EL ESTADO EN LOS PROCESOS DE INDUSTRIALIZACION

Jorge Gonzalorena Döll *

Santiago, diciembre del 2000

INTRODUCCION

En el debate económico actual se ha hecho ya habitual que se

hable de una supuesta ineficiencia inherente a la gestión pública y,
derivado de ella, un incesante reclamo contra la excesiva e injustificada
carga de impuestos que la sustentaría. Si bien este tipo de afirmaciones
hacen parte de las escaramuzas cotidianas en materia de política
económica, en rigor entroncan con uno de los principales y más
acariciados dogmas de la ideología neoliberal imperante.

Es precisamente por ello que, vista en una perspectiva de más

largo plazo, resulta tan difícil compatibilizar con los hechos históricos
esta persistente y despiadada embestida neoliberal contra la presencia
del Estado en la actividad económica. Sólo una ceguera dogmática
permite desacreditar, desvalorizar o, peor aún, negar el rol que hasta
ahora le ha tocado desempeñar al Estado como impulsor y orientador
de los procesos de modernización y desarrollo productivo.

Una somera revisión de la historia económica moderna basta para

constatar que el despliegue deliberado y consciente de la poderosa
acción centralizadora del Estado ha constituido una fuerza clave en la
gestación de los actuales Estados-nación. Para ello el propio aparato
del Estado ha debido sufrir profundas transformaciones, sea para
ponerse a tono con los desarrollos económico-sociales precedentes o
para hacerse eco y expresión de una muy sentida y extendida
aspiración de alcanzar ciertos objetivos de desarrollo económico-social.

Lo que nos proponemos aquí es simplemente aportar algún tipo

de antecedentes que contribuyan iluminar, al menos en parte, los
términos en que puede resultar fecundo llevar a cabo este debate. Nos
*
El autor es sociólogo e historiador económico. Docente e investigador de la Facultad de Administración
y Economía de la Universidad Católica Cardenal Raúl Silva Henríquez
parece importante ayudar a despejar aquellos equívocos que, por mera
ignorancia de la experiencia histórica acumulada, amenazan enturbiar
desde la partida, muy decisivamente, la comprensión de este problema.

Aludiremos por tanto, muy brevemente, al rol desempeñado por el

Estado en los procesos de industrialización clásicos. Dado carácter
necesariamente sintético del artículo, nos limitamos a constatar aquí que
en todos los países que lograron poner en marcha un proceso de
industrialización independiente, especialmente a partir del siglo XIX, el
Estado prestó, de una u otra forma, una ayuda activa a este proceso y
que tal ayuda fue de una importancia decisiva para el éxito de esta
empresa.

EL ROL DEL ESTADO EN EL IMPULSO DE LA MODERNIZACION

En realidad el actor más prominente y decisivo de la historia

económica moderna ha sido precisamente el Estado, dado el rol
absolutamente clave e irreemplazable que le ha correspondido
desempeñar en la articulación y consolidación del mundo
contemporáneo. La explicación de ello es simple, aunque se trata de
algo usualmente ignorado por la teoría económica convencional: siendo
toda decisión económica parte de un proyecto llamado a conferirle un
sentido unificador a la acción de los agentes que la adoptan, el Estado
se proyecta como el único actor social que está en condiciones de
presentar su accionar como expresión de la “voluntad”, “espíritu” o
“intereses” de la nación.

De allí que, como lo ha resaltado el destacado economista

brasileño Celso Furtado (1975), en economía el conocimiento científico
no puede ser alcanzado dentro del cuadro metodológico, política y
socialmente “aséptico”, en que opera la llamada "economía positiva",
actualmente hegemónico en los medios académicos. La percepción
global del proceso social sólo puede alcanzarse observando la acción
desplegada por los agentes que controlan los principales centros de
decisión, es decir, que quienes ejercen el poder real en la sociedad.
 Y es de toda evidencia que el aparato del Estado, en cuyo
accionar se expresa condensadamente una voluntad política dominante,
plasmada en un proyecto histórico definido, expresión a su vez de las
relaciones de fuerza existentes entre las clases en un momento
histórico dado, constituye el centro de decisión política clave. En
consecuencia, una real comprensión del significado de los procesos de
transformación histórico-social que van configurando el mundo actual es
absolutamente imposible si se deja de lado o se minimiza la importancia
del rol desempeñado por el Estado.

Para ilustrarlo aludiremos brevemente al papel desempeñado por

el Estado en los procesos de modernización desencadenados a partir
de la constitución del mercado mundial. Nos limitaremos a los países
que logran poner en pie un proceso de industrialización autónomo y
autosostenido en el marco de una economía capitalista. El rol
protagónico desempeñado por el Estado en los procesos de
industrialización llevados a cabo a través de una vía no capitalista de
desarrollo, especialmente notable en el caso de la Unión Soviética, es
de sobra conocido, por lo que no requiere ser acreditado.

La intervención del Estado en la actividad económica de los

países a que aludimos se desarrolló paralelamente sobre dos planos:

1. creando un marco institucional favorable a la industrialización

mediante la dictación de leyes y reglamentaciones apropiadas en
el campo de la política monetaria, tributaria, aduanera, etc.

2. tomando parte activa en la iniciación y sostenimiento de grandes

proyectos de inversión como los ejecutados en obras de
infraestructura -donde la construcción de ferrocarriles alcanzó una
particular relevancia-, en defensa, educación, salud, etc.

Examinemos brevemente algunos de los casos más relevantes,

tanto de las economías del Atlántico norte como el caso más peculiar
del Japón.

Inglaterra
 Como se sabe, la industrialización inglesa estuvo hasta 1830
basada principalmente en el desarrollo de la industria textil. Sin
embargo, lo que generalmente se desconoce es que durante este
período inicial Inglaterra mantuvo una estricta política proteccionista
destinada a resguardar a su aún frágil industria textil frente a la
competencia de productos procedentes principalmente de China y de la
India.

En efecto, los productos de seda y algodón de la India eran en el

año 1813 entre un 50 y un 60 por ciento más baratos que los
equivalentes productos ingleses, por lo que fueron recargados con
aranceles de entre 70 y 80 por ciento. A pesar de ello, en 1815 la India
todavía exportaba hacia Gran Bretaña telas de algodón por un valor de
1.300.000 libras esterlinas, importando tan sólo 26.000 libras en
productos británicos. En el año 1819 China exportaba a su vez
3.500.000 libras hacia Gran Bretaña mientras que el monto de sus
importaciones era completamente insignificante. (Mandel, 1976:II 62-
64)

Por su parte, a través de la Compañía de las Indias Orientales,

Inglaterra forzó a la India a aceptar durante este mismo período una
política de libre mercado y lo mismo ocurriría luego con China a través
de la guerra del opio. Es sólo a partir de 1830, cuando gracias al
desarrollo de la gran industria la superioridad industrial británica había
quedado ya firmemente establecida en el mercado mundial, que los
ingleses comienzan a propagar por todo el orbe la ideología del libre
comercio. (Mandel, 1976)

A todo ello hay que agregar el activo y decisivo rol que, en su

calidad de principal potencia económica y militar de la época,
desempeña a partir de entonces el Estado británico en el escenario
internacional, lo que se traducirá en la construcción de un vasto y
lucrativo imperio colonial cuya influencia se extiende mucho más allá de
sus fronteras. Considérese sólo la gran repercusión económica interna
de los gastos que el Estado realiza en materia de defensa -
especialmente en el ámbito de la construcción naval- con el propósito
de preservar su ventajosa posición de entonces sobre el escenario
internacional.

Francia

En Francia el Estado también desempeñó un rol relevante,

participando en la planificación y financiamiento de la económicamente
estratégica red ferroviaria, entre otros motivos, en razón de la enorme
significación político-militar de esta empresa. Ello quedó estatuído a
través de la "ley orgánica" del año 1842.

En lo concerniente a la política aduanera, Francia se orientó recién

a partir de 1860 hacia el libre comercio, luego de haberse mantenido
firmemente aferrada a una política ultraproteccionista. Sin embargo, en
el año 1881 se reestableció una política proteccionista que llegó a su
punto culminante en 1892 con la ultraproteccionista tarifa Meline.

" Cuando bajo el segundo imperio se introdujeron bajas tarifas

aduaneras, se produjo por un tiempo una aceleración del
crecimiento económico, pero éste resultó a la postre más
rápido en la década de 1850, antes de la gran rebaja de los
aranceles, que en la década de 1860, luego de que las bajas
tarifas entraran en vigor. La estagnación económica ocurrió
antes de que las tarifas fueran alzadas de nuevo en la década
de 1880, y durante el período posterior a 1892, cuando la
elevada tarifa Meline entró en aplicación, la industria francesa
alcanzó su más rápido progreso" (Dillar, 1980:251)

Alemania

En Alemania, y por motivos similares a los de Francia, el Estado

también participó en la planificación y financiamiento de la red
ferroviaria. En el año 1833 se constituyó a través de la unión aduanera
(Der Zollverein) un mercado común entre todos los Estados alemanes.
El gran economista alemán de la época, Friedrich List, señaló a los
ferrocarriles y a la unión aduanera como "hermanos siameses" en el
desarrollo económico de Alemania. Los primeros permitieron superar
los obstáculos naturales en tanto que la segunda hechó a tierra los
obstáculos artificiales al comercio.

El sistema educacional fue secularizado y con ello los énfasis se

desplazaron desde las materias religiosas hacia las ciencias naturales.
El Estado alemán tomó también el control de las universidades e
institutos de formación técnica superior y destinó grandes sumas a la
investigación y formación de científicos, ingenieros, químicos y otros
especialistas. La industria y la universidad trabajan en estrecho contacto
y son los profesores de química los principales innovadores en este
campo.

La política armamentista del Estado constituyó también una

palanca decisiva para el desarrollo de la siderurgia alemana. Contando
con ese respaldo es que la firma acerera Krupp pudo hacerse
internacionalmente conocida por la fabricación de las formidables
piezas de artillería con las que Prusia derrotó a Francia en el año 1870.

En otro plano, con excepción del período de liberalización general

que tuvo lugar en las décadas de 1860 y 1870, Alemania también
adoptó, al igual que otros Estados, una política proteccionista.

Estados Unidos

En lo que concierne a la industrialización de los Estados Unidos,

las inversiones decisivas en educación a todos los niveles e
infraestructura (rutas camineras, canales, activo apoyo al tendido de las
líneas de ferrocarriles, etc.) también fueron suministradas por el Estado.

La producción en masa a través del principio de partes y piezas

intercambiables pudo desarrollarse por primera vez en la fabricación de
armamentos gracias a un contrato estatal con pagos anticipados (Dillard,
1980:281-282). Este revolucionario método de fabricación se
extendería luego a todas las otras ramas de la industria.

En cuanto a la política arancelaria, cabe recordar que ya en 1791,

en su célebre “Informe sobre las manufacturas”, Alexander Hamilton,
primer ministro de finanzas de los EEUU, había desarrollado una sólida
y convincente argumentación a favor del proteccionismo. Sin embargo,
una política de ese carácter comenzará a ser propiamente aplicada sólo
veinticinco años más tarde, desempeñandose a partir de entonces
como un importante soporte para el desarrollo económico de los EEUU:

" La protección aduanera para los fabricantes norteamericanos

frente a la concurrencia externa fue introducida primero con la
tarifa del año 1816, cuando luego de las guerras napoleónicas
los Estados Unidos se vieron inundados por un torrente de
mercancías inglesas que provocaron la quiebra de muchas
firmas. Las tarifas aduaneras exhibieron una curva ascendente
desde 1816 a 1828 ... La baja de los aranceles en 1832 inicio
una curva descendente en las tarifas aduaneras
norteamericanas la cual continuó hasta la guerra civil ...
Elevados aranceles fueron establecidos durante la guerra civil y
mantenidos después del conflicto ... Los aranceles se
incrementaron en general desde un 20 por ciento en 1860 hasta
un 47 por ciento al término de la guerra ... Una rebaja de un 10
por ciento en los impuestos de importación que fue establecida
en el año 1872 se mantuvo sólo por tres años. Las barreras
arancelarias se elevaron aun más alto mediante las leyes
aduaneras de 1890 y 1897. Con esta última los aranceles
fueron elevados a un promedio de 57 por ciento y la protección
aduanera llegó a ser más fuerte que nunca antes en la historia
de la nación " (Dillard, 1980:282-298).

Suecia

En Suecia el Estado también contribuyó a impulsar activamente la

industrialización.

" Una posición específica en el finaciamiento de la

industrialización sueca ocupó el Manufakturdisconten, un banco
estatal de fomento industrial que fue establecido ya en 1756
pero que alcanzó su mayor importancia a mediados del siglo
 XIX. El banco otorgaba contra garantías en especie créditos a
bajo interés y desempeñó un significativo rol en el
financiamiento de la industria sueca exceptuando a las
industrias del hierro y la madera que no tenían acceso a
empréstitos del banco ... El Manufakturdisconten fue la principal
fuente de financiamiento industrial de Suecia hasta la década
de 1860 y sus empréstitos excedían ampliamente al monto total
de los créditos concedidos a la industria por la banca comercial.
Incluso el Banco Central representó en cierto sentido un apoyo
a la industria al otorgar créditos con tasas de interés menores a
las de los bancos comerciales, lo que implicaba una
subvención tanto a la industria como a la agricultura ... A partir
de la década de 1870 se observa una disminución de la
ingerencia del Estado en el financiamiento de la industria lo
cual fue asumido casi en su integridad por los bancos
comerciales " (Jörberg, 1980: 82-83).

El Estado también invirtió en Suecia grandes sumas en

infraestructura, principalmente en el tendido de la red ferroviaria. Hasta
1913 el Estado había obtenido créditos en el exterior por un monto
bruto de 892 millones de coronas (683 millones de coronas neto) de los
cuales 417 millones fueron invertidos en los ferrocarriles del Estado y
97 millones fueron traspasados en préstamo a empresas ferroviarias
privadas. Tales inversiones tuvieron una importancia decisiva para la
expansión industrial.

Una parte cada vez mayor de los ingresos del Estado comenzaron
a ser utilizados a partir de la década de 1890 en la defensa lo cual
también contribuyó a estimular el desarrollo industrial (Jörberg,
1980:83-85). En el año 1892 fueron elevados también en Suecia los
aranceles industriales (Jörberg, 1980:81).

Japón

En el caso de Japón la intervención del Estado resultó ser aún

mucho más decisiva que en los anteriores y por ello vale la pena
detenerse a examinarlo con mayor atención.
 " Una precondición principal para el desarrollo fue la existencia
de una buena administración y de un régimen autoritario
burocrático, decidido a hacer del Japón un estado moderno y
una potencia militar ... Desde el comienzo, el gobierno fue un
factor dinámico en el desarrollo. Incurrió en gastos de desarrollo
y recaudó impuestos en una escala sin paralelo. El papel del
gobierno en la economía era en aquél tiempo mucho mayor que
en la mayoría de los países europeos y en Norteamérica. El
gasto gubernamental corriente era mayor que en cualquier otro
país excepto Italia y su transferencia y compromisos de gasto
de capital eran mayores que en el resto del mundo ... La alta
proporción del gasto corriente del gobierno era debido en buena
parte a los gastos militares que subieron constantemente"
(Maddison, 1969:36-38)

Lo anterior permite apreciar con claridad la significación central

que tuvo la acción del Estado en la industrialización del Japón. Tras
derrocar al último Shogún Tokugawa en el año 1867, la revolución Meiji
inicia una transformación profunda de la sociedad japonesa en la que el
Estado va a desempeñar en todo sentido un rol decisivo para orientar el
desarrollo en la dirección deseada.

Es importante destacar que lo que gatilla este profundo proceso

de cambio social, que le va a imprimir un fuerte impulso al desarrollo
económico, es la aspiración de alcanzar ciertos objetivos políticos de
importancia estratégica para el Japón. Ellos se sintetizan, en definitiva,
en el deseo de asegurar su independencia como nación.

En efecto, el Japón reaccionó frente a la amenaza que

representaba para el futuro de la sociedad nipona la supremacía de las
potencias occidentales que habían colocado ya a casi toda el Asia
-directa o indirectamente- bajo su dominio colonial. El gobierno nipón
tomó por ello la decisión de impulsar una acelerada modernización del
país en todos los aspectos: marco institucional, sistema educativo,
estructura agraria, aparato militar y sobre todo su capacidad de
producción industrial y tecnológica.
 No obstante, en razón de los tratados humillantes que le habían
sido impuestos por la amenaza militar directa de EEUU en 1858 y 1866,
Japón no estaba en condiciones de resguardar su desarrollo industrial
ayudado de altas barreras proteccionistas. Ello creaba un fuerte
impedimento a la industrialización del país en base a los requerimientos
de rentabilidad que plantea la lógica de la iniciativa empresarial privada.
Otro obstáculo significativo era el hecho de que Japón no contaba con
fuentes importantes de acumulación originaria de capital.

Tales obstáculos sólo pudieron ser superados gracias a un muy

resuelto y agresivo accionar político-económico de parte del Estado,
tanto en el plano nacional como internacional.

" El gobierno mismo estableció empresas en varios campos.

Construyó algunas de las líneas de ferrocarril y garantizó la
recuperación de lo invertido en otras. Había bancos y
compañías aseguradoras del gobierno, así como fábricas. El
gobierno estableció una hilandería de algodón, otra de seda,
una planta de maquinaria agrícola, una de cemento, otra de
vidrio, otra de ladrillo, nueve minas modernas y astilleros, así
como instalaciones militares. La mayor parte de las factorías del
gobierno fueron un fracaso desde el punto de vista financiero y
fueron vendidas gradualmente a los negocios privados, desde
el inicio de la década de los 80 del siglo pasado, aun cuando el
gobierno se mantuvo activo en las industrias pesadas
relacionadas con los armamentos" (Maddison, 1969:46).

Si la mayoría de estas empresas constituyeron "un fracaso desde

el punto de vista financiero" ello fue en razón de las inevitables pérdidas
que este formidable esfuerzo llevaba aparejado en sus inicios y que
ningún empresario particular hubiese estado en condiciones de
sobrellevar. Posteriormente, cuando tales empresas llegaron a ser
rentables, fueron privatizadas a precios irrisorios. De este modo, el
Estado asumió todas las pérdidas y los "capitalistas" cosecharon las
utilidades. Muchas empresas privadas se vieron también beneficiadas
por jugosas subvenciones del Estado.1

Tales hechos muestran que, como lo ha destacado Paul Baran

con toda razón,

" en la temprana historia del desarrollo industrial del Japón (lo

mismo que en otros países) no hay mucho que ver de aquél
intrépido y creativo empresario que nuestros modernos
reescritores de la historia presentan, por muy obvias razones,
como los creadores y promotores originarios de todo el progreso
económico. En realidad, si hay algo que salta a la vista es la
exhorbitante cuantía de los resguardos y sobornos que se
requirieron de parte del Estado para lograr que el capital
accediera a desplazarse desde la especulación y la usura hacia
la inversión en la actividad productiva" (Baran, 1957:293-294).

En el plano internacional, el Japón no se limitó al objetivo de

defender y consolidar su independencia política y económica sino que,
impulsado por la lógica inexorable de la competencia capitalista,
ambicionó también "construir su propio imperio colonial para contar
con mercados preferenciales y materias primas" (Maddison, 1969:38).

Como resultado de la guerra chino-japonesa, el Japón obtuvo de

China el pago de una gigantesca indemnización de 200 millones de
dólares. La suma fue cancelada entre 1895 y 1896 y fue utilizada por

1
Resulta ilustrativo observar cómo Milton Friedman, uno de los principales exponentes actuales del
neoliberalismo, se esfuerza por acomodar estos acontecimientos históricos a su cruzada antiestatista,
debiendo extraer de los hechos que menciona una conclusión manifiestamente absurda:

“ El gobierno Meiji intervino en muchos aspectos y representó un papel clave en el proceso de

desarrollo. Envió muchos japoneses al extranjero para que recibieran una formación técnica e
importó expertos del exterior. Creó plantas piloto en muchas industrias y concedió numerosos
subsidios a otras. Pero en ningún momento intentó controlar la cantidad total, la dirección de la
inversión o la estructura de la producción. El Estado mantuvo un interés importante sólo en las
industrias de construcción naval y del hierro y del acero, al considerarlas necesarias para su
poderío militar. Se quedó con estas industrias porque carecían de atractivo para la empresa
privada y necesitaban considerables subvenciones gubernamentales. Estas ayudas
representaban un drenaje de recursos. Impidieron más que estimularon el progreso económico
japonés ” (Friedman, 1980:94)
Japón para fortalecer al ejército y la marina, ampliar su red de vías
férreas, telégrafos y líneas telefónicas, construir la siderurgia de Yawata
y establecer el patrón oro. El Japón recibiría posteriormente de China
otros 26 millones de dólares como indemnización por haber participado
junto a las potencias occidentales en el sofocamiento de la rebelión
boxer. (Maddison, 1969:38).

CONCLUSIONES

Aunque sumamente escuetos, los antecedentes expuestos bastan

para desvirtuar esa especie de leyenda negra sobre el rol del Estado
que han estado tejiendo empecinadamente los exponentes actuales del
liberalismo. Ellos ponen de manifiesto que el verdadero problema no es
si el Estado ha de hacerse o no presente en la economía. En la realidad
misma siempre lo ha hecho y siempre lo hará, en un sentido o en otro.

Lo que en cambio sí es debatible, y además relevante para las

pespectivas del desarrollo económico-social, es cuál puede o debe ser
el significado y alcance de su actuación. Sin duda, este es un problema
de por sí complejo, que envuelve una variada gama de cuestiones
íntimamente relacionadas, cuyo abordaje en profundidad requiere de
estudios de gran envergadura. Ello es, además, doblemente cierto si lo
que importa es no quedarse en una mera formulación doctrinaria.

En el marco de la sociedad crecientemente globalizada que se

desarrolla hoy ante nuestros ojos, la existencia del aparato del Estado
nos permite identificar aún las estructuras centrales y formales del
poder. Pero se plantean también nuevos y complejos problemas, dado
el ya enorme grado de concentración y centralización alcanzada por el
poder económico, financiero, tecnológico y comunicacional del gran
capital, que nos revela hoy con bastante claridad la significativa y
creciente presencia colateral de los “poderes fácticos” transnacionales
en la vida social.

Es por ello que, con mayor justificación aún que en el pasado, la

presencia y actuación del Estado y sus instituciones políticas resulta hoy
clave para garantizar un desarrollo económico socialmente equitativo y
ecológicamente sustentable. Ello es así porque configuran el único
escenario sobre el cual se puede hoy plasmar y consolidar un proyecto
social capaz de integrar y de expresar democráticamente la voluntad de
todos los ciudadanos.

BIBLIOGRAFIA

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