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As indicações dos organismos internacionais para

as políticas nacionais de educação infantil: do direito à


focalizaçãoI

Rosânia CamposII

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar os discursos presentes em


documentos elaborados por organismos internacionais e
governos locais que orientam as políticas voltadas para a
educação infantil, com base na concepção de educação como
política pública, projeto de governo sob responsabilidade do
Estado e direito de todos. A partir do referencial analítico de
políticas desenvolvido por Roger Dale, concentramos nossas
análises nos textos de diferentes documentos produzidos,
sobretudo, pela UNESCO e pela UNICEF. O objetivo foi
identificar as indicações desses organismos para a educação
infantil e suas implicações na efetivação da política local.
As análises demonstram que o deslocamento interpretativo
da questão social no contexto latino-americano embasa
a orientação, recorrente nos documentos, de adoção da
educação infantil como estratégia de combate à pobreza
e, desse modo, como uma via para promover a equidade
social. A repercussão de tal indicação nas políticas locais
para a educação infantil, especialmente no que concerne
à universalização desse direito, é alarmante, visto que
as análises apontam um movimento de ampliação de
perspectivas conservadoras e excludentes que acabam
reforçando a segmentação da educação das crianças menores
de 6 anos.

Palavras-chave

Política pública para educação – Educação infantil – Políticas


sociais – Pobreza – Organismos internacionais.

I- Agradecimento especial ao grupo de estudo


e pesquisa sobre educação infantil na América
Latina, principalmente à Profa. Dra. Roselena
Fátima Campos.
II- Universidade da Região de Joinville, Joinville,
SC, Brasil. Contato: rosaniacampos@univille.br

Educ. Pesqui., São Paulo, v. 39, n. 1, p. 195-209, jan./mar. 2013. 195


The international organisms’ directions for national
policies of early childhood education: from the right to
focusing I

Rosânia CamposII

Abstract

The objective of this article is to analyze the discourses


present in documents produced by international organisms
and local governments which direct, above all, the policies
of early childhood education on the basis of a conception of
education as public policy, as government project, under the
responsibility of the State, and as a right for everyone. Based
on the analytical framework of policies developed by Dale
(2004), we focus our analyses on texts of various documents
produced mainly by UNESCO and by UNICEF. The objective
here was that of identifying the directions of these organisms
for early childhood education and their implications for the
actual implementation of local policies. The analysis reveals
that the interpretive shift of social issues observed in the Latin
American context gives support to the direction, recurrent in
the documents, of adopting early childhood education as a
strategy to tackle poverty and, in so doing, promoting social
equity. The repercussions of such directions in local policies
for early childhood education, particularly with respect to the
universalization of this right, are alarming, since the analyses
point to a movement of expansion of conservative and excluding
perspectives that end up reinforcing the segmentation of the
education of children younger than six.

Keywords

Public policy for education – Early childhood education – Social


policies – Poverty – International organisms.

I-Special thanks to the group for study and research


on early childhood education in Latin America,
especially to Prof. Dr. Fatima Campos Roselena.
II- Universidade da Região de Joinville, Joinville,
SC, Brazil. Contact: rosaniacampos@univille.br

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Neste artigo, a partir das indicações pre- sem tomar necessariamente como base o pre-
sentes em documentos oriundos de organismos ceito da ampliação dos direitos sociais. Assim,
internacionais e governamentais, objetivamos a educação ganha uma centralidade estratégi-
analisar as políticas locais1 de educação das ca, associada a uma nova lógica econômica.
crianças pequenas, políticas estas que, segun- Seguindo essa lógica, a educação é proclama-
do nossa pesquisa, apontam a educação infan- da por diferentes organismos e governos, nos
til como estratégia de combate à pobreza e de anos 1990, como eixo da produtividade com
promoção da equidade. Com base na concepção equidade, o que torna necessário, segundo os
de educação infantil como direito de todas as documentos analisados, garantir a oportunida-
crianças e como meio de promover a democra- de de acesso e manter um padrão mínimo de
tização da educação, procuramos tanto discutir qualidade de aprendizagem a fim de promover
as implicações da concepção defendida por or- a equidade pretendida. Essa indicação foi re-
ganismos internacionais para efetivação desse corrente nas recomendações dos organismos
direito no atual contexto, quanto analisar as re- internacionais e das agências financiadoras na
percussões de tais concepções na elaboração e década de 1990.
na execução das políticas voltadas para a edu- Entretanto, como observa Gentili (2005,
cação das crianças menores de 6 anos. p. 41), o termo equidade
Nas últimas décadas, foi notória a emer-
gência das discussões que versam sobre as aparece como uma redefinição do con-
crianças e seus direitos, sendo esse inclusive o ceito de igualdade, substituindo e restrin-
tema de diferentes conferências e reuniões in- gindo o alcance da educação pública, em
ternacionais e regionais. Dentre os direitos aí consonância com o desenvolvimento de
referidos, o direito à educação, sobretudo à edu- políticas focalizadas.
cação infantil, configurou-se como uma ques-
tão fundamental para os governos locais. Esse Dito de outro modo, a equidade não
fato nos instiga a questionar: o que configurou pode ser compreendida como sinônimo de
essa centralidade na criança e na infância? E igualdade; antes, ela se fundamenta na ideia
por que especificamente a educação infantil se de igualdade de oportunidades, ou seja, na ne-
tornou objeto de intervenção? Por que diferen- cessidade de haver condições iguais de acesso
tes organismos internacionais concentraram às oportunidades de realização socioeconô-
vários estudos e indicações aos países em rela- mica para todos os membros de uma comu-
ção a esse nível educativo? Para responder a es- nidade política, ideia esta defendida como o
sas questões, buscamos compreendê-las dentro instrumento mais legítimo para se alcançar a
do contexto de reforma do Estado e da própria justiça social (COSTA; KERSTENETZKY, 2005).
reforma educacional posta em ação a partir da Assim, a partir da lógica da equidade, as de-
década de 1990 na América Latina. sigualdades geradas seriam desigualdades jus-
Nesse sentido, podemos observar que, tas,2 visto que emergiriam num contexto onde
após as reformas estruturais empreendidas nas as distribuições igualitárias de oportunidades
últimas décadas do século XX, as desigualdades estariam presentes. Nesse processo, a educa-
sociais foram ampliadas, gerando tanto um in- ção teria papel fundamental na distribuição de
cremento da pobreza quanto o surgimento dos oportunidades e assim, como já mencionado,
denominados novos pobres. Tal fato obrigou os seria uma indicada estratégia para amenizar as
Estados a buscarem alternativas para contornar disparidades sociais.
a situação e garantir a governabilidade, todavia,
2- Conforme Kerstenetzky (2002, p. 652) “desigualdades justas são
1- Neste texto, quando se faz menção a governos locais e região, trata-se aquelas que, resultando da distribuição igual de liberdades e oportunidades
de referência aos países que compõem a América Latina e o Caribe. (justas), promovem a melhoria da situação dos menos favorecidos”.

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Essa ênfase na educação como estratégia quais podemos citar: Síntesis regional de indi-
de alívio da pobreza e de promoção da equida- cadores de la primera infancia (UNESCO, 2004);
de organiza-se a partir da lógica das políticas Informe de seguimiento de la EPT en el mundo:
redistributivas compensatórias, afastando-se da bases sólidas: atención y educación de la prime-
ideia de políticas redistributivas estruturais. As ra infancia (UNESCO, 2007); Proyecto regional
causas estruturais da pobreza não são atacadas, de educación para América Latina y el Caribe
e o que se fomenta é o desenvolvimento de po- (UNESCO, 2002); Modelo de acompañamiento-
líticas compensatórias focalizadas (CAMPOS, -apoyo, monitoreo y evaluación para América
2008). Em consequência, há uma Latina y el Caribe (UNESCO, 2002); Situação
mundial da infância 2007: mulheres e crianças: o
reorientação da universalidade para a ope- duplo dividendo da igualdade de gênero (UNICEF,
ração de diferentes programas estratégicos 2007); Pobreza infantil en América Latina y el
e compensatórios da assistência focaliza- Caribe (CEPAL; UNICEF, 2010); Metas educativas
da na linha da pobreza segundo diferentes 2021: la educación que queremos para la gene-
“públicos alvo”. (IVO, 2004, p. 59) ración de los Bicentenarios (OEI, 2010).
O ponto comum entre esses documentos
A partir dessa lógica, vários projetos e são suas indicações para a educação das crian-
programas foram iniciados na América Latina e ças, de modo que é possível observar, a partir da
no Caribe, sempre definindo metas e propondo década de 1990, a emergência de novos marcos
ações e orientações para os países. regulatórios para a educação infantil. Já na déca-
É importante destacar que entendemos da de 2000, as análises evidenciam uma indicação
que as orientações dos organismos internacio- crescente da educação infantil como importante
nais e/ou das agências financiadoras não po- estratégia no combate à pobreza. Em outras pa-
dem ser compreendidas como ações diretas do lavras, a educação infantil se torna rapidamente
contexto econômico-político sobre o Estado; uma medida paliativa para aliviar os resultados
antes, são interações complexas em que de políticas econômicas que se fundamentam na
ideia de gastos mínimos na área social.
países diferentes interpretarão este conjunto Outro aspecto também percebido é a in-
de variáveis de formas diferentes, em con- dicação para uma organização da educação das
sonância com as suas tradições de política crianças de 0 a 6 anos segmentada pela idade:
social e educativa, [...] e a sua situação na para os menores de 3 anos, as indicações se pau-
economia mais ampla. (DALE, 1994, p. 116) tam pela lógica de proteção, nutrição e educação
das famílias; diferentemente, para as crianças
Em outras palavras, as orientações pre- maiores de 4 anos, as indicações ainda são pen-
sentes nos diferentes documentos não podem sadas tendo em vista a escolaridade futura. Com
ser estudadas como ações lineares e diretas isso, observamos uma ratificação da antiga dico-
que ocorrem sem resistências ou processos de tomia presente no modelo da creche e da pré-es-
ressignificação. Entretanto, resguardada essa cola, que marcou a educação infantil também no
questão, tais orientações merecem análise, bem Brasil e que sempre foi objeto de críticas por par-
como os novos conceitos introduzidos por meio te de pesquisadores, professores e movimentos
de projetos/planos e agenda. sociais. Essa indicação ganha novos contornos
Assim, a partir do referencial analítico ao considerarmos que recentemente no Brasil foi
de políticas desenvolvido por Roger Dale (1994) aprovada a lei de obrigatoriedade da educação
e denominado agenda globalmente estruturada, para crianças a partir de 4 anos.
estudamos principalmente os documentos pro- Com base nessas considerações, orga-
duzidos pela UNESCO e pela UNICEF, entre os nizamos o presente artigo discutindo, inicial-

198 Rosânia CAMPOS. As indicações dos organismos internacionais para as políticas nacionais de educação infantil:...
mente, como a categoria pobreza passa a ser
definida no contexto atual; em seguida, nos- a existência da marginalidade é entendida,
sa atenção é direcionada para as repercussões pela teoria da modernização, como fenô-
dessa nova concepção de pobreza nas políticas meno transitório que, por um lado, eviden-
sociais. Além disso, o modo como os documen- cia a persistência do tradicional no proces-
tos anunciam a educação infantil a partir des- so de desenvolvimento do moderno e, por
sa nova conceituação é outro ponto de análise. outro, poderia ser resolvido pela assimila-
Finalizamos com algumas considerações e re- ção dos “desajustes” pelo próprio processo
flexões acerca do tema. de modernização. (UGÁ, 2011, p. 128)

Da marginalidade à incapacidade: Seguindo essa teoria, o subdesenvolvi-
conceituação da pobreza na América mento e o desenvolvimento
Latina
eram no fundo a mesma coisa, isto é: mo-
No chamado período desenvolvimentis- mentos constitutivos da mesma realidade
ta, o debate sobre a questão social na América – a economia capitalista industrializada –,
Latina, de acordo com Ugá (2011), organizava- eles só poderiam ser diferenciados median-
-se a partir da discussão sobre a marginalidade. tes critérios quantitativos, os únicos ade-
Isto é, no auge do período desenvolvimentista, quados para situar uma economia neste ou
a questão social dos países periféricos era dis- naquele grau da escala evolutiva. (MARINI,
cutida a partir dos fundamentos do funcionalis- 1994, tradução nossa)
mo, base da teoria da modernização. Seguindo
essa perspectiva, o processo de urbanização Em outras palavras, as teorias desenvol-
e industrialização latino-americano implica- vimentistas concebiam o desenvolvimento e o
va rupturas e desarticulações que repercutiam subdesenvolvimento como níveis de um mesmo
na organização social, gerando desequilíbrios processo. E com base na ideia de escala evolu-
sociais e econômicos. Como consequência, tiva, o subdesenvolvimento era considerado um
deflagrava-se um processo de ajustamento re- estágio anterior ao desenvolvimento. De modo
cíproco que mantinha o todo social integrado. similar, as camadas marginalizadas da socieda-
No entanto, essa nova situação estrutural não é de correspondiam a uma situação transitória,
atingida por todas as partes da sociedade simul- um momento de passagem entre uma sociedade
taneamente, o que justificaria as desigualdades conservadora e retrógrada para uma socieda-
sociais (UGÁ, 2011). de moderna, industrializada e suficiente por si
No caso da América Latina, as análises só para garantir a correção dos desequilíbrios
se pautavam por um dualismo social formado e das desigualdades sociais (MARINI, 1994).
pela coexistência de um setor tradicional, en- Nesse contexto, a industrialização foi a grande
tendido como atrasado, rural, e de um setor tônica da década de 1950, tornando-se a ideo-
moderno marcado pelo progresso, pela indus- logia dominante e a matriz por excelência das
trialização e pela urbanização. Tal perspectiva políticas sociais.
dualista definia o marginal em contraposição No entanto, segundo Carcanholo (2008,
ao integrado, ou seja: os grupos considerados p. 253) o que esse tipo de perspectiva
marginais seriam aqueles em situação de atraso,
exclusão, fora da chamada cultura urbana. E não consegue captar é que desenvolvi-
como tal, sob essa lógica, os setores marginais, mento e subdesenvolvimento são fenôme-
não participantes da população, seriam gradati- nos qualitativamente diferenciados e li-
vamente integrados. Nesse sentido, gados tanto pelo antagonismo como pela

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complementaridade, ou seja, que, embora uma ideia de pobreza (UGÁ, 2011), e tal discurso
sejam situações antagônicas, os dois fe- ganha força na década de 1990, num debate
nômenos pertencem à mesma lógica/dinâ- fortemente influenciado por economistas.
mica de acumulação de capital em escala Nesse novo contexto latino-americano, a
mundial. centralidade das discussões é pautada por duas
preocupações centrais sobre a pobreza, quais
A crise e a estagnação econômica obser- sejam: a necessidade de mensurar a pobreza e
vadas na década seguinte na América Latina de definir medidas para combatê-la. O deba-
acabaram revelando as características perver- te é deslocado da arena política – e, portanto,
sas assumidas pela industrialização. Esse ce- das orientações éticas intrínsecas ao âmbito da
nário exigiu novas teorizações referentes às justiça social – para a esfera da normatividade
questões sociais. Entre as teorias políticas en- técnica. De acordo com o Banco Mundial (1990,
tão desenvolvidas, encontram-se as abordagens p. 27), a pobreza pode ser compreendida como
culturalistas, que enfatizam comportamentos e a “incapacidade de atingir um padrão de vida
incapacidades dos sujeitos em se apropriarem mínimo”. Tal padrão de vida mínimo é avalia-
dos padrões culturais da sociedade moderna. do pelo consumo, e a incapacidade aí referida
Contudo, segundo Ugá (2011), tais teorias não remete a duas questões: oportunidades econô-
superaram o âmbito da perspectiva funcionalis- micas e prestação de serviços sociais. Assim, os
ta, fundamentando-se na concepção de uma so- governos devem dirigir suas ações nesses dois
ciedade dual. E em nenhuma dessas discussões, campos de modo focal (UGÁ, 2004).
no entanto, como destaca Telles (2006), susci- Nessa concepção, o investimento em ca-
tou-se um debate público sobre justiça social e pital humano é um dos meios mais importantes
igualdade evidenciando as iniquidades inscritas para reduzir a pobreza. Ainda de acordo com
na trama social. Pelo contrário, Ugá (2004, p. 59):

a pobreza aparece sempre como sinal do a ideia presente seria, portanto, que, ao
atraso, pesado tributo que o passado legou educar-se mais, o indivíduo torna-se mais
ao presente e que envergonha um país apto a competir com os outros por um em-
que se acostumou a pensar ser o “país do prego melhor no mercado e, consequente-
futuro”. (TELLES, 2006, p. 85) mente, a obter uma renda maior.

Essas concepções transformam a pobreza Em um cenário marcado pelo holocaus-


em “resíduo que escapou à potência civilizadora to social, como diz Borón (2004), governos e
da modernização e que ainda tem que ser cap- organismos internacionais proclamam a neces-
turado e transformado pelo progresso” (TELLES, sidade da realização de um ajuste com rosto hu-
2006, p. 85). Todavia, os anos se passaram e mano (CRONIA et al., 1987, apud CORAGGIO,
a sociedade que se fez moderna e prometeu a 1996). A busca de novas bases de legitimação
modernidade não conseguiu traduzir os direi- e de maior eficácia no enfrentamento da cri-
tos proclamados em parâmetros mais igualitá- se econômica e política na América Latina fez
rios de ação. Nesse processo, observamos que a com que os organismos internacionais se empe-
partir de 1980 as questões sociais da América nhassem na construção de um novo paradigma,
Latina passaram a ser aprofundadas e expan- sustentado na concepção de desenvolvimento
didas, e os discursos foram deslocados a fim de humano e não mais na de desenvolvimento eco-
explicar e compreender o fenômeno, não mais nômico. Nas palavras de Coraggio (1996, p. 22),
se fundamentando na teoria da marginalidade. esse novo paradigma “poderia levar a uma
A questão social passa a ser expressa a partir de uniformização em nível mundial de esquemas

200 Rosânia CAMPOS. As indicações dos organismos internacionais para as políticas nacionais de educação infantil:...
conceituais, sistemas de informações e políti- no sentido de aumentar as capacidades dos
cas”. Exemplifica tal orientação a publicação pobres, para, em um segundo momento,
da CEPAL e da UNESCO, de 1990, intitulada quando estes indivíduos já estiverem capa-
Educação e conhecimento: eixo da transfor- citados, o Estado se tornaria desnecessário.
mação produtiva com equidade. O documento (UGÁ, 2004, p. 60)
explicita princípios e estratégias que poste-
riormente não apenas orientaram as ações Nessa perspectiva, a pobreza é compre-
das comissões internacionais e intergoverna- endida como decorrente de incapacidade indivi-
mentais, mas também fundamentaram dife- dual, sendo os pobres entendidos como sujeitos
rentes projetos e programas,3 sob a coordena- com privação de capacidades básicas, as quais
ção de vários organismos na região. Trata-se, seria função do Estado suprir, isto é, ele deveria
então, de reafirmar a economia de mercado garantir para os pobres serviços sociais básicos,
e apontar para a necessidade de desenvolver pois com mais educação e saúde tais indivíduos
um capitalismo competitivo na região, mas estariam mais capacitados e livres de suas pri-
refuta-se a ideia de competitividade espúria, vações. De acordo com Campos (2012, p. 82),
introduzindo-se a de equidade. Nesse pro- nesse contexto emergem novos discursos sobre
cesso, ganham força as políticas focais com
objetivo de combate à pobreza. Além disso, a “infantilização da pobreza”, associados
como já citado, a educação torna-se foco pri- às estratégias de focalização da educação
vilegiado, sendo apontada como imprescindí- nos chamados segmentos vulneráveis da
vel no rompimento dos ciclos de pobreza e na população, reatualizam antigas práticas de
consolidação da equidade social. educação compensatória, criam novos dis-
É nessa lógica que a educação infantil positivos de controle social sobre as crian-
ganha sua centralidade, em especial, a partir ças e suas famílias, conformando, em sua
de 2000, como chave para expansão das ca- essência, o sentido atual dado Educação
pacidades humanas das pessoas pobres. Isso Infantil na região.
porque, segundo os documentos analisados,
quanto mais cedo a criança é educada, maio- Cresce também a defesa da promoção de
res serão suas oportunidades de desenvol- políticas sociais seletivas e focais, colocando em
vimento psicofísico e social; em outras pa- xeque a concepção de universalidade e valori-
lavras, é fundamental investir na expansão zando o princípio da focalização como dotado de
das capacidades humanas das pessoas pobres. superioridade democrática, uma vez que respeita
Faz-se importante, no entanto, ressaltar que o às individualidades e às diferenças das pessoas.
conceito de capacidade humana, embora seja As repercussões desses discursos são visíveis, so-
mais abrangente do que o de capital humano, bretudo sob o ponto de vista epistemológico, nas
também não pressupõe e tampouco defende a políticas e nos programas voltados para as crian-
existência de um Estado que garanta os direi- ças menores de 3 anos, sendo indicado organizar
tos sociais. Pelo contrário, a defesa é de um esse nível educativo a partir de educação em tem-
Estado caridoso que deverá atuar apenas nos po integral fundamentada, de modo especial, nos
segmentos mais pobres (UGÁ, 2004). Assim, a conhecimentos da neurociência e da psicologia
presença do Estado somente seria necessária cognitiva (CAMPOS, 2012). Além desse aspecto, a
em um primeiro momento, concepção da educação infantil como estratégica
no combate à pobreza resulta em sua concepção
3- Para aprofundar esta discussão é indicado o trabalho intitulado como uma política focal e em uma privatização de
Educação infantil e organismos internacionais: uma análise dos projetos
em curso na América Latina e suas repercussões no contexto nacional. direitos sociais. Nas palavras de Ivo (2003, p. 9),
(CAMPOS, 2008). tais indicações implicam

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reconversão do tratamento da questão so- que versavam sobre desenvolvimento infantil,
cial separada da institucionalidade da pro- relação mãe-bebê, função da educação, neces-
teção social. Isto significa uma clara sepa- sidades emocionais das crianças, aspectos psi-
ração entre proteção e assistência e uma cológicos presentes nos processos de aprendi-
estratégia de desvinculação da assistência zagem, evolução da linguagem humana, entre
enquanto direitos sociais, reconvertendo outros aspectos, conferindo novas definições
questões políticas em questões técnicas. e funções àquelas instituições. Esses estudos,
que alcançaram grande repercussão após a II
Educação infantil no contexto Grande Guerra e que não ocorrem separados de
das políticas focais seu próprio contexto socioeconômico, confe-
riram à educação infantil nos países capitalis-
Sob nossa perspectiva de análise, a edu- tas ocidentais um papel muito específico, haja
cação infantil, principalmente aquela destina- vista que em tais países predominava a defesa
da às crianças menores de 3 anos, encontra-se da família nuclear e da relação mãe-bebê como
em um momento delicado em relação à própria ideais. Estudos predominantemente realizados
consolidação de sua função. As indicações pre- no âmbito da psicologia – provenientes prin-
sentes nos documentos e planos governamen- cipalmente dos Estados Unidos e da Inglaterra
tais revelam um afastamento da concepção de – consideravam a separação ou privação da
educação infantil como um direito social, um criança do convívio diário e constante com a
serviço social de interesse público, um modo mãe como responsável por danos severos no
de democratizar o acesso às formas simbólicas, desenvolvimento infantil.
ao universo dos saberes socialmente construí- Entre outros fatores, a repercussão des-
dos e das grandes obras-primas da humanidade ses discursos contribuiu para a retração da
(LAVAL, 2004). Esse afastamento se revela ain- oferta no atendimento educacional às crianças
da mais grave quando retomamos a origem da pequenas, acentuando ainda mais a marca das
educação infantil em nosso país. instituições de educação infantil como paliati-
No Brasil, a educação da infância sur- vas: um mal necessário, uma alternativa para
ge como uma política assistencial associada uma necessidade circunstancial. Além disso,
ao processo civilizatório que teve por base as tal repercussão colaborou e legitimou ações e
necessidades individuais e não coletivas, evi- planos governamentais que colocaram a edu-
denciando as responsabilidades individuais e cação infantil à margem dos sistemas educa-
não a questão do direito social. A concepção de cionais e secundarizados no que se refere aos
educação infantil como estratégia civilizatória e investimentos.
assistencial retira-a da universalidade inclusiva Em vários países, a expansão desse
e acaba por conferir-lhe um papel de compen- serviço só foi retomada no final da década
sar carências, isto é, ela acaba sendo uma forma de 1960 e no início da década de 1970, sen-
de agir sobre os efeitos da pobreza, mas não do especialmente fomentada pelas “reivin-
sobre suas causas. dicações e propostas de movimentos sociais
Essa concepção é ratificada por polí- urbanos, entre eles o movimento feminista”
ticas sociais e estratégias governamentais ao (ROSEMBERG, 1995, p. 92). No Brasil, a ex-
longo do século XX, resultando na atribuição, pansão observada nos anos de 1970 deu-se no
às instituições de educação infantil, de um ca- âmbito do governo militar, mas não a partir
ráter de provisoriedade emergencial ou, ainda, do princípio da universalidade de “conotação
de substitutas temporárias da figura materna. eminentemente pública, cidadã e igualitária/
No campo cientifico, tal período histórico foi equânime” (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 107);
marcado pela ascensão de estudos e pesquisas antes, tal expansão fez parte das estratégias

202 Rosânia CAMPOS. As indicações dos organismos internacionais para as políticas nacionais de educação infantil:...
governamentais de obtenção de consenso, pela termos de políticas públicas, essa ampliação do
via do discurso de atenção aos carentes. atendimento ficou muito mais incorporada às
Difundia-se então, não apenas no Brasil, políticas assistenciais do que às educativas. Na
mas também na América Latina, a ideia de contestação dessas iniciativas, os movimentos
mudança social via educação, delegando-se reivindicatórios passaram a defender a amplia-
à educação infantil o papel de compensar as ção de vagas para educação das crianças de 0 a
carências culturais das crianças pobres e, as- 6 anos, com base no direito universal à educa-
sim, criar condições de acesso às oportunidades ção (HADDAD, 2006).
educativas, promovendo a equalização social. Em consonância com a crescente consci-
Desse modo, as instituições de educação infan- ência social acerca da educação infantil como
til, por criarem condições para o futuro suces- direito das crianças, estudos e pesquisas avan-
so escolar, serviriam de ponte para atravessar çaram também na perspectiva de afirmação da
as diferenças existentes entre as classes sociais especificidade dos processos educativos desti-
(KRAMER, 1995). nados a esse nível de ensino. Desse modo, re-
Data desse período, segundo Rosemberg pensar a educação das crianças pequenas em
(2001), a entrada de organizações internacionais espaços coletivos tornou-se um desafio tam-
como a UNESCO e a UNICEF no âmbito da edu- bém para pesquisadores e estudiosos da área.
cação infantil. Sua inserção tanto na América Avanços conceituais e metodológicos possibili-
Latina como em países africanos implicou não taram a construção de um conjunto de conhe-
apenas incentivos e políticas de indução à ex- cimentos que propiciaram o estabelecimento
pansão desse nível de atendimento educacional de rupturas com uma concepção de educação
via instituições não-formais, mas também uma infantil antecipatória ou preparatória à esco-
mudança no modus operandi desses organis- larização obrigatória, ou ainda como compen-
mos, que ampliaram seu raio de atuação para satória das carências culturais. Todavia, essa
além do tradicional binômio saúde-nutrição, tarefa não tem sido fácil, na medida em que
envolvendo-se em projetos educativos destina- implica rupturas também em outros universos,
dos à infância e à juventude. por exemplo, no papel da mulher e sua função
É importante registrar também que a ex- como mãe; no próprio papel do Estado, que de-
pansão da educação infantil no Brasil, pautada verá assumir a tarefa; e na concepção de infân-
tanto em uma perspectiva política de compensar cia e de criança, que deixa de ser reconhecida
desigualdades sociais, quanto na representação por suas faltas e passa a ser defendida como
da criança e da infância pobre como carentes sujeito de direitos.
ou privadas culturalmente, não apenas produ- Tal mudança de conceber a infância é
ziu desdobramentos no modelo de expansão também observada na concepção da função da
adotado – “lidar pobremente com a pobreza” educação infantil, a qual, de forma ascendente,
(FRANCO, 1995, p. 179) –, mas também indu- tem sido reconhecida por estudos e pesquisas
ziu a um tipo e um modo de organização das como um espaço coletivo educativo que deve
instituições, bem como influenciou nas práti- garantir, de acordo com Faria (2000, p. 75):
cas educativas que tiveram como destinatários
as crianças pequenas. Prevaleceram modos de a) o direito à infância sem antecipar a esco-
atendimentos organizados a partir de baixos laridade do ensino fundamental (no entan-
custos, com transferência de responsabilidades to, sem esquecer da necessidade de levar em
e de execução de ações para as comunidades, o conta a continuidade destes segmentos de
que resultou em instituições com baixa quali- educação das crianças principalmente da-
dade e com baixo potencial para um desenvol- quelas de 0 a 10 anos); b) um ambiente edu-
vimento integral e adequado das crianças. Em cativo que contemple a indissociabilidade

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do cuidado/educação das crianças peque- de dependência, segregação, exploração
nas; c) o respeito aos direitos fundamentais e pobreza que as afetam parecem não só
das crianças. mais visíveis, como também maiores em
variedade e extensão. (MUÑOZ, 2006, p.
Seguindo esse raciocínio, a educação das 64, tradução nossa)
crianças em instituições precisa ser organizada
não para o individualismo, o conformismo e a Conceber as crianças como sujeitos
submissão; pelo contrário, necessitamos supe- sociais concretos e as problemáticas que
rar a dupla alienação da infância e garantir o constituem a infância na contemporaneidade
direito das crianças de serem crianças, de des- como resultantes de determinações sociais,
cobrir e conhecer o mundo por meio de brinca- econômicas, políticas e culturais historica-
deiras, atividades, trocas e, enfim, por meio das mente construídas leva-nos a postular que
mais variadas relações com adultos, objetos e a defesa de sua educação como meio para
demais crianças (FARIA, 2000). garantir sua educabilidade posterior e, assim,
Ao afirmarmos a educação infantil como como mediação necessária para a ruptura do
um direito de todas as crianças, independente- chamado ciclo vicioso da pobreza constitui-
mente de idade, classe econômica ou período -se em um discurso de cunho ideológico que
escolar que frequentam, colocamo-nos na pers- tanto mantém elementos das antigas práticas
pectiva de uma superação da visão assisten- políticas assistenciais e filantrópicas, quan-
cial historicamente vinculada a esse segmento to lança mão de dispositivos de legitimação
educativo, aquela que com arrogância “humi- calcados nas ideias de direito e justiça social.
lha para depois oferecer o atendimento como As indicações presentes nos documentos se
dádiva, como favor aos poucos selecionados pautam, sobretudo, pela lógica assistencial,
para o receber” (KUHLMANN JÚNIOR, 2000, p. paliativa e residual, abstendo-se da possibi-
54). Assim compreendida, a educação infantil lidade de intervir no nível das estruturas que
torna-se uma tarefa pública socialmente com- geram essas disparidades entre as classes so-
partilhada, que se ciais (MUÑOZ, 2006).
Tendo como pressuposto essas conside-
reflecte em políticas públicas que respei- rações, entendemos que urge recolocar o de-
tem os direitos das crianças e associam-se, bate referente à função da educação infantil
frequentemente, às políticas sociais volta- no campo da política, de modo que o Estado,
das para a família. (ROCHA, 2002, p. 68) como sujeito político, tenha seu papel reafir-
mado como responsável e mediador para que a
Não obstante, tal reconhecimento da es- relação entre direitos e justiça social se estabe-
pecificidade ou particularidade social da infân- leça. Isto é: faz-se necessário discutir a difusão
cia e as diversas leis e declarações em favor de de políticas sociais seletivas e/ou focalizadas,
seus direitos não se traduziram em sinônimo de bem como a lógica que fundamenta a ideia de
uniformidade ou garantia de boas condições de que a educação infantil, se não pode atender
vida a todas as crianças. Esse aparente descom- a todos, pelo menos deve atender àqueles que
passo entre o proclamado e o efetivado é visível precisam mais. Para além desse aspecto, outro
quando observamos que, se fato que nos chama atenção é a significativa
segmentação que podemos observar no inves-
por um lado, as crianças têm ganho visi- timento público em relação ao atendimento
bilidade na presença pública e conseguido das crianças menores de 6 anos, o que evi-
lugar na agenda das preocupações políti- dencia ainda mais a perspectiva focal que está
cas e sociais, de outra parte, os problemas sendo dada a essa política.

204 Rosânia CAMPOS. As indicações dos organismos internacionais para as políticas nacionais de educação infantil:...
Segundo Campos (2012), é visível a crianças pequenas, a provisão de estimu-
crescente institucionalização da educação in- lação variada, o apoio às famílias para
fantil em nossa região, decorrente tanto das que atendam às necessidades de desen-
obrigações assumidas pelos chefes de Estado a volvimento e de educação de seus filhos,
partir dos documentos de que são signatários, e a incorporação progressiva das crian-
quanto da própria pressão social. Entretanto, ças em situações educativas organizadas
ainda de acordo com a autora, a responsabi- que contribuam para sua maturidade e
lidade pública é mais visível nos segmentos aprendizagem. (OEI, 2010, p. 98, tradu-
etários de 4 e 5 anos, esquivando-se do aten- ção nossa)
dimento às crianças menores de 3 anos. Essa
observação pode ser verificada nos dados de Essa dicotomia presente nas indicações
atendimento, os quais evidenciam uma apro- e o reforço na necessidade de serem ações,
ximação com a universalização da educação sobretudo, voltadas para as crianças pobres
de 4 e 5 anos e um crescimento pífio no seg- reforçam o papel da educação infantil como
mento de 0 a 3 anos. Soma-se a esses dados estratégia focalizada para o combate à pobre-
o recorte da obrigatoriedade da educação na za. Na definição de dois objetivos distintos
América Latina e recentemente no Brasil: dos para a educação infantil – um para as crian-
dezessete países latino-americanos, dois não ças menores de 3 anos, outro para as crianças
possuem a educação infantil como obrigatória; de 4 e 5 anos –, observamos um desvio do
em quatro, essa obrigatoriedade é iniciada aos compromisso da política social para a satis-
3 anos; e, nos demais, a exemplo do Brasil, a fação das necessidades sociais e a ênfase na
obrigatoriedade ocorre a partir de 4 ou 5 anos “adoção de soluções técnicas e pontuais, ti-
(CAMPOS, 2012). das como inovadoras, aparentemente neutras
A centralidade nos anos mais próxi- e facilmente controláveis” (PEREIRA; STEIN,
mos da escolaridade é justificada pela práti- 2010, p. 106). Sob a égide da equidade, tal fo-
ca focalista que se fundamenta na lógica da calização afasta o debate relativo à justiça e
fragmentação e do curto prazo, pois entende- à igualdade, de modo que a repercussão para
-se que a antecipação da entrada das crianças a educação infantil é no perigoso recrudesci-
na educação infantil garantirá maior sucesso mento de antigas práticas e formas de orga-
em seu processo escolar futuro. Nas palavras nização da área.
do Banco Mundial (1990), assim se aumenta Consideramos, ainda, que a universa-
o capital humano, sobretudo o dos pobres, lização do direito, quando subjugada à lógica
oportunizando que estes possam competir com da focalização, produz um efeito perverso, pois
outros por empregos melhores no mercado. De acaba por incluir excluindo, ou seja, por meio
modo similar, as indicações para as crianças da disjunção entre quantidade e qualidade (ex-
menores de 3 anos referem-se a ações voltadas pansão sem qualidade), e também do encolhi-
para a estimulação cognitiva, como afirma o mento do direito de outros, no caso das crian-
documento final das Metas educativas 2021 ças de 0 a 3 anos. Em outras palavras, segundo
(OEI, 2010, p. 98, tradução nossa): “o desen- Campos (2012, p. 99), a adoção desse tipo de
volvimento cerebral dos primeiros anos afeta estratégia acaba por
tanto a saúde mental e física, quanto o com-
portamento pelo resto da vida”. inaugurar novas formas de segmentação e
Ainda segundo esse documento: de focalização de políticas, que longe de
distribuir com “equidade” as “oportunida-
É imprescindível que se garantam as con- des educacionais”, criam novas formas de
dições básicas de alimentação e saúde das discriminação e de subalternização.

Educ. Pesqui., São Paulo, v. 39, n. 1, p. 195-209, jan./mar. 2013. 205


Considerações finais entre o proclamado e o efetivado. Ao mesmo
tempo, a análise dos documentos derivados de
Ao empreendermos a análise dos docu- tais reuniões e conferências mostra que a con-
mentos provenientes de organismos interna- cepção preponderante é da educação infantil
cionais em ação na região, pudemos observar como uma boa opção paliativa para aliviar os
inúmeras indicações e/ou orientações para a resultados de políticas econômicas que se fun-
educação das crianças pequenas na América damentam na ideia de gastos mínimos na área
Latina. Entretanto, é importante destacar, como social (CAMPOS, 2008).
já o fizemos anteriormente, que as orientações Outro aspecto comum observado nas in-
indicadas pelos organismos internacionais, se- dicações para a organização da educação das
gundo entendemos, vão sendo apropriadas pe- crianças de 0 a 6 anos é a já mencionada seg-
los Estados e incorporadas nas políticas edu- mentação pela idade, que acaba por ratificar a
cativas locais, num processo que não ocorre antiga dicotomia presente no modelo da creche
de maneira linear, direta e sem a participação e da pré-escola.
estatal. De igual modo, compreendemos que Para além disso, a ideia de focalização
mesmo que seja possível observar uma mudan- das ações do Estado – justificada pela lógica da
ça nos papéis do Estado nas últimas décadas seletividade dos gastos sociais – a fim de garan-
como consequência das reformas estruturais tir que os subsídios públicos cheguem aos cida-
implantadas, essa mudança não pode ser consi- dãos necessitados acaba por suplantar o direito
derada como sinônimo de perda de força ou de- de todas as crianças à educação infantil. Dito
saparecimento de sua ação. Pelo contrário, sob de outro modo, o direito social é convertido
nossa perspectiva de análise, o Estado, continua em uma prestação individualizada, não com-
presente em sua função reguladora em determi- pondo a esfera das políticas públicas que pos-
nadas áreas, como a educação, e em seu papel suem como pressuposto o atendimento a todas
fundamental na mediação exigida para a con- as pessoas, inclusive aos grupos vulneráveis. O
solidação do processo de globalização. Dessa termo aí utilizado, inclusive, não é equivalente
forma, faz-se necessário compreender dialeti- a preferencial ou exclusivo. Assim, o poder pú-
camente a relação entre as indicações dos or- blico, que deveria organizar sistemas adequa-
ganismos internacionais e a apropriação destas dos para garantir a participação de todos nos
pelos governos locais, e não simplesmente con- bens da coletividade e uma melhor distribui-
ceber esse processo como uma mera submissão ção desses bens – princípio a partir do qual as
dos governos locais aos ditames das grandes políticas públicas são forjadas –, volta-se para
potências econômicas. o desenvolvimento de diferentes programas
A partir dessa perspectiva de análise, de- estratégicos e compensatórios da assistência
senvolvemos o presente trabalho e observamos focalizada. Desse modo, em nome da inclusão
que, como discutido no início do texto, em es- social, do alívio da pobreza, da maior eficácia
pecial na última década do século XX, a criança e eficiência das ações estatais, observamos a
e seus direitos começaram a figurar como tema emergência de uma nova segmentação social
em diferentes conferências e reuniões inter- que resulta, ao final, em exclusão justamente
nacionais e regionais. Em todas essas ações, o da população que, de acordo com os discursos
direito à educação sempre se configurou como oficiais, deveria ser incluída na sociedade. De
imprescindível. No entanto, quando analisamos acordo com o que discutimos, as políticas focais
a evolução das matrículas nos últimos anos, não oportunizam aos sujeitos integração efetiva
observamos que as metas estipuladas em dife- na sociedade; pelo contrário, acabam reforçan-
rentes reuniões e documentos estão longe de do a assistência, no sentido mais tradicional, e
serem atingidas, o que evidencia uma distância mantendo tal população na dependência.

206 Rosânia CAMPOS. As indicações dos organismos internacionais para as políticas nacionais de educação infantil:...
De acordo com Pereira e Stein (2010, p. 116), ro setor, subvencionado com recursos públi-
esse tipo de política não é e nunca foi caminho de cos, mas agora não mais de assistência e sim
inclusão social, uma vez que tem como de educação. No entanto, ainda se segue uma
lógica fortemente marcada pela seletividade e
principal objetivo excluir e manter excluído pela segregação, uma vez que a defesa do di-
o máximo possível de demandantes da reito universal das crianças à educação infantil
proteção do Estado para aliviar as despesas é acompanhada pela discussão da necessidade
governamentais como áreas consideradas de se atender, senão a todos, pelo menos àque-
“improdutivas”. les que precisam mais. Temos hoje no país, tal
como procuramos evidenciar, um projeto de
As ações focais não têm o poder de al- educação infantil pública e gratuita fomentado
terar as relações sociais estabelecidas, nem se pelas inúmeras iniciativas internacionais e per-
propõem a fazê-lo. Pelo contrário, elas reforçam passado pela necessidade de restringir o direito
antigas relações de clientelismo, conforman- às crianças mais pobres, tendo em vista a dis-
do os beneficiados em sujeitos de gratidão, e ponibilização de recursos do Estado.
substituem o acesso universal – direitos sociais, Esse cenário, associado à concepção de
bens públicos – pelo acesso seletivo, o qual educação como forte estratégia de combate à
possibilita determinar tanto quem irá receber, pobreza, incorre em sérios riscos, assim como
quanto quem irá ser o provedor dos benefícios evidencia um equívoco: o da concepção de po-
(CAMPOS, 2008). breza como
Assim, entendemos que os avanços ob-
servados nas políticas destinadas à educação fruto de circunstâncias que afetam deter-
das crianças pequenas – sobretudo o reconhe- minados indivíduos (ou famílias) desprovi-
cimento desse nível educativo como direito – dos de recursos que o qualifiquem para o
são frágeis e que muitas das conquistas – como mercado de trabalho. (TELLES, 1993, p. 13)
a unicidade entre creche e pré-escola – ainda
não foram consolidadas. A esse fato somam-se A pobreza não é apenas indicativo de ca-
aspectos como: as indicações dos organismos rências, mas, antes, indicativo de uma condição
internacionais; a pressão social por abertura de de privação de direitos que acaba por definir e
mais vagas na educação infantil; a obrigatorie- formar modelos de socialização (TELLES, 1993).
dade da educação a partir de 4 anos; a indica- Assim, discutir a educação infantil
ção no Plano Nacional de Educação (BRASIL, como direito é retomar conceitos esvaziados
2011), em sua estratégia 1.4 para e/ou ressignificados, como o de cidadania.
Nesse sentido, é mister lembrar que cidada-
estimular a oferta de matriculas gratuitas nia social, “em sua essência, sempre esteve
em creches por meio de concessão de relacionada à garantia de direitos e não com
certificação de entidade beneficente de programas compensatórios” (UGÁ, 2004, p.
assistência social na educação. 61). Entender a educação infantil por essa
perspectiva é reivindicar um direito de todas
Considerando tais aspectos em conjunto, as crianças, independentemente de sua renda,
podemos vislumbrar a possibilidade de entrar- direito que deve ser garantido simplesmente
mos em um novo ciclo expansivo, via tercei- pelo fato de serem cidadãos.

Educ. Pesqui., São Paulo, v. 39, n. 1, p. 195-209, jan./mar. 2013. 207


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Recebido em: 23.06.2012

Aprovado em: 21.08.2012

Rosânia Campos é doutora em Educação, professora do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade da


Região de Joinville (UNIVILLE), em Santa Catarina.

Educ. Pesqui., São Paulo, v. 39, n. 1, p. 195-209, jan./mar. 2013. 209