DEFESA E POLÍTICA EXTERNA PARA A AMÉRICA DO SUL

SOB DILMA ROUSSEFF (2011-2016):

NOTAS DISSONANTES EM TORNO DO PROJETO PETISTA?

Alexandre Fuccille
Universidade Estadual Paulista (UNESP)
E-mail: fuccille@gmail.com

9o Congresso da ALACIP (Associação Latino-Americana de Ciência Política),

Montevidéu, 26 a 28 de julho de 2017
Defesa e Política Externa para a América do Sul sob Dilma Rousseff (2011-2016):

notas dissonantes em torno do projeto PeTista?

Alexandre Fuccille

Recorrentemente, a Política Externa do governo Rousseff (2011-

2016) vis-à-vis de seu antecessor e padrinho político Lula da Silva (2003-2010)

tem sido apresentada como de menor expressão, intensidade, e até mesmo

declínio. Ainda que esta visão seja majoritária, ela não é unânime e, mais ainda,

não é possível se asseverar que um eventual desengajamento brasileiro no

plano internacional tenha ocorrido de forma linear e uniforme com respeito às

diferentes regiões e temáticas. Com um cenário externo substantivamente

diverso do da primeira década do século XXI e abandonando uma ativa

diplomacia presidencial – que vinha, ainda que com enfoques distintos, desde o

governo Cardoso (1995-2002) –, a ideia deste trabalho é avaliar nos campos da

Defesa e Política Externa o que assistimos com relação à América do Sul, dando

especial destaque ao Cone Sul e explorando as eventuais contradições em torno

do projeto político liderado pelo Partido dos Trabalhadores (PT) que esteve à

frente da Presidência da República de 2003 a 2016. O Conselho de Defesa Sul-

Americano (CDS) foi abandonado? Conseguiu-se impedir a materialização de

uma política estratégica de segurança hemisférica definida a partir dos Estados

Unidos para o subcontinente? Como se apresentou o processo cooperativo na


Doutor em Ciência Política pela UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas), é professor
do curso de Relações Internacionais na Universidade Estadual Paulista (UNESP) e do
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais “San Tiago Dantas”
(UNESP/UNICAMP/PUC-SP). < fuccille@gmail.com >
região sob os signos da autonomia e aprofundamento? A União de Nações Sul-

Americanas (UNASUL) seguiu como um projeto prioritário para o Brasil? Enfim,

estas e outras interrogantes suscitam um auspicioso debate que deve ser

enfrentado, e constituem o propósito central deste paper.

O debate central a ser enfrentado é que, a despeito das contradições

que marcam o período em tela, e não são poucas, em especial com respeito à

Defesa no governo Dilma assistimos a um importante incremento de medidas

em larga medida delineadas no período Lula, mas efetivamente implantadas sob

a primeira mulher ocupante do posto mais alto da República brasileira.

Uma das partes mais amplamente discutidas do governo Lula da Silva

certamente foi sua política externa. Diversas análises buscaram caracterizar o

período, com destaque para a desenvolvida por Vigevani e Cepaluni (2007), que

denomina a política externa do governo Lula da Silva como uma busca da

autonomia pela diversificação. Como Pinheiro (2010) deixa claro, a busca por

autonomia é uma constante na política externa brasileira, ainda que a ideia de

autonomia se altere de tempos em tempos.

No caso da autonomia pela diversificação, a autonomia nacional

deveria ser buscada através da diversificação de parcerias e uma maior ênfase

na colaboração com Estados do sul. Esta visão de autonomia era coerente com

a noção de política externa pregada pelo PT desde sua fundação na década de

1980, pois este já propunha uma aproximação com os Estados da periferia em

detrimento dos Estados do centro; contudo, é importante lembrar, como

demonstra Fortes (2011), que a Política Externa do Partido dos Trabalhadores

se alterou de 1980 até o governo de Lula da Silva. É importante destacar que

entre a fundação e a posse do PT há uma flexibilização de certas posições do

partido e quando o PT assume a Presidência sua posição caminha ainda mais

em direção ao centro (ZUCCO, 2009, 6-8), o que em partes explica que, apesar

de desenvolver uma política que de fato diversifica os parceiros brasileiros e

enfatiza as parcerias Sul-Sul, isso não foi feito em detrimento dos Estados

centrais, com os quais o Brasil continuou a manter relações econômicas e

políticas.

A lógica desta forma de autonomia pode ser facilmente identificada

em movimentações como a criação do Fórum IBAS (Índia, Brasil e África do Sul)

e do G-20 comercial. Este último caracteriza-se por ser um grupo heterogêneo,

que se formou a partir da Conferência Ministerial de Cancun da OMC, em 2003,

em que uma movimentação criada em torno do IBAS aproximou um grupo de

Estados em desenvolvimento com o intento de resistir às barreiras tarifárias

impostas pelos países desenvolvidos, no que toca os produtos agrícolas

(OLIVEIRA, 2005). A articulação em torno do IBAS e do G-20 foram os passos

iniciais para a aproximação que deu origem ao BRICS (Brasil, Rússia, Índia,

China e África do Sul). O BRICS inicialmente não tinha uma agenda clara, ainda

que se propusesse a ser um grupo de concertação em diversos temas. Todavia,

já na presente década, a articulação do grupo fica mais clara, em especial

durante o governo Rousseff, quando a instauração do Novo Banco de

Desenvolvimento (NBD) e do Arranjo Contingente de Reservas (ACR) são

aprovadas.

A política externa brasileira também se diversificou na forma de

aproximação empreendida. O uso das Forças Armadas como ferramenta da

política exterior foi substantivamente ampliado no governo Lula da Silva, o que

pode ser percebido à título de exemplo na assunção do comando da MINUSTAH

no Haiti em 2004. No entanto a aproximação da política de defesa com a agenda

de política externa não cessou neste ponto. Foram realizadas aproximações

tanto na América do Sul, quanto com a costa atlântica do continente africano,

com base na cooperação em defesa, como será exposto mais adiante.

O destaque aqui é que a visão de autonomia visada pelo governo Lula

da Silva necessitava de uma capacidade defensiva, que passa a ser

discursivamente defendida como essencial para o país. Segundo o secretário

geral das Relações Exteriores à época, Samuel Pinheiro Guimarães, o Brasil

sofria de vulnerabilidades que precisavam ser superadas para que o Brasil

consolidasse um nível de autonomia satisfatório. Nas palavras de Guimarães:

Essas vulnerabilidades são econômicas, e sua síntese é o elevado déficit em

transações correntes; são tecnológicas, e se expressam pela necessidade de

importar tecnologia devido à reduzida geração de inovações; são de natureza

política, pela ausência do Brasil nos principais centros de decisão mundial,

como o Conselho de Segurança da ONU e o G-8; são de natureza militar,

diante da imensidão do território e da instabilidade do cenário mundial

(GUIMARÃES, 2003, p. 27).

A defesa passava gradativamente a ser vista como uma necessidade

da política externa brasileira, utilizando uma postura condizente com aquela

proposta por Aron (2002, 72-73), em que diplomacia e estratégia são ambas

partes da mesma política externa. No entanto, para que a defesa tivesse

estrutura para chegar a este ponto, foram necessárias mudanças internas, as

quais foram realizadas pelo Executivo, principalmente a partir de 2005.

 No tocante à América do Sul a proposta mais substantiva envolvendo

Política Externa e Defesa foi o tratado constitutivo prevendo a criação da União

de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e seu Conselho de Defesa Sul-Americano

(CDS), no ao de 2008. Estávamos na metade do segundo mandato do presidente

Lula da Silva e, efetivamente, após o número mínimo de ratificações necessárias

a UNASUL ganha personalidade jurídica apenas em março de 2011, já no

primeiro ano da administração Rousseff.

Para além do grande interesse brasileiro, autor da iniciativa de criação

do Conselho de Defesa Sul-Americano, idiossincrasias locais, regionais e extra-

regionais parecem ter fornecido alento para a concretização deste arranjo. Em

um breve périplo pelo subcontinente percebemos que o CDS poderia vir a

cumprir diferentes desígnios, com todos tendo eventualmente algo a ganhar: da

perspectiva argentina interessava aglutinar novos atores ao pleito de que “as

Ilhas Malvinas são argentinas” e todos os desdobramentos que esta questão

encerra; passando por um Paraguai acossado por problemas internos que

culminou no surgimento do grupo guerrilheiro Exército do Povo Paraguaio (EPP);

uma Venezuela que, ainda que aquém do modelo desejado pelo comandante

Chávez, o enxergava como um importante instrumento para evitar o

encapsulamento ou até mesmo uma ação direta por parte dos EUA; aos outros

bolivarianos da região, Bolívia e Equador, que interessavam buscar garantias

ante ações desestabilizadores do tipo que se passou com e após o episódio de

Angostura; para a Colômbia, ainda que reticente a princípio e temendo o

isolamento, a possibilidade de um maior comprometimento e compreensão dos

países vizinhos com o flagelo do conflito interno vivido por este; o Peru e Chile,

com preparos e capacidades militares bastante distintos, buscavam reforçar a

solução dos litígios por vias diplomáticas e eventualmente por meio de tribunais

internacionais; ao norte Guiana e Suriname enxergando uma possibilidade para

o aprofundamento de sua “sulamericanização” (em contraste com a histórica

vocação caribenha); e, finalmente, com o CDS o Uruguai conseguia superar suas

ressalvas a uma preocupante colaboração militar mercosulina entre Brasil e

Argentina que causava grande desconforto em Montevidéu. Enfim, por diferentes

leituras e compreensões, parecia que o CDS não seria o tipo de estrutura que

tolheria ou dificultaria o exercício das soberanias nacionais na América do Sul e

os países concordavam quanto à oportunidade e a conveniência.

Concretamente, estavam abertas as portas à passagem de um

modelo caduco de segurança coletiva a uma nova forma mais dinâmica de

segurança cooperativa. Mas, será o Conselho de Defesa Sul-Americano um

mecanismo multilateral estável útil e eficaz em situações conflitivas?

Nos seus anos iniciais, o CDS tem aparecido como um importante

espaço de concertação onde, a despeito das idiossincrasias

regionais/ideológicas entre a Comunidade Andina de Nações (CAN), o Mercado

Comum do Sul (Mercosul), ou ainda a Aliança Bolivariana para as Américas

(ALBA), importantes avanços têm sido registrados, como a definição de Planos

de Ação comuns na temática de segurança e defesa, o estabelecimento de

medidas de confiança mútua, a criação do Centro de Estudos Estratégicos de

Defesa (CEED) na cidade de Buenos Aires, a instituição da Escola Sul-

Americana de Defesa (ESUDE) para altos estudos em Quito, a construção de

uma metodologia comum de medição dos gastos em defesa, um importante

intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, entre outros pontos

igualmente meritórios. Não obstante, desafios permanecem.

 O Brasil reiteradamente tem se apresentado de forma ambivalente

nos marcos mais amplos desse processo, ora liderando-o e pretendendo-se

apresentar no papel de paymaster (que não se cinge apenas ao aspecto

econômico), ora retraindo-se e secundarizando esta opção que, de nosso ponto

de vista, mais do que uma oportunidade é uma necessidade. Mais ainda: não é

exagero afirmar que o Brasil parece se caracterizar por uma atitude instrumental

ante os esforços de concertação em Defesa na América do Sul. Preocupa-lhe,

sobremaneira, somar forças e valer-se da região como plataforma de projeção

internacional e garantidor da estabilidade em seu entorno, bem como auxiliar-se

da escala regional para seus esforços de rearticulação de sua Base Industrial de

defesa (BID) – este é um ponto central em nossa análise. Isso no período

Rousseff foi especialmente forte, e há elementos que apontam nesta direção,

como veremos a seguir.

A análise de Vaz e Cortinhas (2013) indica que um dos pontos centrais

do governo Dilma foi, em 2012, atualizar os documentos de Defesa Nacional,

que não sofreram modificações substantivas, e publicar o primeiro Livro Branco

de Defesa do Brasil, visto como uma importante medida de transparência e

fomento da confiança mútua. Assim, Rousseff não só deu continuidade as ações

do governo anterior, mas, principalmente, tentou conferir uma maior prioridade

aos investimentos em defesa ao incorporar o setor aos programas

governamentais voltados para as grandes obras e ao incentivo industrial

buscando fortalecer, com isso, o vínculo entre defesa e desenvolvimento

nacional.

Na operacionalização em direção à revitalização da Base Industrial de

Defesa (BID), o governo brasileiro atuou concedendo incentivos, incluindo a área

de defesa entre os planos das grandes obras nacionais e fornecendo

financiamento, especialmente, via BNDES. As ações das corporações, por seu

turno, estavam mais ligadas à execução dos projetos e à absorção da tecnologia

transferida, merecendo atenção o movimento da Embraer e das grandes

empreiteiras brasileiras.

Não obstante, ao contrário da Embraer – que criou a divisão Embraer

Defesa e Segurança no início de 2011 e tem longa familiaridade na área – as

grandes empreiteiras não possuem um histórico no setor de defesa. Estas

corporações, que são grandes conglomerados voltados para a infraestrutura e

não se limitam ao setor de construção, vinham criando nos últimos anos uma

área específica para a Defesa e Segurança, comprado empresas nacionais de

defesa e buscado articulações com grupos internacionais. A Odebrecht, por

exemplo, além de estar envolvida com o Programa de Desenvolvimento de

Submarinos (PROSUB), em conjunto com empresas francesas, comprou a

empresa de mísseis Mectron e constantemente sinalizava o interesse de

comprar a Avibras. Conglomerados como Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa,

Queiroz Galvão e OAS, igualmente, vinham se voltando fortemente para o setor.

Pode-se dividir as iniciativas brasileiras no setor de defesa em duas

frentes. De um lado, há medidas de apoio à indústria nacional de defesa. De

outro lado, ocorre a tentativa de instauração de projetos de longo prazo.

Grande parte das medidas de apoio à BID foram incluídas no Plano

Brasil Maior e no PAC 2 (ambos lançados em 2011), a despeito de movimentos

anteriores como a Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID) de 2005 ainda

sob Lula da Silva. O Brasil Maior é um conjunto de medidas governamentais

voltado para incentivar a indústria, a inovação e o comércio exterior do país,

sendo dividido em três eixos: estímulos à produção, investimento e inovação;

defesa da indústria e do mercado interno; estímulos às exportações e defesa

comercial.

Oficialmente, o setor de defesa é incorporado a este Plano em 29 de

setembro de 2011 por meio da Medida Provisória nº 544. Em 21 de março de

2012, esta MP é convertida na Lei n° 12.598 que sanciona “normas especiais

para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de

sistemas de defesa; dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de

defesa”. Em 28 de março de 2013, o decreto nº 7.970 regulamenta a lei citada

acima e abre caminho para que, em 28 de novembro de 2013, vinte e seis

corporações sejam certificadas pelo Ministério da Defesa como Empresas

Estratégicas de Defesa (EED). As empresas nacionais que forem enquadradas

nesta categoria recebiam vantagens competitivas através do Regime Especial

Tributário para a Indústria de Defesa (RETID) e do Termo de Licitação Especial

(TLE), além de terem maior facilidade de acesso aos programas de

financiamento.

Em 23 de dezembro de 2013, paralelamente a certificação das EED,

o Plano de Apoio Conjunto Inova Aerodefesa teve seu resultado final divulgado.

Este plano objetiva apoiar o adensamento da pesquisa e inovação nas empresas

brasileiras das cadeias produtivas aeroespacial, de defesa e de segurança.

A inclusão no PAC 2 acabou por fornecer suporte aos projetos de

longo prazo que se conectam à segunda frente de iniciativas na área de defesa.

Entre eles merecem destaque os Sistemas de Monitoramento e Controle, dentre

os quais chamam a atenção o Sistema Integrado de Monitoramento de

Fronteiras (SISFRON) e o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul

(SisGAAz); o Programa Sistema Astros 2020; o Programa de Desenvolvimento

de Submarinos (PROSUB); e o Programa FX-2 de caças.

Assim, em verdade a Estratégia Nacional de Defesa (END) e o CDS

se conectam à Política Externa do país. Tanto o documento como o órgão

regional de defesa se ligam à busca brasileira de um alargamento da articulação

sul-americana e a incorporação da região na discussão interna em torno dos

planos de desenvolvimento nacional do Brasil. A partir desta incorporação,

observar as ações brasileiras no setor de defesa nos fornece alguns indicativos

sobre o direcionamento almejado pelo governo brasileiro para o diálogo sul-

americano.

Tanto a base conceitual, expressa na END, como as ações brasileiras

no setor de defesa, indicam a disposição do governo brasileiro de arcar com os

custos da inserção regional de suas grandes corporações nutrindo uma visão da

América do Sul como um espaço primeiro à expansão das empresas brasileiras.

Assim, mesmo levando para a agenda de uma instituição regional sua

política nacional, o Brasil indica preferir que o financiamento e a articulação das

industrias de defesa da região ocorram sob o estreito controle do governo

brasileiro. Diferentemente do que o senso comum parece sugerir, não há notas

dissonantes em torno do projeto petista quando da posse e passagem da

presidente Rousseff à frente da presidência da República quando cotejado com

o período de seu antecessor e padrinho político Lula da Silva. Notamos, isso sim,

o desejo de ambos líderes em fortalecer a presença brasileira e promover os

interesses nacionais no subcontinente, ainda que por meio de estilos e formas

distintos.
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