I. EL CONCEPTO DE GASTO PUBLICO EL En laliteratura moderna se le viene dando una creciente importancia al concepto de gasto, que tradicionalmente habia ocupado una posicién de menor relevancia que el estudio de los ingresos puiblicos*. Hasta un cierto momento fue comin que el énfasis de los hacendistas se pusiera en el estudio de los impuestos mas que en la manefa como éstos se gastaban, En los tiempos modernos el concepto de gasto piiblico ha ido tomando especial importancia, y esto por dos razones principales: la primera, porque a la luz de los analisis keynesianos se ha visto que el gasto ptiblico no desarrolla tun papel neutro dentro de la actividad econémica, como lo pensé la escuela tradicional, sino que tiene un papel decisivo en Ia actividad econémica. Pero ademas, el concepto del gasto ptiblico ha ido cobrando importancia no s6lo porque ahora hay més conciencia de su trascendencia econmica sobre los grandes agregados de la renta nacional, sino también porque se ha constatado que a menudo los problemas fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la asignacién de los mismos. Es decir, el problema no ¢s tanto de ingresos como de eficacia en los gastos. Con raz6n Parra Neumark observa lo siguiente: Las ideas bisicas de la teoria y politica financieras que durante mas o menos siglo y ‘medio ~desde finales del xvi hasta comienzos del xx— dominaron la actividad de la Hacienda Piblica pueden reducirse en lo fundamental a dos. De un lado, se creia que 1 Estado no podia administrarse racionalmente y que por ello sus gastos eran, si no absolutamente, si al menos relativamente improduetivos (en comparacién con las del sector privado); de ahi, ademas, que tanto por estos motives como por los perjuicios que ello suponia para la iniciativa privada y para la formacién privada de capitales, Ia recaudacién de impuestos debia reducirse al minimo indispensable para financiar aquellos gastos Deotro lado, se pensaba que la politica financiera, y ain més aiscal, deberianorientarse hacia lo puramente fiscal, aspirando a lograr un maximo de neutralidad. A partir de los aportes de Keyes, el concepto de gasto piblico se ha trans- formado radicalmente. Ya hay clara aceptacién en el mundo académico de {Cie porcjemplo, una abundante bibliograa sobre el toma en David Heat, Pale Expenditare, Oxford, "Martin Robertson, 1083 2 Fara Newsni, Problems ecomimicsy inansea del Estado intersencomina, Madi iit. de Derecho Financia, 1954 Pp. 157 9 158,Hacienda Piblica que el gasto piiblico no es neutral sino que puede ser, y de hecho es, un factor de extrema importancia dentro del manejo de la economia y que por tanto el leal del manejo hacendistico no es reducir al minimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, el gasto piblico, sino el de manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis econémico que en cada momento quiera dirsele a este Poderoso instrumento de direccién econémica. ; Pero la importancia que se le asigna actualmente al gasto piblico no se reduce a la conciencia que sobre él existe como instrumento de manejo econémico, sino también como elemento indispensable para asegurar una buena gestién fiscal. Hoy en dia hay una conciencia creciente de que muchos problemas no.son, al contrario de lo que se piensa a menudo, de carencia de recursos sino de mala asignacién de los mismosi Este fue precisamente el criterio que guié el estudio de las finanzas inter. gubernamentales en Colombia més conocido como la Misién Wiesner-Bird. De ahi que en la presentacién de este estudio dijera el entonces ministro de Hacienda: Tengo la confianza de que a partir deeste informe otra muy distinta sera la forma como se enfoque el problema fiscal colombiano y muy diferentes serin también las solucio. ‘es que se adopten. Pero, cual es esa nueva idea? :Cual la nueva dimensidn fiscal? La {dea tradicional que se queria modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de recursos o de ingresos fscales. La idea nueva a la que se le queria abrir paso era Ia de que si bien fos ingresos tributarios son importantes, lo ‘que realmente cuenta, en el largo plaro, es la eficencia con que ellos se dstribuyen, ‘ransfieren y utilizan,t ‘Tengo la conviccién de que mientras esta nueva percepcién del problema fiscal colom- biano no condicione una nueva actitud hacia el gasto fiscal, jams sera posible evitar las crisis periédicas, y ning esfuerzo, por extraordinario que sea, podri evitar el desequilibrio fiscal o el desbordamiento monetario, ninguna cantidad de ingresos pi- blicos podra compensar un gasto que con frecuencia no es controlado en su expansién ni avaluado en su ejecucién’, En sintesis,el tema del gasto puiblico ha venido adquiriendo destacada importan- cia no solo dentro del contexto de las discusiones que versan sobre la cantidad de! gasto piblico que debe incorporarse al flujo econémico (unos abogan por més, otros por menos) sino también en el anilisis de la coyuntura fiscal misma, en la 3 Eausno Werssn,Prélogo a informe Finanzas intergbernamentales en Colombia, Bogots, Departa- mento Nacional de Planeaién, 198,hecho es, un factor ¥ que por tanto el dentro de una ‘de acuerdo con la qmaicra dirscle a cste pablo no se reduce Jo econsmico, sino buena gestin fiscal. n0.son, al an sino de mala pd bas finanzas inter- iin Wiesner-1 Setonces ministro de , , pints cri a forma como pin también las solucio- ge dimensin fiscal? La fme fecal siempre un La idea mcva ala que se son importantes, lo Be cs se dstribuyen, problema fiscal colom- jms sera posible evitar epee Sea, podré evitar el cantidad de ingresos pi srodado en su expansin » destacada importan- m sobre la cantidad del anos abogan por mas, wa fiscal misma, en la Colombia, Boga, Depart last pico que se ha venido destacando que el problema no se reduce a inyectar dinero y mis dinero los problemas, sino también en evaluar Ia calidad del gasto pitblico esti ejecutando, su productividad, en sintesis: su eficiencia, II. LA LEY DE WAGNER Abou WaGNeR, un famoso hacendista alemén del siglo xix, formulé en 1877 ‘un enunciado que habria de volverse célebre en la literatura financiera con- temporinea. “La comparacién de los diferentes paises y periodos -escribié Wacver- nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las Furiciones de los gobiernos-centrales. locales. Fenémeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como in- tensivo. El Estado y los entes politicos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan mas perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades puiblicas satisfacen en grado creciente y de manera mis completa fas necesidades econdmicas de la poblacién”*. Este principio ~formulado hace ya mas de un siglo es hoy en dia uno de los més citados en la literatura sobre Hacienda Pablica y se le conoce con el nombre genérico de “Ley de Wagner”. Segtin esta Ley, el volumen del gasto piiblico tiende a crecer permanentemente en los Estados, no s6lo en términos absolutos sino también en términos relativos. Cada vez la relacién gasto pi- blico/oup seria mayor. Kas variadas funciones que asumen los gobiernos en la sociedad contemporinea explican que el volumen de gasto piblico represente ‘una proporcién creciente dentro de los gastos totales de la comunidad. Las cifras {que se resumen mas adelante indican que al menos en lo que hace relacién con la segunda mitad del siglo xx y especialmente durante la primera mitad del siglo xx la Ley de Wagner se ha confirmado. Fue en esta época cuando el intervencionismo estatal se acentué en todo el mundo; cuando efectivamente el Estado comenz6 a asumir funciones que no habian sido las suyas hasta entonces; y cuando los costos de ciertos servicios piiblicos asociados con el desarrollo técnico moderno (tales como la generacion y transmisién de energia eléctrica, la construccién de carreteras, ferrocarriles y telecomunicaciones) resultaron sensiblemente mayores que el de los servicios piiblicos elementales que en un principio habia prestado el Estado (justicia, policia, servicio diplomitico). Por eso la Ley de Wagner se cumplié casi inexo- rablemente en el siglo que siguié a su formulacién. nstiuto de Estudios 4 Cli La indica de gas palice, Jost R. Atvanez Resourses (ed), Madrid, FisalesHacienda Pili Hoy en dia, sin embargo, no es claro que la Ley de Wagner deba seguirse cumpliendo con el determinismo histérico con que fue formulada en un co- ‘mienzo; ni es tampoco evidente que el gasto piblico tenga que seguir creciendo indefinidamente como proporcién del rts de los paises. Tanto desde el punto de vista conceptual como desde la perspectiva estadistica, a la Ley de Wagner se le formulan serios reparos en la literatura moderna de la Hacienda Pilica ‘Sin embargo, los andlisis de ADOLF WAGNER tuvieron el inmenso mérito de haber pronosticado oportunamente (finales del siglo xix) la ocurrencia del fen ‘meno hacendistico quizis mas importante del siglo xx (junto con la universaliz: ccién del impuesto a la renta), a saber, el crecimiento generalizado y vertiginoso que alo largo de este siglo ha tenido el gasto paiblico en todos los pai TIL. cRITICAS A LA LEY DE WAGNER Diversas criticas se han planteado a la llamada Ley de Wagner. Entre las prin- cipales pueden mencionarse las siguientes: 1.2 Se observa por algunos comentaristas que la Ley de Wagner es un enun- ciado til para explicar el comportamiento del gasto publico en el pasado pero que ello no significa que sea un instrumento idéneo para predecir el futuro. Ricuarp Bib dice por ejemplo lo siguiente: “La Ley de Wagner puede ayudar ‘aaclarar algunos aspectos de la realidad pasada, pero seria hacer un mito del peor tipo el sosterier que tiene algo tril que decirnos sobre el fururo” 12° Otra critica que se le ha formulado a la Ley de Wagner es la de que no ‘tuvo en cuenta las guerras ni las conmociones sociales como factores explicativos ‘del crecimiento del gasto piblico\Los planteamientos de Wagner son de tipo lineal, es decir, el gasto piblico va creciendo de manera constante a lo largo de los afios. Algunos economistas han demostrado, sin embargo, que tanto el nivel de gastos piblicos de los paises como la carga tributaria “tolerable” se modifican abruptamente con motivo de las guetras o de grandes conmociones sociales, y tienden a permanecer en niveles mas elevados una vez que pasan los nmociones internas inesperadas. Dos economistas ingleses, A.T’. Peacock y J. Wise Man dicen por ejemplo lo siguiente: [En periodos de guerra la dedicacién de recursos humanos a unos determinados pro- pésitos puede incidentalmente revelarinformacién respecto alas condiciones sociales, 5 Rican Bao, “La Ley de Wagner sobre ol crecimiento dela atv esata, en Lat dindimica del as pli, cit 103deba seguirse wulada en un co- seguir creciendo Fanto desde el punto ab Ley de Wagner Hacienda Pablica jimmenso mérito de cia del fen ta universaliz ¥ vertiginoso os paises. LEY DE WAGNER Entre las prin- } p Wagner es un enun- foo en el pasado pero e predecir el futuro Fagner puede ayudar fi hacer un mito de! ee Fururo”s pener es la de que no pfactores explicatives ‘Wagner son de tipo jeoastante a lo largo mbargo, que tanto el maria “tolerable” se gandes conmociones ma vez que pasan los eradas. wi dicen por ejemplo nos determinados pro- js condiciones sociales, esc” en La dimes del Blasio pic ‘tc., que antes no se encontraba disponible; y este nuevo conocimiento puede producir tuna opinién ge clases después de la ‘Vuelta la normalidad” En esos mismos momentos, los gobiernos se consideran capaces de poner en prictica nuevas politicas con relativa faclidad, dado ‘que la perturbacién misma ha hecho posible ampliar la base impositiva y por consi guiente debilitar por el momento la restriccin de la “carga tolerable”, aclimatando a Jos ciudadanos a un nuevo nivel (mayor) de exacciones impositivas’ eral en favor de nuevos y mayores gastos publicos de determinadas 3-°La Ley de Wagner supone que la demanda por servicios pablicos es ckistica, ‘esdecir, que ante un incremento en el nivel de la renta nacional se da un aumento roporcional mayor de la demanda por servicios piblicos, Sin embargo, estudios ‘econdmicos recientes? demuestran que en realidad a medida que aumenta el aivel de ingreso nacional la demanda por ciertos servicios publicos decrece. Por ejemplo, un pais altamente industrializado, que ya tiene una red de transportes ¥ una infraestructura portuaria adecuada, demandard una proporcién menor de servicios piblicos vinculados al transporte como proporcién del aumento de la renta nacional que experimente. A la inversa, un pais que esti iniciando su proceso de modernizacién tender a gastar una proporcién mis alta de su ingreso en servicios piblicos relacionados con la infraestructura baisica 4." En los aftos recientes se empieza a censurar de manera muy severa la ‘conveniencia de que el gasto piiblico crezca permanentemente como proporcién del ris de los paises. Esta tendencia, que no fue cuestionada desde la Segunda Guerra Mundial hasta comienzos de los aftos setenta, se asocia hoy en dia con ‘buena parte de los problemas relacionados con los altos défict fiscales, que a su ‘turno tienen una estrecha relacién con los fenémenos inflacionarios. Por esta razén han comenzado a abrirse camino tesis que abogan por la pri- vatizacién de piiblicas y de darle mis eficiencia a la prestacién de éstos. El permanente creci- miento del gasto piiblico ya no se ve hoyen dia como algo deseable, tal como lo visualiZé Wacner a finales del siglo pasado, sino que mas bien se analiza como tuna tendencia qué puede encerrar el germen de innumerables malformaciones econémicas, sobre todo cuando dicho gasto piblico es excesivo o se financia ‘mediante procedimientos inflacionarios. . tos servicios piiblicos como una forma de sanear las finanzas 6 ALT. Peacock yJ. Wiseaa. “Gast piblicoy desarrllacconimico: andi de series temporales, ibid, p14 7. Cir, por ejemplo, Banco Mundial Fefirme el detarrolle mundial, 1987. Laide fe originalmente plateada por S. Ku”, 2IV. LA TENDENCIA SECULAR AL CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLICO Como se ha observado, desde la formulacién de la Ley de Wagner practica- mente todos los tratadistas de Hacienda Publica coinciden en afirmar que el gasto piiblico muestra en todos los paises una tendencia secular al crecimiento. en términos reales, Esto se hace sobre todo evidente cuando se comparan los niveles de gasto piblico de los Estados durante el siglo x1x con lo que sucede en laactualidad. MILTON FRIEDMAN ha expresado muy grificamente esta tendencia en el caso norteamericano de la siguiente manera ‘Un simple conjunto de estadisticas sugiere la magnitud del cambio, Desde la fundacién. de la Repailica hasta 1929 los gastos gubernamentales a todos los niveles ~federal, de los Estados y local-nunea excedié el 12% del ingreso nacional, excepto en los tiempos de la Primera Guerra Mundial, y dos tercios de ese gasto fue a nivel local y municipal. El gasto del Gobierno Federal estuvo alrededor del 3% o menos del ingreso nacional durante ese periodo. ‘Sin embargo, desde 1933 los gastos del Gobierno munca han sido menos del 20% del ingreso nacional y actualmente sobrepasan el 40%, del cual dos tercios corresponden 1 gastos federales, En verdad, buena parte del periodo que transcurre desde la Se sgunda Guerra Mundial ha sido una época de guerra fra 0 caliente [..] Los gastos del Gobierno Nacional en la economia se han multiplicado aproximadamente 10 veces en 1 dltimo medio siglo. Este punto de vista es ratificado por Neumark cuando afirma iensese, en efecto, en lo que representa el que los gastos totales de un pais como Estados ‘Unidos alcanzasen un poco antes de iniciarse a Primera Guerra Mundial unos 3 mil aillones de délares (lo que representaba el 8% del producto social bruto), mientras ‘quea mediados de los afios treinta estos gastos se habian elevado a unos 35 mil millones (20% del producto social) ya fines de los aos cincuenta hayan importado de 125 130 mil millones (30% del producto social). Otro tanto, ademés, ocurrié en diversos pases En Alemania, por ejemplo, la relacin de los gastos pUblicos con el producto social ha pasado en medio siglo de un 10 a un 29% (excluidos los gastos sociales no cubiertos coon base en impuestos) 0 37%, incluidos estos gastos en 1960 En Colombia ha sucedido algo similar. Ma.coLm Deas, partiendo de datos de don Satvapor Camacho ROLDAN, ha calculado quea mediados del siglo pasado 8 Mirzow Prout. Fie to Clie, 19795. 92: 9 Newark, Protlemas econimies financier tpPIA SECULAR AL BASTO PUBLICO ; Wagner prictica- ‘ex afirmar que el al crecimiento 3 comparan los, lo que sucede en esta tendencia federal, de en los tiempos Hocal y municipal del ingreso nacional ; fo mens del 20% del psecioscorresponden desde la Se a Los gastos del a pam ps como Estados 2 Mandal unos 3 mil peal bruto), mientras gos 35 mil millones portado de 125.3130 bib en diversos paises. pel producto socal ha {seciales no cubiertos rtiendo de datos de dos del siglo pasado El gst pico i gasto total del Gobierno como un porcentaje del Producto Interno Bruto no excedia del 2%'°, al paso que la misin de finanzas gubernamentales en Colom- bia estimé, para 1979, que los gastos totales del Gobierno como porcentaje del ip eran del 29.6%. Se estima, segun el Plan de Desarrollo, que para 1998 los gastos piiblicos totales representardn el 32% del pm. Es decir, que en Colombia no hemos sido ajenos a la tendencia universal segiin la cual los gastos publicos han venido aumentando sistematicamente como una proporcién del rip ‘Ahora bien, ¢qué razones pueden explicar dicha tendencia? {Qué causas ‘explican que los gastos piblicos muestren una tendencia secular al crecimiento? Algunos formulan una explicacién simplista: segiin estos, los gastos guber- namentales aumentan porque el Estado es un ente voraz, con una tendencia reciente a la burocratizacién y una proclividad insaciable al desperdicio. Y aunque puede haber algo de razén en esto, no es conveniente caer en expli- caciones simplistas. Detras de este aumento cuantitativo en el gasto hay una explicacién cualitativa estrechamente vinculada al papel del Estado moderno cn las sociedades contemporsineas. A diferencia de lo que acontecia en el siglo x1x el Estado actual, inclusive por mandato constitucional, debe asumir un volumen creciente de servicios iiblicos. El Estado tipico del siglo x1x se circunscribfa a la prestacién de unos ‘cuantos servicios minimos. Hoy en dia el campo de accién del Estado es mu- ccho mas amplio: es responsable de la promocién del empleo; es responsable de in obligatoria hasta ciertos niveles; es responsable de Ia promocién |; es responsable en buena parte de la seguridad social, que constituye en las sociedades modernas uno de los puntos mas delicados y cruciales en el proceso del gasto piblico; es responsable del manejo de las comunicaciones. De manera que al lado de los servicios tradicionales que asumia en el siglo xrx, el Estado ha entrado a prestar ahora una serie de servicios que explican, como es obvio, el crecimiento cualitativo que exhibe el volumen de gasto puiblico. Ahora bien, 2a partir de qué momento comenzé esta nueva tendencia? La Primera Guerra Mundial parece coincidir con el momento en el que la gene~ ralidad de los Estados comienza a tener un papel mas activo. Este parece ser el Punto de quiebre entre el Estado gendarme, el Estado reducidoa su mas minima expresién, en donde el gasto se miraba como un mal necesario, y un Estado moderno en donde la intervencién gubernamental.es creciente y en donde la maquinaria gubernamental debe producir una cantidad igualmente creciente ro. Mazcotsc Deas. “Lo problemas fisales en Combi curantel sgh x1x",en Ensayossobre historia cconimica colombiana, Bogots, Pedesarollo, 180, p17.56 Hacienda Pilica de servicios piiblicos, lo que a su turno acarrea un volumen creciente de gasto. Diversos estudios del caso colombiano coi por la Primera Guerra Mundial como el punto que vino a marcar el inicio de la tendencia hacia una mas marcada intervencién del Estado La historia del crecimiento del gasto ptiblico, tanto en los pafses indus- aises en via de desarrollo, es una historia interesante jen en sefialar la crisis generada trializados como en los a muchos titulos, Como ha quedado dicho en otro lugar de estas lecciones, hasta finales del siglo XIX y comienzos del siglo xx el papel del Estado era limitado, Fueron, de una parte, las dos guerras mundiales, y de otra parte, el afianzamiento de las tareas encomendadas al gobierno a la luz de la éptica del “Estado bienestar”, Io cual explica el erecimiento vertiginoso de los gastos piblicos alo largo del siglo xx. Un estudio reciente arroja interesantes luces sobre la historia del cr miento de los gastos piblicos como proporcién del pip. Para los principales paises industrializados esta proporcién era del 10.7% en el afio 1870, asciende a al 18.7% al terminar la primera guerra mundial, continéia su incremento.al 27.9% al comenzar los aftos sesenta, hasta aleanzar el 45.6% en. 1996. ‘Como puede observarse, el gasto ptiblico como proporcién del rin pricti- camente se dobla entre la primera y la segunda posguerra, y nuevamente tiene tuna duplicacin entre la segunda posguerra y las postrimerias del siglo xx. Estudiosos de In evolucién del gasto publico han demostrado cémo las guerras son. un factor de incremento en el gasto piblico: el esfuerzo militar acarrea una mayor presién impositiva que, al terminar las hostilidades, no es desmontada por las autoridades pablicas sino que se aprovecha para mantener un nivel mas alto de tributacin al existente en la preguerra, Pero sila constatacién anterior explica el incremento del gasto piiblico entre la primera y la segunda guerra mundial, ¢qué explica el incremento igualmente notable en la segunda mitad del siglo xx? Es evidente que la explicacién de este fenémeno radique en la explosién \ del gasto piiblico que se ha dado pricticamente en todo el mundo en torno a los gastos asociados a la seguridad social. En efecto, mientras que los gastos piiblicos vinculados a la seguridad social en 1870 escasamente ascendieron a tun 1% del Pi, en 1960 Hlegaron al 10%, y en 1995 al 23%, segiin los datos de los autores que hemos venido citando. 1 Bexxsaoo' Toran Zaniasso, La interven comimica del Banco Popa, 108. 12. ViroTanay Lunes Scawrsearr Public Spoing in the 20 Comtury.f Global Perspect bridge University Pres, 200, so on Colombia (1914-1936), Bogota, Gmpreciente de gasto. pla crisis generada el inicio de los paises indus- a interesante finales del siglo Foeron, de una de ls tareas lo cual det siglo xx. del creci Si Jas principales pio 1870, asciende psu incremento al Ben 1996. pia del Pin pricti- paucramente tiene fas del sigio xx. pestrado cémo las gi esfuerzo militar peestilidades, no es cha para mantener 7 gusto piiblico entre gmento igualmente pe en la explosiGn jmundo en torno a gras que los gastos Ente ascendicron a ssegiin los datos de es 1y14-1936), Bog, | Global Perspective, Cam Elgato piblico En Colombia no estamos muy lejos de estos porcentajes: cerca de la mitad ‘de todos los gastos que contiene el presupuesto central de la nacién se dirigen hacia la llamada inversi6n social (educacién, salud basica, pensiones).. Es decir, podemos afirmar que hoy en dia en el Estado contempordneo algo muy cercano al 50% del total del gasto piblico que se ejecuta esta asociado a modalidades de gasto social que no se entendian como propios del Estado, a la uz del pensamiento prevaleciente a finales del siglo x1x, A diferencia de lo acontecido durante los atos 50 60, en los que hubo un gran entusiasmo por el crecimiento del gasto piblico en casi todo el mundo, hoy en dia, y pricticamente también sin excepcién, se esta produciendo un ‘movimiento politico y académico en sentido contrario: Ahora, se trata de dar tuna respuesta ala pregunta de cémo reducir el tamafto del Estado sin deteriorat la calidad de vida de los ciudadanos. Por ejemplo, autores como TANzt y SGHUKNECHT, ya citados, consideran, después de un completo anilisis sobre las ciftas y la literatura disponible acerca del tema, que es perfectamente posible reducir los niveles de gasto pablico, que hoy en dia bordean entre el 40 y 45% del ris en la mayoria de los paises, a niveles del 30% del rm sin deteriorar la calidad de vida y ni los estandares de bienestar que ‘Ahora bien, ze6mo lograr ese propé ces ideales que deberia observar una reforma profunda del Estado que busque racionalizar el gasto piblico? Recuérdese lo dicho en otro lugar de estas lecciones: el gasto piiblico como tal no es malo; lo puede ser, y a menudo es altamente inconveniente, es el fi- nanciamigiito inadecuado del gasto piblice. Cuando un nivel dado de gasto pablico es necesario financiarlo con una exagerada presién tributaria se desalienta el ahorro, la inversién y el espiritu empresarial de los agentes econémicos. Igualmente, sila alta presién tributaria coincide con un momento de lenta actividad econémica o de recesién, Ia elevada presién tributaria termina convirtiéndose en un factor procicliclo, es decir, acentuando las fuerzas recesivas. En la misma direccion, si la financiacién de un excesivo nivel de gasto piiblico se hace a través de un elevado nivel de endeudamiento del Estado, se han obtenido, Cules serfan las lineas directri- esto termina presionando a la alza las tasas de interés; generando desempleo; desplazando al sector privado de la posibilidad de acceder a una porcién del ahorro nacional para financiar nuevas empresas o el ensanche de las existentes; y cuando los niveles de endeudamiento estatal como proporcién del Pin o de ‘exportaciones del pais exceden ciertos limites, ello se traduce en desconfianza internacional, en reduccién de los flujos de financiamiento externo, en fuga de capitales y en devaluaciones bruscas. EyHacienda Piblca No hay, pues, una formula matemiticamente exacta, pero si hay una sabi- duria convencional que es preciso respetar para tener unas finanzas piblicas juiciosas. Niveles de gasto ptiblico como proporcién del Pn son mucho mas dificiles de financiar sanamente que niveles de Gasto puiblico que fluctien entre el 30 y el 35%. Y esto es tanto mas vilido en paises como los nuestros que no tienen un mercado de capitales muy desarrollado y que dependen en buena medida de los flujos internacionales de capital y del ahorro externo para financiar su de- sarroll. El gobierno de un pais industrializado dispone de un amplio mercado de capitales doméstico para colocar sus bonos. El margen, entonces, para financiar programas de gasto puiblico con endeudamiento doméstico es mayor en un pais industrializado que en paises en desarrollo. En estos tiltimos existe adicionalmente la amenaza de factores exogenos, ‘como pueden ser elalza de las tasas de interés en los mercados internacionales, la caida abrupta de los precios de los productos basicos o el cerramiento abrupto de los mercados de capitales a las colocaciones de los paises emergentes, todo lo cual puede dejar en un momento dado sin posibilidades de financiamiento un Presupuesto piblico cuando éste depende exageradamente del financiamiento internacional. Ahora bien, para cubrir estos riesgos, para avanzar en la direccién de un esquema de financiamiento del gasto piiblico que no dependa con desmesura ni de altos niveles de impuestos ni de exagerados niveles de endeudamiento, esa sabidurfa convencional, a la que nos hemos venido refiriendo, ha empeza- do a desarrollar algunos criterios que son ttiles para avanzar en la direccién seftalada, ¢Cuiles son estos criterios? Entre otros, podemos mencionar los siguientes, La disciplina fiscal va de la mano con una cada vez mayor transparencia. Las cuentas fiscales deben ser claras. No sélo los circulos académicos sino los ‘medios de comunicacién masiva deben popularizar y, por lo tanto, discutir los grandes temas de las finanzas piblicas. La discusién del presupuesto nacional debe ser la ocasién para un gran debate a la luz del sol en el Parlamento y no, como veces sucede entre nosotros, el de un debate menor y oscuro. La ejecu- cin del presupuesto debe estar rodeada de mucha publicidad que permita el escrutinio permanente no sélo de las autoridades competentes sino del piblico en general, La calidad y la eficiencia del gasto piiblico debe ser objeto de un permanen- te escrutinio. Entre nosotros, ya lo hemos mencionado, esta responsabilidad incumbe al Departamento Nacional de Planeacién. Periédicamente debenwo si hay una sabi- p finanzas priblicas ores al 40-45% Gasto piblico b que no tienen un {buena medida de financiar su de- =e ‘mercado de para financiar ror en in pas Mactores exigenos, bes internacionales, brramiento abrupto bmergentes, todo lo Ffinanciamiento un jdel financiamiento fla direccién de un con desmesura endeudamiento, riendo, ha empeza~ war en Ia direccién nar los siguientes. gyor transparencia, scadémicos sino los p tanto, discutir los jesupuesto nacional el Parlamento y no, oscuro. La ejecu- idad que permita el tes sino del piiblico ode un permanen- sta responsabilidad iédicamente deben gut piblce sGivedgarse estudios que evaliien los logros y el costo-beneficio de los diferentes sguegramas del gusto piiblico. ¥ todo esto para evitar al maximo que la prictica se convierta meramente en un ejercicio inercial en el que cada | ale los programas se repiten, incrementados por el costo de la inflacién, pero que la sociedad se cuestione si esos recursos podrian estar mejor invertidos sgacialmente en otro tipo de actividades. » Nose puede olvidar que tratandose del gasto publico la tendencia es que se configuren grupos de interés en torno de los distintos programas, es decir, (grepos a los cuales les interesa que el gasto se perpetit, asi sea ineficiente; y a as cuales, por supuesto, no les gustaria ver sus recursos puestos en la balanza 421 escrutinio social y politico, que bien podria decidirse que tales recursos ‘Senen una mejor inversién social en otra parte. A estos grupos de interés, muy frecuentes por lo demis, les interesa la oscuridad y la falta de transparencia para mantener indemnes en el tiempo sus prerrogativas. ‘A menudo las normas juridicas privilegian la continuidad del gasto, mas que “aeficiencia del mismo. Por eso Prenne Joxt dice, refiriéndose al caso francés que no €s fly iejano del colombiano-, lo siguiente: [Nuestro derecho piblico esta poco orientado hacia la ficacia[...] EI Estado en Francia, clcual funciona efectivamente en el marco de un derecho pablico de derecho comin, hha tenido a menudo tendencia a considerar que el estandar dela buena administracién principalmente juridico, manifestindose en términos de regularidad més que de eficacia’s La dindmica del gasto piblico es necesario estarla pensando permanentemen- ‘se. Esta es la verdadera reforma del Estado, que en el caso colombiano es una necesidad apremiante. ‘A titulo de ejemplo, quisiera mencionar algunos casos, 0 mejor algunas reflexiones sobre lo que se quiere decir cuando se habla de repensar perma- nentemente el gasto piblico. “Pocas personas dudan de que la educacién primaria y secundaria deban ser largamente financiadas con recursos piiblicos. Sin embargo, hay dudas crecientes, en el sentido de que esa educacién deba ser necesariamente suministrada por el sector piiblico”'. La educacién es, por supuesto, una de las grandes areas del 15, Plans Joxs. 'Bficacité de MEtat”, en Le Figaro, 10 de abi de 3001. También puede consultarse ta profuandarefrma que hizo Francia en sus leyes presupoestals en busca de mayo eficiencia enka Recue France de inances Pabligus. 1°76, Pati, LGD, 2001. xq Tawny Scns, Public Spending, it 186Hacienda Pica gasto puiblico en el Estado contemporineo. Nadie lo duda. Pero precisamente Por eso es necesario monitorear en forma permanente la calidad de este gasto y las coberturas que se vayan logrando. Uno de los campos de mas acogida, y al mismo tiempo fértil discusién, es sila educacién primaria y secundaria ne- cesariamente debe ser provista por el Estado 0 puede ser financiada por éte, pero contratada con terceros. A través de lo que en la literatura anglosajona se conoce como el sistema de Vouchers en ciudades como Bogoti, por ejemplo, se ha logrado una impor- tante extensién de la cobertura de educacién bisica, no a través de la apertura de nuevos colegios de propiedad del Distrito sino mediante la contratacién con terceros, quienes abren dichos colegios, proveen los maestros se com- Prometen a cumplir ciertas normas bisicas. Este puede ser un sistema que de sgeneralizarse permitiria ampliar notablemente la cobertura y la pertinencia de la educacién primaria y secundaria en Colombia. Obviamente este esquema ha encontrado una tradicional oposicién en el grupo de interés que rodea el gasto Piiblico educativo y que considera este procedimiento como una privatizacin de la educacién, cuando en realidad no lo es, pues los recursos piiblicos siguen irrigando el tejido de la educacién primaria y secundaria, sélo que mediante squemas de contratacién que tienen més eficiencia que los tradicionales. En la educacién superior sucede algo similar. Hoy esta ampliamente do- cumentado el hecho de que la educacién superior en un pais como Colombia es un gasto piblico en principio regresivo, puesto que sélo beneficia a un por- centaje muy reducido de la poblacidn (quienes acceden a la universidad) frente a grupos mucho mas amplios como los que acceden a la educacién primaria y secundaria, El problema se torna tanto mis delicado si, de hecho, a la universidad ac- cede un porcentaje alto de clase media superior o alta, en cuyo caso el subsidio que el Estado ofrece a la educacién superior termina siendo regr beneficia a los sectores mas necesitados, Por esa razén se ha planteado la necesidad de cambiar el enfoque del gasto plblico hacia le educacién superior. En vez de financiar la construccién de mis y mis universidades piiblicas y de més y mas enganche de profesores de edu- cacién superior piblica, es decir, en vez de financiar solamente la ampliacién de la oferta de la educacién superior, podria ser mucho mis redistributive que al menos un porcentaje de lo que hoy se destina por el presupuesto nacional a financiar la educacién superior se orientara, mediante un programa selectivo de becas o subsidios, hacia los sectores mis débiles econdmicamente de jdvenes con deseos pero sin posibilidades de ingresar a la universidad. Esto es lo que se llama financiar la demanda en vez de financiar la oferta, con lo cual se cumple ‘mais claramente la meta redistributiva de las finanzas publicas,p precisamente de este gasto pris acogida, y pecundaria ne- Biada por éstc, ; joo el sistema fo una impor- Baapertura p contratacién Bos y se com- psicma que de pertinencia de je esquema ha rodea el gasto privatizacion Blicos siguen que mediante cionales. iamente do- no Colombia iciaa.un por- sidad) frente in primaria y iversidad ac- w el subsidio sivO, pues no que del gasto ccién de mas ores de edu- t ampliacién ributivo que @ nacional a ma selectivo ede jévenes es lo que se se cumple 6 gato piblie debe concentrarse en sus funciones basicas. Un Estado muy ar semillero de unas malas finanzas piblicas y de altos niveles, ts) actividades itias de seguros, los aeropuertos, las compaiiias aéreas, a de energia o las telecomunicaciones, cuando a menudo noatiende ete areas claves como la salud bisica o la educacién primaria? hogica tiene que un Estado pobre como el nuestro dedique inmensas es de recursos a actividades que pueden ser financiadas y gestionadas lares en vez de llevar dichos recursos hacia areas prioritarias de social del estado adonde nunca llegarén los particulares? -sepuesto, el hecho de que se privatice una actividad como la bancaria, jde telecomunicaciones o como la de los servicios puiblicos no significa desu funcién constitucional de mantener el a supervision y la orientacién tarifaria dé dichs sectores\ Las fun- ide fa Superintendencia Bancaria no solamente no se diluyen sino que cuando el Estado se desprende de la propiedad de bancos y de aseguradoras. fanciones regulatorias de los servicios puiblicos, ya sea acueductos, os piblicos en general, no sola- pueden debilitarse sino que tienen que fortalecerse al maximo, en Proporcién que los propietarios y gestores de estos servicios sean te, el control de las practicas antimonopélicas y la vigilancia para jel mercado se dé una libre competencia que proteja y beneficie a los ores, tiene que ser una misién preeminente del Estado, como lo ordena Constitucién, politicas de gasto pUblico, para que contribuyan a un buen manejo de Eas piblicas en paises como el nuestro, deben buscar en todo momento, e2ca paradéjico, la “desprivatizacién del Estado” ‘en dia sobre el presupuesto piiblico se ciernen muchos intereses pri- fos unos quisieran que el gasto ptiblico no se evahic frecuentemente, asi se siga gastando en areas que no necesariamente son de mucha idad social; los otros porque quisieran ver perpetrados esquemas de Pablico que aparentemente busquan intereses piblicos, pero que a me- yeacubren subsidios altamente regresivos, como acontece en la educacién fier cuando sélo se financia la oferta de la misma; y, en fin, hay frecuentesHacienda Paice intereses que quisieran ver a un Estado que intervenga poco, que no aplique con rigor las normas antimonopolios y que resulte décil a los intereses de los mis habiles o de los mas poderosos para derivar hacia ellos rentas de los pre supuestos puiblicos. El Estado contemporineo debe interferir poco para intervenir mejor. Es decir, no sofocar la iniciativa privada con papeleos y tramites inoficiosos, para concentrarse con la mayor eficiencia posible en el control de las practicas que interfieren (a menudo en perjuicio del consumidor) el buen funcionamiento de los mercados; y al hacer las escogencias presupuestales nunca olvidar que los escasos recursos piiblicos debe destinarlos prioritariamente a atender las necesidades bisicas de la poblacién (como la salud y la educacién), delegando al sector privado muchas actividades que éste puede desarrollar (manteniendo siempre el control y la supervision del Estado) y evitar asi que se distraigan Fecursos piblicos hacia gasto inoficioso, superfluo o regresivo, V. EL APORTE KEYNESIANO A LA TEORIA DEL GAasTO PUBLICO Como ya se ha dicho, las teorias de Keynes tuvieron una gran influencia en {os planteamientos de la Hacienda Pablica a partir de los aftos treinta, KEyNes escribié para un mundo de alto desempleo como el que experimentaba Inglaterra durante los aftos treinta, y su objeto principal fue proponer caminos para que |a economia pudiera absorber esa masa ingente de desempleados que como un espectro invadia a Europa y a Estados Unidos. De acuerdo con el anilisis keynesiano, los determinantes fundamentales dc la inversion son la tasa-de interés y el rendimiento marginal del capital. De otra parte desarrollé a llamada teoria del consumo, segtin la cual toda economia tiende a consumir una proporcién constante del ingreso que percibe, Esto se conoce como la propensién media a consumir. Ahora bien, en una situacién de ecesién, en donde los inversionistas no enicuentran oportunidades suficiente- ‘mente atractivas de inversi6n, estos prefieren ahorrar, y como la inversién se ve asi paralizada porque el ahorro no Hlega fluidamente a financiar la inversién, se requiere que haya un factor que rompa ese circulo vicioso. Ese factor es el gasto Piiblico-El-gasto piblico se irriga dentro de la comunidad, la cual lo destina aproximadamente en unas tres cuartas partes a cofsumir y en una cuarta parte a ahorrar. La propensién media a consumir, es decir, el porcentaje.de cada uunidad de ingreso adicional que se dedica al consumo es entre el 70 y el 80%. Estos consumos se traducen en mayores pedidos a los productores, los cuales ven disminuidos sus inventarios y se ven asi estimulados para reponerlos, y si