenţei sau ineficacităţii acestei activităţi (79).
Noţiunea de „lege”, şi în dreptul administrativ, are aceeaşi accepţiune largă, de
„bloc legal”, care cuprinde, în afară de legile propriu zise adoptate de Parlament,
ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraţiei
publice, fie de către administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de
lege, dar şi hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale
sau judeţene, etc. - cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi individuale.
Ne aflăm în faţa celebrei „Piramide a lui Kelsen” descrisă în „Teoria pură a
dreptului”, care exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi
legalitatea. În vârful acestei piramide se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de
tratatele internaţionale, textele legislative sau actele administrative emise de nivelul central
sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizării acestor acte constă în aceea că regulile
instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor
la nivelurile inferioare, aşa cum vom arăta în continuare.
3.2. Sursele legalităţii în dreptul administrativ român

A. Constituţia României
Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 conţine bazele juridice ale dreptului
administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând domeniile rezervate
legii (art. 73) şi, prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primară
administraţiei publice: autonomia colectivităţilor locale (art. 120 alin. 1), etc.
În practică, au apărut şi apar probleme atunci când se pune problema interpretării şi
aplicării aşa numitelor „legi-ecran”. Astfel, un act administrativ emis în temeiul unei legi
neconstituţionale este la rândul său neconstituţional, însă judecătorul de contencios
administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind împiedicat de legea-ecran ce se interpune
între actul administrativ şi Constituţie. Drept urmare, instanţa nu va putea anula un act
administrativ pe acest motiv, ci va trebui să ridice excepţia de neconstituţionalitate a legii
invocate ca temei al actului administrativ, şi numai după declararea ei ca neconstituţională
de către Curtea Constituţională, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca
ilegal.
206
În al doilea rând, există situaţii în care instanţele judecătoreşti interpretează diferit

un text constituţional, situaţie încă nerezolvată şi care are doar o soluţie: recunoaşterea pe
cale legală a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie ca izvor de drept, respectiv a
unor decizii ale Curţii Constituţionale.
În fine, s-a discutat şi problematica valorii juridice a drepturilor şi obligaţiilor
cuprinse în Constituţie, şi anume dacă ele pot constitui temei pentru o cerere adresată
administraţiei publice, şi, dacă această cerere implică o obligaţie de răspuns ?
Pentru a putea răspunde vom lua în considerare două ipoteze: domeniul respectiv
este reglementat prin legi sau alte acte normative, respectiv, domeniul este reglementat
doar prin dispoziţiile cu caracter general ale Constituţiei.
Astfel, consacrarea unor drepturi pe cale constituţională impune, cu
necesitate, obligaţia pentru legiuitor, de a le circumstanţa în conţinutul legilor, dar şi
administraţiei publice, care, şi în lipsa unui text legal, altul decât cel constituţional,
trebuie să le respecte. În practică, însă, în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare şi
de eschivare a administraţiei sunt mai variate şi mai eficiente, aşa cum s-a întâmplat, spre
exemplu, în cazul dreptului de petiţionare până în 2002 când a fost adoptată reglementarea
cu acest obiect. Prin urmare, obligaţia de respectare există, dar nu are eficienţă în practică
decât dacă este dezvoltată prin reguli instituite prin lege.
B. Tratatele internaţionale
Tratatele internaţionale au fost considerate, multă vreme, ca aparţinând „legalităţii
internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece obligă statele faţă de alte state şi nu
faţă de proprii resortisanţi (80). Odată, însă, cu semnarea convenţiilor internaţionale
referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, cum ar fi Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaţia s-a
schimbat radical.
România respectă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi prin integrarea
cu drepturi depline în Uniunea Europeană, discuţiile privind aplicabilitatea dreptului
internaţional şi raportul dintre acesta şi dreptul intern sunt deosebit de actuale.
Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adaptării
Constituţiei ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în aşa fel încât de la data aderării
dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate faţă de dreptul intern, naţional -
condiţie esenţială de funcţionare a acestei organizaţii europene supranaţionale (art. 148 ).
Astfel, se admite azi că actele comunitare, sunt, de asemenea, superioare legilor, dar
inferioare Constituţiei.
În ceea ce priveşte celelalte tratate internaţionale, deşi sunt superioare legilor
interne, dar inferioare Constituţiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dacă vin în
contradicţie cu Constituţia. Singura soluţie pentru asigurarea ratificării tratatului
internaţional în acest caz este revizuirea Constituţiei (81).
Având în vedere aceste considerente, legislaţia română prevede obligaţia ca
proiectul de act normativ (şi, prin urmare, actul adoptat) să fie corelat cu reglementările
unionale şi cu tratatele internaţionale la care România este parte (82).
Tratatele internaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o
poziţie specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor
interne, consecinţa fiind că, în caz de contradicţie cu aceste legi, prevalează tratatul
internaţional..
C. Legea şi ordonanţa guvernamentală

Sistemul de drept român cunoaşte două tipuri de legi: legi organice şi legi
ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat de Constituţie în art. 73. Pe de
207
dr. Niculae Neagu
altă parte, Constituţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale emise în baza unei legi de
abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise în situaţii de
urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.
Cu toate acestea, ordonanţele simple (facultativ) şi ordonanţele de urgenţă
(obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de către Parlament
şi, prin urmare, ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanţelor poate fi realizat
numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate (83), iar în urma declarării lor ca
neconstituţionale, se pot cere despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ în
temeiul art. 126 din Constituţie.
Actele administrative adoptate în temeiul ordonanţelor pe timpul cât acestea sunt în
vigoare rămân însă valabile, chiar dacă ordonanţele au fost respinse de Parlament (84),
situaţie anacronică, care nu a fost soluţionată. Ordonanţele guvernamentale pot fi atât
normative, cât şi individuale (85).
D. Actele normative ale autorităţilor centrale

Urmând principiul constituţionalităţii actelor normative, actele emise de
autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei, legilor şi/sau ordonanţelor
guvernamentale. În primul rând Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele
cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică superioară.
Legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea
acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe
baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie să se
limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise
şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. Este obligatoriu ca în
preambulul acestor acte să se indice expres actul normativ superior (86) pe care se
întemeiază.
Un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaţie de funcţionare, de
exemplu) emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii,
devine ilegal în situaţia în care această lege este abrogată de o alta, cu care actul
administrativ este în contradicţie. Astfel, se naşte obligaţia autorităţii emitente de a-l
revoca, precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în justiţie. Excepţie face
situaţia în care chiar noua lege prelungeşte validitatea actelor administrative născute sub
imperiul legii vechi.
Reţinem faptul că şi între actele normative ale autorităţilor centrale există
ierarhii: o hotărâre guvernamentală este superioară unui ordin ministerial sau unei decizii
a Consiliului Naţional al Audiovizualului, autoritate centrală autonomă.
Actul normativ al autorităţii centrale poate fi emis în aplicarea unei legi, când are
rolul de a circumstanţa modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod autonom,
pentru reglementarea unor situaţii juridice noi, respectiv pentru prima dată.
Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.
24/2000) sunt prevăzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme
metodologice de aplicare. Reţinem de aici regula conform căreia într-un act normativ
emis pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează
reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea
textelor de referinţă. În asemenea situaţii, preluarea unor norme în actul inferior poate fi
făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază (art. 14 alin. 4).
E. Actele normative ale autorităţilor locale
208
Este firesc ca, în acest moment şi în acest loc să facem distincţie între autorităţile
locale subordonate unor autorităţi centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor,
prefectul, instituţii publice de subordonare centrală), pe de o parte, ale căror acte nu pot
contraveni nici actelor emise de autorităţile centrale în domeniul lor de activitate, dar nici
actelor emise de autoritatea centrală căreia îi sunt subordonate, şi autorităţile locale
autonome pe de altă parte, ale căror acte se vor conforma doar actelor emise de autorităţi
centrale cu atribuţii în acelaşi domeniu de activitate. Cu alte cuvinte, la autorităţile locale
autonome, subordonarea este strictă faţă de actul administrativ cu forţă superioară,
fără a fi şi o subordonare instituţională, faţă de autoritatea care a adoptat acel act.
Legislaţia română precizează cu foarte multă claritate faptul că orice proiect de act
normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de
acelaşi nivel, cu care se află în conexiune, şi că proiectul de act normativ, întocmit pe baza
unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act
şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia (87).
Legea cadru arată, circumstanţiind această regulă la actele normative ale
autorităţilor locale, că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va
avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului şi altor acte de nivel superior, iar reglementările cuprinse în hotărârile
consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor
sau în dispoziţiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel
superior (88).
F. Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii

Am precizat anterior faptul că actele administrative generale reglementează un
anumit domeniu ca act-cadru, adică prevăd aspectele esenţiale şi de principiu ale
organizării activităţii din acel domeniu sau ale organizării şi funcţionării unei instituţii de
drept.
Dimpotrivă, şi în opoziţie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare generală,
actele normative speciale care cuprind reglementări speciale sau derogatorii de la
regulile instituite prin actul general.
Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul
acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative
pe care le instituie (89). Spre exemplificare, termenul de contestare a unui act administrativ
în contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil
şi este cuprins într-o reglementare cu caracter general: Legea nr. 554/2004. Prin unele legi
speciale sunt prevăzute, însă, alte termene de contestare şi alte momente de începere a
calculului acestor termene. Astfel, art. 57 din Legea nr. 215/2001 prevede un termen de 10
zile socotite de la publicarea actului administrativ.
Reglementarea este derogatorie ori de câte ori soluţiile legislative referitoare la o
situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în
materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate
celelalte cazuri.
Alegem spre exemplificare, reglementarea derogatorie, cuprinsă în art. 84 alin. 2,
din Legea nr. 215/2001 privind organizarea de către primar a concursului pentru funcţia de
secretar al oraşului, în raport cu reglementarea generală a concursurilor pentru funcţiile de
conducere, organizate de ANFP, cuprinsă în art. 51 lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici.
G. Actele administrative individuale
209
dr. Niculae Neagu
În ceea ce priveşte actele administrative individuale emise de autorităţile centrale şi

locale, credem că principiul care guvernează este acela al superiorităţii actelor
normative asupra actelor individuale. Însă, în ceea ce priveşte actele emise de
autorităţile centrale şi actele emise de autorităţile locale, regula este că acestea trebuie să se
conformeze, întotdeauna, actelor normative ale autorităţilor emitente. De aici, rezultă
faptul că actele individuale ale autorităţilor centrale nu pot contraveni actelor
normative ale autorităţilor locale (90), şi, evident, nici invers.
H. Rolul jurisprudenţei
Prin hotărârea judecătorească o instanţă poate obliga autoritatea publică să
emită un act administrativ conform cu dispoziţiile ei, sau, dimpotrivă, o poate obliga să
se abţină de la emiterea unui alt act cu acelaşi conţinut cu al actului anulat.
Pe de altă parte, mai înainte de existenţa unui litigiu, interpretarea prin decizie în
interesul legii a Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie a unei probleme de drept constituie
o obligaţie pentru autorităţile publice de a ţine seama de sensul dat dispoziţiei legale la
emiterea actelor administrative.
Într-o serie de alte situaţii, însă, jurisprudenţa nu joacă un rol la fel de important,
astfel, impunerea unei anumite conduite autorităţii publice prin hotărâre judecătorească nu
este aplicabilă şi la alte cazuri similare, în mod automat, ci doar în urma unui proces.
Un pas important în acest domeniu s-a făcut prin introducerea prevederii
conform căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi
publicată, la cererea reclamantului sau instanţei de executare, în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sau în Monitoarele Judeţene, la fel cum a fost publicat şi actul
normativ atacat (art. 23 din Legea nr. 554/2004). Noi apreciem că obligaţia de publicare
trebuia impusă totuşi, nu lăsată la aprecierea instanţei sau a reclamantului, sau, mai simplu,
publicarea să fie făcută din oficiu de către Monitorul oficial, pe baza comunicării hotărârii
de către instanţă.
I. Doctrina
Interpretările oferite de specialiştii în dreptul administrativ sunt importante pentru
toate acele cazuri când legiuitorul foloseşte termeni şi noţiuni fără a explica ce desemnează
ele. Este cazul, noţiunii de „aviz”, folosită deseori cu sensul de „acord”, şi care determină
interpretări diferite în practica administrativă, asupra cărora am stăruit anterior.
3.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică

cuprinsă în „lege”
Găsim necesară abordarea acestei probleme, care, potrivit doctrinei, presupune
verificarea a trei aspecte (91):
a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice care, se ştie,
descrie situaţia juridică în prezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis. Suntem în
prezenţa unui act emis în temeiul competenţei legate, nu a unei puteri discreţionare. În
situaţia în care condiţiile cerute de norma juridică sunt întrunite, iar actul trebuie să fie
emis în prezenţa acestor condiţii, refuzul explicit sau implicit al autorităţii atunci când
actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv un fapt administrativ asimilat
prin lege actului administrativ ilegal. Exemplificăm cu refuzul prefectului de a lua act
de dizolvarea de drept a Consiliului local (92).
Atunci când actul administrativ este emis, deşi nu sunt întrunite condiţiile
legale, el este, de asemenea, ilegal. Este cazul întocmirii unui proces verbal de
contravenţie, în situaţia în care nu s-a săvârşit o contravenţie.
210
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice, cum ar fi,

spre exemplu, aplicarea unei sancţiuni atunci când legea prevede mai întâi atenţionarea
celui sancţionat în vederea remedierii ilegalităţii. Astfel, conform Ordonanţei Guvernului
nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, anularea documentului oficial prin care se
permite desfăşurarea unei activităţi poate fi decisă numai în anumite cazuri precis
determinate, după ce s-a stabilit că ilegalitatea afectează interesul public şi că ea nu mai
poate fi remediată. Prin urmare, anularea actului mai înaintea stabilirii corecte a acestor
aspecte, constituie o nerespectare a dispoziţiei legale.
c) în fine, aplicarea unei alte sancţiuni decât cea prevăzută de lege pentru
situaţia juridică existentă constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, săvârşirea unei
abateri disciplinare grave urmată de declanşarea cercetării administrative pentru un
funcţionar public poate atrage suspendarea acestuia din funcţie pe durata cercetării, şi
numai ulterior aplicarea altei sancţiuni. Aplicarea sancţiunii trecerii într-o funcţie
inferioară este, prin urmare, ilegală (93), atâta vreme cât cercetarea administrativă este în
curs de desfăşurare.
3.4. Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii actelor

administrative legale
În practică, de regulă, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este
cea care trebuie să aprecieze prima, conformitatea actului administrativ cu normele
juridice superioare. În prezenţa unei norme incoerente sau ce poate fi interpretată diferit,
precum şi în situaţia când are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea publică
emitentă a actului este pusă într-o situaţie dificilă, existând riscul de anulare a actului şi de
plată unor despăgubiri chiar şi în urma interpretării cu bună credinţă date normei legale.
Aceasta deoarece instanţa de judecată sau autoritatea de control ar putea opta pentru o altă
interpretare.
Este adevărat că Legea nr. 24/2000 prevede că intervenţiile legislative pentru
clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ
interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un
nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiei al cărei sens trebuie clarificat, ori acest
lucru nu se întâmplă întotdeauna şi nici suficient de rapid.
Au apărut diverse interpretări şi soluţii în referire la ceea ce se întâmplă însă între
momentul în care actul trebuie interpretat de către alte autorităţi publice şi momentul
emiterii actului interpretativ de către autoritatea competentă. Sunt valabile interpretările
date de autorităţile care emit acte administrative cu respectarea actului în cauză ?
Considerăm că răspunsul nu poate fi decât, evident, unul pozitiv, şi această opinie
are la bază cerinţa eficienţei şi eficacităţii activităţii administrative. Legea nr. 24/2000
confirmă şi ea această soluţie, stipulând că „interpretarea legală intervenită poate
confirma sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau
administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câştigate” (94).
Interpretarea cu bună credinţă a unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luată în
considerare de instanţa de judecată sesizată cu judecarea unei acţiuni având ca obiect o
astfel de interpretare, judecătorul urmând a confirma sau infirma interpretarea, însă numai
cu efecte pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturilor câştigate.
În ce priveşte situaţia persoanelor fizice sau juridice ţinute să aplice acte
administrative (95), deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr. 24/2000 printre entităţile
ce pot face interpretarea legii, credem că interpretarea lor nu este valabilă decât dacă este
confirmată, în scris (sau verbal dacă se poate dovedi acest lucru) de către o autoritate
publică din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitentă.
211
dr. Niculae Neagu
4. Corelarea actului cu interesul public urmărit de lege
Obligaţia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele

juridice, de ne-contrarietate între acestea. În unele situaţii, însă, legea lasă posibilitatea
ca normele juridice inferioare să fie considerate legale dacă sunt compatibile cu
dispoziţiile sale, aplicându-se principiul oportunităţii acestora. Dacă în cele mai multe
cazuri autoritatea publică are o competenţă legată şi nu poate aprecia necesitatea emiterii
sau circumstanţele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, în realizarea
interesului public, administraţia capătă o anumită libertate de apreciere, numită
putere discreţionară sau dreptul de apreciere a oportunităţii.
Am convenit anterior asupra faptului că puterea discreţionară (96) dă dreptul
autorităţii publice de a alege între două sau mai multe soluţii posibile cu ocazia
executării şi organizării executării legii, toate soluţiile fiind legale (97). Autoritatea
publică poate aprecia uneori asupra momentului şi condiţiilor concrete de emitere a actului
administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la necesităţile în continuă
transformare a societăţii (98).
Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate avea o
atitudine liberă, nu poate decide nici asupra necesităţii emiterii deciziei, nici asupra
momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisă (de
exemplu, autorizaţia de construcţie, decizia de pensionare).
Pe de altă parte, puterea discreţionară, atunci când legea o permite, poate avea
mai multe grade. Astfel, atunci când legea instituie o obligaţie de rezultat, lăsând
administraţiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau
chiar a conţinutului acesteia, cum ar fi sancţionarea unui funcţionar public, puterea
discreţionară este mai redusă decât atunci când legea lasă în întregime la latitudinea
autorităţii publice emiterea deciziei, ca de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al
primarului în contencios administrativ sau schimbarea denumirii unei străzi.
Atragem atenţia asupra faptului că nu trebuie confundată însă puterea
discreţionară cu puterea arbitrară, întrucât posibilitatea de opţiune a autorităţii publice
este recunoscută doar pentru soluţii legale. Prin urmare, administraţia va trebui să respecte
anumite reguli: de formă, de competenţă, de concordanţă cu legea, etc. (99).

2. Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea în funcţie a unei persoane care a
câştigat concursul pentru ocuparea funcţiei publice de secretar al comunei, şi nici
nu poate refuza constatarea dizolvării de drept a consiliului local, atunci când
condiţiile legale sunt îndeplinite.
3. Consiliul local şi primarul sunt autorităţi administrative ce funcţionează permanent,
chiar dacă titularii funcţiilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleasă
primar se schimbă.
4. Martine Lombard, Droit administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Paris, 1999, p.
183.
5. Martine Lombard, op.cit., p. 183.
212
6. Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset,

Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin,
Paris, 1999, p. 185.
7. Iovănaş Ilie, op.cit., p. 232.
8. Martine Lombard, op.cit., p. 183
9. Idem, p. 191
10. A se vedea art. 70 din Legea nr. 215/2001.
11. Spre exemplu, viceprimarii nu pot să delege la rândul lor atribuţiile pe care li le-a
delegat primarul.
13. Aplicarea verbală a sancţiunii avertismentului în condiţiile O.G. nr. 2/2001 nu este
un act administrativ, ci o operaţiune administrativă prin care se execută actul
administrativ, adică procesul verbal de sancţionare contravenţională, act ce trebuie
emis în scris; în sens contrar; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 298.
14. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002
15. Drăganu Tudor, op.cit., p. 92; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 299; Chiriac
Lucian, Activitatea autorităţilor administraţiei publice, Editura Accent, Cluj-
Napoca, 2001, p. 47.
16. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002.
17. A se vedea Hotărârea Guvernului nr. 661 privind procedura de eliberare a
certificatului de producător, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 436 din 3
august 2001.
18. A se vedea art. 9 alin.2, din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, în M. Of. al României, Partea I, nr.
139 din 31 martie 2000; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 300.
19. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
20. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 70 din 2 martie 2003.
21. Tofan Apostol Dana, Unele consideraţii în legătură cu Legea privind
transparenţa decizională în administraţia publică, în „Curierul judiciar” nr. 3/2003,
p. 22 şi urm.
22. Tofan Apostol Dana, Necesitatea codificării procedurii administrative, în
„Revista de drept public” nr.1/2002, p. 75-94.
23. Din enumerare lipseşte, inexplicabil, chiar Guvernul, fapt criticabil; Tofan
Apostol Dana, art. cit., „Curierul judiciar” nr. 3/2003, p. 27.
24. În urma intrării în vigoare a Constituţiei revizuite, serviciile ministeriale din
teritoriu nu mai sunt denumite „descentralizate”, ci „deconcentrate”, prin urmare
legea a fost modificată implicit.
25. Precizarea este considerată într-o opinie inutilă, deoarece instituţiile publice, având
o activitate predominant practică, nu emit decât acte administrative individuale, şi
acelea numai în cazuri expres prevăzute de lege; Tofan Apostol Dana, art. cit.,
„Curierul judiciar” nr. 3/2003, p. 25.
26. Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra
mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor
asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut
de lege (art. 6 alin. 3, din Legea nr. 52/2003).
27. Prin asociaţie legal constituită se înţelege orice organizaţie civică, sindicală,
patronală sau orice alt grup asociativ de reprezentare civică. (art. 3 din Legea nr.
52/2003).
28. Ordinea de precădere este ordinea care determină prioritatea participării la şedinţele
publice, în raport cu interesul manifestat faţă de subiectul şedinţei.
213
dr. Niculae Neagu
29. Minuta este documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere
exprimate de participanţii la o şedinţă, precum şi rezultatul dezbaterilor.
30. Tofan Apostol Dana, art. cit., p. 31.
32. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 496 din 9 iulie 2003.
33. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii,
republicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu
modificările ulterioare.
34. Drăganu Tudor, op.cit., p. 104; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 302;
36. A se vedea, în sens contrar, Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p.302.
37. Drăganu Tudor, op.cit., p. 104; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p.306.
38. Art. 25 alin. 2, respectiv art. 29 alin. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003
privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici; a se vedea şi art. 5
al Legii nr. 550/2002 privind vânzarea spaţiilor comerciale proprietate privată a
statului aflate în administrarea consiliilor locale sau judeţene precum şi a celor
aflate în administrarea regiilor autonome de interes local, publicată în M. Of. al
României, Partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003.
39. Art. 48 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.
40. Art. 108 alin. 4, din Constituţie
41. Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, op.cit.,
p. 10.
42. Art. 108 alin. 4, din Constituţia României revizuită în 2003.
43. Art. 71 alin .2, art. 49, art. 85 din Legea nr. 215/2001.
44. Anghene Mircea, Motivarea actelor administrative - factor de întărire a legalităţii
şi de apropiere a administraţiei de cetăţeni, în „Studii şi cercetări juridice” nr.
3/1972, p. 504; Petrescu, Rodica Narcisa, op.cit., p. 304; Lazăr Rozalia Ana, op.
cit., p. 95 şi urm.
45. Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris,
p. 342; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris,
2000, p. 106; René Chapus, Droit administratif général, 13e edition, tome 1,
Montchrestien, Paris, 1999, p. 1086.
46. Hartmut Maurer, Droit administratif allemand, traduit par M.Fromont, Librairie
générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1994, p.246.
47. Jean-Marie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs
dans les pays de la Communauté Économique Européene, Jurisprudence générale
Dalloz, Paris, 1971, p.72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Céline Wiener, Le
controle de l’administration et la protection des citoyens (etude comparative),
Editions Cujas, Paris, 1973, p.63.
49. Pentru alte exemple, a se vedea Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., p. 120 şi urm.
50. Art. 29 alin. 1, şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în M. Of. al României,
Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.
51. Art. 29 din Legea nr. 24/2000.
52. Art. 80 din Legea nr. 24/2000.
54. Art. 33 alin. 2, din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicată în
214
M. Of. al României, Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificările

ulterioare.
56. Art. 41 alin. 1, din Legea nr. 215/2001.
57. A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003, privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-
teritoriale, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 619 din 30 august 2003, cu
modificările şi completările aduse de Legea nr. 534/2003.
58. De exemplu, un anunţ de participare la licitaţie publică în condiţiile art. 17 din
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziţiile publice.
59. Art. 80 din Legea nr. 24/2000.
61. Art. 108 alin. 4, din Constituţie.
62. Drăganu, Tudor, op.cit., p. 137; Petrescu, Rodica Narcisa, op.cit., p. 307;
Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, op.cit.,
p. 30.
63. Doctrina reţine şi un alt tip de aprobare, aşa numită „substitutivă”, adică acea
aprobare dată de organul superior unor acte prin care organul inferior acţionează în
domenii de raporturi sociale de competenţa organului superior, situaţie în care se
consideră că efectele actului de aprobare înlocuiesc efectele actului aprobat;
Petrescu, Rodica Narcisa, op.cit., p. 307. Deşi construcţia teoretică este corectă,
nu am găsit încă exemple concrete de acte administrative prin care să se aprobe cu
efect de substituire alte acte administrative. Hotărârile guvernamentale de aprobare
a normelor metodologice dintr-un anumit domeniu sunt acte administrative ce
reglementează pentru prima dată domeniul respectiv, chiar dacă normele au fost
elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabilă a normelor de către un
minister urmată de preluarea lor într-o hotărâre de guvern s-ar constitui într-un
exemplu în acest sens.
64. Art. 53 alin. 4, din Legea nr. 114/1996 privind locuinţele, republicată în M. Of. al
României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare.
65. Drăganu Tudor, op.cit., p. 107; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 314.
66. Petrescu Rodica Narcisa, Cu privire la regimul juridic al lucrărilor ce se
construiesc pe ape sau au legătură cu apele, în „Fiat Justiţia” nr. 2/1998, p. 79 şi
urm; Vedinaş, Verginia, Tomescu Milena, Aspecte actuale privind regimul
juridic al acordului şi autorizaţiei de mediu, în „Revista de drept public” nr. 1-
2/1996, p. 70 şi urm.; Lazăr Rozalia Ana, Aspecte procedurale ale emiterii
actelor administrative. Câteva consideraţii privind procedura aprobării tacite, în
„Revista de drept public” nr. 3/2003, p. 88.
67. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, op.cit., p. 301.
68. Art. 2 din H. G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a
impactului asupra mediului şi pentru aprobarea listei proiectelor publice sau private
supuse acestei proceduri, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 686 din 17
septembrie 2002.
69. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 138.
70. Art. 12 alin. 3, din H. G. nr. 432/2004, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr.
341 din 19 aprilie 2004; a se vedea şi art. 4 alin. 2, din anexa 1 la Ordinul
Secretariatului general al Guvernului şi al Ministerului Transporturilor şi Locuinţei
nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor metodologice privind modalitatea de
acordare a gratuităţii transportului urban cu mijloacele de transport în comun de
suprafaţă sau cu metroul şi interurban, precum şi pentru stabilirea cuantumului
215
dr. Niculae Neagu
acestei gratuităţi pentru persoanele cu handicap accentuat şi grav, precum şi pentru

asistenţii personali sau însoţitorii acestora, publicată în M. Of. al României, Partea
I, nr. 358 din 26 mai 2003.
71. Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999.
72. Dacă observăm precizarea din finalul textului legal conform căreia titlul este
acordat de instituţie la propunerea comisiei de doctorat, constatăm că şi termenul
aprobare este folosit incorect.
73. Drăganu Tudor,op.cit., p. 139.
74. Drăganu Tudor, op.cit., p. 139, şi Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 314,
consideră că lipsa formalităţilor neesenţiale nu este sancţionată în nici un fel, actul
fiind valabil. Considerăm că, discutând cazul luat ca exemplu mai sus, precizarea
legală conform căreia hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de
şedinţă este un temei pentru considerarea acestei formalităţi ca fiind susceptibilă a
determina, în lipsa ei, nulitatea relativă a actului administrativ. Este exact situaţia
dispoziţiei unui primar nesemnată de acesta.
75. Martine Lombard, op.cit.,p. 188.
76. Un alt exemplu ar fi situaţia când legea condiţionează numirea unei persoane într-o
funcţie publică la propunerea unei alte autorităţi publice, deşi dreptul de a fi numită
în funcţie a fost câştigat prin concurs - este cazul funcţionarilor publici de
conducere, care sunt numiţi de conducătorul instituţiei la propunerea ANFP (art. 52
alin. 2, din Statutul funcţionarilor publici, Legea nr. 188/1999).
77. Martine Lombard, op.cit.,p. 189.
78. Art. 71 alin.4, din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
79. J. Morand Deviller, op.cit., p. 235 şi urm. Pentru o interesantă şi judicioasă
analiză a principiului legalităţii, şi din perspectiva dreptului comparat, a se vedea
Lazăr Rozalia Ana, Relaţia legalitate-oportunitate în statul de drept, în „Curierul
judiciar” nr.9/2003, p. 104 şi urm.
80. J. Morand Deviller, op.cit., p.243.
81. Art.11 alin.3, din Constituţie.
82. Art.11 din Legea nr.24/2000.
83. A se vedea, pentru problema controlului de constituţionalitate a ordonanţelor
guvernamentale şi a reconsiderării interdicţiei de a ataca pe calea contenciosului
administrativ aceste acte administrative, Vedinaş Verginia, Lazăr Rozalia Ana,
art. cit., „Juridica” nr.8/2000, p. 300 şi urm.
84. A se vedea în acest sens, cu referire la O. G. nr. 2/1997, Curtea Supremă de
Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 272/2002, în „Curierul
judiciar” nr.1/2003, p. 96.
85. A se vedea, spre exemplu, O. G. nr. 72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei
Companii Române de Petrol, aprobată prin Legea nr. 32/1992, publicată în M. Of.
al României, Partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999.
86. Art. 73 şi art. 74 din Legea nr. 24/2000.
87. Art. 12 din Legea nr. 24/2000.
88. Art. 78 din Legea nr. 24/2000.
89. Art.13 din Legea nr.24/2000.
90. În acest sens, a se vedea J. Morand Deviller, op.cit., p.268, şi jurisprudenţa
franceză confruntată cu rezolvarea acestei dileme - Decizia Ville de Clamart, 1931.
93. A se vedea Legea nr. 188/1999.
216
95. Aceleaşi raţiuni se aplică şi în cazul interpretării legilor, singura interpretare legală
în lipsa unei alte legi fiind aceea a autorităţilor administrative.
96. Pentru o cercetare cu caracter monografic a acestei instituţii juridice, a se vedea
Tofan Apostol Dana, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor
publice, Editura All Beck, Bucureşti, 1999.
p. 213.
CAPITOLUL X
INTRAREA ÎN VIGOARE ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR

ACTELOR ADMINISTRATIVE
1. Intrarea în vigoare a actelor administrative
Intrarea în vigoare a actelor administrative desemnează momentul de la care

acestea produc efecte juridice, adică se nasc drepturi şi obligaţii pentru subiectele de
drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de
importantă în dreptul administrativ.
217
dr. Niculae Neagu
În teorie şi în practică, se consideră că simpla existenţă a unui act administrativ

poate face loc executării sau contestării lui (pe cale administrativă sau/şi jurisdicţională),
fără să fie necesară notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa.
Dimpotrivă, opozabilitatea actului funcţionează numai atunci când sunt
realizate anumite formalităţi de publicitate. Din acest moment se socoteşte că intră în
vigoare actul administrativ. Fără formalităţile legale, destinatarul sau beneficiarul actului
nu se poate prevala de acesta în faţa altor persoane fizice sau juridice.
Ca regulă generală şi ca principiu statuat în lege, actele normative intră în vigoare
de la momentul publicării sau aducerii la cunoştinţă publică, iar actele individuale din
momentul comunicării lor persoanelor interesate.
Un principiu important, care guvernează regimul juridic al actelor administrative
şi este legat de momentul intrării în vigoare a acestora este principiul neretroactivităţii
actelor administrative normative. Potrivit acestuia, actele administrative normative nu
pot avea ca obiect de reglementare situaţii juridice născute şi încheiate anterior intrării lor
în vigoare. Drept consecinţă, actele administrative normative vor putea reglementa numai
situaţiile juridice care există la momentul intrării lor în vigoare şi numai pentru viitor,
precum şi situaţiile juridice născute ulterior intrării lor în vigoare.
Principiul neretroactivităţii actelor administrative cu caracter normativ, este statuat,
în primul rând, de legea noastră fundamentală, care în art. 15 alin. 2, arată că „legea
dispune numai pentru viitor”. Deşi textual se face referire doar la lege, principiul este
aplicabil, din motive de identitate de raţiune, şi actelor administrative normative. Prin
urmare, prin acte normative nu pot reglementate, cu efect retroactiv, diferite situaţii
juridice, deoarece ar fi absurd să i se pretindă unui subiect de drept să respecte anumite
dispoziţii reglementare şi să răspundă pentru o conduită pe care a avut-o anterior intrării în
vigoare a acelui act, care tocmai reglementează această conduită.
Totuşi, nu este retroactivă decizia de modificare a funcţionării unui serviciu public
în timpul gestionării lui (sau a regulilor de prestare a unei activităţi) (1).
Prin excepţie de la regula conform căreia actele administrative produc efecte din
momentul publicării, aducerii la cunoştinţă publică sau comunicării, unele acte produc
efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziţie a actului să
stabilească o altă dată de intrare în vigoare, ulterioară momentului publicării/comunicării,
sau ca o lege să reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte (2).
Din păcate, actelor administrative normative ce se publică în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nu li se aplică regula instituită de Constituţie pentru legi (în
sensul restrâns de această dată, de acte legislative ale Parlamentului), adică intrarea în
vigoare la 3 zile de la publicare (3). De asemenea, şi principiul neretroactivităţii
actelor administrative comportă excepţii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act
emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul în care a fost emis primul act; de
asemenea, actele prin care se soluţionează recursurile administrativ jurisdicţionale au efect
retroactiv (4).
În ceea ce priveşte actele interpretative, care aduc precizări unor acte anterioare
sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerăm că acestea nu produce efecte
retroactiv, din momentul adoptării legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din
momentul publicării sau comunicării lor (a actelor interpretative) (5), Avem, în acest sens
ca argument, dispoziţiile Legii nr.24/2000, care precizează faptul că „interpretarea legală
intervenită poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare,
arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor
câştigate” (6).
Este firesc ca şi până la momentul apariţiei actului interpretativ, actul normativ sau
legea să fie aplicate, urmând ca fiecare subiect de drept să le interpreteze cu bună credinţă
218
şi în considerarea scopului pentru care au fost adoptate. Precizarea îşi are sensul ei,
deoarece în practică deseori legile sau actele normative nu sunt aplicate până când
apar normele metodologice de aplicare, conduită ilegală întrucât nu este obligatoriu ca o
lege să fie urmată de norme de aplicare, chiar dacă în cuprinsul ei se precizează obligaţia
executivului de a elabora norme de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru
neaplicarea legii aşa cum a fost publicată.
2. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.
2.1. Anularea
Anularea reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi publice prin care
se desfiinţează efectele juridice ale unui act administrativ emis de o altă autoritate
publică. Considerăm că ne aflăm în prezenţa anulării atunci când sancţiunea intervine
din exteriorul autorităţii publice, propria desfiinţare a actului administrativ de către
autoritatea publică emitentă fiind denumită revocare.
Constatăm că între instituţia anulării şi cea a revocării există şi o altă diferenţă,
şi anume temeiul acestora. Revocarea poate avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea
actului administrativ, pe când anularea este sancţiunea ilegalităţii actului administrativ.
Numai atunci când legea prevede expres sau implicit posibilitatea anulării unui act
administrativ, pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalităţii şi este
sancţionată cu anularea.
În doctrina dreptului administrativ se apreciază că anularea este o formă specifică
de desfiinţare a actelor administrative, ea fiind inaplicabilă celorlalte forme de
activitate administrativă, faptul administrativ şi operaţiunea administrativă (7).
Starea anterioară unui fapt administrativ sau a unei operaţiuni administrative poate fi
reînviată tot numai prin fapte şi operaţiuni administrative.
În conformitate cu reglementările actuale, anularea poate fi dispusă de
autoritatea publică superioară, de autoritatea publică însărcinată cu anumite
atribuţii de control specializat, sau de instanţa de judecată.
O caracteristică esenţială a actului nul, subliniată în doctrină, este aceea că el
trebuie respectat până în momentul anulării sale, deoarece prezintă o aparenţă de
legalitate.
Conform literaturii de specialitate, ilegalitatea sancţionată cu nulitatea poate fi
de mai multe feluri (8):
a) ilegalitatea rezultând din nerespectarea unei cerinţe legale de formă,
stabilite în vederea asigurării operativităţii activităţii administrative; ea atrage
nulitatea relativă a actului administrativ, adică este acea nulitate care se constată la
sesizarea unor persoane interesate şi poate fi acoperită prin confirmare.
b) ilegalitatea rezultând din nerespectarea unor condiţii de formă stabilite de
lege în vederea asigurării legalităţii şi oportunităţii actului administrativ (cum ar fi de
exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor condiţii de fond cerute
de lege (situaţia emiterii unei autorizaţii de construcţie cu încălcarea prevederilor din
documentaţia de urbanism, spre exemplu); ea determină nulitatea absolută a actului
administrativ, nulitate ce poate fi constatată de oricine şi chiar din oficiu de instanţa de
judecată, şi care, în principiu, nu poate fi acoperită prin confirmare.
Din punct de vedere practic, distincţia dintre nulitatea relativă şi cea absolută
este prea puţin interesantă în dreptul administrativ, deoarece s-a arătat că instanţa de
contencios administrativ poate fi sesizată în acelaşi termen pentru ambele nulităţi. După
caz, unele nulităţi absolute pot fi confirmate, la fel ca cele relative iar sesizarea din oficiu a
autorităţii publice cu atribuţia de anulare este posibilă şi în cazul nulităţii relative, etc. (9).
219
dr. Niculae Neagu
Indiferent de felul anulării actului administrativ, efectele sunt atât pentru viitor
(ex nunc) cât şi pentru trecut (ex tunc), respectiv din momentul emiterii actului
administrativ (10), cu precizarea că drepturile câştigate cu bună credinţă prin actul
administrativ trebuie respectate, iar efectele sale, ce s-au epuizat, nu mai pot fi anulate.
Mai reţinem faptul că anularea actului administrativ atrage după sine obligaţia de
revocare sau de anulare şi a actelor subsecvente acestuia. Drept urmare, în situaţia în
care instanţa sau autoritatea superioară ori cea de control nu dispun, prin acelaşi act de
anulare, şi desfiinţarea actelor administrative subsecvente, revine autorităţii publice
emitente obligaţia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate.
2.2. Inexistenţa
Doctrina susţine că un act administrativ este inexistent în situaţia în care nu
prezintă nici măcar aparenţa de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de
evidentă, încât oricine o poate sesiza (11).
Consecinţa imediată a acestei stări de fapt este aceea că, spre deosebire de actul nul,
care poate fi pus în executare şi până la momentul constatării nulităţii, actul inexistent nu
trebuie executat, iar inexistenţa lui poate fi constatată de orice subiect de drept, nu
numai de instanţa de judecată. Prin urmare, vor fi competente să constate inexistenţa
unui act administrativ atât autoritatea ierarhic superioară, cât şi alte autorităţi publice,
instanţa de judecată şi chiar persoanele fizice şi juridice.
În practica administrativă, în cazul în care se refuză executarea unui act inexistent şi
persoana respectivă este sancţionată, contestarea sancţiunii implică ridicarea excepţiei de
inexistenţă a actului ce se pretinde a fi fost respectat. Sunt inexistente, spre exemplu,
decretele prezidenţiale sau hotărârile de Guvern nepublicate în Monitorul oficial, sau un
act administrativ individual necomunicat persoanei interesate.
Precizăm şi faptul că sancţiunea inexistenţei actului administrativ poate fi
prevăzută expres, în lege (de exemplu, în art. 100 şi art. 108 din Constituţie) sau poate
reieşi din anumite formalităţi procedurale esenţiale, stabilite tot prin lege, şi a căror
nerespectare împiedică producerea efectelor juridice ale actului administrativ, cum ar fi
publicarea, comunicarea, semnarea etc.
2.3. Revocarea
Revocarea actului administrativ reprezintă manifestarea de voinţă prin care
autoritatea emitentă (12) a actului determină încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor
actului emis cu încălcarea legii. Revocarea este numită şi retractare sau retragere.
Revocarea are întotdeauna efecte retroactive şi este corespondentul instituţiei
anulării, doar că aparţine chiar autorităţii care a emis actul. Observăm că, prin efectul
retroactiv se deosebeşte fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor.
Pentru a înţelege pe deplin regimul juridic al revocării, ţinem să precizăm
următoarele aspecte:
a) revocarea actelor creatoare de drepturi, adoptate sau emise cu respectarea
legii (legale), este, în principiu, interzisă; aici, îşi găseşte aplicabilitate regula drepturilor
câştigate, necesară pentru asigurarea unei minime securităţi juridice; prin excepţie,
revocarea poate interveni la cererea beneficiarului, pentru a fi înlocuit actul cu o decizie
mai favorabilă anterioară şi numai în cazul în care nu este prejudiciat nici un terţ, sau
atunci când legea o autorizează în mod expres (13).
b) revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri
de ilegalitate, nu şi de inoportunitate; pot fi astfel de acte, spre exemplu, actele
defavorabile unor persoane, dar favorabile altora, cum ar fi de exemplu, actul de
220
descalificare a unui candidat ce a dat naştere dreptului unui alt candidat de a fi numit în
funcţia publică (14).
c) sunt pe deplin revocabile actele care nu creează drepturi, cum ar fi unele acte
normative, indiferent dacă sunt ilegale sau inoportune.
Revocarea unui act conduce la repunerea în funcţie a actului anterior ce avea
ca obiect aceleaşi situaţii juridice, atunci când un astfel de act există. Dacă se atacă în
justiţie actul de revocare, situaţiile juridice în cauză vor fi guvernate tot de actul anterior
(în lipsa unei suspendări a actului de revocare) sau de actul revocat (dacă decizia de
revocare a fost suspendată). În fine, în cazul anulării actului de revocare, actul revocat este
considerat ca fiind producător de efecte juridice fără întrerupere, cu alte cuvinte şi pentru
perioada cât a fost revocat.
Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor
administrative şi regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrină (15) şi
jurisprudenţă (16), însă neconsacrat încă printr-un text legal. De aceea, ne alăturăm
autorilor care propun consacrarea lui expresă în viitorul Cod de procedură
administrativă (17).
Este momentul să precizăm faptul că sunt exceptate de la principiul
revocabilităţii actelor administrative individuale, adică sunt irevocabile, actele
administrativ-jurisdicţionale şi actele care au intrat în circuitul civil şi au produs
efecte juridice. Aceste acte redevin, totuşi, revocabile dacă au fost obţinute prin fraudă de
către beneficiari (18), cu alte cuvinte dacă ilegalitatea lor derivă din conduita culpabilă a
beneficiarului, şi nu a administraţiei. Explicaţia acestei soluţii, de sorginte doctrinară şi
jurisdicţională, constă în faptul că irevocabilitatea vine să protejeze anumite situaţii
juridice obţinute cu bună credinţă prin act, ori această protecţie nu subzistă atunci când
actul este obţinut prin fraudarea legii.
Actele administrativ jurisdicţionale împrumută de la hotărârile judecătoreşti
cu care se aseamănă, caracterul irevocabil, în sensul că autoritatea emitentă nu mai poate
reveni asupra soluţiei date prin actul administrativ jurisdicţional, acesta din urmă putând fi
anulat doar de o autoritate superioară sau de instanţa de judecată (19).
Codul de procedură fiscală, principalul act normativ ce consacră recursul
administrativ jurisdicţional, stipulează că decizia sau dispoziţia de soluţionare a
contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac şi poate fi atacată în faţa
instanţei de contencios administrativ (art. 179 şi art. 187). Deci, deşi nu se interzice expres
revocarea deciziei, analizând spiritul reglementării se deduce că singura modalitate de
desfiinţare este acţiunea în instanţă.
Va trebui să admitem că nu toate reglementările actuale respectă această regulă
de principiu. Astfel, deşi art. 52 din Legea fondului funciar prevede fără echivoc
caracterul administrativ-jurisdicţional al Comisiei judeţene de aplicare a legii, art. 55
permite implicit revocarea propriei hotărâri de către comisie, stipulând că „poate face
obiectul plângerii modificarea sau anularea propriei hotărâri de către comisie” (20).
În privinţa actelor intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice,
irevocabilitatea lor reiese indirect din art. 1 alin. 6, din Legea nr. 554/2004, care precizează
că autoritatea publică emitentă a unui act ilegal poate să solicite instanţei constatarea
nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat în
circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Ne aflăm, astfel, în faţa reluării unei opinii mai vechi (21), conform căreia sunt
irevocabile şi actele administrative pe baza cărora au luat naştere raporturi
contractuale, civile sau de muncă. Explicaţia acestei excepţii rezidă în natura juridică a
contractului civil sau de muncă, în faptul că acesta ia naştere printr-un acord de voinţe între
părţi, împrejurare ce are drept consecinţă interdicţia de a rezilia sau desfiinţa contractul
221
dr. Niculae Neagu
prin voinţa unei singure părţi contractante. Singura cale de reziliere sau rezoluţiune a
contractului rămâne, aşadar, instanţa de judecată.
În jurisprudenţa anterioară anului 2004 (22) regăsim ideea conform căreia, în
vederea realizării unei stabilităţi a raporturilor juridice, principiul irevocabilităţii actelor
administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, este
un principiu cu aplicabilitate generală. Prin consacrarea acestui principiu s-a limitat
posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putându-
se revoca, fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai până în momentul în care
actele administrative şi-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul
altor raporturi juridice. Pentru ipoteza în care actul administrativ a fost emis prin încălcarea
unei norme de drept imperative sau prohibitive ori a fost emis prin mijloace frauduloase
sau ca rezultat al unui viciu de voinţă, eroare, dol, violenţă, iar organul administrativ
constată această situaţie după ce actul şi-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea
lui în sfera altor ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinţare
a actului administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulităţii ori
anularea lui de către instanţa judecătorească, la cererea organului administrativ.
În ce ne priveşte, am considerat, alături de alţi autori (23) că, datorită specificului
dreptului administrativ, soluţia poate fi discutată şi nuanţată, această ramură de drept fiind
dominată de preeminenţa interesului public asupra celui privat, or revocarea unui act
administrativ ilegal (nu şi inoportun, deoarece, aşa cum am precizat mai sus, s-au creat
drepturi prin act) este justificată de interesul public. Ilegalitatea care viciază actul
administrativ nu poate fi însă decât una de fond, care să aducă în mod evident atingere
interesului general.
În fine, trebuie să amintim aici şi irevocabilitatea parţială a actelor
administrative creatoare de drepturi, care, aşa cum am mai arătat, vor putea fi revocate
doar pe motiv de ilegalitate, nu şi de inoportunitate.
În doctrina şi jurisprudenţa românească s-au formulat opinii diverse cu privire la
irevocabilitatea altor categorii de acte administrative Este vorba despre o altă categorie de
acte irevocabile, identificată de doctrină, şi anume categoria actelor care au dat naştere
unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de bază, cum ar fi de
exemplu, actele atributive de statut personal (diplomele) (24).
Sa arătat că revocarea unei diplome este inutilă odată ce persoana respectivă
poate face oricând dovada că a urmat forma de învăţământ şi că îndeplineşte
condiţiile cerute de lege pentru eliberarea diplomei, solicitând o nouă diplomă (25).
Noi apreciem că exemplul utilizat este unul de revocare ilegală a unui act administrativ,
din moment ce persoana în cauză întruneşte condiţiile eliberării diplomei, şi că diplomele
emise cu încălcarea legii pot fi retrase oricând.
Actele administrative realizate (epuizate) material reprezintă o altă categorie
de acte discutate de doctrină ca fiind irevocabile. Includem, aici, actele administrative
(de cele mai multe ori autorizaţiile) care se execută prin prestaţii determinate ca număr (de
exemplu, edificarea unei clădiri sau demolarea unei clădiri), nu şi cele care se execută prin
prestaţii nedeterminate (autorizaţia de prestare a unei activităţi, spre exemplu). În această
situaţie, considerăm că revocarea este posibilă, aşa cum este posibilă şi anularea, însă
numai pe motiv de ilegalitate. Revocarea are ca efecte practice naşterea dreptului de a
solicita despăgubiri, fie autorităţii publice, fie instanţei de judecată, culpa fiind deja
dovedită prin revocare.
Constatăm că, în doctrină, se mai face distincţie între autorizaţiile impuse de lege,
cum ar fi autorizaţia de construcţie, ce trebuie emise în prezenţa condiţiilor legale şi, prin
urmare, revocarea lor este inutilă, şi autorizaţiile libere, a căror emitere şi menţinere
rămâne la aprecierea emitentului, care pot fi revocate, ştiută fiind precaritatea lor (26). În
222
opinia noastră, în prezent, autorizaţiile libere sunt pe cale de dispariţie. Chiar şi

autorizaţiile de comerţ sau de exercitare a unei activităţi, folosite ca exemplu, trebuie emise
dacă sunt întrunite condiţiile legale, deci, ele nu rămân la aprecierea autorităţii publice
emitente (27). Apoi, chiar şi autorizaţiile libere pot fi retrase, dacă sunt ilegale, fiind inutilă
retragerea lor doar atunci când sunt legale, or am precizat mai sus că actele creatoare de
drepturi nu pot fi revocate decât pe motiv de ilegalitate.
Concluzionând, opinăm că toate aceste exemple reprezintă situaţii în care revocarea
este inutilă din perspectiva autorităţii publice, deşi ele rămân utile din perspectiva
particularilor, cărora le-ar fi în acest fel mai uşor să demonstreze ilegalitatea unei decizii
administrative şi să obţină despăgubiri.
Potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, actele normative sunt întotdeauna revocabile,
deoarece aplicarea lor nu se mărgineşte la una sau mai multe situaţii, determinate ca
număr, ci se aplică de câte ori o anumită situaţie juridică se încadrează în prevederile sale,
nelimitat în timp. De aceea, raţiunile pentru care au fost instituite de către doctrină
excepţiile de la principiul revocabilităţii nu subzistă în cazul actelor normative.
2.4. Suspendarea
Suspendarea actelor administrative este o modalitate de încetare temporară a
efectelor juridice ale actului administrativ, atunci când există dubii în privinţa
legalităţii sau oportunităţii acelui act (28). Spre deosebire de revocare, care este un
principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o excepţie a
acestuia (29).
Este necesar să reţinem faptul că suspendarea poate fi hotărâtă de autoritatea
care poate dispune şi revocarea actului administrativ (vezi autoritatea emitentă), de
autoritatea superioară acesteia (însă numai când legea prevede expres această putere), de
instanţa de judecată, sau se poate produce de drept. Este evident că autoritatea
emitentă, îndrituită să-şi revoce propriul act administrativ, poate să-l şi suspende, având
dubii fie cu privire la ilegalitatea actului, fie cu privire la oportunitatea acestuia (30).
De drept, autorităţile ierarhic superioare sau autorităţile de control specializat
pot suspenda actele administrative ale autorităţilor inferioare dacă există dubii privind
legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci când legea prevede această măsură. Printre
sancţiunile contravenţionale complementare prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001
(31) se află şi suspendarea avizului, acordului sau autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi.
Pe de altă parte, instanţa de contencios administrativ sau alte instanţe
judecătoreşti, competente în baza unor legi speciale, pot suspenda actul administrativ
în temeiul legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, dacă actul este
contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ.
În fine, dacă legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept
odată cu efectuarea unor acte procesuale sau de altă natură juridică. Alegem ca
exemplu, actul administrativ care fiind atacat de prefect în contencios administrativ, în
temeiul Legii 215/2001, este suspendat de drept. De asemenea, hotărârea guvernamentală
de dizolvare a consiliului local emisă în temeiul aceleiaşi legi care este suspendată odată cu
contestarea ei pe calea contenciosului administrativ (32).
Mai reţinem că suspendarea actului încetează fie odată cu anularea sau
revocarea lui, fie odată cu dispariţia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la
dispariţia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dacă actul a fost suspendat de
drept deoarece este contestat, suspendarea încetează la finalizarea procesului sau
procedurii administrative de verificare.
223
dr. Niculae Neagu
Opiniile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinară, legislaţia română fiind
preocupată doar de actele normative, stipulând că acestea pot fi suspendate printr-un
act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior, care prevede în mod expres data la
care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată. La expirarea duratei de
suspendare, actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintra de drept în vigoare
sau este modificat, abrogat. Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului
normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei
dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.
2.5. Modificarea
Modificarea unui act administrativ constă în schimbarea expresă a textului unora
sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă
formulare (33). Modificarea unui act administrativ conduce, prin urmare, la încetarea
efectelor juridice a dispoziţiilor modificate, cu începere de la publicarea/comunicarea
noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare.
Consemnăm faptul că modificarea nu trebuie confundată cu completarea
actului, care este o formă de modificare, însă fără efecte asupra dispoziţiilor cuprinse în
act, şi, prin urmare, fără a produce încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ.
Modificarea unui act administrativ este utilă numai atunci când sunt afectate
mai puţin de jumătate din prevederile actului vizat prin modificare, în caz contrar
fiind preferabilă soluţia abrogării actului şi emiterea unuia nou.
2.6. Abrogarea
Abrogarea constă, în esenţă, într-o revocare/anulare a unui act administrativ, cu
efect numai pentru viitor (34) şi poate afecta atât actele normative, cât şi actele
individuale.
Competenţa de abrogare aparţine autorităţii emitente sau celei ierarhic
superioare, precum şi autorităţii care, deşi nu este ierarhic superioară, este situată la un
nivel superior din punct de vedere al activităţii de legiferare şi normativă (de exemplu,
minister faţă de consiliu local).
Legea nr. 24/2000 consacră regula potrivit căreia prevederile cuprinse într-un act
administrativ normativ, contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel
superior, trebuie abrogate (35). În doctrină s-a subliniat că abrogarea poate fi totală sau
parţială.
Abrogările parţiale sunt asimilate modificărilor, actul administrativ abrogat
parţial rămânând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate. În cazul unor abrogări
parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act administrativ, nu
numai la textele rămase în vigoare.
Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are totdeauna caracter
definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în
vigoare actul normativ iniţial.
Dacă o normă de nivel inferior, cu acelaşi obiect, nu a fost abrogată expres de actul
normativ de nivel superior, această obligaţie îi revine autorităţii care a emis prima actul.
Se admite, de asemenea, că abrogarea poate fi expresă sau implicită.
a) Abrogarea expresă. Legea nr. 24/2000 prevede că abrogarea poate fi dispusă,
de regulă, printr-o dispoziţie distinctă în finalul unui act normativ care reglementează o
anumită problematică, dacă aceasta afectează dispoziţii normative anterioare, conexe cu
ultima reglementare. În cadrul operaţiunilor de sistematizare şi unificare a legislaţiei, se pot
elabora şi adopta acte normative de abrogare distincte, având ca obiect exclusiv abrogarea
mai multor acte normative.
224
b) Abrogarea implicită. În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei

reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că
acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite.
Apelând la regula „generalia specialibus non derogant”, va trebui să admitem că,
prin excepţie de la regula instituită, evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute
în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate,
completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru
este exprimat expres.
Consemnăm în final faptul că instituţia abrogării se aplică, în mod corespunzător, şi
actelor administrative individuale cu executare continuă în timp, chiar dacă ea nu este
reglementată. Astfel, autorizaţiile de funcţionare sau de exercitare a unei activităţi pot fi
abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor câştigate de beneficiari şi a
perioadei de valabilitate a autorizaţiei.
Menţionăm că şi abrogarea actelor individuale poate fi totală, parţială, expresă sau
implicită. Astfel, acordarea autorizaţiei de exercitare a unei activităţi într-un anumit spaţiu
altei persoane decât beneficiara anterioarei autorizaţii semnifică implicit abrogarea acesteia
din urmă, iar anularea avizului sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, în urma
săvârşirii unei contravenţii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual,
intervenită pentru cauze posterioare emiterii acestuia şi având efecte doar pentru
viitor (36).
Credem, de asemenea, că este aplicabilă regula conform căreia abrogarea unui act
este definitivă, nu reînvie actul anterior.
2.7. Încetarea efectelor actelor administrative prin intervenţia unor fapte

administrative
Am analizat anterior modalităţile de încetare a efectelor juridice ale actelor
administrative prin intervenţia unor alte acte administrative dar trebuie precizat că există şi
anumite fapte administrative care au acelaşi efect.
De regulă, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale,
deoarece executarea lor se face prin prestaţii repetate. Cu totul excepţional, actele
administrative normative temporare îşi încetează efectele juridice prin împlinirea
termenului (fapt material) (37). În această situaţie, prelungirea termenului de aplicare a
unui act normativ temporar trebuie să intervină înainte de expirarea termenului şi să indice,
când este cazul, noul termen (38).
Pe de altă parte, actele administrative individuale sunt afectate de fapte
materiale cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a
unei autorizaţii de traducător, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice.
Prescripţia executării actului determină încetarea efectelor juridice ale acestuia,
cum este spre exemplu cazul procesului verbal de sancţionare contravenţională, care se
prescrie în termen de o lună de la aplicarea sancţiunii dacă nu a fost comunicat
contravenientului (39).
În fine, faptul care determină întotdeauna încetarea efectelor actului
administrativ individual este executarea acestuia, respectiv demolarea clădirii pentru
autorizaţia de demolare, edificarea clădirii pentru autorizaţia de construire, plata amenzii în
cazul procesului verbal de sancţionare contravenţională.
225
dr. Niculae Neagu
1. Martine Lombard, op.cit., 194.

2. De pildă, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră
în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării – art. 4 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001.
3. Art. 78 din Constituţia revizuită în 2003. În acest sens, a se vedea şi Lazăr Rozalia
Ana, Reforma justiţiei şi contenciosul administrativ, în „Curierul judiciar”
nr.5/2003, p. 14, care propune modificarea corespunzătoare a Legii nr. 24/2000 în
vederea consacrării aceleiaşi soluţii, propunere la care ne raliem.
5. În sens contrar, Drăganu Tudor, op.cit., p. 172; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit.,
p. 318.
226
8. Pentru teoria tripartită a nulităţilor în dreptul administrativ, a se vedea Drăganu

Tudor, Nulităţile actelor administrative individuale, în „Studia Napocensia”, 1974,
p. 55, şi Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 320.
10. În doctrină se arată că anularea pe motiv de inoportunitate are efecte doar pentru
viitor, Drăganu Tudor, op.cit., p. 248; Ionescu Romulus, Drept administrativ,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 283; Petrescu Rodica
Narcisa, op.cit., p. 324. Practica legislativă, administrativă şi judiciară din ţara
noastră contrazic însă această afirmaţie. Spre exemplu, demiterea viceprimarilor
din funcţie se face la propunerea motivată a unui număr de consilieri sau a
primarului, prin hotărâre a consiliului local (art. 78 din Legea nr. 215/2001).
Instanţa de contencios administrativ sesizată cu o contestaţie formulată de un
viceprimar demis în aceste condiţii va verifica, prin urmare, legalitatea actului
administrativ de demitere şi din perspectiva motivării sale (a oportunităţii, prin
urmare), nu doar a formelor şi a procedurii de emitere; hotărârea instanţei de
judecată prin care se anulează actului de demitere, va avea efect retroactiv, din
momentul emiterii actului de demitere, deoarece numai aşa se poate decide
reintegrarea viceprimarului în funcţie şi plata drepturilor salariale pe perioada cât
acesta a fost lipsit de ele - a se vedea, pentru un exemplu concret şi pentru discuţii
aprofundate, Dacian Cosmin, Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui
act administrativ pe motiv de inoportunitate, în „Dreptul” nr.8/2004, p. 86 şi urm.
11. Rarincescu Constantin G., Contenciosul administrativ român, Editura
“Universala” Alcalay & Co., Bucureşti, 1936, p. 340; Drăganu Tudor, Nulităţile
actelor administrative individuale, op.cit., p. 66; Petrescu Rodica Narcisa,
op.cit., p. 322
12. A se vedea, în acest sens, Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios
administrativ, decizia nr. 61/2000, în „Pandectele române” nr.1/2002, p. 92. Pentru
opinia contrară, conform căreia revocarea poate fi realizată şi de o autoritate
ierarhic superioară, a se vedea Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 322.
p. 248.
14. În cazul în care ne plasăm în interiorul organizaţiei, nu mai este drept, este interes
de a fi avansat în urma demiterii funcţionarului superior - suficient interesul? Acum
da.
15. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 190; Petrescu Rodica
Narcisa, Revocarea şi suspendarea - modalităţi de încetare a efectelor juridice
ale actelor administrative, în „Dinamica relaţiilor sociale reglementate de lege
oglindită în teoria şi practica dreptului”, Cluj Napoca, 1989-1990, p. 177 şi urm.
16. Curtea Supremă de Justiţie, Secţiile Unite, decizia nr. III din 21 septembrie 1998,
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 61 din 12
ianuarie 2000, în “Buletinul Jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie”, CD,
Editura All Beck.
17. Iorgovan Antonie, op.cit., vol. II, 2002, p. 78.
19. A se vedea, spre exemplu, Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios
administrativ, decizia nr. 2681/2001, în „Pandectele române” nr.5/2002, p. 52.
20. Legea nr. 18/1991, republicată în Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 1
din 5 ianuarie 1998.
21. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 317 şi urm; Petrescu
Rodica Narcisa, op.cit., p. 327 şi urm.
227
dr. Niculae Neagu
22. Curtea Supremă de Justiţie, Completul de 7 Judecători, decizia nr. 41 din 20 aprilie
1992, Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.
113 din 13 februarie 1995, în “Buletinul Jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie”, CD, Editura All Beck; a se vedea şi Curtea Supremă de Justiţie, secţia de
contencios administrativ, decizia nr. 1758/2001, în Mrejeru Theodor, Albu
Emanuel, Vlad Adrian, Jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie, secţia de
contencios administrativ, 2001, Editura Economică, 2002, p.107; Curtea Supremă
de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 334/2002, în „Curierul
judiciar” nr.1/2003, p. 95.
23. Iorgovan Antonie, op.cit., vol. II, 2005, p.87.
24. Iovănaş Ilie, op.cit., vol. II, 1997, p. 59;.
25. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 328
27. A se vedea, spre exemplu, art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 99/2000 privind
comercializarea produselor şi serviciilor de piaţă, publicată în M. Of. al României,
Partea I, nr. 424 din 1 septembrie 2000, şi art. 9 din Hotărârea Guvernului nr.
348/2004 privind exercitarea comerţului cu produse şi servicii de piaţă în unele
zone publice, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 269 din 26 martie 2004.
28. Drăganu Tudor, op.cit., p. 278; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 331; pentru
opinia conform căreia suspendarea este un caz de excepţie a se vedea Iorgovan
Antonie, op.cit., vol. II, 2005, p. 112.
29. Vedinaş Verginia, Consideraţii privind regimul suspendării actului administrativ,
în „Curierul judiciar” nr. 3/2003, p. 136.
30. În acest sens, a se vedea şi Vedinaş Verginia, art. cit., p. 137.
31. Art. 5 alin. 3, din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
32. Art. 135 şi art. 57 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. A se
vedea şi art. 9 din Legea nr. 50/1991.
33. Noţiunea modificării o găsim în Legea nr. 24/2000 cu referire la actul normativ, dar
ea îşi păstrează conţinutul şi în ceea ce priveşte actele individuale; legea mai arată
că procedeul de a se menţiona generic, în finalul unui act normativ, că un alt act
normativ conex sau texte din acel act „se modifică corespunzător” trebuie evitat
(art. 57 alin. 3).
p 7.
35. A se vedea art. 60 şi art. 61 din Legea nr. 24/2000.
36. În sensul că în acest caz suntem în prezenţa unei revocări, a se vedea Podaru
Ovidiu, Comentariu la Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în „Pandectele române”
nr. 1/2002, p. 85; Vedinaş Verginia, art. cit., „Curierul judiciar” nr. 3/2003, p. 136,
nota 3. Nu putem fi de acord cu această părere, deoarece, în opinia noastră,
revocarea are efectele unei anulări, ex tunc şi ex nunc, cu simpla deosebire că este
manifestarea de voinţă a emitentului actului, nu a unui organ exterior acestuia.
37. Aşa este, de pildă, dispoziţia primarului prin care se închide circulaţia rutieră în
zona centrală a oraşului pentru organizarea unui concert - a se vedea Petrescu
Rodica Narcisa, op.cit., p. 334.
38. Art. 64 alin 3, din Legea nr. .24/2000.
39. Art. 14 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
228
CAPITOLUL XI
ACTELE ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE ŞI

CU CARACTER JURISDICŢIONAL ŞI OPERAŢIUNILE
TEHNICO - MATERIALE
1. Noţiunea şi trăsăturile contractului administrativ
Doctrina administrativă interbelică aprecia contractul administrativ ca fiind o

instituţie care, îndepărtându-se de la principiile călăuzitoare ale dreptului privat, a
contribuit la autonomia dreptului administrativ. Un reputat autor susţinea „contractul
dintre o autoritate şi un particular nu implică acest echilibru de interese … deoarece
autoritatea reprezintă însăşi serviciul public care cristalizează interesele colectivităţii”(1).
229
dr. Niculae Neagu
Contractul administrativ reprezintă o creaţie a jurisprudenţei Consiliului de

Stat francez (2) şi a fost dezvoltat în doctrină de unul din corifeii dreptului public din
această ţară, care înţelegea prin teoria contractelor administrative: „contractele încheiate
de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public, şi care sunt supuse,
din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează
raporturile dintre particulari” (3).
Se arăta că aceste reguli speciale de drept privat privesc următoarele aspecte:
a) forma contractului, fiind prestabilită de legiuitor;
b) puterile exorbitante ale administraţiei, cu ajutorul cărora administraţia poate
obţine, prin impunere unilaterală, executarea fidelă şi regulată a prestaţiei convenite
prin contract;
c) anumite facilităţi pe care administraţia le dă celor cu care a contractat,
pentru ca aceştia să-şi poată duce la bun sfârşit prestaţiile stabilite prin contract;
d) competenţa tribunalelor administrative, pentru soluţionarea eventualelor
litigii care ar putea apărea în executarea unui astfel de contract.
Consemnăm faptul că, teoria contractelor administrative a fost fundamentată
pornindu-se de la ideea că administraţia, având un caracter îndoit, perfectează două
feluri de contracte: contracte administrative şi contracte de drept privat. Cele dintâi
contracte urmează un regim juridic de drept public, care este deosebit de acela aplicabil
convenţiilor dintre particulari.
Cu toate că jurisprudenţa noastră interbelică a fost în general refractară teoriei
contractelor administrative, ca şi doctrina de altfel, au existat şi unele soluţii
jurisprudenţiale în care se resimte influenţa concepţiei privind tratarea concesiunii ca un
contract administrativ. Astfel, Curtea de Casaţie, secţia a III-a, într-o decizie din 1929
(decizia nr. 1030) a admis existenţa unor categorii de contracte, şi anume cele de numiri
sau angajări în funcţii, ca fiind guvernate de alte reguli decât principiile din dreptul comun,
şi că ele, fiind făcute de administraţie pentru satisfacerea unui serviciu public, întrunesc
caracterul unor acte de autoritate, de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
În fine, doctrina interbelică a mai recunoscut o caracteristică, respectiv aceea că
acestor contracte li se aplică teoria impreviziunii care excede contractelor civile (4).
Perioada postbelică a însemnat cu atât mai puţin cadrul propice pentru dezvoltarea
acestei concepţii, în condiţiile regimului politic şi juridic specific epocii totalitare. Cu toate
acestea, şi în această perioadă au existat autori de drept public care au făcut eforturi pentru
salvarea instituţiilor de drept public, printre acestea şi instituţia contractului administrativ,
şi care au tratat-o ca fiind o instituţie pe deplin compatibilă cu sistemul totalitar (5).
Perioada de după decembrie 1989 poate fi calificată ca o nouă etapă în evoluţia
teoriei contractului administrativ, prima în istoria României în care ar fi trebuit să se
regăsească fundamentată legal şi doctrinar existenţa ei, pornind de la faptul că însăşi
Constituţia din 1991 o recunoaşte fără a o califica expres cu denumirea de „contract
administrativ”. Este vorba de art. 136, alin. 4, care declară, pe de o parte proprietatea
publică inalienabilă, iar pe de altă parte recunoaşte posibilitatea existenţei unor mijloace
juridice de valorificare a bunurilor proprietate publică, este vorba de trei tipuri de
contracte administrative, şi anume: darea în administrare, care nu se poate face decât
către o regie autonomă sau instituţie publică; concesiunea şi închirierea.
Ulterior, a fost adoptată şi legea-cadru în materie de concesiuni (6), lege care, însă,
prin litera şi spiritul ei, se îndepărtează de la ideile exprimate de doctrina de-a lungul
timpului, consacrând acelaşi regim juridic al concesiunii, indiferent de faptul că
obiectul contractului de concesiune îl reprezintă un bun public sau un bun privat.
În ceea ce priveşte definiţia contractului administrativ, considerăm că acesta
reprezintă un acord de voinţă, dintre o autoritate publică, aflată pe o poziţie de
230
superioritate juridică, pe de o parte, şi alte subiecte de drept, pe de altă parte

(persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte părţi),
prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu
public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public,
supus unui regim de putere publică.
În consonanţă cu tezele fundamentale ale doctrinei, din definiţie desprindem
următoarele trăsături ale contractului administrativ:
a) ca orice contract, şi contractul administrativ este o convenţie, deci un act de
voinţă încheiat între mai multe părţi;
b) una dintre părţile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ
care acţionează în realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect
de drept autorizat de un organ administrativ (7);
c) spre deosebire de contractele civile, unde părţile se află pe poziţie de egalitate
juridică, în cazul contractului administrativ părţile nu se bucură de această egalitate
juridică, una dintre ele, şi anume subiectul determinat, are o poziţie de superioritate
faţă de celălalt subiect al contractului. S-a apreciat că, de vreme ce scopul unui
contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes general, este firesc să
nu existe un echilibru perfect de interese, caracteristic contractelor civile şi
comerciale (8);
d) obiectul contractului este, de asemenea, determinat, el urmărind satisfacerea
unui interes general şi putând îmbrăca una din următoarele forme: prestarea unui
serviciu public; punerea în valoare a unui bun public şi efectuarea unei lucrări
publice ;
e) clauzele contractului sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât şi pe
cale convenţională (9);
f) poziţia de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea
ca acesta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul
public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi
modificate, decât prin acordul părţilor sau în absenţa acestui acord, de instanţa
judecătorească;
g) guvernarea lor de un regim de putere publică, spre deosebire de contractele
civile care sunt guvernate de dreptul comun;
h) forma scrisă a contractului administrativ (10), care, ca şi actul administrativ, nu
poate avea caracter consensual, el implicând o autoritate care acţionează în numele
puterii publice;
i) competenţa instanţelor de contencios administrativ pentru soluţionarea
eventualelor litigii care ar putea apărea din executarea unui astfel de contract (11).
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ nu a consacrat competenţa
instanţelor de contencios administrativ în privinţa contractelor administrative. O asemenea
competenţă a fost, însă, consacrată prin alte acte normative, ulterioare legii-cadru a
contenciosului administrativ. Astfel, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 60 din 25
aprilie 2001 privind achiziţiile publice (12) prevedea în art. 82, alin. 2, că acţiunile în
justiţie prin care se solicită despăgubiri, în temeiul unui contract de achiziţie publică
se introduc la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărei arie
teritorială de competenţă se află sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii
tribunalului, se poate declara recurs la secţia de contencios administrativ a Curţii de Apel.
Legiuitorul român a reparat aceste neconcordanţe, în cuprinsul noii legi a
contenciosului administrativ, asimilând actelor administrative şi contractele încheiate
de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
231
dr. Niculae Neagu
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,

achiziţiile publice şi orice alt fel de contracte prevăzute în legi speciale (13).
În acest fel, iată că tezele consacrate de doctrină, şi-au aflat în prezent
reglementarea şi în lege, ceea ce ne îndrituieşte să afirmăm că s-a mai făcut un pas, extrem
de important, de către legiuitor de această dat, în dezvoltarea instituţiei contractului
administrativ din ţara noastră.
În doctrina franceză se recunoaşte, de majoritatea autorilor, că un contract poate
avea caracter de contract administrativ fie ca urmare a determinării prin lege a unui
asemenea statut, fie în condiţiile în care el întruneşte elementele stabilite de jurisprudenţă
ca fiind de esenţa unui asemenea tip de contract (criteriul jurisprudenţial). Este vorba
despre calitatea părţilor contractului; obiectul contractului; clauzele contractului (să
includă clauze exorbitante de la dreptul comun).
2. Noţiunea şi trăsăturile actului administrativ cu caracter jurisdicţional
În doctrină s-a subliniat faptul că autorităţile publice adoptă sau emit trei categorii
de acte juridice:
a) acte administrative de autoritate;
b) acte administrative de gestiune;
c) acte administrative cu caracter jurisdicţional. Acestea din urmă sunt acte
administrative pentru că sunt adoptate/emise de către un organ de jurisdicţie ce
funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie
întrucât, prin ele se soluţionează, după o anumită procedură, prevăzută de lege, un
conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau
juridică) (14).
Constatăm, astfel, că, în activităţile lor, toate organele care realizează, în
principal, sarcinile, competenţele specifice puterii de stat de care aparţin, în anumite
condiţii, adoptă sau emit acte juridice specifice altei puteri. De pildă, organele puterii
legislative adoptă acte administrative de autoritate, cum sunt legile de aprobare a bugetului
administraţiei centrale de stat, legi pentru autorizarea contractării unui împrumut de stat
ş.a. Organele puterii judecătoreşti, la rândul lor, emit acte administrative, cum sunt cele
prin care se dispun măsuri asiguratorii şi de executare a hotărârilor judecătoreşti. Tot astfel,
şi unele organe care funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice au
competenţa de a soluţiona unele conflicte juridice, pe care le finalizează prin
pronunţarea (emiterea) unui act juridic specific unei astfel de activităţi, un act administrativ
cu caracter jurisdicţional.
Vom consemna faptul că, din păcate, terminologia folosită, în doctrina juridică
română şi cea străină, nu este unanimă în ceea ce priveşte denumirea acestor acte. Astfel,
profesorul Anibal Teodorescu le-a denumit acte jurisdicţionale (15), tot astfel le-a denumit
şi prof. Paul Negulescu (16), alţii le denumesc acte administrative jurisdicţionale, în sfârşit,
acestor acte li s-a mai spus şi acte administrative cu caracter jurisdicţional (17).
Dacă pentru unele ţări, cum este Franţa, care au organizate tribunale administrative,
în paralel cu instanţele judecătoreşti, aşa cum au existat şi în România, pentru o scurtă
perioadă (1939-1948), cele 10 curţi administrative locale şi Curtea Superioară
Administrativă, noţiunea de act administrativ jurisdicţional cuprinde, atât natura organului,
tribunalul administrativ sau curte administrativă, cât şi caracterul jurisdicţional al actului
pronunţat (emis) de acesta, în organizarea actuală a jurisdicţiilor care funcţionează în
cadrul unor autorităţi administrative autonome sau a unor organe ale administraţiei publice,
considerăm că actele juridice pe care aceste organe le pronunţă în finalizarea
232
activităţii jurisdicţionale pe care o desfăşoară sunt acte administrative cu caracter

jurisdicţional.
Trebuie să avem în vedere faptul că aceste acte au anumite caracteristici, şi
anume:
a) conţin soluţia organului de jurisdicţie, care funcţionează în cadrul organelor Curţii
de Conturi ori ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului Administraţiei
şi Internelor, pronunţată într-un conflict juridic dat prin lege, în competenţa acestor
organe de jurisdicţie;
b) sunt emise după o procedură stabilită de lege care se deosebeşte de procedura de
adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar care se aseamănă cu
procedura de pronunţare a hotărârilor judecătoreşti, a căror procedură completează,
în măsura în care legea nu dispune altfel, procedura în faţa organelor jurisdicţionale
ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice;
c) odată pronunţate, actele administrative jurisdicţionale au autoritate de lucru judecat,
în temeiul căruia conflictul juridic soluţionat nu mai poate fi rejudecat decât dacă a
fost desfiinţat pe una din căile legale;
d) actele administrative jurisdicţionale au asigurată executarea de către puterea
publică, în cazul în care partea obligată nu le execută de bună-voie;
e) pentru garantarea drepturilor părţilor conflictului juridic, legea stabileşte căi de
atac, termenul în care acestea pot fi exercitate şi organul competent a verificat
legalitatea şi temeinicia lor.
Luând în considerare aceste trăsături ale actului administrativ jurisdicţional, vom
putea defini acest act juridic ca fiind actul juridic pronunţat (emis) de un organ cu
atribuţii jurisdicţionale care funcţionează în cadrul unei autorităţi administrative
autonome sau a unor organe ale administraţiei publice pentru a soluţiona, în cadrul
unei proceduri specifice, un conflict juridic, stabilit, prin lege, în competenţa acestor
organe.
Actul administrativ cu caracter jurisdicţional se aseamănă cu actul administrativ
de autoritate prin aceea că ambele emană de la servicii publice administrative. Faptul că
unul, cel de autoritate, este rezultatul deliberării organului de conducere colegială ori al
deciziei conducătorului serviciului public administrativ, iar celălalt, cel cu caracter
jurisdicţional, este rezultatul deliberării funcţionarilor publici încadraţi în serviciul public,
respectiv de cei care au primit, datorită funcţiei publice pe care o deţin, competenţa de a
soluţiona anumite conflicte juridice, nu schimbă cu nimic caracterul lor de acte
administrative ce se aseamănă cu actele administrative de autoritate.
Consemnăm faptul că între aceste acte juridice administrative există şi deosebiri
care le grupează în două categorii distincte de acte administrative, şi anume (18):
a) în timp ce actele administrative de autoritate sunt atât acte normative, cât şi
individuale, actele administrative cu caracter jurisdicţional sunt numai acte
administrative individuale;
b) spre deosebire de actele administrative de autoritate, care pot fi adoptate sau emise,
atât la cerere, cât şi din oficiu, actele administrative cu caracter jurisdicţional nu pot
fi emise (pronunţate) decât la cererea părţii interesate ori la sesizarea organului
competent;
c) în timp ce actele administrative de autoritate sunt adoptate sau emise după o
procedură mai puţin reglementată (19), actele administrative cu caracter
jurisdicţional se emit (pronunţă) după procedura prevăzută de legea care le-a
înfiinţat, în cadrul unui organ al administraţiei publice, organul cu atribuţii
jurisdicţionale;
233
dr. Niculae Neagu
d) spre deosebire de actele administrative de autoritate, care pot fi revocate de către

organul care le-a adoptat sau emis, organul care a emis (pronunţat) actul
administrativ cu caracter jurisdicţional nu poate să revină asupra lui, pentru că
aceste acte sunt irevocabile;
e) în timp ce actele administrative de autoritate sunt, de regulă, adoptate sau emise
pentru a naşte, modifica ori stinge raporturi juridice administrative, şi nu numai, ori
sunt translative de drepturi, actele administrative cu caracter jurisdicţional nu
creează, ci numai constată drepturi, deci ele sunt declarative şi nu translative de
drepturi (20).
În ceea ce priveşte asemănările dintre ele, constatăm că actul administrativ cu
caracter jurisdicţional se aseamănă cu actul administrativ de gestiune prin aceea că
ambele se emit (pronunţă) sau se încheie într-un caz concret, primul pentru a soluţiona
un conflict juridic, ivit între un serviciu public şi un particular, iar cel de-al doilea pentru a
stabili raporturi contractuale între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau
juridică, română ori străină).
În mod asemănător, atât actul administrativ cu caracter jurisdicţional, cât şi
actul administrativ de gestiune sunt irevocabile, aceasta ar fi a doua asemănare între
aceste acte administrative.
Există şi o serie de deosebiri şi ele se referă la:
a) spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicţional, care se emite
(pronunţă) în baza puterii publice cu care este învestit organul competent să
soluţioneze un conflict juridic specific, actul administrativ de gestiune este
rezultatul aderării particularului la propunerile, cuprinse în caietul de sarcini,
formulate de serviciul public şi al negocierilor directe între părţile contractante;
b) în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicţional, care este emis (pronunţat)
la sesizarea de către partea interesată sau de către organul competent a organului
care îl emite (pronunţă), actul administrativ de gestiune se încheie cu particularul
care şi-a adjudecat acest drept în urma licitaţiei publice organizată în acest scop;
c) spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicţional, care este un act
unilateral, actul administrativ de gestiune este un act bilateral;
d) în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicţional, care se emite (pronunţă) la
sesizarea părţii interesate ori a organului competent, fără nici o aprobare, actul
administrativ de gestiune se încheie numai în urma aprobării contractării, printr-un
act administrativ de autoritate;
e) spre deosebire de actul administrativ cu caracter jurisdicţional în care, partea
nemulţumită de soluţia dată poate folosi căile de atac la organele competente din
cadrul aceluiaşi sistem, cel nemulţumit de modul în care s-au executat obligaţiile ce
îi reveneau contractantului din actul administrativ de gestiune poate sesiza
instanţele de contencios administrativ competente să soluţioneze litigiile
contractuale.
În final, mai constatăm şi faptul că actele administrative cu caracter jurisdicţional se
aseamănă şi se deosebesc şi cu/de hotărârile judecătoreşti. Astfel, în privinţa
asemănărilor reţinem:
a) o primă asemănare dintre actul administrativ cu caracter jurisdicţional şi hotărârile
judecătoreşti constă în aceea că prin ambele se soluţionează, cu putere de adevăr
legal, un conflict juridic;
b) o a doua asemănare ar fi aceea că ambele se pronunţă în urma sesizării de către
persoana interesată sau de organul competent;
c) o a treia asemănare este aceea că ambele se emit (se pronunţă) după o anumită
procedură bazată pe contradictorialitate.
234
Referitor la deosebirile dintre actele administrative cu caracter jurisdicţional şi

hotărârile judecătoreşti, acestea constau în:
a) în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicţional este emis (pronunţat) de un
organ ce funcţionează în cadrul unui organ al administraţiei publice, hotărârile
judecătoreşti sunt pronunţate de un organ ce funcţionează în cadrul sistemului
instanţelor judecătoreşti;
b) spre deosebire de organul ce a emis (pronunţat) actul administrativ cu caracter
jurisdicţional, care nu este independent faţă de părţile în conflict, întrucât el
funcţionează în cadrul organului administraţiei publice care este în conflict cu
particularul, instanţele judecătoreşti, care pronunţă hotărârile judecătoreşti, sunt
independente şi echidistante în raport cu părţile în conflict;
c) în timp ce actul administrativ cu caracter jurisdicţional se emite (se pronunţă) după
o procedură sumar reglementată de lege şi numai în măsura în care aceasta nu
dispune, astfel, ea se completează cu normele de procedură ale procesului civil,
hotărârile judecătoreşti, sunt pronunţate după norme de procedură precis
determinate de lege.
Asemănările şi deosebirile, pe care le-am prezentate pe scurt, determină natura
juridică distinctă a acestui act juridic, a actului administrativ cu caracter jurisdicţional.
3. Actele pregătitoare emiterii actelor administrative
Activitatea autorităţilor publice administrative, de adoptare sau emitere a actelor

administrative de autoritate dar şi pentru încheierea actelor administrative de gestiune şi
emiterea (pronunţarea) actelor administrative cu caracter jurisdicţional, se bazează pe
întocmirea unor „acte pregătitoare” şi pe efectuarea unor operaţiuni tehnico
materiale care, deşi nu produc, prin ele însele, efecte juridice, fără întocmirea şi fără
efectuarea lor nu este posibilă adoptarea sau emiterea actelor administrative. De
aceea, aceste acte se numesc şi acte preparatorii, avându-se în vedere că ele premerg
adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate (21).
Altfel spus, în vederea adoptării sau emiterii actelor administrative de autoritate
este necesară întocmirea unor acte pregătitoare de care depinde adoptarea sau emiterea,
în conformitate cu legea, a acestor acte juridice. În practica administrativă s-a stabilit că
este necesar ca, mai întâi să se întocmească proiectul actului ce urmează să fie supus
deliberării organului colegial al administraţiei publice, care îl adoptă, ori a deciziei
organului unipersonal al administraţiei publice care îl emite.
Frecvent, pentru elaborarea unui proiect, sunt necesare întocmirea unor alte
înscrisuri, cum ar fi: anchete, referate, rapoarte, schiţe ş.a., care, deşi nu produc efecte
juridice, în lipsa lor proiectul actului administrativ nu poate fi elaborat. Astfel, potrivit art.
29 din Legea nr. 64/1991 privind brevetele de invenţii, hotărârea de acordare a brevetului
de invenţii (22) sau de respingere a cererii de brevet, ambele acte administrative de
autoritate, se ia de către o comisie de examinare din cadrul Oficiului de Stat pentru
Invenţii şi Mărci, pe baza raportului de examinare a cererii de brevet. În mod asemănător,
potrivit art. 6 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele
măsuri pentru realizarea locuinţelor (23), autorizaţiile de construcţii, acte administrative de
autoritate, se emit în cel mult 30 de zile de la înregistrarea cererii, la care se anexează
obligatoriu, planul de amplasare a construcţiei, din care să rezulte destinaţia, alcătuirea
constructivă, funcţională şi înfăţişarea construcţiei.
Consemnăm, pe de altă parte, faptul că unele acte administrative de autoritate nu
se emit decât la propunerea altor organe. De pildă, în conformitate cu prevederile art. 12
din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 (24), acordarea cetăţeniei române se face la
235
dr. Niculae Neagu
propunerea ministrului justiţiei, prin hotărâre a Guvernului. Deci, Guvernul nu poate

adopta o hotărâre de acordare a cetăţeniei române, act administrativ de autoritate, dacă nu a
primit în acest sens, o propunere din partea ministrului justiţiei. Tot la propunerea
ministrului justiţiei, potrivit art. 31 din aceeaşi lege, Guvernul aprobă, printr-o hotărâre,
renunţarea la cetăţenia română. Tot astfel, potrivit art. 38, alin. 2, lit. e), din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, Consiliile locale aprobă, la propunerea
primarului, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal din aparatul propriu al
consiliului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia.
Sunt cazuri, în practică, în care instanţele judecătoreşti de contencios administrativ
nu fac deosebire între propunerea unui minister de a se aproba, de către Guvern, o hotărâre
şi un act administrativ de autoritate (25).
Legea prevede că, pentru adoptarea sau emiterea unor acte administrative de
autoritate, este necesar ca acestea să fie adoptate sau emise după obţinerea avizului
(opiniei) unui alt organ al administraţiei publice, în legătură cu legalitatea şi oportunitatea
adoptării unor acte administrative de autoritate. Asemenea avize se solicită de la organele
administraţiei publice, de regulă, egale cu emitentul, iar în ceea ce priveşte locul lor în
ierarhia organelor administraţiei publice, există cazuri în care legea cere ca aceste avize să
fie date şi de organe ierarhic superioare.
Reţinem că avizele fac parte din categoria actelor pregătitoare care nu produc
prin ele însele efecte juridice, dar fără solicitarea sau obţinerea lor se consideră că actele
administrative de autoritate au fost adoptate sau emise cu nerespectarea legii, de aceea
asemenea acte sunt anulabile sau nule, după caz, după cum avizul cerut de lege este
consultativ sau conform. Astfel, potrivit art. 117, alin. 2, din Constituţie, Guvernul şi
ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea
lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. În lipsa acestui aviz, hotărârea
Guvernului sau ordinul ministrului de înfiinţare a unui organ de specialitate în subordine
sunt nule.
Din categoria actelor pregătitoare fac parte, în opinia noastră, şi lucrările
efectuate cu prilejul susţinerii unui concurs pentru ocuparea unor funcţii publice ori
pentru obţinerea unei calităţi, pentru care legea cere organizarea unui concurs, cum ar fi
calitatea de student ori de ocupare a unei funcţii publice.
Caracteristica esenţială a actelor pregătitoare (preparatorii) este aceea că, deşi
sunt cerute de lege, ele nu produc, prin ele însele, efecte juridice. Neproducând efecte
juridice, ele nu pot aduce atingere drepturilor particularilor, care să le dea dreptul de a
ataca aceste acte, pe cale directă, potrivit legii contenciosului administrativ, la instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ competente.
Revenind la această categorie de acte pregătitoare, care sunt avizele, suntem
obligaţi să facem distincţia între cele determinate, pe de o parte, de obligativitatea
solicitării lor, iar pe de altă parte, de obligativitatea conformării lor, adică măsura în care
prevederile acestor avize sunt obligatorii sau nu pentru organul care adoptă sau emite actul
administrativ de autoritate, producător de efecte juridice.
Privite din acest punct de vedere, avizele administrative (acte pregătitoare) se
împart în: avize facultative; avize consultative şi avize conforme sau obligatorii.
a) Avizele facultative sunt acele opinii pe care organul care le adoptă sau emite un
act administrativ de autoritate este liber să le ceară sau nu altui organ al administraţiei
publice sau a unui organism de specialitate. De regulă, aceste avize nu sunt prevăzute de
lege, ele se solicită, la aprecierea organului care adoptă sau emite actul administrativ de
autoritate, în măsura în care dacă are sau nu are nevoie de avizul (opinia) unui organism de
specialitate. Adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate fără acest aviz nu
236
are nici o consecinţă asupra validităţii actului administrativ de autoritate adoptat sau emis,
după caz.
b) Avizele consultative sunt acele opinii pe care organul care adoptă sau emite un
act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le solicite altor organe ale
administraţiei publice sau unor organisme de specialitate, dar nu este obligat să ţină seama
de conţinutul acestora. Totuşi, adoptarea sau emiterea fără solicitarea şi obţinerea acestui
aviz, duce la nulitatea actului, nu pentru că actul respectiv a fost emis fără să se ţină seama
de cuprinsul avizului, ci, pentru că, actul a fost adoptat sau emis cu nesocotirea legii care
prevedea că, la adoptarea sau emiterea actului, organul administraţiei publice trebuie să
solicite avizul prevăzut de lege.
Din această categorie de avize fac parte avizele prevăzute de Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea (26)
locuinţelor potrivit căreia, pentru autorizarea construcţiilor în zonele asupra cărora s-a
instituit, potrivit legii, un anumit regim de protecţie, autorizaţiile de construcţie - acte
administrative de autoritate - se vor emite pe baza avizului:
- Comisiei Naţionale pentru Protecţia Monumentelor, Ansamblurilor şi
Siturilor Istorice sau Departamentul pentru Urbanism şi Amenajarea Teritoriului,
pentru lucrările de construcţii în rezervaţiile istorice şi de arhitectură, stabilite
potrivit legii;
- Ministerul Mediului, pentru construcţiile în parcurile naţionale şi
rezervaţiile naturale;
- organismelor competente, pentru construcţii în zonele unde s-a instituit alt
tip de restricţii.
Considerăm că este, de asemenea, cumulativă, şi propunerea prevăzută de art. 25,
din Legea privind instituţia prefectului nr. 340/2004 (27), potrivit căruia prefectul judeţului
şi al municipiului Bucureşti propune numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor
serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale organizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti. Conducătorii acestor
organe se numesc sau se eliberează din funcţie prin ordinul emis de ministrul sau
conducătorul celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Aceste
ordine nu se pot emite legal decât la propunerea prefectului din judeţul respectiv.
c) Avizele conforme sau obligatorii sunt opiniile pe care organul care adoptă sau
emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le ceară unui anumit
organ al administraţiei publice şi la emiterea actului trebuie să se conformeze acestuia.
Asemenea avize sunt expres prevăzute de lege, iar lipsa lor atrage nulitatea actului
administrativ de autoritate.
De regulă, aceste avize se cer de la organele administraţiei publice ierarhic
superioare ori de la organele egale în rang, dar de o anumită specialitate. Astfel, în materie
de cheltuieli bugetare, asemenea avize se cer de la Ministerul Finanţelor, chiar dacă
organul care solicită este minister, deci un organ de acelaşi rang, ori de către un organ al
administraţiei publice ierarhic inferior. Tot astfel, asemenea avize se solicită de la
Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, în cazurile în care actele administrative de
autoritate reglementează probleme de muncă şi protecţie socială, ori de la Ministerul
Administraţiei şi Internelor pentru acte ce privesc ordinea publică şi apărarea proprietăţii
publice sau a celei particulare.
Ceea ce trebuie reţinut, în legătură cu această categorie de avize, este faptul că, în
cazul avizelor conforme (obligatorii), organul emitent (al actului administrativ de
autoritate) trebuie să ţină seama, la emiterea actului, de avizul (opinia) organului de la
care, potrivit legii, l-a solicitat. Cu alte cuvinte, cel care hotărăşte, cu privire la conţinutul
237
dr. Niculae Neagu
actului administrativ de autoritate, nu este organul competent, potrivit legii, să-l adopte ori
să-l emită, ci organul care a dat avizul.
Ţinând seama că în administraţia publică, în general, şi în cea locală, în special,
asemenea avize trebuie să fie solicitate şi respectiv să fie acordate în cât mai puţine cazuri,
întrucât, în condiţiile autonomiei locale şi ale descentralizării serviciilor publice, organele
administraţiei publice centrale sau locale competente urmează să dispună, prin adoptarea
sau emiterea actelor administrative de autoritate, ele singure, asupra conţinutului actului pe
care îl adoptă sau emit.
În afara celor trei categorii de avize, legea prevede, în anumite cazuri, că actele
administrative se adoptă sau se emit pe baza acordului unui alt organ al
administraţiei publice. De observat că, de regulă, dispoziţiile legale care cer obţinerea
acordului unui anumit organ al administraţiei publice, folosesc noţiunea de acordul
prealabil. Doctrina nu a fost şi nu este de acord cu această formulare pentru că toate actele
pregătitoare (preparatorii) sunt efectuate mai înainte de adoptarea sau emiterea actelor
administrative de autoritate. Astfel, sintagma „prealabilă” apare inutilă, întrucât, în opoziţie
cu acordul prealabil, cel posterior nu poate fi conceput, deoarece, după adoptarea sau
emiterea actului, orice opinie, indiferent de ce organ ar emite-o, este fără relevanţă. Devine
evident că, dacă actul administrativ de autoritate a fost adoptat sau emis, după caz, el va
produce efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis.
Cu referire la acordul prealabil vom relua un exemplu şi anume cel prevăzut de art.
4, alin. 1, lit. a-c) din Legea nr. 500/2002 (28) privind finanţele publice, potrivit căruia
documentaţia tehnico-economică pentru obiectivele de investiţii a căror acoperire
financiară se asigură, integral sau în completare, de la bugetul administraţiei centrale de
stat, se aprobă cu acordul prealabil al Ministerului Finanţelor de către Guvern, pentru
valori mai mari de 20 milioane lei, de către ordonatorii principali de credite, miniştrii şi
conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
valori cuprinse între 3-20 milioane lei şi de către ceilalţi ordonatori de credite, pentru
valori de până la 3 milioane lei.
Exemplul pe care l-am dat ne oferă prilejul să evidenţiem faptul că acordul
prealabil trebuie să fie solicitat, pentru a aproba documentaţia tehnico-economică a
unei investiţii, pentru a adopta sau emite un act administrativ de autoritate, atât de
un organ ierarhic superior al celui care îşi dă acordul, cât şi de un organ egal în rang,
precum şi de un organ ierarhic superior. Astfel, după cum rezultă din textul legal citat,
pentru ca Guvernul, organ ierarhic superior al celui care îşi dă acordul (ministerul
Finanţelor) să aprobe documentaţia tehnico-economică a unei investiţii cu o valoare mai
mare de 20 milioane lei, va solicita acordul acestui minister. La fel va proceda şi un
ministru, ordonator principal de credite, care, pentru a aproba documentaţia tehnico-
economică a unei investiţii cu valori cuprinse între 3 şi 20 milioane lei, va trebui să ceară
acordul Ministerului Finanţelor, organ al administraţiei publice egal în rang. Tot astfel, se
va solicita acordul acestui minister şi de către ceilalţi ordonatori de credite pentru
investiţiile cu o valoare mai mică de 3 milioane lei.
Ţinând seama de cele arătate, putem trage concluzia că toate aceste acte
pregătitoare (preparatorii) se realizează înainte de adoptarea sau emiterea, de către
organele competente, a actelor administrative de autoritate şi că ele nu produc, prin ele
însele, efecte juridice dar, de efectuarea lor depinde adoptarea sau emiterea acestor acte cu
respectarea condiţiilor de valabilitate cerute de lege, iar nerespectarea întocmirii acestor
acte pregătitoare duce, cu excepţia avizelor facultative, la nulitatea actelor administrative
de autoritate.
Înainte de a încheia problematica actelor pregătitoare, ne vom mai ocupa de două
aspecte, şi anume, în primul rând, acela dacă asemenea acte pot forma obiectul unei
238
acţiuni de competenţa instanţelor de contencios administrativ, şi dacă există vreo

posibilitate de a li se controla legalitatea şi, în al doilea rând, dacă unele din actele
pregătitoare, şi ne referim la avize şi acorduri, pot fi retrase după ce au fost date, şi
care sunt consecinţele asupra actului administrativ de autoritate.
În legătură cu prima chestiune, menţionăm că, deşi actele pregătitoare nu pot forma
obiectul unei acţiuni directe de competenţa instanţelor de contencios administrativ aceasta
nu înseamnă că ele sunt sustrase cu desăvârşire oricărui control judecătoresc, din
contră, ele sunt susceptibile de a fi atacate odată cu actul sau deciziunea definitivă
dată pe baza lor. Dacă s-a putut susţine acest lucru, atunci cu atât mai mult se poate
susţine astăzi, pentru că Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 nu
conţine o prevedere asemănătoare cu aceea cuprinsă în art. 11 al Legii contenciosului
administrativ nr. 29/1990, potrivit căreia instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra
legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăţii. S-a considerat, la timpul adoptării legii, faptul că instanţa este competentă să se
pronunţe şi asupra actelor pregătitoare pentru că numai în condiţiile în care actul
administrativ de autoritate a fost adoptat sau emis în baza unor acte pregătitoare legale şi el
va fi legal, şi invers, dacă a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare ilegale ori
în lipsa acestora, actul administrativ de autoritate va fi declarat nul în întregime.
Noua lege a contenciosului administrativ, inspirându-se, probabil, din soluţia
legiuitorului din perioada interbelică, nu a mai reţinut în textul său formularea din art. 11
din legea precedentă, eliminând prevederea expresă privitoare la actele
premergătoare, de unde deducem faptul că aceste acte nu sunt supuse în mod direct
controlului judecătoresc. Spunem direct, pentru că potrivit art. 16, alin. 1, cererile în
justiţie pot fi formulate direct şi împotriva funcţionarului (lor) care a (au) contribuit la
elaborarea, emiterea şi încheierea actului sau care se fac (face) vinovat (ţi) de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. Putem deduce, cu
uşurinţă, faptul că, prin ceea ce legea denumeşte „a contribuit” se subînţeleg actele
preparatorii elaborării proiectului actului administrativ în cauză.
În ceea ce priveşte a doua chestiune, dacă actele pregătitoare de care ne ocupăm
(avizele şi acordurile, dar şi anchetele, rapoartele şi altele asemenea) pot fi retrase după ce
au fost întocmite ori date, considerăm că şi aceste acte sunt supuse dreptului organului
care le-a întocmit de a le revoca. Este obligatoriu, însă, să fie respectată aceeaşi
condiţie a revocării actelor administrative de autoritate, potrivit căreia acestea pot fi
revocate mai înainte de a produce efectele juridice pentru care au fost adoptate sau
emise, întrucât revocarea după momentul producerii efectelor juridice dând dreptul celui
lezat în drepturile sale la despăgubiri. În baza acestor concluzii, credem că actele
pregătitoare pot fi retrase (revocate) de către organele care le-au întocmit sau emis
până în momentul adoptării ori emiterii, pe baza lor, a actului administrativ de
autoritate. Considerăm că retragerea (revocarea) actelor pregătitoare, după acest moment,
nu mai are nici o relevanţă pentru că legiuitorul a cerut, la adoptarea ori emiterea unor acte
administrative de autoritate, ca acestea să se bazeze pe anumite acte pregătitoare. Odată
obţinute, iar decizia administrativă s-a încheiat pe acestea, aceste acte îşi pierd calitatea de
acte pregătitoare, opiniile pe care le-au conţinut fiind încorporate în actul administrativ de
autoritate adoptat sau emis. În acest sens, profesorul Constantin Rarincesu susţinea că
„acte cu caracter preparatoriu pot fi retrase sau anulate atât timp cât nu a intervenit
deciziunea sau actul final, care numai el creează o situaţie juridică definitivă, care să dea
naştere la drepturi”(29).
Alta este calea de urmat în cazul în care un act pregătitor a fost retras (revocat)
pentru motivul că el a fost întocmit cu nesocotirea legii, şi, deci, este ilegal. Acesta va
putea fi retras (revocat) şi după adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate,
239
dr. Niculae Neagu
situaţie în care daunele cauzate particularilor (persoane fizice sau juridice) ca urmare a
retragerii actului pregătitor după adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate
care şi-a încetat astfel producerea efectelor, vor fi suportate de către organul ori
funcţionarul public care a întocmit actul pregătitor cu nerespectarea legii. În situaţia în
care. Dimpotrivă, particularul a contribuit la întocmirea unui act pregătitor ilegal,
consecinţele retragerii acestuia, după adoptarea ori emiterea actului administrativ de
autoritate, vor fi suportate de el (30).
Credem că aceleaşi condiţii şi consecinţe sunt valabile şi pentru anularea unui act
pregătitor de către organele competente.
Ar mai fi de precizat faptul că cele prezentate, în legătură cu actele pregătitoare
pentru adoptarea ori emiterea actului administrativ de autoritate, sunt aplicabile şi actelor
administrative de gestiune, precum şi pentru cele cu caracter jurisdicţional.
4. Operaţiunile tehnico-materiale
În practica activităţii organelor administraţiei publice, în procesul de adoptare sau

emitere a actelor administrative de autoritate, pe lângă întocmirea unor acte pregătitoare,
de care ne-am ocupat, se efectuează şi anumite lucrări, denumite operaţiuni tehnico-
materiale care, deşi nu produc efecte juridice, prin ele însele, în lipsa lor, actul
administrativ de autoritate nu s-ar adopta ori emite sau, dacă s-ar adopta sau emite nu ar
produce efectele pentru care au fost adoptate ori emise, pentru că nu au fost efectuate unele
operaţiuni tehnico-materiale, cum sunt, publicarea sau aducerea la cunoştinţa persoanelor
interesate.
Operaţiunile tehnico-materiale pot fi grupate în trei categorii corespunzătoare
celor trei faze ale procedurii de adoptare ori emitere a actelor administrative de autoritate.
Astfel, vom deosebi operaţiunile tehnico-materiale:
a) operaţiuni premergătoare adoptării sau emiterii actelor administrative de
autoritate. Din această categorie fac parte: dactilografierea proiectului actului,
multiplicarea acestuia, în cazul actelor administrative de autoritate ce se adoptă de către
organele administraţiei publice colegiale, transmiterea spre studiu, din timp, funcţionarilor
publici sau persoanelor care compun organul colegial ce urmează să-l adopte, ori
funcţionarului public competent, potrivit legii, să decidă emiterea actului administrativ de
autoritate în cauză;
b) operaţiuni concomitente cu procesul de adoptare a actului administrativ de
autoritate. Din această categorie de operaţiuni tehnico-materiale fac parte:
- operaţiunile de definitivare a proiectului de act normativ, manifestarea
acordului funcţionarilor publici sau a persoanelor care compun organul colegial competent
să-l adopte, întrunit în cvorumul cerut de lege şi, de asemenea, adoptat cu cvorumul
prevăzut de lege;
- eventuala redactilografiere, în forma definitivă a actului administrativ de
autoritate şi semnarea lui de către conducătorul organului colegial care l-a adoptat. La
actele administrative de autoritate care se emit, operaţiunile tehnico-materiale, din această
fază a procedurii de emitere, se reduc la lecturarea de către funcţionarul public competent
să-l emită, efectuarea unor eventuale modificări, redactilografierea, dacă este cazul, şi
semnarea actului;
c) operaţiuni posterioare fazei de adoptare sau emitere. Din această categorie de
operaţiuni tehnico-materiale fac parte:
- înregistrarea actului, cu menţionarea numărului sub care a fost înregistrat;
- datarea şi punerea sigiliului (ştampilarea actului);
- transmiterea spre publicare în vederea aducerii la cunoştinţa publică;
240
- înmânarea direct sau transmiterea prin poştă, particularilor interesaţi, a actului

administrativ de autoritate.
Cu toate că, operaţiunile tehnico-materiale nu produc prin ele însele efecte juridice,
adoptarea sau emiterea unor acte administrative de autoritate fără efectuarea lor pot
conduce, chiar la nulitatea actului administrativ de autoritate. Astfel, de exemplu, un act
administrativ de autoritate din competenţa de adoptare a unui organ colegial este semnat de
conducătorul acelui organ fără ca, în prealabil, proiectul actului să fie supus deliberării şi
adoptării membrilor organului colegial ori este supus deliberării organului colegial, cu
toate că acesta nu este întrunit în cvorumul cerut de lege sau, deşi este întrunit cu
respectarea cvorumului cerut de lege, pentru adoptarea actului nu îşi dă acordul majoritatea
cerută de lege. Este evident că acest act administrativ de autoritate va fi nul.
În mod asemănător, nu va produce efectele juridice pentru care au fost adoptate nici
actele administrative de autoritate cu caracter normativ pentru care nu s-a realizat acea
operaţiune tehnico-materială care constă în publicarea în Monitorul Oficial a actului
respectiv.
Dezvoltând operaţiunile tehnico-materiale, în referire la emiterea/adoptarea actelor
administrative de autoritate, considerăm că asemenea concluzii sunt valabile şi pentru
operaţiunile care se săvârşesc cu prilejul încheierii sau al emiterii (pronunţării) celorlalte
acte administrative, respectiv actele administrative de gestiune şi actele administrative cu
caracter jurisdicţional.
1. Vermeulen Jean, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de Arte

Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 209.
2. Jurisprudenţa franceză a utilizat mai întâi drept criteriu de delimitare pe cel al
obiectului, care era reprezentat de prestarea unui serviciu public. Ulterior, s-a
adoptat criteriul clauzelor exorbitante de la dreptul comun.
3. Jeze Gaston, Principes generaux du droit administratif, t. III, Paris, 1926, p. 298.
4. Tarangul Erast, Diti, Tratat de drept administrativ, Editura Glasul Bucovinei,
Cernăuţi, 1944, p. 480-482.
241
dr. Niculae Neagu
5. Gilescu Valentina, Natura juridică a contractului de specializare universitară, în

Revista Română de Drept nr. 7/1970, p. 122 şi urm.
6. Legea nr. 219/1998 publicată în M. Of. al României nr. 459 din 30 noiembrie 1998.
7. Negoiţă Alexandru, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas
Lex, Bucureşti, 1993, p. 146.
8. Iovănaş Ilie, op. cit., p. 75.
9. Rusu Ion, Drept administrativ, editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 227.
10. Negoiţă Alexandru, op. cit., p. 148.
11. Iorgovan Antonie, op. cit., vol. II, p. 115-116.
12. Publicată în M. Of. al României nr. 241 din 11 mai 2001, care a abrogat O.G. nr.
118/1999 privind achiziţiile publice.
13. Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, art.2, alin.1, lit.c).
14. Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a III-a, Institutul
de Arte Grafice „Eminescu” S.A. Bucureşti, 1929, p. 376.
15. Idem, p 377.
16. Negulescu Paul, op. cit., p. 294.
17. Drăganu Tudor, Formele de activitate ale organului statului socialist român,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p. 275.
19. Se ştie că în România nu a fost adoptat un Cod de procedură administrativă.
21. Vermeulen Jean, op cit., p. 2020.
22. A fost publicată în M. Of. al României nr. 725 din 15 octombrie 2002.
23. A fost publicată în M. Of. al României nr. 933 din 13 octombrie 2004.
24. A fost republicată în M. Of. al României nr. 98 din 6 martie 2000.
25. A se vedea, Tribunalul jud. Iaşi, Sentinţa nr. 33/1992, Anexa II nr. 108.
26. Legea nr. 50/1991 cu modificările şi completările ulterioare, cu privire la
autorizarea construcţiilor, art. 76.
27. A fost publicată în M. Of. al României nr. 340 din 12 iulie 2004.
28. A fost publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 598 din 13 august 2002.
29. Rarincescu Constantin, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p.
249.
30. Idem, p.124.
242
243
dr. Niculae Neagu
PARTEA a IV-a :
TEORIA FUNCŢIEI ŞI
FUNCŢIONARULUI PUBLIC
244
CAPITOLUL XII
LEGALITATEA FUNCŢIEI PUBLICE ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
1. Noţiunea de funcţia publică în doctrina juridică internă şi europeană
245
dr. Niculae Neagu
Funcţia publică şi funcţionarul public reprezintă două noţiuni emblematice

pentru dreptul public şi dreptul administrativ în toate sistemele de drept ale
continentului european. Cu toate acestea, istoria reglementării juridice a acestora începe
destul de recent, respectiv în urmă cu doar 150 ani, în Spania, Luxemburg şi Danemarca.
Ulterior, secolul XX a marcat cristalizarea actualelor concepţii făcându-se după îndelungi
dispute doctrinare, de jurisprudenţă şi de reglementare. Doctrina a fost cea care a analizat
toate aspectele, valenţele şi elementele acestor instituţii juridice şi a reuşit să influenţeze
modalităţile de reglementare prin legislaţie a acestora.
În România secolului XXI, reglementarea funcţiei publice şi a funcţionarului
public reflectă transformările care au avut loc de-a lungul ultimelor decenii şi marchează,
pe de o parte, reîntoarcerea unor principii şi reguli introduse în dreptul administrativ în
perioada interbelică şi, pe de altă parte, preluarea şi statuarea acelor principii, norme şi
reglementări care se aliniază principalelor şcoli europene ale domeniului, respectiv şcoala
franceză şi şcoala germană, adeptele modelului statuar, legal, de drept public, al funcţiei
publice şi nu ale modelului contractual, de drept privat.
În conformitate cu acest model ales, organele administraţiei publice, celelalte
instituţii şi servicii publice au în structura lor personal de specialitate compus, pe de o
parte, din funcţionari publici, iar, pe de altă parte, din angajaţi obişnuiţi. Regimul
juridic al personalului încadrat pe baza unor contracte civile subordonate dreptului muncii,
nu intră în sfera obiectului de studiu al dreptului administrativ. În acest sens, vom aminti
doar faptul că personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiile publice care
efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-
reparaţii şi de deservire este angajat cu contract individual de muncă şi, potrivit
prevederilor legii, acesta nu are calitatea de funcţionar public, aplicându-li-se legislaţia
muncii (1).
Potrivit prevederilor Statutului funcţionarilor publici, funcţionarul public este
persoana numită într-o funcţie publică, care reprezintă „ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite, în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de
putere publică de către administraţia publică centrală şi locală” (2).
Noţiunea de funcţie publică s-a impus ca o noţiune esenţială, fundamentală chiar,
a dreptului public şi a dreptului administrativ, în special, fiind asociată în exclusivitate cu
sintagmele de „activitate publică”, „autoritate publică”, „organ al autorităţii publice”.
Am analizat anterior şi am constatat faptul că, din punctul de vedere al structurii, un organ
al statului sau o autoritate publică, cuprinde trei elemente: competenţa, mijloacele
materiale şi financiare şi personalul. Întrucât analiza noastră vizează funcţiile publice
încadrate cu funcţionari publici, vom spune că titularul unei funcţii publice poartă
denumirea de funcţionar public (3).
Aceste accepţiuni au reprezentat, şi reprezintă, fără îndoială, constanta doctrinei
dreptului public şi a dreptului administrativ, funcţia publică impunându-se ca elementul
esenţial de referinţă şi de raportare a oricărei abordări în domeniu, un criteriu de comparare
a legislaţiilor oricărei ţări, inclusiv a celor care compun şi/sau vor alcătui în final Uniunea
Europeană (4). De altfel, pe plan european, dezvoltările au fost dominate de concepţiile
etatiste franceze (function publique) şi cele liberale de sorginte anglo-saxonă (civil service)
ale căror conţinut şi mai ales sens sunt sensibil diferite (5).
În general, analiza conţinutului majorităţii lucrărilor elaborate (6) în cadrul celor
două şcoli şi expresiile utilizate pentru definirea funcţiei şi funcţionarilor publici au
corespondente în limba şi literatura juridică românească în noţiuni cum sunt: agent public,
funcţionar de stat, manager public. Este vorba despre noţiunile generice, întrucât în
literatura autohtonă sunt utilizate şi alte noţiuni pentru a fixa cu precizie subspeciile de
funcţii şi funcţionari: judecător, procuror, poliţist, consilier, deputat, senator, ministru ş.a.
246
Varietatea terminologică despre care vorbim ţine de complexitatea situaţiilor întâlnite în

administraţia publică şi în administraţia altor autorităţi publice, care presupune satisfacerea
unui evantai extrem de eterogen de nevoi sociale ce trebuie asigurate de către diverşi
funcţionari prin prestarea unor tipuri de servicii la fel de diverse şi de complexe. De altfel,
doar dacă evaluăm evoluţiile înregistrate în ultimii douăzeci de ani în administraţia publică
din România, putem constata modul exponenţial de creştere a nevoilor sociale, căruia îi
corespunde, în mod cu totul firesc, adăugarea de noi funcţii publice, din ce în ce mai
sofisticate şi mai specializate (7).
În scopul finalizării demersului de a ne plasa pe un făgaş al normalităţii, acceptat şi
acceptabil, atât în doctrină, cât şi de către practicieni, şi trecând peste disputele care au
marcat doctrina de-a lungul anilor (unii autori, la nivel european, i-au asimilat chiar şi pe
soldaţi în rândul funcţionarilor publici, pe consilierii comunali sau pe experţii temporari,
iar la noi pe salariaţii stabilimentelor, notarii publici, preoţii, jandarmii, medicii, pădurarii
comunelor, salariaţii diferitelor bănci, societăţi, şcoli şi chiar a unor persoane care
îndeplinesc funcţii onorifice) (8), ne vom opri, mai întâi, asupra concepţiilor europene
dominante şi, mai apoi, asupra celor mai semnificative principii, definiţii şi explicaţii din
doctrina românească, care au precedat şi/sau au însoţit şi contribuit la adoptarea Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici (9).
1.2. Concepţii în dreptul intern şi european

În acest scop, va fi interesant să comentăm şi să analizăm succint evoluţiile
înregistrate în dreptul comparat şi în ştiinţa dreptului administrativ de-a lungul
ultimului secol, precum şi semnificaţiile pe care, din perspectiva integrării, le întrunesc
noţiunile de administraţie publică europeană, euro-funcţie publică şi euro-funcţionar public
(10).
În România, în perioada interbelică, profesorul Paul Negulescu a consacrat un
capitol din cursul universitar ce-i aparţine, teoriei funcţiei publice, construită pe ideile de
funcţie publică, funcţionar public şi statut al funcţionarilor publici, ajungând la concluzia
că funcţia publică este indispensabilă unui serviciu public iar atunci când este organizat un
serviciu public, se stabilesc funcţii poziţionate conform subordonării ierarhice, stabilindu-
se, pentru fiecare, atribuţiuni de putere publică într-o anumită competenţă (11).
La rândul său, profesorul Erast Diti Tarangul a consacrat două capitole, în tratatul
său, referindu-se la noţiunea de funcţionar public şi la cea de statut al funcţionarilor
publici, pentru a clarifica o serie de probleme esenţiale, cum ar fi: funcţionarii publici şi
agenţii angajaţi; noţiunea de funcţionari publici; caracterul juridic al funcţionarilor publici;
noţiunea de statut al funcţionarilor publici; modul de recrutare a funcţionarilor publici;
obligaţiile funcţionarilor publici; disciplina funcţionarilor publici; drepturile funcţionarilor
publici şi încetarea serviciului (12).
În cursul său, profesorul Romulus Ionescu analizează, chiar în cuprinsul primului
capitol, situaţia juridică a funcţionarilor publici prin prisma unor elemente cum sunt:
normele juridice care reglementează situaţia funcţionarilor de stat, naşterea, modificarea şi
încetarea raportului de funcţiune de stat (13).
Un alt autor - profesorul Alexandru Negoiţă - preluând concepţia tratatului francez
de ştiinţa administraţiei, s-a aplecat asupra unor teme considerate esenţiale: funcţionarii din
administraţia de stat; formarea funcţionarilor administraţiei de stat; funcţionarul şi
cetăţeanul; funcţionarul şi societatea; responsabilitatea funcţionarilor administraţiei de stat;
conducătorul şi ceilalţi funcţionari din organul administraţiei de stat (14), pentru ca, într-o
lucrare din 1981 cu privire la personalul administraţiei de stat, acelaşi autor să consacre trei
capitole, pentru a aborda: funcţiile în organele administraţiei de stat şi condiţiile de
247
dr. Niculae Neagu
exercitare a acestora; drepturile şi obligaţiile funcţionarilor de stat; răspunderea

funcţionarilor administraţiei de stat.
Mai recent, la noi, profesorul Antonie Iorgovan, în partea a 3-a a Tratatului de drept
administrativ, intitulată „Funcţia publică”, abordează: noţiunea de funcţie publică în
dreptul românesc şi comparat, evoluţia reglementărilor cu privire la funcţia publică,
constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice, natura juridică a funcţiei publice,
clasificarea funcţiilor publice, recrutarea şi încadrarea funcţionarilor publici, dreptul la
carieră, sfera drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici, regimul răspunderii
funcţionarilor publici şi modificarea şi încetarea raportului de funcţie (15).
În cuprinsul analizai proprii efectuate, profesorul Anton Trăilescu, consacră
Capitolul V, Partea I-a funcţiei şi funcţionarilor publici: noţiunea, principiile de ocupare a
funcţiei publice, clasificarea funcţiilor publice, recrutarea şi numirea în funcţie a
funcţionarilor publici, evaluarea funcţionarilor publici, drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici, raportul juridic de serviciu al funcţionarilor publici, răspunderea
juridică a funcţionarilor publici sau autorităţile publice cu competenţe în domeniul funcţiei
publice (16).
Astfel, constatăm faptul că autorii de cursuri universitare din ultimele decenii (17),
fie continuă tradiţia de a consacra funcţiei publice subdiviziuni speciale, fie analizează
regimul juridic al diferitelor funcţii din administraţia publică împreună cu celelalte aspecte
ale autorităţii publice respective.
Pentru comparaţii, în ceea ce priveşte principalele curente europene, la fel ca şi alţi
autori români, vom aborda, în principal, modalitatea de tratare a problematicii legate de
funcţia publică în doctrina franceză.
Unul dintre cei mai importanţi autori, profesorul A. De Laubadere, în „Tratatul
elementelor de drept administrativ”, publicat în 1970, consacră două titluri funcţiei publice,
pe care le intitulează: „Bazele juridice ale funcţiei publice” şi, respectiv „Regimul juridic al
funcţiei publice”. În cadrul primului titlu sunt tratate o serie de categorii aparţinând
dreptului administrativ: compoziţia şi situaţia juridică a personalului administraţiei
(noţiunea de agent public şi noţiunea de funcţionar public), concepţia modernă asupra
funcţiei publice, natura juridică a situaţiei funcţionarilor (teoria situaţiei legale şi
regulamentare) şi sursele juridice ale funcţiei publice. În cuprinsul celui de al doilea titlu
sunt prezentate noţiuni, cum sunt: cariera funcţionarilor publici (recrutarea, aprecierea,
avansarea, poziţiile, încetarea definitivă a funcţiei), avantajele pecuniare ale funcţiei
(remunerarea funcţionarilor şi pensia de retragere), libertăţile publice ale funcţionarilor
(libertatea cuvântului, de asociere), obligaţiile funcţionarilor şi sarcinile lor, statutul
funcţionarilor comunali, contenciosul funcţiei publice ş.a.
În cursul intitulat „Administraţia publică”, elaborat de B. Gournay, J.F. Kesler şi J.
Sinek-Paydessan, materia referitoare la funcţia publică este grupată în trei capitole
intitulate: „Selecţionarea funcţionarilor” (metodele democratice şi nedemocratice);
„Formarea funcţionarilor” (universitară, şcoli speciale, şcoli normale, E.N.A.); „Cariera
funcţionarilor” (noţiunea, afectaţiunea, mobilitatea, avansarea, poziţiile, încetarea
definitivă a funcţiei).
În fine, în alte cursuri cu caracter mai general, cum sunt cele ale lui Vedel şi Rivero,
citaţi anterior în cadrul lucrării noastre, nu există părţi sau capitole special destinate
analizei funcţiei publice şi/sau funcţionarilor publici, însă, elementele teoretice vizând
aceste noţiuni şi problematica lor se regăsesc în capitolele cum sunt, spre exemplu, cele
care analizează responsabilitatea agenţilor pentru faptele personale şi responsabilitatea
persoanei publice.
2. Evoluţia reglementării cu privire la funcţia publică
248
2.1. Primele reglementări ale funcţiei publice în ţările europene

În ţările care aparţin astăzi Uniunii Europene, primele statute referitoare la funcţia
publică au fost adoptate în Spania - 1852, Luxemburg - 1872 şi Danemarca - 1899. În
secolul XX, Italia a adoptat un statut al funcţionarilor publici în 1908, Republica Irlanda în
1922 (18), Olanda şi Belgia în 1929 iar Regatul Unit abia în 1931. Cât priveşte Germania,
care are tradiţii în domeniul administraţiei publice încă din evul mediu, prima lege, în
adevăratul sens al cuvântului, destinată funcţiei publice a fost adoptată de regimul naţional-
socialist în 1937; acelaşi paradox vizează Franţa, prima lege fiind adoptată de guvernul de
la Vichz în 1940 (19), care a fost abrogată imediat după eliberare şi înlocuită, în 1946, cu
un Statut general.
În ceea ce priveşte Marea Britanie, tradiţiile privind funcţia publică apar în jurul
anilor 1870, când au fost aplicate în practică, de către Guvernul Gladstone, recomandările
formulate cu circa două decenii mai înainte de către Sir Stafford Northcote şi Sir Charles
Treyelyan. În Grecia, primul Statut al funcţionarului public a fost adoptat doar în anul
1951, al cărui conţinut a fost preluat şi adaptat din dreptul german, statutul francez şi din
dreptul englez al funcţiei publice.
2.2. Reglementarea funcţiei publice în România până în 1950

Până la adoptarea Constituţiei din 1923 în România a existat o bogată tradiţie în
ceea ce priveşte normativitatea funcţiei din administraţia de stat, prin statut fiind
reglementate funcţiile de dregători (20). O primă reglementare cât decât mai unitară, însă,
o reprezintă „Regulamentele Organice”, primele acte „constituţionale” care au guvernat în
principatele române în prima jumătate a secolului al XIX-lea
Reformele legislative şi instituţionale din timpul lui Al. I. Cuza, bazate pe
principiile stabilite de Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris, între care amintim de
Legea instrucţiunii şi Legea Consiliului de Stat, cuprindeau şi reglementări cu privire la
funcţionarii administraţiei de stat. Constituţia, adoptată în acea vreme, introduce
principiul numirii persoanelor care constituiau organul executiv şi lucrau în numele
acestuia. O serie de dispoziţii cu privire la funcţionarii publici au fost inserate şi în Legea
electorală din 1864, care făcea parte integrantă din Constituţia lui Cuza, aceasta stipulând,
printre altele, că mandatul de deputat nu este compatibil cu funcţiile de ministru, membru
al Curţii de Casaţie, procuror, director şi şef de secţiune, şef şi comisar de poliţie precum şi
cea de militar în serviciul activ al armatei.
Constituţia din 1866 a făcut paşi importanţi pe linia consacrării principiilor care
reglementau statutul unor funcţionari publici. De pildă, ea consacra principiul potrivit
căruia Regele numeşte şi revocă miniştrii, respectiv numeşte sau confirmă în funcţii
publice, potrivit legii.
Derivând din textul constituţional menţionat, au fost adoptate legi speciale care
inserau normele după care urmau să se facă numirile în funcţiile publice respective.
Astfel, în Legea Curţii de Conturi, din 14 martie 1874, se prevedea că preşedintele şi
membrii Curţii se numeau de către Rege din lista cu propuneri duble a Adunării
Deputaţilor. În mod asemănător, Legea pentru organizarea judecătorească, din aceeaşi
perioadă, stabilea că, pentru fiecare vacanţă, Consiliul Superior al Magistraturii recomanda
un număr de trei magistraţi sau avocaţi, din care ministrul justiţiei numea câte unul.
Cu toate acestea, până la începutul secolului XX, nu se poate vorbi despre o
reglementare juridică foarte clară a funcţiunii publice din administraţia de stat, deşi
Constituţia din 1866 prevedea expres adoptarea unei legi speciale destinată condiţiilor de
admisibilitate şi avansare în funcţiile administraţiei publice. O asemenea reglementare s-
249
dr. Niculae Neagu
a născut în 1923, după adoptarea unei noi Constituţii, respectiv la 19 mai 1923, sub forma
Statutului funcţionarilor publici.
Astfel, între 1923 şi 1949, s-a putut vorbi, în România, despre un drept comun
pentru funcţionarii publici. Însăşi Constituţia României, considerată drept unul dintre
cele mai moderne şi mai liberale texte constituţionale ale vremii, stipula, printre altele (21),
faptul că numai cetăţenii români, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de religie,
sunt datori să contribuie la dările şi sarcinile publice, numai ei sunt admisibili în funcţiile
şi demnităţile publice, civile şi militare, şi că, prin legi speciale, va fi determinat statutul
funcţionarilor publici.
Preluând aceste principii, Legea Statutului funcţionarilor publici stipula că
străinii nu pot avea acces în funcţii publice şi că nimeni nu poate fi numit într-o funcţie
publică decât pe baza unui examen de capacitate. Totuşi, Legea făcea referiri la funcţiile
publice, în general, nu numai la funcţiile administrative.
Examinarea conţinutului legii ne relevă că ea reprezenta dreptul comun pentru
toţi funcţionarii publici iar prevederile sale erau invocate ori de câte ori nu existau
alte dispoziţii speciale. Astfel, se recurgea la dispoziţiile acesteia chiar şi în situaţiile când
era vorba despre membrii ordinului judecătoresc, deşi, la 25 iunie 1924, a fost adoptată
Legea pentru organizarea judecătorească. Pe de altă parte, ca regulă generală, dispoziţiile
sale nu se aplicau dacă existau reglementări speciale pentru anumite categorii de
funcţionari, cum erau, de pildă, contabilii publici, corpurile ofiţerilor, inginerilor tehnici,
inginerilor silvici, agronomilor, veterinarilor, arhitecţilor sau funcţionarilor telegrafo-
poştali, unele fiind anterioare adoptării Constituţiei din 1923.
Regulamentul Legii statutului funcţionarilor publici, adoptat în luna noiembrie
1923, fixa în detaliu regimul juridic al funcţionarului public din administraţia de stat,
referindu-se, printre altele, la: funcţia, gradul, postul, clasa, numirea, pregătirea
profesională, ierarhia administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie ş.a. (22). Astfel,
în articolul 3 se preciza că Primul-ministru şi miniştrii intră în funcţiune după ce depun un
anume jurământ în faţa şefului statului, iar subsecretarii de stat depuneau acelaşi jurământ
înaintea Primului-ministru.
Trebuie să mai reţinem şi faptul că aceste două acte nu reprezentau singurele
reglementări privind funcţionarii din administraţia centrală, respectiv la demnitari, o serie
de norme fiind prevăzute şi în Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, cu
privire la funcţionarii din administraţia locală, în Legea pentru unificarea administrativă
din 1925, iar pentru regimul general al funcţiei publice în administraţia românească, în
Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 (23).
La 8 iunie 1940 a fost promulgat un nou Cod al funcţionarilor publici care a
înlocuit legea anterioară. Structurat pe două părţi, Codul conţinea dispoziţii, pe de o parte,
pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile în privinţa condiţiilor generale de
recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii, pensii,
asociaţii şi case de credit, iar, pe de altă parte, se referea numai la funcţionarii
administrativi şi cei de specialitate cu excepţia celor menţionaţi special şi nominal în
cuprinsul articolului 49, spre exemplu: corpul judecătoresc, ofiţerii, corpul didactic,
avocaţii, medicii, inginerii, preoţii, pentru care existau reglementări legale speciale (24).
Codul a suferit numeroase modificări, a fost republicat în 1941, abrogat în mod
expres după 23 august 1944 şi înlocuit printr-o serie de alte reglementări, printre care
Legea funcţionarilor publici din 22 septembrie 1946, care cuprindea şase părţi şi se
referea la: condiţiile de încadrare, drepturile funcţionarilor, retribuţii, indemnizaţii,
pensionare, îndatoririle acestora ş.a. Trei ani mai târziu şi această lege a fost abrogată pe
fondul iniţiativelor de elaborare a primului Cod al Muncii din perioada socialistă şi
comunistă.
250
2.3. Reglementarea funcţiei publice între 1948 şi 1989

Între 1948 şi 1989, condiţiile politice şi sociale, care au urmat celei de a doua
conflagraţii mondiale şi mai ales plasarea ţării în sfera de dominaţie a imperiului sovietic,
au influenţat puternic şi negativ regimul constituţional, sistemul de drept românesc,
inclusiv domeniul administrativ şi reglementarea funcţiei publice.
După preluarea puterii, regimul comunist a impus o primă Constituţie a ţării care
stipula şi consacra instaurarea dictaturii proletariatului, bazată pe ideologia luptei de
clasă, ce nu mai corespundea cu tezele anterioare care introduseseră dreptul la carieră al
funcţionarului public. Astfel, s-a afirmat că, printr-un asemenea statut, funcţionarii s-ar fi
constituit într-o castă privilegiată şi într-un puternic instrument asupritor în mâna
burghezo-moşierimii.
Înlăturând principiile dreptului la carieră, al profesionalismului şi al
garantării stabilităţii într-o funcţie publică, noua ideologie şi reglementările juridice
subsecvente au absolutizat politizarea funcţiei publice şi necesitatea ocupării acesteia de
către reprezentanţii fostelor clase asuprite, indiferent de gradul de instrucţie sau de
pricepere al acestora. De altfel, doar efectuând lecturarea lor, vom constata că nici una
dintre cele trei Constituţii socialiste nu conţineau vreo referire la noţiunea de funcţie
publică, întrucât, asemănător altor sintagme, considerate desuete, funcţionarul public se
transformase într-un om al muncii, supus juridic, împreună cu toate celelalte categorii de
„oameni ai muncii”, normelor juridice conţinute de Codul Muncii.
Astfel, preambulul Constituţiei din 1952, menţiona că ea consacră rezultatele
înregistrate de „oamenii muncii”, în frunte cu „clasa muncitoare” (25), iar cea din 1965
stipula că puterea se întemeiază pe alianţa muncitoresc-ţărănească care, împreună cu
intelectualitatea şi „celelalte categorii de oameni ai muncii”, fără deosebire de
naţionalitate, construiesc orânduirea socialistă şi pregătesc trecerea la comunism (26).
Numeroşi autori care au examinat filozofia acelui trist regim politic afirmă că scopul
acesteia a fost ştergerea deosebirilor dintre muncitor, ţăran şi funcţionari, întrucât şi
funcţionarii trebuiau să lupte pentru lichidarea exploatării omului de către om (27).
Primul Cod al Muncii, intrat în vigoare în 1950 (28), în art. 2, stipula faptul că
acesta se aplică, pe de o parte, „organelor şi instituţiilor de stat, întreprinderilor şi
organizaţiilor economice ale statului, organizaţiilor cooperatiste şi celor cu caracter
obştesc, precum şi persoanelor fizice şi juridice din sectorul particular care
întrebuinţează muncă salariată”. Cu toate că această lege prevedea posibilitatea adoptării
unor reglementări speciale, cu regimuri speciale de dreptul muncii şi de drept
administrativ, ele nu au mai fost adoptate niciodată. Este de reţinut că această lege a fost în
vigoare până în anul 2003, când a fost înlocuită cu Legea nr.53/2003, modificată şi
completată prin Legea nr.480/2003, Legea nr.54/2003 şi O.U.G. nr.85/2005.
În concluzie, vom reţine, pentru această perioadă, că regimul funcţiei publice nu a
fost nici reglementat şi nici comentat, că nu a fost adoptat un statut al funcţionarilor
publici (29) şi că cele mai importante funcţii publice ale statului comunist, deşi erau
prevăzute în Constituţia din 1965, nu apăreau în nici o reglementare (30). Singurele
statute speciale adoptate se refereau, tot în termenii unor raporturi contractuale, la cei ce
lucrau în cercetare, energie electrică, sistemul bancar, transportul CFR, poştă şi
telecomunicaţii, sau la judecătorii, procurorii şi cadrele militare (31).
3. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice în ţările europene

şi în România
3.1. Constituţionalitatea funcţiei publice în ţările europene
251
dr. Niculae Neagu
Raportându-ne la ţările europene cu democraţie avansată, între care unele au

avut constituţii scrise încă din secolul XIX, cum este Norvegia a cărei Constituţie a fost
promulgată încă din 1814, vom constata că, în fiecare regăsim principii ale funcţiei
publice, fapt pentru care în toate documentele şi în analizele ştiinţifice apărute, se vorbeşte
despre bazele constituţionale ale funcţiei publice. Desigur că numărul articolelor din
constituţii, conţinutul lor şi modalităţile de tratare diferită de la stat la stat şi aceasta
întrucât competenţa în domeniul fixării normelor aplicabile funcţiei publice este diferită.
Există ţări în care competenţa aparţine exclusiv puterii legislative şi ţări în care competenţa
aparţine, în proporţii diferite, atât puterii legislative cât şi puterii executive, deci este
partajată.
În prima categorie de state pot fi încadrate Danemarca, Germania, Grecia, Spania,
Italia, Portugalia, Irlanda de Nord şi Ducatul Luxemburg. Spre exemplu, articolul 103
alineat 3, din Constituţia Spaniei stipulează că: „Legea stabileşte statutul funcţionarilor
publici şi reglementează accesul la funcţia publică conform principiilor meritului şi
capacităţii. Ea defineşte condiţiile speciale în care funcţionarii pot exercita dreptul sindical,
sistemul de incompatibilităţi şi garanţiile de imparţialitate în exercitarea funcţiilor lor”.
Articolul 149, care se referă la materiile în care competenţa de reglementare aparţine
exclusiv statului, la alineatul 47 litera „i” prevede, printre altele, şi „Reglementarea
condiţiilor fundamentale care garantează egalitatea tuturor spaniolilor în exercitarea
drepturilor lor şi în îndeplinirea îndatoririlor constituţionale”, iar la alineatul 8 este
reluată ideea statutului: „Bazele regimului juridic al administraţiilor publice şi ale
regimului statutar al funcţionarilor lor, care, în orice caz, vor garanta administraţiilor un
tratament comun; procedura administrativă comună, sub rezerva particularităţilor ce
decurg din organizarea proprie a comunităţilor autonome”.
Dispoziţii şi mai clare apar în Constituţia Austriei, în care găsim următoarea
formulare: „Statul, inclusiv sistemul de plată şi sistemul disciplinar al funcţionarilor
Federaţiei şi landurilor care îndeplinesc funcţii oficiale este reglementat conform unor
principii unitare de către legislaţia federală”. În Constituţia Suediei ele sunt formulate
astfel: „Dispoziţiile care reglementează statutul funcţionarilor de stat în alte privinţe decât
cele prevăzute în prezenta Constituţie vor fi enunţate prin lege”.
Partajarea competenţei între legiuitor şi executiv există în Belgia, Regatul Unit,
Olanda, Franţa şi Norvegia. Astfel, spre exemplu, în Regatul Unit, Regalitatea are, printre
prerogativele recunoscute constituţional, şi puterea de a stabili reglementări cu privire la
funcţia publică. În Norvegia, art. 16 al Constituţiei dă dreptul Regelui de a hotărî asupra
funcţiilor publice, iar art. 21 pe acela de a numi, după consultarea Consiliului de Stat, pe
toţi înalţii funcţionari civili, ecleziastici şi militari. Se cuvine să reţinem că, în aceste state,
în mod tradiţional, parlamentul are o competenţă de atribuire, iar puterea de a decide
asupra unor reglementări de ansamblu, în dreptul comun, aparţine executivului.
Pe de altă parte, în toate statele europene, Constituţiile reglementează două
principii esenţiale pentru domeniul funcţiei şi funcţionarilor publici: egalitatea
admisibilităţii în funcţii publice, respectiv autonomia în exercitarea funcţiei publice.
Unele fixează şi principiile generale de acces pentru funcţiile publice, iar altele prevăd şi
scopurile activităţii publice, respectiv garanţiile specifice pentru funcţionari în exercitarea
anumitor drepturi. De asemenea, o serie de texte constituţionale se opresc în detaliu asupra
răspunderii juridice a funcţionarilor publici, în timp ce altele includ capitole speciale
despre domeniul funcţiilor publice.
Cu titlul de exemplu, redăm conţinutul articolului 269 din Constituţia Portugaliei:
„1). În exercitarea funcţiilor lor, funcţionarii administraţiei publice şi ceilalţi agenţi ai
statului şi ai altor instituţii publice sunt exclusiv în serviciul interesului public, aşa cum
este definit în termenii legii, de către organele competente ale administraţiei. 2).
252
Funcţionarii administraţiei publice şi ceilalţi agenţi ai statului şi ai celorlalte instituţii

publice nu pot fi prejudiciaţi sau avantajaţi, în virtutea exercitării funcţiilor lor, în ceea ce
priveşte drepturile politice prevăzute de Constituţie, în special la dreptul la opţiune de
partid. 4). Nu este permisă cumularea de servicii sau funcţii publice, afară de cele admise
expres prin lege. 5). Legea stabileşte incompatibilităţile între exercitarea serviciilor sau
funcţiilor publice şi alte activităţi”.
Într-un alt exemplu, Capitolul X din Constituţia Finlandei cuprinde zece articole
care abordează o serie de principii şi reguli, şi anume: condiţiile generale (numai cetăţeni
finlandezi); condiţia verificării capacităţii; condiţia aptitudinilor şi loialităţii (bazele
generale ale numirii în funcţii publice: aptitudinea, capacitatea şi virtutea civică);
competenţa de a numi a Preşedintelui republicii; numirea judecătorilor; numirile în
administraţiile centrale, în administraţiile locale, la universităţi; principiul stabilităţii şi
inamovibilităţii şi regimul răspunderii.
În altă ordine de idei, analiza legalităţii funcţiei publice din cele 27 de state care
compun actualmente Uniunea Europeană ne demonstrează că, în fiecare dintre acestea,
vom găsi cel puţin un Statut al funcţionarilor publici în care este reunit ansamblul de
norme referitoare la funcţiile publice şi situaţia juridică a funcţionarilor şi care
reprezintă dreptul comun al funcţiei publice. Aceste reglementări au denumiri diferite:
lege, statut, cod. Spre exemplu, în Franţa Statutul general al funcţionarilor este fixat prin
patru legi; în Germania coexistă Legea relativă la funcţia publică şi Legea relativă la
drepturile funcţionarilor publici, la care se adaugă legislaţiile locale ale landurilor; în
Grecia actualmente fiinţează noul Cod al funcţionarilor publici; în Italia există o Lege-
cadru a principiilor repartizării competenţei în materia funcţiei publice şi Statutul general
al agenţilor de stat iar în Luxemburg coexistă o lege care fixează statutul general al
funcţionarilor de stat, completată cu alte legi speciale şi un număr de regulamente ale
Marelui Duce.
Şi în celelalte ţări, care au aderat în ultimele valuri ale extinderii la Uniunea
Europeană, regăsim o legislaţie bogată care reglementează, în conformitate cu textele
constituţionale, funcţia publică şi statutul funcţionarilor publici. De regulă, în aceste
ţări, modalitatea de reglementare aleasă a fost adoptarea unor statute. Spre exemplu, în
Polonia, la primul Statut al funcţiei publice, au fost adăugate şi alte legi: Legea
funcţionarilor publici, Legea angajaţilor instituţiilor statului, Legea administraţiei locale şi
reglementările personalului din instituţiile publice. În Cehia, fiinţează Legea din 2004 care
reglementează statutul funcţionarilor publici din autorităţile administrative; în Estonia sunt
aplicabile prevederile Statutului funcţionarilor publici din 1955; în Lituania Statutul
funcţionarilor publici din 1999; în Letonia Statutul funcţionarilor publici din 2001 iar în
Ungaria Legea funcţionarilor publici din 1992 şi Legea asupra statutului legal al
funcţionarilor publici din 1999.
Nu în ultimul rând, mai consemnăm şi faptul că în cele mai multe state europene,
statutele se aplică tuturor agenţilor permanenţi ai administraţiei publice: stat,
colectivităţile teritoriale şi stabilimente autonome, situaţie pe care o regăsim în Belgia,
Grecia, Franţa, Irlanda, Olanda, Portugalia şi Spania. Astfel, pentru aceste ţări,
reglementarea statutară a funcţiei publice acoperă întregul regim juridic de drept public şi
toate categoriile de funcţionari ai administraţiei de stat.
Într-o altă serie de state, cum sunt Germania şi Luxemburg, tradiţia a impus o
distincţie clară între funcţionarii supuşi regimului juridic de drept public şi salariaţii
muncitori, supuşi regimului contractual. Dreptul german a statuat, de altfel, o ierarhizare
a personalului din administraţia publică, apreciindu-se că numai funcţionarii supuşi
regimului de drept public pot exercita prerogative de putere publică ori funcţii legate de
apărarea interesului general în cadrul unor funcţii cu caracter permanent.
253
dr. Niculae Neagu
3.2. Constituţionalitatea funcţiei publice în România

Constituţia României din 1991 modificată în 2003 a păstrat şi reiterat o serie
dintre principiile Constituţiei din 1923, în sensul că funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetăţenia română şi
domiciliul în ţară (32). Prin Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 s-a operat cu o
modificare esenţială, permiţându-se accesul la funcţiile publice a cetăţenilor români care
au şi o altă cetăţenie.
Actualul text constituţional, stipulează, în sens limitativ, că nici o funcţie publică
din România nu poate fi ocupată de către o persoană care are numai cetăţenie străină sau
este apatrid.
O problemă extrem de importantă a vizat clarificarea prin lege organică a naturii
juridice şi a statutului funcţiei publice. Astfel, necesitatea elaborării unui Statut al
funcţionarilor publici a fost prevăzută expres în alineatul 3 al art. 73 din Constituţia
României, republicată (33). Formularea textului art. 73 face şi delimitarea dintre regimul
statutar pentru funcţionarii publici şi regimul contractual pentru restul salariaţilor, bazat pe
regimul de dreptul muncii şi pe contractul individual de muncă (34).
Astfel, sensul textului constituţional recent, în privinţa noţiunii de „funcţionar
public” este acela că sintagma nu poate fi utilizată decât pentru a desemna toate situaţiile în
care funcţia ocupată este supusă regimului juridic al dreptului public.
Potrivit economiei textului constituţional, funcţionarul public este conceput în
interiorul statutului funcţiei publice, a principiilor care reglementează funcţia
publică, care aparţin în totalitate dreptului public, mai exact dreptului administrativ.
Astfel, funcţionarii publici nu mai sunt concepuţi ca intraţi în raporturi juridice care au la
bază contracte de muncă, deci în raporturi juridice de muncă, calificate de mulţi autori ca
aparţinând dreptului contractelor de muncă.
Având în vedere aceste constatări, va trebui să vedem şi sensul imperativ indus de
textul constituţional ca obligativitate pentru legiuitor de a contura şi trata separat
problema statutului funcţionarilor publici, şi anume prin adoptarea unui cadru juridic
legal general, care nu poate fi altul decât o lege organică. Cerinţa imperativă a constituantei
a fost îndeplinită prin elaborarea şi adoptarea Legii nr.188 din 8 decembrie 1999 (35),
privind Statutul funcţionarilor publici, legea-cadru, care stabileşte principiile de drept
public ale regimului funcţiei publice care vor trebui să stea la baza oricărei alte
reglementări speciale care vor fi adoptate.
Constituţia României nu a interzis expresis verbis elaborarea altor acte normative
pentru a reglementa statutul juridic al unor funcţionari publici, ci a cerut expres legi
organice pentru o serie de categorii.
În acest sens, art. 31 alineat 5 din Constituţie face trimitere la serviciile publice de
radio şi televiziune (36), la înfiinţarea şi desfăşurarea activităţilor instituţiilor de
învăţământ (37), la organizarea activităţilor medicale (38), la Statutul cadrelor militare
(39), la organizarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a
Ministerului Public şi a Curţii de Conturi (40), la organizarea instituţiei Avocatul
Poporului (41), iar art. 142 alineat 5 se referă la legea organică a Curţii Constituţionale,
acte normative care trebuie să conţină şi referiri la funcţiile publice şi categoriile de
funcţionari specifici fiecărui domeniu în parte.
În ceea ce priveşte conţinutul legilor de organizare şi funcţionare a Guvernului, a
ministerelor, a autorităţilor administrative autonome sau a Consiliilor locale şi judeţene,
suntem şi noi de părere că ele trebuie să reglementeze natura juridică specială a funcţiilor
publice din aparatul acestora.
254
Statutul funcţionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 şi a

suferit modificările la care am făcut trimitere anterior cum au fost cele introduse de OUG
nr. 229/2008 sau OUG nr. 3/2009. Potrivit prevederilor art. 73 alineat 3 din Constituţie,
acesta stă la baza statutelor judecătorilor, procurorilor, militarilor, poliţiştilor, personalului
Camerelor Parlamentului, Curţii Constituţionale, Curţii de Conturi, Avocatului Poporului
ş.a.
Actualul text al Statutului cuprinde 108 articole, ordonate pe zece capitole,
astfel:
• Capitolul I - Dispoziţii generale (art. 1-6);
• Capitolul II - Clasificarea funcţiilor publice. Categorii de funcţionari publici: (art. 7
- 15);
• Capitolul III - Categoria înalţilor funcţionari publici: (art. 16-20);
• Capitolul IV - Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici:
Secţiunea 1 - Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (art. 21-24); Secţiunea 2 -
Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici (art. 25-26);
• Capitolul V - Drepturi şi îndatoriri: Secţiunea 1 - Drepturile funcţionarilor publici
(art. 27-42); Secţiunea 2 - Îndatoririle funcţionarilor publici (art. 43-49); Secţiunea 3 -
Perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici (art. 50-53);
• Capitolul VI - Cariera funcţionarilor publici: Secţiunea 1 - Recrutarea
funcţionarilor publici (art. 54-59); Secţiunea 2 - Perioada de stagiu (art. 60–61); Secţiunea
3 - Numirea funcţionarilor publici (art. 62); Secţiunea 4 - Promovarea funcţionarilor
publici şi evaluarea performanţelor profesionale (art. 63-69); Secţiunea 5 - Sistemul de
promovare rapidă în funcţia publică (art. 70-71);
• Capitolul VII - Acorduri colective. Comisii paritare: (art. 72-74);
• Capitolul VIII - Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici (art.
75-86);
• Capitolul IX - Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu:
Secţiunea 1 - Modificarea raportului de serviciu (art. 87-93); Secţiunea 2 - Suspendarea
raportului de serviciu (art. 94-96); Secţiunea 3 - Încetarea raporturilor de serviciu (art. 97-
106);
• Capitolul X - Dispoziţii finale şi tranzitorii (art. 107-118).
Trebuie reţinute actele de modificare a textului adoptat în 1999, printre care:
- s-a renunţat la împărţirea fiecărei categorii de funcţionari publici pe două
grade şi la împărţirea fiecărei clase pe trepte şi au fost introduse o serie de prevederi
cu caracter protecţionist pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică
(42);
- măsurile pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice,
a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri;
- prevenirea şi sancţionarea corupţiei;
- conflictul de interese;
- regimul incompatibilităţilor privind funcţia publică;
- clasificarea funcţiilor publice şi a categoriilor de funcţionari publici;
- introducerea funcţiei publice de manager public;
- sistemul de promovare rapidă în funcţia publică;
- regimul carierei funcţionarilor publici;
- managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici (43);
- modificarea reglementărilor statutare referitoare la dreptul de asociere
sindicală a funcţionarilor publici (44) ş.a.
255
dr. Niculae Neagu
O problemă de principiu, care prezintă interes pentru doctrină, legiuitor şi

practicieni, este sfera de întindere a interdicţiei exprese pentru o parte din funcţionarii
publici de a face parte din partide politice, aşa cum a fost formulată în cuprinsul
articolului 40 alineat 3 din Constituţia României. Textul invocat se referă expres la
judecătorii Curţii Constituţionale, magistraţi, membrii activi ai armatei şi poliţişti, dar lasă
posibilitatea stabilirii şi a altor categorii de funcţionari publici, prin ordonanţă.
Dacă avem în vedere şi prevederile art. 73 alineat 3 litera „j” ar reieşi că această
sarcină - de a stabili şi alte categorii - revine Statutului funcţionarilor publici, în principal,
şi, eventual, altor legi organice, care conţin norme în referire la funcţiile publice şi
categoriile specifice de funcţionari publici în acele domenii de activitate, deci, se referă la
situaţii particulare, cum ar fi: administraţia publică locală, un sector al administraţiei
(învăţământul) şi/sau un sector din afara administraţiei publice (justiţia).
Clarificări importante au fost aduse de art. 42 al Statutului funcţionarilor publici,
modificat prin Legea nr.161/2003, care are următorul conţinut: „1. Funcţionarii publici au
obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau
manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun
partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru. 2.
Funcţionarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale
partidelor politice”.
În plus, Legea nr.161/2003, în secţiunea privind incompatibilităţile, conţine alte
două dispoziţii exprese. Astfel, art. 97 afirmă că funcţionarul public poate candida pentru
o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică, iar articolul 98
stipulează că funcţionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite, dar
le este interzis să fie membrii ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să se
exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic. În schimb, funcţionarii
publici care potrivit legii fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi
membrii ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.
În fine, art. 45 alineatele 1-3 clarifică şi mai mult această problemă, actuala
reglementare precizând faptul că:
a) funcţionarilor publici le este interzis să ocupe funcţii de conducere în structurile
sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform
statutelor acestora, ale organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice sau fundaţiilor ori asociaţiilor care funcţionează pe lângă partidele
politice;
b) înalţilor funcţionari publici le este interzis să facă parte din partide politice,
organizaţii cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau
fundaţiilor ori asociaţiilor care funcţionează pe lângă partidele politice;
c) funcţionarii publici au obligaţia ca, în executarea atribuţiilor care le revin, să se
abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor
politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil
acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice.
De asemenea, a fost transferată şi sfera abaterilor disciplinare, prin modificările
aduse Statutului, şi desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu
caracter politic (45).
Nu în ultimul rând, reţinem şi alte reglementări incidente, respectiv prevederile
Legii nr.215/2001 şi ale Legii nr. 7/2004 privind Codul de Conduită al funcţionarilor
publici, au adus precizările necesare în domeniu. Astfel, art. 10 din Legea nr.7/2004
stipulează că: „în exercitarea funcţiei publice, funcţionarilor publici le este interzis să
participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin
logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică, să colaboreze, în afara relaţiilor de
256
serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaţii ori sponsorizări partidelor
politice, să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne ori obiecte
inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora.
Problema admisibilităţii restrângerilor cu privire la implicarea în activităţi
politice este dificil de abordat. Întotdeauna se apelează la propriile tradiţii şi la dreptul
comparat, respectiv la practica din alte ţări cu tradiţii democratice, care au trecut, ele însele,
prin diverse etape, inclusiv prin sistemul patronajului politic care, în esenţă, presupune că
nimeni nu poate obţine o funcţie în administraţia publică dacă nu are un sprijin politic.
Acest sistem a fost înlocuit cu sistemul profesionalismului, în cadrul căruia, posturile erau
şi sunt ocupate numai pe baza unui concurs.
În România, în perioada comunismului, deşi în principiu a fost menţinut concursul,
calitatea de membru al partidului comunist era precondiţia esenţială a întregului eşafod al
funcţionării sistemului administraţiei de stat, ceea ce, în fapt, reprezintă politizarea oficială
a funcţiei publice (46).
În pofida discursului oficial eminamente politicianist, sistemul patronajului
politic s-a manifestat şi se manifestă şi în perioada mai recentă, a escaladei patronajului
politic, menţinându-se interesul partidelor politice de a institui un control şi de a subordona
funcţionarii publici (47).
O serie de autori argumentează starea de lucruri descrisă mai sus prin necesitatea
respectării drepturilor omului; potrivit acestora, orice interdicţii instituite ar afecta
exerciţiul dreptului la asociere, iar restrângerile trebuie să fie justificate. Potrivit
Constituţiei României, art. 53, temeiurile restrângerii exerciţiului unor drepturi ţin de:
apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea urmăririi penale, prevenirea consecinţelor unor
calamităţi ori ale unui sinistru foarte grav (48). Să recunoaştem că, în practică, plaja
generică a situaţiilor învederate este mult mai largă şi poate naşte confuzii ireparabile.
Opinia publică românească asistă neputincioasă la escaladarea patronajului
politic într-o ţară care a avut ca ţintă integrarea europeană în cursul primului deceniu al
mileniului III. După cum observă majoritatea autorilor, s-a ajuns la situaţii anacronice în
domenii care nu au nimic cu politica şi politicile de guvernare. Elocventă este, spre
exemplu, situaţia în domeniul învăţământului unde funcţiile didactice de conducere,
inclusiv cele de la nivelul grădiniţelor şi sfârşind cu cele de rector sau de director în
centrala ministerului suferă de aplicarea principiului rotaţiei personalului, efectul urmărit
fiind acela de a satisface clientela politică a partidelor aflate la guvernare.
Dacă ne raportăm la funcţionarii de carieră, cei care prin definiţie au acceptat un
statut ce presupune a suporta o serie de restrângeri şi incompatibilităţi, raţionamentul
anterior trebuie înlăturat. Statutul actual, referindu-se la funcţionarii de carieră,
prevede că aceştia trebuie să se bucure de stabilitate în cadrul unor raporturi de
serviciu pe durată nedeterminată, atâta timp cât elementele ce ţin de nivelul de pregătire,
experienţă şi eficienţă în muncă, de moralitate şi de conduită nu-i fac incompatibili. A
accepta un alt raţionament şi un alt regim pentru funcţionarii de carieră este inacceptabil,
dacă se doreşte construcţia unui sistem administrativ de nivel european. Evident, o atare
stare de lucruri trebuie consacrat legislativ cu multă claritate, în termeni expliciţi şi nu
impliciţi.
4. Natura juridică a funcţiei publice
4.1. Concepţii şi teorii în perioada interbelică

În perioada interbelică au fost susţinute opinii diverse cu privire la natura juridică
a funcţiei publice şi la sfera funcţionarilor publici. Diferenţele, rezultate din specificul şi
tradiţiile naţionale, erau mai ales consecinţa interesului politic urmărit prin elaborarea şi
257
dr. Niculae Neagu
implementarea reglementării juridice cu privire la funcţionari, transferat conţinutului şi

structurii tehnico-juridice a normelor adoptate (49). Am văzut anterior că, între cele două
războaie, în multe ţări europene au fost adoptate reglementări stabile şi unitare cu privire la
funcţionarii publici şi la organizarea administraţiei centrale şi/sau locale, în cadrul unor
reforme administrative de mare amploare (50). Aceste reglementări au fost consecinţa
activităţii unor comisii care au studiat, analizat, evaluat şi au sugestionat reformele
administrative, cum au fost cele din Belgia, Franţa, Anglia şi chiar în România, iar la
Congresul Internaţional de Ştiinţe Administrative din anul 1924, spre exemplu, s-au
formulat concluzii şi păreri valoroase referitoare la principiile şi regimul juridic al funcţiei
publice.
Pe plan european, pe fondul preocupărilor la care ne referim, s-au conturat două
teorii fundamentale, bazate pe teze diferite:
a) teoria situaţiei contractuale, susţinută în Marea Britanie şi Irlanda de Nord şi
alte state ce aparţin sistemului de drept anglo-saxon, prin care s-a încercat definirea
funcţiei publice prin asimilarea unor instituţii de drept civil, în speţă contractul de mandat
sau contractul de drept public (contractul administrativ);
b) teoria statutului legal, lansată de corifeii dreptului administrativ francez şi
german, care considera funcţia de stat ca un statut legal, plecându-se de la caracterul de act
de autoritate al actului de instituire şi de la faptul că funcţionarul exercită autoritatea
statală, în primul rând, şi nu atributele rezultate dintr-o situaţie conflictuală (51).
În România, printre alţi autori, profesorul Paul Negulescu a definit funcţia publică
ca fiind complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui
interes general, în vederea de a fi ocupat, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi),
persoană fizică care, executând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea
scopului pentru care a fost creată funcţiunea” (52). În continuare, acest autor consideră că
există trei scopuri ale funcţiilor publice: a) efectuarea de acte juridice; b) prepararea
emiterii actelor juridice; şi c) executarea actelor juridice, a deciziilor administrative şi a
deciziilor judecătoreşti (53). Apoi, acesta se opreşte şi reţine şapte caractere ale funcţiilor
publice:
- sunt titulare de puteri sau de atribuţii stabilite de legiuitor;
- sunt permanente şi sunt create pentru a satisface un interes general în mod
perpetuu;
- sunt create prin legi iar funcţia executivă nu poate să creeze funcţiuni;
- au o existenţă continuă;
- sunt create să dea satisfacţie intereselor generale, obşteşti iar nu intereselor
individuale;
- au o sferă de competenţă cu anumite atribuţii şi puteri date de lege;
- au o anumită specializare, deci o competenţă determinată.
În fine, Paul Negulescu a considerat că funcţia publică face parte dintr-un serviciu
public organizat de către stat (54).
Constatăm, deci, că autorii români şi sistemul de drept public din România au
adoptat principiile teoriei statutului egal, considerând că, date fiind, dezvoltarea
modernă a statului şi realităţile juridice pe care aceasta le presupunea, nu mai puteau fi
aplicate prin conceptele şi instituţiile dreptului civil. Pentru a ilustra conţinutul opiniilor
exprimate în doctrina interbelică vom cita aprecierile unui alt jurist - Marin Văraru - care
arăta: „...funcţionarii publici nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici
comisionari ai acelora care i-au numit în funcţii. Actul de numire nu este nici un contract
de natură civilă pentru simplul motiv că voinţa şi consimţământul funcţionarului numit –
elemente care joacă rolul esenţial în contractele civile – nu au nici o importanţă nici la
numire, nici mai târziu în exerciţiul funcţiunii” (55). În continuare, acest autor constata că
258
între raporturile care se nasc între stat şi funcţionarii acestuia şi raporturile contractuale
civile ce se nasc între doi particulari nu există nici o asemănare şi nici o apropiere, şi că,
deci, în prima situaţie, ne aflăm în prezenţa unor raporturi de drept public iar, în a doua
situaţie, în faţa unor raporturi de drept public. Autorul concluzionează, susţinând că
funcţionarii publici nu deţin drepturi sau puteri de la autoritatea care i-a numit, întrucât
competenţa lor, ratione loci şi ratione materie, provine de la legea organică a funcţiei
publice (56).
4.2. Teoria şi practica funcţiei publice între 1949 - 1989

După cum am subliniat anterior, concomitent cu adoptarea Codului muncii din
1952, preocupările autorilor dreptului administrativ au fost îndreptate spre fundamentarea
ştiinţifică a noţiunilor de funcţie şi de funcţionar de stat, conlucrându-se, în acest sens, cu
specialiştii dreptului muncii. Astfel, devreme ce Codul muncii devenise drept comun al
raporturilor juridice de muncă, abrogându-se Statutul funcţionarilor publici, iar
raţiunile „uniformizării” statutului personalului unităţilor de stat, unităţilor cooperatiste şi
instituţiilor statului ţineau de concepţia comunistă în domeniu, aceste preocupări nu
urmăreau clarificarea regimului juridic şi a naturii juridice a funcţiei de stat, ci negarea
tezei şi fundamentarea statutului de „oameni ai muncii” pentru funcţionari.
Pentru a soluţiona şi justifica juridic specificitatea unor funcţii publice şi statutul
unor categorii de funcţionari publici, Codul muncii, în articolul 25, prevedea o soluţie de
principiu: adoptarea unor reglementări speciale. Ele vizau evident categoriile de
personal care nu desfăşura activităţi productive, în special pe funcţionarii care acţionau în
numele autorităţii statului, iar problemele în discuţie nu erau puţine: (57)
- care erau raporturile de muncă ale funcţionarilor de stat, devreme ce aceştia erau
aleşi, alţii repartizaţi iar unii numiţi, ceea ce nu era cazul în privinţa muncitorilor sau
cooperatorilor ?
- dacă funcţionarii numiţi sau aleşi ori repartizaţi au o răspundere faţă de autorităţile
lor ierarhice din cadrul organului în care îşi desfăşoară activitatea, dar şi faţă de autoritatea
statală care a emis actul de numire sau care a decis alegerea, după caz, în ce fel de raport
juridic se află funcţionarul? Este un raport juridic administrativ, care coexistă cu raportul
juridic de muncă sau numai într-un raport juridic de muncă ?
- în ce situaţii şi când se naşte raportul juridic de muncă: în momentul încheierii
contractului individual de muncă sau al numirii, repartizării ori alegerii ?
- care este izvorul raportului juridic de muncă al funcţionarului: actul de numire – act
administrativ -, sau contractul individual de muncă, act de dreptul muncii, ori şi unul şi
celălalt ?
Studiul doctrinei şi a practicii dominante din perioada comunistă a problematicii
puse în discuţie demonstrează că autorii de drept şi cei de dreptul muncii au formulat
mai multe teze fundamentale (58):
a) teza unicităţii izvorului juridic de muncă, potrivit căreia contractul de
muncă este unicul temei al raportului juridic de muncă, iar actele de numire,
repartizare ori alegere, după caz, nu reprezintă altceva decât condiţiile speciale ale
încheierii unui raport juridic de muncă.
Mergând pe explicitarea şi justificarea acestei teze, în tratatul de dreptul mucii s-a
susţinut că raportul juridic de muncă bazat pe contractul individual de muncă reprezintă
forma tipică şi clasică a raportului juridic de muncă, iar, în subsidiar, există şi alte forme,
unele aplicabile militarilor de carieră, membrilor cooperativelor meşteşugăreşti şi
membrilor cooperativelor agricole, altele atipice aplicabile avocaţilor sau ucenicilor (59);
259
dr. Niculae Neagu
b) teza după care regimul administrativ se manifestă până în momentul

încheierii contractului de muncă; astfel, după data încheierii contractului o eventuală
revocare a numirii n-ar mai fi fost posibil de realizat (60);
c) răspunderea funcţionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului
muncii, nu s-ar deosebi cu nimic de răspunderea oricărei persoane încadrate în
muncă, fiind vorba despre răspunderea disciplinară sau de răspunderea materială. Astfel,
pentru anumite categorii de funcţionari de stat între care cadre didactice, judecători,
procurori se aplicau sancţiuni disciplinare speciale (61);
d) raportul de funcţiune este un raport juridic de muncă veritabil, iar normele
care îl reglementează sunt normele dreptului muncii (62).
O altă orientare teoretică, diferită de acestea, care aparţinea mai mult autorilor de
drept administrativ, în principal, la care s-au raliat şi autori ai dreptului muncii, susţinea
ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat. Această idee, susţinută şi de
specialiştii dreptului administrativ din Bulgaria, a fost promovată de Mihai Anghene (63),
Ion Merlescu (64) şi Sanda Ghimpu (65).
Astfel, Mihai Anghene arăta că „funcţionarul de stat apare ca subiect a două feluri
de raporturi juridice; în primul rând, el apare ca subiect al unui raport juridic ce se naşte
prin actul de numire sau de alegere în funcţie şi în baza acestui raport funcţionarul de stat
îşi exercită atribuţiile legate de funcţia respectivă, acţionând în numele statului” şi
„funcţionarul de stat mai apare şi ca subiect al raportului juridic de muncă în care
funcţionarul intră cu instituţia care-l angajează, raport care formează obiectul dreptului
muncitoresc”.
Pe de altă parte, în studiul privitor la sancţiunile administrative şi rolul lor în
apărarea proprietăţii socialiste, Ion Merlescu susţinea că, în cadrul raportului de funcţiune
ce se realizează pe linia respectării disciplinei de stat, funcţionarii de decizie pot înregistra
abateri distincte, unele faţă de normele de drept administrativ, altele numai faţă de
disciplina muncii.
Distinct faţă de aceste orientări, au existat autori, între care Ilie Iovănaş şi Antonie
Iorgovan, care au subliniat şi argumentat faptul că „între cele două raporturi juridice, de
drept administrativ şi de dreptul muncii, există o unitate dialectică indestructibilă”. În
acest sens, profesorul Antonie Iorgovan, considera că funcţionarul de stat care, în
exercitarea atribuţiunilor sale de serviciu, ţinând de competenţa sa, aplică o măsură de
constrângere împotriva unei terţe persoane nu încetează a mai fi subiect al raportului
juridic de muncă. În plus, autorul susţinea ideea că „atunci când autoritatea ierarhică trăgea
la răspundere pe un anumit funcţionar, pentru modul în care a aplicat măsurile de
constrângeri faţă de anumite persoane se comportă numai ca autoritate disciplinară, în
sensul raporturilor juridice de muncă, ci şi ca un subiect supraordonat dintr-un raport
administrativ” şi „tocmai această unitate dialectică asigura esenţa categoriei de raport
juridic la care ne referim dădea trăsăturile unui raport de sine-stătător – raportul de
funcţiei” (66).
Din cele expuse mai sus, rezultă că, indiferent de soluţiile teoretice formulate, în
practică, era clară incidenţa regimului juridic administrativ asupra regimului de
drept al muncii în raporturile de muncă ale unor persoane fizice, mai ales ale
funcţionarilor. În condiţiile date, s-a ajuns la noţiunile de natură juridică, esenţă, definiţie
şi clasificare a funcţiei de stat şi a accepţiunii definiţiei şi regimului juridic a funcţionarului
de stat. De aceea, categoria juridică fundamentală prin care s-a încercat evocarea
realităţilor juridice legate de funcţia sens s publică a fost categoria de situaţie juridică şi nu
cea de raport juridic. În acest, s-a pronunţat şi profesorul Ilie Iovănaş, care a definit funcţia
de stat ca o situaţie juridică obiectivă şi impersonală, creată şi organizată prin acte
normative, în vederea realizării puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia.
260
Deci, în concepţiunea acestui autor, funcţia de stat presupunea existenţa unor drepturi şi
obligaţii stabilite pe cale unilaterală de către organele competente, dar care nu erau puse în
aplicare de către funcţionarul public, în cadrul şi pentru exercitarea funcţiei de stat, ceea ce
semnifica existenţa unui raport juridic. Astfel, s-a ajuns să fie susţinută o a doua accepţiune
a sintagmei de funcţie de stat, „axată pe ideea de subiect de drept care definea situaţia
juridică a funcţionarului investit cu atribuţiile funcţiei, ca subiect al raporturilor juridice pe
care le presupune exercitarea acesteia” (67).
4.3. Concepţii şi orientări contemporane în Europa şi în România

Termenul de funcţiune publică, în accepţiunea actuală, este de dată mai
recentă. Am văzut diversitatea de păreri existente în ţările europene şi în România,
subordonate practic celor două orientări esenţiale: concepţia, bazată pe ideea statutului
legal, integrată regimului juridic de drept public şi concepţia statutului contractual,
integrată regimului dreptului privat. La nivelul conţinutului, doctrina dominantă converge
mai mult spre funcţia publică privită ca statut legal şi nu spre cea de raport de drept privat,
deşi cele două concepţii nu sunt opuse una alteia.
Trebuie să observăm, totuşi, ridicatul grad de ambiguităţi pe care-l implică
termenul de funcţiune publică. Astfel, într-o primă accepţiune, prin funcţie publică se
înţelege ansamblul personalului din administraţiei, personal care, desigur, cuprinde
categorii destul de diferite (68). Alteori, funcţia publică desemnează numai o parte sau o
categorie din acest personal, respectiv acea categorie de agenţi care nu sunt supuşi
dreptului comun al muncii şi căruia i se aplică statutul de drept public. În sens formal,
însă, funcţia publică este percepută ca regimul juridic aplicabil personalului
administrativ în ansamblul său (69). Apoi, în sens material, prin funcţie publică mai poate
fi evocată o activitate care presupune colaborarea permanentă şi în cadrul profesional
prestabilit a persoanelor publice din administraţie (70).
Majoritatea autorilor români actuali se raportează şi dezbat concepţiile care
domină doctrina franceză de drept administrativ (71) care dă noţiunii de funcţie
publică mai multe sensuri, aşa cum am menţionat anterior, dar caută să se menţină pe linia
tradiţională atunci când explică noţiunea de funcţionar public. Astfel, în spiritul Statutului
funcţionarului din 1959, sunt consideraţi funcţionari numai persoanele fizice recrutate
printr-un act unilateral al administraţiei, nu şi pe cele recrutate prin contracte de
muncă (72).
Este evident că, după cel de-al doilea război mondial, cu toate că s-a încercat
menţinerea liniei tradiţionale (73) doctrina şi legislaţia a utilizat mai multe accepţiuni ale
noţiunii de funcţie publică şi ale funcţionarului public, explicate prin necesitatea
modernizării conceptelor.
Potrivit sistemului nostru constituţional actual, funcţia publică este percepută, de
regulă, ca un regim special de drept public, acest regim influenţând dreptul la asociere, la
grevă, precum şi soluţionarea litigiilor în cadrul instanţelor de contencios administrativ.
Dar este necesară distincţia între funcţionarii titulari ai unei funcţii publice, în baza
regimului statutar, care este neîndoielnic un regim de drept public şi ceilalţi lucrători,
salariaţii obişnuiţi din aparatul organelor de stat sau ale organelor locale ale
administraţiei publice, care, în baza unor contracte individuale de muncă, desfăşoară
activităţi tehnico-administrative şi de deservire, supuşi astfel regimului de drept
privat de dreptul muncii.
Această distincţie nu interzice ca anumite aspecte de ordin tehnic care privesc
funcţia publică şi raportul de muncă, cum ar fi regimul cărţilor de muncă sau al pensiilor,
să fie reglementate prin legi comune, cum de altfel fiinţează o parte dintre cele adoptate
261
dr. Niculae Neagu
înainte de 1989, atunci când funcţionarii erau supuşi aceloraşi reguli juridice ca şi restul
salariaţilor.
Pe de altă parte, Statutul funcţionarilor publici face, el însuşi, această distincţie
atunci când dispune ca toate litigiile funcţionarilor legate de exercitarea funcţiei publice să
fie soluţionate de către instanţele de contencios administrativ şi nu de către instanţele
civile.
În consens cu mulţi alţi autori, care insistă pe faptul că s-a conturat filozofia
existenţială a funcţiei publice, axată pe normele dreptului public, în speţă ale dreptului
administrativ, considerăm că astăzi nu mai poate fi acceptată ideea noţiunii juridice
mixte, acreditată de o serie de specialişti în dreptul muncii. Cei ce apreciază astăzi actul
administrativ de numire în funcţie ca „manifestarea de voinţă a uneia dintre părţi pentru
încheierea unui raport juridic contractual” (74) ignoră în mod netemeinic faptul că legea
actuală nu prevede încheierea contractelor individuale de muncă în cazul
funcţionarilor publici, referindu-se doar la raporturile de serviciu ale acestora (75). Nu
se poate susţine extensia forţată de la raportul de serviciu, despre care precizează art. 1 şi
art. 87-106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, la un contract în
sens de negotium (76).
Este interesantă opinia unui alt autor, care consideră că analiza regimului juridic al
funcţionarilor publici şi în cadrul dreptului muncii: „nu exclude problematica vastă a
raportului de funcţie din cadrul dreptului administrativ” (77). În opinia sa, Dreptul muncii
trebuie să se ocupe de raporturile dintre funcţionarul public şi autoritatea publică,
comparativ cu raportul de muncă al salariaţilor, în timp ce Dreptul administrativ trebuie să
trateze raporturile funcţionarului public cu terţii – persoane juridice sau persoane fizice –
raporturi în mod cert de drept administrativ ... de modul de constituire şi atribuţiile
Agenţiei Naţionale a Funcţionarului Public etc. – toate acestea fiind componente ale
dreptului administrativ” (78). Autorul ajunge, în final, să conchidă că normele legale care
reglementează raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici (civili sau militari) nu fac
obiectul dreptului muncii (79).
Profesorul Ioan Traian Ştefănescu se raliază părerii celor care susţin fiinţarea
Dreptului profesional, a Dreptului muncii publice, ramură nouă care ar trebui să cuprindă:
raporturile juridice, care izvorăsc din contractul individual de muncă; raporturile de funcţie
publică; raporturile de muncă ale cadrelor militare; raporturile juridice bazate pe convenţii
civile de prestări de servicii; raporturile de muncă ale membrilor cooperatori; raporturile
de muncă ale personalului clerical (80).
Teza potrivit căreia funcţionarul public este o instituţie complexă situată la
graniţa dintre dreptul administrativ şi dreptul muncii a fost susţinută şi de Verginia
Vedinaş într-o lucrare publicată în anul 1998 (81).
În concepţia noastră, operaţiunea de stabilire a naturii juridice a funcţiei
publice presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului care evocă
esenţa fenomenului examinat şi analiza regimului juridic care i se aplică acestuia.
Materia pe care o analizăm se raportează, fără îndoială, la raportul juridic care se
stabileşte între o autoritate publică şi o persoană fizică. De aceea, regimul juridic al
acestui raport trebuie să privească, cu necesitate, o serie de elemente esenţiale: condiţiile pe
care trebuie să le îndeplinească subiectele; selectarea persoanelor fizice în cauză; drepturile
şi obligaţiile; disciplina; răspunderea şi soluţionarea litigiilor.
Pentru aceste considerente, este necesar să ne clarificăm asupra uneia dintre
categoriile de norme de drept aplicabile, deci, să alegem între Codul Muncii şi Statutul
funcţionarilor publici, chiar dacă ultimul nu este considerat preponderent izvor al Dreptului
administrativ, întrucât este construit pe ideile de autoritate, de decizie în selecţie
unilaterală, de condiţii impuse persoanelor fizice încadrate într-o funcţie publică, de
262
litigii contencios-administrative (82) şi nu de litigii de muncă soluţionate după regulile

dreptului comun civil.
În ceea ce ne priveşte, pe baza analizei efectuate, opinăm şi afirmăm că funcţia
publică este o instituţie ce aparţine dreptului administrativ.
În acest sens, credem că nu se poate face abstracţie de terminologia clară şi
precisă utilizată de legiuitor atunci când abordează natura raporturilor care se nasc
între autoritatea publică şi persoana numită într-o funcţie publică. Astfel, sunt de
observat următoarele formulări utilizate în conţinutul Legii nr. 188/1994:
- în alineatul 1 al art. 1 se prevede că: „prezenta lege reglementează regimul general
al raporturilor juridice dintre funcţionarul public şi stat sau administraţia publică locală …
denumite în continuare raporturi de serviciu”;
- art. 2 alineat 2 stipulează că: „ funcţionarul public este persoana numită, în
condiţiile legii, într-o funcţie publică”;
- art. 4 alineat 1 arată că: „raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza
actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii”;
- art. 4 alineat 2 reţine că: „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe
durată nedeterminată”.
Învederăm şi faptul că Statutul funcţionarilor publici conţine toate
reglementările necesare pentru conturarea conţinutului raporturilor de serviciu ale
deţinătorilor de funcţii publice din cadrul autorităţilor publice de stat şi ale
administraţiei publice locale, incluzând cariera funcţionarilor publici, categoriile de
funcţionari publici, managementul funcţiilor publice, promovarea funcţionarilor
publici, regimul disciplinar al funcţionarilor publici, modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici ş.a., asupra cărora ne vom
apleca în cele ce urmează.
1. Vezi prevederile articolului 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul

funcţionarilor publici modificată şi completată cu Legea nr.161/2003.
2. Vezi Legea nr.188/1999, articolul 2 alineat 1.
263
dr. Niculae Neagu
3. Reiterăm, aici, definiţia dată de Legea nr.188/1999 articolul 2 alineat 2:

„Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie
publică”.
4. Vezi: J. Ziller, Egalite et merite. L’acces a la fonction publique dans les Etats de
la Communante europeenne, Institutul European de Administraţie Publică, Editura
Bruylant, Bruxelles, 1988, p.349-433.
6. Cum sunt: offentlichen dienst (în limba germană), functionario (în limba spaniolă şi
portugheză) sau impiegrito civile (în limba italiană).
7. Unele au legătură cu cibernetizarea, robotizarea, electronizarea activităţii
administraţiei publice centrale şi locale.
8. Vezi: J.H. Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, Institutul de arte grafice
Vremea, Bucureşti, 1933, p.7-115.
9. Ne interesează modalităţile în care interesele politicianiste au întârziat cu circa 9
ani adoptarea acestei legi.
10. Vezi: D. Bossaert, C. Demmke, Civil Service in Accesion States, Institutul
European de Administraţie Publică, Maastricht, 2003.
11. Vezi: P. Negulescu, op. cit., p.521, capitolul „Teoria funcţiei publice”.
12. Vezi: E.D. Tarangul, op. cit., p.215-235.
13. Vezi: R. Ionescu, op. cit., p.184-200.
14. Vezi: P. Negulescu, Ştiinţa administraţiei, Editura Didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1977.
15. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.545-646.
16. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.126-196.
17. Mai amintim pe D. Apostol Tofan, Drept Administrativ, vol.I, Editura All Beck,
Bucureşti, 2003; E. Albu, Administraţia ministerială în România, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
18. Sub forma unei legi a funcţiei publice.
19. În Germania, a fost adoptat un Cod general în 1794, privitor la organizarea
administraţiei publice, cu referiri la funcţionarii publici.
20. Îndeplineau funcţii publice asemănătoare celor din administraţia modernă.
21. Este vorba despre articolul 8 din Constituţia din 1923.
22. Vezi analizele efectuate în acest sens de P. Negulescu, op. cit., p.538 şi urm.; J.
Vermeulen, Statutul funcţionarilor publici, Bucureşti, 1933.
23. Legea stabilea, printre altele, că funcţionarii care au comis acte ilegale sunt
răspunzători faţă de particularul vătămat.
24. Vezi analiza detaliată efectuată asupra regimului juridic al funcţionarilor publici
stabilit prin acest Cod; E.D. Tarangul, op. cit., p.259 şi urm.
25. Vezi Preambulul Constituţiei Republicii Populare Române din 1952.
26. Vezi articolul 2 alineat 2 al Constituţiei Republicii Socialiste România din 1965.
28. A fost adoptat prin Legea nr.10/1972, publicată în M. Of. nr.140 din 1 decembrie
1972.
29. Ele nu figurau nici în conţinutul Legii nr.57/1974 care reglementa „Nomenclatorul
unic al funcţiilor tehnice, economice, de certă specialitate, administrative de deservire şi
pază”.
30. Vezi: A. Iorgovan, Drept şi ştiinţa administraţiei, 1986, p.303 şi urm.
31. O parte dintre aceste statute sunt în vigoare şi astăzi.
32. Vezi prevederile articolului 73 din Constituţia României din 1991.
33. Vezi articolul 73 alineat 3 litera „j” din Constituţia României republicată în 2003.
264
34. Astfel, se face vorbire, pe de o parte, despre „statutul funcţionarilor publici”, deci
nu regim de drept public, ci „regim general pentru raporturile de muncă.
35. Legea nr.188/1999 a fost modificată succesiv prin Legea nr.344/2004 privind
reglementarea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici pentru anul 2005; O.U.G.
nr.92/2004 şi O.U.G. nr. 39/2005 pentru modificarea articolului 84.
38. Ibidem, articolul 34 alineat 3.
40. Ibidem, articolul 73 alineat 3 litera „l”.
42. Vezi O.U.G. nr.82/2000 publicată în M. Of. nr. 293/2000.
43. Vezi prevederile Legii nr.161/2001.
44. Vezi prevederile Legii nr.334/2004, articolul 27.
45. Vezi articolul 65 alineat 2 litera „h” din Statutul republicat.
46. Sistemul a fost aplicat în mod asemănător şi în Germania de către regimul fascist
sau în Italia lui Musolini, când funcţionarilor publici li s-a impus nu numai să facă parte
din partidele aflate la putere ci şi obligaţia faţă de ordinele superiorilor din partide, orice
deviere fiind sancţionată imediat cu îndepărtarea din funcţie.
47. Aceasta este explicaţia oficială, întrucât, odată generalizat, sistemul funcţionează în
pofida apariţiei acestei legi administrative, practic odată cu schimbarea guvernării, întregi
eşaloane de funcţionari cu funcţie de conducere sunt practic înlăturaţi din posturi, iar
concursurile sunt dirijate şi aranjate într-o manieră care asigură accederea la funcţiile
vacante a celor selecţionaţi propuşi sau indicaţi de noii conducători.
49. Acelaşi lucru s-a întâmplat şi în România prin adoptarea Constituţiei din 1923 şi
imediat a Statutului funcţionarilor publici, a Legii de unificare a administraţiei şi a Legii de
organizare a ministerelor.
51. Vezi: I. Iovănaş, op. cit., p.174.
52. Vezi: P. Negulescu, op. cit., p.571.
53. Idem, p.522.
54. Ibidem, p.522-523.
55. „Organizat în regie” în formularea epocii, ibidem, p.52.
56. Vezi: M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Soccec, Bucureşti,
1928, p.147-148.
58. Idem , p.577.
59. Vezi: S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, S. Beligrădeanu, Gh, Mocanu, Dreptul
Muncii, Tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, p. 84-104.
Potrivit acestor autori, Codul muncii şi legislaţia muncii se aplică raporturile juridice de
muncă ale persoanelor încadrate în temeiul unui contract de muncă în unităţile socialiste de
stat, indiferent de categoria unităţilor respective (organe supreme şi locale ale puterii de
stat, organe centrale şi locale ale administraţiei de stat, instituţii centrale ori unităţi
economice de subordonare centrală sau locală, organe judecătoreşti şi ale procuraturii. De
asemenea, aceştia au susţinut că numirea în funcţie nu reprezintă, în principiu, o condiţie
suplimentară, ci exprimă exclusiv o denumire specifică manifestării consimţământului
unităţii pentru încheierea şi/sau modificarea contractului de muncă al cărui obiect îl
constituie încadrarea şi/sau promovarea în funcţia respectivă.
265
dr. Niculae Neagu
60. Vezi: T. Ionaşcu, E. Barasch, Revocarea actului administrativ individual –

consideraţii asupra acţiunii concomitente a dreptului administrativ şi a altor ramuri ale
dreptului, în S.C.J. nr.2/1968; S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, S. Beligrădeanu, Gh.
Mocanu, op. cit., p.228-233.
61. S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, S. Beligrădeanu, Gh. Mocanu, Dreptul Muncii, vol.
II, Bucureşti, 1980, p.52.
62. Idem, p.86.
63. Vezi: M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1958.
64. Vezi: I. Merlescu, Sancţiunile administrative şi rolul lor în apărarea proprietăţii
socialiste, în S.C.J.nr.2/1954, p.289.
65. Autoarea, referindu-se la funcţionarii investiţi cu atribuţii speciale, respectiv pe cele
de realizare a activităţii executive a organului administrativ în numele căruia lucrează, a
susţinut părerea că „numai aspectele legate nemijlocit de exercitarea de către aceştia faţă de
terţe persoane a atribuţiilor administrative cu care sunt investiţi, ţin de raportul
administrativ şi obligaţiile funcţionarului român proprii dreptului muncii” (S. Ghimpu,
Dreptul Muncii, vol. I, C.M.U.B., 1972, p.44-45).
67. Idem, p.580: „Trebuie să ţinem seama şi de faptul că prin acest complex de drepturi
şi obligaţii, în fond, se realizează un filon din competenţa unui organ de stat, adică din
ansamblul atribuţiilor acestuia. Aşa încât o definiţie a funcţiei de stat ar putea fi: situaţia
juridică a persoanei fizice investită, în mod legal, cu capacitatea de a acţiona în realizarea
competenţei unui organ de stat”.
68. Vezi: J.M. Auby, R. Ducos-Ader, Droit administratif, Editure Daccoz, Paris,
1979, p.3.
69. Idem, p.1-2.
70. Ibidem, p.2.
71. Vezi şi A. Iorgovan, op. cit., p.580 şi urm.
72. Vezi: J.M. Auby, R. Ducos-Ader, Droit administratif, Editure Daccoz, Paris,
1979, p.8.
73. Reamintim faptul că s-a conturat o concepţie administrativă asupra categoriei
juridice prin care era explicată funcţia publică, realitatea juridică şi era conturat statutul
juridic al funcţionarului public. S-a ajuns astfel ca funcţionarului public să i se aplice un
regim juridic special, în majoritatea cazurilor conturat prin statut special, inclusiv prin
statute disciplinare, neadministrative. Astfel se susţinea că disciplina are un caracter
special, care îl diferenţiază de dreptul penal şi de dreptul privat, întrucât funcţia publică nu
este un contract, iar interesul general cere admiterea utilizării unor măsuri menite să-i
constrângă pe funcţionari să-şi îndeplinească obligaţiunile lor şi să asigure continuitatea
serviciului (P. Negulescu, op. cit., p.577).
74. Vezi: S. Ghimpu, A. Ticlea, Dreptul muncii, Editura All Beck, Bucureşti, 2000,
p.19.
75. Vezi articolul 96 din Statutul funcţionarilor publici.
76. Vezi: A. Ticlea, Dreptul muncii. Curs universitar, Editura Rosetti, Bucureşti, 2004,
p.13.
77. Vezi: I.T. Ştefănescu, Tratat de dreptul muncii, vol. I, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2003, p.33-34.
78. Vezi: I.T. Ştefănescu, op. cit., p.38-39. În opinia sa, problema esenţială a unei
asemenea asocieri este ca analiza raporturilor de muncă ale salariaţilor să fie efectuată în
parametrii comparativi ai raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.
79. Idem, p.39-40.
266
80. Vezi: I.T. Ştefănescu, Dreptul muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.24.
81. V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1999, p.41-
42.
82. Vezi articolul 68 din legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor
publici: „Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau
dispoziţiei de sancţionare.
CAPITOLUL XIII
DEFINIŢIA ŞI CLASIFICAREA FUNCŢIEI PUBLICE

ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Definiţia şi clasificarea funcţiei publice
267
dr. Niculae Neagu
1.1. Definiţia şi trăsăturile funcţiei publice
Cu privire la definirea noţiunii de funcţie publică, după ce se constată că o

asemenea aserţiune trebuie să ia în considerare şi să conţină elementele de drept obiectiv şi
de subiect al unui raport juridic, toţi autorii de drept administrativ au formulat definiţii
care diferă între ele şi între ele şi cea adoptată de legiuitor.
Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirmă că prin funcţie publică se înţelege
„situaţia juridică a persoanei fizice investită, legal, cu atribuţii în realizarea competenţei
unei autorităţi publice ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează
conţinutul juridic complex dintre persoana juridică şi organul care l-a investit” (1).
În cuprinsul analizei sale dedicate funcţiei publice, profesorul Alexandru Negoiţă
consideră că aceasta reprezintă „un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin actele
juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană
fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitarea legală de a
îndeplini aceste atribuţiuni ale administraţiei publice”.
O altă definiţie a încercat şi Ion Popescu Slăniceanu care apreciază că funcţia
publică este un complex de atribuţii specifice , prestabilite legal, cu care sunt dotate
organele administraţiei publice, inclusiv serviciile publice, atribuţii care sunt exercitate în
mod continuu de către persoanele fizice legal învestite, în vederea satisfacerii intereselor
generale ale membrilor societăţii.
Este de observat faptul că definiţiile diferiţilor specialişti ai dreptului nu fac
întotdeauna legătura şi nu pun în evidenţă trăsăturile funcţiei publice în raport cu alte
instituţii juridice cu care se interferează şi nu conţin toate elementele, scopurile şi
trăsăturile funcţiei publice. De pildă, profesorul Paul Negulescu, în tratatul său de drept
administrativ, după ce defineşte funcţia publică ca fiind „complexul de puteri organizat de
lege pentru satisfacerea unui sistem general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar,
de un titular sau mai mulţi titulari, persoană fizică care, executând puterile în limitele
competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţia publică”.
Examinând conţinutul acestei definiţii observăm că Paul Negulescu identifică trei
scopuri ale funcţiei publice, şi anume:
- efectuarea unor acte juridice în limitele competenţei stabilite;
- pregătirea emiterii actelor juridice ale organelor administraţiei publice;
- executarea actelor juridice adoptate de administraţia publică.
În concepţia aceluiaşi autor, funcţia publică poate face parte şi dintr-un serviciu
public, dar numai dacă acest serviciu public reprezintă un „serviciu public exploatat în
regie”, adică administrat de stat. Astfel, putem adăuga la scopurile funcţiei publice
identificate de Paul Negulescu şi pe aceea de realizare a unui serviciu public de interes
general.
Cât priveşte trăsăturile funcţiei publice, acelaşi autor, le tratează pe următoarele:
- este titulară de putere sau de atribuţii conferite de legiuitor;
- este permanentă, în sensul că realizează un interes general perpetuu, fără limitare în
timp şi fără intermitenţe;
- este creată prin lege;
- are un caracter continuu;
- are drept scop realizarea intereselor generale, obşteşti şi nu a intereselor
individuale;
- are o sferă de competenţă, adică anumite atribuţii şi puteri conferite de lege;
- are o anumită specializare, adică o competenţă anume determinată.
Legea nr.188/1999 republicată privind Statutul funcţionarilor publici, în articolul 2
alineat 1 se opreşte la definiţia următoare: „Funcţia publică reprezintă ansamblul
268
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării

prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală”.
Fără a intra într-o polemică doctrinară cu ceilalţi autori, apreciem, în primul rând,
că definiţia dată de lege este mai concisă şi mai acoperitoare. Ea se raportează la esenţa
noţiunii de funcţie publică: ansamblul atribuţiilor stabilite prin lege, pentru
realizarea prerogativelor de putere şi de serviciu public, care decurg din necesitatea
îndeplinirii unui interes public general de către un organ sau altul al administraţiei publice.
Apreciem că legiuitorul a intuit mai bine conţinutul existenţial al funcţiei publice:
aplicarea legii şi asigurarea serviciului public derivând din comandamentele şi
interesele generale pe care trebuie să le satisfacă organele administraţiei publice şi
serviciile publice.
Afirmaţia anterioară acceptă ideea că drepturile şi obligaţiile sunt stabilite pentru ca
titularul funcţiei publice să le aducă la îndeplinire în scopul realizării funcţiei de putere
publică. Este însă vorba despre drepturi şi obligaţii care conturează competenţa viitorului
titular al funcţiei publice, indiferent de persoana încadrată pe acea funcţie, percepută fizic,
competenţă divizată şi extrasă din competenţa generală a acelui organ sau serviciu public.
Pe baza considerentelor expuse până în acest moment, conturând ceea ce îi este
caracteristic, putem afirma faptul că „funcţia publică reprezintă un ansamblu de
atribuţii şi responsabilităţi, stabilite prin lege, exercitate în mod continuu de către
persoanele legal învestite din cadrul organelor administraţiei publice şi din serviciile
publice, pentru satisfacerea intereselor generale ale societăţii”.
Din această perspectivă credem că principalele trăsături ale funcţiei publice sunt
următoarele:
- reprezintă un set de atribuţii şi responsabilităţi;
- atribuţiile şi competenţele ce îi constituie conţinutul sunt stabilite prin acte
normative;
- presupune un ansamblu de activităţi prin care se realizează interesele generale ale
statului sau ale unei colectivităţi locale;
- atribuţiile şi responsabilităţile sunt permanente şi sunt exercitate în mod continuu;
- atribuţiile şi responsabilităţile sunt executate de către titularii funcţiilor publice,
învestite legal în cadrul organelor administraţiei publice, în cadrul serviciilor publice.
Abordând succint conţinutul acestor trăsături simţim nevoia să ne oprim asupra
unor chestiuni care ne ajută să înţelegem mai bine natura funcţiei publice
Suntem de acord cu faptul că drepturile şi obligaţiile în realizarea competenţei, ca
primă trăsătură a funcţiei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilaterală, prin norme
juridice obligatorii, de către organele de stat, ca şi atribuţiile care definesc competenţa
însăşi. Privite astfel, conchidem că ele vizează fiecare funcţie din ansamblul organizaţional
în parte şi nu unele sau altele dintre persoanele care sunt sau vor fi încadrate; în fapt,
drepturile şi obligaţiile se stabilesc şi există mai înainte de numirea, repartizarea sau
alegerea titularului, iar acesta, după numire, este obligat să le respecte. Astfel, ele vor
trebui respectate atâta timp cât există funcţia publică respectivă de către toţi titularii
succesivi care o vor ocupa.
Fiind vorba despre drepturi şi obligaţii stabilite pe cale unilaterală nu putem să
ne aflăm în prezenţa unei instituţii a dreptului muncii, a contractului de muncă ce
presupune acordul de voinţă între două părţi - unitate şi persoane încadrate - ci a unei
instituţii a dreptului public, întrucât este vorba despre realizarea unui interes public
general prin autorităţi de activitate publică.
Pe de altă parte, abordând cealaltă trăsătură a funcţiei publice - atribuţii ale
funcţiei exercitate de titularii învestiţi cu exercitarea funcţiei publice - trebuie să facem
distincţie între atribuţiile funcţionarului care realizează, prin actele îndeplinite, puterea
269
dr. Niculae Neagu
publică şi restul personalului dintr-un organ al statului, care este încadrat în funcţii publice
şi nu realizează puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de
deservire (2). Nu suntem nici noi de acord cu acei autori care asimilează aceste funcţii
productive funcţiilor publice, pe considerentul că ele contribuie la realizarea puterii de stat
(3). Este adevărat că activităţile tehnice, productive, administrative sau de deservire sunt
absolut necesare şi contribuie la îndeplinirea activităţii organului administraţiei publice,
dar, prin ele însele, acestea nu presupun exercitarea puterii publice, nu aparţin instituţiei
dreptului administrativ şi nici competenţei de drept administrativ, ci se regăsesc la toate
unităţile de stat şi sunt reglementate prin alt gen de norme care nu aparţin dreptului
administrativ. De altfel, raporturile juridice dintre organul respectiv şi personalul tehnic,
economic, administrativ, lucrul cu publicul şi/sau de deservire sunt fixate prin contracte
individuale de muncă, realizate de dreptul muncii.
Trecând de la dezbaterea doctrinară la practica dreptului, vom constata că,
indubitabil, aceste diferenţe de opinii au fost tranşate de legiuitor şi ca atare trebuie să ne
conformăm voinţei acestuia. Astfel, articolul 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici stipulează, fără echivoc, faptul că: „Personalul din aparatul
de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat,
administrative, de protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, este
angajat cu contract individual de muncă. Persoanele care ocupă aceste funcţii nu au
calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii”.
În al treilea rând, abordând şi cea de a treia trăsătură a funcţiei publice,
continuitatea, credem că nu trebuie confundată funcţia publică, însăşi, cu realizarea
practică a acesteia, de către o persoană anumită. Continuitatea funcţiei semnifică
existenţa drepturilor şi obligaţiilor atâta timp cât există competenţa pe care funcţia o
realizează, corespunzător cu măsura legală de a organiza funcţia în vederea organizării
competenţei respective.
Continuitatea funcţiei publice este determinată de interesul general identificat şi
consacrat de legiuitor, care trebuie satisfăcut permanent, fără intermitenţe de către
titularul învestit şi nu trebuie confundată existenţa funcţiei publice, special creată pentru a
realiza acel interes general, cu exercitarea ei de către o anumită persoană sau cu stabilitatea
în funcţie a titularului ori cu ocuparea sau neocuparea acelei funcţii.
În concluzie, reţinem că această continuitate a funcţiei publice este întreruptă
numai prin dispariţia sau modificarea interesului general şi prin desfiinţarea sau
modificarea funcţiei respective, deci a conţinutului competenţei, a atribuţiilor şi
responsabilităţilor pe care le conţine.
În al patrulea rând, prin extensie, putem asimila funcţiei publice şi raporturile
care se stabilesc între organul care a organizat şi susţine existenţa funcţiei publice şi
persoana fizică numită să o realizeze. Aceste raporturi sunt extrem de complexe, care
conţin cel puţin două laturi aflate într-o legătură indestructibilă, fapt pentru care,
profesorul Antonie Iorgovan a denumit-o „situaţie juridică” (4).
Întrucât există o diversitate de funcţii, vom spune doar că tuturora le sunt
caracteristice cel puţin două elemente:
a) titularul funcţiei este subiect subordonat într-un raport juridic de autoritate, de
drept constituţional sau, după caz, de drept administrativ faţă de organul sau instituţia
publică care l-a investit;
b) titularul funcţiei este subiect supraordonat într-un raport de autoritate, de drept
administrativ, faţă de terţi, respectiv subiectele de drept în legătură cu care realizează
competenţa (5).
În al cincilea rând, nu neapărat din definiţie ci din analiza textelor normative
incidente în domeniu, rezultă că funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de către persoane
270
private care sunt investite, prin abilitare sau prin autorizare, cu dreptul de a presta un
serviciu public, în regim de autoritate publică. Este vorba, în primul rând, de împuterniciţi
ai autorităţilor, numiţi, de regulă, temporar, care sunt asimilaţi funcţionarilor publici ce
îndeplinesc prerogative de puteri delegate (6).
Abordările anterioare ne pot conduce şi la formularea unei definiţii a funcţionarului
public: persoana fizică investită în mod legal, prin actul unilateral de voinţă al unei
autorităţi publice sau al cetăţenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp determinat sau
nelimitat a unei funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din
structura căruia face parte funcţia respectivă (7).
În doctrină, termenul de funcţionar public a fost definit în sens larg şi în sens
restrâns.
În sens larg, prin noţiunea de funcţionar înţelegem orice persoană care
lucrează în domeniul public, respectiv în cadrul administraţiei publice centrale şi locale şi
a altor servicii publice chiar dacă sunt organizate de către organisme private.
În sensul legii penale, prin funcţionar înţelegem atât funcţionarul public, cât şi
oricare alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice
decât cele de interes public (8), dar care să desfăşoare o activitate de interes public,
respectiv să fie asimilată stabilimentelor de utilitate publică.
În sens restrâns, este evident că noţiunea de funcţionar este echivalentă cu
funcţionarul public, adică acea persoană care este investită cu o funcţie publică în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice ale statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
Nu în ultimul rând, vom consemna, în plus faţă de trăsăturile analizate anterior,
specifice funcţiei publice, şi chestiunea legalităţii funcţiei. Legalitatea funcţiei
îndeplinite, mai corect spus legalitatea numirii în funcţia publică, este importantă dacă o
raportăm la problema regimului juridic al actelor funcţionarilor de fapt, adică a celor care
nu mai au nici o investitură şi a celor care au fost investiţi ilegal. În general s-ar putea
susţine că ceea ce este ilegal şi nul de la început produce efecte în continuare iar actele
îndeplinite de funcţionarii de fapt trebuie considerate nule de drept.
În legătură cu nulitatea actelor dresate de funcţionarii de fapt au fost exprimate
felurite păreri. Mai mulţi teoreticieni au apreciat că este mai corect ca, în baza unei analize
profunde, să se aprecieze dacă efectele anulării unor acte nu sunt mai nocive. Se dau ca
exemplu anularea actului căsătoriei sau a celui de înregistrare a naşterii. Ca atare, în
domeniul stării civile, a fost acceptată teoria funcţionarului de fapt. Astfel, această stare
este legalizată prin articolul 7 al Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, care
stipulează: „Actele de stare civilă, întocmite de o persoană care a exercitat în mod public
atribuţiile de stare civilă cu respectarea dispoziţiilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă
acea persoană nu avea această calitate”.
Legea administraţiei publice locale a stabilit, pentru primar, exercitarea funcţiei de
ofiţer de stare civilă, îngăduind expres posibilitatea delegării acestor atribuţii altor
funcţionari, potrivit legii (9), adică cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege pentru
delegarea competenţelor. Astfel, delegarea, pentru a fi valabilă, trebuie realizată prin
dispoziţia scrisă a primarului cu respectarea condiţiilor de formă şi de fond, sub sancţiunea
nulităţii.
Este de subliniat că în dreptul civil şi în dreptul muncii s-au impus şi alte principii
pentru situaţii aproape similare celor îndeplinite de funcţionarii de fapt, între care putem
exemplifica: principiul salvgardării actului, principiul validităţii de drept şi principiul
importanţei sociale. Opinăm şi noi că, mutatis mutandis, aceste principii pot fi
translatate şi asimilate şi de dreptul administrativ, respectiv în practica activităţii
administraţiei publice centrale şi locale. În fond, scopul activităţii administraţiei publice
este şi acela de a presta servicii publice în interesul general, dar şi particular ori atunci când
271
dr. Niculae Neagu
administratorul ce nu a fost legal investit s-a manifestat public, măsura anulării actelor ne
apare excesivă şi neproductivă.
1.2. Clasificarea funcţiilor publice din administraţia publică

1.2.1. Orientări şi opinii în perioada 1949-1989
Problematica ierarhizării funcţiilor publice în cadrul puterii executive şi a
administraţiei publice prezintă şi o importanţă practică evidentă. Organizarea în
sistem ierarhizat a funcţiilor publice asigură funcţionalitate superioară, o unitate de scop şi
acţiune a organului sau serviciului public. În cadrul unui asemenea sistem ierarhic, titularii
funcţiilor se deosebesc între ei, unii trebuind să se supună dispoziţiilor date de alţii, practic
de către cei care ocupă funcţiile ierarhice superioare, care se află în categorii şi clase
superioare sau au grade profesionale superioare.
Întrucât administraţia publică, în ansamblul său, reprezintă o construcţie
ierarhizată şi că în cadrul ei întâlnim şi vorbim frecvent despre raporturi de
supraordonare sau de subordonare, ierarhia şi clasificarea funcţiilor publice nu a fost
lăsată la latitudinea hazardului, momentului sau bunului plac, ci presupune stabilirea prin
actele normative de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Prin aceste normative se stabilesc,
de regulă, şi ierarhii în cadrul aceleaşi funcţii, respectiv gradele şi clasele profesionale.
Doctrina şi legiuitorul a încercat să grupeze şi să clasifice funcţiile publice
utilizând, de-a lungul timpului, criterii diverse. Astfel doctrina românească în domeniul
administraţiei publice a avansat mai multe criterii şi forme de clasificare a funcţiilor
publice, diversitatea putând fi explicată prin existenţa unor orientări diferite în abordarea
fenomenului, a absenţei, chiar în legislaţie, a unei terminologii coerente şi unitare, a
prelungitei absenţe a Statutului funcţionarilor publici sau a Codului de procedură
administrativă în a doua jumătate a secolului XX.
În perioada postbelică, spre exemplu, o serie de autori au operat cu patru criterii,
alţii cu trei iar unii doar cu două. Spre exemplu, profesorul Romulus Ionescu opina că
pentru clasificarea funcţionarilor de stat trebuie avute în vedere criteriile:
a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei;
b) gradul de stricteţe al disciplinei pe care trebuie să o respecte;
c) gradul de tehnicitate a funcţiei pe care o îndeplinesc;
d) modul de recrutare.
Continuând, acest autor consideră că sub aspectul primului criteriu se pot
distinge alte două mari categorii:
1) funcţionari cu munci de răspundere, incluzând funcţionarii cu
funcţii de conducere;
2) funcţionari ce nu au munci de răspundere sau funcţionarii auxiliari,
care îndeplinesc, în general, operaţiuni administrative şi de tehnică administrativă şi
doar în mod excepţional unele acte juridice individuale (10).
După gradul de stricteţe al disciplinei ce trebuie respectată, autorul împărţea
funcţionarii publici în:
1) muncitori;
2) funcţionari civili, precizând că primilor li se aplică statute speciale şi nu prevederile
Codului muncii, iar celei de a doua legislaţia muncii. La rândul lor, funcţionarii
civili se clasifică în:
a) funcţionari care îndeplinesc funcţii de stat mai strâns legate de producţia de
bunuri materiale sau prestarea de servicii, care au un conţinut tehnic;
b) funcţionari care nu îndeplinesc asemenea funcţii.
În fine, sub aspectul modului de recrutare, acelaşi autor susţine că se pot distinge:
1) funcţionari aleşi;
272
2) funcţionari numiţi.
Un alt autor al epocii, Ilie Iovănaş, propunea două criterii pentru clasificarea
funcţionarilor publici:
1) rolul în realizarea activităţii executive;
Potrivit acestui criteriu, putem distinge:
a) funcţionari de decizie;
b) funcţionari de control;
c) funcţionari de execuţie (11),
2) rolul de investire.
Potrivit acestui criteriu, distingem:
a) funcţionari numiţi;
b) funcţionari aleşi, aceştia având câteva caracteristici distincte:
funcţionarii aleşi au o durată limitată - determinată a mandatului; ei pot fi
revocaţi din funcţie nu numai pentru cazurile de încetare a raportului de muncă,
ci şi pentru lipsa de încredere a organului care i-a ales (12).
În perioada postbelică concepţiile socialiste şi comuniste au fundamentat teza
funcţiei de stat, întemeiată pe raporturi juridice de muncă şi, în absenţa unor reglementări
unitare, unii autori de drept administrativ au îndrăznit, totuşi, să recurgă la clasificarea
funcţionarilor din organele administraţiei publice, folosind criterii variate, în acest sens. De
pildă, profesorul Romulus Ionescu a utilizat în analizele publicate patru criterii de
clasificare, şi anume:
- gradul de independenţă în exercitarea funcţiei: funcţionari cu muncă de răspundere
şi funcţionari fără munci de răspundere;
- gradul de stricteţe al disciplinei la care erau obligaţi: funcţionari militari şi
funcţionari civili;
- gradul de tehnicitate al activităţii desfăşurate: funcţionari care prestează activităţi
cu grad de tehnicitate şi funcţionari care prestează activităţi productive;
- modul de recrutare: funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi.
În concepţia avansată de profesorul Valentin Prisăcaru sunt utilizate alte criterii de
clasificare, respectiv:
- gradul de pregătire profesională: funcţionari cu studii superioare, medii şi generale;
- natura funcţiei: funcţionari de conducere şi funcţionari de execuţie;
- modul de învestire: funcţionari numiţi şi funcţionari aleşi.
1.2.2. Clasificarea actuală a funcţiilor publice

Este evident că aceste sisteme şi criterii de clasificare evocate nu mai au astăzi
decât o valoare doctrinară şi scolastică, întrucât practica ultimilor ani, în legislaţia în
domeniu, a adus acele elemente de clasificare juridică şi teoretică absolut necesare.
Este, însă, cert că legea românească actuală nu este încă suficient de riguroasă în tratarea
problematicii funcţiei publice şi a funcţionarilor publici. De aceea, cei mai mulţi autori
tratează în comun cele două noţiuni, argumentele invocate şi opiniile exprimate
completând reciproc lacunele despre care aminteam (13).
În ce ne priveşte, ne vom expune propria părere pe concepţia şi formulările utilizate
de legiuitor, raportându-ne, în primul rând, la conţinutul Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, iar, în subsidiar, la celelalte legi care reglementează activitatea
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, respectiv actele normative care se
referă la statutul special al unor categorii de personal (militari, poliţişti, magistraţi,
273
dr. Niculae Neagu
personalul din învăţământ ş.a.). În acest sens, ne-am propus să abordăm clasificările în
funcţie de:
a) caracterul atribuţiilor;
b) nivelul atribuţiilor;
c) nivelul studiilor;
d) conţinutul procesului decizional;
e) regimul juridic aplicabil.
Potrivit art. 7 alineat 1 litera „a” din Legea nr.188/1999, după caracterul atribuit,
funcţiile publice se clasifică în:
a) funcţii publice generale, care reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice,
în vederea realizării competenţelor lor generale;
b) funcţii publice specifice, care reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter special al unor autorităţi şi instituţii, în vederea realizării
competenţelor specifice pe care le au.
Unii autori critică această clasificare, considerând că ea nu ar avea finalitate,
legiuitorul neprecizând care sunt criteriile de delimitare între cele două categorii de funcţii
publice. În opinia noastră, cel puţin sub aspect doctrinar, o asemenea clasificare prezintă
importanţă şi vor trebui făcute introspecţii pentru a le explica şi a identifica modalităţile de
valorificare practică.
Art. 10 stipulează că, în funcţie de nivelul atribuţiilor titularilor lor, funcţiile
publice se împart în trei mari categorii (14):
- funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;
- funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;
- funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie.
În categoria de funcţii corespunzătoare înalţilor funcţionari publici, legea
include următoarele funcţii publice (15):
- secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale;
- prefect;
- secretar adjunct în ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale;
- subprefect;
- inspector guvernamental;
Categoria de funcţii corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere
cuprinde persoanele numite într-una din următoarele funcţii:
- director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administraţiei
autonome, al ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi în funcţii publice asimilate acestora;
- director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administraţiei autonome, al
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum
şi în funcţii publice asimilate acestora;
- secretar al unităţii administrativ-teritoriale;
- director executiv şi director executiv adjunct din cadrul instituţiei prefectului, din
aparatul propriu al autorităţii publice locale şi al instituţiilor publice specifice asimilate
acestora;
- şef de serviciu, precum şi în funcţii publice specifice asimilate acesteia;
- şef de birou, precum şi în funcţii publice specifice asimilate acesteia.
274
Potrivit prevederilor art. 13 alineat 2, în cadrul administraţiei autonome pot fi

stabilite şi funcţiile publice de şef serviciu şi şef de birou, precum şi alte funcţii prevăzute
în reglementări specifice
Funcţiile publice de conducere sunt prevăzute cu atribuţii principale de conducere
şi coordonarea activităţii celorlalţi salariaţi, inclusiv a activităţii desfăşurate de funcţionarii
publici de execuţie, putând adopta şi acte decizionale.
În conformitate cu prevederile art. 7 alineat 1 lit. c) şi art. 8, funcţiile publice se
clasifică şi în:
- funcţii publice de stat: funcţii care sunt stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul
ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în
cadrul autorităţilor administrative autonome;
- funcţii publice teritoriale: funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în
cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale;
- funcţii publice locale: funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul
aparatului propriu al administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate
acestora.
Prin derogare de la dispoziţiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.56/2004 a fost instituită
funcţia publică specifică de manager public, potrivit căreia, titularul acesteia are rolul de
a contribui la asigurarea eficienţei şi a continuării reformei în administraţia publică şi la
implementarea acquis-ului comunitar.
Potrivit prevederilor art. 6 alineat 1, autorităţile şi instituţiile publice din
administraţia publică centrală vor înfiinţa posturile corespunzătoare funcţiilor publice
specifice de manager public, Ordonanţa stabileşte şi că asemenea funcţii publice specifice
de manager public pot fi înfiinţate şi de către autorităţile şi instituţiile administraţiei
publice locale.
Posturile corespunzătoare funcţiilor publice specifice de manager public se
înfiinţează prin transformarea funcţiilor publice de execuţie vacante în funcţii publice de
manager public, ale căror grade sunt echivalente funcţiilor publice de conducere sau prin
crearea de noi posturi în condiţiile legii.
Potrivit art. 11 alineat 1 funcţia publică specifică de manager public se împarte
în trei trepte profesionale de încadrare, denumite astfel:
a) manager public treapta I, corespunzătoare sistemului de promovare foarte rapidă;
b) manager public treapta a II-a, corespunzătoare sistemului de promovare rapidă;
c) manager public treapta a III-a, corespunzătoare sistemului de promovare accelerată.
Funcţia publică specifică de manager public este structurată pe grade
profesionale, după cum urmează:
a) asistent, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef de birou;
b) special, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef de serviciu;
c) principal, echivalent cel puţin funcţiei publice de director adjunct;
d) superior, echivalent cel puţin funcţiei publice de director;
e) general, echivalent cel puţin funcţiei publice de director general adjunct.
Numirea în funcţii publice specifice de manager public se face printr-un act
administrativ de către conducătorul autorităţii sau al instituţiei publice în cadrul căreia a
fost înfiinţată funcţia respectivă.
Numărul de funcţii publice specifice de manager public nu se ia în calcul la
stabilirea procentului de 12% prevăzut de lege pentru funcţiile publice corespunzătoare
categoriei înalţilor funcţionari publici şi a categoriei funcţionarilor publici de conducere.
275
dr. Niculae Neagu
Funcţiile publice specifice de manager public incubă atribuţii şi sarcini care

vizează:
a) asigurarea sprijinului pentru politicile de reformă ale Guvernului României;
b) proiectarea, managementul şi implementarea, de la nivelurile strategice la cele
operaţionale, a procedurilor şi activităţilor uzând accelerarea reformei administraţiei
publice;
c) implementarea legislaţiei armonizate cu acqui-sul unional pentru integrarea în
structurile Uniunii Europene.
Responsabilităţile stabilite pentru titularii funcţiilor publice specifice de manageri
publici constă în coordonarea de programe, proiecte şi activităţi menite să accelereze
modernizarea administraţiei şi a serviciilor publice în scopul creşterii calităţii actului
administrativ şi a serviciilor furnizate cetăţeanului, în vederea organizării acestora cu
standardele Uniunii Europene.
În acest sens, art. 56 al Hotărârii Guvernului nr.783/2005 pentru aprobarea
normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special
al funcţionarului public denumit manager public configurează cu mai multă exactitate
atribuţiile şi responsabilităţile care revin titularilor acestui tip de funcţie publică şi
anume:
a) coordonarea de activităţi, proiecte, programe, compartimente, alte structuri
funcţionale sau servicii publice, după caz;
b) identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenţă externă privind
reforma administraţiei publice, precum şi de proiecte corespunzătoare;
c) susţinerea de prezentări publice privind reforma administraţiei publice şi integrarea
europeană, precum şi alte domenii de activitate în legătură cu realizarea atribuţiilor şi
responsabilităţilor sale;
d) analizarea şi elaborarea de documente legate de problematica integrării europene;
e) evaluarea impactului măsurilor ce se dispun de conducerea autorităţii sau instituţiei
publice respective;
f) orice alte atribuţii de nivel de complexitate similar, relevante postului de manager
public.
De asemenea, în alineatul 2 al aceluiaşi articol sunt fixate atribuţiile şi
responsabilităţile minimale ale prestării serviciilor publice în relaţiile cu beneficiarii,
astfel:
a) revizuirea, evaluarea şi propunerea de recomandări privind simplificarea,
modernizarea şi îmbunătăţirea modalităţilor de prestare a serviciilor publice în relaţie cu
beneficiarii;
b) elaborarea şi propunerea de strategii de comunicare şi management la nivel intra şi
inter-instituţional;
c) elaborarea de metodologii de monitorizare continuă şi control al calităţii
activităţilor privind reforma administraţiei publice şi integrarea europeană;
d) elaborarea de rapoarte asupra activităţilor-cheie din sectoarele privind reforma
administraţiei publice şi integrarea europeană.
Categoria funcţiilor de execuţie cuprinde celelalte funcţii publice din structura
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale prevăzute cu atribuţiuni şi
sarcini de execuţie faptică, fie de pregătirea actelor decizionale, fie de punere în
executare a acestora.
După nivelul studiilor necesare ocupării (16) acestora, funcţiile publice se împart
astfel:
- clasa I, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare
de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
276
- clasa a II-a include funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare
de scurtă durată (17) absolvite cu diplomă;
- clasa a III-a, este formată din funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii
medii sau postliceale absolvite cu diplomă.
Potrivit art. 15, funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale,
după cum urmează:
- superior, ca nivel maxim;
- principal;
- asistent;
- debutant.
Sub aspectul conţinutului procesului decizional, funcţiile de conducere sunt:
- funcţii care presupun toate elementele conducerii;
- funcţii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de
conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea ş.a.
După regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii ale funcţiei publice:
- funcţiile cărora li se aplică un regim de drept public axat pe competiţie politică
(funcţiile de parlamentar, miniştrii, secretari de stat, prefecţi, aleşi locali);
- funcţii cărora li se aplică regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit
prin Statutul funcţionarilor publici;
- funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor
Statutului funcţionarilor publici (cadre active ale armatei, poliţişti, funcţionarii publici din
autoritatea vamală, serviciile diplomatice şi consulare ş.a.).
După modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse:
- funcţii care presupun desemnarea titularilor;
- funcţii care presupun repartizarea titularilor;
- funcţii care presupun alegerea titularilor, realizată, după caz, de: populaţie, o
Cameră a Parlamentului, Camerele unite ale Parlamentului, Consiliul judeţean, Consiliul
local, diferite consilii de conducere administrative sau ştiinţifice ş.a..
Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting:
- funcţii prevăzute numai în Constituţia României: funcţiile de demnitari şi anumite
funcţii eligibile (18);
- funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici;
- funcţii prevăzute în statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor
organe precis determinate.
Vom pute extrage, în acest moment, câteva concluzii pe marginea comentariilor
făcute anterior.
Legea nr.188/1999, modificată prin Legea nr. 161/3003 defineşte funcţia publică,
aşa cum am menţionat deja, ca ansamblul atribuţiilor şi al responsabilităţilor, stabilite în
temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
publică centrală şi locală. Am putea adăuga, fără teama de a greşi, faptul că scopul
fiinţării funcţiilor publice este nu numai acela de a executa legea, de a îndeplini
prerogativele pe care le incubă puterea publică ci şi aceea de a îndeplini serviciul
public, legalmente datorat în interesul cetăţenilor, al autorităţilor şi instituţiilor
publice din administraţie şi al altor organisme şi instituţii ale statului (19).
Această lege precizează din ce constau aceste atribuţii şi responsabilităţi,
arătând că activităţile desfăşurate de titularii funcţiilor publice, care implică
exercitarea prerogativelor de putere publică, constau din:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative (20) şi a altor reglementări specifice
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
277
dr. Niculae Neagu
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor

şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare
pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu
persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita
competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi
reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei
publice.
Funcţiile publice, potrivit legislaţiei incidente în domeniu, trebuie exercitate cu
respectarea unor principii (21), cum sunt:
a) principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii activităţilor desfăşurate de
titularii funcţiilor publice, care presupune obligaţia tuturor funcţionarilor publici de a
asigura împărţirea egală şi imparţială a serviciilor efectuate pentru fiecare cetăţean, ca
modalitate esenţială a principiului constituţional al egalităţii în drepturi (22).
El mai semnifică şi necesitatea respectării dispoziţiilor mai generale ale textului
constituţional care consacră faptul că România este stat de drept, democratic şi social în
care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii
umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate (23).
b) principiul transparenţei presupune realizarea întregii activităţi la vedere,
transmiterea tuturor informaţiilor de interes public, referitoare la conţinutul activităţii, la
drepturile şi serviciile de care beneficiază cetăţenii, precum şi supunerea acesteia
controlului public şi civic (24).
c) principiul stabilităţii funcţionarilor publici, constă în asigurarea continuităţii
în funcţii a titularilor funcţiilor publice, respectarea drepturilor prevăzute în Statutul
funcţionarilor publici, îndeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea şi
detaşarea, încetarea raporturilor de serviciu şi/sau destituirea din funcţia publică.
d) principiul eficienţei şi eficacităţii, priveşte creşterea operativităţii, calităţii şi
finalităţii activităţilor titularilor funcţiilor publice, răspunzând nevoilor de conformitate,
oportunitate, ritmicitate şi celeritate ale actelor îndeplinite, precum şi pe cele de
productivitate generală şi individuală a întregului corp de funcţionari publici.
Gestiunea curentă a funcţiilor publice este organizată şi realizată în cadrul
fiecărei autorităţi de către compartimente specializate care colaborează cu Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, organul de specialitate al administraţiei publice
centrale, aflat în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor (25).
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa nominală a
funcţiilor publice pe baza datelor transmise de toate autorităţile şi instituţiile publice,
conform formularelor care se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea
agenţiei.
Funcţiile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate şi instituţie publică, în parte,
de conducătorul acesteia ori prin hotărârea Consiliului judeţean, ori, după caz, a Consiliului
local, astfel încât să se asigure îndeplinirea ansamblului de atribuţii şi responsabilităţi cu
care acestea sunt investite.
În acest scop, autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi
locală au obligaţia de a face modificări în structura organizatorică şi a statelor de funcţii, în
scopul stabilirii numărului maxim de funcţii publice, conform articolului XVI alineat 2
literele „a şi d” şi alineatele 3-6 din Titlul III al Cărţii a II-a din Legea nr.161/2003
278
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a

funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi
formei revizuite a Legii nr.118/1999. Despre organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici vom detalia în cele ce urmează.
Statutul funcţionarilor publici mai prevede că dispoziţiile sale se completează cu
prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările civile administrative sau penale,
după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.
2. Definiţia şi clasificarea funcţionarilor publici
2.1. Reglementări legale generale. Noţiunea de funcţionar public

Pentru ca serviciile publice să-şi realizeze sarcinile pentru care au fost organizate
este necesar ca funcţiile publice – acele grupări de atribuţii, puteri şi competenţe – să fie
ocupate de persoane fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică,
sarcinile autorităţilor şi serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în funcţiile
publice cu care au fost dotate, încă de la înfiinţarea lor.
Persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii, funcţiile publice din cadrul
autorităţilor administraţiei publice centrale, locale şi din cadrul autorităţilor şi
serviciilor publice au calitatea de funcţionari publici.
De la această regulă fac excepţie persoanele fizice alese care alcătuiesc organele
reprezentative ale statului - cele două Camere ale Parlamentului, ale judeţului - Consiliile
judeţene, orăşeneşti şi ale comunelor - Consiliile locale, care nu au calitatea de
funcţionari publici pentru că, în primul rând, ei sunt reprezentanţii ţării, judeţului sau
comunei şi, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată în timp, de regulă, la 4
ani, pe care o desfăşoară, prin modul de lucru, numai în sesiuni, prin alte trăsături, ei se
deosebesc de funcţionarii publici.
După cum am văzut anterior, organele administraţiei publice, instituţiile şi serviciile
publice au în structura lor un personal de specialitate compus din funcţionari publici şi din
angajaţi obişnuiţi. Regimul juridic al funcţionarilor publici este stabilit printr-o serie de
acte normative, începând cu Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul
funcţionarilor publici, care defineşte funcţionarul public, clasifică categoriile de
funcţionari publici, reglementează raporturile juridice dintre funcţionarii publici şi
autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală.
Acelaşi act normativ precizează categoriile de personal din autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale căruia nu i se aplică prevederile sale (26):
- personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor instituţiilor
publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire,
întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi a altor categorii de personal care nu exercită
prerogative de putere publică;
- personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul
demnitarului;
- corpului magistraţilor (27);
- cadrelor didactice (28);
- persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.
Înţelegem din economia art. 5 alineat 2 al aceluiaşi act normativ că personalul din
aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de
secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, este
angajat cu contract individual de muncă, el neavând calitatea de funcţionar public şi i se
aplică legislaţia muncii.
279
dr. Niculae Neagu
În lumina celor expuse mai sus, rezultă că nu toate persoanele care lucrează în
sectorul bugetar au calitatea de funcţionar public, ci numai acelea care sunt investite cu o
funcţie publică şi exercită prerogativele de putere publică. Pentru a stabili sfera acestei
categorii de funcţionari va trebui să apelăm la textul de lege. Astfel, în articolul 2 alineat 2
al Legii nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici „funcţionarul
public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică”.
Întrucât definiţia este lapidară, considerăm că necesită completări. În literatura de
specialitate, marea majoritate a autorilor au identificat şi analizat mai multe sensuri ale
noţiunii de funcţionar public. Astfel, într-un sens mai larg, prin noţiunea de funcţionar se
înţelege orice persoană care lucrează în sectorul public, adică în cadrul administraţiei
publice centrale sau locale şi a altor servicii publice, chiar dacă sunt organisme
private (29).
În sensul legii penale (30), după cum am văzut, prin funcţionar se înţelege atât
funcţionarul public, aşa cum este definit prin Statutul funcţionarilor publici, cât şi orice alt
salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele
de interes public, cu condiţia ca persoana juridică privată să desfăşoare o activitate de
interes public, adică să aparţină sferei categoriei stabilimentelor de utilitate publică.
În sens restrâns, afirmă toţi analiştii, noţiunea de funcţionar este echivalentă
aceleia de funcţionar public, adică persoana investită într-o funcţie publică în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale.
Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia
noastră, în Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 – unul dintre
primele statute ale funcţionarilor publici din Europa – care, la articolul 1, prevedea: „Sunt
funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu
permanent (civil şi eclesiastic) la stat, judeţ, comună sau la instituţiile al căror buget este
supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene şi comunale”; Astfel:
a) toate serviciile publice sunt dotate încă de la înfiinţare cu funcţii publice;
b) pentru ca persoana fizică să poată ocupa o funcţie publică este necesar ca aceasta să
fie cetăţean român;
c) pentru a putea fi numit funcţionar public este necesar ca persoana respectivă să aibă
vârsta de cel puţin 18 ani împliniţi, dacă legea specială nu cere o altă vârstă;
d) unele acte normative cer ca persoana fizică ce urmează a fi funcţionar public să
posede anumite studii - superioare, liceale sau generale - iar altele cer o anumită pregătire
de specialitate, cum ar fi: jurist, economist, inginer ş.a.m.d.;
e) învestirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii;
f) persoana fizică ce ocupă o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate
continuă şi permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului
respectiv;
g) pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu, stabilit conform
legii, pentru a se întreţine pe el şi familia lui;
h) pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are anumite drepturi şi obligaţii;
i) cu excepţia funcţionarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toţi
funcţionarii publici se bucură de stabilitate.
O serie de autori au criticat, cu justificat temei, lacunele definiţiei, care constau
în restrângerea sferei funcţionarilor publici la persoanele angajate în serviciile permanente
la stat, judeţ, comună şi la instituţiile bugetare de stat şi autorităţile administraţiei locale. În
acest sens, au fost invocate următoarele argumente:
a) există şi stabilimente de utilitate publică, care au şi ele bugetul aprobat de
Parlament;
280
b) lasă să se înţeleagă că funcţionarii publici sunt numai cei numiţi, ori există şi
funcţionari aleşi;
c) prestarea unui jurământ la intrarea în funcţie nu este de esenţa funcţiei publice,
aparţinând şi altor sectoare;
d) nu rezultă şi nu se înţelege ce este acela serviciu public;
e) remuneraţia nu este, de asemenea, de esenţa funcţiei publice (31).
Să recunoaştem, o asemenea definiţie şi accepţiune dată funcţionarului public nu ar
mai satisface actualele exigenţe, deşi regăsim şi în ea câteva dintre caracteristicile
funcţionarului public modern:
a) caracterul de serviciu public;
b) caracterul de serviciu permanent;
c) autorităţile statului şi instituţiile bugetare de Parlament, Guvern, Consiliile judeţene
şi comunale în cadrul cărora îşi desfăşoară activitatea funcţionarul.
Legislaţia actuală insistă pe detalierea activităţilor desfăşurate de funcţionarii
publici, care, în mod necondiţionat, implică (presupun) exercitarea prerogativelor de
putere publică (32). Astfel, ele constau în:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normativ;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor,
analizelor şi statisticilor necesare realizării şi implementării politicilor publice,
precum şi a documentaţiei necesare executării legilor, în vederea realizării
competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile
acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi
străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a
administraţiei publice.
În continuare, vom reţine că, legea desemnează categoriile de funcţionari publici
care pot beneficia de statute speciale, astfel (33):
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale (34);
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ (35);
d) serviciile diplomatice şi consulare (36);
e) autoritatea vamală (37);
f) alte servicii publice stabilite prin lege.
Atunci când încercăm să dimensionăm, să conturăm sfera funcţionarilor publici
trebuie să mai lămurim şi o altă problemă. Astfel, va trebui să reţinem că în Statutul
funcţionarilor publici există precizări cu privire la categoriile de persoane cărora nu li se
aplică prevederile acestuia: „Prevederile prezentei legi nu se aplică .....persoanelor numite
sau alese în funcţii de demnitate publică” (38). Cei mai mulţi dintre autori susţin că, faptul
că demnitarii publici nu intră sub incidenţa statutului nu ar însemna că au o altă esenţă
decât a funcţiilor publice. Aceştia, amintind despre formularea articolului 16 din
Constituţia României, în care face vorbire despre funcţii şi demnităţi publice, susţin că
textul trebuie înţeles în sensul unor legături intrinseci, organice dintre funcţia publică şi
281
dr. Niculae Neagu
demnitatea publică. Astfel, funcţiile de demnitate publică sunt o specie a funcţiilor

publice, iar ştiinţa dreptului administrativ nu poate face abstracţie de ele.
Se subînţelege că funcţionarii cu rang înalt - demnitarii publici - sunt persoanele
care ocupă funcţii de demnitate publică în servicii de interes la nivel naţional, ceea ce
nu înseamnă că - afirmă unii dintre autori - nu ar putea, în mod excepţional, să existe şi în
teritoriu, aşa cum găsim în dreptul comparat guvernatori de provincii, guvernatori ai unor
zone defavorizate ori guvernatori de euro-regiuni. Este greu de admis, credem noi,
existenţa unor demnitari publici la nivel local, întrucât demnitatea publică este axată pe
ideea de suveranitate a statului, de reprezentare a instituţiilor republicii şi nu de simpli
funcţionari administrativi locali. De aceea, faptul că anumite funcţii publice, prin anumite
artificii legislative, sunt asimilate şi salarizate la nivelul funcţiilor de demnitate publică,
nu le transformă în funcţii de demnitate publică (39).
Reţinem, totuşi, că funcţiile de demnitate publică pot fi ocupate prin mandat
obţinut direct, prin alegeri organizate sau, indirect, prin numire potrivit legii (40).
Nefiind supuse regimului juridic instituit de Legea nr.188/1999, se deduce că, demnitarii
publici nu beneficiază, printre altele, de stabilitate în funcţie, ei putând fi, în principiu,
revocabili din funcţiile pe care le deţin.
Prin comparaţie şi prin deducţie, putem concluziona asupra faptului că, demnitarii
publici sunt acele persoane numite sau alese într-o funcţie de demnitate publică, în urma
alegerilor generale sau locale. Din această categorie fac parte: Preşedintele României,
primul-ministru, miniştrii, secretarii de stat, preşedinţii Consiliilor judeţene, primarii şi
alţii.
Vom mai spune că statutul unora dintre demnitarii publici este reglementat
prin legi speciale, cum ar fi Legea nr.215/2001 în cazul preşedinţilor Consiliilor judeţene
şi primarilor, ori prin texte constituţionale pentru ceilalţi.
O conturare şi mai exactă a categoriilor de funcţionari care pot fi incluşi între
persoanele care exercită o serie de demnităţi publice şi funcţii publice, o aduce Legea
nr.161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică:
a) Preşedintelui României;
b) deputaţilor şi senatorilor;
c) consilierilor prezidenţiali şi consilierilor de stat în Administraţia
Prezidenţială;
d) primul-ministru, miniştrii, miniştrii delegaţi, secretari de stat,
subsecretari de stat şi funcţiile asimilate acestora, prefect şi subprefect;
e) a magistraţilor, aleşilor locali, funcţionarilor publici.
Bazaţi pe argumentele analizei efectuate în Capitolul V şi pe elementele adăugate în
această secţiune, vom putea propune o definiţie mai extinsă a noţiunii de funcţionar public:
persoana investită într-o funcţie publică, în mod legal, prin actul de voinţă unilaterală
al unei autorităţi publice, instituţii publice sau al cetăţenilor, care îndeplineşte, pe
termen nedeterminat sau determinat atribuţiile şi responsabilităţile din competenţa
autorităţii sau instituţiei din care face parte (41).
Sunt evidente şi rezultă cu claritate principalele trăsături ale funcţionarului
public: persoană fizică care îndeplineşte condiţiile stabilite de lege; investirea legală într-o
funcţie publică din structura autorităţilor publice sau instituţiilor publice; atribuţii de
îndeplinirea competenţei autorităţii sau instituţiei din care face parte.
Din textul definiţiei propuse, la care putem adăuga şi comentariile anterioare, pot fi
extrase şi formulate principalele trăsături ale conceptului de funcţionar public, acestea
putând fi formulate astfel:
- funcţionar public este acea persoană ce este numită într-o funcţie publică, în
condiţiile legii;
282
- pentru a fi numit într-o funcţie publică, funcţionarul public trebuie să îndeplinească

criteriul şi condiţiile stabilite de lege;
- numirea în funcţia publică este făcută prin actul unilateral de voinţă al autorităţii
publice;
- funcţionarul public îndeplineşte atribuţiile şi are responsabilităţi din competenţa
autorităţii în care este numit;
- îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor poate fi făcută pe termen nedeterminat
sau pe termen determinat;
- pe timpul îndeplinirii funcţiei publice, funcţionarul public uzează de prerogativele
de putere publică;
- în cadrul raporturilor juridice de drept administrativ, funcţionarul public poate
apare ca subiect subordonat structurilor ierarhice superioare şi supraordonat în relaţiile cu
ceilalţi subiecţi de drept
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, poate ocupa o funcţie publică persoana
care îndeplineşte următoarele condiţii (42):
a) are cetăţenia română şi locuieşte în România;
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
d) are capacitate deplină de exerciţiu;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează,
atestată pe bază de examen medical de specialitate;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra
statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică
înfăptuirea justiţiei, de fals sau ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite
cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei
în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
În afara acestor condiţii, art. 16 impune şi alte criterii pentru funcţionarii
publici care realizează managementul de nivel superior din administraţia publică centrală
şi în autorităţile administrative autonome, şi anume:
- studii universitare de licenţă, absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de
lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
- cel puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei
publice;
- absolvirea programelor de formare specializată pentru ocuparea unei funcţii publice
corespunzătoare categoriilor înalţilor funcţionari publici, ori a exercitat un mandat complet
de parlamentar;
- promovarea concursului naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari
publici.
Problematica funcţiei publice şi a modului de învestire a funcţionarilor prin numire,
repartizare ori prin alegere am abordat-o sumar în capitolul anterior şi urmează a fi
dezvoltată în capitolele următoare. Aceleaşi comentarii le facem şi cu privire la
competenţă, drepturile şi obligaţiile cu care este investit, respectiv atribuţiile şi
responsabilităţile pe care le îndeplineşte funcţionarul public.
Deşi au fost tratate în capitolul anterior, vom reaminti, fără alte comentarii,
principiile care stau la baza activităţii funcţionarilor publici:
a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
283
dr. Niculae Neagu
b) transparenţă;
c) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
d) orientare către cetăţeni;
e) eficienţă şi eficacitate;
f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
g) subordonare ierarhică.
Cu toate că legea a făcut o anumită ierarhizare a principiilor, trebuie spus că sunt
deopotrivă la fel de importante şi trebuie respectate în totalitate şi cumulativ de către orice
funcţionar public, ele condiţionând continuitatea, conformitatea, calitatea şi finalitatea
oricărui serviciu public.
2.2. Clasificarea funcţionarilor publici

Am amintit anterior despre o anumită ambiguitate şi lipsă de coerenţă, de unitate a
legislaţiei în ceea ce priveşte clarificarea tuturor elementelor componente, a trăsăturilor
noţiunilor de funcţie publică şi de funcţionar public. În contextul dat, o serie de autori ai
dreptului administrativ întâmpină dificultăţi în delimitarea sensurilor celor două noţiuni,
preferând abordarea comună a termenilor. Din punctul nostru de vedere, există posibilitatea
de a diferenţia şi a trata, ca atare, separat, cele două dimensiuni juridice, ceea ce vom face
în continuare.
O primă clasificare a funcţionarilor publici este făcută chiar de Legea nr.188/1999,
potrivit căreia funcţionarii publici se împart în: funcţionari debutanţi şi funcţionari
definitivi (43).
Funcţionarii publici debutanţi sunt persoanele care ocupă, după susţinerea
concursului sau examenului, o funcţie publică de grad profesional debutant.
Candidaţii promovaţi în urma susţinerii concursului sau examenului, sunt numiţi
funcţionari publici debutanţi, prin ordin sau, după caz, prin dispoziţia conducătorului
autorităţii ori a instituţiei publice în a cărei organigramă se află postul vacant vizat.
Analiza textului legii şi a raţiunilor introducerii acestei instituţii ne conduc la
concluzia că persoanele care sunt încadrate într-o funcţie publică în calitate de
funcţionar public debutant nu îndeplinesc toate condiţiile prevăzute de lege pentru
ocuparea unei funcţii publice definitive (44), în cazul nostru perioada de stagiu, care este
de 12 luni pentru funcţionarii publici din clasa I, 8 luni pentru funcţionarii publici din clasa
a II-a şi 6 luni pentru funcţionarii publici din clasa a III-a (45).
Perioada de stagiu este considerată a fi extrem de importantă în cariera unui
funcţionar public, pe parcursul căreia sunt urmărite:
a) formarea practică a acestora;
b) confirmarea aptitudinilor profesionale ale funcţionarilor publici în îndeplinirea
atribuţiilor şi sarcinilor;
c) iniţierea şi aprofundarea cunoaşterii specificului administraţiei publice şi a
exigenţelor acesteia.
La terminarea perioadei de stagiu, funcţionarul public redactează raportul de stagiu
în vederea definitivării lui în funcţie.
Funcţionarii publici definitivi sunt persoanele numite în funcţii publice, pe
termen nelimitat şi/sau determinat, care provin din rândul:
a) funcţionarilor publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de
lege (46);
b) persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au
vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice: de minimum 12 luni, 8 luni şi
respectiv de 6 luni, funcţie de nivelul studiilor absolvite;
284
În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, funcţionarii publici, care la data

intrării în vigoare a acesteia ocupau o funcţie publică de conducere într-o autoritate sau
instituţie publică, au fost obligaţi să susţină un examen pentru atestarea pe post. De
asemenea, funcţionarii publici de execuţie, angajaţi pe durată nedeterminată într-o
autoritate sau instituţie publică, au fost numiţi în funcţii publice corespunzătoare posturilor
pe care le ocupau.
La intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003, funcţionarii publici numiţi în funcţiile
publice prevăzute de Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, au fost:
a) numiţi în funcţiile publice prevăzute în anexa legii, titlul XII, dacă desfăşurau una
dintre activităţile prevăzute la articolul 2 alineat 3 şi îndeplineau condiţiile prevăzute la
articolul 49, în limita funcţiilor publice stabilite;
b) eliberaţi din funcţiile publice deţinute, în cazul în care nu îndeplinesc condiţiile
prevăzute anterior şi condiţiile de reîncadrare. Aceştia au fost încadraţi cu contract
individual de muncă, în condiţiile legii.
Reîncadrarea în funcţii publice corespunzătoare înalţilor funcţionari publici şi
a funcţionarilor publici de conducere s-a făcut astfel:
a) în limita funcţiilor publice prevăzute potrivit structurii organizatorice;
b) cu respectarea condiţiilor minime de vechime în specialitate şi a studiilor necesare
exercitării funcţiei publice, prevăzute de Legea nr.188/1999, cu modificările şi
completările ulterioare.
Funcţionarii publici neîncadraţi în funcţii publice conform criteriilor la care ne-am
referit anterior, şi-au putut păstra funcţiile publice deţinute numai dacă în 3 ani de la
intrarea în vigoare a legii au urmat şi absolvit programe de formare specializată şi
perfecţionare în administraţia publică sau o formă de învăţământ postuniversitar cu durata
minimă de un an, în ţară şi în străinătate, ori au dobândit titlul de doctor în specialitatea
funcţiei publice respective.
Funcţionarii publici care nu au îndeplinit condiţiile pentru funcţiile îndeplinite au
putut fi reîncadraţi în funcţii publice de execuţie, dacă au îndeplinit condiţiile prevăzute de
noua lege pentru aceste funcţii.
În conformitate cu criteriul nivelului atribuţiilor titularilor lor, funcţionarii
publici pot fi: înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari
publici de execuţie.
Potrivit Legii nr.188/1999 în categoria înalţilor funcţionari publici sunt incluse
persoanele numite într-una dintre următoarele funcţii (47):
a) secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale;
b) prefect;
c) secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale;
d) subprefect;
e) inspector guvernamental.
În categoria funcţionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite
în următoarele funcţii publice (48):
a) director general şi director general adjunct din cadrul ministerelor şi al celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
b) director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) secretar al unităţii administrativ-teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
285
dr. Niculae Neagu
e) şef serviciu;
f) şef birou, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia.
Funcţionarii publici din categoria înalţilor funcţionari publici şi cei din categoria
funcţionarilor publici de conducere au ca atribuţii principale conducerea şi coordonarea
activităţii celorlalţi salariaţi, inclusiv a funcţionarilor publici de execuţie. Aceste
categorii de funcţionari publici pot adopta şi acte decizionale. Potrivit legii, pot fi
funcţionari publici de decizie funcţionarii publici din clasa I (49).
Potrivit art. 9 alineatele 2 şi 3 din Legea nr.188/1999 funcţionarii publici din clasele
a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de
legile speciale.
Funcţionarii publici de execuţie desfăşoară activităţi publice de pregătire a actelor
decizionale sau de punere a lor în executare.
Funcţionarii publici de execuţie se clasifică, potrivit celor trei clase ale funcţiilor
publice, astfel:
a) funcţionari din clasa I din care fac parte persoanele numite în următoarele funcţii
publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor;
b) funcţionari din clasa a II-a în care sunt incluse persoanele numite în funcţie publică
de referent de specialitate;
c) funcţionari din clasa a III-a în care sunt cuprinse persoanele numite în funcţie
publică de referent.
Categoria înalţilor funcţionari publici, aşa cum a fost reglementată de Legea
nr.188/1999 şi Legea nr.161/2003, dispune de reglementări speciale asupra cărora
necesită să stăruim în cele ce urmează.
Astfel, pot face parte din categoria înalţilor funcţionari publici persoanele care
îndeplinesc cumulativ (50):
a) condiţiile prevăzute de articolul 54 (51);
b) au studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau
echivalentă;
c) au absolvit programe de formare, specializare şi perfecţionare în administraţia
publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizate, după caz, de Institutul de
Administraţie sau de alte instituţii specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori au
dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective;
d) au cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei respective;
e) au promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice prevăzute
la art. 57.
Pentru numirea în funcţie a funcţionarilor din categoria înalţilor funcţionari publici
se constituie o comisie de concurs, formată din 5 personalităţi, numite prin decizia
primului-ministru iar numirea în funcţie a înalţilor funcţionari publici se face de Guvern,
ministrul administraţiei şi internelor, miniştrii sau, după caz, de conducătorul autorităţii sau
a instituţiei publice (52).
Prin derogare de la dispoziţiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 96/2004 (53) a introdus normele speciale ale Statutului funcţionarilor
publici numiţi în funcţii publice de manager public. Ordonanţa stabileşte reguli specifice
privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea şi promovarea rapidă în
categoriile funcţionarilor publici de conducere, precum şi modalitatea de acces în categoria
înalţilor funcţionari publici a managerilor publici.
În acest sens, legea impune autorităţilor publice din administraţia publică centrală
să înfiinţeze, cu avizul şi/sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici,
posturile corespunzătoare funcţiilor publice de manager public (54). De asemenea, posturi
286
corespunzătoare funcţiilor publice specifice de manager public pot fi înfiinţate şi de către

autorităţile publice locale, cu avizul aceluiaşi organism (55).
Pot ocupa funcţia publică de manager public (56), următoarele categorii de
persoane, după cum urmează:
a) absolvenţii programului de formare specializată cu durata de doi ani;
b) absolvenţii programului de formare specializată specific pentru tineri funcţionari
publici, cu durata de un an;
c) absolvenţii programului de burse speciale „Guvernul României”, cu condiţia să
urmeze un program intensiv de formare specializată în administraţia publică, în România.
Pentru a ocupa o funcţie publică specifică de manager public prevăzuţi la literele
„a-c”, trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute la articolul 50 din Legea nr.188/1999
republicată.
Corespunzător funcţiilor publice specifice de manager public, managerii publici se
împart în trei trepte profesionale de încadrare, definite astfel (57):
a) manager public treapta 1, corespunzător sistemului de promovare foarte rapidă;
b) manager public treapta 2, corespunzător sistemului de promovare rapidă;
c) manager public treapta 3, corespunzător sistemului de promovare accelerată.
De asemenea, funcţionarii publici care ocupă funcţiile publice specifice de
manager public sunt structuraţi pe grade profesionale, astfel (58):
a) asistent, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef birou;
b) special, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef serviciu;
c) principal, echivalent cel puţin funcţiei publice de director adjunct;
d) superior, echivalent cel puţin funcţiei publice de director;
e) general, echivalent funcţiei publice de director general adjunct.
Promovarea managerilor publici treapta 1 începe cu gradul de manager public
special, iar pentru celelalte trepte începe gradul de manager public asistent (59).
Numirea în funcţia de manager public se face prin actul administrativ al
conducătorului autorităţii sau al instituţiei publice în cadrul căreia urmează să-şi desfăşoare
activitatea (60).
3. Managementul funcţiilor şi al funcţionarilor publici
3.1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici

Importanţa care se acordă pe plan european şi intern problematicii bunei organizări
şi funcţionări a administraţiei publice centrale şi locale a determinat factorul politic să
adopte reglementări speciale în domeniul managementului funcţiilor publice şi al
funcţionarilor publici. Politicile în domeniu vizează crearea şi dezvoltarea unui corp de
funcţionari publici stabil şi imparţial. În acest scop, prin Legea nr.188/1999 (61), cu
modificările şi completările ulterioare, în subordinea Ministerului Administraţiei şi
Internelor a fost înfiinţată şi funcţionează Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
organ central de specialitate al administraţiei publice, cu personalitate juridică.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, deşi a fost plasată în structura
Ministerului Administraţiei şi Internelor, în subordinea ministrului administraţiei şi
internelor, este finanţată de la bugetul de stat (62), are personalitate juridică şi
legitimitate procesuală, bucurându-se de o largă autoritate şi autonomie în domeniul
administrării funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici.
Astfel, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este condusă de un
preşedinte, cu rang de secretar de stat, care este numit de către primul-ministru, la
propunerea ministrului administraţiei şi internelor. Preşedintele Agenţiei Naţionale a
287
dr. Niculae Neagu
Funcţionarilor Publici, în exercitarea atribuţiilor care îi revin, are dreptul şi obligaţia de a

emite ordine şi cu caracter normativ şi individual (63).
În ansamblul său, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are atribuţii largi,
care depăşesc cadrul organizatoric în care este organizată şi funcţionează. Legea
nr.188/1999 îi fixează cu claritate atribuţiile, acestea fiind următoarele (64):
a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici;
b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi
funcţionarii publici;
c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică
şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
d) elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor
publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a
legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;
e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru
f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;
g) centralizează propunerile de instruire a funcţionarilor publici stabilite ca urmare a
evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici;
h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii specifice
programelor de formare specializată în administraţia publică şi de perfecţionare a
i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a
j) aprobă condiţiile de participare şi procedura de organizare a selecţiei şi recrutării
pentru funcţiile publice generale, avizează şi monitorizează recrutarea pentru funcţiile
publice specifice;
k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de
serviciu din motive neimputabile lor;
l) acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de
resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale;
m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale
funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor;
n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul său de
activitate;
o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de
ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;
p) întocmeşte Raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al
funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului.
Actul normativ amintit mai precizează că Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin alte acte normative (65) .
După cum am amintit deja, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi/sau
preşedintele ei au legitimitate procesuală activă. În acest sens, ea poate sesiza instanţele
de contencios administrativ competente, în principal, şi prefectul, în subsidiar, în legătură
cu încălcările legislaţiei sau refuzul aplicării normelor privitoare la funcţiile publice şi la
funcţionarii publici (66).
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate sesiza instanţa de contencios
administrativ cu privire la:
a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la
funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control;
288
b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul

funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.
Preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici poate sesiza şi prefectul în
legătură cu actele ilegale emise de autorităţile şi instituţiile publice locale (67).
Actele atacate în instanţele de contencios administrativ sunt suspendate (68) de
drept.
După cum se poate observa, în virtutea largii competenţe stabilite prin legea-cadru
şi prin alte acte normative, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îndeplineşte
atribuţii care depăşesc cadrul organizatoric în care a fost plasată. Astfel:
- elaborează politicile privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor
publici;
- monitorizează şi controlează modul de aplicare a legilor privitoare la funcţia publică
şi funcţionarul public în cadrul tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice;
- elaborează reglementări comune aplicabile funcţiei publice şi funcţionarilor publici
în toate autorităţile şi instituţiile publice;
- stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii tuturor funcţionarilor publici;
- întocmeşte şi gestionează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a
- elaborează, anual, cu consultarea autorităţilor şi a instituţiilor publice, Planul de
ocupare a funcţiilor publice şi Raportul cu privire la managementul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici din întreaga administraţie publică, pe care le prezintă Guvernului
României;
- aprobă condiţiile de participare şi procedura selecţiei şi recrutării funcţionarilor
publici;
- acordă asistenţă de specialitate compartimentelor de resurse umane din cadrul
tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale.
Este uşor de observat că, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe lângă faptul
că este ordonatoare de credite, cu personalitate juridică şi legitimitate procesuală depline,
are dreptul să colaboreze cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul
funcţiei şi funcţionarului public, precum şi să participe la negocierile dintre organizaţiile
sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici din toate autorităţile şi instituţiile publice
centrale şi locale şi Ministerul Administraţiei Publice.
Unul dintre instrumentele esenţiale ale activităţii Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici este reprezentat de Planul de ocupare a funcţiilor publice. Acesta
este elaborat anual de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, după consultarea
organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel naţional, şi este supus spre aprobare
Guvernului.
Documentul conţine date ultimative, ce nu pot suferi modificări, cu privire la (69):
a) numărul funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici care
îndeplinesc condiţiile legale;
b) numărul funcţiilor publice care vor fi rezervate absolvenţilor programelor de
formare specializată în administraţia publică, organizate de Institutul Naţional de
Administraţie sau de instituţii similare din străinătate;
c) numărul funcţiilor publice care vor fi ocupate prin concurs;
d) numărul funcţiilor publice care vor fi înfiinţate;
e) numărul funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării;
f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade
profesionale;
g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al funcţiei publice
corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.
289
dr. Niculae Neagu
Pentru gestiunea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice, în fiecare

autoritate sau instituţie publică fiinţează câte un compartiment specializat (70), care
elaborează, împreună cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, şi este ţinut să respecte
şi să îndeplinească politicile şi strategiile elaborate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, legislaţia privind funcţia publică şi funcţionarul public, reglementările comune
elaborate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, criteriile pentru evaluarea
activităţii funcţionarilor publici, sistemul unitar de salarizare pentru funcţionarii publici,
tematica specifică programelor de instruire a funcţionarilor publici ş.a.
În acest sens, aceste compartimente solicită şi primesc asistenţa de specialitate şi
metodologică necesară în domeniile de activitate legate de funcţia publică şi funcţionarii
publici (71).
Pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia locală, proiectul planului
de ocupare a funcţiilor publice se transmite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici cu
45 de zile înainte de data aprobării. În situaţia în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici constată neregularităţi în structura acestuia, autorităţile sau instituţiile publice au
obligaţia de a modifica proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice, pe baza
observaţiilor Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în conformitate cu prevederile
legale.
3.2. Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa naţională a
funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, pe baza datelor transmise de autorităţile şi
instituţiile publice.
În scopul asigurării gestionării eficiente a resurselor umane, precum şi pentru
urmărirea carierei funcţionarului public, autorităţile şi instituţiile publice întocmesc
dosarul profesional pentru fiecare funcţionar public în parte. Formatul standard al
evidenţei funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, precum şi conţinutul dosarului
profesional se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici (72).
Dosarul profesional al fiecărui funcţionar public se întocmeşte într-un singur
exemplar, în termen de 10 zile de la intrarea acestuia în corpul funcţionarilor publici (73) şi
conţine date cu caracter personal (74) şi date cu caracter profesional (75) care
evidenţiază cariera funcţionarilor publici.
Datele cu caracter personal se referă la: nume şi prenume;
- data şi locul naşterii;
- codul numeric personal;
- domiciliul şi/sau reşedinţa; numerele de telefon;
- numele persoanei de contact pentru situaţii de urgenţă;
- numele şi prenumele soţului/soţiei şi ale copiilor minori ai funcţionarului public;
situaţia serviciului militar ş.a.
Datele cu caracter profesional se referă la:
- pregătirea profesională;
- experienţa în muncă;
- activitatea desfăşurată în cadrul autorităţii sau instituţiei publice;
- situaţia disciplinară;
- activitatea desfăşurată în afara autorităţii sau instituţiei publice
Dosarul profesional cuprinde, în mod obligatoriu, următoarele documente:
- copie de pe cartea de identitate sau buletin;
- copii de pe actele de stare civilă;
- copie de pe livretul militar, dacă este cazul;
290
- adeverinţa medicală care să ateste o stare de sănătate corespunzătoare exercitării

funcţiei publice;
- copii de pe actele de studii;
- copii de pe certificatele de participare la cursurile de instruire sau perfecţionare;
- copie de pe carnetul de muncă şi/sau copie de pe fila din registrul general de
evidenţă a salariaţilor şi/sau copie de pe fila sau filele din registrul de evidenţă a
- recomandări de la locurile de muncă anterioare;
- cazierul administrativ, dacă este cazul;
- cazierul judiciar;
- actul administrativ de numire şi documentul care atestă depunerea jurământului;
- fişa postului;
- actul administrativ prin care a fost modificat raportul de serviciu;
- cererile de suspendare a raportului de serviciu, actul administrativ de
aprobare/constatare a suspendării, actul administrativ prin care se dispune reluarea
activităţii;M
- actele administrative care atestă modificările salariale;
- actele administrative de desemnare în comisii, colective de lucru mixte;
- actul administrativ prin care se stabileşte participarea la activităţi în cadrul unor
proiecte/programe;
- actul administrativ de încetare a raportului de serviciu;
- declaraţie pe propria răspundere a titularului dosarului că nu a desfăşurat activităţi
de poliţie politică, astfel cum sunt definite de lege;
- raportul de evaluare pentru ultimii 5 ani;
- declaraţia de avere, actualizată în condiţiile legii;
- declaraţia de interese, actualizată în condiţiile legii.
Fiecare autoritate sau instituţie publică întocmeşte un registru de evidenţă a
funcţionarilor publici, care are un format standard (76), pe suport de hârtie şi în format
electronic, şi cuprinde, pe prima pagină, elementele de identificare a autorităţii sau
instituţiei publice şi numărul de înregistrare la Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Registrul se numerotează, poartă ştampila Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici, devine document oficial de la data înregistrării şi se păstrează la sediul autorităţii
sau instituţiei publice.
Registrul de evidenţă a funcţionarilor publici cuprinde (77) elementele de
identificare a funcţionarilor, data numirii în funcţia publică, data şi temeiul legal al
modificării, suspendării, încetării suspendării şi, respectiv, încetării raporturilor de serviciu,
drepturile salariale, numele şi prenumele, funcţia deţinută şi semnătura persoanei care a
făcut înregistrarea.
Registrul se completează în ordinea numerelor de referinţă.
Pentru fiecare funcţionar public se completează o filă din registru. În cazul în
care pentru o nouă înregistrare nu mai există numere curente pe fila iniţială, funcţionarului
public i se alocă o nouă filă cu acelaşi număr de referinţă însoţit de câte un indice cifric în
ordine crescătoare. Ultimul număr curent din fila completată va face trimitere la pagina din
registru unde sunt continuate înregistrările privind funcţionarul public în cauză.
Funcţionarii publici au acces la datele cu caracter personal şi profesional
înscrise în dosarul personal şi pot solicita, în scris, compartimentului de resurse umane,
eliberarea unor copii de pe documentele din dosarul profesional sau eliberarea unor
adeverinţe prin care se certifică informaţii cuprinse în acesta ori eliberarea unor copii de pe
fila sau filele personale din registru (78).
291
dr. Niculae Neagu
Mai au acces la dosarul profesional şi pot solicita motivat o certificarea

adatelor cuprinse în acesta o serie de persoane din autorităţile şi instituţiile publice,
astfel:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public
sau, după caz, alt funcţionar public care are calitatea de evaluator al funcţionarului public;
c) persoanele împuternicite ale unor autorităţi sau instituţii publice cu atribuţii de
control;
d) preşedintele şi/sau membrii comisiei de disciplină;
e) consilierii juridici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea funcţionarul public titular al dosarului profesional, în situaţia în care autoritatea
sau instituţia publică este parte într-un proces cu acesta, iar datele prezentate sunt relevante
pentru soluţionarea cauzei;
f) funcţionarii publici din cadrul compartimentului de resurse umane care au atribuţii
în acest sens;
g) instanţele judecătoreşti şi organele de cercetare penală.
În vederea păstrării dosarelor profesionale şi a registrului în bune condiţii,
conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice sunt obligaţi să ia măsuri pentru
organizarea în mod special a locului unde se păstrează aceste documente. Locul trebuie
să îndeplinească condiţiile necesare pentru păstrarea corespunzătoare, în condiţii de
siguranţă (79).
În cazurile de transfer sau de încetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau
instituţia publică va păstra o copie de pe dosarul profesional şi va înmâna dosarul
profesional, pe bază de semnătură, funcţionarului public (80) .
Funcţionarul public are obligaţia să predea originalul dosarului profesional
autorităţii sau instituţiei în care se transferă, în termen de 5 zile de la realizarea transferului.
În cazul detaşării funcţionarului public, dosarul profesional se păstrează de către
autoritatea sau instituţia publică de la care funcţionarul public este detaşat. Eventualele
completări intervenite pe perioada detaşării sunt transmise sub semnătura conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice la care funcţionarul public a fost detaşat.
În cazurile de transfer sau de încetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau
instituţia publică va înmâna o copie de pe fila/filele personale din registru.
Copiile dosarelor profesionale ale funcţionarilor publici ale căror raporturi de
serviciu cu o autoritate sau instituţie publică încetează se arhivează, în condiţiile legii.
Documentele prevăzute la articolul 5 alineat 5 literele „s-t” se arhivează în cadrul
autorităţii sau instituţiei publice, după 5 ani de la întocmirea lor. Autorităţile şi instituţiile
publice răspund de întocmirea şi actualizarea dosarelor profesionale ale funcţionarilor
publici şi asigură păstrarea acestora (81) în condiţii de siguranţă. Autorităţile şi instituţiile
publice au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen
de 10 zile lucrătoare, orice modificare intervenită în situaţia funcţionarilor publici
3.3. Mecanismul de gestionare a funcţiei publice de manager public

În vederea respectării angajamentelor Guvernului României a fost adoptată O.U.G.
nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager
public, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.452/2004.
Potrivit prevederilor celor două acte normative, pentru urmărirea şi asigurarea
aplicării prevederilor referitoare la modalităţile de acces la funcţia de manager public
şi la mecanismele de promovare rapidă a fost înfiinţată Comisia pentru manageri
publici, care îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării încadrării în trepte, repartizării,
292
promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor publici pe

baza principiilor transparenţei, imparţialităţii, reprezentativităţii şi obiectivităţii.
Structura, competenţa, atribuţiile şi modul de organizare şi funcţionare ale
Comisiei au fost stabilite prin H.G. nr.783 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a O.U.G. Nr.56/2004 privind crearea statutului special al
funcţionarului public denumit manager public (82).
În conformitate cu normele legale în vigoare, Comisia pentru manageri publici (83)
este un organism de interes general, independent faţă de orice ingerinţă politică şi faţă de
orice posibil interes specific predominant reprezentat de preşedinte, de membrii acesteia
sau de terţi. Comisia urmăreşte, mai înainte de toate, respectare interesului public şi
asigură transparenţa, imparţialitatea, reprezentativitatea şi obiectivitatea în exercitarea
atribuţiilor stabilite de lege. Comisia se compune din 17 membri (84), persoane fizice,
reprezentanţi ai autorităţilor şi instituţiilor publice, ai organizaţiilor neguvernamentale şi ai
organizaţiilor profesionale din mass-media. Membrii Comisiei aleg preşedintele şi vice-
preşedintele acesteia cu votul majorităţii membrilor. La şedinţele comisiei poate participa,
fără drept de vot, un număr de 15 persoane cu statut de observator care, la rândul lor, au
obligaţia de a respecta interesul public, transparenţa, imparţialitatea şi obiectivitatea.
Comisia dispune de un Secretariat care ajută direct la îndeplinirea atribuţiilor acesteia şi
este asigurat de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
În privinţa mecanismului de gestionare a funcţiei publice de manager public,
Comisia are următoarele atribuţii:
a) de informare periodică privind respectarea mecanismului de gestionare a funcţiei
publice de manager public, respectiv a procedurilor de desfăşurare a proceselor prevăzute la
articolul 22 alineat 2 litera „a” din Ordonanţa de Urgenţă, denumite în continuare procese;
b) de monitorizare: inspecţie şi urmărire a tuturor proceselor prevăzute la litera „a”,
în ansamblul lor, pentru a observa dacă autorităţile şi instituţiile publice responsabile aplică
procedurile stabilite pentru implementarea corespunzătoare a acestor procese;
c) de evaluare, analizare şi aprobare a rezultatelor aplicării procedurilor de evaluare
şi, după caz, elaborare de propuneri de îmbunătăţire a procedurilor de către autorităţile şi
instituţiile publice responsabile;
d) de asigurare, raportare şi publicare a măsurilor luate pentru garantarea
transparenţei, imparţialităţii şi obiectivităţii procedurilor folosite în exercitarea atribuţiilor
sale;
e) de a decide, în domeniile sale de competenţă: confirmare finală asupra rezultatelor
aplicării întocmai a procedurilor stabilite pentru situaţiile respective, stabilirea treptei
profesionale de încadrare ca manager public, stabilirea clasamentului final al absolvenţilor.
În exercitarea atribuţiilor sale, Comisia mai are dreptul să:
a) aprobe procedurile privind constituirea şi funcţionarea grupurilor de experţi şi de
alţi specialişti în domeniile sale de competenţă;
b) propună autorităţilor şi instituţiilor publice, precum şi altor structuri implicate în
procesul respectiv reanalizarea măsurilor care sunt considerate că nu respectă prevederile
Ordonanţei de Urgenţă, ale prezentelor norme sau ale procedurilor stabilite conform legii;
c) recomande efectuarea de modificări ale procedurilor sau poate cere autorităţilor ori
instituţiilor publice interesate propuneri de îmbunătăţire a procedurilor;
d) desemneze observatori fără drept de vot la lucrările comisiilor de organizare a
selecţiei pentru programele de formare specializată, prevăzute la art. 4 alineat 1 din
Ordonanţa de Urgenţă, precum şi în procesul de evaluare a participanţilor la programele
respective ori a managerului public, observatori care au dreptul de a interveni în cazul
constatării unor nereguli sau vicii în aplicarea procedurilor aprobate, prin participarea la
293
dr. Niculae Neagu
dezbateri ori observaţii în scris; aprobă participarea observatorilor la şedinţele Comisiei, în

condiţiile prevăzute la art. 6;
e) asigure accesul la toate informaţiile de interes public, potrivit legii;
f) colaboreze cu alte organizaţii pentru exercitarea atribuţiilor proprii.
Comisia are dreptul de a solicita Institutului Naţional de Administraţie, Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, Ministerului Administraţiei şi Internelor, precum şi de la
celelalte autorităţi şi instituţii publice interesate, datele şi informaţiile necesare realizării
atribuţiilor sale, ori, respectiv, le aduce la cunoştinţă opiniei publice.
Secretariatul Comisiei, constituit din 3 membrii, are, printre altele, următoarele
atribuţii:
a) elaborează proiectele de hotărâri, decizii, avize consultative, precum şi, după caz, de
recomandări ale Comisiei şi ia măsuri în vederea asigurării implementării acestora;
b) primeşte preferinţele participanţilor la programele de formare specializată prevăzute
la art. 10 alineat 1 din Ordonanţa de Urgenţă, precum şi opţiunile absolvenţilor privind
posturile de manageri publici, pe care le aduce la cunoştinţă Comisiei, în vederea susţinerii
lor de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în funcţie de posibilităţi;
c) primeşte proiectele de fişe de post pentru funcţiile de manager public de la
superiorii ierarhici ai acestora din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice respective, le
analizează şi le verifică din punct de vedere al respectării prevederilor Ordonanţei de
Urgenţă, ale prezentelor norme, precum şi ale eventualelor hotărâri ale Comisiei referitoare
la fişele de post şi, după caz, fie le înaintează Comisiei spre confirmare, fie colaborează cu
superiorul ierarhic respectiv pentru îmbunătăţirea acestora sau, în cazul în care prevederile
anterioare nu sunt aplicabile, face propuneri corespunzătoare Comisiei;
d) primeşte şi înregistrează orice contestaţii destinate Comisiei, pe care le analizează şi
face propuneri corespunzătoare Comisiei privind modul de soluţionare;
e) efectuează actele procedurale şi respectă procedura stabilită pentru adoptarea
hotărârilor, emiterea deciziilor, avizelor consultative şi recomandărilor Comisiei;
f) redactează hotărârile Comisiei;
g) asigură aducerea la cunoştinţa publică a documentelor şi hotărârilor Comisiei, în
conformitate cu prevederile prezentelor norme;
h) elaborează Raportul anual de activitate al Comisiei, pe care îl supune acesteia spre
aprobare.
În vederea aplicării prevederilor legale în domeniul funcţiei speciale de manager
public, Institutul Naţional de Administraţie asigură: promovarea, organizarea şi
desfăşurarea programelor de formare specializată prevăzute la art. 4 alineat 1 din Ordonanţa
de Urgenţă, cu respectarea regulamentului de ordine interioară, a regulamentelor privind
organizarea şi desfăşurarea concursului de admitere şi a regulamentelor de studii, aprobate
conform legii, precum şi a prevederilor prezentelor norme (85).
Pentru aplicarea prevederilor Ordonanţelor de Urgenţă a Guvernului, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici îndeplineşte o serie de alte atribuţii, între care sunt
de reţinut următoarele (86):
a) face propuneri în vederea stabilirii numărului de locuri pentru cele două programe
de formare specializată prevăzute la art. 4 alineat 1 din Ordonanţa de Urgenţă, ţinând seama
de prevederile Planului de ocupare a funcţiilor publice;
b) avizează înfiinţarea sau, după caz, solicită autorităţilor şi altor instituţii publice din
administraţia publică centrală, în colaborare cu Comisia, înfiinţarea de posturi
corespunzătoare funcţiei de manager public, asigurând, după caz, aplicarea principiului
grupării mai multor manageri publici în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice;
c) avizează înfiinţarea de către autorităţile publice locale a posturilor pentru funcţiile
de manager public;
294
d) colaborează cu autorităţile şi instituţiile publice, precum şi cu Comisia, în vederea

asigurării transferului managerilor publici, pentru îndeplinirea condiţiei prevăzute la art. 15
din Ordonanţa de Urgenţă;
e) întocmeşte, în colaborare cu Comisia, schema de repartizare a absolvenţilor
programelor de formare specializată prevăzute la articolul 10 alineat 1 din Ordonanţa de
Urgenţă, având în vedere şi îndeplinirea obligaţiei prevăzute la articolul 15 alineat 1 din
Ordonanţa de Urgenţă;
f) poate solicita de la autorităţi şi instituţii din cadrul administraţiei locale necesităţile
de posturi pentru funcţiile publice de manager public, care pot fi înfiinţate potrivit art. 6
alineat 2 din Ordonanţa de Urgenţă;
g) întocmeşte planul de ocupare a funcţiilor publice având în vedere şi propunerile
Comisiei, la a căror elaborare se ţine seama de preferinţele exprimate de participanţii la
programele de formare specializată prevăzute la art. 10 alineat 1 din Ordonanţa de Urgenţă
şi respectiv, de opţiunile managerilor publici, pentru aplicarea art. 12 alineat 2 şi a art. 15
din Ordonanţa de Urgenţă;
h) comunică autorităţilor şi instituţiilor publice interesate, în termen de 5 zile de la
data consemnării de către Comisie a schemei de repartizare a absolvenţilor, propunerile
nominale de numire a acestora în funcţia publică de manager public;
i) analizează opţiunile managerilor publici privind transferul sau încadrarea lor în
condiţiile prevăzute la art. 45 alineat 3 şi stabileşte, în funcţie de acestea şi în limita
numărului total de posturi aferente funcţiei publice de manager public prevăzut în Planul
anual de ocupare a funcţiilor publice, autoritatea sau instituţia publică, precum şi funcţia
publică de manager public echivalentă pe care urmează a fi transferaţi, conform art. 15
alineatele 2 şi 3 din Ordonanţa de Urgenţă, sau, după caz, numiţi;
j) ţine la zi evidenţa absolvenţilor programelor de formare specializată prevăzute la
articolul 10 alineat 1 din Ordonanţa de Urgenţă, în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei
prevăzute la art. 15 alineat 1 din Ordonanţa de Urgenţă;
k) asigură, potrivit art. 16 alineat 2 din Ordonanţa de Urgenţă, redistribuirea
persoanelor care au pierdut statutul de manager public, pe o funcţie publică generală
corespunzătoare pregătirii şi experienţei acestora, în limita funcţiilor publice vacante, şi ţine
evidenţa acestora în vederea respectării perioadei în care sunt obligaţi să lucreze în
administraţia publică, potrivit prevederilor articolului 16 alineat 3 din Ordonanţa de
Urgenţă;
l) urmăreşte modul de respectare a angajamentului prevăzut la art. 7 alineat 2 din
Ordonanţa de Urgenţă şi sesizează de îndată Ministerul Administraţiei şi Internelor în cazul
suspendării sau încetării raportului de serviciu al absolvenţilor acestor programe,
intervenită în perioada prevăzută în angajament;
m) sprijină Comisia şi Secretariatul acesteia, respectiv partenerul de implementare
prevăzut la art. 12, pentru realizarea în bune condiţii a atribuţiilor ce le revin, fără a putea fi
implicată direct în exercitarea acestora.
În aplicarea prevederilor Ordonanţei de Urgenţă, autorităţile şi instituţiile publice
au, printre altele, şi următoarele atribuţii principale:
a) colaborează cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pentru elaborarea
corespunzătoare a Planului de ocupare a funcţiilor publice şi asigurarea înfiinţării în
structura lor a posturilor necesare pentru funcţiile publice de manager public, având în
vedere şi prevederile art. 14 alineat 1 litera „i”;
b) colaborează cu Comisia şi cu Secretariatul acesteia, respectiv cu partenerul de
implementare prevăzut la art. 12, pentru realizarea atribuţiilor ce le revin potrivit
prevederilor Ordonanţei de Urgenţă ;
c) pot propune observatori fără drept de vot, în condiţiile art. 6;
295
dr. Niculae Neagu
d) numesc managerul public, potrivit art. 12 alineat 3 din Ordonanţa de Urgenţă, în

termen de 15 zile de la data primirii de la Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a
comunicării respective; în cazul în care există o solicitare scrisă şi motivată a managerului
public, actul administrativ de numire poate fi emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice, în cel mult 30 de zile de la aceeaşi dată.
Selecţia pentru programele de formare specializată se realizează de Institutul
Naţional de Administraţie, în colaborare cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, în condiţiile prevăzute prin prezentele norme şi prin hotărâre a Guvernului care se
adoptă anual, conform art. 6 alineat 1 din O.G. nr.81/2001 privind înfiinţarea şi organizarea
Institutului Naţional de Administraţie, aprobată cu modificări prin Legea nr.106/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, cu respectarea următoarelor criterii generale
(87):
a) vârsta maximă de 35 de ani;
b) studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
c) cunoaşterea unei limbi de circulaţie europeană;
d) cetăţenie română;
e) domiciliul în România;
f) lipsa restricţiilor privind călătoria în străinătate, pentru acele ţări avute în vedere de
către programul respectiv de formare.
Pe perioada stagiilor în administraţia publică, din cadrul programelor de formare
specializată, cursanţii şi stagiarii sunt sprijiniţi şi coordonaţi de către funcţionarii
publici care ocupă funcţii publice de conducere în condiţiile legii, denumiţi mentori (88).
Calitatea de mentor se atribuie prin contract individual de muncă în domeniul
activităţii de formare profesională continuă, încheiat cu Institutul Naţional de
Administraţiei sau, după caz, cu alte instituţii de formare continuă, în situaţia prevăzută la
art. 10 alineat 1 litera „c” din Ordonanţa de Urgenţă, pe baza unui acord instituţional dintre
acestea şi autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea
mentorul respectiv.
Programul intensiv de pregătire trebuie să cuprindă elementele care să permită
evaluarea absolvenţilor pe baza aceloraşi principii şi criterii cu ale absolvenţilor
programelor de formare specializată, prevăzute la art. 4 alineat 1 din Ordonanţa de
Urgenţă (89).
În vederea verificării respectării condiţiilor prevăzute la alineatul 1, instituţiile de
formare continuă care doresc să organizeze programul intensiv, trebuie să solicite, în acest
sens, în prealabil, avizul Comisiei. Solicitarea se depune la Secretariat, cu cel puţin 60 de
zile înaintea datei preconizate de începere a programului, împreună cu datele şi informaţiile
necesare verificării de către grupele de experţi. Avizul Comisiei se comunică, motivat,
instituţiilor interesate şi se aduce la cunoştinţă publică, în termen de 30 de zile de la data
primirii solicitării.
La finalizarea perioadelor speciale de formare şi de pregătire toate persoanele
sunt evaluate cu privire la cunoştinţele dobândite în cadrul formării, performanţelor
profesionale, din cadrul stagiilor din programul de formare, precum şi abilităţile
manageriale ale fiecărei persoane, care sunt testate pe baza unui cadru de competenţe
pentru managerii publici elaborat de grupuri de experţi.
Evaluarea finală realizată de Comisie constă în analizarea şi decizia asupra
echivalenţei metodelor şi criteriilor de mai sus şi în aprobarea rezultatelor obţinute în urma
calculării mediei proporţionale.
Comisia decide asupra rezultatelor finale privitoare la evaluarea abilităţilor
manageriale, inclusiv asupra încadrării în trepte profesionale a absolvenţilor programelor de
296
formare specializată cu durate de 2 ani şi un an, şi ai programului de burse speciale

„Guvernul României” (90).
Comisia va înainta Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 3
zile de la data aducerii la cunoştinţă publică a rezultatelor rămase definitive, treptele
profesionale de încadrare, clasamentul final şi opţiunile finale ale absolvenţilor în
vederea întocmirii de către acestea a schemei de repartizare a absolvenţilor.
Funcţiile publice de manager public rezervate acestora se prevăd de către Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici în Planul anual de ocupare a funcţiilor publice, cu
respectarea prevederilor legale şi a următoarelor proceduri:
a) la înştiinţarea Comisiei, participantul la programele de formare specializată
prevăzute la art. 4 alineat1 şi la art. 10 alineat 1 litera „c” din Ordonanţa de Urgenţă sau,
după caz, managerul public îşi exprimă preferinţa pentru locul şi domeniul în care doreşte
să desfăşoare activitate în funcţia de manager public;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici face cunoscut autorităţilor şi instituţiilor
publice respective preferinţele exprimate, în vederea formulării de propuneri
corespunzătoare pentru Planul anual de ocupare a funcţiilor publice.
Funcţiile publice specifice de manager public se prevăd, în mod obligatoriu distinct
şi fără precizarea gradului profesional, în Planul de ocupare a funcţiilor publice pentru anul
următor, prin grija Agenţiei naţionale a Funcţionarilor Publici.
Postul de manager public se consideră a avea gradul profesional acordat, conform
legii, managerului public care îl ocupă.
Autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală au obligaţia
de a înfiinţa posturile corespunzătoare funcţiilor publice de manager public fie din
proprie iniţiativă, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, fie la solicitarea
acestei agenţii (91). Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale care doresc să
înfiinţeze posturi corespunzătoare funcţiilor publice de manager public vor solicita avizul
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în timp util, în vederea introducerii lor în Planul
de ocupare a funcţiilor publice pe anul următor, conform termenelor prevăzute în
instrucţiunile pentru elaborarea acestuia.
La propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, funcţiile publice de
manager public se pot crea şi în cursul anului, prin actul administrativ al conducătorului
autorităţii sau al instituţiei publice respective, ca urmare a transformării unui post.
Propunerea Agenţiei poate fi justificată şi de solicitările făcute de autorităţile şi instituţiile
publice interesate, de Comisie sau de managerii publici.
Numirea în funcţia de manager public se face potrivit articolului 12 alineat 3,
coroborat cu art. 11 alineat 3 din Ordonanţa de Urgenţă, în gradul profesional special, în
cazul celor încadraţi în treapta 1, respectiv în gradul profesional asistent, în cazul celor
încadraţi în treptele 2 sau 3 de încadrare.
Managerii publici au obligaţia să fi desfăşurat efectiv activitate în cadrul a cel
puţin două autorităţi sau instituţii publice, timp de minimum 6 luni în fiecare dintre
acestea, ca o condiţie necesară pentru a putea participa la concursul organizat pentru
accederea în categoria înalţilor funcţionari publici (92).
În cazurile prevăzute la art. 84 alineat 4 literele „a-c” din Legea nr.188/1999,
republicată, cu modificările ulterioare, managerii publici sunt transferaţi în cadrul altei
autorităţi sau instituţii publice, prevederile art. 15 alineatele 2 şi 3 din Ordonanţa de
Urgenţă, precum şi ale art. 43 aplicându-se în mod corespunzător.
În aplicarea prevederilor art. 2 din Ordonanţa de Urgenţă, managerii publici pot
participa la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere
în condiţiile prevăzute de lege. Statutul special de manager public se suspendă de la data
297
dr. Niculae Neagu
numirii în funcţia publică de conducere până la data ieşirii din categoria funcţionarilor
publici de conducere, cu condiţia menţinerii statutului de funcţionar public.
La încetarea suspendării, managerul public îşi reia treapta şi gradul profesional
deţinute la data numirii în funcţia publică de conducere, fiind încadrat în funcţie de opţiuni
şi în limita numărului total de posturi aferente funcţiei publice de manager public, prevăzut
în Planul anual de ocupare a funcţiilor publice, la propunerea Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici şi cu avizul consultativ al Comisiei.
Managerii publici încadraţi pe o funcţie corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici, care sunt eliberaţi din funcţia respectivă, fără a pierde statutul de
manager public, pot opta pentru a reveni pe funcţia de manager public în gradul profesional
general sau, cu acordul expres, în gradul imediat inferior; ulterior, managerul public
respectiv poate participa la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiilor publice
corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici (93).
1. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.584; V. Vedinaş, op. cit., p.31.

2. Vezi: V. Vedinaş, op. cit., p.31-32.
3. Este logic să susţinem că a concura la realizarea puterii publice presupune a avea, a
deţine şi exercita prerogative de putere publică, un contract cu alte entităţi şi cu persoane
publice pe baza şi pentru îndeplinirea funcţiei de putere publică.
5. Spre exemplu, judecătorii sunt numiţi de Preşedintele României, dar ulterior,
obligaţiile asumate derivă doar din lege iar rolul de autoritate disciplinară îl are Consiliul
Suprem al Magistraturii. Totuşi, drepturile şi obligaţiile care compun raportul titularului cu
terţi sunt stabilite de lege, inclusiv cu privire la mijloacele şi instrumentele cu ajutorul
cărora se realizează funcţia.
6. Putem extinde discuţia şi la împuterniciţii altor autorităţi publice, cum sunt cei care,
în temeiul O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei pot împuternici persoane
fizice pentru a constata contravenţii: miniştrii, prefecţi, alţi conducători ai administraţiei
publice centrale, ai administraţiei de stat.
7. A se vedea: G. Depuis, M.J. Guedon, P. Chretien, op. cit., p.315.
8. Vezi articolul 117 alineat 2 din Codul Penal.
9. Vezi articolul 70 alineat 2: „Atributele de ofiţer de stare civilă pot fi delegate
viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit
legii”.
10. Vezi: R. Ionescu, op. cit., p.183-199.
11. Autorul consideră că funcţionarii încadraţi la litera „a” şi „b” au atribuţii principale
de conducere a activităţii celorlalţi, putând adopta acte decizionale, pe când cei cu atribuţii
de execuţie execută preponderent activităţi faptice, fie de pregătire a actelor de decizie, fie
de executare a acestora (I. Iovănaş, op. cit., p.178).
12. Vezi: I. Iovănaş, op. cit., p.179.
13. Ne raliem autorilor care susţin o asemenea asimilare şi considerăm că aceasta ar
putea avea loc numai printr-o iniţiativă de lege ferenda.
14. Vezi articolul 9 alineat 1 din Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul
298
17. Potrivit articolului 62 alineat 1 din Legea nr.87/1995, învăţământul universitar de

scurtă durată este de 3 ani şi este organizat în colegii universitare, în cadrul instituţiilor de
învăţământ universitar de lungă durată.
18. Potrivit prevederilor articolului 6 litera „e” din Statutul funcţionarilor publici,
regimul juridic al acestuia nu se aplică: ...persoanelor numite sau alese în funcţii de
demnitate publică. Despre această categorie de funcţii precizează, în schimb, articolul 16 al
Constituţiei României, sub formularea funcţii şi demnităţi publice, şi nu putem înţelege
prin ele decât o specie distinctă de funcţii publice din cadrul unor servicii organizate de stat
care se constituie la nivel naţional.
19. Vezi articolul 1 alineat 2 din Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul
20. A se vedea Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată (M. Of. nr.777/25 august 2004).
21. Vezi articolul 3 din Legea nr.188/1999, care stipulează: „Principiile care stau la
baza exercitării funcţiei publice”.
22. Potrivit articolului 16 alineat 1 din Constituţia României, cetăţenii sunt egali în faţa
legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
24. Vezi şi prevederile Legii nr.577/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes
public (M. Of. nr.663/2001).
25. Vezi prevederile articolului 21 (şi urm.) din Legea nr.188/1999 privind Statutul
26. Vezi Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, art. 6.
27. Vezi legea nr.303/2004 privind Statutul magistraţilor.
28. Vezi legea nr.128/1997 privind Statutul personalului didactic cu modificările şi
29. Vezi: G. Depuis, M.J. Guedon, P. Chretien, op. cit., p.315.
30. Vezi Codul Penal al României, articolul 177 alineat 2.
31. Vezi, spre exemplu, J. Vermeulen, Dreptul disciplinar al funcţionarilor publici,
Bucureşti, 1942, p.15 şi urm.
32. Vezi Legea nr.188/1999, articolul 2 alineat 3 literele „a-h”.
33. Idem, articolul 6 litera „e”.
34. Vezi Legea nr.47/1999 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
35. Vezi Legea nr.73 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului
Legislativ, republicată.
36. Vezi Legea nr.269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al
României.
37. Vezi O.U.G.nr.10/2004 privind Statutul personalului vamal, aprobată cu modificări
prin Legea nr.243/2004, cu modificările ulterioare.
38. Vezi Legea nr.36/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările
ulterioare.
40. Vezi Legea nr.157/1998, articolul 3 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază
din sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate
publică.
42. Vezi Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
43. Vezi Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
articolul 11 alineat 1: „Funcţionarii publici sunt debutanţi sau definitivi”.
299
dr. Niculae Neagu
44. Idem, articolul 11 alineat 2

45. Ibidem, articolul 11 alineat 3 litera „a.
46. Perioadele de stagiu sunt: de 12 luni pentru funcţia publică din clasa I, de 8 luni
pentru funcţiile publice din clasa a II-a şi de 6 luni pentru funcţiile publice din clasa a III-a.
47. Vezi legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
articolul 13.
50. Ibidem, articolul 9 alineat 2 şi 3.
51. Am prezentat anterior condiţiile generale minimale pe care trebuie să le
îndeplinească o persoană pentru a putea ocupa o funcţie publică, aşa cum au fost stabilite
prin articolul 50 din Legea nr.188/1999, republicată.
53. Vezi O.U.G. nr.56 din 25 iunie 2004, cu modificările şi completările ulterioare,
privind crearea Statului special al funcţionarului public denumit manager public (M. Of.
nr.590 din iulie 2004).
54. Vezi articolul 6 alineat 1 din O.U.G. nr.56 din 25 iunie 2004, cu completările şi
modificările ulterioare.
56. Ibidem, articolul 10 alineat 1; vezi şi articolul 4 din O.U.G.nr.6 din 26 februarie
2005 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr.56/2004 privind crearea Statutului
special al funcţionarului public denumit manager public.
57. Vezi articolul 11 alineat 1 din O.U.G. nr.56/2004.
61. A se vedea Capitolul IV, articolele 21-26 din Legea nr.188/1999, cu modificările şi
62. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit, articolul 21 alineat 3.
63. A se vedea Ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
nr.206/2005 pentru aprobarea Metodologiei de evaluare a posturilor şi a Criteriilor de
evaluare a posturilor (M. Of. nr.342/22.04.2005).
64. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit., articolul 22 alineat 1.
66. Ibidem, articolul 22 alineatele 3 şi 5.
72. Ultimul document de acest gen este Hotărârea Guvernului nr.432/2004 privind
dosarul profesional al funcţionarilor publici.
73. A se vedea H.G. nr.432/2004, articolul 4 alineatele 2 ţi 3.
74. Idem, op. cit., articolul 5 alineat 3.
76. Ibidem, articolele 7 şi 8 alineatele 1 şi 2.
80. Ibidem, articolul 16 alineatele 1, 2 şi 3.
300
81. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit., articolul 26 alineatele 1 şi 2.

82. A fost publicată în Monitorul Oficial al României nr.717 din 9 august 2005.
83. Denumită în continuare Comisie.
84. Componenţa Comisiei este următoarea:
a) un reprezentant al Ministerului Administraţiei şi Internelor;
b) un reprezentant al Uniunii Centrale pentru Reforma Administraţiei Publice din
cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor;
c) un reprezentant al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;
d) un reprezentant al Institutului Naţional de Administraţie;
e) un reprezentant al Ministerului Educaţiei şi Cercetării;
f) un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice;
g) un reprezentant al Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei;
h) un reprezentant al Ministerului Integrării Europene;
i) un reprezentant al Cancelariei Primului-ministru;
j) un reprezentant al Secretariatului General al Guvernului;
k) un reprezentant al Asociaţiei Române pentru Transparenţă „Transparency
International România”;
l) un reprezentant al Asociaţiei „Pro Democraţia”;
m) un reprezentant al Federaţiei Autorităţilor Locale din România;
n) un reprezentant al confederaţiilor sindicale reprezentative din domeniul
funcţionarilor publici, nominalizat de Consiliul Economic şi Social;
o) un reprezentant al confederaţiilor patronale reprezentative la nivel naţional,
nominalizat de Consiliul Economic şi Social;
p) un reprezentant al instituţiilor de învăţământ superior, nominalizat de Asociaţia
Şcolilor şi Institutelor de Administraţie Publică;
q) un reprezentant al presei scrise şi audiovizuale, desemnat de Clubul Român de
Presă.
85. A se vedea op. cit., anexă la H.G. nr.783/2005, articolul 13.
86. Idem, op. cit., articolul 14.
87. A se vedea articolul 4 alineat 1 din O.U.G. nr.56/2004.
89. Ibidem, articolul 10 alineat 1 litera „c”.
90. Este vorba despre programul intensiv de formare specializată în administraţia
publică organizat de instituţii de formare continuă.
91. A se vedea O.U.G. nr.56/2004, articolul 6 alineat 1.
92. Idem, op.cit., articolul 15 alineat 1.
301
dr. Niculae Neagu
302
CAPITOLUL XIV
RECRUTAREA ŞI ÎNCADRAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
1. Selectarea, recrutarea şi încadrarea funcţionarilor publici
1.1. Consideraţii generale

Selectarea, recrutarea şi încadrarea funcţionarilor publici reprezintă o
preocupare de prim ordin pentru clasa politică şi pentru guvernele din toate ţările. Pe
fondul dezvoltării democraţiei şi a multiplicării activităţilor economice, sociale, culturale şi
ştiinţifice, sarcinile administraţiei centrale şi locale devin tot mai complexe (1).
Modernizarea, introducerea aparatelor electronice şi a Internetului, operarea cu
termeni specifici informaţiei şi ciberneticii nu a înlăturat tradiţionalii termeni juridici şi nici
munca administrativă, nu a condus şi nu va conduce la înlăturarea funcţionarului public
din aparatul administrativ, singurul capabil să influenţeze politicile administrative (2).
Drept urmare, în perioada actuală şi în perspectiva noilor evoluţii pe care le
presupune euro-conformizarea activităţii administrative, problemele care se pun ţintesc
spre crearea unui nou tip de administrator capabil să transforme şi să exprime nevoile
şi practicile administrative cu ajutorul tehnicii (3). De aici, necesitatea unei pregătiri
profesionale mai complexe, axată şi pe evoluţiile ştiinţei şi tehnicii, la nivelul exigenţelor
mileniului trei, pentru funcţionarul public devenit specialist de înaltă clasă în domeniul
administraţiei publice.
Pe fondul acestor evoluţii obiective, activităţile de selecţie şi recrutare a
funcţionarilor publici cunosc noi particularităţi, noi exigente şi noi responsabilităţi
pentru cei ce gestionează funcţia publică şi resursele umane din administraţia publică (4).
Nu se mai poate vorbi despre metodele tradiţionale utilizate de-a lungul istoriei, în rândul
cărora s-au impus o serie de criterii de selecţie: originea, pregătirea, starea materială,
caracterul, moralitatea, sistemul relaţional, potenţialul fizic, experienţa, calităţile moral-
volitive ş.a. (5). Ponderea utilizării acestora s-a modificat conform cu evoluţia societăţii, cu
esenţa regimurilor politice şi a politicilor guvernelor în domeniul administraţiei de stat,
precum şi cu tradiţiile naţionale, raporturile dintre politic şi administraţie, gradul de
civilizaţie şi de democratizare a vieţii politice ş.a.m.d.
În lumea occidentală ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două mari
categorii de metode de selectare a funcţionarilor publici:
303
dr. Niculae Neagu
a) nedemocratice, aplicate îndeosebi în epoca sclavagistă şi în evul mediu, care se

bazau pe: hazard, noroc, nepotism, ereditate, origine socială şi stare materială dovedite ş.a.;
b) democratice, utilizate de administraţiile moderne, bazate pe selecţia politică,
intelectuală şi profesională (6).
Evoluţia criteriilor şi metodelor de selectare a funcţionarilor publici trebuie tratată
deopotrivă sub aspect formal-juridic şi real-uman (7). Este un fapt demonstrat acela că
metoda examinării candidaţilor a fost utilizată începând din antichitate şi până în
capitalism (8), sau că nepotismul, specific antichităţii şi feudalismului, inclus între
metodele nedemocratice, se manifestă sub alte forme şi în societăţile contemporane,
inclusiv în România. Ambele, dar mai ales ultima metodă se manifestă mai puţin sub
aspectul său formal-juridic şi mai mult ca fenomen real, mai ales din interese de partid (9).
Pe fondul acestor evoluţii, ştiinţa dreptului administrativ a fost preocupată să
fundamenteze şi să propună legiuitorului noi soluţii de contracarare a metodelor
nedemocratice şi de întărire a spiritul de responsabilitate politică şi socială în tratarea
funcţiei publice.
În legislaţia ţărilor Uniunii Europene au fost inserate două principii
democratice care asigură accesul oricărui cetăţean la funcţiile publice: principiul
egalităţii şi principiul meritului. Primul semnifică deschiderea şi egalitatea de şanse la
accesul în funcţii publice; cel de-al doilea sugerează că în funcţii publice nu au acces şi nici
nu pot rezista decât persoanele cu anumite calităţi, între care meritul şi competenţa (adică
nivelul de cunoştinţe şi de pregătire demonstrat prin eficienţa şi eficacitatea muncii) sunt
primordiale.
La acestea, majoritatea constituţiilor din Europa adaugă principiul recrutării prin
concurs şi fixează o serie de precondiţii
Astfel, principiul egalităţii la accesul la funcţii publice nu mai este înţeles decât ca
o egalitate de tratament aplicat tuturor candidaţilor din partea legiuitorului şi a
autorităţilor. Este vorba despre o egalitate a şanselor pentru toţi cei care, îndeplinind
condiţiile minimale stabilite de lege, intră în concursul propriu-zis. Apoi, pe baza
principiului meritului (10), se face departajarea candidaţilor la accesul în funcţia
publică.
Potrivit aprecierii profesorului Antonie Iorgovan, „una dintre cele mai reuşite
reglementări în materie” a fost inserată în Constituţia Spaniei, prin „consacrarea
principiului dreptului fundamental al cetăţenilor de acces în condiţii de egalitate la funcţiile
şi însărcinările publice”, precum şi al principiului „accesului la funcţiile publice pe bază
de merit şi de capacitate” (11).
1.2. Consacrarea principiilor în Constituţia şi legislaţia românească

Articolul 16 din Constituţia României, revizuită, consacră principiul egalităţii în
drepturi, astfel:
„(1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi
fără discriminări;
(2) Nimeni nu este mai presus de lege;
(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile
legii, de persoanele care au cetăţenie română şi domiciliul în ţară. Statul român
garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi
demnităţi;
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii
Europene care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în
autorităţile administraţiei publice locale”.
304
Rezultă şi deducem că, pentru cetăţenii români care au domiciliul în ţară, nu

există impedimente pentru ocuparea funcţiilor publice, altele decât cele constituţionale
sau legale, legile incluzând şi regulamentele celor două Camere ale Parlamentului (12).
Astfel, funcţiile şi demnităţile publice de sorginte politică - Preşedintele României,
parlamentarii, membrii Guvernului, consilierii judeţeni, consilierii locali şi primarii - sunt
ocupate, în urma alegerilor democratice, pe baza votului cetăţenilor.
Celelalte funcţii publice care compun executivul - secretarii de stat şi prefecţii -
sunt ocupate pe baza criteriilor selecţiei libere a Primului-ministru, numirea în funcţie fiind
făcută prin hotărârea Guvernului pentru prefecţi, şi prin decizia Primului-ministru pentru
secretarii de stat, aspecte care nu comportă multe explicaţii
În legătură cu instituţiile prefectului şi subprefectului se cuvin câteva nuanţări.
Prin intrarea în vigoare a art. 13 şi 14 ale Legii nr.340/2004 şi modificările substanţiale
aduse Statutului funcţionarilor publici prin Legea nr.161/2003 (transformarea funcţiilor de
prefect şi subprefect în funcţii publice) intrarea în Corpul prefecţilor şi/sau în Corpul
subprefecţilor se face în urma concursului organizat în condiţiile legii. Legea, însă, lasă
posibilitatea profesionalizării acestor funcţii şi prin selecţia în funcţiile de prefect şi de
subprefect, în baza unor criterii profesionale, apolitice. De asemenea, ea permite şi
derogarea legală de a admite numirea fără concurs în funcţia de prefect a persoanelor care
au calitatea de membru al Corpului de rezervă al prefecţilor, şi/sau al Corpului de rezervă
al subprefecţilor, corpuri din care fac parte persoanele care au deţinut funcţia de prefect
sau de subprefect, până la intrarea în vigoare a Legii nr.340/2004 (13).
Ne raliem şi noi celor care consideră că modul în care a fost construită strategia de
constituire a celor două corpuri de rezervă (Corpul de rezervă al prefecţilor şi Corpul de
rezervă al subprefecţilor), ne conduc spre utilizarea altor criterii decât cele legale, criteriul
cel nou utilizat fiind vizibil de ordin politic (14).
În referire la accesul la ocuparea funcţiilor statutare, examinarea conţinutului
Legii nr.188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ne arată că
intrarea în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs organizat în condiţiile legii
pentru toate categoriile de funcţii. Astfel, pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici
concursul este organizat de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar pentru
ocuparea funcţiilor de execuţie concursul este organizat de către autorităţile şi instituţiile
publice din administraţia publică centrală sau locală (15).
1.3. Condiţiile de acces la funcţiile public în legislaţia românească

În doctrină se susţine că prin condiţiile de acces la funcţia publică trebuie
înţelese acele componente specifice ale funcţiei publice prin care clasa politică şi
legiuitorul urmăresc să protejeze corpul funcţionarilor publici, să garanteze
valorificarea socială a funcţionarilor publici şi să limiteze, în primul rând, eventualele
elemente de arbitrariu în selecţie. Aceste componente apar îndeosebi sub forma unor
condiţii impuse, care au şi raţiuni politice (16) şi raţiuni tehnico-administrative (17).
Autorii ştiinţei dreptului administrativ vorbesc despre condiţii generale, necesare
pentru ocuparea oricărei funcţii publice, privită ca profesie ai căror titulari au dreptul la o
carieră (18) şi de condiţii speciale, necesare pentru ocuparea anumitor funcţii din
administraţia publică, cum ar fi cele din sfera justiţiei sau a legislativului (19). Aici am
putea încadra şi criteriul social, aplicat şi în unele ţări ale Uniunii Europene, pentru
selecţia prin burse speciale de studii şi contracte de activitate în mediul rural la terminarea
studiilor universitare. Potrivit Statutului funcţionarilor publici, un număr de funcţii publice
sunt alocate şi/sau rezervate absolvenţilor unor programe specializare (20), organizate în
vederea numirii într-o funcţie publică, sau la instituţii din străinătate (21).
305
dr. Niculae Neagu
Condiţiile generale de acces la funcţia publică ne apar, deci, ca elemente specifice

funcţiei publice prin care legiuitorul urmăreşte să evite arbitrariul şi să promoveze
calitatea şi meritul în recrutarea şi încadrarea viitorilor funcţionari publici (22). Aici ne
referim exclusiv la semnificaţia de profesie a funcţiei publice, bazată pe norme clare care
permit accesul şi evoluţia în carieră a titularului funcţiei publice.
Prin comparaţie, ne vom apleca asupra reglementării din perioada interbelică din
România, şi vom constata faptul că Statutul, în Capitolul II intitulat „Condiţii generale a
admisibilităţii în funcţiuni”, care conţinea doar două articole, stipula că funcţionarii
publici, fără deosebire de sex, trebuiau: a) să fie cetăţeni români; b) să fie majori, de 21 de
ani împliniţi; c) să fie apţi pentru serviciu din punct de vedere al sănătăţii şi d) să nu fi
suferit vreo condamnare „importantă”. În privinţa candidaţilor de sex masculin, aceştia
trebuiau să mai îndeplinească condiţia satisfacerii „legii recrutării” şi pe cea de a se
„bucura de toate drepturile civile şi politice”. În art. 6 al Statutului se crea condiţia
jurământului de loialitate faţă de Rege, specific regimurilor politice ale monarhiilor
constituţionale.
În ţările Uniunii Europene, în sfera condiţiilor generale pentru ocuparea funcţiilor
publice sunt incluse condiţiile îndeplinirii obligaţiilor militare, exerciţiului drepturilor
civile şi cetăţeniei (naţionalitatea), care sunt alăturate celor de studii, de stare de sănătate
ş.a., impuse şi pentru alte funcţii decât cele publice.
Probleme discutabile ridică subiectul şi condiţia cetăţeniei statului, întrucât o serie
de constituţii naţionale şi legi au menţinut această condiţie pentru ocuparea unei funcţii
publice. Singură, Irlanda nu interzice, prin Constituţie, ca principiu imperativ, accesul
cetăţenilor străini la funcţii publice. Recent, şi în Olanda s-a declanşat un proces de
reformă şi dezbateri pe marginea imperativelor noului drept comunitar. De asemenea,
discuţii aprinse se poartă în jurul condiţiei obiective: condiţia de sex, pentru funcţiile care,
în mod tradiţional, erau rezervate, fie numai bărbaţilor, fie numai femeilor. În prezent
aproape în nici o ţară nu se mai vorbeşte despre această condiţie. În România problematica
egalităţii între bărbaţi şi femei a fost rezolvată prin promulgarea Legii nr.202/2002 privind
egalitatea între femei şi bărbaţi (23).
În ţările aparţinând Uniunii Europene mai apare condiţia aptitudinilor
intelectuale. S-au iscat divergenţe în privinţa modului de verificare şi a autorităţii care
„cântăreşte” şi decide asupra nivelului minimal impus. În acest sens, există mai multe
sisteme de evaluare – comensurare: a) direct de către organele administraţiei; b) de către
jurii de concurs constituite din experţi neutri, separat de administraţie şi c) fiinţarea unui
organism public specializat pentru astfel de operaţiuni: Comisia funcţiei publice.
Îndeplinirea condiţiei de sănătate este verificată prin depunerea certificatului
eliberat de medici sau instituţii medicale autorizate, doar în două dintre cel 25 de ţări
membre ale Uniunii Europene fiinţând servicii medicale ale administraţiei (24).
În ceea ce priveşte condiţiile generale de acces la funcţiile din administraţia
publică din România, ele sunt cele precizate în articolul 54 din Legea nr.188/1999. În
virtutea acestora, poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte cumulativ
următoarele condiţii:
a) are cetăţenia română şi domiciliul în România;
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
c) are vârsta de minimum 18 ani;
d) are capacitate deplină de exerciţiu;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează,
atestată pe bază de examen medical de specialitate;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
306
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra

statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică
înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu
intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în
care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
În afara acestora, este evident că, pentru domenii şi activităţii speciale, prin legi
speciale pot fi stabilite şi alte condiţii referitoare la vârstă, aptitudini, sănătate, pregătire
specială, cursuri de specializare ş.a.
Astfel, condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare
participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcţiilor publice de
execuţie se stabilesc astfel:
a) un an în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea
funcţiilor publice de execuţie de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru
ocuparea funcţiilor publice de execuţie de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6
luni pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie de grad profesional asistent din clasa a
III-a;
b) 5 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea
funcţiilor publice de execuţie de grad profesional principal;
c) 9 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea
funcţiilor publice de execuţie de grad profesional superior.
De asemenea, condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare
participării la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funcţiilor publice de
conducere se stabilesc astfel:
a) 2 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere de: şef birou, şef serviciu şi secretar al comunei, precum şi
a funcţiilor publice specifice asimilate acestora;
b) 5 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere, altele decât cele prevăzute la litera (a).
În fine, pentru participarea la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere, candidaţii trebuie să fi absolvit studii de masterat sau
postuniversitare în domeniul administraţiei publice, management ori în specialitatea
studiilor necesare exercitării funcţiei publice.
Statutul impune, de asemenea, condiţia depunerii declaraţiei de avere (25) la
numirea în funcţia publică, care devine, astfel, o altă condiţie generală, în plus faţă de cele
enunţate în art. 50, precum şi cea a depunerii jurământului de credinţă; refuzul îndeplinirii
acestor condiţii se consemnează şi în scris şi atrage revocarea actului administrativ de
numire în funcţia publică (26).
1.4. Recrutarea funcţionarilor publici

Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie
Corpul funcţionarilor publici. Art. 56 stipulează că ocuparea funcţiilor publice vacante
şi a funcţiilor publice temporare, şi într-un anume sens, şi intrarea în Corpul funcţionarilor
publici se face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs. Analiza textului legii
ne conduce la concluzia că, fără îndoială, concursul rămâne singura metodă de a accede
la funcţii publice, inclusiv promovarea presupunând participarea la concurs sau examen,
iar transferul şi/sau redistribuirea vizează funcţionarii publici existenţi în sistem (27).
307
dr. Niculae Neagu
În opinia majorităţii autorilor şi a legiuitorului român, concursul este metoda cea

mai indicată pentru recrutarea viitorilor funcţionari publici. Se susţine şi constituie un
adevăr, faptul că această metodă asigură, în primul rând, cel mai înalt grad de transparenţă,
şi, prin publicitatea obligatorie, controlul opiniei publice asupra politicilor şi practicilor de
personal din administraţia publică.
Aceeaşi publicitate asigură o mai bună informare exterioară, un interes crescând
pentru ocuparea funcţiilor publice, prezenţa unui număr mai mare de candidaţi, o selecţie
mai riguroasă a valorilor şi o calitate superioară a celor admişi.
Nu în ultimul rând, este eliminat subiectivismul în alegerea personalului,
întrucât concursul se ţine numai dacă au fost îndeplinite toate condiţiile de formă şi de fond
stabilite, iar, ulterior, numirea pe post se va face doar dacă cei admişi au îndeplinit, în cel
mai înalt grad, condiţiile prestabilite (28).
Potrivit legii (29), concursul pentru ocuparea funcţiei publice va fi organizat,
astfel:
- pentru înalţi funcţionari publici, de către o comisie de concurs, formată din 5
personalităţi recunoscute ca specialişti în administraţia publică, numită prin decizia
primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor;
- pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice, exceptându-le
pe cele de şef de birou şi şef de serviciu, funcţia publică de secretar al comunei, de către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
- pentru ocuparea funcţiilor de secretar al comunei, de şef de birou şi şef de serviciu,
şi pentru toate funcţiile publice de execuţie, de către autorităţile sau instituţiile publice din
administraţia publică centrală şi locală;
În vederea verificării şi a validării condiţiilor legale de organizare şi desfăşurare a
concursurilor pentru ocuparea funcţiilor publice vacante de către autorităţile şi instituţiile
publice organizatoare, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici desemnează un
responsabil de procedură, care este un funcţionar public, reprezentant al acesteia în
comisia de concurs.
Concursul pentru admiterea la programele organizate în condiţiile legii, pentru
obţinerea statutului de manager public se organizează şi se gestionează de instituţiile
abilitate, potrivit legii, să organizeze asemenea programe, cu avizul Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Legea stabileşte câteva principii care guvernează organizarea şi desfăşurarea
concursurilor pentru ocuparea funcţiilor publice (30), după cum urmează:
a) principiul competiţiei deschise care presupune că orice persoană care îndeplineşte
condiţiile legale poate lua parte la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice;
b) principiul transparenţei în organizarea şi desfăşurarea concursului, impune
publicitatea procedurilor de organizare, desfăşurare şi finalizare a acestuia;
c) principiul meritelor profesionale şi al competenţei, cere ca numai candidatul care
a obţinut cele mai bune rezultate să fie declarat câştigător şi să fie numit în funcţia
publică;
d) principiul egalităţii accesului la funcţiile publice, reprezintă adaptarea şi aplicarea
principiului constituţional al egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor şi cere ca
înscrierea la concursul pentru ocuparea funcţiilor publice să nu fie condiţionate de
criterii discriminatorii.
În rândul garanţiilor instituite pentru corecta şi obiectiva desfăşurare a
concursurilor pentru ocuparea funcţiilor publice, s-a prevăzut dreptul oricărei persoane
nemulţumite de rezultatul acestuia de a se adresa instanţei de contencios administrativ,
care verifică respectarea condiţiilor legale, inclusiv de ordin procedural, privind
organizarea şi desfăşurarea concursului, motivele pentru care conducătorul autorităţii sau
308
instituţiei publice a validat sau invalidat rezultatele prezentate de către comisia de concurs.
Atragem atenţia asupra faptului că instanţa de contencios poate anula rezultatele
concursului atunci când constată că au fost încălcate prevederile legii, dar nu poate să
schimbe rezultatele concursului organizat şi desfăşurat conform prevederile legii, în
această situaţie ele rămânând la aprecierea exclusivă a autorităţilor sau instituţiilor publice
organizatoare.
Este de analizat şi situaţia în care o autoritate sau instituţie publică refuză
nejustificat să înscrie la concurs o persoană fizică, încălcând principiul egalităţii în
drepturi la accesul la funcţiile publice. Şi în această situaţie, persoana nemulţumită se poate
adresa instanţei de contencios administrativ care va verifica dacă persoana a îndeplinit sau
nu condiţiile stabilite de lege (32). În această situaţie, rezultatele concursului ar putea fi
anulate de instanţa de contencios administrativ şi de aceea până la pronunţarea instanţei,
rezultatele stau sub semnul incertitudinii o lungă perioadă de timp, nefiind stipulate
termene reduse şi/sau suspendarea concursului până la pronunţarea definitivă a instanţei.
Atragem atenţia şi asupra faptului că simplul fapt al participării la concursul
pentru ocuparea unei funcţii publice nu conferă unei persoane dreptul de a ocupa, în
mod automat, acea funcţie publică pentru care a concurat şi a fost declarat câştigător. Se
ştie că participarea la un concurs reprezintă un drept, ori numai susţinerea faptică a
probelor concursului nu reprezintă şi nici nu include şi dreptul de a ocupa funcţia publică,
decât în situaţia în care persoana în cauză a obţinut cele mai bune rezultate la concursul la
care a participat. În context, învederăm obligaţia legală, pentru autorităţile sau instituţiile
publice, de a respecta ordinea meritelor participanţilor, indiferent, şi mai ales, dacă are
nevoie doar de o parte sau numai de unul dintre aceştia (33).
2. Organizarea şi desfăşurarea concursurilor pentru ocuparea

funcţiilor publice
2.1. Condiţii de participare la concursul sau examenul pentru promovarea

funcţionarilor publici
Am prezentat anterior principalele condiţii stipulate de Legea nr.188/1999,
republicată, pe care candidaţii trebuie să le îndeplinească pentru ocuparea unei funcţii
publice (34).
În afara acestor condiţii generale, pentru ocuparea unei funcţii publice şi promovare
în funcţii superioare, funcţie de categoria de funcţii vizate sau de gradul profesional al
acestora, legea a mai stabilit şi alte condiţii suplimentare sau speciale care vor trebui
avute în vedere de către cei care organizează concursurile sau examenele asupra cărora
vom stărui în cele ce urmează (35).
Legea stipulează faptul că, în cariera sa funcţionarul public poate promova în
funcţia publică şi poate avansa în treptele de salarizare, potrivit legii. Promovarea în clase
şi în grade profesionale şi avansarea în trepte de salarizare nu sunt condiţionate de
existenţa unui post vacant (36). Legea prevede că promovarea este o modalitate de
dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice superioare vacante, iar promovarea
în gradul profesional superior deţinut de funcţionarul public se face prin concurs sau
examen, organizat anual, prin transformarea postului deţinut de funcţionarul public ca
urmare a promovării concursului sau examenului.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea în gradul profesional imediat
superior celui deţinut, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele
condiţii (37):
a) să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care
promovează;
309
dr. Niculae Neagu
b) să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care avansează;
c) să fi obţinut cel puţin calificativul „Bine” la evaluarea performanţelor individuale în
ultimii 2 ani;
d) să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile
legii.
Legea nr.188/1999, republicată, stabileşte şi condiţiile pe care trebuie să le
îndeplinească candidatul pentru a participa la concursul organizat în vederea ocupării
funcţiilor publice de conducere vacante (38), şi anume:
a) să fie absolvenţi de masterat sau de studii postuniversitare în domeniul
administraţiei publice, management sau în specialitatea studiilor necesare exercitării
funcţiei publice;
b) să fie numiţi într-o funcţie publică din clasa I;
c) să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile
legii.
Modificările aduse mai recent Statutului funcţionarilor public au introdus sistemul
de promovare rapidă în funcţia publică (39). În virtutea noilor dispoziţii pot beneficia de
sistemul de promovare rapidă în funcţia publică:
a) persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru
obţinerea statutului de manager public;
b) funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut de art. 65, respectiv
concursul organizat pentru promovarea rapidă în funcţia publică pentru funcţionarii publici
care îndeplinesc condiţiile de vechime cerute pentru promovarea în gradul profesional
imediat superior celui deţinut.
Pot participa la concursul prevăzut la litera (b), acei candidaţi care îndeplinesc
cumulativ următoarele condiţii:
a) persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru
obţinerea statutului de manager public;
b) funcţionarii publici care au promovat concursul organizat, în condiţiile legii, în
vederea promovării rapide în funcţia publică.
Funcţionarii publici care nu îndeplinesc condiţiile de vechime prevăzute pentru
promovarea în gradul profesional imediat superior celui deţinut pot participa la concursul
organizat, în condiţiile legii, în vederea promovării în funcţia publică dacă îndeplinesc
cumulativ următoarele condiţii:
a) au cel puţin un an vechime în gradul profesional al funcţiei public din care
promovează;
b) au obţinut calificativul „Foarte bine” la evaluarea performanţelor profesionale
individuale din ultimul an;
c) nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile
legii;
d) au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în ultimul an.
Funcţionarii publici de execuţie, care au dobândit o diplomă de studii de nivel
superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, au dreptul de a participa la
concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care
sunt încadraţi (40).
Mai trebuie precizat şi reţinut faptul că, în afara acestor condiţii generale specifice
stabilite de lege, conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice ale administraţiei
publice centrale şi locale care organizează concursul, pot stabili, prin ordin sau dispoziţii,
anumite condiţii specifice de participare la concurs, luând în considerare cerinţele
cuprinse de fişa postului pentru fiecare dintre funcţiile publice vacante scoase la concurs.
310
Stabilirea condiţiilor specifice care trebuie îndeplinite pentru participarea la

concursul pentru intrarea în Corpul funcţionarilor publici şi pentru promovarea în funcţii
publice superioare pot ţine cont şi de elemente, cum sunt:
- vechimea minimă cerută pentru specificul funcţiei (41), exceptând funcţiile publice
de debutant;
- studiile de specialitate cerute pentru ocuparea funcţiei respective;
- necesitatea şi gradul de cunoaştere a unei limbi de circulaţie internaţională;
- necesitatea şi nivelul cunoştinţelor de operare (programare) pe calculator;
- necesitatea cunoaşterii limbii, sau a mai multor limbi, ale minorităţilor naţionale în
unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia deţin o pondere de peste 20% din numărul
total al locuitorilor.
2.2. Comisiile de concurs şi comisiile de soluţionare a contestaţiilor

Potrivit art. 8 alineat 1 din H.G. nr.757 din 29 octombrie 2003 privind organizarea
şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, condiţiile de desfăşurare a concursului se
publică, prin grija autorităţii sau instituţiei publice organizatoare în Monitorul Oficial,
partea a III-a, cu cel puţin 30 de zile mai înainte de data desfăşurării concursului. Fac
excepţie concursurile pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici şi cele pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere vacante, pentru care, publicitatea se face prin grija
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (42).
Condiţiile de participare şi condiţiile de desfăşurare a concursului, bibliografia şi
celelalte date necesare desfăşurării concursului se afişează la sediul autorităţii sau
instituţiei publice organizatoare a concursului, şi dacă autoritatea sau instituţia publică
are pagină de Internet, se publică pe această pagină (43).
În vederea organizării şi desfăşurării concursului, autorităţile şi instituţiile publice
organizatoare au obligaţia de a solicita avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici cu cel puţin 45 de zile mai înainte de data susţinerii concursului (44), solicitare
care trebuie să conţină:
a) condiţiile de desfăşurare a concursului, respectiv data până la care se pot depune
dosarele de înscriere, autoritatea sau instituţia publică la care se depun dosarele de
înscriere, precum şi data, ora şi locul organizării fiecărei probe a concursului;
b) condiţiile de participare la concurs, respectiv funcţiile publice vacante pentru
ocuparea cărora se organizează concursul, condiţiile prevăzute de lege pentru
ocuparea acestor funcţii publice, condiţiile de studii necesare ocupării fiecărei
funcţii publice vacante, alte condiţii specifice prevăzute în fişa postului aferentă
fiecărei funcţii publice vacante;
c) bibliografia, stabilită de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
organizatoare a concursului, pe baza propunerilor compartimentelor de specialitate;
d) alte menţiuni referitoare la organizarea concursului sau la condiţiile de participare
la concurs.
În baza avizului Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, mai înainte cu 30 de
zile datei susţinerii concursului, autoritatea sau instituţia publică organizatoare a
concursului are obligaţia de a constitui comisia de concurs şi comisia de evaluarea a
contestaţiilor, să publice în Monitorul Oficial condiţiile de desfăşurare a concursului şi să
afişeze la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare, ori pe pagina de Internet,
condiţiile de desfăşurare, condiţiile de participare la concurs, bibliografia, actele solicitate
candidaţilor pentru dosarul de înscriere.
În situaţiile în care concursul se organizează de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, condiţiile de participare se aprobă prin ordin, de către preşedintele
Agenţiei, la propunerea autorităţilor şi a instituţiilor publice în al căror stat de funcţii sunt
311
dr. Niculae Neagu
prevăzute funcţiile publice vacante. De asemenea, preşedintele Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici aprobă şi condiţiile de participare la concursul organizat pentru
recrutarea înalţilor funcţionari publici, inclusiv pentru cel organizat de Agenţia Naţională a
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are obligaţia să emită avizul, să
transmită avizul şi să comunice numele, prenumele şi funcţia deţinută de reprezentantul său
în comisia de concurs în 10 zile lucrătoare de la data primirii solicitării.
Calitatea de membru în comisia de concurs este incompatibilă cu cea de
membru a comisiei de soluţionare a contestaţiilor. Desemnarea membrilor în comisiile
de concurs, respectiv de soluţionare a contestaţiilor se va face cu respectarea regimului
conflictului de interese privind funcţionarii publici, prevăzute de lege.
Preşedintele comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluţionare a
contestaţiilor se desemnează din rândul membrilor, prin actul administrativ de constituire a
comisiilor.
Nu pot fi membrii în comisia de concurs sau în comisia de soluţionare a
contestaţiilor persoanele care au calitatea de: a) demnitar şi b) soţ, soţie, rudă sau afin până
la gradul al IV-lea, inclusiv cu oricare dintre candidaţi.
Situaţia de incompatibilitatea poate fi sesizată de persoanele în cauză, de oricare
dintre candidaţi, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a
concursului, sau de către oricare altă persoană interesată. În situaţia în care persoana care
are competenţă de numire a membrilor în comisia de concurs va constata o situaţie de
incompatibilitate va lua măsuri de înlocuire, în termen de 2 zile de la data sesizării, a
membrului respectiv din comisie, cu o altă persoană care să îndeplinească condiţiile cerute
de lege.
Un membru al comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluţionare a
contestaţiilor, poate fi desemnat de organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor
publici cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Şi acest membru trebuie să
îndeplinească condiţiile stabilite pentru regimul conflictelor de interese, precizate anterior.
Reprezentanţii desemnaţi de către organizaţiile sindicale reprezentative în cadrul
comisiilor de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor vor fi numiţi cu acordul federaţiei
sau, după caz, al uniunii la care sunt afiliate organizaţiile sindicale respective.
În afara normelor generale referitoare la constituirea comisiilor de concurs pentru
ocuparea funcţiilor publice, prin H.G. nr.1209/2003 au fost stabilite şi alte precizări,
după cum urmează:
a) la concursul pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici, care se organizează
anual şi/sau trimestrial pentru funcţiile vacante, comisia de concurs este formată din 5
membri din rândul personalităţilor recunoscute ca specialişti în administraţia publică,
numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi
internelor.
Comisia de soluţionare a contestaţiilor este formată din 5 personalităţi, desemnate
în aceleaşi condiţii, stabilite de lege.
b) la concursul pentru recrutarea funcţionarilor publici de către Agenţia Naţională
a Funcţionarilor Publici, care se organizează trimestrial, în limita funcţiilor vacante
stabilite prin planul de ocupare a funcţiilor publice, sau în cazul vacantării acestor funcţii
publice şi în cursul anului – comisia constituită este formată din 5 membri, cu respectarea
următoarelor condiţii:
- 3 membrii sunt funcţionari publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în
al cărui stat de funcţii figurează funcţia publică scoasă la concurs;
312
- 2 membrii sunt funcţionari publici din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor

Publici, dintre care cel puţin unul deţine o funcţie publică echivalentă cu funcţia
publică pentru care se organizează concursul.
Membrii comisiei de concurs trebuie să aibă cunoştinţele necesare evaluării
probelor de concurs şi experienţă în evaluarea cunoştinţelor şi aptitudinilor candidaţilor,
specifice procesului de recrutare.
Comisia de soluţionare a contestaţiilor este formată din 5 membri desemnaţi cu
respectarea normelor şi criteriilor precizate anterior
a) la concursul pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, a funcţiilor publice
de şef serviciu şi şef birou, comisia de concurs respectiv comisia de soluţionare a
contestaţiilor, vor fi compuse din 5 membri, desemnaţi cu respectarea următoarelor
condiţii:
- cel puţin 3 membrii sunt funcţionari publici, dintre care cel puţin unul deţine o
funcţie publică echivalentă cu funcţiile publice pentru care se organizează
concursul:
- un membru este reprezentant al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
b) concursul pentru admiterea la programele de formare specializată în
administraţia publică, organizat în scopul numirii într-o funcţie publică se desfăşoară în
baza Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului naţional pentru
admiterea la programul de formare specializată în administraţia publică cu durata de 2 ani
aprobat prin hotărârea Guvernului.
În vederea organizării concursului pentru recrutarea funcţionarilor publici se
constituie comisia de concurs şi, respectiv, comisii de soluţionarea contestaţiilor, prin
actul administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a
concursului (45).
Comisia de concurs este formată din 5 membri desemnaţi cu respectarea
următoarelor condiţii:
a) cel puţin 3 sunt funcţionari publici, dintre care cel puţin unul deţine o funcţie
publică echivalentă cu funcţiile publice pentru care se organizează concursul;
b) un membru este reprezentant al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Membrii comisiei de concurs trebuie să aibă:
a) cunoştinţele necesare evaluării probelor de concurs;
b) experienţă în evaluarea cunoştinţelor şi aptitudinilor candidaţilor, specifice
procesului de recrutare.
Membrii comisiei de concurs trebuie să prezinte cazierul administrativ eliberat de
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Comisiile de concurs (46) au următoarele atribuţii principale:
a) selectează dosarele de concurs ale candidaţilor;
b) stabilesc subiectele pentru proba scrisă;
c) stabilesc planul interviului şi realizează interviul;
d) notează pentru fiecare candidat fiecare probă a concursului;
e) transmit compartimentelor de resurse umane, prin secretariatul comisiei, rezultatele
concursului pentru a fi comunicate candidaţilor.
Comisia de soluţionare a contestaţiilor este formată din 5 membri desemnaţi cu
respectarea aceloraşi condiţii ca şi cele pentru comisia de concurs.
Comisiile de soluţionare a contestaţiilor (47) au următoarele atribuţii:
a) soluţionează contestaţiile depuse de candidaţi cu privire la notarea fiecărei probe a
concursului;
b) transmit, prin secretariatul comisiei, compartimentelor de resurse umane rezultatele
contestaţiilor pentru a fi comunicate candidaţilor.
313
dr. Niculae Neagu
Comisiile de concurs şi comisiile de soluţionare a contestaţiilor îşi încetează

activitatea după soluţionarea contestaţiilor depuse de candidaţi şi după comunicarea
rezultatelor finale. La finalizarea activităţilor, ambele comisii au obligaţia de a preda, pe
bază de proces-verbal, prin secretarul comisiei, toate documentele concursului la
compartimentul de resurse umane.
Se constituie Secretariatul (48) comisiei de concurs, a cărei componenţă se
stabileşte prin actul administrativ de constituire a concursului, care are următoarele
atribuţii:
a) veghează la respectarea procedurii de organizare şi desfăşurare a concursului;
b) întocmeşte, redactează şi semnează alături de comisia de concurs întreaga
documentaţie privind activitatea specifică a acesteia;
c) asigură transmiterea rezultatelor concursului compartimentelor de resurse umane,
pentru a fi comunicate candidaţilor;
d) îndeplineşte orice sarcini specifice necesare pentru buna desfăşurare a concursului.
Activitatea de secretariat se realizează de funcţionarii publici desemnaţi din cadrul
compartimentelor de resurse umane sau de funcţionarii publici cu atribuţii de acest gen
prevăzute în fişa postului.
2.3. Procedura de desfăşurare a concursului

Concursul pentru recrutarea funcţionarilor publici constă în trei etape: a)
selectarea dosarelor de concurs; b) proba scrisă şi c) interviu.
În vederea participării la concurs, fiecare candidat depune câte un dosar de
înscriere, şi vor participa la concurs numai candidaţii ale căror dosare au fost selecţionate
de comisia de concurs.
Proba scrisă constă în redactarea unei lucrări sau rezolvarea unor teste grilă, în
prezenţa comisiei de concurs.
Probele de concurs, proba scrisă şi interviul se notează cu puncte de la 1 la 100.
Promovarea fiecărei probe se face ca urmare a obţinerii punctajului minim de 50 de puncte
pentru fiecare dintre cele două probe. Punctajul final, necesar pentru promovarea
concursului, este de minimum 100 de puncte şi se obţine prin cumularea punctajului
obţinut la fiecare dintre probele concursului, respectiv proba scrisă şi interviul.
Astfel, vor fi declaraţi admişi candidaţii care au promovat cele două probe, cu
precizarea faptului că promovarea probei scrise este obligatorie pentru susţinerea
interviului.
Desfăşurarea concursului pentru ocuparea unei funcţii publice este precedată, aşa
cum am expus anterior, de obţinerea avizelor necesare din partea Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, de realizarea publicităţii legale, de afişarea condiţiilor de
desfăşurare a concursului, de constituirea comisiilor de concurs, a comisiei de soluţionarea
a contestaţiilor şi a secretariatului, precum şi de solicitarea dosarelor de concurs de la
candidaţii înscrişi pentru concurs.
Astfel, în vederea participării la concurs, candidaţii sunt obligaţi să depună la
secretariatul concursului, în cel mult 20 de zile de la data publicării anunţului despre
concurs, dosarul de concurs.
Dosarul de concurs va cuprinde în mod obligatoriu:
a) copia actului de identitate;
b) formularul de înscriere;
c) copiile diplomelor de studii şi ale altor acte care atestă efectuarea unor specializări;
d) copia carnetului de muncă sau, după caz, o adeverinţă care să ateste vechimea în
muncă şi, după caz, în specialitate;
e) cazierul judiciar;
314
f) adeverinţa care să ateste starea de sănătate corespunzătoare;

g) copia fişei de evaluare a performanţelor profesionale individuale sau, după caz,
recomandarea de la ultimul loc de muncă;
h) declaraţia pe propria răspundere sau adeverinţa care să ateste că nu a desfăşurat
activităţi de poliţie politică.
Copiile de pe actele menţionate anterior se prezintă însoţite de documentele
originale sau vor fi certificate pentru conformitate cu originalul de către secretariatul
comisiei de concurs, ori vor fi prezentate copii legalizate.
Formularele de înscriere se pun la dispoziţia candidaţilor prin secretariatul comisiei
de concurs din cadrul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului.
În situaţia în care, din motive obiective şi inevitabile, nu pot fi respectate data şi
ora desfăşurării concursului, autoritatea sau instituţia publică organizatoare are obligaţia de
a anunţa, prin aceleaşi mijloace de informare (Monitorul Oficial partea a III-a) modificările
intervenite în desfăşurarea concursului.
După curgerea a maxim 5 zile de la data expirării termenului de 20 de zile pentru
depunerea dosarului de concurs, comisia de concurs are obligaţia de a selecta şi verifica
dosarele candidaţilor sub aspectul îndeplinirii tuturor condiţiilor de participare la concurs.
Rezultatele selectării dosarelor de înscriere se afişează, în termen de 5 zile, cu
menţiunea „admis” sau „respins”, la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a
concursului.
Comisia de concurs va stabili subiectele şi va alcătui seturile de subiecte pentru
proba scrisă, înainte cu două ore de ora stabilită începerii probei scrise.
Subiectele pentru proba scrisă se stabilesc pe baza bibliografiei de concurs, astfel
încât să poată fi verificată capacitatea de analiză şi sinteză a candidaţilor în concordanţă şi
raportat la nivelul şi specificul funcţiilor publice pentru care se organizează concursul.
Pentru ocuparea aceleaşi funcţii publice în cadrul aceluiaşi concurs, subiectele vor
fi identice pentru toţi candidaţii la acel concurs.
În situaţia în care comisia a decis ca proba scrisă să aibă loc prin rezolvarea unor
texte grilă, întrebările pot fi formulate cu 5 zile mai înainte de ziua susţinerii probei scrise,
cu condiţia ca numărul întrebărilor să fie de 3 ori mai mare decât numărul întrebărilor
stabilit pentru fiecare test grilă. În această situaţie, întrebările pentru fiecare test grilă în
parte se stabilesc cu două ore mai înainte de începerea probei scrise.
Seturile de întrebări (subiecte) se semnează de către toţi membrii comisiei de
concurs şi se închid în plicuri sigilate, purtând ştampila autorităţii sau a instituţiei publice
organizatoare a concursului.
În situaţia în care, din cauza numărului prea mare de candidaţi, proba scrisă se
organizează în mai multe serii de concurs, subiectele vor fi schimbate la fiecare serie, cu
excepţia cazului în care proba scrisă se susţine simultan (49).
Cu cel puţin 3 ore mai înainte de începerea probei scrise la locul desfăşurării
concursului, dacă este cazul, se va proceda la afişarea repartizării pe săli a candidaţilor.
Cu 30 de minute mai înainte de momentul începerii probei scrise se va efectua
apelul nominal al candidaţilor, în scopul îndepliniri formalităţilor prealabile, respectiv
verificarea identităţii fiecărui candidat în parte, efectuată pe baza cărţilor de identitate sau
a buletinului de identitate.
După verificarea identităţii, candidaţii nu mai au dreptul să părăsească sala, sub
sancţiunea eliminării din concurs. În situaţii excepţionale (de urgenţă) se permite ieşirea
temporară numai însoţiţi de unul sau altul dintre membrii comisiei de concurs sau dintre
persoanele care asigură supravegherea.
Durata probei scrise se stabileşte de comisia de concurs. Ea va fi fixată în funcţie
de gradul de dificultate şi complexitate al subiectelor, dar nu va putea depăşi 3 ore.
315
dr. Niculae Neagu
La ora şi data stabilite pentru începerea susţinerii probei scrise, comisia de concurs
prezintă candidaţilor seturile de subiecte şi invită un candidat să extragă un plic cu
subiectele de concurs.
Începând din momentul comunicării subiectelor de concurs către candidaţi, este
interzis accesul altor candidaţi întârziaţi şi al altor persoane în sălile de susţinere a probei
scrise, cu excepţia membrilor comisiei de concurs şi al personalului care asigură
secretariatul, respectiv supravegherea modului de desfăşurare a probei scrise. În acest caz,
candidatul este eliminat din concurs (50).
În încăperea în care are loc concursul, pe toată durata desfăşurării acestuia,
incluzând perioadele necesare formalităţilor prealabile şi a celor ulterioare finalizării
probei, candidaţilor nu le este permisă deţinerea sau folosirea vreunei surse de consultare
(informare), a telefoanelor mobile ori a altor mijloace de comunicare la distanţă.
Nerespectarea dispoziţiilor de mai sus, atrage eliminarea din concurs a
candidatului. Constatând încălcarea acestor dispoziţii comisia de concurs va proceda la
eliminarea candidatului din sală, va face menţiunea „anulat” pe lucrarea acestuia şi va
consemna cele întâmplate într-un proces-verbal (51).
Sub sancţiunea anulării, lucrările vor fi redactate de concurenţi numai pe seturile de
hârtie asigurată de autoritatea sau instituţia publică care organizează concursul. Acestea
vor purta ştampila autorităţii sau instituţiei publice organizatoare pe fiecare pagină, în
colţul din stânga sus.
La concursurile organizate pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici, seturile de
hârtie vor purta ştampila Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Prima filă a lucrării, după înscrierea numelui şi prenumelui candidatului în colţul
din dreapta sus, va fi lipită astfel încât datele înscrise să nu poată fi identificate şi se va
aplica ştampila autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului (52).
Fiecare candidat are obligaţia de a preda personal comisiei de concurs lucrarea
scrisă, respectiv textul grilă, până la expirarea timpului alocat probei scrise, semnând
borderoul special întocmit în acest sens (53).
Modul de acordare a punctajului pentru proba scrisă este stabilit de comisia de
concurs şi se afişează la finalizarea probei scrise, la locul de desfăşurare a concursului.
Conducătorii autorităţii sau a instituţiei publice organizatoare a concursului pot
stabili, pentru fiecare dintre probele concursului (proba scrisă şi interviul), în funcţie de
gradul de interes acordat acestora, o anumită pondere. În acest caz, atât punctajul de
minimum 100 de puncte (54), cât şi punctajul minim de câte 50 de puncte necesare pentru
promovarea fiecărei probe vor fi modificate în mod proporţional.
Interviul se susţine, de regulă, nu mai târziu de 5 zile lucrătoare de la data
susţinerii probei scrise.
Fiecare membru al comisiei de concurs poate adresa întrebări candidatului. Este
interzisă adresarea de întrebări referitoare la opiniile politice ale candidatului, activitatea
sindicală, religia, etnia, sexul, starea materială şi originea socială a acestuia.
Întrebările şi răspunsurile din interviu vor fi consemnate în anexa la procesul-verbal
întocmit de secretariatul comisiei de concurs, semnată de membrii comisiei şi de candidat.
La finalizarea fiecărei probe a concursului se întocmeşte câte un proces-verbal.
La finalizarea concursului se întocmeşte un proces-verbal integrator în care se
consemnează modul de desfăşurare a concursului şi rezultatele obţinute de candidaţi,
semnat de membrii comisiei de concurs.
Cunoaşterea limbilor străine se poate testa fie în cadrul probei scrise, fie în cadrul
interviului.
2.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor şi soluţionarea contestaţiilor
316
Potrivit art. 15 alineat 1 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare a

concursului pentru ocuparea funcţiilor publice, notarea probei scrise şi a interviului se
face, de regulă, în termen de 48 de ore, dar nu mai târziu de 3 zile de la data susţinerii
fiecărei probe.
Fiecare membru al comisiei acordă câte un punctaj, pentru fiecare probă. Acordarea
punctajului pentru fiecare probă în parte se face pe baza mediei aritmetice a punctajelor
acordate de fiecare membru al comisiei.
Lucrările scrise se corectează sigilate. Lucrările scrise care prezintă însemnări în
scopul identificării candidaţilor se anulează şi nu vor mai fi notate. Menţiunea „anulat” se
va face atât pe lucrare, cât şi pe borderoul de notare şi pe centralizatorul nominal,
consemnându-se aceasta în procesul-verbal.
După notarea de către fiecare membru al comisiei de concurs lucrările scrise vor fi
desigilate.
Punctajele obţinute, cu menţiunea „admis” sau „respins”, se comunică prin
afişare la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului în
termenele menţionate mai sus (de 48 de ore dar nu mai târziu de 3 zile de la data susţinerii
probei) astfel încât să se asigure rămânerea a cel puţin 24 de ore până la susţinerea viitoarei
probe, după soluţionarea eventualelor contestaţii.
Va fi considerat admis, la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante,
candidatul care a obţinut cel mai mare punctaj dintre candidaţii care au concurat
pentru această funcţie publică, cu condiţia ca acesta să fi obţinut punctajul minim necesar
promovării la ambele probe.
În situaţia balotajului (rezultate egale), are prioritate candidatul care a obţinut
punctajul cel mai mare la proba scrisă iar dacă egalitatea se menţine, are prioritate
candidatul care are specializări în domeniul funcţiei publice pentru care a candidat.
Comunicarea punctajelor şi a rezultatelor finale ale concursului se face prin
afişare, la locul desfăşurării concursului, în termenul maxim de 3 zile lucrătoare de la data
susţinerii concursului.
Punctajele fizice finale ale concursului, în ordine descrescătoare, vor fi înscrise într-
un centralizator nominal, în care se vor menţiona, pentru fiecare candidat, punctajul obţinut
la fiecare dintre probele concursului, în vederea unor eventuale contestaţii. Centralizatorul
final se semnează, pe fiecare pagină, de fiecare dintre membrii comisiei de concurs.
Autoritatea sau instituţia publică organizatoare a concursului, la solicitarea
candidaţilor, va pune la dispoziţia acestora documentele elaborate de comisia de concurs,
respectiv de comisia de soluţionarea a contestaţiilor, întrucât acestea reprezintă
„informaţii” de interes public (55).
Obligaţia de mai sus aparţine, în cazul concursurilor pentru recrutarea înalţilor
funcţionari publici, Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în urma transmiterii
documentaţiilor de către preşedinţii comisiilor de concurs sau, după caz, ai comisiilor de
soluţionare a contestaţiilor.
Fac excepţie de la normele precizate anterior documentele elaborate de comisia de
concurs, respectiv cele elaborate de comisia de soluţionare a contestaţiilor, care conţin date
cu caracter personal ale candidaţilor.
Oricum, orice candidat are acces, la solicitarea sa, la lucrarea individuală redactată
în cadrul probei scrise a concursului (56).
După afişarea rezultatelor obţinute la concurs, candidaţii nemulţumiţi pot face
contestaţie, în termen de 24 de ore de la data afişării punctajelor pentru fiecare probă a
concursului, la sediul autorităţii sau instituţiei organizatoare a concursului sub sancţiunea
decăderii din acest drept.
317
dr. Niculae Neagu
Comisia de soluţionare a contestaţiilor va analiza anexa la procesul-verbal întocmit

în care se consemnează întrebările şi răspunsurile la interviu, procesele-verbale întocmite
la finalizarea fiecărei probe şi procesul-verbal întocmit la finalizarea concursului în care
sunt consemnate modul de desfăşurare a concursului şi rezultatele obţinute de candidaţi.
După examinarea acestor documente, comisia de soluţionare a contestaţiilor va
proceda la aprobarea (admiterea) contestaţiei, prin acordarea unor noi punctaje pentru
fiecare dintre cele două probe şi modificarea punctajului final acordat de comisia de
concurs, doar în situaţia în care:
a) constată că punctajele nu au fost acordate potrivit baremului şi răspunsurilor din
lucrarea scrisă;
b) constată că există o diferenţă mai mare de 10 puncte / probă între punctajele
acordate de comisia de concurs şi comisia de soluţionare a contestaţiilor (57).
Contestaţiile vor fi respinse în situaţiile în care comisia de soluţionare a
contestaţiilor va constata că:
a) în urma analizării contestaţiei se constată că punctajele au fost acordate potrivit
baremului şi răspunsurilor din lucrarea scrisă;
b) între punctajul acordat de comisia de concurs şi cel apreciat de comisia de
soluţionare a contestaţiilor nu este o diferenţă mai mare de 10 puncte/probă;
c) punctajul acordat de comisia de soluţionare a contestaţiilor este mai mic decât
punctajul acordat de comisia de concurs (58).
Comunicarea rezultatelor la contestaţiile depuse se face prin afişarea la sediul
autorităţii sau instituţiei organizatoare a concursului, imediat după soluţionarea
contestaţiilor.
În cazul respingerii contestaţiei, candidatul se poate adresa instanţelor de
contencios administrativ, în condiţiile legii.
2.5. Numirea în funcţie a funcţionarilor publici şi a candidaţilor admişi la

concurs
Candidaţii declaraţi admişi vor fi numiţi în funcţii, prin ordin sau dispoziţie a
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în funcţiile publice pentru care s-a
organizat concursul, emise în cel mai mult 15 zile lucrătoare de la data la care candidatul
a fost declarat admis.
În vederea numirii în funcţia vacantă, candidatul declarat admis trebuie să se
prezinte, în termen de 5 zile lucrătoare de la data expirării termenului pentru contestaţii,
la autoritatea sau instituţia publică în al cărei stat de funcţii este prevăzută funcţia
publică respectivă. Nerespectarea acestei obligaţii atrage decăderea celui în cauză din
dreptul de a mai fi numit în funcţia publică vacantă.
În cazul în care acest candidat nu a obţinut punctajul final minim de promovare a
concursului, postul rămâne vacant, urmând a se organiza un nou concurs pentru ocuparea
acestuia.
Pe plan mai general, trebuie să reţinem că numirea în funcţie a funcţionarilor
publici se face prin actul administrativ emis în condiţiile Legii nr.188/1999, astfel:
a) numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici se face
de către:
- Guvern, în cazul funcţiilor de secretar general şi secretar general adjunct al
Guvernului, precum şi acela al funcţiei de prefect;
- primul-ministru, în cazul funcţiilor de consilier de stat, secretar general şi
secretar general adjunct al ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi în cazul funcţiei de subprefect;
318
- ministrul administraţiei publice în cazul funcţiilor de secretar general al

prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti;
- ministrul sau, după caz, conducătorul autorităţii sau a instituţiei publice în
cazul funcţiei de director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice.
b) numirea în funcţiile publice pentru ocuparea cărora concursul se
organizează de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici se face de către
conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice din administraţia publică centrală
şi locală la propunerea Agenţiei Naţionale.
c) numirea în funcţiile publice pentru ocuparea cărora concursul se organizează de
către autorităţile şi instituţiile publice cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
se face de către conducătorii acestor autorităţi sau instituţii publice.
Actul administrativ de numire în funcţie se emite în formă scrisă şi trebuie să
îndeplinească următoarele menţiuni: temeiul legal al numirii în funcţie; numele şi
prenumele funcţionarului public; denumirea funcţiei publice; data la care urmează să
exercite funcţia publică; drepturile salariale; precum şi locul de desfăşurare a activităţii.
În baza actului de numire în funcţie ia naştere raportul juridic de serviciu între
funcţionarul public şi autoritatea sau instituţia publică în care acesta a fost numit în funcţie.
După numirea în funcţia publică, persoana titulară a funcţiei publice este obligată să
depună jurământul de credinţă în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în
funcţia publică definitivă. Rezultă că obligaţia depunerii jurământului de credinţă revine
numai funcţionarilor publici definitivi. Refuzul depunerii jurământului de credinţă se
consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia
publică (59).
2.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici

Managerul public reprezintă, aşa cum am arătat anterior, funcţionarul public
numit într-o funcţie publică specifică de manager public, având atribuţii de
eficientizare şi continuare a reformei în administraţia publică şi de implementare a
dreptului Uniunii Europene (60).
Reglementarea normativă a problematicii privind recrutarea, formarea, numirea,
remunerarea şi promovarea rapidă în categoria funcţionarilor publici de conducere şi
modalitatea de acces în categoria înalţilor funcţionari publici a managerilor publici s-a
efectuat prin derogarea de la dispoziţiile Statutului funcţionarilor publici.
Astfel, a fost creat un cadru instituţional adecvat prin constituirea Comisiei
pentru manageri publici, organism independent care urmăreşte aplicarea prevederilor
referitoare la modalităţile de acces la funcţia de manager public şi la mecanismele de
promovare rapidă (61).
Comisia îndeplineşte atribuţii în domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării,
promovării, soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor publici.
Comisia îndeplineşte şi atribuţiile conferite de Legea nr.157/2004 referitoare la
participanţii la programul de burse speciale „Guvernul României”.
Legea prevede că, în vederea obţinerii statutului de manager public, Institutul
Naţional de Administraţie (62) asigură organizarea următoarelor forme de pregătire
destinate instruirii persoanelor care doresc să acceadă în funcţii de manager public: a)
programe de formare specializată cu durata de 2 ani şi b) programe de formare specializată
specifice pentru tinerii funcţionari publici, cu durata de un an.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are, în acest domeniu, o serie de
atribuţii (63), între care:
319
dr. Niculae Neagu
a) a) colaborează cu Comisia şi în vederea stabilirii numărului maxim de

funcţii publice rezervate managerilor publici, conform planului de ocupare a
funcţiilor publice;
b) propune conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice, numirea
managerilor publici;
c) asigură transferul managerilor publici şi colaborarea cu autorităţile sau
instituţiile publice.
Autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală înfiinţează, cu
avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, posturile
corespunzătoare funcţiilor specifice de manager public. Asemenea posturi vor fi înfiinţate
şi de autorităţi sau instituţii publice locale, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.
Comisia monitorizează activităţile de selecţie pentru programele de formare
specializată realizate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Participanţii
declaraţi admişi la unul dintre programele precizate anterior (64) semnează un
angajament cu Ministerul Administraţiei şi Internelor prin care se obligă să lucreze în
administraţia publică timp de 5 ani după încheierea programului de formare sub sancţiunea
rambursării cheltuielilor efectuate cu formarea lor, în condiţiile fixate prin angajament.
Selecţia persoanelor pentru programele de formare specializată se realizează de
către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii şi a hotărârii
Guvernului, adoptată anual, cu respectarea următoarelor condiţii:
- vârsta maximă de 35 de ani;
- studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau adeverinţă;
- cunoaşterea unei limbi de circulaţie europeană;
- cetăţenia română;
- domiciliul în România;
- lipsa restricţiilor, privind călătorii în străinătate, pentru ţările avute în vedere de
către programul de formare, respectiv.
Pe întreaga durată a programelor de formare, participanţii la programul cu
durata de un an, destinat tinerilor funcţionari publici, se numesc stagiari, iar participanţii
la programul cu durata de 2 ani se numesc cursanţi. Astfel, primii îşi păstrează statutul de
funcţionar public, fiind suspendaţi din funcţiile publice pe durata programului de formare.
Cei ce nu aveau anterior statutul de funcţionari publici, au, pe perioada formării, calitatea
de cursanţi.
Participanţii la programele de formare specializată pot fi excluşi de la aceste
activităţi, cu rambursarea cheltuielilor de formare efectuate cu instruirea lor (65), în
situaţii cum sunt:
a) absenţă nemotivată de la programele sau de la activităţile de formare;
b) cererea cursantului sau a stagiarului de a renunţa la programele de formare;
c) comiterea unor abateri disciplinare, stabilite prin normele de aplicare a prevederilor
O.U.G. nr.56/2004;
d) obţinerea unor rezultate nesatisfăcătoare în cadrul studiilor şi stagiilor în străinătate
sau în cazul nerevenirii în România la încheierea perioadei de stagii în străinătate.
Potrivit reglementărilor care vizează funcţia publică specifică de manager public,
pot ocupa funcţia publică de manager public, în urma evaluării efectuate de
Comisia pentru manageri publici (66):
- absolvenţii programului deformare cu durata de 2 ani;
- absolvenţii programului de formare specializată specific pentru tinerii funcţionari
publici, cu durata de un an;
320
- absolvenţii programului de burse speciale ale „Guvernului României”, cu condiţia

să urmeze un program intensiv de formare specializată în administraţia publică,în
România.
În acest sens, persoanele, din categoriile menţionate anterior, sunt evaluate (67) la
finalizarea programelor de formare specializată, de către Comisie, care decide cu privire
la treapta profesională de încadrare ca manager public (68).
În funcţie de clasamentul final realizat de Comisie şi opţiunile absolvenţilor
programelor de specializare cu durata de 2 ani, de un an şi de burse speciale „Guvernul
României”, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici întocmeşte, cu contrasemnătura
Comisiei, în termenul de 3 zile prevăzut în normele de aplicare a O.U.G. nr.56/2004,
schema de repartizare a absolvenţilor pe funcţiile publice de manager public, prevăzute
în Planul anual de ocupare a funcţiilor publice.
Evaluarea absolvenţilor celor trei tipuri de programe se efectuează cu respectarea
următoarelor condiţii (69):
a) elementele supuse evaluării sunt cunoştinţele dobândite în cadrul formării,
performanţele profesionale din cadrul stagiilor din programul de formare, precum şi
abilităţile manageriale ale fiecărei persoane, care este testată pe baza unui cadru de
competenţe pentru manageri publici, elaborat de grupurile de experţi;
b) evaluarea fiecărei serii de absolvenţi trebuie să aibă la bază metode şi criterii de
evaluare echivalente pentru fiecare dintre elementele prevăzute la litera „a”.
Evaluarea finală constă în analizarea şi decizia asupra echivalenţei metodelor,
criteriilor echivalente şi în aprobarea rezultatelor obţinute în urma calculării mediei
proporţionale, potrivit ponderii stabilite de Comisie, dintre:
a) rezultatele evaluării – rămase definitive în condiţiile stabilite de regulamentele de
studii prevăzute la articolul 8 alineat 1 din O.U. – de la absolvirea programelor de
formare specializată prevăzute la articolul 4 alineat 1 din O.U., exprimate cu puncte de la
1 la 100, respectiv a programului intensiv de formare specializată, prevăzut la articolul 10
alineat 1 litera „c” din O.G.
b) rezultatele evaluării abilităţilor manageriale prevăzute la alineatul 1 litera „a”,
evaluarea ce se efectuează de către experţi şi de alţi specialişti, în condiţiile prevăzute la
articolul 7 alineat 1 litera „c” şi alineat 2 litera „c”, exprimate cu puncte de la 1 la 100.
Rezultatele evaluării abilităţilor manageriale, rezultatele evaluării finale, inclusiv
încadrarea în trepte profesionale a absolvenţilor programelor prevăzute la articolul 10
alineat1 din O.U. şi clasamentul final, decise de Comisie, pot fi contestate de persoanele
evaluate, în termen de 3 zile de la data aducerii la cunoştinţă publică a rezultatelor.
La analiza contestaţiilor nu pot participa aceiaşi experţi sau alţi specialişti care au
participat la efectuarea evaluării persoanei respective.
Rezultatele contestaţiilor se stabilesc şi se comunică celor în cauză, în termen de 30
de zile de la depunerea lor, şi se aduc la cunoştinţă publică.
Încadrarea absolvenţilor în trepte profesionale şi întocmirea clasamentului
final se aprobă de Comisie şi se aduc la cunoştinţă publică, în termen de 3 zile de la data
rămânerii definitive a rezultatelor evaluării finale.
La aprobarea de către Comisie a încadrării în trepte profesionale a absolvenţilor
se are în vedere îndeplinirea următoarelor condiţii:
- pentru treapta I, punctajul minim să fie de 87,5 dintr-un punctaj de 100, iar
diferenţa dintre rezultatele evaluării prevăzute la articolul 24 alineat 2 litera „b” să nu
depăşească 10 puncte;
- pentru treapta a III-a, punctajul maxim să fie de 55 dintr-un punctaj de 100 sau
punctajul maxim să fie de 65, cu condiţia ca în cazul punctajelor situate în intervalul 56-65
de puncte diferenţa dintre rezultatele evaluării prevăzute la articolul 24 alineat 2 litera „a”
321
dr. Niculae Neagu
şi rezultatele evaluării prevăzute la articolul 24 alineat 2 litera „b” să fie mai mare de 25 de
puncte;
- pentru treapta a II-a, absolvenţii care nu se încadrează în condiţiile prevăzute de
litera „a” sau litera „b”
Opţiunile absolvenţilor se depun în termen de 10 zile de la data intrării în
vigoare a hotărârii Guvernului pentru aprobarea Planului anual de ocupare a funcţiilor
publice. Ele au în vedere opţiunile exprimate în ordinea de preferinţă de către absolvenţi şi
toate posturile vacante de manageri publici cuprinşi în Planul anual de ocupare a funcţiilor
publice.
Aducerea la cunoştinţă a rezultatelor rămase definitive se face prin afişarea la
sediul secretariatului Guvernului, respectiv al partenerului de implementare şi prin
publicarea pe pagina de Internet a Ministerului Administraţiei şi Internelor sau a Comisiei.
Comisia va înainta Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 3
zile de la data aducerii la cunoştinţă a rezultatelor rămase definitive, treptele profesionale
de încadrare, clasamentul final şi opţiunile finale ale absolvenţilor în vederea întocmirii
schemei de repartizare a absolvenţilor.
Numirea în funcţia de manager public se face prin actul administrativ al
conducătorului autorităţii sau al instituţiei publice în cadrul căreia urmează să-şi
desfăşoare activitatea, la propunerea Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (70). Actul
administrativ de numire a managerului public trebuie să conţină, pe lângă documentele
prevăzute de articolului 54 alineat 4 din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, numele şi prenumele şi funcţia superiorului ierarhic sub a cărei
directă coordonare îşi desfăşoară activitatea managerul public respectiv şi care va stabili şi
fişa postului pentru acesta. Un exemplar al actului administrativ de numire se comunică, în
copie, şi managerului public respectiv.
322
1. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a 4-a, Editura All Beck,
2. Vezi: B. Gournay, J.F. Kesler, J. Siwek-Pouydedesseau, Administration
publique, P.U.F. Paris, 1967, p.351.
4. Vezi: J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică,
Bucureşti, 1967, p.178-275. Autorul prezintă o profundă analiză asupra „cadrelor din
administraţia de stat”, în cadrul a două capitole distincte: Capitolul VI: „Problema
selectării cadrelor pentru administraţia de stat” (condiţiile de lucru, stabilizarea şi formele
juridice de numire a funcţionarilor, gradul de solicitare a funcţionarilor, posibilităţile şi
limitele aprecierii calităţilor personale, metodele de selectare a candidaţilor, problematica
pregătirii profesionale şi a ridicării calificării funcţionarilor din administraţia de stat) şi
capitolul VII: „Problemele politicii de cadre în organele administraţiei de stat”
(programarea în muncă, repartizarea funcţionarilor, aprecierea funcţionarilor, sancţiuni,
evidenţieri, organizarea relaţiilor în cadrul colectivului de lucru, rutina administrativă,
intensitatea muncii şi a odihnei, rolul serviciului de cadre).
5. Vezi: J. Starosciak, op. cit., p.206.
6. Idem, p.199-206: autorul analizează trei metode: a) selecţionarea liberă; b)
satisfacerea unor criterii formale şi c) concursul; Profesorul A. Negoiţă, în lucrarea Ştiinţa
administraţiei, p.90-95, are în vedere, de asemenea, trei mari metode: a) recrutarea pe baza
repartizării post-şcolarizare; b) recrutarea pe baza selecţionării libere şi c) recrutarea prin
concurs.
8. În China feudală s-a utilizat metoda examenului susţinut pe baza unor formulare
tipizate, în faţa unei comisii imperiale, promovaţii primind titluri (3 feluri) ştiinţifice care
le dădeau dreptul de a ocupa funcţiile administrative corespunzătoare valorii ierarhice a
titlului obţinut.
9. Vezi: G. Timsit, Administrations et Etats, etude comparee, P.U.F. Paris, 1987,
p.150 şi urm.
10. „Merit system” instituţionalizat pentru prima oară în Germania ( Prusia ) în secolul
al XVII-lea prin Codul statal al Prusiei – 1794.
323
dr. Niculae Neagu
13. Vezi dispoziţiile articolului 13 alineat 2 şi alineat 3 şi articolul 14 alineat 2 din

Legea nr.304/2004.
14. Vezi: I. Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu,
2005, p.320; V. Vedinaş, Consideraţii referitoare la modificările şi completările aduse
Statutului funcţionarilor publici prin Legea nr.161/2003, în Dreptul, nr.2/2003, p.97.
Ambii autori consideră că ne aflăm în faţa unor funcţii supuse jocurile politice.
15. Articolul 51 alineat 1, din Legea nr.188/1999, dispune că „ocuparea funcţiilor
publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs”
16. Vezi condiţia ca funcţia publică să fie ocupată de către persoane care au numai
cetăţenia română. Ea este impusă îndeosebi pentru persoanele alese în funcţii de demnitate
publică.
17. Se referă la condiţiile de acces general la o funcţie publică, privită din punct de
vedere tehnico-administrativ.
18. Vezi articolul 7 din H.G. nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei
funcţionarilor publici şi Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursurilor,
prevăzut în Anexa nr.1 a acestui act normativ.
19. Forţând analiza, vom putea spune, de pildă, că şi pentru accesul în rândul înalţilor
funcţionari publici sunt impuse câteva condiţii, în plus faţă de cele necesare de îndeplinit la
accesul în Corpul funcţionarilor în general.
20. Vezi articolul 51 alineat 2 din Legea nr.188/1999, republicată.
23. Republicată în Monitorul Oficial nr.135/2005.
24. Este vorba despre Belgia şi Olanda.
27. Vezi prevederile articolului 64 alineat 2 din Legea nr.188/1999.
30. Idem, articolul 57, alineat 3.
31. Publicată în Monitorul Oficial nr.757 din 29 octombrie 2003.
32. Vezi Legea nr.188/1999, articolul 54.
33. Ocuparea unei funcţii publice reprezintă interesul subiectiv al persoanei fizice, ori
numai înscrierea şi participarea la concurs reprezintă un drept obiectiv garantat de către
lege.
34. Vezi articolul 54 din Legea nr.188/1999, republicată.
39. Ibidem, articolele 70 şi 71 alineatele 1 şi 2.
41. Vezi articolul 9 alineat 2 din H.G. nr.757/2003 privind organizarea şi dezvoltarea
carierei funcţionarilor publici, p.103-104.
42. Evident, mai puţin cele ce privesc funcţiile publice ocupate de şefii de birou şi şefii
de serviciu.
43. Vezi articolul 8 alineat 2 din H.G. nr.757/2003.
44. Vezi articolul 1 alineat 2 din H.G. nr.1209/2003, Anexa nr.1 – Regulamentul de
organizare şi desfăşurare a concursurilor.
45. Vezi op. cit., articolul 13.
324

49. Vezi articolul 10 din regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursurilor,
Anexă la H.G. nr.1209/2003.
50. Vezi op. cit., articolul 11 alineatele 1 şi 2.
51. Idem, articolul 11 alineatele 7 şi 8.
56. Vezi op. cit., articolul 16 alineat 3.
59. Textul jurământului prevăzut de art. 62 alineat 6 al Legii nr. 188/1999, este
următorul: „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să
aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce
îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să
respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”.
60. Vezi articolul 1 alineatele 1 şi 2 din O.U.G. nr.56 din 25 iunie 2004.
67. În evaluare se va lua în considerare rezultatele evaluării de la absolvirea
programelor de formare şi rezultatele aplicării procedurilor de evaluare finală, prevăzute de
normele de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă (vezi alineatele 1 şi 3 ale articolului
12 din O.U.G. nr.56/2004, modificate prin O.U.G. nr.6/2005).
68. Articolul 11, din O.U.G. nr.56/2004, prevede cele 3 trepte profesionale de încadrare
(manager public treapta I, a II-a şi a III-a) şi structurarea pe grade profesionale (asistent-şef
birou; special-şef serviciu; principal-director adjunct; superior-director; general-director
general adjunct).
69. Vezi articolul 24 din H.G. nr.783/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea Statutului special al funcţionarului public
denumit manager public (M. Of. nr.717 din 9 august 2005).
70. Vezi articolul 19 şi articolul 12 alineat 3 din O.U.G. nr.56/2004, modificat de
O.U.G. nr.6/2005.
325
dr. Niculae Neagu
326
CAPITOLUL XV
DREPTUL LA CARIERĂ ŞI CARIERA FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Funcţionarii publici debutanţi
1.1. Perioada de stagiu

Am denumit anterior funcţionarii publici debutanţi ca fiind persoanele care
ocupă, după susţinerea concursului sau examenului, o funcţie publică până la definitivare.
Astfel, candidaţii promovaţi la concurs sau examen sunt numiţi funcţionari publici
debutanţi prin ordin sau, după caz, prin dispoziţie a conducătorului autorităţii ori a
instituţiei publice în a cărei organigramă se află postul.
În literatura de specialitate, perioada cuprinsă între data numirii ca funcţionar
public debutant şi cea de numire ca funcţionar public definitiv este denumită
perioada de stagiu (1). Considerată ca etapă esenţială a formării practice a viitorilor
funcţionari publici definitivi, perioada de stagiu urmăreşte formarea deprinderilor
practice de îndeplinire a atribuţiilor şi a responsabilităţilor unei funcţii publice,
însuşirea specificului activităţii autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi
desfăşoară activitatea şi perceperea exigenţelor administraţiei publice (2).
Potrivit articolului 26 alineat 3 din H.G. nr.1209/2003, parcurgerea perioadei de
stagiu este obligatorie şi efectivă cu excepţia situaţiilor strict prevăzute de lege.
Durata perioadei de stagiu diferă funcţie de clasele din care fac parte funcţionarii
publici debutanţi (3). Astfel, perioada de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici
de execuţie din clasa I, de 8 luni pentru cei din clasa a II-a şi de 6 luni pentru cei din clasa a
III-a.
Perioada de stagiu poate fi întreruptă în situaţia suspendării raportului de serviciu al
funcţionarului public, în condiţiile stabilite de lege. Este de reţinut că durata de timp
corespunzătoare suspendării raportului de serviciu nu se ia în considerare la calculul
perioadei de stagiu.
După încetarea motivelor care au stat la baza întreruperii perioadei de stagiu,
funcţionarul public debutant îşi continuă activitatea până la acoperirea integrală a
termenului prezentat anterior (4).
Pe durata perioadei de stagiu, funcţionarul public debutant este obligat să se
conformeze unui program de pregătire, redactat de compartimentul din care face parte
acesta şi de compartimentul de resurse umane, şi aprobat de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice.
327
dr. Niculae Neagu
Programul de pregătire al funcţionarului public debutant va trebui să

conţină (5):
a) alocarea a două ore zilnic din timpul normal de lucru studiului individual;
b) planificarea activităţilor ce urmează să fie desfăşurate, în funcţie de nivelul
cunoştinţelor teoretice şi al deprinderilor practice dobândite pe parcursul perioadei de
stagiu;
c) cursurile de pregătire la care trebuie să participe funcţionarul public debutant.
În scopul cunoaşterii specificului activităţii autorităţii sau a instituţiei publice, în
cadrul căreia a fost numit, funcţionarului public debutant i se va asigura posibilitatea de a
asista la îndeplinirea atribuţiilor de serviciu de către funcţionarii publici definitivi
care lucrează în cadrul altor compartimente. Durata cumulată a timpului destinat acestei
activităţi nu poate depăşi un sfert din durata totală a perioadei de stagiu (6).
Separat de programul special de pregătire amintit, funcţionarul public debutant are
obligaţia de a-şi organiza o evidenţă proprie a pregătirii profesionale pe care o
efectuează potrivit prevederilor H.G. nr.1209/2003 (7).
Pe parcursul întregii perioade de stagiu, inclusiv în ceea ce priveşte respectarea
programului de pregătire menţionat anterior, activitatea funcţionarului public debutant se
desfăşoară sub îndrumarea şi coordonarea unui funcţionar public definitiv, denumit
îndrumător (8), numit de regulă din cadrul compartimentului în care a fost numit
debutantul.
Îndrumătorul este numit de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, de
regulă, la propunerea conducătorului compartimentului în care-şi desfăşoară activitatea
funcţionarul public debutant.
Nu poate avea calitatea de îndrumător acel funcţionar public care:
a) a fost sancţionat cu una dintre sancţiunile prevăzute la art. 77 alineat 2 literele „b-e”
din Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările ulterioare;
b) este soţ, soţie, afin ori rudă până la gradul al IV-lea inclusiv cu funcţionarul public
debutant.
După numirea în calitate de îndrumător, funcţionarul public definitiv are o serie de
atribuţii (9), astfel:
a) coordonează activitatea funcţionarului public debutant pe parcursul perioadei de
stagiu;
b) propune modalităţi de rezolvare a lucrărilor repartizate funcţionarului public
debutant;
c) supraveghează modul de îndeplinire a atribuţiilor de serviciu de către funcţionarul
public debutant;
d) propune conducătorului compartimentului cursurile de perfecţionare profesională la
care trebuie să participe funcţionarul public debutant;
e) întocmeşte un referat în vederea evaluării funcţionarului public debutant.
În situaţia modificării, suspendării sau încetării raportului de serviciu al
îndrumătorului, acesta va întocmi referatul pentru perioada de timp parcursă de
funcţionarul public debutant până în momentul respectiv.
Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, avizat de una dintre situaţiile
menţionate în alineatul precedent, la propunerea conducătorului compartimentului în care
îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public debutant, va numi un alt funcţionar public
definitiv în calitate de îndrumător pentru perioada de timp rămasă până la definitivare.
Referatul provizoriu întocmit de funcţionarul public aflat în una dintre situaţiile de
modificare, suspendare şi/sau încetare a raporturilor de serviciu va fi, de asemenea, avut în
vedere la evaluarea funcţionarului public debutant (10).
328
La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcţionarului public debutant

este evaluată în conformitate cu Procedura de evaluare a activităţii funcţionarului public
debutant prevăzută în Anexa nr. 2 a H.G. 1209/2003. În acest scop, îndrumătorul, cu 5
zile mai înainte de terminarea perioadei de stagiu, întocmeşte referatul care va trebui să
cuprindă: descrierea activităţii desfăşurate de funcţionarul public debutant; detalierea
aptitudinilor dovedite de către funcţionarul public debutant în îndeplinirea atribuţiilor de
serviciu; descrierea conduitei funcţionarului public debutant în timpul serviciului;
concluziile privind desfăşurarea perioadei de stagiu şi recomandările privind definitivarea
sau nedefinitivarea acestuia (11).
De asemenea, funcţionarul public debutant va completa raportul de stagiu (12)
pe care îl înaintează evaluatorului. Raportul cuprinde: descrierea activităţii desfăşurate, pe
parcursul perioadei de stagiu, de acesta, prin prezentarea atribuţiilor îndeplinite,
modalităţile de îndeplinire a acestora, precum şi eventualele dificultăţi întâmpinate.
1.2. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici debutanţi
Drepturile şi îndatoririle specifice ale funcţionarilor publici debutanţi sunt
fixate în Capitolul V „Drepturi şi îndatoriri”, din Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
În afara acestora, funcţionarii publici debutaţi au şi o serie de drepturi şi îndatoriri
specifice statutului acestora, care au fost stabilite de H.G. nr.1209/2003 privind organizarea
şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
Astfel, funcţionarii publici debutanţi beneficiază, în plus, şi de următoarele
drepturi specifice:
- să fie sprijinit şi îndrumat în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu pe parcursul
perioadei de stagiu;
- să i se stabilească atribuţii de serviciu al căror nivel de dificultate şi
complexitate să crească gradual pe parcursul perioadei de stagiu;
- să i se asigure timpul necesar pregătirii individuale, în scopul dobândirii
cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice necesare exercitării unei funcţii
publice şi să participe la formele de pregătire profesională organizate pentru
funcţionarii publici debutanţi;
- să i se asigure, prin grija autorităţii sau instituţiei publice, accesul la sursele
de informare utile perfecţionării sale.
Este de reţinut faptul că raportul de serviciu al funcţionarului public debutant poate
fi modificat pe parcursul perioadei de stagiu.
Pe de altă parte, H.G. nr.1209/2003 precizează şi îndatoririle suplimentare ale
funcţionarului public debutant, astfel:
- să îşi perfecţioneze pregătirea profesională teoretică şi să îşi însuşească
deprinderile practice necesare exercitării unei funcţii publice;
- să îl consulte pe îndrumător pentru realizarea lucrărilor repartizate de
conducătorul compartimentului;
- să participe la manifestări ştiinţifice şi profesionale, în vederea desăvârşirii
pregătirii profesionale;
- să participe la formele de pregătire organizate pentru funcţionarii publici
debutanţi.
Funcţionarul public debutant poate fi sancţionat, pentru abateri săvârşite în timpul
perioadei de stagiu, potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, cu modificările şi completările
ulterioare.
Pentru stabilirea sancţiunilor disciplinare aplicabile funcţionarului public debutant,
comisia de disciplină îi va audia, în mod obligatoriu, şi pe îndrumători (13).
329
dr. Niculae Neagu
1.3. Evaluarea activităţii funcţionarului public

Evaluarea activităţii funcţionarului public debutant se realizează în termen de
cel mult 5 zile de la terminarea perioadei de stagiu, de regulă, de către conducătorul
compartimentului, denumit evaluator, în care acesta şi-a desfăşurat perioada de stagiu.
În mod cu totul excepţional şi numai dacă structura autorităţilor sau instituţiilor
publice nu este detaliată pe compartimente sau nu există un funcţionar public de conducere
care să coordoneze compartimentul, evaluator va fi numit funcţionarul public cu cea mai
înaltă funcţie publică, desemnat de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
respective (14).
Evaluarea activităţii funcţionarului public debutant va consta în aprecierea modului
de dobândire a cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice necesare îndeplinirii
atribuţiilor aferente unei funcţii publice, a nivelului de cunoaştere a specificului activităţii
autorităţii sau instituţiei publice şi exigenţelor administraţiei publice.
Evaluarea (15) funcţionarului public debutant se va realiza pe baza:
- referatului întocmit de îndrumător sau de îndrumători;
- raportului de stagiu întocmit de funcţionarul public debutant evaluat;
- raportului de evaluare întocmit de evaluator.
Pentru evaluarea activităţii funcţionarului public debutant în cadrul perioadei
de stagiu şi pentru completarea raportului său de evaluare, evaluatorul va urma următoarele
etape ale evaluării :
a) analizează referatul întocmit de îndrumător şi raportul de stagiu completat de
funcţionarul public debutant;
b) notează criteriile de evaluare în funcţie de gradul de îndeplinire a atribuţiilor de
serviciu;
c) stabileşte calificativul de evaluare;
d) face propuneri cu privire la numirea într-o funcţie publică definitivă sau eliberarea
din funcţia publică.
Criteriile de evaluare pentru aprecierea gradului de îndeplinire a atribuţiilor
de serviciu sunt prevăzute de art. 8 din H.G. nr.1209/2003, Anexa nr.2 - Procedura de
evaluare a activităţii funcţionarului public debutant, şi constau în:
- cunoaşterea reglementărilor specifice domeniului de activitate;
- cunoaşterea principiilor care guvernează administraţia publică şi a
raporturilor administrative din cadrul autorităţii sau instituţiei publice;
- capacitatea de îndeplinire a atribuţiilor de serviciu;
- adaptabilitatea şi flexibilitatea în îndeplinirea atribuţiilor;
- raţionamentul, respectiv atitudinea de a distinge corect între diverse opţiuni
în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu;
- comunicare, respectiv uşurinţă în transmiterea ideilor, în scris şi verbal,
fluenţă în scris, incluzând capacitatea de a scrie clar şi concis;
- capacitatea de a lucra în echipă, respectiv capacitatea de a se integra într-o
echipă, de a-şi aduce contribuţia prin participare efectivă, de a sprijini activitatea
echipei în realizarea obiectivelor acesteia;
- conduita în timpul serviciului;
- alte calităţi care îl recomandă pentru cariera de funcţionar public.
Notarea criteriilor de evaluare şi stabilirea calificativului (16) se va face astfel:
- criteriile de evaluare se notează de la 1 la 5, nota 1 fiind cea mai mică, iar
nota 5 fiind cea mai mare. Nota exprimă aprecierea îndeplinirii fiecărui criteriu de
evaluare în realizarea atribuţiilor de serviciu;
- se face media aritmetică a notelor acordate pentru fiecare criteriu de
evaluare şi se obţine o notă finală;
330
- calificativul de evaluare se obţine transformând nota finală, după cum

urmează: între 1,00-3,00 - necorespunzător şi între 3.01-5,00 - corespunzător.
În sensul prevederilor legale în vigoare, semnificaţia celor două calificative –
corespunzător şi/sau necorespunzător - va fi următoarea:
- corespunzător - funcţionarul public debutant a făcut dovada că deţine
cunoştinţele teoretice şi deprinderile practice necesare exercitării funcţiei publice;
- necorespunzător - funcţionarul public debutant nu a făcut dovada
cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice necesare exercitării funcţiei
publice.
Funcţie de concluziile evaluării, evaluatorul va consemna în raportul de evaluare
a perioadei de stagiu:
a) propunerea de numire a funcţionarului public debutant într-o funcţie publică
definitivă, în situaţia în care calificativul de evaluare este „corespunzător”;
b) propunerea de eliberare din funcţie, în condiţiile legii, în situaţia în care
funcţionarul public debutant a obţinut calificativul de „necorespunzător”.
Indiferent de propunerile făcute prin raportul evaluatorului, acest document se
aduce la cunoştinţa funcţionarului public debutant, în cel mult 3 zile nelucrătoare de la
completare.
Funcţionarul public debutant nemulţumit de rezultatul evaluării poate contesta, în
3 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, rezultatul calificativului de evaluare,
contestaţie pe care o va prezenta funcţionarului public superior evaluatorului şi/sau, în
situaţia în care evaluatorul este un funcţionar public definitiv cu cea mai înaltă funcţie de
conducere, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
Funcţionarul public superior ierarhic evaluatorului ori, după caz, conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice analizează raportul de evaluare a perioadei de stagiu,
referatul întocmit de îndrumător (îndrumători) şi raportul de stagiu redactat de funcţionarul
public debutant contestatar, funcţie de care va lua o hotărâre.
Astfel, raportul de evaluare a perioadei de stagiu poate fi modificat conform
deciziei funcţionarului public ierarhic superior ori, după caz, a conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice, atunci când se constată că aprecierile consemnate nu corespund
realităţii.
Raportul de evaluare a perioadei de stagiu, modificat în condiţiile menţionate mai
sus, va fi adus la cunoştinţa funcţionarului public debutant contestatar în termen de 3
zile lucrătoare de la depunerea contestaţiei. În caz de respingere a contestaţiei, răspunsul
este comunicat în acelaşi interval de timp.
Funcţionarul public debutant nemulţumit de modul de soluţionare a contestaţie se
poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile stabilite de Legea nr.
554/2004 privind contenciosul administrativ (17).
La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evaluării realizate şi
aprobate de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarul public debutant
va fi:
- numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa corespunzătoare
studiilor absolvite, în funcţiile publice prevăzute la art. 15 di Legea nr.188/1999, în
gradul profesional asistent;
- eliberat din funcţia publică, în cazul în care a obţinut la evaluarea
activităţii calificativul „necorespunzător”.
În situaţia eliberării din funcţia publică perioada de stagiu nu constituie vechime în
funcţia publică.
331
dr. Niculae Neagu
Rezultatele evaluării activităţii funcţionarilor publici debutanţi se comunică în

termen de cel mult 60 de zile de la rămânerea lor definitivă la Administraţia Naţională a
2. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici definitivi
2.1. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici

Cariera în funcţia publică cuprinde ansamblul situaţiilor juridice şi efectele
produse de-a lungul timpului acesteia, care intervine de la data naşterii raportului de
serviciu până în momentul încetării acestui raport, în condiţiile legii (18).
Potrivit actualelor reglementări ale Statutului funcţionarilor publici, modalităţile
de dezvoltare a carierei în funcţia publică sunt promovarea într-o funcţie publică
superioară şi avansarea în gradele de salarizare.
Dacă ne raportăm la reglementările din ţările Uniunii Europene vom observa
atenţia cu totul specială pe care legislativul şi guvernul din fiecare stat o acordă carierei
funcţionarilor publici, pornind de la dreptul de stabilitate în funcţie, garantat prin
instituţia inamovibilităţii şi/sau al numirii pe viaţă al acestora (19).
Cu toate acestea, exceptând statele care păstrează ideea de statute speciale pentru
diferitele categorii de funcţionari publici (20), există tendinţa de apropiere a statutului
acestora de cel al restului salariaţilor şi chiar de introducerea a principiului privatizării
funcţiei publice (21).
În ceea ce priveşte îndatoririle, în ţările occidentale predomină ideea de fidelitate,
a profesionalismului şi a imparţialităţii în îndeplinirea prerogativelor funcţiei publice,
greşelile fiind tratate cu severitate în cadrul unor proceduri disciplinare de constatare,
evaluare şi sancţionare a acestora, cele mai severe măsuri putând viza revocarea din
funcţie şi chiar suprimarea dreptului la pensie (22).
În esenţă, în ceea ce priveşte drepturile, legislaţia occidentală se referă la:
a) dreptul la protecţie (23);
b) dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihnă şi asigurări sociale;
c) dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor
publice şi elaborarea regulilor statutare;
d) dreptul de a cunoaşte şi ataca deciziile care-l privesc;
e) dreptul de a beneficia de o perfecţionare profesională permanentă;
f) dreptul la carieră (24);
g) dreptul de a se asocia în sindicate (25) şi de a participa la activitatea organizaţiilor
sindicale;
h) dreptul la grevă (26);
i) dreptul la opinie politică, sindicală, filozofică şi religioasă (27).
Pe de altă parte, principalele obligaţii se referă la:
a) îndeplinirea serviciului;
b) supunerea ierarhică;
c) imparţialitatea (abţinerea de la orice formă de favoritism, asigurarea egalităţii de
tratament),
d) obligaţia de rezervă;
e) discreţia şi păstrarea secretului profesional.
În România, principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării carierei în
funcţia publică sunt precizate în H.G. nr. 1209/2003, art. 3, astfel:
a) competenţa, principiu potrivit căruia persoanele care doresc să acceadă sau
să promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi
aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective;
332
b) competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi

aptitudinilor necesare exercitării unei funcţii publice se face prin concurs sau
examen;
c) egalitatea de şanse, principiu potrivit căruia este recunoscută vocaţia la
carieră în funcţia publică a oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite
potrivit legii;
d) profesionalismul, principiu potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se
face cu respectarea principiilor prevăzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei,
autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile
legii, instrumente de motivare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum
şi să sprijine iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;
f) transparenţa, principiu potrivit căruia autorităţile şi instituţiile publice au
obligaţia de a pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes
public referitoare la cariera în funcţia publică.
Potrivit prevederilor legale, managementul carierei în funcţia publică se asigură
de către:
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal
şi a instrumentelor necesare organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică;
- autorităţile şi instituţiile publice, prin aplicarea principiului egalităţii de
şanse şi a motivării;
- funcţionarul public, prin aplicarea consecventă a principiului competiţiei şi
al profesionalismului, în vederea dezvoltării profesionale individuale.
Astfel, stabilirea posibilităţilor de carieră în funcţia publică se realizează anual prin
Planul de ocupare a funcţiilor publice. Acesta este elaborat de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, pe baza numărului funcţiilor publice vacante şi modalitatea de
ocupare a acestora, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel naţional şi
se supune spre aprobare Guvernului (28).
2.2. Drepturile funcţionarilor publici

Statutul funcţionarilor publici tratează în cuprinsul Capitolului V îndatoririle
funcţionarilor publici, preluând şi detaliind prevederile din Constituţia României.
Drepturile sunt detaliate în cuprinsul art. 27-42, ele devenind elemente ale garantării
statutului special al funcţionarilor publici, astfel:
Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este prevăzut în art. 27 din Legea
nr.188/1999, care garantează exercitarea lui prin interzicerea discriminării de orice fel între
funcţionarii publici, întemeiată pe criterii politice, apartenenţă sindicală, convingeri
religioase, etnie, sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă
natură (29).
Totuşi, art. 43 din aceeaşi lege impune anumite restricţii sau limitări ale acestui
drept, în pofida faptului că, potrivit art. 30 din Constituţia României el reprezintă o
libertate fundamentală. Limitarea despre care vorbim se referă la obligaţia pe care o au
funcţionarii publici ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea
sau manifestarea convingerilor lor politice. Observăm, deci, că limitarea este impusă
funcţionarilor publici numai pe timpul exercitării atribuţiilor de serviciu. Deducem, astfel,
că în afara exercitării atribuţiilor lor de serviciu, libertatea de expresie este pe deplin
recunoscută (30), ei având posibilitatea manifestării exterioare a gândurilor şi opiniilor
politice, religioase sau filozofice, prin viu grai, prin imagini, prin sunete sau prin alte
mijloace de comunicare.
333
dr. Niculae Neagu
Limitarea dreptului de exprimare a funcţionarilor publici este în consonanţă

cu prevederile constituţionale care, prin art. 53, permite restrângerea unor drepturi şi
libertăţi, dar numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea
securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei personale, prevenirea consecinţelor unei calamităţi
naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav, cu condiţia ca restrângerea
unui drept sau a unei libertăţi fundamentale să nu aducă atingere existenţei dreptului sau
libertăţii (31).
De asemenea, Statutul funcţionarilor publici stipulează că funcţionarii publici
sunt datori să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu
legea îndatoririlor de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului Corpului funcţionarilor publici.
Această formulare este expresia îndatoririlor de neutralitate şi de loialitate pe care le au
funcţionarii publici faţă de instituţia sau autoritatea publică din care fac parte (32).
În art. 28 din Statutul funcţionarilor publici este consacrat dreptul funcţionarului
public de a fi informat cu privire la orice decizie care se ia în aplicarea prevederilor
statutului care îi privesc în mod direct.
În acest sens, Statutul prevede toate situaţiile în care funcţionarul este încunoştinţat
despre modificările care se produc şi vizează raporturile de serviciu, numirea în funcţii,
ridicarea în grade profesionale, rezultatele concursurilor la care participă, evaluarea
performanţelor profesionale ş.a.; autoritatea sau instituţia publică având chiar obligaţia de a
comunica şi, după caz, înmâna copii de pe documentele respective (33).
Dreptul la asociere sindicală, potrivit Statutului funcţionarului public, este
garantat, în condiţiile legii, precizându-se că funcţionarii publici interesaţi, cu excepţia
înalţilor funcţionari publici, aceştia se pot asocia în partide politice, sindicate sau în alte
forme de asociere.
Astfel, art. 29 alineat 1, prevede că: funcţionarii publici, în mod liber, au dreptul să
înfiinţeze organizaţii sindicale , să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul
acestora.
Prin excepţie de la aceste prevederi, în situaţiile în care funcţionarii publici de
conducere sunt aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale ei trebuie să
opteze pentru una dintre cele două funcţii (34). În situaţia în care funcţionarul public
optează pentru desfăşurarea activităţii în funcţia de conducere în organizaţiile sindicale,
raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe perioada mandatului în funcţia de
conducere din organizaţia sindicală.
În virtutea aceluiaşi drept de asociere, funcţionarii publici se pot asocia în
organizaţii sindicale sau în alte organizaţii având drept scop reprezentarea intereselor
proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor (35).
Dreptul la asociere sindicală al funcţionarilor publici este, în opinia multor autori, o
varietate a dreptului fundamental de asociere, prevăzut de articolul 70 alineat 1 din
Constituţia României, potrivit căreia cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în
sindicate şi în alte forme de asociere, drept fundamental de care nu pot beneficia:
judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei,
poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici (36).
Dreptul la asociere politică are o limitare legală, în sensul că funcţionarii publici
nu pot fi membrii ai organelor de conducere ale partidelor politice (37), iar înalţii
funcţionari publici nu pot face parte din partide politice, organizaţii care au acelaşi regim
juridic ca şi partidele politice, fundaţiile sau asociaţiile care funcţionează pe lângă partide
politice.
334
Dreptul la grevă este, în principiu, recunoscut funcţionarilor publici, legea folosind

sintagma: „în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii
serviciului public”.
În mod asemănător cu exercitarea dreptului la asociere sindicală, pentru detalii se
subînţelege că trebuie să apelăm la legea care reglementează conflictele colective de muncă
(38). Astfel, Legea nr.168/1999, privind soluţionarea conflictelor colective de muncă,
prevede că greva nu poate fi declarată decât pe durata desfăşurării conflictelor de
interese, iar acestea pot fi declanşate numai în legătură cu negocierea, încheierea şi
semnarea contractului colectiv de muncă (39).
Deoarece chiar şi pe timpul grevei autorităţile sau instituţiile publice trebuie să
asigure continuitatea funcţionării serviciilor publice, erau necesare reglementări legale
„speciale” privitoare la declanşarea şi desfăşurarea grevei de către funcţionarii publici,
cerinţă impusă de art. 73 alineat 3 din Constituţia României, în scopul de a se stabili
condiţiile şi limitele exercitării acestui drept precum şi garanţiile necesare asigurării
serviciilor esenţiale pentru societate (40).
Aşa cum am menţionat deja, Legea nr.188/1999 nu conţine alte prevederi în
legătură cu exercitarea dreptului la grevă de către funcţionarii publici. Constituţia
României stipulează, însă, că salariaţii au dreptul la grevă pentru apărarea intereselor lor
profesionale, economice şi sociale, considerând că aceste prevederi sunt aplicabile şi
funcţionarilor publici, care pot fi asimilaţi acestui gen proxim, alături de salariaţii obişnuiţi.
Analiza textului constituţional şi al legii speciale ne arată că greva poate fi
declanşată numai pentru apărarea intereselor de ordin economic, profesional sau social, nu
şi pentru apărarea drepturilor politice, acest tip de grevă fiind interzisă. Interdicţia decurge,
repetăm, din necesitatea respectării limitării libertăţii de expresie, în sensul abţinerii
funcţionarilor publici de la manifestarea exterioară a opiniilor politice în timpul serviciului.
În legătură cu limitele şi condiţiile limitării dreptului la grevă, menţionăm că Legea
nr.168/1999 reglementează procedura de arbitrare a conflictelor de interese (41) atât
anterior declanşării grevei, cât şi pe parcursul acesteia, la cererea conducătorului instituţiei,
în condiţiile în care greva s-a desfăşurat pe o durată de 20 de zile, fără ca părţile să fi ajuns
la o înţelegere şi dacă greva ar fi de natură să afecteze interesele de ordin umanitar (42).
Dreptul la perfecţionarea continuă a pregătirii profesionale este consacrat de
art. 50 din Legea nr.188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare, astfel: „Funcţionarii publici au dreptul de a-şi perfecţiona în mod
continuu abilităţile şi pregătirea profesională”.
Pe durata în care funcţionarul public urmează forme de perfecţionare profesională,
aceştia beneficiază de drepturile salariale cuvenite numai dacă aceste cursuri (43) sunt:
a) organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice;
b) urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice;
De asemenea, în situaţiile în care formarea şi perfecţionarea profesională, în
formele menţionate mai sus, se organizează în afara localităţii unde îşi are sediul
autoritatea sau instituţia publică, funcţionarii publici beneficiază de drepturile de delegare
aferente, conform prevederilor legii (44).
Pentru garantarea desfăşurării programelor de perfecţionare profesională a
funcţionarilor publici, legea a instituit obligativitatea pentru autorităţile şi instituţiile
publice de a prevedea în bugetele anuale proprii sumele necesare acoperirii cheltuielilor
ocazionate de desfăşurarea acestora (45).
Dreptul la salariu, pentru serviciul efectuat, este consfinţit prin art. 31 din Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările
ulterioare.
335
dr. Niculae Neagu
Astfel, pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la salariu

compus din: salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului şi
suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În afara salariului, astfel definit şi compus, funcţionarii publici beneficiază de prime
şi de alte drepturi salariale, în condiţiile legii.
Statutul specifică faptul că salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate
cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii
publici.
Dreptul la un program normal de lucru este corelat cu dreptul la salariu şi la
sporuri pentru orele suplimentare. Statutul funcţionarilor publici precizează că „durata
normală a timpului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână” (46), iar
pentru orele lucrate, din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, peste
durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile
nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperarea sau plata majorată
cu un spor de 100% din salariul de bază” (47).
Legea limitează numărul orelor plătite cu sporul de 100% la cel mult 360 de ore
într-un an.
Dreptul la odihnă, la refacerea forţei de muncă şi a sănătăţii este recunoscut şi
consfinţit de Statutul funcţionarilor publici şi are mai multe componente, astfel:
- dreptul la concediul de odihnă (48), pentru care funcţionarii publici beneficiază
de îndemnizaţii de concediu şi de o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară
plecării în concediu, care se acordă funcţionarilor publici mai înainte de plecarea în
concediu (49).
- dreptul la concedii de boală, concedii de maternitate şi concedii pentru
creşterea copilului; pe timpul acestor concedii raporturile de serviciu nu pot înceta şi nici
nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului publici interesat (50);
- dreptul de a primi uniforma gratuit, în situaţiile în care sunt obligaţi să poarte
uniformă în timpul serviciului;
- dreptul la pensii, precum şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat,
potrivit legii;
- dreptul la despăgubiri, în situaţia în care a suferit, din culpa autorităţii sau
instituţiei publice, un prejudicie material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.
Dreptul la protecţie şi igiena muncii este consfinţit prin art. 37 din Legea
nr.188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici. În acest sens, autorităţile sau
instituţiile publice au obligaţia legală de a asigura funcţionarilor publici condiţii normale
de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică.
De asemenea, funcţionarilor publici li se poate aproba în mod excepţional, pentru
motive de sănătate, schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea pe o
funcţie publică corespunzătoare şi numai dacă funcţionarul public în cauză este apt
profesional să îndeplinească noile atribuţii care îi revin (51).
Pe de altă parte, funcţionarul public beneficiază, în exercitarea atribuţiilor sale, de
protecţia legii, autoritatea sau instituţia publică fiind obligată să asigure protecţia acestuia
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea cădea victimă în
exercitarea funcţiei publice ori în legătură cu aceasta (52), sens în care, în condiţiile
prevăzute de lege, autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul şi implicarea
organelor abilitate.
Dreptul de a beneficia de asistenţă medicală, proteze şi medicamente este
reglementat de art. 37 din Statutul funcţionarilor publici care face trimitere la condiţiile
stabilite prin alte acte normative cu privire la dreptul funcţionarilor publici la pensie şi alte
336
drepturi de asigurări sociale; art. 38 şi 39 din acelaşi act normativ fac trimitere la legile
speciale în materie (53).
Statutul funcţionarilor publici mai cuprinde, în categoria drepturilor, reglementări
speciale privind drepturile urmaşilor funcţionarului public decedat, sens în care membrii
familiei, care au drept la pensie de urmaş, primesc pe o perioadă de 3 luni echivalentul
salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat (54).
2.3. Îndatoririle funcţionarilor publici

Interesul social pentru buna desfăşurare a activităţii administraţiei publice şi
creşterea calităţii serviciului public au determinat clasa politică şi pe guvernanţi să îmbine
echilibrat latura stimulentelor şi a drepturilor acordate funcţionarilor publici cu cea
a obligaţiilor cărora aceştia trebuie să se conformeze de-a lungul întregii carieri
profesionale.
Îndatoririle funcţionarilor publici vizează laturile atitudinale moral-volitive şi
comportamentale ale angajării în îndeplinirea atribuţiilor profesionale în scopul
îmbunătăţirii prestaţiei individuale şi colective a autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice aferente
cetăţenilor.
O primă şi importantă îndatorire vizează obligaţia de fidelitate faţă de instituţie şi
aceea de a-şi consacra întreaga activitate profesională îndeplinirii sarcinilor
încredinţate.
Astfel, funcţionarii publici au obligaţia să-şi îndeplinească cu profesionalism,
imparţialitate şi conform cu prevederile legii toate îndatoririle de serviciu (55), şi pe
aceea de a se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului Corpului funcţionarilor publici.
În acest sens, funcţionarii publici cu funcţii de conducere sunt obligaţi să sprijine
propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului cu funcţii de execuţie, făcute în scopul
îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea,
precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor.
De asemenea, şi în acelaşi scop, funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta
normele de conduită profesională şi civice prevăzute de lege (56).
Îndatorirea de a se consacra funcţiei cu care au fost investiţi în autoritatea sau
instituţia publică în care îşi desfăşară serviciul public.
În acest sens, legea interzice cumulul de funcţii sau de alte activităţi
profesionale, inclusiv activităţi private cu scop lucrativ. Legea nr.161/2003 a adus
precizări importante în domeniu. Potrivit art. 7 alineat 1, calitatea de funcţionar public este
incompatibilă cu orice altă funcţie publică, decât cea în care a fost numit, precum şi cu
funcţiile de demnitate publică, De asemenea, funcţionarii publici nu pot exercita, la
societăţile comerciale cu capital privat, activităţi cu scop lucrativ care au legătură cu
atribuţiile ce le revin din funcţiile publice ce le deţin şi nu pot fi mandatari ai unor persoane
în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică (57) pe care o
îndeplinesc.
Nu în ultimul rând, funcţionarii publici nu pot avea interese personale, direct
sau prin interpuşi, într-o întreprindere privată supusă controlului acestora, deoarece
acest lucru ar contraveni obligaţiei de dezinteresare sau a îndatoririi de probitate care stau
la fundamentul imparţialităţii în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu (58).
Mai semnalăm şi interdicţia impusă funcţionarilor publici de a face parte din
organele de conducere ale partidelor politice, precum şi cea impusă înalţilor funcţionari
publici de a face parte din partide politice, organizaţiile care au acelaşi regim juridic cu cel
337
dr. Niculae Neagu
al partidelor politice, cât şi din fundaţiile ori asociaţiile care funcţionează pe lângă partidele
politice (59) .
Îndatorirea de a păstra confidenţialitatea şi secretul de stat şi de serviciu, este
consacrată de art. 46 din Statutul funcţionarilor publici şi se referă la faptele, informaţiile
şi/sau documentele de care iau la cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, exceptând
informaţiile de interes public.
Practica administrativă şi chiar doctrina au mers şi mai mult în a respinge caracterul
absolut al acestei îndatoriri, în sensul că datele, documentele şi informaţiile privitoare la o
persoană trebuie comunicate acesteia, la cererea sa, nu însă şi altor persoane ori instituţii,
fără consimţământul persoanei la care se referă, pentru a nu fi lezate interesele legitime ale
acesteia.
De asemenea, Constituţia României clarifică dreptul la informaţie, sens în care, art.
31 alineat 2 stipulează că autorităţile publice, potrivit competenţelor care le revin, sunt
obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra
problemelor de interes naţional, care, însă, nu trebuie să prejudicieze siguranţa naţională.
Obligaţia de perfecţionare permanentă, este corelativă cu dreptul funcţionarului
public de a-şi perfecţiona în mod continuu pregătirea profesională. Astfel, funcţionarii
publici sunt obligaţi să urmeze formele de perfecţionare profesională organizate potrivit
legii (60), sens în care, în condiţiile legii, pot beneficia de concedii plătite pentru cursuri de
perfecţionare sau de specializare, organizate în ţară sau străinătate.
Statutul prevede că, funcţionarii publici care urmează programe de formare
specializată în administraţia publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, finanţate de la
bugetul de stat sau local, sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra în administraţia
publică minimum 5 ani de la terminarea programelor de pregătire, în caz contrar fiind
obligaţi să restituie autorităţii sau instituţiei publice contravaloarea cheltuielilor efectuate
pentru perfecţionare. De la obligaţia restituirii acestor cheltuieli sunt exceptaţi funcţionarii
publici care nu mai deţin funcţii publice din motive neimputabile lor.
Obligaţia de subordonare ierarhică presupune că funcţionarii publici trebuie să
se conformeze dispoziţiilor date de superiorii ierarhici (61), sens în care ei răspund de
îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică ce o deţin, precum şi atribuţiile ce le
sunt delegate.
În situaţiile în care apreciază că dispoziţiile de la superiorii săi ierarhici sunt
ilegale, funcţionarii publici au dreptul, în scris şi motivat, să refuze executarea lor. În
cazurile în care dispoziţiile sunt formulate în scris, funcţionarii publici sunt obligaţi să le
execute, cu excepţia cazurilor când acestea sunt vădit ilegale, cazuri în care vor fi
încunoştinţaţi superiorii ierarhici ai emitenţilor acestor decizii (62).
Coroborând aceste prevederi cu cele ale art. 16 din Legea nr.554/2004 privind
Contenciosul administrativ, constatăm că reclamantul dintr-o acţiune în contenciosul
administrativ poate chema în judecată pe funcţionarul autorităţii publice pârâte care a
elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul soluţionării cererii, dacă solicită şi plata
unor despăgubiri. Dacă acţiunea se admite, funcţionarul public va putea fi obligat la plata
despăgubirilor către reclamant în solidar cu autoritatea administrativă pârâtă, dar, totodată,
acesta poate chema în garanţie (63) pe superiorul său de la care a primit ordin scris să
adreseze şi să semneze actul a cărui ilegalitate este supus judecăţii. Vom mai menţiona şi
obligaţia statutară pentru funcţionarii publici de a rezolva, în termenele fixate de superiorii
ierarhici, lucrările repartizate. În acest sens, funcţionarilor publici le este interzis să
primească direct cereri a căror soluţionare intră în competenţa lor, cu excepţia celor cărora
le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor
cereri.
338
Interdicţia de a solicita sau primi, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în
considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje, este corelată cu obligaţia de a
prezenta, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice declaraţia de
avere.
Declaraţia de avere este prezentată obligatoriu la numirea în funcţie şi la încetarea
rapoartelor de serviciu, şi ori de câte ori prevede legea.
3. Sistemele carierei funcţionarilor publici
3.1. Comentarii generale despre dezvoltarea carierei

Dezvoltarea carierei implică o paletă largă de activităţi, desfăşurate, în
principal, de către personalul departamentelor de resurse umane, dar şi de fiecare
funcţionar în parte. Procesul implică evoluţia profesională a funcţionarilor publici
printr-o succesiune de posturi, grade şi niveluri de pregătire. Intenţia generală este de a
se crea un corp flexibil de funcţionari publici cu o înaltă calificare, care să poată lucra la
acelaşi nivel de performanţă şi eficienţă, într-o largă varietate de funcţii, având roluri
diferite. Mai important este că, pentru aceştia, munca va trebui să devină o experienţă care
să le aducă satisfacţii deosebite.
Acest lucru nu se poate realiza peste noapte. Toţi funcţionarii publici trebuie să
facă eforturi pentru dezvoltarea propriilor cariere. Ei trebuie să evolueze în
concordanţă cu planurile de carieră pe care şi le-au formulat, care, la rândul lor, conţin
componente pe termen scurt, mediu şi lung. Îndrumătorii de personal trebuie să dezvolte
un rol proactiv, iar activitatea pe care o desfăşoară trebuie să fie cât mai mult orientată pe
individ. Aceştia au obligaţia de a gestiona eficient personalul alocat şi să se implice în
activităţile necesare în urma procesului de evaluare a performanţelor profesionale
individuale, căutând oportunităţi de dezvoltare pentru cei cărora le conduc cariera. Astfel
de intervenţii includ, fără îndoială, atât cursuri de formare profesională, cât şi perioade de
detaşare/mutare în alte funcţii în vederea câştigării unui plus de experienţă.
Comandamentele presupun dezvoltarea unui proces important de transformare a
rolului îndrumătorilor de personal, ca şi al departamentelor de personal. Procesul
menţionat se încadrează în tendinţa generală manifestată în alte ţări şi, în special, în
sectorul privat. Departamentele de personal sunt denumite, din ce în ce mai mult, „unităţi
de management al resurselor umane”. Schimbarea nu se rezumă numai la nume. După
introducerea pe scară largă a tehnologiei moderne a informaţiei şi a altor echipamente a
avut loc o schimbare verticală a posturilor. Consecinţa cea mai drastică, cea a
disponibilizărilor în masă, s-a materializat doar în foarte puţine cazuri. Totuşi, dezvoltarea
postului şi pluri-calificarea au devenit un fapt real.
Gestionarea personalului s-a transformat dintr-un element suplimentar al
structurilor organizaţionale într-un element esenţial al acestora. Managementul
resurselor umane reprezintă acum un efort strategic de bază, care influenţează direct
misiunea şi obiectivele strategice ale instituţiilor publice. Aceasta se poate observa cu atât
mai mult în instituţiile publice al căror capital principal este format din oameni, aşa cum
este cazul administraţiei publice. Aşadar, managementul resurselor umane şi, o dată cu el,
gestiunea personalului au căpătat o importanţă cu totul nouă. Practicile de personal
conservatoare sau convenţionale au avut momentele lor de înflorire, dar acum aceste
momente au fost depăşite.
Dezvoltarea carierei este procesul complex de gestionare a carierei şi se referă
la evoluţia funcţionarilor publici în cadrul instituţiilor publice, potrivit nevoilor acestora
şi în funcţie de performanţa, potenţialul şi aspiraţiile fiecărui funcţionar public. Există un
număr de elemente esenţiale care sunt complementare sau se suprapun.
339
dr. Niculae Neagu
Mai întâi, este vorba de acţiunile întreprinse în cadrul instituţiei publice. Cele
mai multe instituţii publice au planuri concrete în ceea ce priveşte dezvoltarea
profesională a funcţionarilor publici, deşi ele pot să nu fie denumite astfel. În cadrul lor
sunt oferite diferite cursuri de formare profesională. Teoretic, toate acestea oferă
posibilitatea formării profesionale în specificul domeniului respectiv. Majoritatea
programelor oferă mai mult cursuri de dezvoltare profesională, fie cu resurse din interiorul
instituţiei publice, fie cu resurse achiziţionate din afara ei sau furnizate prin intermediul
diferitelor iniţiative educaţionale.
Majoritatea instituţiilor publice au sistemele proprii de evaluare a performanţei.
Prin aceste sisteme se poate evalua cine are performanţe bune, cine are performanţe
mediocre şi cine are performanţe slabe. Folosind rezultatele evaluării performanţei în
activităţile de formare profesională, instituţiile publice pot realiza diverse obiective. Se pot
iniţia acţiuni de redresare şi de îmbunătăţire a performanţelor slabe, se pot lua măsuri
pentru ca un funcţionar public să treacă de la un nivel mediu la un nivel ridicat de
performanţă, se pot oferi ocazii speciale pentru ca cei care ţintesc poziţii superioare să se
poată dezvolta în ritmul permis de abilităţile şi motivaţia acestora.
Toate aceste acţiuni şi chiar întreaga activitate trebuie planificată şi coordonată.
Uneori acest lucru este realizat de către conducătorii de departamente. Mult mai frecvent
sunt implicate departamentele de resurse umane şi, în special, directorii de resurse umane.
Aceste persoane sunt special instruite şi numite în cadrul departamentului de resurse
umane pentru a se ocupa de dezvoltarea carierelor funcţionarilor publici. Credem că
dezvoltarea rolului şi funcţiilor detaliate ale acestei categorii de personal trebuie să fie o
prioritate pentru practica resurselor umane şi în cadrul administraţiei publice din România.
Cel de-al doilea element important al dezvoltării carierei este funcţionarul public.
Acesta, împreună cu indivizi din toate celelalte instituţii publice, trebuie să joace un rol
pozitiv în procesul de dezvoltare a propriei cariere. Funcţionarul public trebuie să ştie
încotro se îndreaptă şi să îşi stabilească destinaţii intermediare în această călătorie, prin
redactarea, dezvoltarea şi menţinerea planurilor individuale de dezvoltare a carierei.
Aceste planuri nu pot fi niciodată rigide, bineînţeles. Trebuie lăsat spaţiu şi pentru ocaziile
favorabile care ar putea apărea spontan sau pentru situaţiile neplăcute neprevăzute. Este
important, totuşi, ca funcţionarii publici să accepte o responsabilitate concretă şi anume
aceea de a-şi gestiona propria carieră şi în acest sens să-şi construiască adevărate planuri
de dezvoltare propriei cariere.
Cel de-al treilea element, din triada ce caracterizează dezvoltarea carierei, este
dezvoltarea aptitudinilor manageriale. Aceasta se divide în două părţi. Cele mai multe
instituţii publice trebuie să-şi planifice potenţialul de înlocuire a structurilor de conducere.
Trebuie să se ştie şi să se asigure că, în cazul apariţiei unor posturi vacante la nivel de
conducere, există persoane capabile să preia şi să păstreze continuitatea eforturilor depuse.
Instituţiile publice trebuie să îmbunătăţească aptitudinile şi calităţile funcţionarilor publici
de conducere. Modul de abordare al acestui proces este inserat în secţiuni speciale ale unor
ghiduri globale adoptate la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice, care se referă la
practica administrativă, la proceduri şi la bunele practici în acest domeniu.
3.2. Dezvoltarea carierei şi metode de mobilitate în statele membre

ale Uniunii Europene
În general, în majoritatea statelor vest-europene, au fost experimentate şi
recunoscute ca modalităţi de dezvoltare a carierei: promovarea (în ierarhie) şi avansarea
în grila de salarizare, precum şi mobilitatea orizontală.
Promovarea şi avansarea în grila de salarizare presupun o mobilitate pe
verticală a funcţionarilor publici, în cadrul dezvoltării carierei profesionale, respectiv
340
a carierei financiare. Procedura, condiţiile care trebuie îndeplinite, frecvenţa promovării în

ierarhie sau/şi a avansării în grila de salarizare diferă de la o ţară la alta, mai ales în funcţie
de sistemul în care este organizat serviciul public (sistem carieră, sistem post, sistem mixt),
tradiţiile administrative ale statului respectiv, atractivitatea funcţiei publice, inclusiv prin
instrumente de motivare auxiliare etc.
În ţările în care serviciul public este organizat pe sistemul de carieră sunt folosite,
ca metode de dezvoltare a carierei:
• avansarea automată (fără susţinerea vreunui concurs şi fără a fi condiţionată de
existenţa unui post vacant) de la un grad de salarizare la altul;
• promovarea de la un nivel la nivelul superior (promovarea în ierarhie),
• o combinaţie a celor două metode principale.
În ţările în care serviciul public este organizat în sistem post, în sistem contractual,
nu putem vorbi despre o anumită carieră în funcţia publică, deoarece posturile se ocupă
prin concurs, ca urmare a competiţiei deschise.
În Austria, Belgia, Franţa, Germania, Grecia, Luxemburg, Portugalia şi
Spania, cariera funcţionarilor publici are la bază principiul vechimii (seniority), adică
promovarea sau avansarea este automată, după o anumită perioadă de timp petrecută în
serviciul public sau asimilată acesteia. Totuşi, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească
anumite condiţii:
• în Belgia, în anumite cazuri, funcţionarii publici trebuie să susţină unele examinări
specifice;
• în Luxemburg şi Germania avansarea în grila de salarizare se face automat după
expirarea unei anumite perioade petrecută în serviciul public. Totuşi, pentru unele posturi,
este necesară absolvirea unor cursuri speciale de instruire sau/şi promovarea unor
examinări;
• în Portugalia, promovarea are la bază atât principiul vechimii cât şi criteriul
performanţei, promovarea fiind posibilă doar dacă funcţionarul public a desfăşurat o
activitate în funcţia publică timp de 3 ani consecutivi şi a obţinut la evaluarea
performanţelor profesionale individuale cel puţin calificativul „foarte bun” sau a desfăşurat
o activitate de minim 5 ani şi a obţinut calificativul „bun”;
• în Grecia, în fiecare an, în luna aprilie, se publică o listă a funcţionarilor publici,
care cuprinde abilităţile, studii şi specializări, vârsta, vechimea în serviciul public şi gradul
de salarizare. Pe baza acestor criterii sunt individualizaţi funcţionarii publici care
îndeplinesc condiţiile de promovare. Promovarea este decisă de Consiliul serviciului
(Conseil de Service), pe baza vechimii în serviciul public, dar şi pe baza criteriului
performanţei individuale, acesta având o pondere determinantă.
În Danemarca, Finlanda, Olanda şi Suedia, ţări în care serviciul public este
organizat în sistem post, nu se mai foloseşte promovarea internă şi/sau avansarea automată
în grila de salarizare, ci procedura competiţiei deschise.
De asemenea, în Italia, funcţionarii publici pot fi promovaţi numai prin concurs.
Concursul se organizează odată la doi ani, iar pentru ocuparea unei funcţii publice de
director, candidaţii trebuie să promoveze o examinare. Promovarea automată este posibilă
numai în cazul corpului diplomatic şi în prefecturi.
De regulă, mobilitatea orizontală (orice tip de schimbare a locului de muncă -
delegare, detaşare, transfer) dintr-un sector al serviciului public într-un alt sector al
serviciului public, este posibilă, dar foarte greu de realizat în practică.
În Olanda şi Suedia mobilitatea între diverse sectoare ale serviciului public nu mai
este posibilă. Orice persoană, indiferent dacă ocupă sau nu un post în sectorul public,
trebuie să candideze pentru postul de care este interesată. În Finlanda nu există o anumită
metodă pentru transferul funcţionarilor publici.
341
dr. Niculae Neagu
În Belgia, Danemarca, Germania, Portugalia şi Marea Britanie, transferul pe un

alt post este posibil la cererea funcţionarului public, dar nu este garantat. În Danemarca
funcţionarii publici au dreptul să ceară eliberarea din funcţie şi transferul, dacă postul
ocupat nu mai există. Transferul fără acordul funcţionarului public (mobilite dòffice) este
posibil doar în Belgia.
În Grecia, Irlanda, Italia şi Luxemburg transferurile dintre autorităţile publice
sau în cadrul acestora, pe o funcţie de acelaşi nivel, sunt cele mai des întâlnite, dar au un
caracter temporar.
În Franţa un funcţionar public îşi urmează cariera, de regulă, în cadrul unui corp
(eşalon) dar, în cazul înalţilor funcţionari publici, este posibilă şi mobilitatea orizontală.
Transferul este posibil doar atunci când, pentru noua funcţie publică, sunt prevăzute
condiţii de studii şi abilităţi similare.
Irlanda are un program special de promovare a mobilităţii orizontale pentru
funcţiile publice manageriale de nivel mijlociu (middle-management). Austria a promovat
mobilitatea orizontală prin înlăturarea obstacolelor legislative odată cu reforma salarială
care a avut loc în 1995.
3.3. Cariera funcţionarilor publici prevăzută de Legea nr. 188/1999, anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003
În România posibilităţile de dezvoltare a carierei, aşa cum au fost prevăzute de
legea nr.188/1999, sunt destul de reduse. Ca modalităţi de mobilitate orizontală, Legea
nr.188/1999 reglementează: delegarea şi detaşarea, şi într-o oarecare măsură, şi
transferul.
Principalele inconveniente ale modalităţilor de mobilitate constau în:
• aceste măsuri pot fi dispuse numai pe o perioadă determinată (prin lege);
• delegarea, detaşarea sau transferul în interesul serviciului sunt dispuse din iniţiativa
şi pentru interesul autorităţii publice, funcţionarul public putând refuza, în unele cazuri
prevăzute de lege, doar detaşarea;
• transferul la cerere sau transferul în interesul serviciului sunt prea puţin
reglementate şi implică încetarea raporturilor de serviciu;
• aceste măsuri nu sunt de natură a dezvolta cariera funcţionarilor publici, cu atât mai
mult cu cât transferul nu operează în cazul funcţionarilor publici de conducere.
În ceea ce priveşte avansarea funcţionarilor publici în ierarhia administrativă,
aceasta este aproape imposibilă, deoarece:
• toate funcţiile publice de conducere pot fi ocupate numai prin concurs, la care pot
participa atât funcţionari publici, cât şi persoane din afara corpului funcţionarilor publici.
În practică, de multe ori, la concurs sunt preferaţi funcţionarii publici din cadrul autorităţii
sau instituţiei publice, dar există şi situaţii în care sunt preferate, de la bun început,
persoanele din afara autorităţii sau instituţiei publice care organizează concursul;
• nu există o carieră reală în funcţia publică de conducere, în realitate numirea fiind
pe o perioadă „determinată”, iar titularul funcţiei publice de conducere este „trecut” pe
funcţia publică de execuţie corespunzătoare celei de conducere (fiind imposibilă garantarea
stabilităţii). De altfel, salariul pentru funcţia publică de conducere este compus din salariul
de bază prevăzut pentru funcţia publică de execuţie corespunzătoare, la care se adaugă un
procent de la 25%, până la 55%, în funcţie de nivelul managerial al funcţiei publice de
conducere. Trebuie menţionat şi faptul că ocuparea acestor funcţii publice nu este
condiţionată de absolvirea unor cursuri în domeniul managementului sau de testarea
capacităţilor manageriale. Apreciem că asemenea practici nu sunt de natură a dezvolta
capacităţile manageriale şi nici nu asigură o coordonare eficientă a subordonaţilor;
342
• avansarea în funcţiile publice de execuţie din aceeaşi categorie este aproape

imposibilă. Acest lucru se datorează atât incoerenţei legislative, cât şi a lipsei posturilor
vacante. Deşi avansarea în grad nu era condiţionată de existenţa unui post vacant, foarte
puţini funcţionari publici au putut beneficia de aceste prevederi. În practică, se observă că,
nu de puţine ori, concursul organizat pentru o anumită funcţie publică de execuţie
maschează o avansare în clasă sau în grad, deşi organizarea acestuia este condiţionată de
efectuarea operaţiunilor de avansare. Posibilităţile reduse de avansare şi utilizarea în
practică a unor artificii se datorează, în mare parte, lipsei de flexibilitate a statelor de
funcţii şi a prevederilor legii bugetului de stat. De asemenea, un alt factor considerat
decisiv în cariera funcţionarilor publici din România, atât de conducere cât şi de execuţie,
este condiţia vechimii, mult prea exagerată.
Avansarea în grila de salarizare este strâns legată de clasa şi gradul deţinut de
funcţionarul public, neexistând nici o diferenţă între cariera profesională şi cea financiară.
Având în vedere problemele avansării în cariera profesională, funcţionarii publici sunt
nevoiţi să-şi menţină şi nivelul de salarizare, beneficiind doar de eventualele indexări
salariale prevăzute de lege.
3.4. Perspective de carieră prin prisma modificării şi completării

Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003
Odată cu stabilirea necesităţii modificării şi completării Legii nr.188/1999, s-a
impus şi regândirea carierei funcţionarilor publici.
Ca primă măsură poate fi menţionată reformularea cadrului legislativ privind
clasificarea funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici.
Clasificarea de bază a funcţionarilor publici are drept criteriu nivelul studiilor
absolvite:
• funcţionarii publici care au absolvit studii superioare de lungă durată fac parte din
clasa I;
• funcţionarii publici care au absolvit studii superioare de scurtă durată fac parte din
clasa a II-a;
• funcţionarii publici care au absolvit studii medii fac parte din clasa a III-a.
Funcţionarii publici pot fi clasificaţi şi după natura atribuţiilor şi
responsabilităţilor prevăzute pentru funcţia publică pe care o deţin, astfel:
• categoria înalţilor funcţionari publici, responsabili de asigurarea top
managementului (funcţionari publici clasa I) însărcinaţi să asigure interfaţa între nivelul
politic şi nivelul administrativ;
• categoria funcţionarilor publici de conducere, responsabili de asigurarea midlle
management-ului (funcţionari publici clasa I) care desfăşoară activităţi specifice unui
management operaţional;
• categoria funcţionarilor publici de execuţie (funcţionari publici din clasa I, a
II-a şi a III-a) care vor fi responsabilizaţi cu activităţi executive care implică exerciţiul
autorităţii publice, prevăzute expres de lege. Funcţiile publice de execuţie sunt structurate
pe grade profesionale, astfel: superior, ca nivel maxim; principal; asistent şi debutant.
Avantajul acestei clasificări şi gradări a funcţiilor publice de execuţie constă în
simplificarea carierei în funcţia publică. Astfel, dacă anterior modificării Legii
nr.188/1999, pentru avansarea în cea mai înaltă funcţie publică de execuţie, era necesar un
număr de cel puţin 9 ani (şi calificativul „excepţional”), iar regula era de 17 ani, acum
funcţionarii publici pot promova în gradul superior al funcţiei publice de execuţie în minim
5 ani.
343
dr. Niculae Neagu
O altă clasificare introdusă prin Legea nr.161/2003 este cea de funcţii publice
generale şi funcţii publice specifice, după cum atribuţiile şi responsabilităţile sunt
comune tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice sau doar pentru unele.
În baza acestor modificări aduse Statutului funcţionarilor publici, am putea să
afirmăm că, instituţia carierei în funcţia publică cuprinde ansamblul situaţiilor
juridice şi efectele produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu al
funcţionarului public până în momentul încetării acestui raport, în condiţiile legii.
Modalităţile de dezvoltare a carierei în funcţia publică sunt promovarea într-o
funcţie publică superioară, avansarea în gradele de salarizare şi mobilitatea (delegare,
detaşare, transfer).
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei
funcţii publice superioare vacante.
Promovarea poate fi:
• definitivă, atunci când funcţia publică superioară se ocupă prin concurs sau
examen, în condiţiile prezentei hotărâri;
• temporară, atunci când funcţia publică de conducere sau, după caz, funcţia publică
corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, se ocupă pe perioadă determinată,
în condiţiile legii.
Promovarea definitivă poate fi făcută într-o funcţie publică de execuţie de grad
profesional superior vacantă (ex. consilier asistent în consilier principal) sau într-o
funcţie publică de conducere vacantă. Promovarea se face numai prin concurs (sau
examen, dacă se înscrie un singur candidat), fără a fi posibilă promovarea automată.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de
execuţie din gradul profesional superior, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească
următoarele condiţii minime:
• să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care
promovează;
• să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care avansează;
• să fi obţinut cel puţin calificativul „bine” la evaluarea performanţelor individuale în
ultimii 2 ani;
• să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile
legii.
La concursul organizat pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante
pot participa persoanele (funcţionarii publici) care îndeplinesc următoarele condiţii:
• să fie absolvenţi de masterat sau de studii postuniversitare în domeniul
administraţiei publice, management sau în specialitatea studiilor necesare exercitării
funcţiei publice;
• să fie numiţi într-o funcţie publică din clasa I;
• să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului;
• să îndeplinească condiţiile minime în specialitate, prevăzute de lege;
• să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile
legii.
Un caz special de promovare este cel prevăzut de art. 68 din Legea nr.188/1999,
cu modificările şi completările ulterioare, respectiv promovarea într-o clasă superioară, ca
urmare a dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi
desfăşoară activitatea. Această promovare se face prin concursul organizat pentru ocuparea
unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi funcţionarii
publici respectivi.
344
Avansarea în gradele de salarizare este prevăzută ca un drept în carieră al

funcţionarului public. Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, nu
reglementează procedura de avansare în gradele de salarizare, menţionând, totuşi, faptul că
aceasta se face pe baza rezultatelor obţinute la evaluarea performanţelor individuale ale
funcţionarilor publici. Considerăm că procedura de avansare trebuie prevăzută în Legea
privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru funcţionari publici, fiind o
consecinţă directă a despărţirii carierei profesionale de cariera financiară în funcţia publică.
Apreciem că la avansarea în gradele de salarizare trebuie avute în vedere cel puţin:
calificativele obţinute la evaluarea performanţelor profesionale individuale (cel puţin
calificativul „foarte bun”) şi vechimea în gradul de salarizare din care se avansează (între 1
şi 3 ani, în funcţie de principiile stabilite în Legea privind stabilirea unui sistem unitar de
salarizare pentru funcţionari publici).
Mobilitatea (cariera pe orizontală) este o modalitate de dezvoltare a carierei prin
modificarea raporturilor de serviciu, în condiţiile legii. În cazul mobilităţii ar trebui să
se aibă în vedere respectarea drepturilor salariale stabilite conform legii pentru funcţia
publică pentru care operează mobilitatea. Mobilitatea poate fi definitivă sau temporară.
Mobilitatea definitivă presupune transferul sau mutarea definitivă în cadrul altui
compartiment al autorităţii sau instituţiei publice pe funcţii publice echivalente, cu
respectarea clasei corespunzătoare funcţiei publice deţinute şi a gradului profesional în
cazul funcţiilor publice de execuţie.
Mobilitatea temporară presupune:
a) mutarea temporară în cadrul altui compartiment, pe funcţii publice echivalente, cu
respectarea clasei corespunzătoare funcţiei publice deţinute şi a gradului profesional (în
cazul funcţiilor publice de execuţie);
b) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante;
c) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere al cărui titular
este suspendat în condiţiile legii.
3.5. Sistemul carierei şi sistemul angajării în ţările Uniunii Europene

Am făcut trimiteri, anterior, asupra problematicii funcţiei şi funcţionarului public în
ţări ale Uniunii Europene şi am putut concluziona asupra faptului că una dintre
caracteristicile esenţiale ale funcţiei publice în ţările cu sisteme veritabile de guvernare o
reprezintă stabilitatea titularului acesteia. Astfel, reprezentând o funcţie tehnică,
specializată, funcţionarului public i se asigură siguranţa perpetuării prezenţei sale în
viaţa serviciului public şi a comunităţii pe care o deserveşte. El este, şi trebuie să fie, „un
permanent element de referinţă pentru buna sau reaua utilizare a puterii publice faţă de cei
administraţi” (64)
Rezultă că stabilitatea funcţionarului public decurge, logic, din trăsătura
fundamentală a funcţiei publice - continuitatea - care are o existenţă obiectivă, şi ar trebui
să transcede persoanei titularului şi jocurilor politice, economice sau sociale într-un
moment sau altul al istoriei.
Bazaţi pe aceste două aspecte, considerăm că, în domeniul administraţiei publice, se
poate şi trebuie să fie utilizate sintagmele de drept la carieră şi dezvoltarea carierei
funcţionarului public, care se bazează, printre altele, pe ideea de stabilitate în funcţie, pe
programarea şi urmărirea traseului funcţionarilor valoroşi, pe promovarea rapidă în funcţii
de conducere şi pe ideea de management şi de manager public (65).
După cum am văzut, în toate ţările Uniunii Europene se practică îndeosebi
sistemul carierei funcţionarului public, mai puţin cel al angajării pe post, iar principiul
stabilităţii transgresează numai primul sistem (66). Pe cale de consecinţă, sistemele de
carieră sunt fundamentate pe conceptele de stabilitate şi continuitate, indiferent dacă ne
345
dr. Niculae Neagu
raportăm la un corp sau la mai multe corpuri de funcţionari publici. Vorbim aici despre
noţiunea de corp şi despre corpurile de funcţionari publici, întrucât, tradiţional, funcţiile
publice au fost şi sunt grupate, repartizate pe orizontală şi pe verticală, într-un sistem
ierarhizat.
Cât priveşte funcţionarul public, adică persoana care, de obicei, intră în
sistem,prin concurs, el urmăreşte şi va face carieră în corpul în care a intrat, această
dezvoltare profesională şi financiară constituindu-se în raţiunea profesională a existenţei şi
activităţii sale. Astfel, el face o carieră din funcţia publică, urmăreşte promovarea
progresivă, obţinerea succesivă a gradelor profesionale şi îmbunătăţirea nivelului de
remunerare până la cele mai înalte niveluri posibile, mai înainte de pensionare (67).
În concluzie, sistemul carierei este predominant în societăţile cu democraţie
avansată, implică o construcţie profesională complexă, un raport juridic special şi raporturi
de interese bilaterale (funcţionar şi administraţie), care presupun drepturi şi obligaţii
reciproce în ceea ce priveşte evoluţia profesională a funcţionarului public şi avansarea
acestuia în treptele şi în gradele profesionale prevăzute de lege, precum şi în evaluarea
progreselor şi meritelor acestuia (68).
3.6. Sistemul de apreciere a funcţionarilor publici în România
Pentru perioada interbelică din România şi pentru cariera funcţionarului public,
semnificativ a fost sistemul de evaluări şi calificative introdus de articolul 83 din
Regulamentul de aplicare a Statutului funcţionarilor publici din 1923. În temeiul
acestuia, anual, funcţionarii publici erau evaluaţi şi primeau calificative pentru
activitatea desfăşurată, care puteau fi: a ) foarte bun; b) bun şi c) slab. Calificativele erau
acordate de către şeful ierarhic şi validate de către directorul serviciului.
Acordarea calificativului nu era lăsată la bună-voinţa superiorului ierarhic ci se
baza pe un summum de criterii, strict precizate, sunt:
- cunoştinţele profesionale acumulate;
- calităţile personale;
- felul şi conştiinciozitatea în serviciu;
- purtarea în serviciu faţă de funcţionari şi faţă de public;
- aptitudinea de a conduce (69).
Calificativul „slab” putea atrage menţinerea în grad, cel de „bun” înaintarea în
vechime iar cel de „foarte bun” înaintarea la alegere. Astfel, înaintarea de la o clasă la alta
se putea obţine după un stagiu de un an iar înaintările în grade după un stagiu minim de doi
ani. Articolul 69 al Regulamentului amintit prevedea că gradele corespundeau cu funcţiile
şi că nu se puteau înfiinţa mai mult de 9 grade, cu un număr de clase fiecare.
În administraţiile centrale funcţiile se succedau astfel: director general, subdirector
general, director, subdirector, şef de serviciu, şef de birou, subşef de birou, impiegat şi
impiegat stagiar. Pentru comparaţie, în actuala configurare a funcţiilor publice regăsim:
director general, director general adjunct, director, director adjunct, şef de serviciu, şef de
birou, şef de compartiment.
Calificativele - notele - erau trecute într-o „foaie de calificaţie a funcţionarului”
iar funcţionarul nemulţumit avea dreptul să reclame, atât la directorul sau şeful de serviciu,
care dădeau nota a doua, mai întâi, cât şi la şeful autorităţii, în al doilea rând. Astfel, în
reglementarea interbelică, asupra modului de acordare a calificativelor nu se putea exercita
un control judecătoresc (70).
Potrivit Statutului funcţionarilor publici, aprobat prin Legea nr.188/1999, cu
modificările şi completările ulterioare, persoanele care au reuşit la concursul pentru
ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile pentru ocuparea unei funcţii
publice definitive pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi cu o perioadă de stagiu de
12 luni, 8 luni sau 6 luni, funcţie de nivelul studiilor absolvite (71), urmând ca
346
definitivarea în funcţie să se facă după expirarea perioadei de probă, în baza rezultatelor

evaluării realizate şi a obţinerii calificativului „corespunzător” (72). Această perioadă, aşa
cum am arătat anterior, este considerată drept perioadă de stagiu
În cel mult 10 zile de la numirea într-o funcţie publică definitivă, deci de la intrarea
în Corpul funcţionarilor publici, se constituie dosarul personal al funcţionarului public
care trebuie să cuprindă datele şi documentele precis determinate de art. 5 alineat 5 din
H.G. nr. 32/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici (73), care se referă la
situaţia profesională şi disciplinară a acestuia, înregistrate în ordinea cronologică a emiterii
lor. Potrivit legii, conţinutul dosarul profesional se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la
propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Astfel, dosarul personal al funcţionarului public (74), cuprinde două categorii de
date: a) datele cu caracter personal (de identificare, stare civilă ş.a.) şi datele cu caracter
profesional, care se referă la:
- pregătirea profesională;
- experienţa în muncă;
- activitatea desfăşurată în cadrul autorităţii sau instituţiei publice;
- situaţia disciplinară;
- activitatea desfăşurată în afara autorităţii sau instituţiei publice.
Este evident că evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici
este strict legată de conţinutul dosarului personal al funcţionarului public, întrucât
evaluarea face trimiteri directe şi exprese la pregătirea profesională, experienţa
dobândită şi activitatea concretă. Statutul funcţionarilor publici leagă, spre exemplu,
evaluarea performanţelor profesionale de avansarea şi/sau retrogradarea în gradele de
salarizare ale funcţionarilor publici, precum şi de toate celelalte evoluţii din cariera
acestora, inclusiv la nivelul drepturilor băneşti obţinute (75), astfel: promovarea într-o
funcţie publică superioară; eliberarea din funcţia publică şi stabilirea cerinţelor pentru
formarea profesională a funcţionarilor publici, pe baza criteriilor stabilite de Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici (76).
3.7. Concluzii generale despre dezvoltarea carierei funcţionarilor publici

În opinia noastră, managementul carierei este procesul de proiectare şi
implementare a scopurilor, strategiilor şi planurilor care să permită instituţiei publice
să îşi satisfacă necesităţile de resurse umane, iar indivizilor să îşi îndeplinească
scopurile carierei lor.
Managementul carierei planifică şi modelează progresul indivizilor în cadrul unei
instituţii publice în concordanţă cu evaluările nevoilor organizatorice, precum şi cu
performanţele, potenţialul şi preferinţele individuale ale membrilor acesteia.
Planificarea carierei face parte dintr-un sistem al carierei reprezentat printr-
un set de politici şi practici folosite de instituţiile publice în vederea satisfacerii
necesităţii de resurse umane. Un astfel de sistem are două dimensiuni de bază. Mai întâi
este sursa de personal (supply flow), care poate fi internă, atunci când posturile de
conducere sau de alt tip sunt ocupate din interiorul instituţiei publice, sau externă, atunci
când posturile sunt ocupate printr-un proces de recrutare externă. Politicile privind sursele
de personal pot avea la bază procesele de dezvoltare a carierei sau recrutare şi pot cuprinde
menţiuni specifice în ce priveşte provenienţa resurselor umane (din surse interne sau din
surse externe). În al doilea rând este vorba de procesul de repartizare a sarcinilor.
Acesta cuprinde modalităţile prin care conducătorilor compartimentelor şi altor funcţionari
publici le sunt alocate noi sarcini şi roluri.
Obiectivele generale ale sistemului dezvoltării carierei funcţionarilor publici ar
putea fi expuse astfel:
347
dr. Niculae Neagu
• satisfacerea nevoilor de resurse umane ale instituţiei publice;

• asigurarea pregătirii şi dezvoltării necesare funcţionarilor publici pentru a le
permite să facă faţă oricărui nivel de responsabilitate, cu condiţia ca aceştia să aibă
potenţialul sau capacitatea de a îl atinge;
• îndrumarea şi susţinerea funcţionarilor publici competitivi pentru atingerea
obiectivelor personale în funcţie de potenţialul, nevoile şi aspiraţiile acestora precum şi de
contribuţia lor în cadrul instituţiei publice.
Astfel, pe baza celor afirmate mai sus, ne putem imagina modul în care evoluează
cariera funcţionarului public, prin parcurgerea mai multor stadii, astfel:
• expansiune – dezvoltare: sunt dobândite noi aptitudini, cunoştinţele cresc rapid iar
competenţele se dezvoltă într-un ritm susţinut;
• stabilizare: aptitudinile şi cunoştinţele dobândite în faza de avansare (expansiune)
sunt puse în aplicaţie, testate, modificate şi consolidate prin experienţă;
• maturitate: funcţionarii publici au un drum al carierei bine stabilit şi evoluează în
concordanţă cu abilităţile, motivaţia şi oportunităţile pe care le au.
Fiecare persoană se dezvoltă şi ajunge la maturitate într-un ritm diferit, ceea ce
înseamnă că, odată atins stadiul maturităţii, fie continuă să se dezvolte, fie se plafonează
(deşi desfăşoară încă activităţi utile) sau stagnează şi intră în declin.
Studiul evoluţiei carierei reprezintă o etapă premergătoare procesului de elaborare
a politicilor şi pregătirii planurilor de înlocuire/succesiune a personalului de conducere al
unei instituţii publice.
Studiul se realizează prin analiza evoluţiei funcţionarilor publici într-o instituţie
publică în concordanţă cu evaluarea performanţelor, pe baza căreia se întruneşte schematic
curba evoluţiei carierei pentru fiecare funcţionar public în parte.
Curba evoluţiei carierei se poate utiliza pentru reflectarea unor tipuri de evoluţie a
carierei în funcţie de evaluarea performanţelor şi pentru a compara situaţiile reale cu
tendinţele ilustrate. O analiză a evoluţiei carierei poate, de asemenea, indica măsurile sau
acţiunile necesare în vederea schimbării traseului carierei pentru funcţionarii publici
cu potenţial mare de dezvoltare, prin intermediul unor acţiuni specifice de dezvoltare a
carierei. În final, analiza scoate în evidenţă posibilele anomalii, cum ar fi promovarea
exagerată (victimele principiului Peter care au fost promovate până la un nivel la care nu
mai pot face faţă) sau problemele funcţionarilor publici de conducere plafonaţi ori a celor
mult prea exigenţi.
Politicile de dezvoltare a carierei trebuie să acopere mai multe necesităţi şi
aspecte, şi anume:
a) luarea deciziilor: instituţia publică trebuie să decidă măsura în care:
- produce sau formează proprii săi funcţionari publici de conducere (politică
de promovare din interior);
- recrutează sau achiziţionează deliberat din afară funcţionari publici de
conducere; aceasta înseamnă adoptarea unei politici care să accepte un anumit
grad de pierderi şi care chiar încurajează funcţionarii publici să îşi continue
cariera în altă parte, în cazul în care aceştia sunt în pericol de stagnare;
- va trebui să caute membri valoroşi în altă parte atunci când numărul de
funcţionari publici de conducere disponibili este insuficient, potrivit
previziunilor cererii şi ofertei.
b) politicile pe termen scurt şi pe termen lung: politicile de investire în dezvoltarea
carierei se încadrează în una din următoarele categorii:
- performanţa pe termen scurt: instituţia publică care adoptă această
politică se concentrează, conştient sau inconştient, pe momentul prezent (aici şi
acum); instituţia publică recrutează şi formează personal cu un înalt grad de
348
competenţă pe care să îl manifeste la locul de muncă prezent (dacă se dovedesc

a fi într-adevăr foarte buni, atunci vor fi promovaţi); instituţia publică adoptă o
poziţie potrivit căreia recrutarea şi formarea unor funcţionari publici de
conducere, pentru un viitor care s-ar putea să nu devină niciodată realitate, este
o pierdere de timp; conducerea de vârf adoptă o opinie potrivit căreia dacă se
recrutează oameni de calitate, atunci viitorul se va face singur: fie persoanele se
vor maturiza în funcţiile pe care le deţin, fie, în caz contrar, vor fi aduse
persoane capabile din exterior;
- planuri pe termen lung: instituţiile publice care cred în planificarea unei
cariere pe termen lung tind să aibă abordări foarte bine structurate asupra
dezvoltării carierei; instituţiile publice pun un accent deosebit pe evaluarea
performanţelor, realizând rapoarte foarte elaborate de evaluare a performanţelor
şi, în special, a potenţialului; instituţiile publice au sisteme pentru cei cu
avansare rapidă şi planuri de schimbare a posturilor potrivit unui program
prestabilit;
- flexibilitate pe termen lung: instituţiile publice care urmează această
politică apreciază faptul că trebuie să se concentreze pe obţinerea unui nivel de
performanţă bun în prezent; prin aceasta, ele vor pregăti, într-o măsură
considerabilă, funcţionarii publici în vederea promovării; în această privinţă, ele
se aseamănă cu instituţiile publice care se concentrează pe performanţa pe
termen scurt; totodată, trebuie evaluat şi dezvoltat şi potenţialul funcţionarilor
publici prin programe de formare profesională care depăşesc sfera strictă a
atribuţiilor funcţiei pe care aceştia o deţin; de asemenea, acestea favorizează
mobilitatea pe orizontală a personalului în diferite posturi în scopul lărgirii
sferei de experienţă şi schimbării direcţiilor în cariera unor funcţionari publici
atunci când aceasta este recomandată; această abordare evită limitările impuse
de metoda prezentului strict (aici şi acum), rigiditatea şi frecvenţa lipsă a
realismului unui sistem prea bine structurat.
Într-o prezentare generală, sistemul pe termen scurt este întâlnit mai frecvent în
instituţii publice mici, de tip organic, care se dezvoltă rapid şi în care forma se adaptează
funcţiei, instituţia publică ca întreg devenind fluidă şi flexibilă. Sistemul pe termen mai
lung se întâlneşte mai mult în instituţiile publice mai mari, de tip birocratic sau
mecanicist, unde se pot face previziuni cu un grad mai mare de acurateţe cu privire la
necesităţile viitoare ale instituţiei publice, în care este improbabil să apară schimbări
semnificative ale cerinţelor de aptitudini şi în care există un flux constant pe scara
promovării. O abordare de tip flexibilitate pe termen lung este, cel mai probabil, urmată de
instituţiile publice care nu se încadrează în nici una dintre celelalte două categorii. Aceasta
este, probabil, cea mai bună dintre cele trei.
Specialiştii şi generaliştii apreciază că politicile de dezvoltare a carierei vor trebui
să răspundă şi să aprecieze măsura în care o instituţie publică este preocupată de
dezvoltarea unor specialişti din ce în ce mai buni, în termeni generali încadrându-se în
liniile abordării pe termen scurt, sau dacă acesta acordă aceeaşi importanţă formării unui
număr potrivit de funcţionari publici de nivel general care să fie capabili să ocupe posturi
generale de conducere. În majoritatea instituţiilor publice, inclusiv în administraţia publică,
cele două categorii se combină. În multe ţări, pentru cele două tipuri de funcţionari publici
există condiţii şi sisteme separate de promovare în carieră.
Marea majoritate a funcţionarilor publici de conducere va ajunge inevitabil la o
plafonare în carieră în cadrul unei instituţii publice. Aceasta se va întâmpla cu
precădere în instituţiile publice cu structuri aplatizate, unde posturile medii de conducere
tind să dispară pe măsură ce instituţia publică se aplatizează, şi acest fapt este din ce în ce
349
dr. Niculae Neagu
mai des întâlnit în administraţia publică. Rareori nivelurile sunt eliminate (deşi acest lucru
se poate întâmpla). Cea mai întâlnită situaţie este cea în care structura piramidală devine
mult mai aplatizată şi cu mult mai puţine oportunităţi pentru cei aflaţi în vârful ei. Astfel de
activităţi pot avea ca urmare pensionările anticipate. O parte a celor care continuă să
rămână în cadrul instituţiei publice se vor resemna şi vor aştepta pensionarea; alţii vor
deveni plictisiţi şi frustraţi, sau chiar se vor răzvrăti în mod pozitiv. Activitatea de
dezvoltare a carierei este necesară pentru a le asigura acestora o activitate interesantă,
menţinută întotdeauna la acelaşi nivel
Planificarea dezvoltării carierei este procesul cheie al managementului
carierei. Aceasta foloseşte toate informaţiile oferite prin intermediul evaluării cerinţelor
instituţiei publice, evaluărilor performanţelor şi potenţialului, precum şi planurilor de
înlocuire a structurilor de conducere, în situaţiile în care acestea există, şi le traduce în
planuri de dezvoltare a carierei personale şi în condiţii generale pentru dezvoltarea
managementului, consiliere în carieră, ghidare şi îndrumare, mobilitate pe orizontală şi
formare profesională.
Evoluţia în carieră poate fi definită în termenii competenţelor de care un
funcţionar public are nevoie pentru a-şi desfăşura activitatea la un nivel din ce în ce mai
înalt al responsabilităţii sau contribuţiei la dezvoltarea instituţiei publice. Acestea se pot
numi intervale de competenţă.
Competenţele sunt definite ca atributele şi caracteristicile comportamentale de
care o persoană are nevoie pentru a îşi putea desfăşura activitatea eficient la orice
nivel al postului sau al carierei sale. Numărul de niveluri poate varia potrivit numărului
de competenţe necesare într-o anumită familie de funcţii. Pentru fiecare interval se vor
defini experienţa şi specializările necesare pentru atingerea nivelului solicitat de
competenţă. Aceste definiţii vor cuprinde o reprezentare/hartă a carierei (career map),
care va conţine puncte ţintă pe care trebuie să le atingă. În acest fel, funcţionarii publici
vor putea fi conştienţi de nivelurile de competenţă pe care trebuie să le atingă pentru a
putea evolua în carieră. Aceasta îi ajută să îşi planifice propria dezvoltare, deşi va fi încă
necesară ghidarea din partea îndrumătorilor de personal şi a mentorilor, în cazul în care
acestea sunt oferite. Se pot oferi cursuri suplimentare de formare profesională, dacă
sunt necesare, dar este important să se cunoască exact ce trebuie să facă funcţionarii
publici, la nivel individual, pentru a putea avansa în cadrul instituţiei publice. Marele
avantaj al acestei abordări este că funcţionarilor publici li se oferă puncte ţintă şi o imagine
a ceea ce trebuie să facă pentru a le atinge. Una dintre cele mai frecvente cauze de frustrare
şi insatisfacţie la locul de muncă este absenţa acestor informaţii.
Dezvoltarea carierei este importantă pentru toate categoriile de funcţionari
publici, atât pentru cei care au absolvit studii medii, studii superioare de scurtă durată sau
studii superioare de lungă durată, cât şi pentru funcţionarii publici de conducere sau
persoanele care au beneficiat de programe pentru avansare rapidă.
Există tendinţa de a considera dezvoltarea carierei, în principal, o activitate care îi
priveşte doar pe cei cu avansare rapidă. Nu aceasta este, însă, realitatea. Persoanele cu
avansare rapidă sunt, de obicei, foarte puţine într-o instituţie publică. Ele sunt foarte
importante deoarece vor reprezenta, cel mai probabil, sursa din care se vor selecta viitorii
conducători ai instituţiilor publice.
Se apreciază că, funcţionarii publici de bază, deci ceilalţi funcţionari publici sunt
mult mai importanţi. Aceştia sunt cei care vor îndeplini obiectivele instituţiei publice
zi de zi, lună de lună, an de an. Cel mai mare efort în vederea dezvoltării carierei ar trebui
făcut pentru asigurarea dobândirii experienţei şi specializărilor în concordanţă cu abilităţile
lor. Unii dintre ei vor ajunge la plafonare mai repede decât alţii, carierele lor având însă
350
nevoie de ghidare şi îndrumare din partea îndrumătorilor de personal pentru ca aceştia să

rămână totuşi productivi şi satisfăcuţi de munca pe care o fac.
În acelaşi timp, dezvoltarea carierei este importantă atât pentru individ, cât şi
pentru instituţia publică. Dezvoltarea carierei se bazează întotdeauna pe nevoile
instituţiei publice. Trebuie admis însă faptul că nevoile instituţiei publice vor fi acoperite
numai dacă nevoile individuale sunt satisfăcute. Planificarea dezvoltării carierei trebuie
să aibă în vedere următoarele:
• membrii instituţiei publice trebuie să fie recunoscuţi ca individualităţi, cu nevoi,
dorinţe şi abilităţi unice;
• la nivel individual, persoanele sunt mult mai motivate de o instituţie publică care
răspunde aspiraţiilor şi nevoilor lor;
• aceştia pot creşte, se pot schimba şi pot căuta noi direcţii de acţiune dacă li se oferă
posibilităţile-oportunităţile şi îndrumarea potrivite.
Planificarea dezvoltării carierei foloseşte toate informaţiile generale legate de
succesiunea de planuri, evaluări ale performanţelor şi potenţialului şi evaluări
personale pentru a genera programe şi proceduri în scopul implementării politicilor de
dezvoltare a carierei. Principalele proceduri folosite sunt:
• planificarea dezvoltării personale: aceasta se realizează la nivel individual, de
către funcţionarii publici din cadrul instituţiei publice. Planul stabileşte acţiunile pe care şi
le propun funcţionarii publici pentru a se perfecţiona şi pentru a-şi îmbunătăţi experienţa.
Aceasta implică o analiză a nevoilor, stabilirea unor obiective realiste şi elaborarea unui
plan de implementare. Această planificare personală poate fi suplimentată prin intermediul
unor programe oficiale de formare profesională oferite de instituţia publică;
• formare profesională sau dezvoltarea managementului asigurate sau finanţate de
către instituţia publică;
• îndrumare şi ghidare: aceasta implică personal special selectat şi format care să
ofere îndrumări şi sprijin pe parcursul unei perioade extinse, rareori mai scurtă de un an, şi
reprezintă o completare a formării la locul de muncă şi a programelor de formare oficiale.
În mod normal, acestea acoperă:
- consiliere în elaborarea şi dezvoltarea programelor şi contractelor;
- consiliere generală privind programele de formare profesională;
- îndrumare privind modalităţile de dobândire a unor noi aptitudini;
- îndrumare cu privire la rezolvarea conflictelor sau problemelor relaţionale;
- îndrumare privind cultura organizaţională;
- îndrumare şi ghidare pentru aptitudini specifice;
- sprijin acordat în vederea abordării proiectelor;
- oferirea unui model de autoritate de urmat.
• consilierea carierei: aceasta se realizează de îndrumători de personal şi de funcţionarii
publici de conducere. Diferenţa dintre aceştia variază de la o instituţie la alta, dar, în
administraţia publică, acest proces este desfăşurat, în principal, de către îndrumătorul de
personal. Este o activitate specializată, iar cei care o desfăşoară trebuie să fie, în general,
bine instruiţi în ceea ce priveşte tehnicile acesteia. Consilierea carierei şi îndrumarea se
completează reciproc.
4. Evaluarea performanţelor funcţionarilor publici în România
4.1. Obiectivele evaluării performanţelor profesionale individuale ale

funcţionarilor publici definitivi (77).
Potrivit art. 69 alineat 2 din Statutul funcţionarilor publici procedura de evaluare
are drept scop:
351
dr. Niculae Neagu
a) avansarea în treptele de salarizare;

b) promovarea într-o funcţie publică superioară;
c) eliberarea din funcţia publică.
În urma evaluării performanţelor profesionale individuale funcţionarului public i se
acordă unul dintre calificativele: „foarte bine”, „bine”, „satisfăcător” şi „nesatisfăcător”.
Metodologia de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici se aprobă prin hotărâre a Guvernului la propunerea Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, după consultarea organizaţiilor sindicale ale
funcţionarilor publici, reprezentative la nivel naţional.
Evaluarea anuală se dovedeşte prin raportul de evaluare a performanţelor
profesionale individuale, vizând performanţele obţinute în perioada de evaluare (78), în
urma cărora se acordă fiecărui funcţionar public un calificativ.
Efectele evaluării condiţionează promovarea în funcţii publice şi avansarea în
treptele de salarizare, pe de o parte, dar poate atrage şi urmări negative asupra
funcţionarului public, mergând până la eliberarea acestuia din funcţia publică, deci, pot
avea efecte directe asupra dezvoltării carierei funcţionarilor publici (79).
Potrivit art. 40 alineat 2 din H.G. nr.1209/2003, obiectivele evaluării
performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici sunt următoarele:
a) corelarea obiectivă dintre activitatea funcţionarului public şi cerinţele funcţiei
publice;
b) aprecierea obiectivă a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor
publici, prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale stabilite
cu rezultatele obţinute în mod efectiv;
c) asigurarea unui sistem motivaţional, prin recompensarea funcţionarilor publici care
au obţinut rezultate deosebite, care să determine creşterea performanţelor
profesionale individuale;
d) identificarea necesităţilor de instruire a funcţionarilor publici pentru îmbunătăţirea
rezultatelor activităţii desfăşurate în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite.
Pentru îndeplinirea acestor obiective sunt necesare:
a) stabilirea anuală a criteriilor de performanţă profesională pentru toţi
b) evaluarea performanţelor profesionale individuale ale fiecărui
funcţionar public în parte în raport cu aceste obiective.
În acest scop, anual, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici stabileşte criteriile
de performanţă pe baza cărora se va efectua evaluarea performanţelor profesionale
individuale ale funcţionarilor publici pentru anul următor. Ordinul preşedintelui Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, prin care se aprobă criteriile de performanţă pentru
funcţionarii publici, se publică în Monitorul Oficial al României, partea I (80).
Criteriile de performanţă pentru evaluarea performanţelor profesionale
individuale ale funcţionarilor publici se referă la:
- realizarea de către funcţionarii publici a obiectivelor stabilite în fişa postului,
adaptabilitatea acestora la atribuţiile funcţiei lor;
- asumarea responsabilităţii pentru modul de îndeplinire a atribuţiilor încredinţate;
- capacitatea de a rezolva problemele cu care se confruntă în exercitarea funcţiei lor;
- capacitatea de implementare în practică a soluţiilor proprii şi a celor dispuse;
- capacitatea de autoperfecţionare şi de a valorifica experienţa dobândită;
- capacitatea de analiză şi sinteză a informaţiilor; creativitatea şi spiritul de iniţiativă;
capacitatea de planificare şi de acţiune strategică, capacitatea de a comunica;
- capacitatea de a lucra independent;
- competenţa în redactare, capacitatea de consiliere;
352
- capacitate de îndrumare;
- abilităţi în utilizarea calculatorului şi a altor echipamente informatice;
- respectul faţă de lege şi loialitatea faţă de interesele instituţiei;
- conduita în timpul serviciului (81).
Revizuirea obiectivelor individuale se poate face trimestrial. Modificările se
consemnează într-un document semnat şi datat de evaluator şi de funcţionarul public care
va fi evaluat.
Criteriile de performanţă pentru evaluarea performanţelor profesionale ale
funcţionarilor publici cuprind şi o serie de cerinţe stabilite generic prin „Metodologia
de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici”
(82), astfel:
a) să fie specifice activităţilor care presupun exercitarea prerogativelor de putere
publică;
b) să fie cuantificabile - să aibă o formă concretă de realizare;
c) să fie prevăzute cu termene de realizare;
d) să fie realiste - să poată fi aduse la îndeplinire în termenele de realizare prevăzute şi
cu resursele alocate;
e) să fie flexibile - să poată fi revizuite în funcţie de modificările intervenite în
priorităţile autorităţii sau instituţiei publice.
Perioada de timp evaluată este cuprinsă, de regulă, între data de 1
decembrie a anului anterior evaluării şi 1 decembrie a anului în curs (83). Astfel,
perioada de desfăşurare a evaluării este cuprinsă între datele de 1 decembrie şi 31
decembrie ale anului pentru care se evaluează performanţele profesionale individuale ale
În mod excepţional, evaluarea performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici se poate face şi în cursul perioadei evaluate (84), în următoarele
situaţii:
a) atunci când pe parcursul perioadei evaluate raporturile de serviciu ale
funcţionarului public încetează, se suspendă sau se modifică, în condiţiile legii. În
acest caz funcţionarul public va fi evaluat pentru perioada de până la încetarea,
suspendarea sau modificarea raporturilor de serviciu. La obţinerea calificativului
anual va fi avut în vedere, în funcţie de specificul atribuţiilor prevăzute în fişa
postului, şi calificativul obţinut înainte de suspendarea sau modificarea raporturilor
de serviciu;
b) atunci când, pe parcursul perioadei evaluate, raporturile de serviciu ale
funcţionarului public care ocupă o funcţie publică de conducere sau o funcţie
publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici încetează, se
suspendă sau se modifică, în condiţiile legii. În acest caz, funcţionarul public de
conducere are obligaţia ca, înainte de încetarea, suspendarea sau modificarea
raporturilor de serviciu ori, după caz, într-o perioadă de cel mult 15 zile
calendaristice de la încetarea sau modificarea raporturilor de serviciu, să realizeze
evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici din
subordine. Calificativul acordat se va lua în considerare la evaluarea anuală a
performanţelor profesionale individuale ale acestora;
c) atunci când, pe parcursul perioadei evaluate, funcţionarul public dobândeşte o
diplomă de studii de nivel superior şi urmează să fie promovat, în condiţiile legii,
într-o funcţie publică corespunzătoare studiilor absolvite.
Pentru a finaliza evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale,
funcţionarul public trebuie să fi desfăşurat o activitate de cel puţin 6 luni în funcţii publice,
exceptând cazurile comentate anterior (mai sus).
353
dr. Niculae Neagu
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici se

realizează de către un evaluator (85) care, în sensul normativelor în vigoare, poate fi:
a) funcţionarul public de conducere care coordonează compartimentul în cadrul
căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public de execuţie sau care
coordonează activitatea acestuia;
b) funcţionarul public de conducere ierarhic superior, potrivit structurii
organizatorice a autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţionarul public de
conducere;
c) înaltul funcţionar public, pentru funcţionarii publici de conducere din subordine
sau pentru funcţionarii publici de execuţie, atunci când aceştia îşi desfăşoară
activitatea în cadrul unor compartimente care nu sunt coordonate de un funcţionar
public de conducere, respectiv demnitarul, pentru funcţionarii publici care sunt în
subordinea directă a acestuia;
d) primarul, pe baza propunerii consiliului local, pentru secretarul comunei, oraşului
şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor.
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale înalţilor funcţionari
publici se face de către o comisie de evaluare, compusă din 5 personalităţi recunoscute ca
specialişti în administraţia publică, propuse de ministrul administraţiei şi internelor,
numite prin decizie a primului-ministru (86).
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici de
execuţie se realizează de către conducătorii compartimentelor în care aceştia îşi desfăşoară
activitatea, iar în cazul funcţionarilor publici de conducere se realizează de către
funcţionarii publici de conducere superiori.
Procedura de evaluare se realizează în 3 etape (87), şi anume:
1. completarea raportului de evaluare de către evaluator;
2. interviul;
3. contrasemnarea raportului de evaluare,
În vederea completării raportului de evaluare (88), evaluatorul va proceda astfel:
a) analizează îndeplinirea obiectivelor individuale fixate;
b) notează criteriile de performanţă în funcţie de importanţa acestora;
c) stabileşte calificativul final de evaluare a performanţelor profesionale individuale;
d) consemnează rezultatele deosebite ale funcţionarului public, dificultăţile obiective
întâmpinate de acesta în perioada evaluată şi orice alte observaţii pe care le
consideră relevante.
Notarea obiectivelor şi a criteriilor de performanţă (89) se efectuează prin
parcurgerea următoarelor etape:
a) fiecare obiectiv se apreciază cu note de la 1 la 5, nota exprimând gradul de
îndeplinire a obiectivului respectiv, din punct de vedere cantitativ, calitativ şi al
termenului în care a fost realizat;
b) pentru a obţine nota acordată pentru îndeplinirea obiectivelor se face media
aritmetică a notelor acordate pentru îndeplinirea fiecărui obiectiv;
c) fiecare criteriu de performanţă se notează de la 1 la 5, nota exprimând aprecierea
îndeplinirii criteriului de performanţă în realizarea obiectivelor individuale stabilite;
d) pentru a obţine nota acordată pentru îndeplinirea criteriilor de performanţă se face
media aritmetică a notelor acordate pentru îndeplinirea fiecărui criteriu.
Interviul, ca etapă a procesului de evaluare (90), reprezintă schimbul de
informaţii, impresii şi puncte de vedere, care are loc între evaluator şi funcţionarul
public în cadrul căruia:
- se aduc la cunoştinţa funcţionarului public evaluat consemnările făcute de
evaluator;
354
- în cazul în care între funcţionarul public evaluat şi evaluator există diferenţe de

opinii asupra consemnărilor făcute, comentariile funcţionarului public se
consemnează în raportul de evaluare; evaluatorul poate modifica raportul de
evaluare dacă se ajunge la un punct de vedere comun;
- se semnează şi se datează raportul de evaluare de către evaluator şi funcţionarul
public evaluat.
Raportul de evaluare se înaintează contrasemnatarului (91), care poate fi:
- un funcţionar public ierarhic superior evaluatorului, potrivit structurii
organizatorice a autorităţii sau instituţiei publice, ori, dacă nu există un asemenea
funcţionar, contrasemnatarul va fi un funcţionar public cu cea mai înaltă funcţie
publică din autoritatea sau instituţia publică respectivă, iar când nici această soluţie
nu este posibilă, contrasemnatarul va fi adjunctul conducătorului unităţii sau
instituţiei publice;
- prefectul, pentru secretarii unităţilor administrativ-teritoriale.
Raportul de evaluare poate fi modificat conform deciziei funcţionarului public
ierarhic superior, în două situaţii:
a) dacă aprecierile consemnate nu corespund realităţii;
b) dacă între evaluator şi funcţionarul public există diferenţe de opinii care nu au
putut fi soluţionate de comun acord (92).
Raportul de evaluare modificat se aduce la cunoştinţa funcţionarului public evaluat.
Calificativele (93) care pot fi obţinute de funcţionarii publici definitivi, la finalul
procedurii de evaluare, se stabilesc în funcţie de notele acordate pentru îndeplinirea
criteriilor de performanţe individuale, semnificaţia acestor note fiind următoarea: între
1,00-1,50 nesatisfăcător; între 1,51-2,50 satisfăcător; între 2,51-3,50 bun; între 3,51-4,50
foarte bun; între 4,51-5,00 excepţional.
Funcţionarii publici nemulţumiţi de rezultatul evaluării pot să îl conteste la
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Contestaţia (94) se depune în termen de 5 zile calendaristice de la luarea la
cunoştinţă de către funcţionarul public evaluat a calificativului acordat. Conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice va soluţiona contestaţia în termen de 15 zile calendaristice
de la data expirării termenului de depunere a contestaţiilor.
Rezultatul contestaţiei se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile
calendaristice de la soluţionarea contestaţiei.
Funcţionarul public nemulţumit de modul de soluţionare a contestaţiei sale se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii (95).
4. 2. Reguli specifice privind evaluarea înalţilor funcţionari publici

Aşa cum am menţionat anterior, evaluarea performanţelor profesionale
individuale ale înalţilor funcţionari public se efectuează de către o comisie constituită
din 5 personalităţi - respectiv un preşedinte şi 4 membrii - numiţi, la propunerea
ministrului administraţiei şi internelor, prin decizia primului-ministru.
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale înalţilor funcţionari publici
constă în aprecierea, pe baza raportului de activitate al acestuia, a:
a) modului şi a gradului de îndeplinire a obiectivelor stabilite de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) modului de îndeplinire a obiectivelor şi performanţelor obţinute de
structurile conduce;
c) propunerilor privind eficientizarea activităţii structurilor conduse, prin
identificarea deficienţelor în activitate şi a modului de eliminare a acestora.
355
dr. Niculae Neagu
Conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice în cadrul cărora îşi desfăşoară

activitatea înalţii funcţionari publici vor întocmi un raport, cu referire la componentele
raportului de activitate precizate în alineatul precedent.
Evaluarea propriu-zisă se face pe baza celor două rapoarte menţionate mai sus
- raportul de activitate întocmit de înaltul funcţionar public şi raportul conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice - prin parcurgerea următoarelor etape:
a) fiecare componentă a raportului de activitate prevăzută la articolul 13 se apreciază
cu note de la 1 la 5, nota exprimând aprecierea din punct de vedere cantitativ,
calitativ şi al termenului în care a fost realizat obiectivul;
b) pentru a obţine nota acordată pentru evaluarea activităţii se face media aritmetică a
notelor acordate pentru îndeplinirea celor prevăzute la articolul 13.
Calificativul final al evaluării se stabileşte pe baza notei finale acordate, după
cum urmează:
a) între 1,00 – 1,50 – nesatisfăcător;
b) între 1,51 – 2,50 – satisfăcător;
c) între 2,51 – 3,50 – bun;
d) între 3,51 – 4,50 – foarte bun;
e) între 4,51 – 5,00 – excepţional.
Înalţii funcţionari publici nemulţumiţi de calificativul obţinut la evaluarea
performanţelor profesionale individuale se pot adresa, de asemenea, instanţelor de
contencios administrativ, în condiţiile prevăzute de Legea nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ.
4. 3. Efectele evaluării performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici

asupra carierei acestora
Am arătat anterior faptul că, din punct de vedere juridic, cariera în funcţia publică
cuprinde ansamblul situaţiilor juridice şi efectele produse, care intervin de la data naşterii
raportului de serviciu până în momentul încetării acestui raport juridic, în condiţiile
legii (96).
Astfel, modalităţile de dezvoltare a carierei în funcţia publică, sunt
promovarea într-o funcţie publică superioară şi avansarea în gradele profesionale (97).
Din acest punct de vedere, al dezvoltării carierei în funcţia publică, evaluarea
performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici influenţează, pozitiv sau
negativ, cariera acestora.
În acest sens, pe baza rezultatelor evaluării (98), conducătorii autorităţii sau
instituţiei publice, pot dispune:
- avansarea sau retrogradarea în gradele profesionale;
- promovarea într-o funcţie publică superioară sau, dimpotrivă, eliberarea din funcţia
publică obţinută.
Promovarea (99) este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei
funcţii publice superioare vacante.
Promovarea poate fi:
- definitivă, atunci când funcţia publică superioară se ocupă prin concurs sau
examen, în condiţiile legii;
- temporară, atunci când funcţia publică corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici se ocupă pe perioadă determinată, în condiţiile legii.
Concursul sau examenul pentru promovare (100) se organizează în limita
funcţiilor publice vacante rezervate în scopul promovării prin planul de ocupare a
funcţiilor publice sau pentru funcţiile publice care devin vacante în cursul anului,
astfel:
356
- de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pentru promovarea

funcţionarului public în funcţii publice, cu excepţia funcţiilor publice de şef de
birou şi şef de serviciu;
- de către autorităţile sau instituţiile publice, pentru promovarea funcţionarilor
publici în funcţii publice de execuţie sau în funcţiile publice de conducere de şef de
birou ori şef de serviciu.
Participarea, spre exemplu, la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice
de execuţie din gradele profesionale „principal” şi „superior” este condiţionată de
obţinerea de către funcţionarul public, la evaluarea examenelor profesionale individuale
din ultimii 2 ani, a cel puţin calificativului „foarte bun” (101). De asemenea, funcţionarul
public va fi eliberat din funcţie pentru incompetenţă profesională în cazul obţinerii
calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale (102).
Trecând în revistă condiţiile minime prevăzute de Statutul funcţionarilor publici,
în vederea participării la concurs (examen) în scopul promovării în grad, clase sau
categorii, vom observa că acestea sunt, în principal, determinate prin raportare la
nivelul studiilor absolvite, al vechimii, la rezultatul evaluării profesionale şi la
cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.
În ceea ce priveşte nivelul studiilor absolvite, acesta este particularizat în Legea
nr.188/1999, în funcţie de clasa şi categoria funcţiei publice superioare în care funcţionarul
public aspiră să promoveze.
Astfel, pentru a participa la concursul (examenul) pentru ocuparea unei funcţii
publice clasa I, se cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau
echivalentă, a unei funcţii publice clasa a II-a, se cer studii superioare de scurtă durată,
absolvite cu diplomă iar a unei funcţii publice clasa a III-a, se cer studii medii liceale,
absolvite cu diplomă.
Pentru participarea la concursul organizat în vederea ocupării funcţiilor publice
de conducere vacante. Statutul impune, sub aspectul condiţiei referitoare la nivelul
studiilor, ca persoanele să fie absolvente ale programelor de formare specializată şi
perfecţionare în administraţie publică, organizate de către Institutul Naţional de
Administraţie, centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală,
precum şi de alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate (103).
Potrivit art. 15 alineat 1, poate face parte din categoria înalţilor funcţionari publici
persoana care are studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau
echivalentă şi a absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia
publică sau în alte domenii specifice de activitate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a
dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective.
Funcţionarilor publici care au absolvit forme de învăţământ postuniversitar în
specialitatea administraţie publică sau care, la data intrării în vigoare a Statutului urmau
una dintre formele de învăţământ menţionate le-au fost echivalate aceste studii cu
programele de formare şi perfecţionare în administraţia publică (104).
Pentru a putea participa la concurs (examen) în vederea promovării într-o
funcţie publică superioară, funcţionarul public trebuie să îndeplinească anumite condiţii
de vechime în specialitatea funcţiei publice, stabilite de Statut pentru gradele profesionale
superioare din cadrul claselor şi pentru categoriile de funcţii publice superioare.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de
execuţie din gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie să aibă o vechime
minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa
corespunzătoare studiilor absolvite, iar pentru a participa la concursul pentru promovarea
într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional superior, funcţionarii publici
trebuie să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul
357
dr. Niculae Neagu
profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional
asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite (105).
Pentru ocuparea funcţiilor de conducere vacante trebuie îndeplinite următoarele
condiţii de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice:
a) minimum 2 ani, pentru funcţiile publice de şef birou, şef serviciu şi secretar al
comunei;
b) minimum 5 ani, pentru funcţiile publice de secretar al municipiului, al sectorului
municipiului Bucureşti, al oraşului, director general adjunct, director şi director
adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, director executiv şi director executiv adjunct ai
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale (106).
Pentru a face parte din categoria înalţilor funcţionari publici se cer minim 7 ani
vechime în specialitatea funcţiei publice respective.
Cu privire la exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere vacante, normativele în vigoare dispun că aceasta se realizează prin
promovarea temporară a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru
ocuparea acelei funcţii publice (107).
Măsura va fi dispusă de conducătorul unităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă
de maximum 6 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
H.G. nr.1209/2003 completează cadrul normativ stipulând că această promovare
„poate fi definitivă, atunci când funcţia publică superioară se ocupă prin concurs sau
examen, în condiţiile prevăzute de această hotărâre, sau temporară, atunci când funcţia
publică de conducere, sau, după caz, funcţia publică corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici se ocupă pe perioadă determinată în condiţiile legii” (108).
Statutul funcţionarilor publici prevede, aşadar, că ocuparea funcţiei publice
vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs (109), dar
precizează că „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată
şi numai prin excepţie funcţiile publice pot fi ocupate pe perioadă determinată, în condiţiile
expres prevăzute de lege” (110).
Analiza celor două texte lasă să se înţeleagă că precizările aduse la hotărârea de
Guvern citată mai sus par a fi ilegale, întrucât ele fac referire nu numai la categoria
funcţiilor publice de conducere, la care se referă Statutul, ci şi la categoria înalţilor
funcţionari publici, categorie neprevăzută în reglementarea expresă a articolului 80 din
Statut, dar la acare se referă legile speciale, precum Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului.
358
1. Vezi şi articolul 26 alineat 1 din H.G. nr. 1209/2003 privind organizarea şi

dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
2. Vezi H.G. nr. 1209/2003, op. cit., articolul 26 alineat 2.
3. Potrivit clasificării în funcţie de studiile absolvite: studii superioare de lungă durată,
studii superioare de scurtă durată respectiv studii medii sau postliceale.
4. Vezi prevederile articolului 27 alineat 1, op. cit.
10. Vezi H.G. nr.1209/2003, Anexa nr.2, articolul 1 alineat 1.
11. Ibidem, , articolul 3.
12. Prevederile menţionate vor fi avute în vedere şi se vor aplica în mod corespunzător
şi în situaţia sancţionării îndrumătorului cu una dintre sancţiunile prevăzute de articolul 77
alineat 2 literele „b-e” din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare.
13. Vezi articolul 39 alineatele 1 şi 2 din H.G. nr.1209/2003.
14. Se va avea în vedere ca evaluatorul desemnat să nu fi avut şi calitatea de
îndrumător.
15. Vezi H.G. nr.1209/2003, Anexa nr.2, articolul 2.
17. Idem, op. cit., articolul 13.
18. Vezi articolul 2 alineatele 1 şi 2 din H.G. nr.1209/2003, privind organizarea şi
dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
19. Inamovibilitate în Franţa, numire pe viaţă în Germania.
20. Vezi Germania şi Olanda.
21. Dezbateri şi iniţiative înregistrate în Italia.
22. Potrivit Statutului funcţionarilor publici din Franţa.
23. În dublu sens: garantarea stabilităţii în funcţie, apărarea împotriva defăimării,
insultei, ameninţării, respectiv repararea prejudiciilor suferite în exerciţiul funcţiunii.
24. Privit ca posibilitate de a avansa în funcţii şi în grade profesionale.
25. Unele state nu recunosc aceste drepturi militarilor şi altor categorii de funcţionari
din domenii mai mult sau mai puţin strategice.
359
dr. Niculae Neagu
26. Dreptul la grevă este supus unor restricţii care derivă din principiul continuităţii
serviciului public, el nefiind recunoscut pentru funcţionarii din poliţie, militari, funcţionari
din administraţia penitenciarelor ş.a., sau pentru toţi funcţionarii cum întâlnim în Franţa,
Grecia, Spania, Italia, Luxemburg.
27. Funcţionarul are datoria de a se abţine de la exprimarea opţiunilor personale şi, mai
ales, a celor politice, ideologice, religioase, şi trebuie să se reţină în a comenta prestaţia
autorităţilor publice.
28. Vezi H.G. nr.1209/2003, articolul 5 alineatele 1 şi 2.
29. Vezi articolul 29 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
completările şi modificările ulterioare.
30. Vezi şi opinia profesorului A. Trăilescu, în Drept administrativ, ediţia a 2-a,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p.150.
32. Vezi articolul 43 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici cu
completările şi modificările ulterioare.
33. Vezi, spre exemplu, alineatul 5 al articolului 62 din Statutul funcţionarilor publici
care prevede că: „Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ
de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public”.
34. Vezi articolul 29 alineatele 2 şi 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. Termenul în care trebuie
să opteze este de cel mult 15 zile.
36. Interdicţiile pentru aceste categorii de funcţionari publici sunt reglementate fie prin
legile organice referitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor, fie pin statute speciale
adoptate în acest sens.
37. Interdicţia este stipulată de articolul 98 alineat 3 din Legea nr.161/2003.
38. Vezi V. Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici
comentată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.63.
39. A fost publicată în Monitorul Oficial al României nr.582 din 29 noiembrie 1999.
40. Vezi A. Trăilescu, op. cit, p.153.
41. Vezi articolele 32-39 din Legea nr.168/1999 privind soluţionarea conflictelor
colective de muncă.
42. Vezi, op. cit., articolul 62 alineat 1.
43. Vezi articolul 50 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare.
47. Prin articolul 44 din O.U.G. nr.92/2004 aplicarea acestor prevederi au fost
suspendate până la 31 decembrie 2005 din lipsa acoperirii financiare.
48. Dreptul la concediu este reglementat de Codul muncii, dar o serie de statute
speciale adoptate pentru anumite categorii de funcţionari publici conţin prevederi diferite
privind durata concediilor de odihnă acordate acestora.
49. Articolul 44 al O.U.G. nr.92/2004 a suspendat aplicarea dispoziţiilor articolului 34
alineat 2 din Legea nr.188/1999, până la 31.12.2005.
360
53. A se vedea Legea nr.19/2000 privind sistemul de pensii şi alte drepturi de asigurări
sociale.
57. Vezi articolul 97 alineat 2 din Legea nr.161/2003.
58. Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi doar în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
59. Vezi articolul 43 alineat 3 din Legea nr.188/1999.
63. Instituţia chemării în garanţie este reglementată de articolele 60-63 din Codul de
procedură civilă.
64. Vezi A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a 4-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p.629 şi urm.
65. Aceasta este esenţa introducerii funcţiei specifice de manager public.
66. Există ţări în care se practică şi sistemul angajării, care presupune un ansamblu de
funcţii şi meserii, în care se practică mobilitatea funcţionarilor de la o funcţie la alta şi se
preferă desemnarea acestor titulari prin noţiuni ca agenţi sau salariaţi, subînţelegându-se
personalul contractual din administraţia publică care exercită anumite activităţi materiale
date, iar contractul lor vizează aceste activităţi.
67. Sistemul angajării presupune contract pe durată nedeterminată, pentru o slujbă bine
determinată, cu un nivel de salarizare bine conturat, fără trepte profesionale, evaluări şi
promovări succesive. Scopul celui ce se angajează este acela de a scăpa de şomaj şi de a
avea o sumă de venituri.
68. Chiar şi reforma bazată pe privatizarea funcţiei publice, aşa cum se întâmplă în
Italia în prezent, nu presupune renunţarea la dreptul la carieră, ci dimpotrivă, ea se va
întemeia pe negocierea normelor între organizaţiile profesionale ale funcţionarilor publici
şi autorităţile administrative, pentru conturarea unui statut legal al funcţionarilor din
viitorul sistem privatizat al administraţiei publice.
69. Numai pentru funcţionarii cu funcţii înalte.
70. În epocă, instanţele au stabilit că funcţionarii stabili sau nestabili nu au dreptul de
acţiune, inclusiv dacă era vorba despre o acţiune în procedură disciplinară.
71. Am văzut că perioada de stagiu are ca scop verificarea aptitudinilor profesionale în
îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a
funcţionarilor publici debutanţi şi, respectiv, cunoaşterea exigenţelor administraţiei
publice.
72. În cazul obţinerii calificativului „necorespunzător” funcţionarul public debutant va
fi eliberat din funcţia publică.
73. A fost publicată în Monitorul Oficial al României nr.341/2004.
74. A se vedea articolul 5 din H.G. nr.432/2004 privind dosarul profesional al
75. O.U.G. nr.82/2000 precizează că „Evaluarea activităţii funcţionarului public se face
ţinând seama de criteriile de performanţă pe baza cărora se definesc clasele şi gradele
existente în cadrul aceleaşi categorii”.
76. Prin Legea nr.161/2003 dispoziţiile O.U.G. nr.82/2000 au fost modificate, iar H.G.
nr.1209/2003 intitulată „Metodologie de evaluare a performanţelor profesionale ale
funcţionarilor publici” prevede că „Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale
361
dr. Niculae Neagu
funcţionarilor publici se realizează prin raportarea criteriilor de performanţă la gradul de

îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată”. Criteriile de
performanţă se aprobă prin ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici, care se publică în Monitorul Oficial al României.
77. Nu se confundă şi nu presupune aceleaşi operaţiuni şi tehnici ca şi evaluarea
activităţii funcţionarului public debutant.
78. De regulă, perioada de evaluare este de 12 luni şi se realizează la finele fiecărui an
calendaristic.
79. Vezi articolul 60 alineat 2 din Statutul funcţionarilor publici şi concepţia introdusă
de H.G. nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
80. Vezi articolul 2 alineat 4 din Normele metodologice de evaluare a performanţelor
profesionale individuale ale funcţionarilor publici.
81. Vezi Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr.8/2004 pentru aprobarea
criteriilor de performanţă, pe baza cărora s-a efectuat evaluarea performanţelor
profesionale individuale ale funcţionarilor publici pentru anul 2002 publicat în Monitorul
Oficial nr.76 din 31 ianuarie 2002.
82. Vezi prevederile articolului 2 alineat 4 din Metodologia de evaluare a
performanţelor profesionale individuale a funcţionarilor publici, anexa nr.3 la H.G.
nr.1209/2003
83. Vezi, op. cit., articolul 3 alineatele 1 şi 2.
87. Vezi, H.G. nr.1209/2003, anexa nr.3, articolul 5
96. Vezi H.G. nr.1209/2003, articolul 2 alineat 1.
98. Vezi articolul 60 alineat 2 din legea nr.188/1999.
99. Vezi H.G. nr.1290/2003, articolul 41 alineat 1 şi 2.
101. Vezi articolul 57 din Legea nr.188/1999.
102. Idem, op. cit., articolul 87 alineat 7 litera „d”.
103. Vezi Statutul funcţionarilor publici, articolul 58 alineat 1 litera „a”.
104. Vezi articolul XIX din Legea nr.161/2003.
105. Vezi Statutul funcţionarilor publici, art. 57 alineat 1 litera „a” şi alineat 2 litera
„a”.
106. Idem, op. cit., articolul 15 alineat 1 litera „d”.
109. Vezi articolul 51 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici.
110. Idem, op. cit., articolul 4 alineatele 2 şi 3.
362
CAPITOLUL XVI
MODIFICAREA, SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA R+APORTURILOR

DE SERVICIU ALE FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Modificarea şi suspendarea raporturilor de serviciu public
1.1. Noţiunea de raport de serviciu

În termenii Codului Muncii, raportul juridic de muncă, adică raportul care se
fundamentează pe contractul individual de muncă, este, în esenţă, o convenţie care poate
fi, în principiu, modificată prin acordul părţilor, iar modificarea unilaterală nu poate
interveni decât în situaţiile şi condiţiile precis stipulate prin lege.
Raportul juridic de muncă se poate referi la oricare dintre următoarele elemente:
durata contractului; locul muncii; felul muncii; condiţiile de muncă; salariul şi timpul de
muncă şi timpul de odihnă.
Sediul materiei pentru modificarea şi suspendarea contractului individual de muncă
este reprezentat de Capitolul III din Legea nr.53/2003, care detaliază condiţiile şi
trăsăturile caracteristice ale delegării şi detaşării, ce modalităţi de modificare prin
schimbarea locului de muncă, în principiu celelalte elemente din conţinutul contractului
rămânând nemodificate. Doar în situaţii excepţionale, prin detaşare se poate modifica şi
felul muncii, însă, numai cu consimţământul scris al salariatului. Ambele instituţii -
delegarea şi detaşarea - rămân măsuri temporare, cu caracter obligatoriu pentru salariat
care pot fi refuzate numai în situaţii excepţionale şi pentru motive personale sau familiale
temeinice.
Cu privire la instituţia transferului, prin dispariţia noţiunii de vechime neîntreruptă
în aceeaşi unitate şi eliminarea particularităţilor fiecărui contract individual de muncă, s-a
ajuns la eliminarea din Codul muncii a acesteia, ca modalitate de modificare definitivă a
contractului individual de muncă, prin care un angajator era înlocuit cu altul iar contractul
individual de muncă era cesionat noului angajator.
În situaţia funcţionarilor publici, în baza actului de numire în funcţie, între
aceştia şi autorităţile sau instituţiile din care fac parte ia naştere un raport juridic de
serviciu (1). Acest raport de serviciu se întemeiază pe un act de putere publică, deci de
autoritate publică (2).
Spre deosebire de legislaţia muncii, Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare, prevede instituţii juridice noi prin intermediul
cărora se realizează mobilitatea în interiorul Corpului funcţionarilor publici. Astfel, în
afara delegării şi detaşării, au fost consacrate două noi forme de modificare a raportului de
serviciu, respectiv: a) mutarea definitivă sau temporară, în cadrul altui compartiment al
363
dr. Niculae Neagu
autorităţii sau instituţiei publice şi b) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii

publice de conducere vacante, respectiv exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere al cărei titular este suspendat în condiţiile legii, pe perioada
suspendării.
Nu în ultimul rând, este de observat transformarea naturii juridice a
transferului, reglementată de vechea lege ca modalitate de încetare a raporturilor de
serviciu, şi considerat modalitate de modificare a raporturilor de serviciu, cu scopul de a
realiza principiul stabilităţii funcţionarilor publici dar şi pentru a încuraja mobilitatea în
funcţiile publice. Apreciem soluţia juridică a legiuitorului şi suntem de părere că acesta
este locul instituţiei transferului într-un sistem al funcţiei publice bazat pe carieră, în care
majoritatea funcţiilor publice sunt funcţii publice generale.
Raportul de serviciu al funcţionarului public, cu autoritatea din care acesta face
parte, este un raport de drept public (administrativ) (3), întrucât, deşi se încheie tot prin
acordul părţilor ca şi raportul juridic de muncă, părţile nu pot negocia conţinutul
acestuia, întrucât obiectul său constă în realizarea atribuţiilor de putere publică (4). În
pofida unor opinii contrare, exprimate chiar de unii autori consacraţi (5), legiuitorul a ţinut
să facă precizări, definind funcţia publică, cu care este înzestrat un funcţionar public, ca
fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau
instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere
publică” ale acesteia (6).
Conţinutul acestui raport de serviciu este reprezentat de totalitatea drepturilor
şi obligaţiilor corelative ale părţilor angajate în acest raport, drepturile uneia având
corespondent în obligaţiile celeilalte, şi invers (7). Totuşi, ele răspund capacităţii de a se
realiza competenţa autorităţii sau instituţiei publice.
În virtutea caracterului de act de putere publică al raportului de serviciu,
fundamentat pe un act de autoritate cu caracter unilateral, modificarea lui se face tot printr-
un act unilateral emis de aceeaşi autoritate sau instituţie publică. Rezultă că acest tip de
raport juridic se poate modifica prin delegarea sau detaşarea funcţionarului public,
prin transferarea temporară, prin mutarea într-un alt compartiment al autorităţii
sau instituţiei publice sau prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice
de conducere (8).
Aşa cum am precizat mai sus, în cazul raportului de serviciu al funcţionarului
public, drepturile şi obligaţiile acestuia nu pot fi negociate, ele fiind prestabilite prin
lege. De aceea, drepturile şi obligaţiile funcţionarului public se realizează prin fixarea lor
în fişa postului, de către autoritatea sau instituţia publică, corespunzătoare funcţiei publice
îndeplinite.
Atribuţiile din fişa postului reprezintă atât obligaţii cât şi drepturi pentru
funcţionarul public, stabilite în temeiul legii pentru realizarea scopului pentru care a fost
înfiinţată funcţia publică deţinută (9).
Întrucât competenţa (10) autorităţilor publice şi instituţiilor publice are un
caracter şi un temei exclusiv legal, în principiu, funcţionarii publici sunt obligaţi să o
exercite, fiind obligatorie pentru aceştia. În fapt, acest comandament decurge din
obligativitatea impusă autorităţii sau instituţiei publice de a-şi exercita competenţele în
vederea realizării puterii publice. Rezultă, deci, că, în situaţia în care funcţionarii publici ar
avea latitudinea de a îndeplini sau de a nu îndeplini propriile atribuţii, misiunea primară şi
esenţială a autorităţilor sau instituţiilor publice ar fi de neconceput şi de nerealizat.
În fapt, neacceptarea ab iniţio, de către funcţionarul public, a uneia sau mai multora
dintre atribuţiile fixate prin fişa postului echivalează cu desfiinţarea retroactivă a actului de
numire în funcţie (11) şi cu încetarea raportului de serviciu.
364
Conchidem, cu privire la noţiunea, natura şi conţinutul raportului de serviciu al

funcţionarului public, afirmând că atribuţiile prevăzute în fişa postului, alături de
celelalte eventuale drepturi şi obligaţii prevăzute de lege, constituie conţinutul
obligatoriu al raportului juridic de serviciu.
În altă ordine de idei, trebuie să reţinem şi aspectul că raportul de serviciu care ia
naştere între autorităţile sau instituţiile publice şi funcţionarii publici, în baza actului de
numire în funcţie, are câteva elemente esenţiale: funcţia, salariul şi locul de muncă.
Locul de muncă al funcţionarului public, deci implicit şi postul, respectiv funcţia publică
îndeplinită pot fi modificate, în mod temporar, prin actul de voinţă al autorităţii sau
instituţiei publice, prin: delegare, detaşare, transfer, mutare în cadrul altui compartiment al
autorităţii sau instituţiei publice şi prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere (12).
Nu în ultimul rând, menţionăm şi faptul că, potrivit prevederilor Statutului
funcţionarilor publici, dreptul comun în materia acestor instituţii ale dreptului rămâne
Codul Muncii, astfel încât, şi în măsura în care Statutul funcţionarilor publici nu conţine
suficiente precizări ori nu discerne prin reglementări speciale, se vor aplica prevederile
Codului Muncii (13).
De altfel, în art. 117, Statutul funcţionarilor publici stipulează că dispoziţiile sale
„se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept
comun civile, administrative sau juridice, după caz”, în măsura în care acestea nu
contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.
1.2. Delegarea funcţionarului public

Potrivit formulării legii-cadru, delegarea funcţionarilor publici se dispune în
interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o
perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an (14). Definiţia delegării dată de
lege ne arată că aceasta este o modificare cu caracter temporar a raportului de serviciu,
care constă în schimbarea temporară a locului de muncă, în vederea îndeplinirii de către
acesta a unor activităţi în afara autorităţii sau instituţiei publice, dar în interesul acesteia, în
aceeaşi localitate sau în altă localitate (15).
Delegarea se dispune, deci, în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care
este încadrat funcţionarul public, pentru îndeplinirea unor activităţi de aceeaşi natură cu
cele din sfera competenţelor sale, înscrise astfel în fişa postului. De altfel, pe timpul
delegării, funcţia şi salariul rămân neschimbate. Astfel, un funcţionar, un inspector din
cadrul serviciului impozite şi taxe al Direcţiei generale a finanţelor publice judeţene, poate
fi delegat la Administraţia financiară a municipiului reşedinţă de judeţ sau în altă localitate
din judeţ, pentru implementarea noii metodologii de calcul, evidenţă şi percepere a
impozitului pe venitul global (16).
După cum am menţionat anterior, delegarea se poate face pe o perioadă de cel
mult 60 de zile calendaristice într-un an. Delegarea pe o perioadă mai mare de 60 de zile
calendaristice în cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului
public, dar, şi în acest caz, ea nu poate depăşi 90 de zile calendaristice într-un an (17).
În legătură cu caracterul continuu sau discontinuu al delegării, întrucât legea nu
discerne şi nu impune caracterul continuu, credem şi noi că măsura poate fi dispusă de mai
multe ori pe durata unui an calendaristic, cu condiţia de a nu se depăşi durata maximă de
60 şi/sau de 90 de zile a acesteia.
În toate situaţiile în care delegarea funcţionarului are loc în altă localitate decât
sediul autorităţii sau instituţie, autoritatea sau instituţia publică este obligată să suporte
costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare (18).
365
dr. Niculae Neagu
Sumele corespunzătoare delegării se pot acorda sub forma unor avansuri pe care
beneficiarul este obligat să le deconteze, justificând cheltuielile efectuate (19).
Cei mai mulţi autori consideră că utilizarea indemnizaţiei de delegare nu trebuie
justificată (20), întrucât aceasta are semnificaţia unui spor de salariu acordat funcţionarului
public delegat, indiferent de localitatea în care are loc delegarea, iar rolul indemnizaţiei
este de a compensa cheltuielile suplimentare de hrană şi întreţinere prilejuite de dislocarea
acestuia din mediul obişnuit de viaţă şi de muncă (21).
Ar mai fi de reţinut că funcţionarul public poate refuza delegarea numai dacă se
află în una dintre următoarele situaţii:
a) graviditate;
b) îşi creşte singur copilul minor;
c) starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată delegarea.
1.3. Detaşarea funcţionarului public

Detaşarea funcţionarului public, la fel ca şi delegarea, este o altă măsură cu
caracter temporar, pe care o poate dispune conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
din care face parte un funcţionar public. Ea este întotdeauna o măsură în interesul
autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea
funcţionarul public, pentru o perioadă de cel mult 6 luni.
Rezultă că detaşarea este o măsură cu caracter temporar care modifică raportul
de serviciu şi produce schimbarea locului de muncă al funcţionarului public pentru
îndeplinirea unor activităţi în interesul altei autorităţi sau instituţii publice, în aceeaşi
localitate sau în altă localitate. Astfel, un funcţionar public din cadrul Serviciului de stare
civilă al unui Consiliu local poate fi detaşat la Consiliul judeţean pentru efectuarea unor
lucrări de specialitate, în scopul creării unui sistem unitar de evidenţă în domeniul stării
civile la nivel judeţean.
Durata detaşării este de cel mult 6 luni, însă, cu acordul scris al funcţionarului
public, acesta poate fi detaşat mai mult de 6 luni în cursul unui an calendaristic (22).
Pe perioada detaşării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia şi drepturile
salariale. În situaţia în care la autoritatea sau instituţia publică la care se face detaşarea
salariul pentru funcţia publică corespunzătoare este mai mare, funcţionarul public detaşat
are dreptul la acest salariu.
De asemenea, pe timpul detaşării într-o altă activitate, funcţionarul public are şi o
serie de alte drepturi, şi anume:
• dreptul la plata cheltuielilor de transport dus şi întors, cel puţin o dată pe lună;
• dreptul la plata cheltuielilor de cazare;
• dreptul la plata unei indemnizaţii de detaşare.
Toate aceste drepturi ale funcţionarului public detaşat se acordă de către autoritatea
sau instituţia publică beneficiară a detaşării.
Dispoziţiile de detaşare, similar celor de delegare, reprezintă acte administrative
de autoritate cu caracter obligatoriu pentru funcţionarii publici, iar refuzul nejustificat de
a le exercita poate atrage aplicarea unor sancţiuni disciplinare.
Deopotrivă cu situaţia delegării şi detaşarea se poate dispune numai în situaţia în
care pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi
responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat (23).
Numai în cazuri excepţionale, expres prevăzute de lege, un funcţionar public
poate refuza detaşarea. Unele sunt similare cu cele din cazul delegării. La acestea, legea a
mai adăugat alte trei, respectiv (24):
• detaşarea urmează să aibă loc într-o altă localitate în care nu i se asigură condiţii
corespunzătoare de cazare;
366
• este singurul întreţinător de familie;

• există motive familiale temeinice care justifică refuzul de a da curs detaşării.
Comentarii suscită şi competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare în
situaţia funcţionarilor publici detaşaţi. Astfel, sancţiunea „mustrare” se aplică de
conducătorul autorităţii sau instituţiei la care funcţionarul public a fost detaşat, iar celelalte,
cu excepţia „destituirii din funcţie”, pot fi aplicate de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice la care funcţionarul public a fost detaşat, dar numai cu acordul
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice care l-a detaşat.
Sancţiunea „destituirii din funcţie” nu poate fi luată decât de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice care a dispus detaşarea, deoarece ea ar produce efecte
asupra însăşi existenţei raportului juridic de serviciu.
Şi răspunderea juridică a funcţionarilor publici detaşaţi se va face după regulile de
mai sus, ei având obligaţia de a repara prejudiciile celui căruia i le-a produs.
După cum se poate observa, între delegare şi detaşare există o serie de
asemănări şi deosebiri, asupra cărora vom stărui succint în cele ce urmează, astfel:
• atât în cazul delegării, cât şi al detaşării se modifică unul şi acelaşi element al
raportului de serviciu: locul de muncă;
• delegarea şi detaşarea sunt acte administrative de autoritate cu caracter obligatoriu
pentru funcţionarii public;
• şi în cazul delegării şi în situaţia detaşării, raportul de serviciu încheiat între
funcţionarul public delegat sau detaşat şi autoritatea sau instituţia publică din care acesta
face parte se menţine, însă există deosebirea că, în cazul detaşării, acest raport este
suspendat asemeni raportului de muncă; astfel, există o cesiune temporară şi parţială între
autoritatea publică cedente şi autoritatea publică beneficiară a detaşării ca urmare a unor
relaţii de colaborare dintre acestea. De aceea, funcţionarul public detaşat este subordonat,
pe perioada detaşării, conducerii autorităţii sau instituţiei publice cesionare care exercită şi
puterea disciplinară.
• delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice din care face parte
funcţionarul public delegat, spre deosebire de detaşare care se face în interesul autorităţii
sau instituţiei publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea funcţionarul public
detaşat.
1.4. Transferul funcţionarului public

Transferul funcţionarului public reprezintă o modalitate de modificare
definitivă a raportului de serviciu. El are loc numai între două autorităţi sau instituţii
publice şi reprezintă înlocuirea definitivă a autorităţii sau instituţiei publice, ca parte
a raportului de serviciu. De asemenea, prin schimbarea autorităţii sau instituţiei publice,
se schimbă şi un alt element esenţial al raportului de serviciu: locul de muncă al
funcţionarului public.
Condiţia esenţială a transferului unui funcţionar public este ca acesta să se facă
într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa
postului (25).
Legea reglementează două feluri de transfer a funcţionarului public: transferul în
interesul serviciului şi transferul la cererea funcţionarului public.
Observăm că există un criteriu al interesului pentru diferenţierea celor două
tipuri de transfer. Transferul în interesul serviciului se justifică prin nevoia de a asigura
buna funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice care solicită transferul. Transferul la
cerere al funcţionarului public, de regulă, are loc în considerentul unor interese personale
ale acestuia şi mai puţin ale autorităţii sau instituţiei publice căreia i se solicită transferul,
care ar putea fi: apropierea de familie, urmarea soţului/soţiei transferat într-o altă localitate,
367
dr. Niculae Neagu
frecventarea unor cursuri sau a unor forme de învăţământ pentru perfecţionarea pregătirii
profesionale, organizate în altă localitate.
Transferul în interesul serviciului se poate face numai între autorităţi sau
instituţii publice şi numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat (26).
O altă condiţie pentru realizarea licită a transferului în interesul serviciului este ca
acesta să se facă într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută de
funcţionarul public care urmează a fi transferat (27).
În situaţia transferului în interesul serviciului într-o altă localitate, funcţionarul
public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la salariul din
luna precedentă celei în care se realizează transferul, la acoperirea tuturor cheltuielilor de
transport şi la un concediu plătit de 5 zile (28).
Plata acestor cheltuieli este suportată de către autoritatea sau instituţia publică la
care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.
Transferul la cerere al funcţionarului public se realizează tot într-o funcţie publică
echivalentă, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul.
Funcţionarul public transferat îşi menţine, şi după transfer, calitatea de
funcţionar public. Acest fapt demonstrează că instituţia transferului nu periclitează
principiul stabilităţii în funcţie a funcţionarului public, fie că este transferat în interesul
serviciului, fie la cerere.
Pe fond, legea actuală a ales soluţia modificării raportului de serviciu (29) şi nu pe
cea de încetare a raportului de serviciu, aşa cum sunt de părere mai mulţi autori (30), care
consideră că, în fapt, se naşte un alt raport de serviciu, cu o altă autoritate sau instituţie
publică şi cu noi elemente de conţinut, inclusiv cu un nou loc de prestare a activităţilor
specifice funcţiei respective.
Spre deosebire de accepţiunea dată transferului în dreptul civil, potrivit căreia
transferul se consideră perfectat în momentul în care adresa de acceptare a propunerii de
transfer a fost primită şi înregistrată la unitatea propunătoare, transferul în accepţiunea
dreptului administrativ, transferul se realizează cu data prevăzută în dispoziţia emisă
de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul public
transferat, cu condiţia ca actul administrativ de autoritate să-i fie comunicat funcţionarului
public în cauză cu cel puţin 5 zile mai înainte de această dată (31).
Această concluzie se fundamentează pe constatarea că la baza naşterii, modificării
şi încetării raportului de serviciu stă întotdeauna un act administrativ de autoritate, supus
permanent unui regim juridic special, care produce efecte juridice numai de la data
comunicării acestuia.
1.5. Mutarea în cadrul altui compartiment a funcţionarului public

Mutarea funcţionarului public în cadrul altui compartiment al autorităţii sau
instituţiei publice poate fi definitivă sau temporară.
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice
se dispune de către conducătorul acesteia, cu acordul scris al funcţionarului public
interesat (32).
Deşi legea nu prevede, considerăm că mutarea definitivă poate fi realizată doar pe
o funcţie publică echivalentă şi poate avea loc la iniţiativa funcţionarului public interesat,
în acest mod, de modificarea raportului său de serviciu.
Mutarea temporară în cadrul altui compartiment se dispune motivat, în interesul
autorităţii sau instituţiei publice, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe
o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi
menţinerea salariului pe care îl are funcţionarul public.
368
Rezultă că mutarea temporară reprezintă o măsură obligatorie pentru

funcţionarul public, întrucât este luată în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public.
Durata maximă a acestei măsuri este de 6 luni într-un an. Mutarea temporară are
loc într-o funcţie echivalentă, cu respectarea pregătirii profesionale necesare ocupării
funcţiei publice respective.
În cazul mutării într-un alt compartiment, are loc modificarea cu caracter temporar
sau definitiv a funcţiei şi locului de muncă, salariul funcţionarului public rămânând
neschimbat (33).
1.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere

vacante
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante
reprezintă o altă modalitate de modificare a raportului de serviciu şi se realizează prin
promovarea temporară a unui funcţionar public, pe o funcţie publică rămasă
temporar vacantă, pe durata suspendării raportului de serviciu al titularului acelei funcţii
publice (34).
Această măsură se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice,
pe o perioadă de maximum 6 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
(35). Termenul de 6 luni este durata maximă admisă de legiuitor, ceea ce nu înseamnă,
însă, că aceasta nu poate interveni de mai multe ori într-un an calendaristic pe perioade mai
mici de 6 luni.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere se realizează
prin promovarea pe funcţia publică rămasă vacantă a unui funcţionar public care
îndeplineşte condiţiile specifice, prevăzute pentru postul care urmează a fi ocupat.
În acest caz, în situaţia în care salariul corespunzător funcţiei publice vacante pe
care este delegat să o exercite este mai mare decât cel al funcţiei publice pe care este
titular, funcţionarul public are dreptul la acest salariu (36). În situaţie contrară se menţine
salariul anterior al funcţionarului public.
2. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public
2.1. Consideraţii generale despre suspendarea raportului de serviciu

Potrivit prevederilor art. 94 şi 95 ale Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea raportului
de serviciu al unui funcţionar public se poate face în două modalităţi: suspendarea de
drept şi suspendarea din iniţiativa funcţionarului public în cauză (37).
În absenţa unor clarificări detaliate ale legii, observăm că distincţia şi
diferenţierile dintre cele două instituţii juridice ţin de motivele şi împrejurările care
stau la baza iniţierii şi realizării uneia sau alteia dintre modalităţile de suspendare a
raportului de serviciu.
Astfel, dacă suspendarea de drept a raportului de serviciu este motivată de o
împrejurare sau situaţii care ţin de motive independente de dorinţa şi voinţa funcţionarului
public, suspendarea din iniţiativa funcţionarului public ţine de motive şi împrejurări
care sunt legate mai mult de situaţia individuală a acestuia şi/sau a familiei sale.
Considerăm că legiuitorul ar fi trebuit să fie cu mult mai explicit din acest punct de
vedere, întrucât unele dintre situaţiile care pot fi invocate pentru una sau altele dintre cele
două modalităţi de suspendare sunt asemănătoare şi, uneori, coincidente. Spre
exemplificare, dacă una dintre situaţiile ce pot fi invocate pentru dispunerea suspendării de
drept este cea prevăzută la art. 94 alineat 1 litera „c”: „este desemnat de către autoritatea
369
dr. Niculae Neagu
sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale
României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada
respectivă”, o împrejurare asemănătoare poate fi invocată şi pentru suspendarea raportului
de serviciu la iniţiativa funcţionarului public, respectiv cea stipulată de art. 95 alineat 1
litera „c”: „desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii
internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 95 alineat 1 litera „c”.
Observăm că, în prima situaţie analizată, funcţionarul public este desemnat de
autoritatea sau instituţia publică din care fac parte ori de autoritatea sau instituţia publică
ierarhic superioară, iar în cea de a doua situaţie, iniţiativa de a desfăşura o asemenea
activitate, alta decât una dintre cele menţionate în art. 94 alineat 1 litera „c”, ar aparţine
funcţionarului public care solicită suspendarea raportului de serviciu.
2.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public

Suspendarea de drept a raportului de serviciu intervine la iniţiativa şi prin
dispoziţia scrisă a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte
funcţionarul public în cauză.
Potrivit dispoziţiilor Statului funcţionarilor publici, suspendarea de drept a
raportului de serviciu poate fi efectuată atunci când acestea se află în una dintre
următoarele situaţii:
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă;
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în
cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii
internaţionale, pentru perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile
lefii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în
concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea
soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condiţiile legii;
i) carantină, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească
irevocabilă;
l) forţa majoră;
m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.
Pentru dispunerea revocării acestei măsuri în termen util, funcţionarul public este
obligat ca, în termen de 5 zile de la data încetării motivului suspendării de drept, să
informeze, în scris, pe conducătorul autorităţii sau instituţiei publice despre acest
fapt (38).
Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are, la rândul său, obligaţia de a
asigura, în termen de 5 zile, condiţiile necesare reluării activităţii de către funcţionarul
public pe funcţia publică din care a fost suspendat (39).
Reluarea activităţii se dispune prin actul administrativ al conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul public ce a avut suspendat raportul
de serviciu.
2.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcţionarului public
370
Suspendarea la cerere a raportului de serviciu, care intervine din interesul

particular al funcţionarului public în cauză, se poate realiza în situaţiile strict prevăzute
de art. 95 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici, şi anume:
a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului
cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul
copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în
alte situaţii decât cele prevăzute la art. 94 alineat 1 litera „c”;
d) pentru participare la campania electorală;
e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.
Această măsură se ia doar la cererea motivată a funcţionarului public, pentru
împrejurări care ţin de situaţii sau motive individuale personale ale acestuia.
Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face în scris, cu cel puţin 15 zile
calendaristice (40) mai înainte de data când se solicită suspendarea efectivă a raportului de
serviciu.
În mod similar cu cea prevăzută pentru încetarea de drept a raportului de serviciu, şi
în situaţia încetării motivului care a justificat instituirea suspendării a raportului de
serviciu, în termen de 5 zile calendaristice de la data încetării motivului de suspendare la
cerere a raportului de serviciu, funcţionarul public este obligat să informeze în scris
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice despre acest fapt.
Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are, la rândul său, obligaţia legală de
a asigura, în termen de 5 zile de la data primirii informării scrise a funcţionarului public,
condiţiile necesare reluării activităţii de către acesta.
2.4. Comentarii pe marginea instituţiei suspendării raportului de serviciu

al funcţionarului public
Legea a prevăzut, pentru instituţia suspendării de drept a raportului de serviciu,
posibilitatea ca acesta să fie suspendat şi în alte cazuri, utilizând sintagma: „ în alte
cazuri expres prevăzute de lege”. O primă situaţie de acest gen, care nu poate fi încadrată
în niciuna dintre cele prevăzute de art. 94 alineat 1 literele „a-e”, este cea prevăzută tocmai
în conţinutul aceluiaşi Statut al funcţionarilor publici, la art. 86 alineat 2, potrivit căruia:
„în cazul în care s-a pus în mişcare acţiunea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni de
natura celor prevăzute de art. 50 litera „h” (41), conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.
În speţa invocată, dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea
urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau
încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul
public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (42).
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare, prevede că, în anumite situaţii, suspendarea raportului de
serviciu se constată iar în altele se aprobă prin actul administrativ al conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice.
Astfel, suspendarea raportului de serviciu se constată în trei situaţii (43), şi
anume:
- pe perioada concediului pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani
sau, în cazul copilului cu handicap, până la vârsta de 18 ani;
371
dr. Niculae Neagu
- funcţionarul public este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să

desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor
organisme sau instituţii internaţionale;
- în alte cazuri reglementate prin legi speciale.
Reglementarea la care facem referire a generat numeroase comentarii. Dacă unii
dintre autori afirmă că distincţia făcută de lege nu are nici un fundament logic, la care
subscriem, înclinăm să credem că formularea utilizată în cuprinsul art. XX 82 alineat 4
este mai mult urmarea unei scăpări ori a unei erori tehnice decât rezultatul actului voluntar
al legiuitorului sau iniţiatorilor. Astfel, constatăm şi noi că, cel puţin în cazurile suspendării
de drept a raportului de serviciu, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice nu poate
decât să constate intervenirea acestor situaţii, fără a avea vreun drept de apreciere cu
privire la suspendarea sau nesuspendarea raportului juridic respectiv (44).
Noi apreciem că, aproape în toate situaţiile, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice din care face parte funcţionarul public în cauză trebuie să constate
intervenţia şi/sau apariţia uneia dintre situaţiile de suspendare de drept (în toate
ipostazele) sau la cerere (unele dintre ele). În fapt, conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice are o competenţă legală şi nu de apreciere, şi ne aflăm în faţa recunoaşterii unor
drepturi ale funcţionarilor publici, expres prevăzute de lege.
Este adevărat că, pentru veridicitatea şi autenticitatea faptului invocat (carantină,
maternitate, arest, punerea în mişcare a acţiunii penale, tratament medical în străinătate,
alegerea într-o funcţie de demnitate publică, efectuarea obligaţiilor militare, desfăşurarea
unei activităţi sindicale ş.a.), este necesară producerea unor dovezi şi încunoştinţări oficiale
şi nu luarea în calcul numai a unei înştiinţări ori a unei cereri provenite de la funcţionarul
public. Aceasta, însă, nu ne schimbă aprecierea anterioară şi nevoia unor clarificări
conceptuale şi situaţionale printr-o iniţiativă de lege ferenda.
Legea prevede expres că, la încetarea suspendării raportului de serviciu,
funcţionarul public îşi va relua activitatea avută anterior suspendării de drept sau la
cerere a raportului de serviciu. Reluarea activităţii se dispune prin actul administrativ al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice la care este angajat funcţionarul public
respectiv (45).
În acest sens, legea prevede că, pe perioada suspendării raportului de serviciu,
autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a rezerva postul aferent funcţiei
publice. Postul poate fi ocupat, dar numai pe perioadă determinată, respectiv pe perioada
prezumată a duratei suspendării funcţionarului public titular, de către un funcţionar
public din corpul de rezervă (46).
În eventualitatea în care în corpul de rezervă nu există funcţionari publici care să
îndeplinească cerinţele specifice funcţiei respective, postul poate fi ocupat în baza unui
contract individual de muncă pe o perioadă egală cu perioada suspendării raportului de
serviciu.
Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă una sau alta dintre
modalităţile de suspendare a raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune
reluarea activităţii de către funcţionarul public respectiv se comunică obligatoriu Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii
acestora.
3. Încetarea raportului juridic de serviciu
3.1. Consideraţii generale despre încetarea raportului de serviciu

al funcţionarului public
372
În Dreptul muncii, sediul materiei se regăseşte în Capitolul V al legii nr.53/2003.

Potrivit art. 55, contractul de muncă poate înceta astfel: a) de drept; b) ca urmare a
acordului părţilor, la data convenită de acestea; şi c) ca urmare a voinţei unilaterale a
uneia dintre părţi, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege. Observăm că reglementarea
actuală a cazurilor de încetare a contractului individual de muncă este diferită de vechea
reglementare (Codul muncii) înlocuită prin intrarea în vigoare a Legii nr.53/2003.
În ceea ce priveşte încetarea contractului de muncă prin acordul părţilor,
printre alte condiţii generale pentru valabilitatea unui act juridic, consimţământul valabil
exprimat al părţilor trebuie să exprime intenţia vădită, clar exprimată de a înceta raporturile
de serviciu.
În privinţa modalităţilor de încetare a contractului individual de muncă prin
voinţa unilaterală a unei părţi, reţinem că acestea sunt prevăzute cu claritate de lege,
pentru a se preveni abuzurile şi a se asigura stabilitatea în muncă a salariatului. Astfel,
legea reglementează strict condiţiile în care poate fi dispusă încetarea contractului
individual de muncă din iniţiativa angajatorului, precum şi motivele în care poate fi
dispusă concedierea: pentru motive ce ţin de persoana salariatului sau pentru motive ce nu
ţin de persoana acestuia. În plus, legiuitorul face distincţie între situaţiile în care
concedierea este interzisă şi situaţiile în care ea nu poate fi dispusă, funcţie de categoria
drepturilor şi libertăţilor protejate.
Încetarea contractului individual de muncă din iniţiativa salariatului - instituţia
demisiei - rămâne o expresie specifică a principiului libertăţii muncii. Potrivit legislaţiei
muncii, exprimarea voinţei trebuie să fie neechivocă, printr-o notificare scrisă, care poate fi
nemotivată. În context, legea prevede dreptul salariatului de a demisiona fără preaviz în
situaţia în care angajatorul nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate prin contractul individual
de muncă.
Remarcăm faptul că, şi în privinţa încetării raportului de serviciu al
funcţionarului public, s-a realizat o considerabilă modificare a regimului juridic,
îndeosebi după intrarea în vigoare a Legii nr.161/2003. În forma iniţială a Legii
nr.188/1999, erau reglementate şase procedee juridice, respectiv: demisie, transfer,
eliberare din funcţie, destituirea din funcţia publică, pensionare şi deces. Am văzut că,
transferul şi-a schimbat natura juridică şi a trecut între modalităţile de modificare a
raporturilor de serviciu, iar celelalte procedee, reformulate, au fost înglobate între situaţiile
prevăzute de art. 99 din Legea nr.188/1999, republicată.
Concomitent, trebuie remarcate progresele ultimelor reglementări care au ţinut
cont de situaţiile întâlnite în practică şi care nu aveau o consacrare legală, expresă,
cum sunt: constatarea nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică;
admiterea cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de un funcţionar public a unui
funcţionar public eliberat sau destituit ilegal ori pentru motive neîntemeiate ş.a. Pe de altă
parte, este de semnalat reglementarea mult mai clară a instituţiei Corpul de rezervă al
funcţionarilor publici prin precizarea cazurilor în care funcţionarii publici eliberaţi din
funcţii publice sunt incluşi în Corpul de rezervă, precum şi a termenului şi a condiţiilor în
care sunt menţinuţi în acesta.
O noutate, pe care unii autori o consideră discutabilă, o constituie utilizarea
instituţiei juridice a încetării raportului de serviciu prin acordul părţilor, împrumutată
din legislaţia muncii, unde temeiul legal al desfăşurării activităţii este contractul individual
de muncă. Observaţiile ţin de faptul că acordul funcţionarului public în cadrul încheierii
raportului juridic de serviciu este subsecvent actului unilateral de voinţă a numirii în
funcţia publică.
În privinţa cazurilor de destituire din funcţia publică, rezultă că acestea sunt
legate de răspunderea disciplinară a funcţionarului public. Valoarea socială ocrotită în
373
dr. Niculae Neagu
dreptul administrativ este alta decât în dreptul muncii: proteguirea importantelor relaţii
sociale prin care sunt satisfăcute interesele publice, cele ce ţin de ordinea publică. De
asemenea, abaterea, în dreptul muncii, ţine de una sau alta dintre interdicţiile derivate
numai din disciplina muncii, în timp de, în dreptul administrativ, abaterea este legată de
interdicţiile ce ţin de incompatibilităţile special prevăzute de lege.
Am analizat şi constatat, într-un capitol precedent, natura raportului juridic de
serviciu al funcţionarului public cu autoritatea sau instituţia publică la care a fost numit să
îndeplinească o funcţie publică.
Acest raport juridic nu are, de regulă, o determinare în timp, precis prestabilită,
decât în cazul funcţionarilor publici care sunt aleşi şi/sau numiţi, potrivit legii, pe un
anumit termen.
Pentru acest considerent, cu excepţiile despre care am amintit, pentru încetarea
raportului de serviciu al unui funcţionar public numit pe durată nedeterminată, trebuie să
intervină, să apară sau să se producă un fapt material sau un act juridic (de voinţă)
de care legea să lege încetarea raportului de serviciu. Unele dintre aceste împrejurări au
un caracter şi o determinare obiectivă, în timp ce altele depind de voinţa uneia sau alteia
dintre părţile participante la un raport juridic sau altul. Drept urmare, încetarea
raportului de serviciu poate să intervină din iniţiativa funcţionarului public ori din iniţiativa
autorităţii sau instituţiei publice în care este numit funcţionarul public.
Raportul de serviciu este un raport de drept public iar, în principiu, pentru încetarea
acestuia, nu este nevoie de acordul de voinţă al părţilor, aşa cum se întâmplă în contractele
de drept privat. Înţelegem că, de regulă, este suficientă manifestarea de voinţă a unei
singure părţi a raportului de serviciu. În acest sens, legea a prevăzut şi a instituit şi o serie
de condiţii în care o parte sau alta sau ambele trebuie să-şi exprime intenţia şi dorinţa de
încetare a raportului de serviciu.
Statutul funcţionarilor publici, în forma actuală, reglementează cinci modalităţi
prin care pot înceta raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici (47), şi acestea
sunt:
- încetarea de drept;
- încetarea prin acordul părţilor, consemnate în scris;
- prin eliberarea din funcţia publică;
- prin destituirea din funcţia publică;
- prin demisie.
3.2. Încetarea de drept a raportului juridic de serviciu

Încetarea de drept a raportului juridic de serviciu al unui funcţionar public, aşa
cum este reglementată de Statutul funcţionarilor publici, va putea avea loc în
următoarele opt situaţii (48):
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii
funcţionarului public;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile prevăzute la art.
54 literele „a, d şi f”;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a stagiului minim
de cotizare pentru pensionare sau, după caz, la data comunicării deciziei de pensionare
pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii;
e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia
publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă;
374
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească

definitivă pentru o faptă prevăzută la art. 54 litera „h” sau prin care s-a dispus aplicarea
unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă
ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin
care s-a dispus interdicţia;
h) la data expirării termenului pe care a fost exercitată, cu caracter temporar, funcţia
publică.
Constatarea fiecărei situaţii, împrejurări, fapt material ş.a. de încetare de drept a
raportului de serviciu se va face în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenţia acestora,
prin actul administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Acest act
administrativ, prin care s-a constatat intervenţia unui caz de încetare de drept a raporturilor
de serviciu, se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în termen de 10 zile
lucrătoare de la data emiterii lui (49).
3.3. Încetarea raportului de serviciu din iniţiativa uneia dintre părţi

Încetarea raportului de serviciu din iniţiativa uneia din părţi îmbracă două
forme:
- eliberarea din funcţia publică a funcţionarului public;
- destituirea din funcţia publică.
Eliberarea din funcţia publică a funcţionarului public intervine, de cele mai
multe ori, pentru motive neimputabile funcţionarului public, în următoarele situaţii (50):
a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă
localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze;
b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării
activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public;
c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către
funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru
motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de
reintegrare;
d) pentru incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativului
„necorespunzător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale;
e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 54 litera „g”;
f) starea sănătăţii fizice sau psihice a funcţionarului public, constatată prin decizie a
organelor competente de expertiză medicală, nu îi permite acestuia să îşi
îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute.
Trebuie observat că, eliberarea din funcţia publică se dispune necesarmente
pentru motive neimputabile, exceptând, totuşi, situaţia invocată la art. 99 alineat 1 litera
„a”: „pentru incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la
evaluarea performanţelor profesionale individuale”, ori, în opinia noastră, acest calificativ
poate fi acordat unui funcţionar public numai în situaţiile în care, din motive ce ţin de
capacitatea, abilităţile individuale, nivelul de pregătire defectuoasă ori de neexercitare a
atribuţiilor din fişa postului.
Unui funcţionar public i se poate acorda un asemenea calificativ şi în situaţiile în
care acesta nu reuşeşte sau nu mai doreşte să-şi exercite atribuţiile prevăzute în fişa
postului la nivelele de randament şi de calitate fixate de conducerea autorităţii sau
instituţiei publice.
În legătură cu situaţiile pentru care se poate dispune eliberarea din funcţia
publică vom face unele comentarii suplimentare:
375
dr. Niculae Neagu
• ipoteza încetării activităţii autorităţii sau instituţiei publice: prin dispariţia

locului de muncă şi chiar a autorităţii sau instituţiei publice, dispare unul dintre
participanţii la raportul juridic de serviciu. Este situaţia similară „decesului funcţionarului
public” când, în mod asemănător, „dispare” celălalt participant la raportul juridic. Credem
că legiuitorul s-a referit şi se referă exclusiv la situaţia de încetare definitivă, integrală şi
efectivă a autorităţii sau instituţiei publice şi nu de una provizorie sau parţială, de transferul
atribuţiilor la o altă autoritate sau instituţie publică ori de comasarea la o altă autoritate sau
instituţie publică, când activităţile continuă să existe, în totalitate sau parţial, stare de
lucruri care nu ar justifica măsura eliberării din funcţie pe acest temei, ci eventual pe cel al
reducerii activităţii;
• în eventualitatea mutării autorităţii sau instituţiei publice în altă localitate
problema încetării raporturilor de serviciu ale funcţionarului public, respectiv a eliberării
din funcţia publică a funcţionarului public comportă alte semnificaţii. În această ipoteză,
considerăm că luarea măsurii se va decide numai în situaţiile în care unul sau mai mulţi
funcţionari publici refuză să urmeze autoritatea administrativă mutată în altă localitate.
Drept urmare, emiterea actului administrativ de eliberare este condiţionată de opţiunea
funcţionarilor respectivi iar în cazul refuzului de a urma autoritatea sau instituţia publică în
noua locaţie, nu au relevanţă eventualele motivări ale opţiunii făcute;
• Statutul funcţionarilor publici precizează ce se înţelege prin noţiunea de
reorganizare a activităţii autorităţii sau instituţiei publice (51), stipulând că aceasta
constă în: mutarea autorităţii sau a instituţiei publice în altă localitate ori, în modificarea
substanţială a atribuţiilor autorităţii sau instituţiei publice, precum şi a structurii
organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile
aferente acestuia se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile
specifice de ocupare a postului respectiv;
• în practica administrativă, pentru a nu interveni confuzii şi a nu da loc la
interpretări abuzive, ori de câte ori s-a pus problema încetării activităţii autorităţii sau
instituţiei publice sau restrângerii activităţii acesteia, actele normative de nivel superior şi
cele interne au reglementat şi problema personalului, inclusiv a funcţionarului public, de
cele mai multe ori în sensul transferului la alte autorităţi sau instituţii publice, prin
operaţiuni de transfer în interesul serviciului sau al impunerii unui echilibru şi al
corespondenţei dintre proporţiile reorganizării şi/sau reducerii posturilor şi nevoile reale
ale reducerii posturilor, începând cu cele vacante şi abia apoi dintre cele ocupate cu cele
strict necesare.
Înţelesul expresiei posturi de natura celui ocupat de funcţionarul public
au primit explicaţii în sensul că sunt posturi de aceeaşi natură cu cele care presupun
aceleaşi condiţii de studii şi de pregătire profesională necesare pentru ocuparea lor.
Instanţa supremă a decis, de altfel, că posturile nu trebuie să fie identice ci doar
asemănătoare sub aspectul atribuţiilor, al studiilor şi al vechimii în muncă.
În situaţia unor posturi identice, este firesc şi chiar recomandat să rămână
la latitudinea autorităţii sau instituţiei publice de a hotărî care dintre posturi şi
dintre deţinătorii lor urmează a fi eliberaţi din funcţii, printr-o selecţie în raport de
competenţa profesională a celor în cauză şi de nevoile reale de personal în situaţia
nou creată;
• Statutul funcţionarilor publici condiţionează eliberarea din funcţie, în ipoteza de
mai sus, şi pe existenţa refuzului din partea funcţionarului public de a accepta oferta
de a fi trecut pe o funcţie publică vacantă din cadrul aceleaşi autorităţi sau instituţii
publice. Dacă oferta este acceptată, în mod logic, funcţionarul public nu va fi eliberat din
funcţia publică, ci se va proceda la încadrarea la entitatea în al cărei stat de funcţii fiinţează
postul acceptat prin transfer în interesul serviciului sau prin transfer la cerere;
376
• autoritatea sau instituţia publică este obligată să acorde funcţionarului public un

preaviz de 30 de zile calendaristice, în toate situaţiile în care se pune problema eliberării
din funcţia publică pentru cazurile neimputabile, prevăzute de articolul 84 alineat 4 din
Statutul funcţionarilor publici (52).
În perioada de preaviz, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate
acorda funcţionarului reducerea programului de lucru, până la 4 ore zilnic, fără
afectarea drepturilor salariale cuvenite;
• Statutul funcţionarilor publici stipulează, de asemenea, că funcţionarii publici pot
fi eliberaţi din funcţia publică în situaţiile de reducere de personal ca urmare a
reorganizării activităţii, urmare admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică de către
un funcţionar public eliberat sau destituit nelegal anterior ori pentru motive neîntemeiate
constatate prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi în situaţia în care au
intervenit măsuri de siguranţă de interzicere a exercitării profesiei sau a funcţiei dispusă
prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, atunci când nu există funcţii publice
vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice;
• cu privire la eliberarea din funcţia publică pe considerente de incompetenţă
profesională, în literatura de specialitate şi chiar în practica administrativă s-a subliniat
condiţia ca incompetenţa să nu fi apărut în momentul ocupării funcţiei, ci pe parcurs,
că aceasta trebuie să se manifeste de-a lungul unei mai lungi perioade de timp şi că ea
trebuie raportată la atribuţiile exclusive ale funcţionarului în cauză. Se induce, astfel, fie
ideea scăderii pe parcurs a capacităţii subiectului de a-şi îndeplini atribuţiile la nivelul
criteriilor de performanţă stabilite pentru autoritatea sau instituţia publică din care acesta
face parte, respectiv pentru postul pe care este numit, fie pe cea a creşterii progresive a
nivelului criteriilor de performanţă impuse acestora, având în vedere că ele sunt înscrise
în fişa anuală întocmită pentru fiecare funcţionar public, care conţine şi calificativul în
raport cu performanţele profesionale care i se pretind. Faţă de aceste păreri, ne păstrăm
convingerea că acest tip de împrejurare ar fi fost mai bine plasat între cele care pot atrage o
măsură disciplinară, respectiv pe cea de demitere din funcţia publică.
3.4. Destituirea din funcţia publică a funcţionarului public

Destituirea din funcţia publică a funcţionarului public se dispune, în toate
împrejurările, numai din motive imputabile acestuia, în următoarele situaţii (53):
• ca sancţiune disciplinară aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri
disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
• dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public nu
acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data
intervenirii cazului de incompatibilitate.
Observăm, deci, că destituirea din funcţia publică nu mai este, ca în cazul eliberării
din funcţie, o măsură determinată de situaţii care nu îi sunt imputabile funcţionarului
public ci, dimpotrivă, este cea mai aspră măsură de sancţionare disciplinară a
funcţionarului public, ea fiind prevăzută nu numai ca situaţie de încetare a raporturilor de
serviciu ci şi ca sancţiune.
Analiza textului legii ne arată că, într-o primă ipoteză, destituirea din funcţia
publică se poate dispune în eventualitatea săvârşirii unor abateri disciplinare, în mod
repetat. Considerăm şi noi că textul acestui articol este imprecis, fără rigoarea juridică
necesară. Nu sunt precizate care dintre abateri vor fi avute în vedere, dacă se referă la toate
abaterile, indiferent de gravitatea şi consecinţele lor şi nici nu dispune cu privire la expresia
„săvârşirii repetate” (54).
Cu privire la cerinţa repetării unor abateri disciplinare, apreciem că nu simpla
repetare a unor abateri mai uşoare ar putea fi relevantă pentru decizia radicală a destituirii
377
dr. Niculae Neagu
din funcţia publică, ci semnificaţia şi consecinţele abaterilor asupra bunei funcţionări a

serviciului public, practic punerea în pericol a bunei sale funcţionări. Pe cale de consecinţă,
în privinţa abaterilor uşoare s-ar impune o frecvenţă mai mare şi o prelungire în timp a
acestora, pe când, în cazul unor abateri grave, cu consecinţe asupra bunului mers al
activităţii, poate fi suficientă doar şi o singură repetare a aceleaşi abateri.
În cea de a doua ipoteză, măsura destituirii din funcţia publică se poate dispune
dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează
pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii
cazului de incompatibilitate.
Situaţiile de incompatibilitate care ar putea determina încetarea raportului de
serviciu a unui demnitar public sau a unui funcţionar public sunt prevăzute şi definite
de Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţii publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, în cuprinsul Titlului IV „Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiile publice”. Definirea incompatibilităţii ţine de
calitatea persoanei care ocupă funcţii de demnitate publică sau funcţii de autoritate publică
şi care este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate. Spre
exemplu, funcţia de membru al guvernului este incompatibilă, printre altele, cu o funcţie de
reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial, iar cea de
funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost
numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.
Măsura destituirii din funcţia publică se dispune prin actul administrativ al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, act ce trebuie comunicat funcţionarului
public în termen de 5 zile lucrătoare din momentul emiterii acestuia.
Dacă funcţionarul public consideră că motivele care au stat la baza destituirii sale
sunt netemeinice şi/sau nelegale, el se poate adresa instanţei de contencios
administrativ cu cerere de anulare a actului administrativ, în termen de 30 de zile
calendaristice de la comunicare şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a
actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate,
şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public (55).
La cererea funcţionarului public, instanţa de contencios administrativ poate
dispune, după ce constată nulitatea actului administrativ, şi reintegrarea acestuia în funcţia
publică deţinută.
3.5. Demisia din funcţia publică a funcţionarului public

Demisia reprezintă un act de voinţă unilaterală al funcţionarului public prin care
acesta aduce la cunoştinţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice intenţia sa de a
înceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică respectivă.
Cu toate că nu este o cerere în adevăratul sens al cuvântului, întrucât, pentru a
produce efecte juridice nu trebuie să fie aprobată, legislaţia în domeniu ca şi doctrina şi
jurisprudenţa au subliniat că manifestarea de voinţă cuprinsă în actul de demisie,
trebuie să fie expresă şi manifestată în scris.
Statutul funcţionarilor publici prevede că funcţionarul public poate comunica
dorinţa de încetare a raporturilor de serviciu, notificată în scris, conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice, fără a fi motivată, şi că ea va produce efecte juridice în termen
de 30 de zile calendaristice de la înregistrare (56).
În legătură cu termenul de 30 de zile de la care aceasta începe să producă efecte
juridice, apreciem că, în primul rând, legiuitorul a avut în vedere o perioadă de timp
rezonabilă la dispoziţia autorităţii sau instituţiei publice pentru a-şi lua toate măsurile de
precauţie necesare cu privire la exercitarea acelor atribuţii pe care le avea cel ce
378
demisionează, pentru ca absenţa sa să nu afecteze negativ continuitatea exercitării funcţiei

respective. Este de menţionat că, în lăuntrul celor 30 de zile autoritatea sau instituţia
publică este acoperită de faptul că funcţionarul public în cauză are obligaţia de a-şi exercita
atribuţiile de serviciu şi să respecte normele cuprinse în regulamentul de organizare şi
funcţionare al instituţiei respective.
O serie de autori sunt de părere că, asupra termenului de 30 de zile, părţile ar putea
să convină pentru a fi mai mic ori mai mare (57). În acelaşi timp, a fost dezbătută şi situaţia
în care până la expirarea termenului convenit, de regulă al celor 30 de zile, funcţionarul
public revine asupra deciziei de a înceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituţia
publică de care aparţine, eventualitate în care aceasta este obligată să nu mai emită actul
administrativ prin care ia act de demisie.
La expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de demisie,
raporturile juridice de serviciu încetează, cu toate efectele care decurg din aceasta.
Statutul funcţionarilor publici mai prevede că, la încetarea raporturilor de serviciu,
prin oricare dintre modalităţile analizate anterior, funcţionarul public are îndatorirea de
a preda lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate pentru exercitarea funcţiei (58).
Funcţionarul public îşi păstrează drepturile pe care le-a dobândit în timpul
carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile
acestuia (59).
Funcţionarii publici beneficiază şi de drepturi din bugetul asigurărilor pentru
şomaj, în situaţiile în care raporturile de serviciu ar înceta în următoarele condiţii (60):
• dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile prevăzute în art.
54 literele „a, d şi f” din Statutul funcţionarilor publici (61), respectiv: condiţia de a fi
cetăţean român şi a avea domiciliul în România; condiţia de a avea capacitatea de exerciţiu
deplină şi condiţia de studii prevăzute pentru funcţia publică respectivă;
• s-a constatat nulitatea absolută a actului administrativ de numire în funcţia publică,
ori a expirat termenul pe care a fost exercitată, cu caracter temporar funcţia publică (62);
• au fost eliberaţi din funcţiile publice deţinute din motive neimputabile lor, aşa cum
au fost enunţate în art. 99 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici.
3.6. Redistribuirea funcţionarilor publici

Va trebui să clarificăm şi instituţia redistribuirii funcţionarilor publici cărora li
s-a modificat sau suspendat raporturile de serviciu, introdusă în virtutea principiului
stabilităţii în funcţiile publice, şi ca o confirmare a acestuia.
Precizăm că de redistribuirea funcţionarilor publici nu beneficiază funcţionarii
publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu. Statutul funcţionarilor publici a creat o
confuzie, în acest sens, incluzând reglementările ce ţin de redistribuirea funcţionarilor
publici în Secţiunea a 3-a „Încetarea raporturilor de serviciu” al Capitolului IX
„Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu”. Analiza art. 87 nu lasă nici
o urmă de îndoială, întrucât, se referă expres la redistribuirea pe funcţii publice temporar
vacante, a unor funcţionari publici din corpul de rezervă (63) ca urmare a suspendării
titularului.
Sarcina de a proceda, în condiţiile precizate de lege, la redistribuirea unor
funcţionari publici (64) a fost conferită Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
În acest sens, Statutul funcţionarilor publici precizează că distribuirea se face
astfel:
a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din aceeaşi localitate sau dintr-o altă
localitate aflată la o distanţă de până la 50 km de localitatea de domiciliu;
b) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din alt judeţ sau aflate la o distanţă
mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcţionarului public.
379
dr. Niculae Neagu
Redistribuirea funcţionarilor publici se face fie pe o funcţie publică echivalentă cu

funcţia publică deţinută, fie pe o funcţie publică inferioară, dar numai cu acordul scris al
funcţionarului public în cauză (65).
Statutul funcţionarilor publici precizează că Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici va asigura redistribuirea pe funcţii publice temporar vacante, ca urmare a
suspendării titularilor pe o perioadă de cel puţin o lună, a funcţionarilor publici din corpul
de rezervă, care îndeplinesc condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice
respective. În situaţia în care există mai mulţi funcţionari publici care îndeplinesc condiţiile
specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici va organiza, împreună cu autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia există o
funcţie publică temporar vacantă, o testare profesională pentru selectarea funcţionarului
public care urmează a fi redistribuit (66).
Măsura redistribuirii funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune
prin ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, iar conducătorii
autorităţilor sau instituţiilor publice au obligaţia de a numi în funcţii funcţionarii publici
redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar, în caz contrar funcţionarul public afectat
având dreptul de a se adresa cu plângere instanţei de contencios administrativ (67)
competente.
Corpul de rezervă al funcţionarilor publici este format din funcţionari publici
eliberaţi din funcţiile publice în condiţiile art. 105 alineat 1 din Statutul funcţionarilor
publici, exceptându-i pe cei eliberaţi pentru incompetenţă şi/sau pentru motive care privesc
starea lor de sănătate fizică şi psihică, şi este gestionat de Agenţia Naţională a
Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezervă şi pierd calitatea de funcţionar
public, în următoarele situaţii (68):
a) după îndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă;
b) în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl redistribuie într-o
funcţie publică vacantă corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale, iar
funcţionarul public o refuză;
c) angajarea în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12 luni;
d) la cererea funcţionarului public.
380
1. Sediul materiei se află în cuprinsul Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor

publici, cu modificările şi completările ulterioare, Capitolul IX intitulat „Modificarea,
suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu”.
2. Vezi M. Preda, Drept administrativ – partea generală, ediţia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.157 şi urm.
3. Vezi A. Trăilescu, Drept administrativ, ediţia a 2-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005.
4. A se vedea, în acest sens, A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia
a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2006, p.644 şi urm; M. Preda, op. cit.,, p.157.
5. A se vedea S. Beligrădeanu, Consideraţii – teoretice şi practice – în legătură cu
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în revista Dreptul nr.2/2000,
p.3-20, care susţine că raportul de serviciu al funcţionarului public este un raport de muncă.
6. A se vedea Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, articolul 2
alineat 1.
7. A se vedea A. Trăilescu, op. cit., p.158.
8. A se vedea M. Preda, op. cit., p.157.
10. Reprezintă totalitatea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei autorităţi sau instituţii
publice.
11. Unii autori, printre care G. Dupuis şi A. Trăilescu, consideră că ar fi indicat ca,
în actul de numire în funcţie să se menţioneze expres această condiţie ce ar trebui
respectată necondiţionat de către funcţionarul public.
12. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit., articolul 98.
13. Vezi ca instituţii ale Dreptului muncii, S. Ghimpu, Al. Ticlea, Tratat de dreptul
muncii, op. cit., p.458-464.
15. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit., articolul 88.
16. Impozitul pe venitul global a fost introdus în România prin OG nr.73/1999 privind
impozitul pe venit, aprobată prin Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal.
19. A se vedea S. Ghimpu, Al. Ticlea, Dreptul muncii, ediţie revizuită şi adăugită,
Casa de Editură şi Presă Şansa SRL Bucureşti, 1995, p.221.
20. A se vedea, spre exemplu, A. Trăilescu, op. cit., p.159.
21. A se vedea S. Ghimpu, Al. Ticlea, op. cit., p.227.
25. A se vedea S. Ghimpu, Al. Ticlea, op. cit., p.223.
30. A se vedea M. Preda, op. cit., p.160.
34. Ibidem, op. cit., articolul 92 alineat 1.
381
dr. Niculae Neagu

37. Ibidem, articolul 94 alineat 1 şi articolul 95 alineat 1.
41. Este vorba despre săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau
contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea
justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care
l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei publice.
42. A se vedea legea nr.188/1999, op. cit., articolul 86 alineat 3.
47. A se vedea Legea nr. 188/1999, articolul 98 alineat 1.
57. A se vedea, în acest sens, M. Preda, op. cit., p.168.
61. Este vorba despre: a) cetăţenia română şi domiciliul în România; b) capacitate
deplină de exerciţiu şi c) condiţiile de studii prevăzute pentru funcţia publică. Evident, nu
va beneficia de drepturi cei care nu au cetăţenia română şi nici domiciliul în România.
62. A se vedea Legea nr.188/1999, op. cit., articolul 99 alineat 1 literele „a-f”.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
382
Acte normative:
1. Constituţia României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767

din 31 octombrie 2003.
2. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, consolidată în 2009,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29.05.2007.
3. Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actului
normativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21
aprilie 2010.
4. Legea nr. 215/2001 privind Administraţia publică locală, modificată, republicată în
Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20 februarie 2007.
5. Legea nr. 326/2001, Legea serviciilor publice de gospodărire comunală, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001.
6. Legea nr. 363 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr. 88/2001 privind
Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii
de urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 447 din 26 iunie
2002, cu modificările ulterioare.
7. Legea nr. 544/2001 privind Liberul acces la informaţii de interes public, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 23 octombrie 2001.
8. Legea nr. 372 din11 iunie 2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.
84/2001 privind Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice
comunitare de evidenţă a persoanelor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 447 din 26 iunie 2002.
9. Legea nr.161/2003 (extras), Conflicte de interese şi regimul incompatibilităţii în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 279 din 19 aprilie 2003.
10. Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 23 februarie 2004.
11. Legea nr. 340/2004 privind Instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, aprobată prin Legea nr. 340 privind
prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 225 din 24 martie 2008.
12. Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din
autorităţile şi instituţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 1105 din 26 noiembrie 2004.
13. Legea nr.571/2004 privind Protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile
publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1214 din 17 decembrie 2004.
14. Legea nr. 278/2005 privind Regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în
străinătate, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 682 din 29 iulie 2005.
15. Legea nr. 101 din 25 aprilie 2006 a Serviciului de salubrizare a localităţilor,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 9 mai 2006.
16. Legea nr. 51/2006, Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 254 din 21 martie 2006.
17. Legea nr. 15/1990 privind Reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 98 din 8 august 1990
18. Ordonanţa nr. 13 din 26 iulie 2001 privind Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice comunitare pentru cadastru şi agricultură, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.461 din 13 august 2001.
383
dr. Niculae Neagu
19. H.G. nr.432/2004 privind Dosarul profesional al funcţionarilor publici, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004.
20. H.G. nr.1209/2003 privind Organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003.
21. H.G. nr.1210/2003 privind Organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a
comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, publicată în
22. Ordonanţa de Urgenţă nr. 71 din 29 iunie 2005 pentru Modificarea şi completarea
unor acte normative în vederea stabilirii cadrului organizatoric şi funcţional
corespunzător desfăşurării activităţilor de eliberare şi evidenţă a cărţilor de identitate,
a actelor de stare civilă, a paşapoartelor simple, a permiselor de conducere şi a
certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 573 din 4 iulie 2005.
23. O.U.G. nr.56/2004 privind Crearea statutului special al funcţionarului public
denumit manager public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590
din 1 iulie 2004.
24. O.U.G. nr.82/2004 privind unele Măsuri în domeniul funcţiei publice, publicată în
25. O.U.G. nr.92/2004 privind Reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale
funcţionarilor publici pentru anul 2005, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1091 din 23 noiembrie 2004.
26. Ordinul nr.13/2004 pentru aprobarea Codului etic al funcţionarului public din
administraţia fiscală, care îşi desfăşoară activitatea în domeniul asistenţei
contribuabililor.
27. Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr.1012/2005
privind aprobarea Regulamentului-cadru pentru organizarea examenului de
promovare în clasă a funcţionarilor publici, încadraţi pe funcţii publice cu nivel de
studii inferior, care absolvesc o formă de învăţământ superior de lungă durată sau de
scurtă durată în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea.
Autori:
1. Eugen Albu, Administraţia ministerială în România, Editura All Beck, Bucureşti,

2004.
2. Ion Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti,
2003.
3. Ion Alexandru, Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007.
4. Ion Alexandru Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008.
5. Ion Alexandru, Dreptul administrativ european,Ediţia a II-a revăzută şi adăugită,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2010.
6. Mihai Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1958.
7. Bălan Emil, Drept administrativ şi procedură administrativă, Editura Universitară,
Bucureşti, 2002.
8. Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2005.
9. Ştefan Belingrădeanu, Examen de ansamblul asupra Legii nr.168/1999, privind
soluţionarea conflictelor de muncă, în Dreptul nr.1/2000.
384
10. Ştefan Belingrădeanu, Consideraţii – teoretice şi practice – în legătură cu Legea

nr.188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, în Dreptul nr.2/2000.
11. Florin Bondar, Politicile publice şi administraţia publică, Editura Polirom,
Bucureşti, 2007.
12. Dumitru Brezoianu, Drept administrativ. Partea specială, Editura Universităţii
„Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002.
13. R.D. Bossaert, C. Dimmke, Civil Service in Accesion States, Institutul European de
Administraţie Publică, Maastricht, 2003.
14. Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Elena Simona Tănăsescu, Antonie
Iorgovan, Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura C.H.
15. Ion Corbeanu, Drept administrativ - curs universitar, Ediţia a II-a revăzută şi
completată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2010.
16. Jean Chevallier, Science administrative, P.U.F., Paris, 1986.
17. Lucian Chiriac, Activitatea autorităţilor administraţiei publice, Editura Accent,
Cluj-Napoca, 2001.
18. Cristina Cucu, Legislaţia cadastrului şi a publicităţii imobiliare. Comentarii şi
explicaţii, Ediţia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007.
19. Valerică Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarilor publici, Editura Global Lex,
Bucureşti, 2000.
20. Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia,
Cluj-Napoca, 1992
21. Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1998.
22. Dragoş Cosmin Dacian, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ,
Editura All Beck, Bucureşti, 2001.
23. Dragoş Cosmin Dacian, Legea contenciosului administrativ, Ediţia a II-a, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2009.
24. Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituţia României
- comentată şi adnotată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997
25. G. Dupuis M.J. Guedon, P. Cheretien, Droit administratif, Editure Armand Colin,
Paris, 1999.
26. Ilie Grigore, Drept administrativ - Note de curs, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2005.
27. Manuel Gutan, Istoria administraţiei publice româneşti, Editura Hamangiu,
Bucureşti, 2006,
28. Sanda Ghimpu, Ioan Traian Ştefănescu, Silviu Beligrădeanu, Gheorghe
Mocanu, Dreptul Muncii, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978.
29. Sanda Ghimpu, Ioan Traian Ştefănescu, Silviu Beligrădeanu, Gheorghe
Mocanu, Dreptul Muncii, Vol. II, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti,
1980.
30. Sanda Ghimpu, Alexandru Ţiclea, Dreptul muncii, ediţie revizuită şi adăugită,
Casa de Editură şi Presă Şansa SRL, Bucureşti, 1995.
31. Mihai Adrian Horcă, Regimul juridica al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii,
Ediţia a IV-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009.
32. Antonie Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Teorie generală, Editura
Galeriile J.L. Calderon, Bucureşti, 1994;
33. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti,
1996.
385
dr. Niculae Neagu
34. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a 4-a, vol. I, Editura All
35. Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
vol. II, T.U.B.
36. Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
Universitatea Bucureşti, 1986;
37. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1970.
38. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977.
39. Ilie Iovănaş, Andrei Balogh, Raluca Narcisa Petrescu, Organizarea şi
funcţionarea organelor locale ale puterii şi administraţiei de stat. Texte comentate,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti.
40. Rozalia Ana Lazăr, Relaţia legalitate-oportunitate în statul de drept, în „Curierul
judiciar” nr.9/2003.
41. Corneliu Manda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
42. Corneliu Manda, Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2007.
43. Theodor Mrejeru, Emanuel Albu , Adrian Vlad, Jurisprudenţa Curţii Supreme de
Justiţie, secţia de contencios administrativ, 2001, Editura Economică, 2002.
44. Emil Ioan Moţiu, Autorităţile administraţiei autonome din domeniul siguranţei
naţionale şi al mediatizării informaţiilor, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2010.
45. Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a
X-a revăzută şi completată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002
46. Niculae Neagu, Regimul juridic şi etica funcţiei publice, curs nepublicat,
Universitatea „Ovidius” Constanţa, Constanţa, 2006.
47. Niculae Neagu, Natura juridică şi etica funcţiei publice, Editura Bren, Bucureşti,
2006.
48. Niculae Neagu, Drept social comunitar comparat, Editura Bren, Bucureşti, 2007.
49. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea din
Bucureşti, 1981.
50. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-
a, Editura A. Marvan, Bucureşti, 1934.
51. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 2005.
52. Mădălin Irinel Niculeasa, Legislaţia achiziţiilor publice. Comentarii şi explicaţii,
Ediţia a II-a, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2009.
53. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.
54. Ovidiu Podaru, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010.
55. Mircea Preda, Drept administrativ - Partea generală, ediţia a III-a, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2006.
56. Mircea Preda, Drept administrativ - Partea specială (cu sinteze tematice), Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
57. Mircea Preda, Manual de Administraţie Publică şi de Drept Administrativ, Editura
Total, Bucureşti, 2009.
58. Mircea Preda, Elena Manta, Îndrumar legislativ privind administraţia publică
locală - pentru uzul studenţilor şi al funcţionarilor publici, Editura Exclusiv Total,
Bucureşti, 2009.
59. Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală,Editura
All Beck, Bucureşti, 1996.
386
60. Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti,
1998.
61. Jean Rivero, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1987.
62. Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1998.
63. Angelica Rusu , Ramona Valentina Necula, Relaţiile publice în administraţia
publică locală, Editura Rovimed, Bucureşti, 2010.
64. Ion Rusu, Drept administrativ, editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
65. Iaroslaw Starosciak, Elementele ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti,
1967.
66. Şantai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, ediţie revizuită
pentru uzul studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002.
67. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol. .I, Institutul de Arte Grafice
„Eminescu” S.A., 1929
68. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2003.
69. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol. I şi Vol. II, Editura All Beck.
Bucureşti, 2003, respectiv 2004.
70. Anton Trăilescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1988.
71. Anton Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002.
72. Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia a 2-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005.
73. Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia a 4-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2010.
74. Florin Vasilescu, Constituţionalitate şi constituţionalism, Editura Naţional,
Bucureşti, 1992.
75. Attila Varga, Constituţionalitatea procesului legislativ, Editura Hamangiu,
Bucureşti, 2007.
76. Mihai Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Soccec, Bucureşti,
1928.
77. Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public. Trăsături caracteristice,
similitudini şi diferenţieri faţă de statutul angajatului, Universitatea Bucureşti, 1998.
78. Verginia Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici,
comentată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
79. Verginia Vedinaş, Consideraţii referitoare la modificările şi completările aduse
Statutului funcţionarilor publici prin Legea nr.161/2003, în Dreptul nr.10/2003.
80. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a V-a revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007.
81. J. Vermeulen , Statutul funcţionarilor publici, Institutul de arte grafice Vremea,
Bucureşti, 1933.
82. Ion Vîntu, Organele administraţiei de stat, în R.S.România, Editura Academiei,
Bucureşti, 1971.
83. Mădălina Voican, Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008.
84. Genoveva Vrabie, Organizarea politică-etatică a României. Drept constituţional şi
instituţii politice, vol. II, Ediţia a III-a revăzută şi reîntregită, Fundaţia pentru Cultură
şi Ştiinţă „Moldova”, Editura Cugetarea, Iaşi, 1999
85. J. Ziller, Egalitatea şi meritul. Accesul la funcţia publică în statele Uniunii
Europene. Institutul European de Administraţie Publică, Editura Bruylant, Bruxelles,
1988.
387
dr. Niculae Neagu
*** Contenciosul administrativ. Legea nr. 554/2004, Editura Moroşan, Bucureşti, 2010.
*** Contenciosul administrativ. Legislaţie, Editura Moroşan, Bucureşti, 2010.
*** Administraţia publică locală. Instituţia Prefectului, Vol. I., Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2005.
*** Administraţia publică locală. Instituţia Prefectului, Vol. II., Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2006.
388

CARTEA Dreptul Administrativ I Carte 2011

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

CARTEA Dreptul Administrativ I Carte 2011

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Propunem beneficiarilor acestei lucrări o abordare actualizată a instituţiilor

PARTEA I : TEORIA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

3.4. Faptele juridice de drept administrativ …………………………………………………….48

PARTEA a II-a : TEORIA ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

2. Regimul învestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului ………………..122

PARTEA a III-a : TEORIA ACTELOR ADMINISTRATIVE

3. Legalitatea actului administrativ

PARTEA a IV-a :TEORIA FUNCŢIEI ŞI FUNCŢIONARULUI PUBLIC

intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003 ………………………………………………….342

Bibliografie selectivă ………………………………………………………………………...383

DEFINIŢIA ŞI ELEMENTELE CARACTERISTICE

1. Introducere în problematica administraţiei publice

1.1. Relaţia societate, stat, putere executivă, administraţie publică

1.2. Noţiuni introductive despre fenomenul administrativ

Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect este reprezentat de raporturile

1.3. Originea fenomenului administrativ

1 .4. Administraţia publică în doctrinele contemporane

1.5. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească

executive, iar actele administrative sunt clasificate în acte de autoritate şi acte de

1.5.2. Evoluţii între 1948-1989. Tezele puterii de stat

1.5.3. Filosofia şi terminologia Constituţiei din 1991 revizuită în 2003

ştiinţei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretări lingvistice, ci trebuie să ofere o

2. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice

2.1. Noţiunea de administraţie publică

politicilor publice, diferă de administraţia privată şi este asociată sau relaţionată cu

2.2. Sensurile şi trăsăturile administraţiei publice

2.3. Autorităţile care realizează administraţia publică

d) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale, subordonate, organic sau

2.4. Subordonarea administrativă

Autorităţile autonome nu se subordonează nici Guvernului, nici ministerelor şi nici

3. Clarificarea noţiunilor de putere publică, serviciul public şi interes public

3.1. Despre puterea publică

3.2. Noţiunile de serviciu public şi de interes public

Comentarii speciale trebuie făcute pentru înţelegerea noţiunii de serviciu public.

Note şi alte repere bibliografice

DEFINIŢIA, IZVOARELE ŞI OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE

1. Definiţia, izvoarele şi obiectul de reglementare ale dreptului administrativ

1.1. Consideraţii introductive

1. 2. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

d) au caracter obligatoriu, nu pot fi negociate şi determină părţile să se conformeze

1. 3. Obiectul dreptului administrativ

instituţii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliţienesc, dreptul

cu valoare de principiu, acestea se regăsesc şi în reglementarea concretă a unor norme de

1.4. Izvoarele dreptului administrativ

publicării în Monitorul Oficial a hotărârilor definitive şi irevocabile ale instanţelor de

1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Constituţia, celelalte legi şi ordonanţe

Majoritatea legilor organice vizează administraţia publică: organizarea

Legile ordinare şi ordonanţele

secundele obligând statele membre să adopte reglementări în aplicarea lor. Aplicarea

1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Numeroşi autori sunt de părere că, şi în România, evoluţia practicii autonomiei

2. Normele dreptului administrativ

2.1. Codificarea normelor de drept administrativ

2.2. Normele juridice de drept administrativ

2.3. Acţiunea normei de drept administrativ

2.3.1. Acţiunea în timp a normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ îşi exercită rolul regulator, organizator, conducător,

2.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ

2.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ

2.4. Structura normei de drept administrativ

În doctrină, mergându-se în detaliul analizei, se face distincţie între ipoteza precis

În legătură cu sancţiunea normei de drept administrativ, o serie de autori şi