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RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO
ESTADO
NOÇÕES GERAIS ....................................................................................................... 4
INDEPENDÊNCIA DAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO ............................................. 5
SUJEITOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .................................................... 6
EVOLUÇÃO HISTÓRICA.............................................................................................. 7
TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO ............................................................ 8
TEORIA DA RESPONSABILIDADE COM CULPA (TEORIA SUBJETIVA CIVILISTA) ........... 10
TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA (TEORIA SUBJETIVA ADMINISTRATIVISTA) ...... 11
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO (TEORIA OBJETIVA) .......................................... 12
TEORIA DO RISCO INTEGRAL (TEORIA OBJETIVA EXTREMADA).................................. 15
TEORIA DO RISCO SOCIAL............................................................................................ 19
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CF/88 .................................................... 20
AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.................................................. 21
Pessoas jurídicas responsáveis ................................................................................ 21
Agentes do Estado ................................................................................................... 24
Duplicidade das relações jurídicas – aplicabilidade da teoria da dupla garantia .... 27
RESPONSABILIDADE OBJETIVA .................................................................................... 29
Pressupostos da responsabilidade objetiva ............................................................ 31
Responsabilidade por atos lícitos ............................................................................ 33
RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO ........................................................ 36
Pessoas sob custódia do Estado – presidiários, hospitalizados e estudantes – teoria
do risco criado.......................................................................................................... 40
TEORIAS EXPLICATIVAS DO NEXO DE CAUSALIDADE .................................................. 44
EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE ....................................................................... 45
Culpa da vítima (exclusiva ou concorrente) ............................................................ 46
Caso fortuito e força maior ...................................................................................... 47
Fato exclusivo de terceiros ...................................................................................... 50
AÇÕES JUDICIAIS DE RESPONSABILIZAÇÃO DO ESTADO........................................... 51
AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO ................................................................................ 51
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AÇÃO DE REGRESSO .................................................................................................... 51


DENUNCIAÇÃO DA LIDE .............................................................................................. 53
PRAZO PRESCRICIONAL ............................................................................................... 56
Prescrição para as ações de ressarcimento ao erário ............................................. 59
TEMAS ESPECIAIS ................................................................................................... 61
RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS ........................................................... 61
Leis de efeitos concretos e danos desproporcionais ............................................... 62
Leis inconstitucionais ............................................................................................... 63
Omissão legislativa................................................................................................... 63
RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS ........................................................ 64
Erro judiciário ........................................................................................................... 65
Prisão além do tempo fixado na sentença .............................................................. 66
Demora na prestação jurisdicional .......................................................................... 67
RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES ............................................ 67
DANOS CAUSADOS POR OBRAS PÚBLICAS ................................................................. 69
RESUMAÇO PARA REVISÃO .................................................................................... 72

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Antes de começarmos os estudos da responsabilidade civil extracontratual do
Estado, é interessante saber que não temos, no Brasil, algo como um “Código de
Responsabilidade do Estado” ou uma “Lei Geral de Responsabilização”, assim, em
virtude dessa falta de codificação da matéria, o estudo das correntes teórico-
doutrinárias e da jurisprudência ganha ainda mais importância.

Portanto, para gabaritar responsabilidade civil do Estado nas provas de


concurso não tem segredo, é conhecer a doutrina básica (não precisa aprofundar, mas
é necessário conhecer, ainda que superficialmente, todas as correntes doutrinárias
relevantes) e a jurisprudência do STJ e do STF, assim, foco redobrado nas decisões
judiciais citadas neste e-book (são muitas).

Para que isto fique ainda mais claro, observe as diversas questões distribuídas
pelo e-book, você notará que a ampla maioria trata dos julgados dos tribunais
superiores e das teorias fundamentais da responsabilidade estatal. Portanto, reforce
sua atenção e vamos nessa.

NOÇÕES GERAIS

Para iniciar os estudos do tema, devemos estar cientes que o termo


“responsabilidade” é utilizado para qualquer situação em que alguma pessoa (seja
jurídica, seja física) deva responder pelas consequências dos seus atos.
Especificamente para o que estamos estudando, esse alguém é o próprio Estado que,
por possuir personalidade jurídica, também é titular de direitos e obrigações na ordem
civil.

É comum ouvir falar na existência de uma tríplice responsabilidade: a


administrativa, a penal e a civil, inconfundíveis, independentes entre si e,
eventualmente, cumuláveis.

No entanto, a responsabilidade do Estado como pessoa jurídica é sempre civil


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(não confundir com a responsabilidade dos agentes que atuam em nome do Estado,
como os servidores públicos, estes podem responder, concomitantemente, nas três
esferas).

A responsabilidade civil tem como pressuposto a ocorrência de um dano, isso


significa que o sujeito só é civilmente responsável se sua conduta ou omissão provocar
dano a terceiro, dano que pode ser de ordem material (patrimonial) ou moral.

INDEPENDÊNCIA DAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO


Quanto à independência das esferas penal, civil e administrativa, comecemos a
análise pelo art. 935 do Código Civil:

Art. 935. A responsabilidade civil é independente da


criminal, não se podendo questionar mais sobre a
existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor,
quando estas questões se acharem decididas no juízo
criminal.

Nesse ponto, quero que você preste atenção a algo importantíssimo, embora,
em regra, as esferas administrativa, penal e civil sejam independentes entre si, essa
regra não é absoluta, havendo relativa interdependência entre tais instâncias. A
verdade é que uma vez determinada a autoria ou a existência do fato na esfera penal,
não se pode mais questionar tais elementos nas esferas civil ou administrativa.

Mas o tema não acaba aí, você precisa estar particularmente atento para o
caso das sentenças penais absolutórias. O funcionamento é simples: a sentença penal
absolutória só influencia as esferas civil e administrativa caso fique provada a
“inexistência do fato” ou a “negativa da autoria”.

Assim, a sentença penal absolutória, tanto no caso em que fundamentada na


falta de provas para a condenação quanto na hipótese em que ainda não tenha
transitado em julgado, não vinculará o juízo cível ou administrativo.
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Nas palavras do STJ: “Somente na hipótese de a sentença penal absolutória


fundamentar-se na inexistência do fato ou na negativa de autoria está impedida a
discussão no juízo cível. A decisão fundamentada na falta de provas aptas a ensejar a
condenação criminal, como no particular, não restringe o exame da questão na esfera
cível” (STJ. Resp 1.164.236-MG, Relator(a): Min. Ministra Nancy Andrighi, julgado em
19/02/2013).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova FUNDEP - Defensor Público do Estado de Minas Gerais/2019/VIII, foi


considerado errado:
O servidor público não pode ser punido na esfera administrativa se foi
absolvido no juízo criminal.
Comentário: como vimos, depende do tipo de absolvição. Se foi por falta de
provas, por exemplo, não haverá qualquer impedimento de penalização. A
interdependência ocorre apenas quando a absolvição no juízo penal nega o
fato ou a autoria.

No mais, a sentença penal somente vincula as demais esferas de


responsabilização após o trânsito em julgado. Antes disso, tanto o juízo civil quanto,
quanto a decisão administrativa podem decidir sem precisar se atentar ao conteúdo da
sentença penal.

SUJEITOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO


Para fechar este tópico de introdução, é importante saber que a
responsabilidade civil do Estado pressupõe a existência de três sujeitos: o Estado, o
terceiro lesado e o agente do Estado. Neste cenário, a CF/88 disciplina que o Estado é
civilmente responsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, veja a
redação do art. 37, §6º:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito


privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
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responsável nos casos de dolo ou culpa.


Ou seja, é o Estado quem deverá reparar os prejuízos causados por seus
agentes, pagando as indenizações aos terceiros lesados. É claro que isso não impede o
Estado de, após indenizar a vítima, buscar o ressarcimento correspondente de seus
agentes que tenham agido com dolo ou culpa (ação regressiva). Não se preocupe que
aprofundaremos bastante esse assunto no decorrer deste e-book.

Passadas estas noções introdutórias, vejamos a evolução histórica da


responsabilidade civil extracontratual do Estado.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Primeiramente, um aviso, este é o único assunto do Direito Administrativo em


que a evolução histórica é realmente relevante para provas de concursos
(especialmente concursos de nível superior), assim, não encare este tópico como
apenas uma “curiosidade”, é na verdade um tema importantíssimo para suas provas
futuras.

Para bem compreendermos esta evolução, é interessante dividir a


responsabilidade civil do Estado em seis teorias básicas, quais sejam: 1º) Teoria da
irresponsabilidade do Estado; 2º) Teoria da responsabilidade com culpa; 3º) Teoria da
culpa administrativa; 4º) Teoria do risco administrativo; 5º) Teoria da responsabilidade
integral; e 6º) Teoria do risco social. Vejamos cada uma delas:
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O Estado não se
Irresponsabilidade responsabiliza pelos
do Estado danos causados por
seus agentes

Há responsabilidade
Responsabilidade
apenas quando atua
com culpa
com culpa/dolo

Precisa comprovar a
Culpa administrativa "falta do serviço" ou
"culpa anônima"
Teorias:
Não se verifica a
culpa, basta haver
Risco administrativo
nexo entre o ato e o
dano

Não admite
Responsabilidade
excludentes de
integral
ilicitude

Socialização dos
riscos. O foco é a
Risco social
vítima, não o
causador do dano

TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO


Por alguns séculos, prevaleceu o entendimento de que o Estado não tinha
qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes, secularizada na
regra da infalibilidade real inglesa - "the king can do no wrong" - ou francesa - "Le roi
ne peut mal faire" (o rei não pode errar ou o rei não pode fazer mal), que se estendia
aos seus representantes e auxiliares.

Portanto, qualquer prejuízo decorrente da ação estatal deveria ser considerado


de responsabilidade do administrado e por ele suportado. Não só o rei não errava,
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nenhum representante seu tampouco poderia errar.


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Há um ponto relativamente negligenciado por vários livros de Direito
Administrativo e que merece alguma consideração, estou me referido à aplicação da
teoria da irresponsabilidade do Estado no direito brasileiro. Em outras palavras, esta
teoria já teve aplicabilidade no Brasil?

Sim, mas com ressalvas. Explico:

Durante a vigência da Constituição de 1824 (Brasil Império), a doutrina aplicou


a teoria da dupla personalidade do Estado (ou teoria do fisco), que dividia os atos
administrativos em duas espécies, atos de império e atos de gestão. Os atos de
império seriam aqueles unilaterais e praticados com o Poder Extroverso; os atos de
gestão, por sua vez, seriam aqueles que o Estado praticava na condição de “quase”
particular, atuando em relativa igualdade com os administrados.

Pois bem, nesta divisão proposta pela doutrina da época (Brasil Império), o
Estado poderia ser responsabilizado pelos atos de gestão praticados com culpa ou
dolo por seus agentes, porém, jamais poderia ser responsabilizado pelos atos de
império. Assim, quanto a estes atos (de império), adotava-se a teoria da
irresponsabilidade do Estado.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador de Contas (MPC TCE-PA)/2019, foi


considerado errado:
De acordo com o entendimento doutrinário predominante, o direito brasileiro
acolheu a teoria da irresponsabilidade do Estado.
Comentário: a teoria da irresponsabilidade do Estado nunca foi plenamente
aplicada no Brasil. Atualmente, tal teoria tem mais valor histórico do que
prático.

Para fechar este tópico, veja que a teoria “regalista” ou “feudal” (outros
nomes para a irresponsabilidade do Estado) era própria dos estados absolutistas e teve
como marco de superação o caso conhecido como Aresto Blanco, muito bem
explicado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

HISTÓRICO DO ARESTO BLANCO


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O Tribunal de Conflitos é o órgão da estrutura francesa que decide se uma causa vai
ser julgada pelo Conselho de Estado ou pelo Poder Judiciário.

Em 8 de fevereiro de 1873, sob a relatoria do conselheiro David, o Tribunal de


Conflitos analisou o caso da menina Agnès Blanco que, brincando nas ruas da cidade
de Bordeaux, foi atingida por um pequeno vagão da Companhia Nacional de
Manufatura de Fumo. O pai da criança entrou com ação de indenização fundada na
ideia de que o Estado é civilmente responsável pelos prejuízos causados a terceiros
na prestação de serviços públicos.

O Aresto Blanco foi o primeiro posicionamento definitivo favorável à condenação do


Estado por danos decorrentes do exercício das atividades administrativas. Por isso, o
ano de 1873 pode ser considerado o divisor de águas entre o período da
irresponsabilidade estatal e a fase da responsabilidade subjetiva.

TEORIA DA RESPONSABILIDADE COM CULPA (TEORIA


SUBJETIVA CIVILISTA)
Também conhecida como teoria civilista ou teoria intermediária, a teoria da
responsabilidade subjetiva foi a primeira tentativa de enquadrar o dever estatal de
indenizar particulares por prejuízos decorrentes da prestação de serviços públicos.
Como vimos acima, o marco inicial desta teoria foi o Aresto Blanco.

A teoria subjetiva estava apoiada na lógica do Direito Civil na medida em que o


fundamento da responsabilidade é a noção de culpa/dolo1. Daí a necessidade de a
vítima comprovar a ocorrência cumulativa de quatro requisitos: a) ato; b) dano; c)
nexo causal; d) culpa ou dolo.

A doutrina reconhece o avanço representado pela teoria civilista em relação ao


período anterior, porém, destaca que a teoria subjetiva nunca se ajustou

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Observe que para os fins do Direito Administrativo, especialmente em se tratando da
responsabilidade extracontratual do Estado, é irrelevante se o fato foi praticado com culpa ou
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dolo, em ambas as hipóteses e qualquer que seja a teoria adotada, os efeitos jurídicos são os
mesmos. Portanto, não faz diferença se o agente público atuou com intenção de lesar (dolo),
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com culpa, erro, falta do agente, falha, atraso, negligência, imprudência, imperícia. Em todos
estes casos, há igual responsabilidade subjetiva do Estado.
perfeitamente às relações de direito público diante da hipossuficiência do
administrado frente ao Estado.

Com efeito, a dificuldade da vítima em comprovar judicialmente a ocorrência


de culpa ou dolo do agente público prejudicava a aplicabilidade e o funcionamento
prático da teoria subjetiva.

A título de exemplo, imagine o quão difícil é provar que algum agente


específico da Polícia Militar agiu com culpa ou dolo na situação em que a ajuda policial
tenha demorado horas para chegar. É fácil notar que o serviço estatal atuou mal na
situação, mas individualizar isso na culpa/dolo de um agente é quase impossível para o
administrado.

Por isso, foi necessária a criação de uma doutrina mais adequada ao Direito
Administrativo, nascendo, assim, a teoria da culpa administrativa.

TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA (TEORIA SUBJETIVA


ADMINISTRATIVISTA)
Esta teoria procurou desvincular a responsabilidade do Estado da ideia de culpa
do agente estatal. Fala-se, então, em culpa do serviço público, em que o terceiro
lesado não precisava identificar o agente estatal causador do dano.

Para caracterizar a responsabilidade do Estado, basta comprovar que o serviço


público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória, mesmo que fosse
impossível apontar o agente responsável pela falha.

Segundo Cyonil Borges e Adriel Sá, a teoria da culpa administrativa (ou culpa
anônima) pode se consumar de três modos diversos:

1. o serviço não existe (ex: incêndio em uma casa em área não coberta
pelo Corpo de Bombeiros);
2. o serviço existe, funciona bem, porém, atrasou-se (ex: há cobertura do
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Corpo de Bombeiros, contudo, demoraram quatro horas para chegar ao


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incêndio e a casa queimou-se por completo);


3. o serviço existe, porém, funcionou mal (o Corpo de Bombeiros chegou
a tempo, contudo, não havia água no caminhão).

Por fim, tenha em mente que a teoria da culpa administrativa possui


aplicabilidade atual no direito brasileiro, especialmente em os casos de omissão
administrativa (mais a frente, veremos o assunto com riqueza de detalhes).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019, foi


considerado errado:
A noção da responsabilidade patrimonial do Estado diante da falta de serviço,
com as respectivas subespécies de inexistência, mau funcionamento ou
retardamento do serviço, inaugurou a segunda fase da responsabilidade
patrimonial do Estado, ou seja, a responsabilidade civilística.
Comentário: a culpa administrativa inaugurou a fase da responsabilidade de
natureza publicística. A teoria civilista foi justamente a anterior.

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO (TEORIA OBJETIVA)


Também chamada de teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria
publicista, afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do agente público e
fundamenta o dever de indenizar na noção de risco administrativo (art. 927, parágrafo
único, do Código Civil).

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187),
causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em
lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo
autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os
direitos de outrem.

Interpretando este dispositivo, Alexandre Mazza diz que quem presta um


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serviço público assume o risco dos prejuízos que eventualmente causar,


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independentemente da existência de culpa ou dolo. Assim, a responsabilidade


prescinde de qualquer investigação quanto ao elemento subjetivo.

A teoria do risco administrativo serve de fundamento para a chamada


responsabilidade objetiva do Estado, que tem merecido o acolhimento dos Estados
modernos, inclusive do Brasil, desde a Constituição de 1946.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova NC-UFPR - Procurador do Município de Curitiba/2019, foi considerado


errado:
A teoria do risco administrativo não foi recepcionada pela Constituição da
República de 1988.
Comentário: a teoria do risco administrativo não foi recepcionada pela
Constituição da República de 1988. O já citado §6º do art. 37 da CF trata,
expressamente, da teoria do risco administrativo.

Como afirma Hely Lopes Meirelles: “na teoria da culpa administrativa exige-se a
falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço”,
ou seja, a atuação estatal que provocou o dano. Nesse contexto, é interessante
observar a lição dada pelo citado doutrinador:

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E SOLIDARIEDADE SOCIAL


A “teoria do risco administrativo” baseia-se no risco que a Administração Pública
assume ao atuar em nome da coletividade, risco esse consubstanciado na
possibilidade de seus atos acarretarem danos a certos membros da comunidade,
impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa
desigualdade individual, oriunda das atividades da própria Administração, todos os
outros integrantes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano,
através das indenizações pagas pelo erário. Com a repartição do ônus financeiro da
indenização, evita-se que somente alguns suportem os prejuízos causados por uma
atividade desempenhada pelo Estado no interesse de todos. Portanto, o risco e a
solidariedade social são os suportes dessa doutrina.

A teoria do risco administrativo também reconhece a desigualdade jurídica entre o


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Estado e os administrados, decorrente da supremacia estatal. Para a teoria, seria


injusto que aqueles que sofressem danos patrimoniais ou morais decorrentes da
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atividade do Estado precisassem comprovar a existência de culpa da
Administração ou de seus agentes para que tivessem direito à reparação.

Prosseguindo no assunto, peço sua especial atenção para um detalhe: na teoria


do risco administrativo permite-se que o Estado comprove a culpa do pretenso lesado,
de forma a eximir o erário, integral ou parcialmente, do dever de indenizar.

Assim, ao contrário do que podemos ser induzidos a pensar, a culpa não é


completamente irrelevante na teoria objetiva do risco administrativo. A culpa não
precisa ser demonstrada pelo particular que pede a indenização contra o Poder
Público.

No entanto, se o Estado demonstrar que houve culpa por parte do particular


que pleiteia a indenização, exime-se de responsabilidade, podendo, inclusive, acionar
o particular para que honre com os prejuízos.

Em outras palavras, ainda que a teoria do risco administrativo não demande a


prova da culpa estatal ou do agente público, é possível ao Estado, visando excluir ou
atenuar a indenização, demonstrar a ocorrência das excludentes de
responsabilidade, especialmente a culpa exclusiva ou concorrente da vítima, fato de
terceiro, o caso fortuito e a força maior.

É justamente na aplicabilidade das excludentes de ilicitude que reside a


principal diferença entre a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FCC - Defensor Público (DPE AP)/2018 As teorias relativas à responsabilização


civil extracontratual do Estado passaram por significativa evolução desde o
postulado absolutista que predicava a total irresponsabilidade estatal fundado
na máxima “The King can do no wrong”. Uma dessas teorias é a do risco
administrativo, de acordo com a qual
a) o Estado responde, objetivamente, por todos os danos causados por ação ou
omissão de seus agentes e de particulares prestadores de serviço público, não
sendo admitida nenhuma excludente de responsabilidade.
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b) a responsabilidade do Estado é de natureza subjetiva, condicionada à


comprovação de conduta culposa ou dolosa do agente público e do nexo de
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causalidade com os danos indicados.


c) a responsabilidade do Estado é de natureza subjetiva, porém não atrelada à
conduta culposa ou dolosa de agente determinado, mas sim à denominada
culpa anônima ou falta do serviço.
d) apenas em condutas omissivas pode ser invocada a responsabilidade
objetiva do Estado, eis que inviável a individualização de culpa ou dolo de
agente específico.
e) o Estado responde objetivamente pelos atos comissivos de seus agentes,
independentemente de culpa ou dolo, bastando a comprovação do nexo de
causalidade, admitindo, contudo, excludentes de responsabilidade como caso
fortuito e culpa exclusiva da vítima.
Comentário: a alternativa E apresenta perfeita adequação da teoria do risco
administrativo, que enseja a responsabilidade objetiva, sem análise de dolo ou
culpa (elementos subjetivos da ação), bastando para tanto o nexo causal entre
a conduta, o dano e que não haja excludentes de responsabilidades. Com
efeito, se pode apontar 4 requisitos básicos para a configuração da
responsabilidade civil do estado.
I. ocorrência do dano;
II. ação ou omissão administrativa; (conduta/dever originário);
III. nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa;
IV. ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.
Gabarito: E.

TEORIA DO RISCO INTEGRAL (TEORIA OBJETIVA


EXTREMADA)
Pela teoria do risco integral, o Estado funciona como segurador universal,
indenizando os prejuízos suportados por terceiros, ainda que resultantes da culpa
exclusiva da vítima ou de caso fortuito ou força maior. Assim, basta a existência do
evento danoso e do nexo de causalidade para que haja a obrigação de indenizar, sem
a possibilidade de que o Estado alegue excludentes de sua responsabilidade.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FGV - Consultor Legislativo (ALERO)/Assessoramento em Orçamentos/2018


Analise a afirmação a seguir.
O Estado é civilmente responsável pelos danos que seus agentes, nessa
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condição, causarem à vítima, ainda que haja culpa exclusiva desta última.
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Considerando a responsabilidade civil do Estado, a afirmativa acima descreve a


teoria
a) da responsabilidade subjetiva.
b) do risco administrativo.
c) da falta do serviço.
d) do risco integral.
e) do risco social.
Comentário: a teoria do risco integral consiste em uma exacerbação da
responsabilidade civil da administração pública. Segundo essa teoria, basta a
existência do evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de
indenizar para o Estado, sem a possibilidade de que este alegue excludentes de
sua responsabilidade, como a culpa exclusiva da vítima.
Gabarito: D.

O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, a teoria do risco


administrativo, mas parcela da doutrina e da jurisprudência defende a adoção do risco
integral em situações excepcionais.

São essas situações: responsabilidade por danos nucleares (art. 21, XXIII, d, da
CRFB); responsabilidade da União perante terceiros no caso de atentado terrorista, ato
de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas
por empresas brasileiras de transporte aéreo, excluídas as empresas de táxi aéreo (art.
1.º da Lei 10.744/2003).

Quanto à responsabilidade por danos nucleares, devemos fazer a ressalva de


que nem toda a doutrina é unânime em sua classificação como “risco integral”, isso
porque o dispositivo constitucional não prevê nada mais do que a pura e simples
responsabilidade objetiva, veja:

Art. 21. Compete à União:


(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
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(...)
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d) a responsabilidade civil por danos nucleares


independe da existência de culpa;

Pela simples leitura do dispositivo parece claro que o constituinte derivado


apenas previu uma forma objetiva (“independe da existência de culpa de culpa”) de
responsabilidade do Estado, sendo realmente uma extrapolação da doutrina classificar
os danos nucleares como modalidade de responsabilidade pela teoria do risco integral.

Contudo, Sergio Cavalieri Filho (doutrinador que você sempre deve levar em
consideração quando falamos de responsabilidade civil) entende que a
responsabilidade por danos nucleares é integral, veja a fundamentação: “temos na
Constituição uma regra especial para a responsabilidade por danos nucleares, pelo
que inaplicável a regra do art. 37, § 6º. E assim é porque o constituinte quis estabelecer
um regime de responsabilidade mais severo para o dano nuclear em razão do seu
altíssimo risco. Lá (art. 37, § 6º) a responsabilidade da Administração Pública é
fundada no risco administrativo, aqui (21, XXIII, d) a responsabilidade por dano
nuclear é fundada no risco integral (…). Uma simples comparação entre os dois textos
é suficiente para se chegar a esta conclusão. A responsabilidade pelo risco
administrativo exige a relação de causa e efeito entre a atividade estatal e o dano
('responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros',
diz o texto do art. 37, § 6º), razão pela qual as causas de exclusão do nexo causal
afastam a responsabilidade do Estado. Ao disciplinar a responsabilidade por dano
nuclear, entretanto, a Constituição não exige nenhuma relação causal; fala
simplesmente que a responsabilidade independe de culpa. Ademais, não haveria
sentido para uma regra especial se tivéssemos aqui a mesma disciplina geral da
responsabilidade civil da Administração”.

Por outro lado, Alexandre Mazza aponta que: “a Lei de Responsabilidade


Civil por Danos Nucleares – Lei n. 6.653/77, prevê diversas excludentes que afastam o
dever de o operador nuclear indenizar prejuízos decorrentes de sua atividade, tais
como: culpa exclusiva da vítima, conflito armado, atos de hostilidade, guerra civil,
insurreição e excepcional fato da natureza (arts. 6º e 8º). Havendo excludentes
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previstas diretamente na legislação, impõe-se a conclusão de que a reparação de


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prejuízos nucleares, na verdade, sujeita-se à teoria do risco administrativo.”


Portanto, ainda permanece a divergência doutrinária quanto à aplicação da
teoria do risco integral para danos nucleares. Se você tiver que enfrentar o tema em
uma primeira fase de concursos, especialmente CESPE, recomendo que adote a
posição segunda a qual a teoria do risco integral é aplicável para danos nucleares,
assim foi cobrado na prova de analista do TST em 2013.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Nesse sentido foi cobrado no concurso CESPE – Analista TST – 2013: “A


responsabilidade civil do Estado em relação aos danos decorrentes de
atividades nucleares de qualquer natureza independe da existência de culpa,
tendo sido adotada, nesse sentido, a teoria do risco integral”. (alternativa
correta)

Além dos danos nucleares, a doutrina majoritária aponta outras quatro


hipóteses em que é aplicável a teoria do risco integral:

HIPÓTESES ATUAIS DE APLICAÇÃO DA TEORIA DO RISCO INTEGRAL


Nas relações de emprego público, a ocorrência de
eventual acidente de trabalho impõe ao Estado o dever
ACIDENTES DE
de indenizar em quaisquer casos, aplicando-se a teoria do
TRABALHO
risco integral;

O pagamento da indenização do DPVAT é efetuado


mediante simples prova do acidente e do dano
SEGURO OBRIGATÓRIO
decorrente, independentemente da existência de culpa,
PARA AUTOMÓVEIS
(DPVAT) haja ou não resseguro, abolida qualquer franquia de
responsabilidade do segurado (art. 5º da Lei n. 6.194/74);

A União assume despesas de responsabilidade civil


perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a
bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por
ATENTADOS atentados terroristas, atos de guerra ou eventos
TERRORISTAS EM
correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra
AERONAVES
aeronaves de matrícula brasileira, operadas por empresas
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brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as


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empresas de táxi-aéreo (Leis n. 10.309/2001 e


10.744/2003);

Por força do art. 225, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal,


parte da doutrina sustenta que a reparação de prejuízos

DANOS AMBIENTAIS ambientais causados pelo Estado seria submetida à teoria


do risco integral, esta é a posição que prevalece no STJ (o
tema é estudado com detalhes no Direito Ambiental).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IAUPE - Advogado (UPE)/2019, foi considerado correto:


A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem admitido a
responsabilidade integral do Estado por ato comissivo de agente público, que
causa dano ambiental.

Para fechar a evolução histórica da responsabilidade do Estado, é salutar


conhecermos a teoria do risco social, embora pouco explorada, esta teoria já ganha
alguma aplicabilidade no direito brasileiro. Encare este último tópico como um
aprofundamento doutrinário, muita atenção para provas discursivas e orais.

TEORIA DO RISCO SOCIAL


A teoria do risco social coloca o foco da responsabilidade civil na vítima, e não
o autor do dano, de modo que a reparação estaria a cargo de toda a coletividade,
dando ensejo ao que se denomina de socialização dos riscos – sempre com o intuito
de que o lesado não fique sem receber a reparação pelo dano sofrido.

Para Cyonil Borges e Adriel Sá, a Lei Geral da Copa (Lei 12.663/12) adotou tal
teoria em seu art. 23, veja:

Art. 23. A União assumirá os efeitos da responsabilidade


civil perante a FIFA, seus representantes legais,
empregados ou consultores por todo e qualquer dano
19

resultante ou que tenha surgido em função de qualquer


Página
incidente ou acidente de segurança relacionado aos
Eventos, exceto se e na medida em que a FIFA ou a vítima
houver concorrido para a ocorrência do dano.

Segundo os citados autores: “o artigo atribui à União o dever de reparação por


atos praticados por terceiros; logo, não se está diante da teoria do risco
administrativo, conforme estabelecido no art. 6º do art. 37 da CF/1988. É que, por
essa, exige-se que a conduta danosa advenha de ato de agente público, nessa
qualidade. Note também, que a responsabilidade da União não será ilimitada, por
serem previstas excludentes de responsabilização, donde se conclui não se tratar de
risco integral”.

Assim, o art. 23 da Lei da Copa configura a chamada “teoria do risco social”,


uma vez que se trata de risco extraordinário assumido pelo Estado, mediante lei, em
face de eventos imprevisíveis, em favor da sociedade como um todo.

Assim, essa teoria é uma forma de compartilhamento objetivo dos danos por
toda a coletividade, de modo que o prejuízo suportado por um particular seja
ressarcido por toda a coletividade. Tal teoria ainda carece de maior robustez
doutrinária, de forma que sua cobrança em provas não deve ser frequente.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CF/88

O legislador constituinte de 1988 seguiu uma tradição que remonta à


Constituição Federal de 1946, adotando como regra a teoria da responsabilidade
objetiva do Estado. O dispositivo fundamental para a responsabilidade civil do Estado
é o art. 37, § 6º, da CF/88, embora já o tenhamos citado acima, vale a pena relembrá-
lo:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito


20

privado prestadoras de serviços públicos responderão


Página
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.

Antes de analisarmos em mais detalhes este parágrafo § 6º, é interessante que


você conheça um julgado do STF em que foi declarada inconstitucional uma lei do
Distrito Federal que ampliava de forma irrazoável a responsabilidade do Estado.

Na oportunidade, o STF decidiu que é inconstitucional lei estadual (distrital)


que preveja o pagamento de pensão especial a ser concedida pelo Governo do Estado
(Distrito Federal) em benefício dos cônjuges de pessoas vítimas de crimes hediondos,
independentemente de o autor do crime ser ou não agente do Estado. Tal lei amplia,
de modo irrazoável, a responsabilidade civil do Estado prevista no art. 37, § 6º, da
CF/88 (STF. Plenário. ADI 1358/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 4/2/2015).

Para melhor compreender o § 6º devemos entender quem são as pessoas


responsáveis, quais são os agentes públicos e o que seria o “nessa qualidade” previsto
na norma, vamos a este tema.

AGENTES DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO


Comecemos a análise por aqueles que respondem pelos danos causados, ou
seja: “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos”.

Pessoas jurídicas responsáveis

A regra constitucional faz referência a duas categorias de pessoas sujeitas à


responsabilidade objetiva: as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas
21

de direito privado prestadoras de serviços públicos.


Página

A responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º, da CF/88 alcança:


 Todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias
e fundações de direito público), independentemente das atividades que
exerçam;
 As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos
(empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de
direito privado que prestem serviços públicos);
 As pessoas privadas, não integrantes da Administração Pública, que prestem
serviços públicos mediante delegação (concessionárias, permissionárias e
detentoras de autorização de serviços públicos).

Vale notar que a aplicação da teoria do risco administrativo para


responsabilizar objetivamente o Estado já ocorria antes da atual Constituição Federal,
contudo, este tipo de responsabilização só passou a albergar as pessoas jurídicas de
direito privado que prestam serviços públicos com o advento da CF/88.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FGV - Fiscal de Serviços Municipais (Pref Salvador)/2019 Dois empregados da


sociedade empresária concessionária do serviço público municipal de coleta e
tratamento de esgotamento sanitário realizavam reparo em uma estação de
tratamento de esgoto de Salvador.
Durante o serviço, rompeu-se uma manilha e a casa vizinha à estação ficou
inundada de esgoto, causando diversos prejuízos à proprietária Joana.
Sobre o caso em tela, em matéria de responsabilidade civil, assinale a
afirmativa correta.
a) Não cabe indenização a Joana, pois não há comprovação de que os
funcionários agiram com culpa ou dolo.
b) Não cabe indenização a Joana, pois os funcionários não praticaram ato ilícito,
pois estavam no estrito cumprimento de seu dever contratual.
c) Cabe indenização pelo Município, diretamente, na qualidade de poder
concedente, por sua responsabilidade civil subjetiva.
d) Cabe indenização pela sociedade empresária concessionária, por sua
responsabilidade civil subjetiva, mediante a comprovação da culpa ou dolo de
seus funcionários.
e) Cabe indenização pela sociedade empresária concessionária, que tem
responsabilidade civil objetiva, sendo prescindível a comprovação da culpa ou
dolo de seus funcionários.
22

Comentário: não há qualquer dúvida de que a empresa concessionária de


serviço público responde objetivamente, sendo dispensável a averiguação da
Página

conduta culposa ou dolosa de seus empregados.


Gabarito: E.

Na prova IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019, foi


considerado errado:
A Constituição Federal de 1988 manteve, da Constituição anterior, a teoria do
risco administrativo aplicável aos entes públicos e às entidades prestadoras de
serviços públicos.
Comentário: como dito acima, a aplicação da teoria do risco administrativo às
entidades prestadoras de serviços públicos é uma novidade da CF/88.

Atenção: não se aplica o § 6º do art. 37 para as empresas públicas e as


sociedades de economia mista que se dedicam à exploração de atividade econômica,
por força do art. 173, § 1º, da CF, que impõe sejam elas regidas pelas normas
aplicáveis às empresas privadas. Em consequência, estão elas sujeitas à
responsabilidade subjetiva comum do Direito Civil.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta


Constituição, a exploração direta de atividade econômica
pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa
pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:
(...)
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários;

Como esse assunto foi cobrado em concurso?


23

VUNESP - Administrador Judiciário (TJ SP)/2019. Uma determinada empresa


Página

pública que desenvolve atividade econômica em sentido estrito praticou um


ato que provocou danos. Via de regra, pode-se afirmar que a responsabilidade
extracontratual da referida estatal será
a) subjetiva.
b) objetiva, fundada na culpa do serviço.
c) imprescritível.
d) integral.
e) objetiva, fundada na teoria da culpa anônima.
Comentário: não se aplica a teoria do risco administrativo e a consequente
responsabilidade objetiva para as empresas estatais que desenvolvem
atividade econômica. A responsabilidade, portanto, será subjetiva.
Gabarito: alternativa A.

Mais um ponto merece especial atenção, o STF, modificando sua tradicional


jurisprudência, passou a entender que as concessionárias e permissionárias de serviço
público respondem objetivamente pelos danos causados por seus empregados, ainda
que a vítima não esteja na condição de usuária de serviço público. Assim, a
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço
público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não usuários do serviço (STF.
RE 591.874-RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 18.12.2009).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova VUNESP - Notário e Registrador (TJ RS)/Provimento/2019, foi


considerado errado:
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviços
públicos será subjetiva, quando o dano for causado a terceiro não usuário do
serviço.
Comentário: a jurisprudência do STF é clara ao afirmar que a responsabilidade
civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é
objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço.

Agentes do Estado

Como pessoa jurídica que é, o Estado não pode praticar, por conta própria,
qualquer ato e, portanto, não pode causar qualquer dano a ninguém. Sua atuação se
consubstancia por seus agentes, pessoas físicas capazes de manifestar vontade real.
24

Entretanto, como essa vontade é imputada ao Estado, cabe a este a responsabilidade


Página

civil pelos danos causados por aqueles que o fazem presente no mundo jurídico.
O conceito de agente público pode ser encontrado no art. 2º da Lei de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92):

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei,


todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.

Você pode notar como o conceito é bastante amplo, de modo a abranger desde
os servidores concursados e estáveis, até agente honoríficos e sem remuneração,
como os mesários e membros do Tribunal do Júri, passando pelos empregados das
empresas estatais.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova FUNDEP - Defensor Público do Estado de Minas Gerais/2019/VIII, foi


considerado errado:
A responsabilidade civil de um servidor público e a de um empregado de
empresa privada concessionária de serviço público, ambos no exercício de suas
funções, é objetiva e subjetiva, respectivamente.
Comentário: para fins de responsabilidade civil não há diferença entre um
servidor público e um empregado de empresa privada prestadora de serviço
público. Em ambos os casos, a pessoa jurídica responderá objetivamente
enquanto a pessoa física responderá apenas em caso de dolo ou culpa.

Como o STJ já teve oportunidade de decidir, até os empregados terceirizados


podem ensejar a responsabilidade extracontratual. Assim, o fato de o suposto
causador do ato ilícito ser funcionário terceirizado não exime a tomadora do serviço
de sua eventual responsabilidade (STJ. REsp 904.127-RS, Rel. Min. Nancy Andrigui,
03.10.2008)

Contudo, para que haja responsabilidade do Estado, não basta que seja agente
25

público, é preciso que o ato tenha sido praticado “nessa qualidade”.


Página

Desse modo, as pessoas jurídicas responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros.

A expressão “nessa qualidade” indica a adoção da teoria da imputação volitiva,


de Otto Gierke, segundo a qual as pessoas jurídicas administrativas expressam a sua
vontade através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes, na forma de
sua organização interna.

Assim, apenas são atribuídos à pessoa jurídica os atos do agente público


durante o exercício da função, o Estado não responderá caso o dano tenha sido
causado pelo agente público fora do exercício da função estatal.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FUNDATEC - Procurador (ALERS)/2018 Assinale a alternativa correta quanto à


“Teoria da Imputação Volitiva de Gierke” conforme definição utilizada pela
doutrina brasileira majoritária.
a) Estabelece que o administrador está vinculado à existência e aos motivos do
ato administrativo.
b) Estabelece que as pessoas jurídicas administrativas expressam a sua vontade
através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes, na forma de
sua organização interna.
c) Considera que o agente público exerce sua atividade como mandatário da
pessoa jurídica estatal.
d) É sinônima da “Teoria do Órgão Direto” do direito francês que defende ser
objetiva a responsabilidade civil do Estado.
e) Não foi recepcionada pelo ordenamento jurídico brasileiro, mas referida pela
doutrina brasileira como modo de ilustração das teorias sobre responsabilidade
civil do Estado.
Comentário: a Teoria da Imputação Volitiva determina que os órgãos e
entidades manifestam a vontade da Administração através de seus atos,
imputando a atuação ao ente que criou tais pessoas. Por isso o acerto da
alternativa B.
Gabarito: B.

Observe que, para a jurisprudência do STF, a qualidade de agente público é


mantida quando, mesmo fora do horário de trabalho, o agente público se utiliza de
meios fornecidos pelo Estado (há julgados em sentido diverso, mas este é o
posicionamento majoritário), o exemplo clássico é do policial militar que comete crime
26

com a arma ou o uniforme da corporação.


Página
Segundo o STF: crime praticado por policial militar durante o período de folga,
usando arma da corporação enseja a responsabilidade civil objetiva do Estado (STF. RE
418023 AgR, Relator(a): Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 16-10-2008).

Duplicidade das relações jurídicas – aplicabilidade da


teoria da dupla garantia

O já citado art. 37, § 6º, CF/88, apresenta duas relações jurídicas com pessoas
diversas e fundamentos jurídicos igualmente diversos. Na primeira parte do
dispositivo, regula a relação jurídica entre o Estado e o particular prejudicado pelo
dano, sendo aquele considerado civilmente responsável por danos causados a este. O
fundamento jurídico dessa relação reside na responsabilidade objetiva do Estado,
assim, fica dispensada a prova da culpa.

Por outro lado, a parte final do texto faz menção à relação jurídica pertinente
ao direito de regresso, dela fazendo parte o Estado (ou a pessoa jurídica de Direito
Privado prestadora de serviço público) e o agente. Ao dizer que o Estado pode exercer
seu direito de regresso contra o agente responsável nos casos de culpa ou dolo, a
CF/88 vinculou as partes à teoria da responsabilidade subjetiva ou com culpa. Ou
seja, o Estado só pode ressarcir-se do montante com que indenizou o lesado se
comprovar a atuação culposa de seu agente.

A partir de tal duplicidade de relações, cresceu na doutrina e na jurisprudência


um intenso debate quanto à possibilidade de o particular lesado ajuizar a demanda
indenizatória em face do Estado, do Estado e do agente, ou apenas do agente. Em
outras palavras, poderia o particular processar diretamente o agente causador do
dano? Ou deveria processar tão somente a pessoa jurídica responsável?

Após algumas idas e vindas, prevaleceu no STF que: a ação de reparação deve
ser movida contra a Administração (pessoa jurídica), e não contra o agente que
causou o dano.
27
Página

Isso porque, nos termos do art. 37, §6º, da CF/88, é a própria pessoa jurídica
(de direito público ou de direito privado prestadora de serviço público) que responde
objetivamente pela reparação dos danos causados a terceiros por seus agentes. Por
consequência, quem deve figurar no polo passivo da ação de indenização movida pelo
particular é a pessoa jurídica, e não o agente público; este tampouco poderá figurar
em conjunto com a pessoa jurídica, na posição de litisconsorte.

Essa é a teoria da ação regressiva como dupla garantia, segundo a qual a ação
regressiva (Estado X agente público) representa garantia em favor:

a) do particular: possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa


jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço
público, dado que possuem maior patrimônio para fazer frente ao
pagamento da indenização;
b) do próprio agente público: que somente responde administrativa e
civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular,
protegendo-se, assim, de eventual “assédio judicial” praticado por
particulares.

Assim, nas palavras expressas pelo STF: “O § 6º do artigo 37 da Magna Carta


autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as
pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão
responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou
omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não
como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla
garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a
pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público,
dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano
objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que
somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro
funcional se vincular” (STF. RE nº 327.904/SP, Primeira Turma, Relator o Ministro
Carlos Britto, DJ de 8/9/06).
28

Para que fique absolutamente claro, ao particular que sofreu os eventuais


Página

danos da ação estatal não compete escolher se quer processar o Estado ou o agente
causador do dano. Somente o Estado tem legitimidade passiva para esta ação.

A ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o
Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo
parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa. (STF. STF. Plenário. RE 1027633/SP, Rel. Min.
Marco Aurélio, julgado em 14/8/2019 – repercussão geral).

Uma ressalva é importante, embora este seja o posicionamento do STF, há


bastante divergência na doutrina, José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo,
entende que o fato de ser atribuída responsabilidade objetiva à pessoa jurídica não
significa a exclusão do direito de agir diretamente contra aquele que causou o dano.

Do mesmo modo, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a vítima pode
propor ação de indenização contra o agente, contra o Estado ou contra ambos, como
responsáveis solidários, no caso de dolo ou culpa.

Enfim, caso o tema seja cobrado em uma prova objetiva, marque o


posicionamento do STF, exceto se a questão claramente mencionar o entendimento
doutrinário do assunto.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova FUNDEP - Defensor Público do Estado de Minas Gerais/2019/VIII, foi


considerado errado:
Fulano sofreu danos materiais decorrentes de uma ação estatal. Nesse caso, a
ação de reparação de danos, fundada no art. 37, §6º, CR/88 pode ser ajuizada
conjuntamente contra a pessoa jurídica de direito público e o agente público
envolvido.
Comentário: uma vez que a questão não cobrou expressamente o
entendimento doutrinário, não há dúvidas de que se deve seguir o STF e
entender que, pela tese da dupla garantia, não pode o particular processar
diretamente o agente público envolvido.

RESPONSABILIDADE OBJETIVA
29

Embora já tenhamos falado da responsabilidade objetiva quando analisamos a


Página

evolução histórica das teorias, mais alguns aspectos merecem ser analisados.
De início, tenha em mente que o entendimento dominante na doutrina e
jurisprudência é que apenas as condutas comissivas (praticadas por ação e não por
omissão) ensejam a responsabilidade objetiva do Estado. Em casos de omissão
aplicaremos a responsabilidade subjetiva.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Policial Rodoviário Federal/2019, foi considerado


errado:
A responsabilidade civil do Estado por ato comissivo é subjetiva e baseada na
teoria do risco administrativo, devendo o particular, que foi a vítima,
comprovar a culpa ou o dolo do agente público.
Comentário: a responsabilidade civil do Estado por ato comissivo é objetiva e
baseada na teoria do risco administrativo, de modo que não se faz
necessário que particular, que foi a vítima, comprove a culpa ou o dolo do
agente público.

No mais, conforme a teoria do risco administrativo, o Estado tem o dever de


indenizar o dano sofrido de forma injusta pelo particular, não importando se há falta
do serviço ou culpa/dolo do agente público. Existindo o dano, o Estado tem a
obrigação de indenizar.

O STF já afirmou que, mesmo o Agente da Polícia Rodoviária Federal tendo


agido em legítima defesa de terceiro, o particular que foi lesionado por esta ação tem
direito a indenização (STF. RE 229.653/PR, Primeira Turma, Relator o Sepúlveda
Pertence, DJe de 12/06/2001).

Veja, no caso julgado pelo STF, o agente estatal agiu com uma excludente de
ilicitude (legítima defesa de terceiro), de modo que podemos afirmar que o agente
público não tem dolo/culpa nas circunstâncias, ainda assim, o Estado responderá pelos
danos causados aos particulares lesionados.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) – Juiz Estadual (TJ PR)/2019, foi considerado


correto:
O Estado responde civilmente por danos decorrentes de atos praticados por
30

seus agentes, mesmo que eles tenham agido sob excludente de ilicitude penal.
Página
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador Municipal (Pref Boa Vista)/2019, foi
considerado correto:
Um município poderá ser condenado ao pagamento de indenização por danos
causados por conduta de agentes de sua guarda municipal, ainda que tais
danos tenham decorrido de conduta amparada por causa excludente de
ilicitude penal expressamente reconhecida em sentença transitada em julgado.
Comentário: ambas as questões estão corretas. Não importa se o agente
estatal agiu com excludente de ilicitude, tal fato não afasta a responsabilidade
objetiva do Estado.

Pressupostos da responsabilidade objetiva

Como ensina José dos Santos Carvalho Filho, para configurar-se a


responsabilidade objetiva, bastam três pressupostos:

 O primeiro deles é a ocorrência do fato administrativo, assim


considerado como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva,
legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público.
Ainda que o agente estatal atue fora de suas funções, mas a pretexto de
exercê-las, o fato é tido como administrativo, no mínimo pela má
escolha do agente (culpa in eligendo) ou pela má fiscalização de sua
conduta (culpa in vigilando).
 O segundo pressuposto é o dano. Já vimos que não há falar em
responsabilidade civil sem que a conduta haja provocado um dano. Não
importa a natureza do dano: tanto é indenizável o dano patrimonial
como o dano moral. Logicamente, se o dito lesado não prova que a
conduta estatal lhe causou prejuízo, nenhuma reparação terá a
postular.
 O último pressuposto é o nexo causal (ou relação de causalidade) entre
o fato administrativo e o dano. Significa dizer que ao lesado cabe
apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta
estatal, sem qualquer consideração sobre o dolo ou a culpa. Se o dano
31

decorre de fato que, de modo algum, pode ser imputado à


Página

Administração, não se poderá imputar responsabilidade civil a esta;


inexistindo o fato administrativo, não haverá, por consequência, o nexo
causal. Essa é a razão por que não se pode responsabilizar o Estado por
todos os danos sofridos pelos indivíduos, principalmente quando
decorrem de fato de terceiro ou de ação da própria vítima.

Quanto aos elementos acima descritos, o STF já se manifestou no sentido de


que "os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade
civil objetiva do Poder Público compreendem:

 a autoridade do dano;
 a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento
positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público;
 (e) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do
Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em
conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não,
do comportamento funcional (RTJ 140/636); e
 a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ
99/1155 - RTJ 131/417).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FCC - Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão (Pref Recife)/2019.


Durante a execução de uma obra de construção de rodovia que contempla a
implantação de um acesso para um bairro vizinho, considerado estratégico em
razão da interligação com a zona industrial do município, algumas casas da
região foram interditadas em razão do surgimento de rachaduras internas e
externas, que demonstram danos estruturais nos imóveis. A empresa
responsável pela execução das obras e pela posterior exploração da mesma é
uma empresa pública estadual, que afirma não ter havido qualquer ação de
seus funcionários que pudesse ter causado os danos verificados. Diante desse
cenário,
a) a empresa estatal não poderá ser responsabilizada, salvo se comprovada
culpa de seus funcionários, já que não se submete à modalidade objetiva de
responsabilidade.
b) cabe à empresa estatal o integral ressarcimento dos danos causados às
residências, seja em função do vínculo estatutário, seja porque a
32

responsabilidade objetiva prescinde de demonstração de nexo causal e culpa


dos agentes.
Página
c) deverá a empresa estatal responder objetivamente pelos danos causados,
desde que fique demonstrado que foi um de seus funcionários públicos,
detentores de vínculo estatutário, que deu causa aos danos.
d) não é necessária a comprovação de culpa ou de nexo de causalidade, desde
que concretamente comprovados os danos, para que a empresa seja
responsabilizada objetivamente.
e) é indispensável demonstrar o nexo de causalidade entre os danos concretos
sofridos pelos moradores e a ação ou omissão dos agentes públicos, para
responsabilização da empresa pública.
Comentário: O Estado e suas empresas públicas prestadoras de serviços
públicos respondem independentemente de dolo ou de culpa. Contudo,
sempre será essencial a demonstração do nexo de causalidade entre a ação ou
omissão dos agentes públicos e os danos sofridos pelo particular. Assim,
apenas a alternativa “e” está correta.
Gabarito: E.

Quanto à aplicação da teoria da responsabilidade objetiva da Administração, é


relevante saber que o dever de indenizar o prejudicado surge sem que se faça
necessária qualquer investigação sobre o elemento culpa da conduta administrativa.
Por conseguinte, decisões lícitas do governo são suscetíveis, em alguns casos, de
ensejar a obrigação indenizatória por parte do Estado.

Responsabilidade por atos lícitos

Para melhor compreender o assunto, veja este trecho do julgamento do STF no


“caso VARIG”. Na ocasião, foi afirmado pela Corte Suprema que, mesmo quando o ato
estatal é lícito, se um particular sofrer prejuízos em condições de desigualdade com os
demais, é possível termos a responsabilização do Estado, veja: “o Estado responde
juridicamente também pela prática de atos lícitos, quando deles decorrerem prejuízos
para os particulares em condições de desigualdade com os demais. Impossibilidade de
a concessionária cumprir as exigências contratuais com o público, sem prejuízos
extensivos aos seus funcionários, aposentados e pensionistas, cujos direitos não
puderam ser honrados” (STF. RE 571969, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Tribunal
33

Pleno, julgado em 12/03/2014).


Página
Assim, no entendimento do STF, apesar de toda a sociedade ter sido submetida
aos planos econômicos, impuseram-se à concessionária prejuízos especiais, pela sua
condição de concessionária de serviço, vinculada às inovações contratuais ditadas pelo
poder concedente, sem poder atuar para evitar o colapso econômico-financeiro.

Portanto, não é juridicamente aceitável sujeitar-se determinado grupo de


pessoas – funcionários, aposentados, pensionistas e a própria concessionária – às
específicas condições com ônus insuportáveis e desigualados dos demais, decorrentes
das políticas adotadas, sem contrapartida indenizatória objetiva, para minimizar os
prejuízos sofridos.

Note-se que o posicionamento do STF está de acordo com o entendimento


doutrinário de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem só se pode aceitar como
pressuposto da responsabilidade objetiva a prática de ato antijurídico se este, mesmo
sendo lícito, for entendido como ato causador de dano anormal e específico a
determinadas pessoas, rompendo o princípio da igualdade de todos perante os
encargos sociais. Por outras palavras, ato antijurídico, para fins de responsabilidade
objetiva do Estado, é o ato ilícito e o ato lícito que cause dano anormal e específico.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova VUNESP - Notário e Registrador (TJ RS)/Remoção/2019, foi


considerado correto:
A responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos lícitos ocorrerá
quando expressamente prevista em lei ou a conduta estatal cause sacrifício
desproporcional ao particular.
Comentário: veja que apenas duas hipóteses ensejam a responsabilidade civil
do Estado por atos lícitos, (I) expressa previsão legal; ou (II) sacrifício
desproporcional (dano anormal) ao particular.

No mais, o STF e o STJ têm um interessante precedente em que foi negada a


indenização em prol das empresas privadas prejudicadas por uma portaria do
Ministério da Fazenda (atual Ministério da Economia).

No caso, o Ministério havia editado a Portaria nº 492/1994, reduzindo de 30%


34

para 20% a alíquota do imposto de importação dos brinquedos em geral. Com a


Página

redução da alíquota, houve a entrada no Brasil de um enorme volume de brinquedos


importados e bem mais baratos que os nacionais.

Devido a estas importações, uma indústria de brinquedos ingressou com ação


contra a União afirmando que a Portaria, apesar de ser um ato lícito, gerou prejuízos e
que, portanto, o Poder Público deveria ser condenado a indenizá-la. Tanto o STF
quanto o STJ não concordaram com o pedido.

Isso porque, o impacto econômico-financeiro sobre a produção e a


comercialização de mercadorias pelas sociedades empresárias causado pela alteração
da alíquota de tributos decorre do risco da atividade próprio da álea econômica de
cada ramo produtivo. Não havia direito subjetivo da indústria quanto à manutenção da
alíquota do imposto de importação.

Portanto, não se verifica o dever do Estado de indenizar eventuais prejuízos


financeiros do setor privado decorrentes da alteração de política econômico-
tributária, no caso de o ente público não ter se comprometido, formal e previamente,
por meio de determinado planejamento específico. (STJ. 1ª Turma. REsp 1492832-DF,
Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 04/09/2018) (STF. 1ª Turma. ARE 1175599
AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 10/12/2019).

Assim, podemos observar que, para a configuração do dever de indenizar em


casos de atos lícitos, é necessária a ocorrência de danos anormais e específicos.
Conforme Matheus Carvalho, isso ocorre porque nos atos lícitos, o dano deve ser
certo, valorado economicamente e de possível demonstração; nos atos ilícitos não
ocorre esse aditivo porque a conduta por si só já gera o dever de indenizar, haja vista a
violação direta ao princípio da legalidade.

Ademais, a responsabilização do Estado em caso de condutas lícitas se baseia


no princípio da isonomia. Isso porque, embora legal, o ato administrativo gerou
anormal e específico dano a determinado indivíduo, não sendo justo que este arque
com todo o prejuízo de um ato que feito em prol da coletividade.

Como se pode notar, no caso do Resp 1492832/DF (acima exposto), não houve
um dano específico, sendo certo que não existe dever do Estado de indenizar o setor
35

privado por eventuais prejuízos financeiros decorrentes da alteração de política


Página

econômico-tributária, salvo se o Poder Público tivesse se comprometido com este


setor econômico, formal e previamente, por meio de planejamento específico, ou seja,
se o Estado tivesse combinado uma determinada ação econômica que não foi
cumprida. Como não foi esse o caso, não se deve falar em indenização.

RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO DO ESTADO


No tópico acima analisamos os casos de responsabilidade por atos comissivos
do Estado (vimos que a regra é a responsabilidade objetiva). Agora, veremos a
responsabilidade na hipótese de omissão do Poder Público.

Quando há omissão, regra geral, existe a necessidade de se averiguar a culpa


para a responsabilização do Estado. Assim, nas hipóteses de danos provocados por
omissão do Estado, a sua responsabilidade civil passa ser de natureza subjetiva, na
modalidade culpa administrativa. Nesses casos, a pessoa que sofreu o
dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que provar a culpa da
Administração Pública (lembrando que o ônus da prova será do particular).

Portanto, o entendimento doutrinário e jurisprudencial dominante é de que na


responsabilidade do Estado por omissão prevalece a teoria da culpa administrativa,
também chamada de teoria da "falta do serviço", segundo a qual o lesado deve
demonstrar que o Estado tinha o dever legal de agir e que falhou no cumprimento
deste dever legal.

O reconhecimento da modalidade subjetiva na responsabilidade por omissão


do Estado decorre do entendimento doutrinário de que o Poder Público não pode ser
tratado como garantidor universal, socorrendo todos aqueles que sofrem prejuízos
em seu dia a dia.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

FUNDATEC - Procurador (ALERS)/2018 A expressão “garantidor universal”


refere-se ao Estado. É utilizada pela doutrina brasileira e referida em acórdãos
do Supremo Tribunal Federal e expressa: o entendimento de que o Estado não
pode ser responsabilizado objetivamente, em toda e qualquer situação, nos
36

casos de omissão. Nessa hipótese, defende-se a responsabilidade subjetiva,


Página

com inversão do ônus da prova, comprovando-se a omissão ou serviço mal


realizado ou não realizado.
Comentário: a assertiva está correta. O termo garantidor universal se refere a
um Estado responsável por toda e qualquer falta ocorrida em seu território.
Não é essa a responsabilidade estatal defendida pela doutrina e jurisprudência.
O fato é que o Estado não pode ser um garantidor universal, não podendo ser
responsável por todas as faltas ocorridas em seu território.

O elemento subjetivo da culpa não precisa estar identificado, motivo pelo qual
se chama “culpa anônima”, não individualizada, pois o dano não decorreu de atuação
de agente público, mas de omissão do poder público.

Este é o entendimento doutrinário e jurisprudencial dominante: “em se


tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes dos
adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles que adotam a responsabilidade
subjetiva, prevalece na jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo” (STJ. REsp
602102/RS. Relatora Ministra Eliana Calmon. DJ 21.02.2005).

Note que o STJ menciona que existem divergências doutrinárias. Entretanto, na


jurisprudência, a questão é mais pacífica: por atos omissivos, a responsabilidade do
Estado é subjetiva, tendo a vítima o dever de provar a culpa da Administração, para
que possa ter o direito à indenização.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ SC)/2019 De acordo com o entendimento


majoritário e atual do STJ, a responsabilidade civil do Estado por condutas
omissivas é
a) objetiva, bastando que sejam comprovadas a existência do dano, efetivo ou
presumido, e a existência de nexo causal entre conduta e dano.
b) objetiva, bastando a comprovação da culpa in vigilando e do dano efetivo.
c) subjetiva, sendo necessário comprovar negligência na atuação estatal, o
dano causado e o nexo causal entre ambos.
d) subjetiva, sendo necessário comprovar a existência de dolo e dano, mas
sendo dispensada a verificação da existência de nexo causal entre ambos.
e) objetiva, bastando que seja comprovada a negligência estatal no dever de
vigilância, admitindo-se, assim, a responsabilização por dano efetivo ou
presumido.
Comentário: prevalece na jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo,
37

assim ficamos entre as alternativas “c” e “d”.


A alternativa “d” está equivocada porque jamais poderemos prescindir da
Página

verificação do nexo de causalidade. Com efeito, o nexo causal é elemento


essencial de toda forma de responsabilização, mesmo a mais extremada delas,
a responsabilidade objetiva pela teoria do risco integral, necessita da
comprovação do nexo.
Gabarito: alternativa C.
Interessante notar que a alternativa C foi repetida quase que literalmente na
prova para a magistratura no Paraná, veja:

CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ PR)/2019 A responsabilidade civil do


Estado por condutas omissivas é subjetiva, devendo ser comprovados
concomitantemente a negligência na atuação estatal, o dano e o nexo de
causalidade entre o evento danoso e o comportamento ilícito do poder público.
Comentário: a assertiva está correta. Deixo aqui registrado a importância de se
estudar por questões de provas anteriores, veja como mesmo em concursos de
altíssimo nível as cobranças se repetem.

É relevante reforçar esse ponto da necessidade de manutenção do nexo de


causalidade. Com efeito, o STF tem um interessante julgado em que foi declarado
rompido o nexo de causalidade entre a atuação estatal e dano sofrido, vejamos.

O Supremo estava diante de uma ação indenizatória movida por viúva de


vítima de latrocínio praticado por quadrilha, da qual participava detento foragido da
prisão há 4 meses. A autora da ação alegava que o Estado do Rio Grande do Sul era
responsável por ter permitido que o detento fugisse.

Na oportunidade, o STF entendeu não ser possível o reconhecimento da falta


do serviço no caso, uma vez que o dano decorrente do latrocínio não tivera como
causa direta e imediata a omissão do Poder Público na falha da vigilância
penitenciária, mas resultara de outras causas, como o planejamento, a associação e
própria execução do delito, ficando interrompida, portanto, a cadeia causal.

Assim, por entender ausente o nexo de causalidade entre a ação omissiva


atribuída ao Poder Público e o dano causado a particular, foi negada a indenização
(STF. RE 369820/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 4.11.2003)

No mais, em outro caso marcante na jurisprudência, foi encontrado um


cadáver humano em decomposição no reservatório de água que abastece uma cidade.
38

Determinado consumidor ajuizou ação de indenização contra a empresa pública


Página

concessionária do serviço de água e o STJ entendeu que ela deveria ser condenada a
reparar os danos morais sofridos pelo cliente.

Ficou configurada a responsabilidade subjetiva por omissão da concessionária


decorrente de falha do dever de efetiva vigilância do reservatório de água.
Nesse sentido, restou caracterizada a falha na prestação do serviço, indenizável por
dano moral, quando a Companhia não garantiu a qualidade da água distribuída à
população. O dano moral, no caso, é in re ipsa, ou seja, o resultado danoso é
presumido (STJ. 2ª Turma. REsp 1492710-MG, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
16/12/2014).

Prosseguindo, a responsabilidade subjetiva do Estado comumente se aplica a


situações em que há dano em decorrência de atos de terceiros, não agentes públicos
(ex: multidões) ou de fenômenos da natureza (ex: enchente ou vendaval). Nesses
casos, para se atribuir ao Estado a responsabilidade civil pelo prejuízo, há necessidade
de se provar a culpa administrativa.

Por outro lado, caso se verifique que o dano decorreu exclusivamente de atos
de terceiros ou fenômenos da natureza, sem qualquer omissão culposa da
Administração, esta não terá a obrigação de indenizar. Portanto, a responsabilidade
pela falta do serviço só existe quando o dano era evitável e desde que exista o nexo
de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a
terceiro.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Defensor Público do Distrito Federal/2019, foi


considerado correto:
É possível responsabilizar a administração pública por ato omissivo do poder
público, desde que seja inequívoco o requisito da causalidade, em linha direta e
imediata, ou seja, desde que exista o nexo de causalidade entre a ação omissiva
atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro.
Comentário: exatamente isso. Como título, veja um julgado em que o STJ
entendeu ser o Estado responsável em virtude de crime cometido por detento
recém fugido da penitenciária: “Responsabilidade civil do Estado. Art. 37, § 6.º,
da Constituição do Brasil. Latrocínio cometido por foragido. Nexo de
causalidade configurado. Precedente. A negligência estatal na vigilância do
39

criminoso, a inércia das autoridades policiais diante da terceira fuga e o curto


espaço de tempo que se seguiu antes do crime são suficientes para caracterizar
Página

o nexo de causalidade. Ato omissivo do Estado que enseja a responsabilidade


objetiva nos termos do disposto no art. 37, § 6.º, da Constituição do Brasil” (RE
573595/RS).

O que acabamos de analisar se refere à regra geral para os casos de omissão


estatal, vejamos agora os casos específicos em que o Estado tem o dever especial de
guarda (ou dever de custódia) para com algumas pessoas específicas.

Pessoas sob custódia do Estado – presidiários,


hospitalizados e estudantes – teoria do risco criado

Para o STF, quando o Estado tem o dever legal de garantir a integridade de


pessoas ou coisas que estejam sob sua proteção direta (ex: presidiários e
hospitalizados) ou a ele ligadas por alguma condição específica (ex: estudantes de
escolas públicas) o Poder Público responderá por danos ocasionados a essas pessoas
ou coisas, com base na responsabilidade objetiva prevista no art. 37, §6º, mesmo que
os danos não tenham sido diretamente causados por atuação de seus agentes.

Portanto, excepcionalmente, o Estado responde objetivamente pela sua


omissão no dever de custódia dessas pessoas ou coisas.

A responsabilidade objetiva nesses casos decorre de uma omissão específica


do Estado, que possibilitou a ocorrência do dano. A omissão específica, que enseja a
responsabilidade objetiva para a Administração, difere da omissão genérica, que gera
a responsabilidade subjetiva.

Muita atenção neste ponto. Quando falamos de danos causados


omissivamente a pessoas sob a custódia do Estado (presidiários, hospitalizados e
estudantes), estamos falando omissão específica e que, portanto, enseja a
responsabilidade objetiva do Estado.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?


40

FCC - Juiz Estadual (TJ MS)/2020/32º. Em conhecido acórdão proferido em


Página

regime de repercussão geral, versando sobre a morte de detento em presídio −


Recurso Extraordinário nº 841.526 (Tema 592) – o Supremo Tribunal Federal
confirmou decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, calcada em
doutrina que, no tocante ao regime de responsabilização estatal em condutas
omissivas, distingue-a conforme a natureza da omissão. Segundo tal doutrina,
em caso de omissão específica, deve ser aplicado o regime de
responsabilização
a) integral; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de
responsabilização objetiva.
b) objetiva; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de
responsabilização subjetiva.
c) subjetiva; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de
responsabilização objetiva.
d) objetiva; em caso de omissão genérica, não há possibilidade de
responsabilização.
e) subjetiva apenas em relação ao agente, exonerado o ente estatal de
qualquer responsabilidade; em caso de omissão genérica, aplica-se o regime de
responsabilização objetiva do ente estatal.
Comentário: No RE nº 841.526 (Tema 592), firmado em sede de repercussão
geral, o STF solucionou a questão a partir da contraposição entre omissão
genérica, em que o Estado responde subjetivamente, sendo necessário
demonstrar a culpa do serviço, e omissão específica, na qual a responsabilidade
é objetiva, em virtude de o Estado ter descumprido um dever jurídico
específico e, assim, causado um dano certo, especial e anormal.

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ BA)/2019, foi considerado


errado:
O Estado é responsável pela morte de detento causada por disparo de arma de
fogo portada por visitante do presídio, salvo se comprovada a realização
regular de revista no público externo.
Comentário: Veja, é justamente porque a responsabilidade é objetiva que é
indiferente o fato de ter sido realizada revista do público externo. Se a
responsabilidade do Estado aos danos sofridos por detentos estivesse baseada
na omissão genérica (teoria da culpa do serviço), a demonstração de revista
regular serviria para afastar a culpa estatal e, portanto, a responsabilidade.

CEBRASPE (CESPE) - Procurador do Estado de Pernambuco/2018. Segundo o


entendimento do STF, a responsabilidade civil do Estado pela morte de detento
sob sua custódia é
a) objetiva, com base na teoria do risco integral, sem a possibilidade de
aplicação de causas excludentes de responsabilidade.
b) subjetiva, tanto para as condutas estatais comissivas quanto para as
41

omissivas.
c) objetiva, com base na teoria do risco administrativo, mas apenas em relação
Página

às condutas estatais comissivas.


d) subjetiva, com base na teoria da falta do serviço, no caso de omissão estatal.
e) objetiva, com base na teoria do risco administrativo, em caso de
inobservância do seu dever constitucional específico de proteção, tanto para as
condutas estatais comissivas quanto para as omissivas.
Comentário: a questão cobra o conhecimento específico do entendimento do
STF: “Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no
art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento”.
(STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 -
repercussão geral).

Um ótimo exemplo desta situação é apresentado pelo STF no caso dos danos
sofridos por detentos. Com efeito, considerando que é dever do Estado, imposto pelo
sistema normativo, manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade
previstos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos do art. 37, §
6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, inclusive morais,
comprovadamente causados aos detentos em decorrência da falta ou insuficiência
das condições legais de encarceramento (STF. Plenário. RE 580252/MS, rel. orig. Min.
Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em 16/2/2017 – repercussão
geral).

Ainda em se tratando de danos sofridos por detentos, tanto o STF quanto o STJ
entendem que, em sendo impossível ao Estado evitar que o dano tivesse ocorrido, não
se poderá responsabilizá-lo.

Assim, não haverá responsabilidade civil do Estado se o Tribunal de origem,


com base nas provas apresentadas, decide que não se comprovou que a morte do
detento foi decorrente da omissão do Poder Público e que o Estado não tinha como
montar vigilância a fim de impedir que o preso ceifasse sua própria vida (STJ. 2ª
Turma. REsp 1305259/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em
08/02/2018).

Nas palavras do STF: “O dever constitucional de proteção ao detento somente


se considera violado quando possível a atuação estatal no sentido de garantir os seus
direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a configuração da
42

responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da Constituição


Página

Federal. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos casos em que não é possível ao
Estado agir para evitar a morte do detento (que ocorreria mesmo que o preso
estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, afastando-se a
responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a opinio
doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto constitucional” (STF. RE
841526, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 30/03/2016).

Em resumo, atualmente, em casos de suicídio do detento, temos o seguinte


entendimento dos tribunais superiores:

 1º – Se o detento que praticou o suicídio já havia deixado indícios de


que poderia agir assim, então, o Estado deverá ser condenado a
indenizar seus familiares. Isso porque o evento era previsível e o Poder
Público deveria ter adotado medidas para evitar que acontecesse
(omissão específica).
 2º – Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado que poderia
praticar o suicídio, de forma que o ato foi completamente repentino e
imprevisível, o Estado não será responsabilizado porque não houve
qualquer omissão atribuível ao Poder Público.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ BA)/2019, foi considerado


errado:
O Estado necessariamente será responsabilizado em caso de suicídio de pessoa
presa, em razão do seu dever de plena vigilância.
Comentário: Como apontamos, o STF e o STJ entendem que, nos casos em que
não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento, rompe-se o nexo
de causalidade.

Quanto aos estudantes, entende-se que, o Poder Público, ao recebe-lo em


qualquer dos estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso
de velar pela preservação de sua integridade física, devendo empregar todos os meios
necessários ao integral desempenho desse encargo jurídico, sob pena de incidir em
responsabilidade civil pelos eventos lesivos ocasionados ao aluno (STF. RE 109.615,
43

Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, DJ 2.8.1996).


Página

Portanto, a obrigação governamental de preservar a intangibilidade física dos


alunos, enquanto estes se encontrarem no recinto do estabelecimento escolar,
constitui encargo indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção
efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Público
nos estabelecimentos oficiais de ensino.

Descumprida essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal do aluno,


emerge a responsabilidade civil do Poder Público pelos danos causados a quem, no
momento do fato lesivo, se achava sob a guarda, vigilância e proteção das autoridades
e dos funcionários escolares, ressalvadas as situações que descaracterizam o nexo de
causalidade material entre o evento danoso e a atividade estatal imputável aos
agentes públicos

TEORIAS EXPLICATIVAS DO NEXO DE CAUSALIDADE


O nexo de causalidade, embora já abordado acima, merece uma explicação um
pouco mais detalhada.

Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, diversas teorias procuram explicar o


nexo causal, especialmente nas hipóteses de causalidades múltiplas ou concausas,
cabendo destacar as seguintes:

 Teoria da equivalência das condições (equivalência dos antecedentes


ou conditio sine qua non): de acordo com a presente teoria, elaborada
por Von Buri, todos os antecedentes que contribuírem de alguma forma
para o resultado são equivalentes e considerados causas do dano. A
eliminação hipotética de uma dessas condições afastaria a ocorrência
do resultado. A principal crítica à teoria é o regresso infinito do nexo de
causalidade, acarretando insegurança jurídica e injustiça (ex.: em caso
de homicídio, a responsabilidade seria estendida ao fabricante da
arma).
 Teoria da causalidade adequada: elaborada por Ludwig von Bar e
44

desenvolvida por Johannes von Kries, a teoria considera como causa do


Página

evento danoso aquela que, em abstrato, seja a mais adequada para a


produção do dano. Vale dizer: os antecedentes do evento não são
equivalentes, devendo ser considerado como causa do dano apenas o
antecedente que tiver maior probabilidade hipotética, a partir daquilo
que normalmente ocorre na vida em sociedade, de produzir o resultado
danoso. O problema dessa teoria é imputar o dano a alguém a partir de
mero juízo de probabilidade (e não de certeza), que, em razão da
ausência de critérios precisos, é pautado por incertezas.
 Teoria da causalidade direta e imediata (ou teoria da interrupção do
nexo causal): os antecedentes do resultado não se equivalem e apenas
o evento que se vincular direta e imediatamente com o dano será
considerado causa necessária do dano. Apesar de sofrer críticas,
notadamente por restringir o nexo causal, dificultando a
responsabilização nos casos de danos indiretos ou remotos, a teoria da
causalidade direta e imediata foi consagrada no art. 403 do CC.

O STF, no julgamento do RE 130.764, assentou que a teoria adotada no Brasil é


a do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo
causal, que só admite o nexo de causalidade quando o dano é efeito necessário de
uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre, e, por vezes, o dano
indireto e remoto, quando, para a produção deste, não haja concausa sucessiva.

EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE
Como já exposto, o direito brasileiro adota, em regra, a responsabilidade
objetiva na variação da teoria do risco administrativo. Menos vantajosa para a vítima
do que a do risco integral, isso porque a teoria do risco administrativo reconhece
excludentes da responsabilidade estatal, enquanto a teoria do risco integral não as
aceita.

Vejamos cada uma das excludentes.


45
Página
Culpa da vítima (exclusiva ou concorrente)

Ocorre a culpa exclusiva da vítima quando ficar comprovado que o


prejudicado, na verdade, foi o único responsável pelo resultado danoso, então ele não
é vítima, e sim o próprio causador do dano, devendo, portanto, arcar com os prejuízos
causados a si mesmo.

Neste caso, não há que se falar em responsabilidade do Poder Público.

Situação diferente ocorre na culpa concorrente. Nestes casos, a vítima e o


agente público provocam, por culpa recíproca, a ocorrência do prejuízo.

Ou seja, os agentes do Estado erraram, mas a vítima também errou, por isso há
uma “concorrência” de culpas.

Por exemplo: imagine um acidente de trânsito causado porque a viatura policial


estava em excesso de velocidade ao mesmo tempo em que o particular dirigia
embriagado. Ora, as duas partes agiram com culpa, sendo o caso de se reconhecer a
culpa concorrente.

Como explica Alexandre Mazza, nos casos de culpa concorrente, a questão se


resolve com a produção de provas periciais para determinar o maior culpado. Da
maior culpa, desconta-se a menor, realizando um processo denominado compensação
de culpas

Assim, a culpa concorrente não é excludente da responsabilidade estatal,


como ocorre com a culpa exclusiva da vítima. A culpa concorrente é simplesmente um
fator de mitigação ou causa atenuante da responsabilidade.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador de Contas (MPC TCE-PA)/2019, foi


considerado errado:
A culpa concorrente da vítima, o fato de terceiro e a força maior são causas
excludentes do nexo de causalidade.
Comentário: a questão está errada justamente porque a culpa concorrente da
46

vítima foi colocada como excludente. Isso é falso. Apenas a culpa exclusiva da
vítima exclui o nexo de causalidade, a culpa concorrente apenas atenua a
Página

responsabilidade.
No caso de suicídio envolvendo paciente internado em hospital público, o
STF já se manifestou que a responsabilidade extracontratual do Estado pode ser
excluída caso fique comprovada a culpa exclusiva da vítima (STF. RE 318725/RJ, rel.
Min. Ellen Grace, 16.12.2008).

Especificamente quanto às ferrovias, o STJ tem precedente no sentido de que


a única possibilidade de excludente de responsabilidade que se pode aceitar é a culpa
exclusiva da vítima. Assim, “a despeito de situações fáticas variadas no tocante ao
descumprimento do dever de segurança e vigilância contínua das vias férreas, a
responsabilização da concessionária é uma constante, passível de ser elidida somente
quando cabalmente comprovada a culpa exclusiva da vítima” (STJ. AgRg no AREsp
676392/RJ, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, terceira turma. Julgado em
24/11/2015).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ PR)/2019, foi considerado


correto:
A despeito de situações fáticas variadas no tocante ao descumprimento do
dever de segurança e vigilância contínua das vias férreas, a responsabilização
da concessionária é uma constante, passível de ser elidida somente quando
cabalmente comprovada a culpa exclusiva da vítima.
Comentário: a questão cobrou exatamente o conteúdo decidido pelo STJ no
julgado acima citado. Essa é uma constante nas provas da banca CESPE.

Caso fortuito e força maior

Não há consenso doutrinário quanto ao que seria o caso fortuito e a força


maior. Alguns autores dizem que caso fortuito decorre de eventos da natureza e força
maior da conduta humana; outros autores afirmam exatamente o contrário.

ATENÇÃO COM A DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA


47

A posição majoritária da doutrina e da jurisprudência que considera “caso


Página

fortuito” e “força maior” como se fossem a mesma coisa. Nesse sentido, tanto o
caso fortuito como a força maior constituem fatos imprevisíveis, não imputáveis à
Administração e que podem romper a necessária causalidade entre a ação do
Estado e o dano causado.

Contudo, Celso Antônio Bandeira de Melo e Maria Sylvia Zanella Di Pietro


têm uma posição que, embora minoritária, deve ser levada em consideração, haja
vista a “moral” dos citados doutrinadores com as bancas examinadoras de
concursos.

Para tais autores, a força maior é um evento externo à Administração de


natureza imprevisível e irresistível, que rompe o nexo de causalidade entre a ação
estatal e o prejuízo sofrido pelo particular (ex: tornados, guerras e revoltas
populares).

O caso fortuito, por sua vez, seria um evento interno, ou seja, decorrente de
uma atuação da Administração, mas com resultados anômalos, tecnicamente
inexplicáveis e imprevisíveis (ex: queda de um poste de energia elétrica ou o
entupimento repentino de um bueiro).

Portanto, para os autores, somente as situações de força maior eximem a


responsabilidade objetiva civil da Administração Pública, mas não os eventos
internos enquadrados como caso fortuito.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IESES - Notário e Registrador (TJ SC)/Provimento/2019, foi


considerado errado:
O caso fortuito ou de força maior não permitem a exclusão da responsabilidade
civil do Estado em nenhuma hipótese.
Comentário: o caso fortuito e a força maior são excludentes de
responsabilidade, especialmente se elementos externos ao Estado, como
veremos a seguir.

Aspecto que merece atenção é a aplicabilidade da teoria civilista do fortuito


externo. Em situações de roubos e furtos em transportes coletivos, o STJ vem
48

entendendo, predominantemente, que sem a prova da culpa, não há como


Página

responsabilizar a empresa concessionária de transporte, já que ela própria assume a


condição de lesada juntamente com os passageiros (STF. RESP 294610/RJ. Julgado em
26.08.2003).

Assim, como a segurança não está relacionada ao serviço prestado pela


empresa de transporte, o STJ entende que ocorre a excludente de responsabilidade
conhecida como “fortuito externo”; caso a segurança fosse parte integrante do serviço
público prestado, seria o caso de “fortuito interno” e, portanto, não haveria
excludente de responsabilidade.

Da mesma forma, também caracteriza fortuito externo e, portanto, excluí-se a


responsabilidade da empresa concessionária de rodovias nos casos de roubos
cometidos nas dependências mantidas pelas concessionárias.

Segundo precedente do STJ, é fato que a concessionária de rodovia é


responsável objetivamente por danos sofridos por seus usuários, mas a ocorrência de
roubo e sequestro, com emprego de arma de fogo, é evento capaz e suficiente para
romper com a existência de nexo causal, afastando-se, assim, a responsabilidade da
concessionária de serviço público (STJ. 3ª Turma. REsp 1.749.941-PR, Rel. Min. Nancy
Andrighi, julgado em 04/12/2018).

Assim, a segurança que a concessionária deve fornecer aos usuários diz


respeito ao bom estado de conservação e sinalização da rodovia. Não tem, contudo,
como a concessionária garantir segurança privada ao longo da estrada, mesmo que
seja em postos de pedágio ou de atendimento ao usuário.

O roubo com emprego de arma de fogo é considerado um fato de terceiro


equiparável a força maior, que exclui o dever de indenizar. Trata se de fato inevitável e
irresistível e, assim, gera uma impossibilidade absoluta de não ocorrência do dano.

Veja que estamos falando especificamente de casos de roubo, se for uma


situação de furto, a regra jurídica é diferente.

Nos casos de furto, há responsabilidade civil da pessoa jurídica prestadora de


serviço público, considerada a omissão no dever de vigilância e falha na prestação e
49

organização do serviço (STF. RE 598356, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira


Página

Turma, DJe 31.07.2018).


ATENÇÃO COM A JURISPRUDÊNCIA

Em caso de furto em rodovia “privatizada”: há responsabilidade civil da pessoa


jurídica prestadora de serviço público, considerada a omissão no dever de vigilância
e falha na prestação e organização do serviço (STF. RE 598356, Relator(a): Min.
MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe 31/07/2018).

Em caso de roubo e sequestro em rodovia “privatizada”: é rompido o nexo causal,


afastando-se, assim, a responsabilidade da concessionária de serviço público (STJ. 3ª
Turma. REsp 1.749.941-PR, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 04/12/2018).

Para fechar esse assunto, você precisa prestar bastante atenção a mais um
aspecto: na ocorrência de algum evento imprevisível que tenha causado dano a
terceiros, deve-se analisar se houve omissão por parte do Estado (ou do prestador do
serviço público) quanto a providências de sua incumbência para evitar o prejuízo.

Caso fique caracterizada a omissão culposa, a responsabilidade do Estado não


será afastada, sendo aplicável a responsabilidade subjetiva por culpa administrativa e
consequente dever de indenização por parte da Administração.

Fato exclusivo de terceiros

O fato exclusivo de terceiros é mais uma hipótese de excludente da


responsabilidade civil da Administração Pública. Tal excludente ocorre quando o
prejuízo pode ser atribuído a pessoa estranha aos quadros da Administração Pública.

Um exemplo de fato exclusivo de terceiros ocorre no dano causado por


multidões a bens particulares. Nessa situação observa-se se a Administração poderia
evitar o tumulto, a fim de preservar o patrimônio das pessoas.

Se ficar comprovado que o Estado poderia evitar o tumulto, porém, se omitiu,


estará caracterizada a responsabilidade civil do Estado; caso contrário, se os danos
50

decorreram exclusivamente dos atos da multidão enfurecida, sem que o Poder Público
Página

pudesse fazer algo para contê-la, então o fato não acarreta a responsabilidade civil do
Estado.

AÇÕES JUDICIAIS DE RESPONSABILIZAÇÃO DO ESTADO

Vencidos os estudos das diversas formas e teorias que embasam a


responsabilidade extracontratual do Estado, precisamos agora analisar alguns aspectos
relevantes das ações judiciais que envolvem o tema.

AÇÃO DE REPARAÇÃO DO DANO


Uma vez efetuada a ofensa ao patrimônio do lesado, a reparação do dano pode
ser acertada através de dois meios: o administrativo e o judicial.

Embora seja raro de ocorrer na prática, o particular pode formular seu pedido
indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica responsável, formando-se,
então, processo administrativo com manifestação dos interessados e produção de
provas, chegando-se a um resultado final sobre o pleito indenizatório.

Não havendo acordo na esfera administrativa, ao particular caberá ajuizar a


adequada ação judicial de indenização, que seguirá o procedimento comum (art. 318,
CPC). O foro da ação vai depender da natureza da pessoa jurídica: se for a União,
empresa pública ou entidade autárquica federal, a competência é da Justiça Federal
(art. 109, I, CF); se for de outra natureza, competente será a Justiça Estadual.

Como já vimos acima, a jurisprudência do STF adotou a teoria da dupla


garantia, de modo que o agente público causador do dano não deve ser colocado no
polo passivo da demanda indenizatória ajuizada pelo lesado. Assim, competirá à
Fazenda Pública apresentar a devida ação de regresso.
51

AÇÃO DE REGRESSO
Página
A parte final do art. 37, §6º, da CF/88 autoriza que a pessoa jurídica condenada
por responsabilidade civil do Estado mova ação regressiva contra o agente cuja
atuação acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa na atuação do
agente (lembre-se que a responsabilidade do agente pública é sempre subjetiva). A
inexistência do elemento subjetivo (dolo ou culpa) no caso concreto exclui a
responsabilidade do agente público na ação regressiva.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

IADES - Assistente Legislativo (ALEGO)/Policial Legislativo/2019 No que tange à


responsabilidade civil do Estado, assinale a alternativa correta.
a) Não é possível o direito de regresso contra o responsável.
b) A culpa do Estado deve ser comprovada no processo judicial.
c) Somente é cabível no Poder Executivo Federal.
d) O Estado responde de forma objetiva, independentemente de culpa.
e) Aplica-se somente aos ocupantes de cargo em comissão.
Comentário: essa questão resume diversos aspectos que vimos até aqui.
a) Como vimos no parágrafo acima, se houver dolo ou culpa do responsável,
será admitida a ação de regresso.
b) A teoria aplicada no Brasil é do risco administrativo, ou seja, independe da
comprovação de dolo ou de culpa do Estado.
c) Todos os poderes e todas os entes da federação (União, estados, municípios
e Distrito Federal) estão sujeitos à responsabilização.
d) A alternativa está correta.
e) A CF/88 menciona danos provocados por seus agentes, em sentido amplo.
Assim, não só os atos dos comissionados, mas de todo e qualquer agente
público podem ensejar a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Gabarito: alternativa A.

Em razão do princípio da indisponibilidade, a propositura da ação regressiva,


quando cabível, é um dever imposto à Administração, e não uma simples faculdade.

Resumindo, são pressupostos para a propositura da ação regressiva:

a) condenação do Estado na ação indenizatória;


b) trânsito em julgado da decisão condenatória (não precisa aguardar o
levantamento do precatório);
52

c) culpa ou dolo do agente;


Página

d) ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.


O item “b) trânsito em julgado da decisão condenatória” merece uma
explicação mais detalhada.

É que a Lei 4.619/65, que trata das ações regressivas, dispõe em seu art. 2º que
“O prazo para ajuizamento da ação regressiva será de sessenta dias a partir da data
em que transitar em julgado a condenação imposta à Fazenda”.

Contudo, parte relevante da doutrina (com alguns julgados do STJ) entende que
o direito de regresso do Estado em face do agente público surge com o efetivo
desembolso da indenização. Ou seja, apenas após o pagamento do precatório o ente
público estaria apto a apresentar a ação de regresso (STJ. AgRg no AREsp 644.963/PR,
Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 28/04/2015).

Com efeito, entender diferente propiciaria ao Poder Público a possibilidade de


se valer da ação regressiva, ainda que não tivesse pago o quantum devido, em
evidente apropriação ilícita e inobservância de preceito intrínseco à própria ação
regressiva, consubstanciado na reparação de um prejuízo patrimonial (REsp
949.434/MT, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em
18/05/2010).

Ante a divergência, recomendo que, para provas de concursos, verifique se o


enunciado está cobrando a letra fria da lei (nesse caso, basta o trânsito em julgado
para a propositura da ação de regresso), ou se está fazendo referência aos julgados do
STJ (nessa situação, se fará necessário o pagamento do precatório).

DENUNCIAÇÃO DA LIDE
Se você gosta de estudar divergências doutrinárias e jurisprudenciais, temos
mais uma para você. A (im)possibilidade de denunciação da lide nas ações de
indenização por responsabilidade extrapatrimonial do Estado é um assunto que,
embora antigo, ainda não foi pacificado.

O art. 125, II, do Código de Processo Civil prevê que:


53
Página

Art. 125. É admissível a denunciação da lide, promovida


por qualquer das partes:
(...)
II - àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a
indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for
vencido no processo.

Como já adiantei, existem divergências doutrinárias e jurisprudenciais a


respeito da aplicação ou não do instituto da denunciação à lide às ações civis contra o
Estado. Não obstante, a posição majoritária da doutrina e da jurisprudência é no
sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide pela Administração a seus agentes.

Ou seja, para a corrente majoritária, a Administração não pode, já na primeira


ação (isto é, na ação de indenização movida pela pessoa que sofreu o dano), trazer
para o processo (denunciar à lide) o agente público que causou o dano.

A Lei 8.112/90 também corrobora o entendimento pelo qual a denunciação da


lide é inaplicável, pois, se a lei determina o ajuizamento de ação regressiva, é porque
não caberia a denunciação no processo indenizatório, veja a redação do § 2º do art.
122:

§ 2º Tratando-se de dano causado a terceiros, responderá


o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva.

Assim, temos alguma segurança para afirmar que, na esfera federal, o instituto
da denunciação à lide, por expressa disposição legal, não é aplicável nos processos
em que se discute a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos causados a
terceiros.

No mais, é amplamente majoritária a jurisprudência do STJ no sentido de


que não é admissível a denunciação da lide embasada no art. 125, II, do CPC "quando
introduzir fundamento novo à causa, estranho ao processo principal, apto a provocar
uma lide paralela, a exigir ampla dilação probatória, o que tumultuaria a lide
54

originária, indo de encontro aos princípios da celeridade e economia processuais, que


Página

essa modalidade de intervenção de terceiros busca atender" (STJ. 4ª Turma. REsp


701.868-PR, Rel. Min. Raul Araújo, julgado em 11/2/2014).

Há outros julgados no mesmo sentido: "o instituto previsto no art. 70, III, do
CPC [correspondente ao art. 125, II, do NCPC] se torna inviável quando enseja a
introdução de discussão paralela à causa originária, porquanto iria de encontro aos
princípios da celeridade e da economia processuais, especialmente diante da ausência
de prejuízo irreparável ao recorrente, que poderá exercer seu direito em ação
autônoma" (STJ. 3ª Turma. AgRg no AREsp 262.285/RS, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas
Cueva, julgado em 07/03/2013).

Portanto, quanto à denunciação de servidores à lide nos casos de


responsabilização do Estado, guarde o entendimento majoritário para as provas de
concurso: é incabível, em razão de a responsabilidade do Estado ser objetiva, e a dos
servidores, subjetiva. Haveria, nesse caso, ampliação do escopo cognitivo, ou seja, o
processo ganharia, indevidamente, um elemento novo (averiguação da culpa ou dolo
do agente), que tenderia a retardar a prestação jurisdicional, em desfavor do particular
lesado por ato ilícito estatal.

Contudo, existem julgados isolados do STJ e posições doutrinárias que admitem


a denunciação à lide quando o próprio autor da demanda alegar que houve
culpa/dolo do agente público.

De todas as posições doutrinárias, a que me parece mais equilibrada e coerente


é a de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a doutrinadora defende a impossibilidade
da denunciação da lide, se o autor da ação contra o Estado a propõe com base na
culpa anônima do serviço ou apenas na responsabilidade objetiva decorrente do risco.
Porém, se a ação é fundada na responsabilidade objetiva do Estado, com arguição de
culpa do agente público, a denunciação da lide é cabível.

Assim, por exemplo, seria possível a litisdenunciação nos casos em que a


conduta narrada na petição inicial, por si só, revelasse dolo ou culpa dos agentes
públicos, tal como ocorre com a prática de tortura por policiais: a prova do fato
satisfaz a prova da culpa. Portanto, nessa hipótese, não haveria ampliação da cognição
55

judicial a obstar ou retardar o direito perseguido pelo autor, devendo-se garantir, por
Página

isso, o direito de o Estado denunciar o agente público culpado pelo ilícito.


Desse modo, é possível falarmos em um distinguishing em relação à conhecida
jurisprudência do STJ que inadmite a denunciação da lide. Com efeito, os fundamentos
de que se vale o STJ para não aceitar a intervenção nos casos de ações indenizatórias
propostas contra o Estado não se aplicam quando, ainda que a demanda se estribe em
responsabilidade objetiva, a prova da culpa do agente estatal seja satisfeita com a
prova dos fatos alegados pelo autor da demanda.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019, foi


considerado errado:
Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do
Estado, com base no § 6º do art. 37 da Constituição Federal de 1988, é
inadmitida a denunciação da lide do agente público supostamente responsável
pelo ato lesivo.
Comentário: a banca não foi feliz ao cobrar esta assertiva. Como vimos ao
longo deste tópico, o STF tem entendimento majoritário pela impossibilidade
da denunciação da lide do agente público, desse modo, é possível que bons
candidatos que conheciam a matéria tenham errado a questão.
A banca adotou o posicionamento doutrinário e do STJ que apontamos acima,
contudo, não deixou isso claro na redação da questão, o que é sempre
criticável.

PRAZO PRESCRICIONAL
Como se sabe, o direito do lesado à reparação dos prejuízos tem natureza
pessoal e obrigacional. Assim, da mesma forma que ocorre com os direitos subjetivos
em geral, não podem eles ser objeto da inércia de seu titular, sob pena do surgimento
da prescrição.

Depois de alguma oscilação na jurisprudência, o atual entendimento do STJ é


no sentido de "que a prescrição contra a Fazenda Pública, mesmo em ações
indenizatórias, rege-se pelo Decreto 20.910/1932, que disciplina que o direito à
reparação econômica prescreve em cinco anos da data da lesão ao patrimônio material
ou imaterial." (STJ, AgRg no REsp 1106715/ PR, julgado em 3.5.2011, Dje 10.5.2011).
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Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos


Página

Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação


contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual
for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados
da data do ato ou fato do qual se originarem.

Portanto, prescreve em cinco anos o prazo para ajuizamento das ações


indenizatórias em face do Estado.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019, foi


considerado errado:
O prazo prescricional trienal contido no Código Civil de 2002 é aplicado nas
ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, em detrimento do
prazo quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/1932.
Comentário: conforme o STJ, aplica-se o prazo prescricional quinquenal às
ações indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 1.º
do Decreto 20.910/1932, e não o prazo prescricional trienal, previsto no art.
206, § 3.º, V, do CC/2002. O decreto é norma especial em relação ao CC/2002.

Também vale o mesmo prazo de cinco anos para os pedidos de indenização em


face das concessionárias de serviços públicos, contudo, nessas situações, o
fundamento estará no art. 1º-C da Lei 9.494/97 e também no art. 27 do CDC (STJ. 3ª
Turma. REsp 1277724-PR, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 26/5/2015).

Vale ressaltar que há diversos julgados dos tribunais superiores aplicando o


princípio da actio nata para o prazo prescricional das ações indenizatórias em face do
Estado. Esta teoria (actio nata) defende que o prazo prescricional para a ação de
indenização se inicia na data em que se tiver o efetivo conhecimento da lesão (e seus
efeitos). “Segundo a orientação jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça, o termo
inicial do prazo prescricional das ações indenizatórias, em observância ao princípio
da actio nata, é a data em que a lesão e os seus efeitos são constatados.” (STJ. AgRg
no REsp 1248981/RN, Relator: Min. Mauro Campbell Marques. Julgado em
06.09.2012).
57

Também é valido lembrar que o reconhecimento administrativo do débito


Página

importa em renúncia ao prazo prescricional já transcorrido, sendo este o termo


inicial a ser levado em consideração para a contagem da prescrição quinquenal (STJ.
AgRg no AgRg no AREsp 51.586/RS, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, primeira turma,
julgado em 13/11/2012).

Assim, caso o Poder Público tenha reconhecido administrativamente o débito,


o termo inicial do prazo prescricional de 5 anos para que servidor público exija seu
direito será a data desse ato de reconhecimento.

Há mais um entendimento importante do STJ, para esta corte, as ações de


indenização por danos morais decorrentes de atos de tortura ocorridos durante o
Regime Militar de exceção são imprescritíveis (REsp 1374376/CE, Rel. Ministro
Herman Benjamin, segunda turma, julgado em 07/05/2013).

Ainda conforme o STJ, não só os danos morais decorrentes de tortura na


ditadura militar são imprescritíveis, os danos materiais decorrentes desta perseguição
também o são. Do mesmo modo, não há qualquer dúvida quando à transmissão aos
herdeiros do direito de pleitear esta reparação (STJ. AgRg nos EDcl no REsp
1328303/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, segunda turma, julgado em
05/03/2015).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador de Contas (MPC TCE-PA)/2019, foi


considerado errado:
Segundo entendimento do STJ, a imprescritibilidade da pretensão de
recebimento de indenização decorrente de atos de tortura ocorridos durante o
regime militar de exceção não alcança as ações por danos materiais.
Comentário: a Primeira Seção do STJ já se manifestou pela inaplicabilidade do
art. 1º do Decreto 20.910/32 em ações de indenização por danos morais e
materiais decorrentes de atos de violência ocorridos durante o Regime Militar,
consideradas imprescritíveis (STJ. EREsp 816.209/RJ, Min. Eliana Calmon, DJe
de 10/11/2009).

Aqui uma ressalva se faz importante. Somente são imprescritíveis as


indenizações por tortura cometida durante o regime militar, em caso de tortura
cometida nos dias atuais aplica-se o prazo prescricional quinquenal.
58
Página

E para não restar qualquer dúvida quanto ao termo inicial deste prazo
prescricional, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que o
termo inicial da prescrição da ação indenizatória, nos casos em que não chegou a ser
ajuizada ação penal, é a data do arquivamento do inquérito policial (STJ. REsp
1443038/MS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
12/02/2015).

Assim, temos que:

 Se tiver sido ajuizada ação penal contra os autores do crime: o termo


inicial da prescrição será o trânsito em julgado da sentença penal.
 Se o inquérito policial tiver sido arquivado (não foi ajuizada ação penal):
o termo inicial da prescrição da ação de indenização é a data do
arquivamento do inquérito.

Prescrição para as ações de ressarcimento ao erário

Quanto às ações propostas pelo Estado que objetivam o ressarcimento ao


erário, há relevante parcela da doutrina e jurisprudência que entendem ser
imprescritível, tendo em vista o disposto na parte final do § 5º do art. 37 da CF/88:

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos


praticados por qualquer agente, servidor ou não, que
causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas
ações de ressarcimento.

Contudo, o STF, em sede de repercussão geral, decidiu que é prescritível a ação


de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil
decorrente de acidente de trânsito, o que não abarcaria as infrações ao direito
público, como os de natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade, entre
outros (STF. RE 669069, Relator(a): Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em
59

03/02/2016).
Página

Uma coisa precisa ficar muito clara para você: as ações de ressarcimento por
atos de improbidade administrativa continuam imprescritíveis. Inclusive, este é o
teor de julgamento do STF em repercussão geral: “são, portanto, imprescritíveis as
ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de
Improbidade Administrativa” (STF. RE 852475, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes,
Relator(a) p/ Acórdão: Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2018).

Portanto, as ações de ressarcimento decorrentes de ilícitos civis podem


prescrever, já as ações de ressarcimento por atos de improbidade administrativa são
imprescritíveis.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova CEBRASPE (CESPE) - Auditor Municipal de Controle Interno (CGM João


Pessoa)/2018, foi considerado errado:
A pretensão estatal de ressarcimento do erário em face de agente que tenha
enriquecido ilicitamente no exercício de suas funções prescreverá em cinco
anos.
Comentário: Enriquecimento ilícito é uma das modalidades de ato de
improbidade administrativa (art. 9º da Lei 8.429/92), de modo que se aplica a
jurisprudência do STF que entende pela imprescritibilidade ações de
ressarcimento por atos de improbidade administrativa.

Por fim, vale esclarecer que, nas hipóteses de ilícitos civis, o STF ainda não se
pronunciou sobre o prazo prescricional aplicável (três ou cinco anos). O STJ entende
que o prazo prescricional é de cinco anos, isso por analogia ao prazo quinquenal
previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32 (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 768.400/DF,
Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 03/11/2015).

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

O entendimento do STJ foi cobrado na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual


(TJ BA)/2019, veja:
Determinado taxista dirigia embriagado quando colidiu contra o prédio de
determinada secretaria estadual, que foi danificado com a batida.
Nessa situação hipotética, conforme o entendimento do STJ, o estado federado
prejudicado deverá propor ação de ressarcimento
a) no prazo prescricional de cinco anos, em razão de previsão expressa no
Decreto Federal n.º 20.910/1932.
60

b) no prazo prescricional de três anos, com base no Código Civil.


Página
c) em prazo indeterminado, ante a imprescritibilidade das ações de
ressarcimento ao erário público.
d) no prazo prescricional de cinco anos, com base em aplicação analógica do
Decreto Federal n.º 20.910/1932.
e) no prazo prescricional de cinco anos, por aplicação expressa da Lei Federal
n.º 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito federal.
Gabarito: alternativa D.

TEMAS ESPECIAIS

Para fecharmos o e-book e você ter a segurança de que gabaritará qualquer


questão envolvendo responsabilidade civil do Estado, precisamos abordar alguns
temas que, por suas peculiaridades, merecem uma análise em separado. Vamos a eles.

RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS


Via de regra, a atuação legislativa não acarreta responsabilidade civil do
Estado, especialmente porque a própria existência do Estado pressupõe o exercício da
função legislativa com a criação de direitos e obrigações para os indivíduos. Lembre-se
que as normas jurídicas costumam ser gerais e abstratas, que afasta, em princípio, a
configuração de efeitos (danos) individualizados, assim, não há porque se falar em
responsabilidade estatal.

Contudo, a doutrina majoritária e a jurisprudência reconhecem que a


responsabilidade do Estado legislador pode surgir em três situações excepcionais: a)
leis de efeitos concretos e danos desproporcionais; b) leis inconstitucionais; e c)
omissão legislativa.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019, foi


61

considerado errado:
Página

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido que, por


inexistência de ofensa a direitos subjetivos, haja vista exercício de desempenho
das respectivas funções regulares, os danos causados por atos legislativos, por
serem gerais, não acarretam responsabilidade civil do Estado, salvo em casos
de dolo ou fraude, casos em que a responsabilidade civil será dirigida
diretamente aos agentes públicos envolvidos.
Comentário: Não são os atos legislativos viciados por dolo ou fraude que
ensejam a responsabilidade do Estado, mas sim: a) leis de efeitos concretos e
danos desproporcionais; b) leis inconstitucionais; e c) omissão legislativa.

Leis de efeitos concretos e danos desproporcionais

Primeiramente, tenha claro que leis de efeitos concretos são aquelas que não
possuem caráter normativo, não detêm generalidade, impessoalidade e nem
abstração. São leis exclusivamente formais, pois, embora elaborados com devido rito
legislativo, possuem destinatários certos, determinados.

Por exemplo, uma lei que estabelece um prazo prescricional é uma lei abstrata,
se aplica a todas as situações que vierem a ocorrer e se encaixarem nas determinações
legais; já uma lei que estabelece o nome de uma escola é de efeitos concretos, só se
aplicará para aquela escola específica.

Do mesmo modo que ocorre com os atos administrativos individuais, a lei de


efeitos concretos pode acarretar prejuízos às pessoas determinadas, gerando, com
isso, responsabilidade civil do Estado.

Assim, são pacíficas a doutrina e a jurisprudência no sentido de que as leis de


efeitos concretos podem ser impugnadas através das ações em geral, inclusive o
mandado de segurança, sendo legitimado ativo aquele que teve um justo interesse
jurídico afetado pela norma.

Igualmente, não é difícil concluir que, se uma lei de efeitos concretos provoca
danos desproporcionais ao indivíduo, fica configurada a responsabilidade civil da
pessoa jurídica federativa de onde emanou a lei, assegurando-se ao lesado o direito à
62

reparação dos prejuízos.


Página

Como esse assunto foi cobrado em concurso?


Na prova CEBRASPE (CESPE) - Procurador de Contas (MPC TCE-PA)/2019, foi
considerado errado:
Não há responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes de atos
normativos, mesmo quando se tratar de leis de efeitos concretos.
Comentário: como visto, leis de efeitos concretos podem levar à
responsabilidade estatal caso provoque danos desproporcionais ao indivíduo.

Leis inconstitucionais

As leis declaradas inconstitucionais pelo STF também podem ensejar a


responsabilidade do Estado.

Como ensina José dos Santos Carvalho Filho, se o dano surge em decorrência
de lei inconstitucional, a qual evidentemente reflete atuação indevida do órgão
legislativo, não pode o Estado simplesmente eximir-se da obrigação de repará-lo,
porque nessa hipótese configurada estará a sua responsabilidade civil.

Muita atenção a um detalhe, a responsabilização do Estado depende da


declaração de inconstitucionalidade da lei pelo STF, seja no controle concentrado,
seja no difuso (embora haja parcela da doutrina que defenda ser apenas o controle
concentrado apto a ensejar a responsabilização estatal, é majoritário o entendimento
de que a lei declarada inconstitucional por controle difuso também pode embasar a
responsabilidade do Estado). Sem a declaração do Supremo, não há que se cogitar a
responsabilidade estatal por lei inconstitucional.

Por óbvio, não basta a declaração de inconstitucionalidade para configuração


da responsabilidade, sendo imprescindível a comprovação do dano concreto pela
incidência da lei inconstitucional.

Omissão legislativa
63

Enquanto nos dois pontos anteriores, leis inconstitucionais e leis de efeitos


Página
concretos, é praticamente pacífico o dever estatal de indenizar. O caso das omissões
legislativas ainda é bem controvertido na doutrina.

Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, em relação aos casos em que a


própria Constituição estabelece prazo para o exercício do dever de legislar, o
descumprimento do referido prazo, independentemente de decisão judicial anterior,
já é suficiente para caracterização da mora legislativa inconstitucional e consequente
responsabilidade estatal.

Já quando a CF/88 não estabelece prazo, é necessário que uma decisão


proferida em sede de mandado de injunção ou ação direta de inconstitucionalidade
por omissão declare a mora legislativa.

Contudo, a questão não é pacífica no STF, sendo bem conhecido o


entendimento pelo qual a omissão no dever de enviar a proposta de Reajuste Geral
Anual aos servidores não acarreta ao ente público o dever de indenizar (RE
548.967/PR).

Enfim, o tema ainda carece de maior construção doutrinária e jurisprudencial,


para embasar eventuais respostas em provas discursivas e orais, é interessante
conhecer a opinião de José dos Santos Carvalho Filho: “Pensamos, todavia, que a
evolução da responsabilidade civil estatal deve avançar mais e
conduzir a solução mais rigorosa e menos condescendente com as omissões do Estado.
Se é certo que inexiste, como regra, prazo certo para o exercício da função legislativa,
não menos certo é que o reconhecimento da mora no caso de expressa previsão
constitucional quanto ao prazo para legislar deve implicar, por sua própria natureza, a
responsabilidade civil do Estado e o dever de indenizar, uma vez que tal inação reflete
inaceitável abuso de poder. Na verdade, é desnecessária decisão judicial que figure
como condição dessa responsabilidade. A indevida leniência com os abusos estatais
não ajuda em nada e, ao revés, contribui para a perpetuação desse tipo de
inconstitucionalidade.”
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RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS


Página
De início, perceba que para os atos administrativos praticados pelos
agentes do Poder Judiciário (juízes ou não), incide regularmente a responsabilidade
civil objetiva do Estado. Portanto, não se deve confundir os atos jurisdicionais típicos
(que, em regra, não geram responsabilidade civil para o Estado) com os atos
administrativos praticados pelos agentes do Poder Judiciário.

Quanto aos atos judiciais típicos, a doutrina mais tradicional afirma que a
atividade jurisdicional não implica responsabilidade civil do Estado, salvo as hipóteses
expressamente previstas no ordenamento jurídico.

No entanto, atualmente, se reconhece que a responsabilidade do Estado por


atos judiciais pode ocorrer em três hipóteses: a) erro judiciário; b) prisão além do
tempo fixado na sentença; e c) demora na prestação jurisdicional.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova VUNESP - Notário e Registrador (TJ RS)/Remoção/2019, foi


considerado errado:
O sistema jurídico brasileiro não admite a responsabilização civil do Estado pela
prática de ato jurisdicional.
Comentário: como veremos a seguir, atos jurisdicionais podem ensejar a
responsabilidade do Estado caso se trate de erro judiciário, prisão além do
tempo fixado na sentença ou demora na prestação jurisdicional.

Erro judiciário

Na hipótese de o indivíduo ser condenado por erro judiciário, terá direito à


reparação do prejuízo. No caso, a responsabilidade do Estado é objetiva, isto é,
independe de dolo ou culpa do magistrado. Veja a redação do inciso LXXV do art. 5º da
CF/88:

LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro


judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo
fixado na sentença;
65
Página

Muita atenção com um aspecto, para a doutrina majoritária, o erro judiciário


que enseja a responsabilização civil do Estado restringe-se à esfera penal. Em outras
palavras, erros judiciais em demandas cíveis não geram o dever de indenizar.

É válido lembrar, ainda, que segundo o STF, a prisão preventiva, desde que
adequadamente fundamentada, não leva à responsabilidade do Estado, pois não se
confunde com o erro judiciário (STF. RE 429.518/SC. DJ de 28/10/04).

Assim, caso o investigado seja preventivamente preso e posteriormente


absolvido, não terá direito a qualquer indenização.

No mais, por força do que dispõe o art. 143 do CPC, o magistrado responderá
“civil e regressivamente” por perdas e danos quando, no exercício de suas atribuições,
proceder com dolo ou fraude, assim como quando recusar, omitir ou retardar, sem
motivo justo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.

Art. 143. O juiz responderá, civil e regressivamente, por


perdas e danos quando:
I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou
fraude;
II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo,
providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento
da parte.

Prisão além do tempo fixado na sentença

A prisão além do tempo fixado na sentença também configura a


responsabilidade civil do Estado. Contudo, como nos lembra Rafael Carvalho Rezende
Oliveira, é bom esclarecer que o descumprimento do prazo de prisão pode decorrer da
atividade jurisdicional ou da atividade prestada pelo Executivo no tocante à
administração penitenciária.

No primeiro caso, a responsabilidade surge pela má prestação jurisdicional e a


66

prisão além do tempo fixado na sentença configura, em última análise, uma espécie de
Página

erro judiciário objetivo ou qualificado, aplicando-se o art. 5.º, LXXV, da CF/88.


No segundo caso, o erro foi cometido pela administração penitenciária a cargo
do Poder Executivo (lembre-se que é o Poder Executivo quem administra os presídios),
e a responsabilidade seria fundamentada pelo art. 37, § 6.º, da CF/88.

Demora na prestação jurisdicional

A demora na prestação jurisdicional pode ensejar a responsabilidade do


Estado, tendo em vista a violação do direito fundamental à razoável duração do
processo consagrado no art. 5.º, LXXVIII, da CF/88.

Por ser bastante elucidativo, é importante conhecer o julgado em que o STJ


caracterizou a responsabilidade civil e condenou o Estado a indenizar por danos morais
decorrentes da demora de dois anos e seis meses para proferir o despacho citatório
em uma execução de alimentos.

Neste precedente, foi firmado que: “a administração pública está obrigada a


garantir a tutela jurisdicional em tempo razoável, ainda quando a dilação se deva a
carências estruturais do Poder Judiciário, pois não é possível restringir o alcance e o
conteúdo deste direito, dado o lugar que a reta e eficaz prestação da tutela
jurisdicional ocupa em uma sociedade democrática. A insuficiência dos meios
disponíveis ou o imenso volume de trabalho que pesa sobre determinados órgãos
judiciais isenta os juízes de responsabilização pessoal pelos atrasos, mas não priva os
cidadãos de reagir diante de tal demora, nem permite considerá-la inexistente” (STJ.
REsp 1.383.776/AM, Rel. Ministro OG FERNANDES, julgado em 06/09/2018).

Assim, embora ainda se tratam de situações bastante excepcionais, já é


possível afirmar que a jurisprudência admite indenizações por danos morais
decorrentes da tramitação processual em tempo desarrazoado.
67

RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES


Página
Nos termos do art. 236 da CF/88, "os serviços notariais e de registro são
exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público".

Notários e registradores são particulares que prestam serviço público em nome


próprio e são considerados servidores públicos para fins penais e de improbidade, bem
como para a lei de mandado de segurança.

O tema da responsabilidade civil dos notários e registradores é dos mais


controversos, seguindo Rafael Carvalho Rezende Oliveira e atualizando com a atual
jurisprudência do STF, encontramos três correntes doutrinárias:

1. responsabilidade direta e objetiva do Estado (posição atual do STF),


uma vez que os notários e registradores exercem função pública,
mediante aprovação em concurso público, razão pela qual se
enquadram no conceito de agente público. Haveria, ainda,
responsabilidade pessoal e subjetiva dos notários e registradores. A
vítima pode acionar o Estado e este tem a ação regressiva em face do
titular do cartório; ou a vítima pode acionar diretamente o titular do
Cartório, que terá ação regressiva contra seu funcionário causador do
dano (art. 22 da Lei 8.935/1994; art. 38 da Lei 9.492/1997 e art. 37, §
6.º, da CRFB). Nesse sentido: Rui Stoco.
2. responsabilidade pessoal e objetiva dos notários e registradores, em
razão da prestação de serviço público delegado, e subsidiária do Estado,
na forma do art. 37, § 6.º, da CRFB e art. 22 da Lei n.º 8.935/1994.88
Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles, Sergio Cavalieri Filho.
3. responsabilidade solidária e objetiva dos notários, registradores e
Estado, na forma do art. 37, § 6.º, da CRFB e art. 22 da Lei 8.935/1994.
Nesse sentido: Yussef Said Cahali.

Por força de mudança legislativa, parte da doutrina passou a entender que a


responsabilidade civil dos tabeliães atualmente é de natureza subjetiva, conforme
expressamente previsto no art. 22 da Lei 13.286/2016:
68
Página

Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente


responsáveis por todos os prejuízos que causarem a
terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos
substitutos que designarem ou escreventes que
autorizarem, assegurado o direito de regresso.
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de
reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do
ato registral ou notarial.

No entanto, o Plenário do STF firmou jurisprudência no sentido de que o


Estado tem responsabilidade civil objetiva para reparar danos causados a terceiros
por tabeliães e oficiais de registro no exercício de suas funções cartoriais (primeira das
teses acima apontadas).

Na oportunidade, o STF ainda decidiu que o Estado deve ajuizar ação de


regresso contra o responsável pelo dano, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de
improbidade administrativa (STF. RE 842.846/SC. Plenário. Relator Ministro Luiz Fux.
Repercussão Geral. Julgamento em 27/02/2019).

Portanto, no âmbito do STF a questão está pacificada, a responsabilidade do


Estado é objetiva, dos tabeliães e cartorários é subjetiva e ocorre em ação de regresso.
Lembrando que a inércia da Fazenda Pública em buscar a ação de regresso caracteriza
ato de improbidade administrativa.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova VUNESP - Notário e Registrador (TJ RS)/Provimento/2019, foi


considerado errado:
O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento no sentido de reconhecer
a responsabilidade subsidiária e subjetiva do Estado pelos danos causados
pelos notários e registradores.
Comentário: a jurisprudência do STF é clara ao afirmar que a responsabilidade
do Estado nos danos causados por notários e registradores é objetiva e direta.
69
Página

DANOS CAUSADOS POR OBRAS PÚBLICAS


Para analisar a responsabilidade civil por danos decorrentes de obras públicas
temos que verificar se o dano foi causado (I) pela própria natureza da obra, ou seja,
pelo só fato da obra; (II) ou pela má execução da obra.

Na primeira situação, o Estado responde diretamente e objetivamente,


inexistindo responsabilidade da empreiteira (ex: obra que aumenta consideravelmente
a poluição sonora de determinada localidade, prejudicando seus moradores).

Na segunda situação, a empreiteira responde primariamente e de maneira


subjetiva, havendo, no entanto, responsabilidade subsidiária do Estado (ex: rodovia
mal construída que causa acidentes de automóveis).

Assim, quando a simples existência da obra pública é a causa do dano, não


havendo atuação culposa da empresa contratada, a responsabilidade deve ser
atribuída objetivamente ao Estado, uma vez que o dano foi causado por ato
administrativo que determinou a realização da obra.

Por outro lado, quando os danos foram causados pela má execução da obra, a
empreiteira possui responsabilidade primária e subjetiva quando atua culposamente,
acarretando danos a terceiros, subsistindo a responsabilidade subsidiária do Estado,
conforme previsão contida no art. 70 da Lei 8.666/93:

Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados


diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes
de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não
excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a
fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão
interessado.

Como esse assunto foi cobrado em concurso?

Na prova FUNDEP - Defensor Público do Estado de Minas Gerais/2019/VIII, foi


considerado errado:
Pela má execução da obra, a administração pública responde objetivamente, ao
70

passo que, pelo “só fato da obra”, a responsabilidade é subjetiva.


Comentário: a questão inverteu os conceitos. Se o problema é a qualidade da
Página

obra, a responsabilidade primária é do executor da obra, sendo do tipo


subjetiva. Agora, pelo só fato da obra, a responsabilidade do Estado é direta e
objetiva.

Por fim, vale destacar que não ocorre a responsabilidade solidária entre o
Estado e a empreiteira, até porque a solidariedade não se presume, nos termos do art.
265 do Código Civil.

71
Página
RESUMAÇO PARA REVISÃO
 A responsabilidade do Estado como pessoa jurídica é sempre
civil. A responsabilidade civil tem como pressuposto a
ocorrência de um dano, dano que pode ser de ordem material
(patrimonial) ou moral. A sentença penal absolutória só
influencia as esferas civil e administrativa caso fique provada
a “inexistência do fato” ou a “negativa da autoria”.
RESPONSABILIDADE  A responsabilidade civil do Estado pressupõe a existência de
CIVIL
três sujeitos: o Estado, o terceiro lesado e o agente do
ESTRACONTRATUAL DO
ESTADO Estado, a CF/88 disciplina que o Estado é civilmente
responsável pelos danos que seus agentes causarem a
terceiros (CF, art. 37, §6º). É o Estado quem deverá reparar os
prejuízos causados por seus agentes, pagando as indenizações
aos terceiros lesados. o Estado de, após indenizar a vítima,
buscar o ressarcimento correspondente de seus agentes que
tenham agido com dolo ou culpa

 Por alguns séculos, prevaleceu o entendimento de que o


Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos
praticados por seus agentes.
 Esta teoria já teve aplicabilidade no Brasil? Sim, mas
com ressalvas. Durante a vigência da Constituição de
TEORIA DA 1824 (Brasil Império), a doutrina aplicou a teoria da
IRRESPONSABILIDADE
dupla personalidade do Estado (ou teoria do fisco), que
DO ESTAD
dividia os atos administrativos em duas espécies, atos de
império e atos de gestão.
 O Estado poderia ser responsabilizado pelos atos de gestão
praticados com culpa ou dolo por seus agentes, porém,
jamais poderia ser responsabilizado pelos atos de império.

 Também conhecida como teoria civilista ou teoria


TEORIA DA intermediária, foi a primeira tentativa de enquadrar o dever
RESPONSABILIDADE
72

estatal de indenizar particulares por prejuízos decorrentes da


COM CULPA
Página

prestação de serviços públicos. A necessidade de a vítima


comprovar a ocorrência cumulativa de quatro requisitos: a)
ato; b) dano; c) nexo causal; d) culpa ou dolo.

 Esta teoria procurou desvincular a responsabilidade do Estado


da ideia de culpa do agente estatal, em culpa do serviço

TEORIA DA CULPA público, em que o terceiro lesado não precisava identificar o


ADMINISTRATIVA agente estatal causador do dano. Para caracterizar a
responsabilidade do Estado, basta comprovar que o serviço
público não funcionou ou funcionou de forma insatisfatória.

 Também chamada de teoria da responsabilidade sem culpa


ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovação de
culpa ou dolo do agente público e fundamenta o dever de
indenizar na noção de risco administrativo. Quem presta um
serviço público assume o risco dos prejuízos que
TEORIA DO RISCO eventualmente causar, independentemente da existência de
ADMINITRATIVO
culpa ou dolo.
 A culpa não precisa ser demonstrada pelo particular que pede
a indenização contra o Poder Público. No entanto, se o Estado
demonstrar que houve culpa por parte do particular que
pleiteia a indenização, exime-se de responsabilidade.

 O Estado funciona como segurador universal, indenizando os


prejuízos suportados por terceiros, ainda que resultantes da
culpa exclusiva da vítima ou de caso fortuito ou força maior.
O ordenamento jurídico brasileiro adotou, como regra, a
TEORIA DO RISCO
teoria do risco administrativo, mas parcela da doutrina e da
INTEGRAL
jurisprudência defende a adoção do risco integral em
situações excepcionais.
 A responsabilidade por dano nuclear é fundada no risco
integral.

 O foco da responsabilidade civil é a vítima, e não o autor do


dano, de modo que a reparação estaria a cargo de toda a
TEORIA DO RISCO
coletividade, dando ensejo ao que se denomina de
73

SOCIAL
socialização dos riscos. A responsabilidade da União não será
Página

ilimitada, por serem previstas excludentes de


responsabilização.
 Trata de risco extraordinário assumido pelo Estado, em face
de eventos imprevisíveis, em favor da sociedade como um
todo.

 Pessoas Jurídicas Responsáveis: as pessoas jurídicas de direito


público e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras
de serviços públicos. Alcança: todas as pessoas jurídicas de
direito público; as pessoas jurídicas de direito privado
AGENTES DA prestadoras de serviços públicos; as pessoas privadas, não
RESPONSABILIDADE
integrantes da Administração Pública, que prestem serviços
CIVIL DO ESTADO
públicos mediante delegação.
 Agentes do Estado: o Estado não pode praticar, por conta
própria, qualquer ato e Sua atuação se consubstancia por seus
agentes, pessoas físicas capazes de manifestar vontade real.

 Teoria da responsabilidade subjetiva ou com culpa, ou seja, o


Estado só pode ressarcir-se do montante com que indenizou o
lesado se comprovar a atuação culposa de seu agente.
 A partir de tal duplicidade de relações, cresceu na doutrina e
na jurisprudência um intenso debate quanto à possibilidade
de o particular lesado ajuizar a demanda indenizatória em
face do Estado, do Estado e do agente, ou apenas do agente.
Prevaleceu no Supremo Tribunal Federal que: a ação de
DUPLICIDADE DAS
reparação deve ser movida contra a Administração (pessoa
RELAÇÕES JURIDICAS
jurídica), e não contra o agente que causou o dano.
 Essa é a teoria da ação regressiva como dupla garantia,
segundo a qual a ação regressiva (Estado X agente público)
representa garantia em favor: A) do particular: possibilitando-
lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito
público; B) do próprio agente público: que somente responde
administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo
quadro funcional se vincular.
74

RESPONSABILIDADE  Apenas as condutas comissivas ensejam a responsabilidade


Página

OBJETIVA objetiva do Estado. Em casos de omissão aplicaremos a


responsabilidade subjetiva.
 Pressupostos:
 Ocorrência do fato administrativo, assim considerado
como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva,
legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao
Poder Público;
 O dano, não importa a natureza do dano: tanto é
indenizável o dano patrimonial como o dano moral;
 O nexo causal significa dizer que ao lesado cabe apenas
demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da
conduta estatal.
 Elementos:
 A autoridade do dano;
 A causalidade material entre o eventus damni e o
comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do
agente público;
 A oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a
agente do Poder Público;
 A ausência de causa excludente da responsabilidade
estatal.

 Regra geral existe a necessidade de se averiguar a culpa para


a responsabilização do Estado, nas hipóteses de danos
provocados por omissão do Estado, a sua responsabilidade
civil passa ser de natureza subjetiva, na
modalidade culpa administrativa. A pessoa que sofreu o
dano, para ter direito à indenização do Estado, tem que
RESPONSABILIDADE provar a culpa da Administração Pública.
POR OMISSÃO DO
 O elemento subjetivo da culpa não precisa estar
ESTADO
identificado, motivo pelo qual se chama “culpa anônima”,
não individualizada. Portanto, a responsabilidade pela falta
do serviço só existe quando o dano era evitável.
 Pessoas sob custódia do Estado: para o STF, quando o Estado
75

tem o dever legal de garantir a integridade de pessoas ou


Página

coisas que estejam sob sua proteção direta. ) o Poder Público


responderá por danos ocasionados a essas pessoas ou coisas.
A responsabilidade objetiva nesses casos decorre de uma
omissão específica do Estado

 Teoria da equivalência das condições: os antecedentes que


contribuírem de alguma forma para o resultado são
equivalentes e considerados causas do dano.
 Teoria da causalidade adequada: considera como causa do
evento danoso aquela que, em abstrato, seja a mais adequada
para a produção do dano.
TEORIAS EXPLICATIVAS  Teoria da causalidade direta e imediata: os antecedentes do
DO NEXO DE
resultado não se equivalem e apenas o evento que se vincular
CAUSALIDADE
direta e imediatamente com o dano será considerado causa
necessária do dano.
 A teoria adotada no Brasil é a do dano direto e imediato,
também denominada teoria da interrupção do nexo causal,
que “só admite o nexo de causalidade quando o dano é
efeito necessário de uma causa”.

 Culpa da vítima: Ocorre a culpa exclusiva da vítima quando


ficar comprovado que o prejudicado, na verdade, foi o único
responsável pelo resultado danoso. Não há que se falar em
responsabilidade do Poder Público.
 Caso Fortuito ou Força Maior: Alguns autores dizem que caso
fortuito decorre de eventos da natureza e força maior da
conduta humana. A posição majoritária da doutrina e da

EXCLUDENTES DE jurisprudência que considera “caso fortuito” e “força maior”


RESPONSABILIDIADE como se fossem a mesma coisa. Nesse sentido, tanto o caso
fortuito como a força maior constituem fatos imprevisíveis,
não imputáveis à Administração e que podem romper a
necessária causalidade entre a ação do Estado e o dano
causado.
 Fato exclusivo de terceiros: ocorre quando o prejuízo pode ser
76

atribuído à pessoa estranha aos quadros da Administração


Página

Pública.
 A reparação do dano pode ser acertada através de dois meios:
o administrativo e o judicial. O particular pode formular seu
pedido indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica
responsável, formando-se, então, processo administrativo.

AÇÃO DE REPARAÇÃO  Ao particular caberá ajuizar a adequada ação judicial de


DE DANO indenização, que seguirá o procedimento comum. O foro da
ação vai depender da natureza da pessoa jurídica: se for a
União, empresa pública ou entidade autárquica federal, a
competência é da Justiça Federal; se for de outra natureza,
competente será a Justiça Estadual.

 A pessoa jurídica condenada por responsabilidade civil do


Estado mova ação regressiva contra o agente cuja atuação
acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo ou culpa
na atuação do agente. A inexistência do elemento subjetivo
(dolo ou culpa) no caso concreto exclui a responsabilidade do
agente público na ação regressiva.
AÇÃO DE REGRESSO
 São pressupostos para a propositura da ação regressiva:
 Condenação do Estado na ação indenizatória;
 Trânsito em julgado da decisão condenatória (não
precisa aguardar o levantamento do precatório);
 Culpa ou dolo do agente;
 Ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.

 A posição majoritária da doutrina e da jurisprudência é no


sentido da inaplicabilidade da denunciação à lide pela
Administração a seus agentes. A Lei 8.112/90 também
corrobora o entendimento pelo qual a denunciação da lide é
inaplicável, pois, se a lei determina o ajuizamento de ação

DENUNCIAÇÃO A LIDE regressiva.


 Na esfera federal, o instituto da denunciação à lide, por
expressa disposição legal, não é aplicável. Contudo, existem
julgados do STJ e posições doutrinárias que admitem a
77

denunciação à lide quando. o particular lesado, ao entrar


Página

com a ação de indenização, arguir a culpa do agente público.


 A prescrição contra a Fazenda Pública, mesmo em ações
indenizatórias, rege-se pelo Decreto 20.910/1932, prescreve
em cinco anos da data da lesão ao patrimônio material ou
imaterial. Portanto, prescreve em cinco anos o prazo para
ajuizamento das ações indenizatórias em face do Estado.
Também vale o mesmo prazo de cinco anos para os pedidos
de indenização em face das concessionárias.
 Há diversos julgados dos tribunais superiores aplicando o
princípio da actio nata para o prazo prescricional das ações
PRAZO PRESCRICIONAL indenizatórias em face do Estado. Esta teoria (actio nata)
defende que o prazo prescricional para a ação de indenização
se inicia na data em que se tiver o efetivo conhecimento da
lesão.
 No mais, quanto às ações propostas pelo Estado que
objetivam o ressarcimento ao erário, há relevante parcela da
doutrina e jurisprudência que entendem ser imprescritível.
Contudo, o STF, em sede de repercussão geral, decidiu que é
prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública
decorrente de ilícito civil decorrente de acidente de trânsito.

 Atuação legislativa não acarreta responsabilidade civil do


Estado. Contudo, a doutrina majoritária e a jurisprudência
reconhecem que a responsabilidade do Estado legislador
pode surgir em três situações excepcionais: a) leis de efeitos
concretos e danos desproporcionais; b) leis
inconstitucionais; e c) omissão legislativa.

RESPONSABILIDADE  Leis de efeitos concretos e danos desproporcionais: leis de


POR ATOS LEGISLADOS efeitos concretos são aquelas que não possuem caráter
normativo, não detêm generalidade, impessoalidade e nem
abstração. Pode acarretar prejuízos às pessoas determinadas,
gerando, com isso, responsabilidade civil do Estado.
 Leis inconstitucionais: se o dano surge em decorrência de lei
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inconstitucional, a qual evidentemente reflete atuação


indevida do órgão legislativo, não pode o Estado
Página
simplesmente eximir-se da obrigação de repará-lo. A
responsabilização do Estado depende da declaração de
inconstitucionalidade da lei pelo STF.
 Omissão Legislativa: a própria Constituição estabelece prazo
para o exercício do dever de legislar, o descumprimento do
referido prazo, independentemente de decisão judicial
anterior, já é suficiente para caracterização da mora
legislativa inconstitucional e consequente responsabilidade
estatal.

 Para os atos administrativos praticados pelos agentes do


Poder Judiciário (juízes ou não), incide regularmente a
responsabilidade civil objetiva do Estado. Se reconhece que a
responsabilidade do Estado por atos judiciais pode ocorrer em
três hipóteses:
 Erro judiciário: o indivíduo ser condenado por erro
judiciário terá direito à reparação do prejuízo. No caso, a
responsabilidade do Estado é objetiva, isto é, independe
de dolo ou culpa do magistrado. o erro judiciário que
RESPONSABILIDADE
POR ATOS enseja a responsabilização civil do Estado restringe-se à
JURISDICIONAIS esfera penal;
 Prisão além do tempo fixado na sentença: A prisão além
do tempo fixado na sentença também configura a
responsabilidade civil do Estado;
 Demora na prestação jurisdicional: A demora na
prestação jurisdicional pode ensejar a responsabilidade
do Estado, tendo em vista a violação do direito
fundamental à razoável duração do processo consagrado
no art. 5.º, LXXVIII, da CF/88.

 Nos termos do art. 236 da CF/88, "os serviços notariais e de


registro são exercidos em caráter privado, por delegação cio
RESPONSABILIDADE
DOS NOTÁRIOS E Poder Público". São particulares que prestam serviço público
REGISTRADORES em nome próprio e são considerados servidores públicos para
79

fins penais.
Página
 Seguindo Rafael Carvalho Rezende Oliveira e atualizando com
atual jurisprudência do STF, encontramos três correntes
doutrinárias:
 Responsabilidade direta e objetiva do Estado (posição
atual do STF), uma vez que os notários e registradores
exercem função pública, mediante aprovação em
concurso público, razão pela qual se enquadram no
conceito de agente público;
 Responsabilidade pessoal e objetiva dos notários e
registradores, em razão da prestação de serviço público
delegado;
 Responsabilidade solidária e objetiva dos notários,
registradores e Estado.

 Para analisar a responsabilidade civil por danos decorrentes


de obras públicas temos que verificar se o dano foi causado (I)
pela própria natureza da obra, ou seja, pelo só fato da obra;

DANOS CAUSADOS POR (II) ou pela má execução da obra.


OBRAS PÚBLICAS  Na primeira situação, o Estado responde diretamente e
objetivamente. Na segunda situação, a empreiteira responde
primariamente e de maneira subjetiva, havendo, no entanto,
responsabilidade subsidiária do Estado.

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