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Diretoria de Economia e Finanças da Aeronáutica

Subdiretoria de Contratos e Convênios


Divisão de Licitações e Contratos

FISCALIZAÇÃO DE
CONTRATOS
Aspectos Gerais
Unidade 3
SUMÁRIO

Sumário
Introdução ________________________________________________________________________________________________________ 2
Do acompanhamento e da fiscalização _______________________________________________________________________ 3
Dos Tipos de Fiscalização ______________________________________________________________________________________ 7
Da Designação da Fiscalização______________________________________________________________________________ 10
Do Fiscal substituto ____________________________________________________________________________________________ 14
Da Responsabilidade e da Responsabilização da Fiscalização _________________________________________ 16
Da reunião inicial do contrato ________________________________________________________________________________ 24
Da comunicação com a contratada __________________________________________________________________________ 27
Registro próprio da Fiscalização _____________________________________________________________________________ 30
Da Obrigação de prestar contas _____________________________________________________________________________ 37
Da participação da Fiscalização na Etapa de Planejamento _____________________________________________ 41
Da participação da Fiscalização na atualização e na elaboração do Mapa de Riscos _______________ 44
Dos assuntos que extrapolam a competência da Fiscalização __________________________________________ 48
Conclusão ______________________________________________________________________________________________________ 50

1
INTRODUÇÃO

Introdução

Olá, prezados Instruendos!

Como tem sido esse tempo de aprendizado no mundo das contratações


públicas?

Espero que esteja sendo proveitoso para todos, pois o objetivo desta
capacitação é oferecer a vocês segurança para atuar. Segurança esta que só virá
com estudo e experiência prática.

Desta forma, daremos continuidade ao curso trazendo aspectos gerais


acerca da fiscalização de contratos administrativos, deixando destacado que nosso
foco são os contratos de aquisição de bens e de prestação de serviços.

Junto com a previsão legal dos diversos assuntos a serem tratados,


traremos, também, os normativos correlatos do COMAER e a jurisprudência do
TCU, além de vídeos acessórios que elucidam melhor os temas ora tratados.

Em diversos momentos, no decorrer desta unidade traremos como base o


conteúdo da IN nº 05/2017, que trata especificamente da contratação de serviços
sob o regime de execução indireta. Vale ressaltar que, atualmente, não existe
norma específica que trate da fiscalização nos contratos de aquisição de bens,
além da própria lei nº 8.666/93, mesmo assim, sem muitos detalhes.

O novo Manual Eletrônico de Contratações Públicas do COMAER,


publicado no BCA nº 062, de 20 de abril de 2020, traz orientações mais práticas
quanto à fase de gestão contratual, incluindo a fiscalização, o recebimento e as
alterações contratuais propriamente ditas. O referido Manual pode ser encontrado
na página INTRAER da DIREF no caminho: >serviços> Manuais.

Estão prontos? Então vamos começar!!

2
DO ACOMPANHAMENTO E DA FISCALIZAÇÃO

Do acompanhamento e da fiscalização

Antes de iniciar o conteúdo da unidade, é muito importante entendermos


que o papel da fiscalização (em sentido amplo) é acompanhar e fiscalizar os
contratos assinados pela Administração Pública.
Ele é o representante da Administração naquele acordo e o alcance dos
objetivos definidos na fase de planejamento da contratação depende, em grande
parte, da atuação deste fiscal.

De acordo com o art. 67 da Lei nº 8.666/93:

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada


por um representante da Administração especialmente designado,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes a essa atribuição.

De acordo com art. 39 da IN nº 05/2017, que trata dos serviços sob o


regime de execução indireta:

Art. 39. As atividades de gestão e fiscalização da execução contratual são


o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos
resultados previstos pela Administração para os serviços contratados,
verificar a regularidade das obrigações previdenciárias, fiscais e
trabalhistas, bem como prestar apoio à instrução processual e o
encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos para
a formalização dos procedimentos relativos a repactuação, alteração,
reequilíbrio, prorrogação, pagamento, eventual aplicação de sanções,
extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o
cumprimento das cláusulas avençadas e a solução de problemas relativos
ao objeto.

Ainda de acordo com art. 47 da IN nº 05/2017, a execução dos contratos


deverá ser acompanhada e fiscalizada por meio de instrumentos de controle que
compreendam a mensuração dos seguintes aspectos, quando for o caso:

I - os resultados alcançados em relação ao contratado, com a verificação


dos prazos de execução e da qualidade demandada;

3
DO ACOMPANHAMENTO E DA FISCALIZAÇÃO

II - os recursos humanos empregados em função da quantidade e da


formação profissional exigidas;

III - a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados;

IV - a adequação dos serviços prestados à rotina de execução estabelecida;

V - o cumprimento das demais obrigações decorrentes do contrato; e

VI - a satisfação do público usuário.

A referida instrução traz, ainda, o conceito de INSTRUMENTO DE


MEDIÇÃO DE RESULTADO (IMR) que é o mecanismo que define, em bases
compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis
esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de
pagamento.

Caso a Administração opte por utilizar este instrumento em suas


contratações, o acompanhamento deve ser feito com ainda mais cautela, visto que
o não cumprimento dos parâmetros objetivos previstos no edital da licitação pode
ensejar glosa no valor mensal devido à contratada.

Não detalharemos este mecanismo em nosso curso, mas aqueles que se


interessarem em conhecê-lo melhor e entender seu funcionamento na prática,
poderá acessar o Manual Eletrônico de Contratações Publicas do Comando da
Aeronáutica.

Abaixo temos trecho de acórdão do TCU que trata sobre responsabilidades


do fiscal no acompanhamento e fiscalização do contrato:

É dever do gestor público responsável pela condução


e fiscalização de contrato administrativo a adoção de
providências tempestivas a fim de suspender pagamentos ao
primeiro sinal de incompatibilidade entre os produtos e

4
DO ACOMPANHAMENTO E DA FISCALIZAÇÃO

serviços entregues pelo contratado e o objeto do contrato,


cabendo-lhe ainda propor a formalização de alterações
qualitativas quando de interesse da Administração, ou a
rescisão da avença.

No tocante à execução de contratos, com valores


significativos, sem a designação de representante da
Administração para o seu acompanhamento e a sua
fiscalização, da mesma forma não há como acatar os
argumentos aduzidos, os quais se restringem a noticiar a
Acórdão
adoção de medidas saneadoras. A falha ostenta gravidade, eis
540/2008 que, além de afronta à legislação pertinente, evidencia incúria
Plenário-TCU no trato com recursos públicos, eis que expõe a Administração
a riscos desnecessários com a eventual má-execução dos
contratos. Somente por meio do acompanhamento e da
fiscalização da execução do contrato, tem a Administração
oportunidade de verificar tempestivamente o cumprimento, por
parte do contratado, das obrigações acordadas e impor a
adoção de medidas corretivas no tempo oportuno, caso sejam
identificadas falhas na implementação do ajuste. Trata-se de
dever da Administração, ao qual não pode se furtar de
exercer.[...]
No escólio de Marçal Justen Filho (op. cit., p.563) :
'O regime de direito administrativo atribui à Administração o
poder-dever de fiscalizar a execução do contrato (art. 58, III) .
Compete à Administração designar um agente seu para
acompanhar diretamente a atividade do outro contratante. O
dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a
fiscalização pela Administração não é mera faculdade
assegurada a ela. Trata-se de um dever, a ser exercitado para
melhor realizar o interesse público. Parte-se do pressuposto,
inclusive, de que a fiscalização induz o contratado a executar
de modo mais perfeito os deveres a ele impostos'.
Na mesma linha, Lucas Rocha Furtado assevera (op. cit., p.
298) :
'Ao se examinar a fiscalização da execução do contrato, deve
ser enfatizada outra distinção existente entre os contratos
administrativos e os contratos celebrados no âmbito do direito
privado. Neste último, como regra, incumbe às partes verificar
se a outra cumpriu o resultado esperado, se o objeto contratual
foi de fato cumprido. Interessa aos contratos de direito privado
basicamente a obtenção do resultado esperado. No âmbito
dos contratos administrativos, ao contrário, a Administração
terá não apenas o direito, mas igualmente o dever de
acompanhar a perfeita execução do contrato. Fala-se, assim,
em poder-dever da Administração de promover a devida
fiscalização da execução do contrato.

5
DO ACOMPANHAMENTO E DA FISCALIZAÇÃO

Em decorrência da supremacia do interesse público, não pode


a Administração assumir posição passiva e aguardar que o
contratado cumpra todas as suas obrigações contratuais. Não
pode a Administração esperar o fim do termo do contrato para
verificar se seu objetivo foi efetivamente alcançado, se seu
objeto foi cumprido. Durante a própria execução do contrato
deverá ser verificado se o contratado está cumprindo todas as
etapas e fases do contrato. Essa forma de agir preventiva
apenas benefícios traz para a Administração'.
Acórdão:
9.3.1. observe o disposto no art. 67 da Lei n.° 8.666/1993, que
determina que a execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes;

Após este breve esclarecimento do papel da fiscalização, em sentido amplo,


trataremos dos tipos de fiscalização existentes, de acordo com sua natureza.

6
DOS TIPOS DE FISCALIZAÇÃO

Dos Tipos de Fiscalização


A depender do tipo da contratação, a fiscalização se dará por meio de um
único servidor, comissão ou equipe composta de gestor e fiscais de contrato.

Veremos mais detalhes sobre a competência de cada um destes


personagens na Unidade 4. Neste momento, o objetivo é que você compreenda
que cada tipo de contratação, a depender de sua natureza, possui legislação
própria a ser seguida e, por isso, não podemos generalizar alguns conceitos.

Desta forma, no âmbito do COMAER, esta distinção foi feita da seguinte


forma:

a) Contratos de aquisição de bens;


b) Contratos de serviços sob o regime de execução indireta, com e sem
dedicação exclusiva de mão de obra;
c) Obras e serviços de engenharia;
d) Contratos de tecnologia da Informação; e
e) Contratos de utilização de bens imóveis da União.

AQUISIÇÃO DE BENS

A composição da comissão de fiscalização dos contratos de aquisição de


bens, deverá ocorrer conforme previsto abaixo:
a) comissão composta por, no mínimo, 3 (três) membros: quando o valor
da contratação for igual ou superior a R$ 176.000,00 (alínea “a” do Inc.
II do art. 23 da Lei nº 8.666/93); e
b) agente designado, quando o valor da contratação for inferior a R$
176.000,00 (alínea “a” do Inc. II do art. 23 da Lei nº 8.666/93), desde
que este reúna os atributos necessários à avaliação criteriosa do
objeto.

7
DOS TIPOS DE FISCALIZAÇÃO

PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

A composição da fiscalização dos contratos de serviços sob o regime de


execução indireta, com ou sem dedicação exclusiva de mão-de-obra,
independentemente de valor, deverá seguir o previsto na Instrução Normativa MP
nº 5/2017, conforme abaixo:
a) gestor do contrato;
b) fiscal técnico;
c) fiscal administrativo, obrigatório apenas nos contratos com dedicação
exclusiva de mão de obra;
d) fiscal setorial, quando couber; e
e) fiscalização pelo público usuário, quando couber.
O papel de cada um destes agentes já foi abordado de forma sucinta na
Unidade 1 e será revisto na Unidade 4, de acordo com conceitos e explicações da
IN nº 05/2017.

O nível de detalhamento da composição da fiscalização, trazido pela IN nº


05/2017, até então, só existia nos normativos que tratavam da fiscalização de
contratos de Tecnologia da Informação, ratificando a importância e relevância da
divisão de responsabilidades dentro da fiscalização de um instrumento contratual.

Vale ressaltar que o RADA – Regulamento de Administração da Aeronáutica


(RCA 12-1/2019) já trouxe essas definições em sua última atualização, estando em
fase de atualização em outros tópicos acerca de fiscalização contratual, visando
adequá-lo aos normativos federais mais recentes.

OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

A composição da fiscalização dos contratos de obras e serviços de


engenharia deverá seguir o previsto na ICA 85-16/2017.

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DOS TIPOS DE FISCALIZAÇÃO

SERVIÇOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO – TI

A composição da fiscalização dos contratos de serviços de tecnologia da


informação – TI deverá seguir o previsto na Instrução Normativa SISP nº 1/2019.

UTILIZAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DA UNIÃO

A fiscalização dos contratos de utilização de bens imóveis da União,


previstos na ICA 87-7/2019, poderá ser realizada por comissão de fiscalização
composta por, no mínimo, 3 (três) membros, ou agente designado (fiscal de
contrato), a critério do Ordenador de Despesas signatário do instrumento, levando-
se em consideração a complexidade ou relevância do objeto.

Novamente ratificamos que o foco do presente curso são os contratos de


aquisição de bens e de prestação de serviços.

Feitas estas distinções, passaremos para os procedimentos relacionados à


designação dos fiscais.

9
DA DESIGNAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

Da Designação da Fiscalização
A designação do fiscal deve ocorrer por meio de ato formal:

“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos


em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.2.5. não designação formal de um representante da administração
para acompanhar e fiscalizar os contratos administrativos,
identificada nos ajustes originados dos Contratos de Repasse
0281.568-85/2008, 0281.569-99/2008 e 0335.570-83/2010, o que
afronta o disposto no art. 67 da Lei 8.666/1993.” (Acórdão TCU
99/2013 – Plenário)

No âmbito do COMAER, a competência para designação do Fiscal de


Contrato (de forma ampla) está prevista no RADA (Regulamento de Administração
da Aeronáutica) e na ICA 12-23/2019:

Art 46
§ 1º Quanto à administração em geral, dentre outras atribuições, ao
Agente Diretor incumbe:
“designar Agentes da Administração para, de forma isolada ou em
comissão específica, acompanhar e fiscalizar a execução de
instrumentos contratuais (empenhos, contratos, convênios, acordos,
ajustes, instrumentos congêneres ou outros) firmados pela UG” (Inc.
VII do art. 46 do RCA 12-1/2019).

Compete ao Agente Diretor da UG signatária do termo de contrato ou


instrumento equivalente, entre outras atribuições previstas em
legislação:
a) designar, por meio de Portaria publicada em Boletim Interno, agentes
de seu efetivo qualificados e disponíveis para o exercício das atividades
de, Fiscal (titular e suplente) ou de integrantes de Comissão de
Fiscalização para cada um dos contratos firmados pela UG; e Comissão
de Recebimento. (Item 2.2.1 da ICA 12-23/2019).

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DA DESIGNAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

Como competência do ACI, neste processo de designação, temos:

Art 49
O ACI, além de aferir, de verificar a formalidade, a legalidade, a
correção contábil e a consistência dos controles, tem as suas
atribuições definidas neste Regulamento e complementadas em
legislação pertinente.
§ 1º Quanto à Administração em geral, dentre outras atribuições, ao
Agente de Controle Interno incumbe:
(...)
XXIV - supervisionar, sempre que necessário, e mediante escala
disponibilizada pelo setor de pessoal ou setor específico competente
da OM, a designação de Fiscais para acompanhar os contratos
administrativos pactuados, e que estes recebam orientações gerais e,
eventualmente específicas, preferencialmente, do setor de licitações e
contratos ou equivalente, para desenvolver o encargo atribuído;” (Inc.
XXIV do art. 49 do RCA 12-1/2019).

O militar ou civil designados para a função devem ser informados da


indicação antes de sua publicação no Boletim Interno da Unidade. Neste mesmo
momento devem ser informados de suas futuras atribuições.

É necessário ser considerado, no momento da indicação de servidor, sua


compatibilidade com as atribuições do cargo, a complexidade da fiscalização, o
quantitativo de contratos que o fiscal/ gestor já possui e a sua capacidade para o
desempenho das atividades.

A IN nº 05/2017, aplicada para contratação de serviços sob o regime de


execução indireta, com e sem dedicação de mão de obra exclusiva, traz uma
inovação interessante que é a atribuição das competências de gestor ou fiscal do
contrato ao responsável pela indicação ou conforme previsto em normativo interno,
nos casos de atraso ou falta de indicação, de desligamento ou afastamento
extemporâneo e definitivo do gestor ou fiscais e seus substitutos, até que seja
providenciada a indicação.

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DA DESIGNAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

O encargo de gestor ou fiscal não pode ser recusado pelo militar ou civil,
por não se tratar de ordem ilegal, devendo expor ao superior hierárquico as
deficiências e limitações técnicas que possam impedir o diligente cumprimento do
exercício de suas atribuições, se for o caso. Caso necessário, a Administração
deverá providenciar a qualificação do servidor para o desempenho das atribuições,
conforme a natureza e complexidade do objeto, ou designar outro servidor com a
qualificação requerida.

O que pode existir é a recusa motivada por conflito de interesses, por


exemplo, quando o militar ou civil designado tiver alguma relação de parentesco
com o contratado.

“O fiscal de contrato designado, caso entenda não possuir conhecimento


técnico para exercer suas competências, deve alegar o fato ao seu superior
em tempo hábil, para adoção das medidas pertinentes, sob risco de vir a
responder por eventual prejuízo causado ao erário (art. 67, § 2º, da Lei
8.666/1993).”

“Os responsáveis pela fiscalização de contrato não podem ser designados


em situações que envolvam conflitos de interesse na atividade”

Será facultada a contratação de terceiros para assistir ou subsidiar as


atividades de fiscalização do representante da Administração, desde que
justificada a necessidade de assistência especializada.

O legislador facultou à Administração Pública, nos casos necessários e em


se tratando de informações especializadas que não possam ser supridas pelos
próprios servidores da Administração, contratar terceiros para auxiliar na
fiscalização do contrato. Vale ressaltar que o militar ou civil designado para a
fiscalização não poderá transferir sua responsabilidade ao terceiro contratado.

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DA DESIGNAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

O terceiro contratado também não poderá adotar as providências para a


correção dos problemas surgidos, visto que essa atribuição continua sendo do
fiscal/ gestor do contrato.

Impende registrar que a contratação de terceiros deverá ser,


obrigatoriamente, precedida de licitação.

“É irregular a nomeação de terceiro estranho à Administração para


Acórdão exercer a fiscalização de contratos, porquanto o art. 67 da Lei
8.666/1993 permite a contratação de terceiros para auxiliar o fiscal, mas
124/2020
não para atuar como tal.
Plenário-TCU

Acórdão “A contratação de empresa para auxiliar a Administração na fiscalização


2950/2018 de contratos (art. 67 da Lei 8.666/1993) não retira desta a obrigação do
Plenário-TCU acompanhamento, porquanto a função do terceiro contratado é de
assistência, não de substituição.”

Para complementar este conteúdo, assista a este vídeo que trata da recusa
do agente em assumir o encargo de gestor/ fiscal de contrato.

Por fim, este vídeo traz orientações e dicas práticas para o gestor quando
designado fiscal de um termo de contrato. Vale a pena assistir!!

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DO FISCAL SUBSTITUTO

Do Fiscal substituto
O fiscal substituto atuará como fiscal do contrato nas ausências e nos
impedimentos eventuais e regulamentares do titular.

O gestor ou fiscal e seus substitutos deverão elaborar relatório registrando


as ocorrências sobre a prestação dos serviços referentes ao período de sua
atuação quando do seu desligamento ou afastamento definitivo.

A importância da designação do fiscal substituto logo no início do contrato é


muito importante, pois permite que ele tenha conhecimento do contrato desde o
início, sabendo que, em qualquer impedimento do fiscal titular, ele será o seu
substituto.

Além disso, quando a Administração se preocupa em designar um fiscal


substituto para os seus contratos, ela está evitando um problema de solução de
continuidade que poderá ocorrer caso esta designação precise ser realizada sem
um tempo mínimo de planejamento, podendo ocasionar um lapso temporal sem
que haja fiscal designado para um determinado contrato, fato que não pode
ocorrer na Administração Pública.

Em alguns locais, nos quais não existe a designação de fiscal substituto,


qualquer imprevisto ocorrido com o fiscal titular, que o obrigue a abandonar suas
atribuições repentinamente poderão impactar diretamente a fiscalização do
contrato, prejudicando a contratada e o contratante, podendo vir, até mesmo, a
causar um dano ao Erário.

Essa orientação está carimbada no RADA e deve ser seguida pelos


Ordenadores de Despesas do COMAER:

Art. 89. A gestão das OM, no que tange à execução orçamentária,


financeira, patrimonial e contábil, bem como o gerenciamento de
recursos humanos, materiais, tecnológicos, dentre outros, não sofrem
solução de continuidade, em casos ou circunstâncias que

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DO FISCAL SUBSTITUTO

determinarem ou impuserem a substituição de Agentes da


Administração.
§ 1º Para assegurar que o andamento das atividades administrativas e
gerenciais da OM tenham a continuidade devida, o Comandante
deverá designar substitutos, com o encargo específico de darem
continuidade aos atos, no impedimento de seus titulares, não
caracterizando, estas designações, nas substituições previstas nos
artigos 90 e 91 deste Regulamento, tampouco em delegação de
competência.

“É preciso reconhecer que ao longo da execução contratual poderão


ocorrer determinadas situações que tornem inviável o
acompanhamento por um mesmo servidor. Nesse sentido, o TCU já
determinou que fosse designado um fiscal titular e um fiscal
substituto para cada contrato celebrado pela Administração.

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DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

Da Responsabilidade e da Responsabilização da
Fiscalização

A Lei nº 13.655/2019, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito


Brasileiro, trouxe uma novidade com relação à responsabilização do agente
público:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão


considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as
exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos
dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato,


contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as
circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a
ação do agente.

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a


gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a
administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes do agente.

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na


dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo
fato.”

Confira o Acórdão n º 2973/2019 - Segunda Câmara, relatado pela ministra


Ana Arraes:

"Avaliação da culpa

Acórdão 1 - O Tribunal de Contas avalia o grau de culpa de harmonia com as


2973/2019 circunstâncias do caso, tendo em consideração as competências do
cargo ou a índole das principais funções de cada responsável, o volume
2ª Câmara-TCU e fundos movimentados, o montante material da lesão dos dinheiros ou
valores públicos, o grau de acatamento de eventuais recomendações
do Tribunal e os meios humanos e materiais existentes no serviço,
organismo ou entidade sujeitos à sua jurisdição” (grifo nosso)
34. Observo também que, até pouco tempo, a legislação brasileira era
omissa a respeito dos parâmetros que devem ser considerados na
mensuração da gravidade da conduta inquinada. Com o advento da Lei
13.655/2018, foram incluídas na Lei de Introdução às Normas do Direito

16
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
Brasileiro - LINDB disposições sobre segurança jurídica e eficiência na
criação e aplicação do direito público.
35. Passou-se a exigir dolo ou erro grosseiro para a responsabilização
pessoal do agente público nas esferas administrativa, controladora e
judicial (art. 28) . Ademais, na interpretação das normas de gestão
pública, deverão ser considerados “os obstáculos e as dificuldades reais
do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo” (art. 22,
caput) .
36. Nesse contexto, verifico a existência de indícios de que as condições
de fiscalização da obra eram, de fato, precárias, conforme alegou o
recorrente em várias oportunidades.
37. Em primeiro lugar, as ordens bancárias de concessão de diárias
evidenciam que o responsável se dirigia semanalmente de João Pessoa
para fiscalizar obras nos municípios de Campina Grande, Patos e
Teixeira, executadas concomitantemente pelo TRE/PB. Obviamente,
esse fato não permite que o responsável tenha a sua atenção
integralmente dedicada à fiscalização da obra em tela.
38. Em segundo lugar, o próprio Relatório Final Complementar da
Comissão de Processo Administrativo Disciplinar, de 26/8/2008,
reconheceu a precariedade das condições de fiscalização no âmbito
daquela corte eleitoral. Transcrevo excerto do relatório (peça 15, p. 46) :
“De fato, embora a fiscalização da obra e do contrato estivessem sob a
responsabilidade do indiciado, este, ao que se depreende, não exercia,
com plenitude, as suas funções, muitas das vezes admitindo ou
omitindo-se quando outros firmavam tais documentos. Contudo seria
prematuro afirmar que tal fato deu-se por desleixo, principalmente diante
do grande número de obras em execução e da falta de estruturação do
setor que, naquela oportunidade, não permitiria uma adequada
fiscalização das obras.

MAS O QUE É ERRO GROSSEIRO?

No Acórdão 2.391/2018-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler,


houve entendimento no sentido de associar o erro grosseiro à culpa grave:
(...) Dito isso, é preciso conceituar o que vem a ser erro grosseiro para o
exercício do poder sancionatório desta Corte de Contas. Segundo o
art. 138 do Código Civil, o erro, sem nenhum tipo de qualificação quanto à
sua gravidade, é aquele 'que poderia ser percebido por pessoa de
diligência normal, em face das circunstâncias do negócio' (grifos
acrescidos) . Se ele for substancial, nos termos do art. 139, torna anulável
o negócio jurídico. Se não, pode ser convalidado.

83. Tomando como base esse parâmetro, o erro leve é o que somente
seria percebido e, portanto, evitado por pessoa de diligência
extraordinária, isto é, com grau de atenção acima do normal,
consideradas as circunstâncias do negócio. O erro grosseiro, por sua vez,
é o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do

17
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
normal, ou seja, que seria evitado por pessoa com nível de atenção
aquém do ordinário, consideradas as circunstâncias do negócio. Dito
de outra forma, o erro grosseiro é o que decorreu de uma grave
inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com
culpa grave.

(...)

84. Segundo Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald, 'culpa


grave é caracterizada por uma conduta em que há uma imprudência
ou imperícia extraordinária e inescusável, que consiste na omissão
de um grau mínimo e elementar de diligência que todos observam'
(FARIAS, Cristiano Chaves de. ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito
Civil. São Paulo: Atlas, p. 169) . (grifo nosso)

85. Os aludidos autores invocaram a doutrina de Pontes de Miranda,


segundo a qual a culpa grave é 'a culpa crassa, magna, nímia, que
tanto pode haver no ato positivo como no negativo, a culpa que
denuncia descaso, temeridade, falta de cuidados indispensáveis'.
(PONTES DE MIRANDA. Tratado de direito privado, t. XXIII. Rio de
Janeiro: Borsoi, 1971, p. 72) . (grifo nosso)

Conforme Mandado de Segurança 24.631/DF/STF, de relatoria do ministro


Joaquim Barbosa, temos a seguinte definição do erro grosseiro:
Conforme já defendíamos em artigo anterior, advogamos que o erro
grosseiro consiste basicamente na inobservância dos mais singelos
deveres objetivos de cuidado, em modalidades graves de imperícia, de
imprudência e de negligência, averiguadas obviamente no caso
concreto. Nesse sentido, oportuno trazer a lição do mestre Pontes de
Miranda a respeito do conceito:

Refere-se a esta modalidade de culpa como “a culpa crassa, magna,


nímia, como se dizia, que tanto pode haver no ato positivo como no
negativo, é a culpa ressaltante, a culpa que denuncia descaso,
temeridade, falta de cuidados indispensáveis. Quem devia conhecer o
alcance do seu ato positivo ou negativo incorre em culpa grave”.

Acórdão “Podem ser citadas as ementas dos Acórdãos 1628/2018-TCU-Plenário,


4048/2020 1689/2019-Plenário, 2681/2019-1ªCâmara, 2860/2018-Plenário,
respectivamente, extraídas da pesquisa de jurisprudência selecionada
desta Corte, verbis:
Plenário-TCU

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DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
A conduta culposa do responsável que foge ao referencial do
‘administrador médio’ utilizado pelo TCU para avaliar a razoabilidade
dos atos submetidos a sua apreciação caracteriza o ‘erro grosseiro’ a
que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro) , incluído pela Lei 13.655/2018.
Para fins do exercício do poder sancionatório do TCU, erro grosseiro é o
que decorreu de grave inobservância do dever de cuidado, isto é, que foi
praticado com culpa grave.
Para fins de responsabilização perante o TCU, pode ser tipificado como
erro grosseiro o descumprimento de regra expressa em instrumento de
convênio. Tal conduta revela nível de atenção aquém ao de uma pessoa
com diligência abaixo do patamar médio, o que configura culpa grave,
passível de multa.
O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro) , incluído pela Lei
13.655/2018, fica configurado quando a conduta do agente público se
distancia daquela que seria esperada do administrador médio, avaliada
no caso concreto.

“A conduta da ex-prefeita pode ser caracterizada como erro grosseiro,


nos termos do art. 28 do decreto 4.657/1942, incluído pela Lei
13.655/2018. Ao autorizar o pagamento por serviços que não haviam
sido executados na integralidade ou em conformidade com as
Acórdão especificações do projeto, sem a devida liquidação da despesa e sem
relatório que atestasse a regularidade dos serviços pelo fiscal do
2699/2019 contrato, a responsável incorreu em culpa, no mínimo, culposa.
É de se esperar que um administrador médio, diante de pagamento de
1ª Câmara-TCU serviços de engenharia, que não seja sua área de formação profissional,
buscaria se cercar de cautelas, em especial com o cumprimento estrito
das regras legais, que neste caso, incluiriam exigir relatório do
engenheiro fiscal da obra que atestasse a integralidade e a regularidade
dos serviços a serem pagos.”

O QUE O RADA TRATA SOBRE RESPONSABILIDADE?

De acordo com o RCA 12-1, temos que os agentes da Administração


possuem a obrigação de zelar pelos princípios da Administração Pública, conforme
abaixo, incluindo os fiscais de contrato:

Art. 281. Os Agentes da Administração são obrigados a zelar pela estrita


observância, entre outros aspectos, principalmente, dos Princípios da
Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade, da Publicidade, da
Transparência, da Eficácia, da Economicidade e da Eficiência no trato dos
assuntos que lhe são afetos:

19
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

I - quanto à legalidade - o administrador público está, em toda sua


atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do
bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar
ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso;
II - quanto à impessoalidade - o administrador público deve objetivar o
interesse público, sendo, em consequência, inadmitido o tratamento
privilegiado aos amigos e o tratamento recrudescido aos inimigos;
III - quanto à moralidade - está necessariamente subordinada à
observância de parâmetros ético-jurídicos, impondo limitações ao
exercício do poder estatal, legitimando o controle jurisdicional de todos os
atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem
pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais;
IV - quanto à publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos - deve ter caráter educativo, informativo ou de
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens
que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos; e
V - quanto à eficiência na Administração Pública - deve concretizar
suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos
positivos ao administrado, analisando a relação custo-benefício, buscando
a excelência de recursos.

Além disso, em caso de irregularidades administrativas, sua apuração se


dará conforme abaixo:
Art. 282. A apuração das irregularidades administrativas será realizada
mediante Sindicância ou Inquérito Policial-Militar.

Art. 283. Aos agentes apontados pelas irregularidades serão assegurados


sempre o Direito da Ampla Defesa e do Contraditório, com os meios e
recursos a ela inerentes, inclusive, mas não necessariamente obrigatório,
contando com a participação de advogado.

Por fim, cita algumas situaçoes nas quais os militares ou civis da Aeronautica,
no exercício de cargo, encargo/comissao ou funçao serao responsabilizados:
Art. 284. O pessoal da Aeronáutica, no exercício das atribuições inerentes
ao cargo, encargo/comissão ou função e no desempenho de qualquer
atividade administrativa, será responsabilizado essencialmente:

I - pela ineficiência na execução dos seus deveres funcionais;


II - pelas consequências da inobservância, por inércia de sua parte, de
disposições legais ou de ordens emanadas de autoridades competentes;

20
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
III - pelas omissões nos seus deveres funcionais;
IV - pelo emprego irregular de bens e de valores públicos, inclusive
daqueles sob sua guarda;
V - pelos compromissos que assumir em nome da OM sem que, para
isso, esteja autorizado;
VI - pelo desempenho incorreto das obrigações decorrentes do exercício
de seu cargo, encargo/comissão ou função;
VII - pelos atos em desconformidade com a legislação e normas internas
que praticar no exercício de seu cargo, encargo/comissão ou função;
VIII - pelas despesas ordenadas sem dotação orçamentária prevista e
aprovada ou em desacordo com a classificação orçamentária devida;
IX - pela constituição e guarda de numerário não contabilizado e
concessão de liberalidades não previstas;
X - pelos erros de cálculo e por outros que resultem em pagamentos ou
recebimentos indevidos;
XI - pela classificação inadequada de registro de receita, de despesa ou
patrimonial, em relação às formalidades básicas exigidas pelas
disposições pertinentes;
XII - pelo cumprimento de ordem de natureza administrativa, ilegal, em
desacordo com as normas ou prejudicial à União, sem a adoção de
medidas acautelatórias de seu alcance e de sua responsabilidade;
(...)
XV - pelo atraso que causar às conferências de escrituração, prestação
de contas, passagem e transmissão de cargo, transmissão de valores e
de bens, remessa de documento às organizações do sistema e
andamento dos processos;
XVI - pela falta de arrecadação de receita pública, quando de sua
competência, bem como pelo pagamento, recolhimento ou remessa de
qualquer importância fora do prazo fixado;
XVII - pela apresentação da escrituração desordenada e desatualizada;
XVIII - pela falta de adoção de medidas adequadas na apuração da
responsabilidade dos agentes e dos gestores;
XIX - pela falta de iniciativa para solucionar casos não previstos, cuja
ação seja de sua alçada e competência;
XX - pelas faltas e irregularidades apuradas nas passagens de cargo,
transmissão de bens, valores e dinheiros, tomadas de contas, prestação
de contas, conferência de escrituração e no recebimento, distribuição,
remessa, inclusão, exclusão ou saída de material;
XXI - pelas irregularidades ou inconsistências na escrituração que lhe
esteja afeta, sem a observância das medidas corretivas aplicáveis; e
XXII - pela ineficiência de sua administração em qualquer cargo,
encargo/comissão ou função.

21
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

Acórdão
”Ao assinar os boletins de medição, ainda que não tenha a
5902/2016 expertise necessária para tanto, assume o subscritor a
responsabilidade em relação aos serviços medidos e por ele
1ª Câmara- liquidados”
TCU

Acórdão “Neste cenário, é relevante a necessidade de os servidores que


1174/2016 atuam em licitações e contratos buscarem seu aperfeiçoamento,
considerando o entendimento do TCU de que a falta de capacitação
Plenário-TCU do agente público não impede sua responsabilização por eventual
prejuízo ao erário”.

“A fiscalização de contratos regidos pela Lei 8.666/1993 é prerrogativa


legal (art. 58, inciso III, e art. 67, da Lei 8.666/1993), relevante e
indispensável à boa gestão dos órgãos e entidades públicas, valoriza o
Acórdão
gasto público e contribui para a eficiência e efetividades de ações
9240/2016 governamentais, e que a negligência de fiscais de contrato designados
pela Administração atrai para si a responsabilidade por eventuais
2ª Câmara-TCU danos que poderiam ser evitados, assim não exime o gestor que
designa pessoa inapta a exercer tal encargo ou não supervisiona
aquele que procede de maneira omissa ou improba.”

RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES SEGUNDO A JURISPRUDÊNCIA DO


TCU

Disponibiliza-se aqui, com caráter complementar, com o intuito de provocar


a curiosidade nos instruendos, um material que trata a teoria e a prática na
responsabilização dos agentes, segundo a jurisprudência do TCU. Um material

22
DA RESPONSABILIDADE E DA
RESPONSABILIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO
riquíssimo composto de 5 apostilas em PDF, idealizadas pelo Instituto Serzedello
Corrêa, acessível neste link.

Vale a pena conferir!!

RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES NO ÂMBITO DO COMAER

A responsabilização dos militares e civis no âmbito do COMAER segue o


preceituado na ICA 174-3, sob responsabilidade do CENCIAR (Centro de Controle
Interno da Aeronáutica).

Vale ressaltar que estes dois últimos tópicos (responsabilização segundo o


TCU e no COMAER) não serão objeto de avaliação, sendo um material
complementar para aqueles que tiverem interesse no assunto.

Disponibiliza-se este vídeo para clarificar ainda mais a responsabilidade do


fiscal diante de suas obrigações frente à condução de um contrato.

Para consolidar esse aprendizado, apresenta-se este vídeo com o tema


“Responsabilização dos fiscais de contrato, ministrado pelo Prof Jorge Ulisses
Jacoby.

Agora que falamos um pouco sobre a responsabilidade e responsabilização


dos fiscais de contrato, trataremos um pouco sobre a reunião inicial do contrato.

23
DA REUNIÃO INICIAL DO CONTRATO

Da reunião inicial do contrato

Após a ciência do fiscal de que foi designado para a fiscalização de um


contrato, bem como a assinatura do termo de contrato, passamos ao passo
seguinte.

O que faço agora?

Não é possível que o fiscal exerça sua função com qualidade se não tiver
consigo os documentos essenciais relacionados ao contrato.

Por isso, deverão receber cópias dos documentos relacionados àquela


contratação pelo seção de contratos da Unidade ou equivalente, a exemplo dos
Estudos Preliminares, do ato convocatório e seus anexos, do contrato, da proposta
da contratada, da garantia, quando houver, e demais documentos indispensáveis à
fiscalização.

De posse de todos esses documentos, o fiscal será convocado para a


reunião inicial do contrato.

A ICA 12-23/2019 traz em seu conteúdo, como competência do Agente de


Controle Interno, realizar uma reunião de iniciação do contrato, conforme abaixo:

Compete ao ACI (titular ou delegado) da UG, Credora ou Executora,


entre outras atribuições previstas em legislação, acompanhado do
chefe da ARC, realizar reunião de iniciação para cada contrato
pactuado, reunindo as partes interessadas da organização e do
contratado, para esclarecer aspectos técnico-operacionais do contrato,
bem como diligenciar junto à Fiscalização e à Comissão de
Recebimento para que os recebimentos de bens e serviços

24
DA REUNIÃO INICIAL DO CONTRATO

contratados se processem dentro dos prazos legais previstos,


efetuando-se o controle sobre os contratos administrativos e
certificando-se de que estão sendo cumpridas todas as cláusulas nele
pactuadas. (item 2.4.1 da ICA 12-23/2019)

O art. 45 da Instrução traz, ainda, a seguinte recomendação:


“Art. 45 Após a assinatura do contrato, sempre que a natureza da
prestação dos serviços exigir, o órgão ou entidade deverá promover
reunião inicial para apresentação do plano de fiscalização, que conterá
informações acerca das obrigações contratuais, dos mecanismos de
fiscalização, das estratégias para execução do objeto, do plano
complementar de execução da contratada, quando houver, do método de
aferição dos resultados e das sanções aplicáveis, dentre outros.
§ 1º Os assuntos tratados na reunião inicial devem ser registrados em
ata e, preferencialmente, estarem presentes o gestor, o fiscal ou equipe
responsável pela fiscalização do contrato, o preposto da empresa e, se for
o caso, o servidor ou a equipe de Planejamento da Contratação.”

Ressaltamos que, conforme dito na IN 05/2017, existem aqueles


participantes preferenciais, não impedindo a participação de outros atores julgados
necessários a um melhor resultado neste encontro.

É importante ressaltar que esta reunião inicial do contrato é necessária em


todos os termos de contrato a serem assinados, sejam eles de aquisição de
materiais, prestação de serviços, aluguel de equipamentos, obras e serviços de
engenharia, tecnologia da Informação, utilização de bens imóveis da União, dentre
outros.

“Consoante a matriz de planejamento, foram previstos 21 (vinte e um)


possíveis achados de auditoria quanto à questão acima destacada.
Acórdão Como resultado dos trabalhos desenvolvidos, confirmou-se, de início, a
ocorrência de nove situações irregulares que se encontram
83/2020
identificadas a seguir:
Plenário-TCU a) Falhas no reajustamento de preços contratuais;
b) Falhas na medição dos serviços contratuais;
c) Ausência de segregação de funções no planejamento e na
fiscalização contratual;
d) Falhas na designação dos agentes de gestão/fiscalização contratual;
e) Dimensionamento inadequado da equipe de fiscalização;

25
DA REUNIÃO INICIAL DO CONTRATO

f) Ausência/Deficiência da reunião inicial para execução do


contrato”.

No acórdão abaixo, ratifica-se a importância de realizar a reunião inicial,


bem como registrá-la em ata, como forma de registrar todos os aspectos tratados.
Neste caso específico, o tratado em ata pode validar a posição da Administração e
o não cumprimento por parte da Empresa do que foi avençado:

“A empresa estava, de outro lado, plenamente ciente dessas


necessidades, haja vista o que se encontrava disposto no
termo de referência, no edital e no contrato. E na apresentação
relativa à reunião inicial do contrato restou assente que a
empresa tinha conhecimento acerca de sua missão, embora
não tivesse entregado, como relatado pela equipe de auditoria,
o que dela se esperava. Eis trecho daquela reunião inicial do
contrato, nas palavras dos prepostos da contratada:
Acórdão “De acordo com o objetivo proposto pelo Dnit em conjunto com
83/2020 a N2O Tecnologia da Informação, registramos neste
documento a primeira reunião com o cliente, chamada de
Plenário-TCU kickoff, com o propósito de alinhar todos os passos da
instalação e implantação da Solução de TI contratada,
evitando assim possíveis impactos negativos na operação
corporativa. Informações com detalhes técnicos das atividades
realizadas poderão ser observadas conforme no decorrer do
documento.
Reconhecemos a importância desse projeto para o Dnit e
estamos comprometidos com o sucesso esperado. Desejamos
que a solução proposta neste documento atenda às
necessidades corporativas atuais e expectativas da Gestão.”

Abordada a importância da reunião inicial do contrato, passaremos a falar


sobre a comunicação com a contratada.

26
DA COMUNICAÇÃO COM A CONTRATADA

Da comunicação com a contratada


Quando o assunto é a comunicação com a contratada, temos que ter em
mente a figura do preposto.

Mas o que seria o preposto?

Assim como o fiscal do contrato é o representante da Administração, o


preposto é o representante da contratada.

É o indivíduo nomeado pelo sócio, administrador ou gerente de uma


sociedade comercial ou empresa industrial para representá-la. É também a pessoa
colocada diante de uma atribuição para conduzi-la ou dirigi-la.

É aquele que representa o titular de uma empresa, dirige um serviço, pratica


algum ato por delegação da pessoa competente, que é o preponente, aquele que
constitui o preposto, em seu nome, sob sua dependência.

De acordo com a Lei 10.406/2002 (Código Civil), temos o seguinte:


Art. 1.169. O preposto não pode, sem autorização escrita, fazer-se
substituir no desempenho da preposição, sob pena de responder
pessoalmente pelos atos do substituto e pelas obrigações por ele
contraídas.
Art. 1.170. O preposto, salvo autorização expressa, não pode negociar
por conta própria ou de terceiro, nem participar, embora indiretamente, de
operação do mesmo gênero da que lhe foi cometida, sob pena de
responder por perdas e danos e de serem retidos pelo preponente os
lucros da operação.
Art. 1.171. Considera-se perfeita a entrega de papéis, bens ou valores ao
preposto, encarregado pelo preponente, se os recebeu sem protesto,
salvo nos casos em que haja prazo para reclamação.

De acordo com art. 68 da Lei 8666/93:


Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração,
no local da obra ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.

A IN 05/2017, traz uma série de aspectos importantes relacionados ao


preposto e, consequentemente, a comunicação com a contratada:

27
DA COMUNICAÇÃO COM A CONTRATADA

a) o preposto da empresa deve ser formalmente designado pela


contratada antes do início da prestação dos serviços, em cujo
instrumento deverá constar expressamente os poderes e deveres
em relação à execução do objeto;
b) a indicação ou a manutenção do preposto da empresa poderá ser
recusada pelo órgão ou entidade, desde que devidamente
justificada, devendo a empresa designar outro para o exercício da
atividade;
c) as comunicações entre o órgão ou entidade e a contratada devem
ser realizadas por escrito sempre que o ato exigir tal formalidade,
admitindo-se, excepcionalmente, o uso de mensagem eletrônica
para esse fim;
d) a contratante deverá realizar reuniões periódicas com o preposto,
de modo a garantir a qualidade da execução e os resultados
previstos para a prestação dos serviços;
e) órgão ou entidade poderá convocar o preposto para adoção de
providências que devam ser cumpridas de imediato; e
f) a depender da natureza dos serviços, poderá ser exigida a
manutenção do preposto da empresa no local da execução do
objeto, bem como pode ser estabelecido sistema de escala
semanal ou mensal.

É muito importante que todos os encontros/ reuniões com o preposto


sejam registradas em ata ou no registro de ocorrências do fiscal, sendo
repassadas à Administração mensalmente como anexos do RSC (Relatório de
Situação Contratual), documento que será abordado mais a frente.

No decorrer das citações acima, tanto na Lei 8.666/93, como na IN


05/2017, informam que o preposto deve ser aceito pela Administração e que pode
ser recusado, desde que de forma justificada. Isso é muito importante que o fiscal

28
DA COMUNICAÇÃO COM A CONTRATADA

tenha conhecimento, visto que, em muitas situações, o preposto causa transtornos


para a condução correta do contrato, bem como não atende os anseios e
necessidades da Administração. Se isso ocorrer, a Administração poderá solicitar
sua substituição.

Como forma de clarificar a figura do preposto, segue este vídeo do Prof.


Jorge Ulisses Jacoby.

Acórdão “exigir, antes do início da execução contratual, a designação formal


989/2020 do preposto responsável por representar à contratada durante
execução contratual”.
Plenário-TCU

Acórdão “ausência de preposto mantido pelo contratado e aceito pela


4666/2012 Administração, no local da obra ou serviço, para representá-lo na
execução do contrato, em desalinho com o art. 68 da Lei de
1ª Câmara-TCU Licitações e Contratos.”

29
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

Registro próprio da Fiscalização

De acordo com a Lei nº 8.666/93:


Art. 67

§ 1º - O representante da Administração anotará em registro próprio todas


as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o
que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

No texto da IN 05/2017, em vários momentos, é citada a importância e


obrigatoriedade de registro por parte da fiscalização:

“Art 42.
§3º O gestor ou fiscais e seus substitutos deverão elaborar relatório
registrando as ocorrências sobre a prestação dos serviços referentes
ao período de sua atuação quando do seu desligamento ou afastamento
definitivo.”

Art. 46. As ocorrências acerca da execução contratual deverão ser


registradas durante toda a vigência da prestação dos serviços, cabendo
ao gestor e fiscais, observadas suas atribuições, a adoção das
providências necessárias ao fiel cumprimento das cláusulas contratuais,
conforme o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 67 da Lei nº 8.666, de 1993.
§1º O registro das ocorrências, as comunicações entre as partes e
demais documentos relacionados à execução do objeto poderão ser
organizados em processo de fiscalização, instruído com os documentos
de que trata o § 4º do art. 42.
§2º As situações que exigirem decisões e providências que ultrapassem a
competência do fiscal deverão ser registradas e encaminhadas ao
gestor do contrato que as enviará ao superior em tempo hábil para a
adoção de medidas saneadoras.” (grifo nosso)

O registro próprio do fiscal é um instrumento da fiscalização, onde são


registrados os fatos relacionados ao contrato, que, posteriormente, devem ser
sintetizados no Relatório de Situação Contratual ou anexadas cópias do mesmo,
como forma de prestação de contas mensal do andamento da fiscalização,
conforme consta no RCA 12-1/2019, art. 260, inc. III.
O registro próprio possui o objetivo de cumprir o regramento legal, bem
como fornece segurança ao fiscal no caso de haver questionamentos acerca das

30
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

condições contratadas e realizadas pelo contratado. Os órgãos de controle poderão


concluir se a fiscalização agiu ou não com responsabilidade no desempenho de
suas funções e se a atuação foi tempestiva, isto é, feita com rapidez e no tempo
certo.
Sempre que o gestor/ fiscal do contrato for substituído, ainda que em caráter
eventual, deve-se entregar os registros dos contratos ao substituto.

Quando for necessário registrar atos e fatos e não for utilizado o livro de
ocorrências, a anotação será realizada por meio de documento em 2 (duas) vias,
sendo uma para a contratada e a outra autuada no processo principal.

Documentos, comunicações, recibos e tudo mais que estiver envolvido com


o controle de cumprimento dos prazos estão sob responsabilidade e controle do
gestor do contrato e devem compor o processo principal.

O gestor/ fiscal do contrato deve providenciar documento para ser juntado


ao processo principal, informando a existência do referido livro de ocorrências,
esclarecendo como serão feitos os registros e, até o término do contrato, onde se
localizarão os arquivos correspondentes.

O registro próprio de ocorrências do fiscal, não necessariamente precisa ser


um livro físico, podendo inclusive, ser um documento eletrônico.
Consequentemente, esse instrumento busca dar formalidade ao exercício
das atribuições do representante da Administração, cumprindo a previsão legal e
dando segurança jurídica ao fiscal do contrato.
Cabe salientar, ainda, que um registro efetivo das ocorrências do contrato é
uma das ferramentas que o fiscal possui para realizar as glosas previstas nos
contratos que adotam o Instrumento de Medição de Resultado (IMR).
Ao recomendar a regularização ou correção de algum ato, deve-se lembrar
de estabelecer prazo para solução dos problemas apontados, bem como de dar
ciência do fato a quem deva resolvê-lo.

31
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

Da mesma forma, é importante colher a assinatura do preposto da


contratada para instruir o possível procedimento de sanção contratual.

O que devo fazer se o preposto se recusar a dar ciência numa


ocorrência lançada no livro de registro de ocorrências do fiscal?

Pode, eventualmente, o preposto da empresa contratada se recusar a


assinar o documento com o registro das ocorrências do contrato a ser acostado ao
processo.

É necessário esclarecer que, normalmente, solicita-se a ciência da empresa


sobre os registros que são realizados e que a condição de preposto implica
representar a empresa nos atos praticados no âmbito da UG contratante. É
conveniente lembrá-lo também de que o registro tempestivo de todas as
ocorrências é de interesse da contratada, pois poderá eventualmente comprovar o
cumprimento diligente de suas obrigações contratuais, resguardando-a da
aplicação de penalidades.

Deve ser permitido, todavia, que o preposto faça alguma ressalva, por meio
de documentação à parte para descomplicar o processo ou, mesmo, para escrever
que está ciente mas que não concorda com tal ou qual providência. Se pretender
alongar-se no texto, faz-se necessário orientá-lo a apresentar suas declarações
separadamente.

Se for, no entanto, indispensável que tome ciência logo e se houver recusa,


o gestor do contrato deverá registrar o fato no próprio livro de ocorrências,
informando a data, horário e local da recusa e, sempre que possível, as
circunstâncias e pessoas presentes no fato.

Ato contínuo, o gestor/fiscal deverá remeter a comunicação por escrito à


contratada, analisando, em seguida, se é o caso de pedir a troca do preposto. O

32
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

gestor do contrato tem direito de pedir a troca do preposto quando este adotar
comportamento que atrase a execução do contrato ou outro motivo, em despacho
fundamentado.

MODELO DE ESTRUTURAÇÃO DE LIVRO DE OCORRÊNCIAS

Para fins de exemplificação de um livro de ocorrências, traz-se um exemplo


de estruturação que poderá ser adotada pelo gestor/ fiscal do contrato:

Classificaremos os registros em três categorias:

1) da relação da contratada com seus empregados (se for o caso);


2) da relação da contratada com a UG contratante; e
3) da relação da contratada com outros.

DA RELAÇÃO DA CONTRATADA COM SEUS EMPREGADOS

Neste item poderemos abordar as seguintes questões:

a) pagamento aos empregados fora da data estipulada;

b) vale-transporte;

c) se previstos em convenção coletiva ou no contrato:

- cesta básica;
- uniforme;
- outros benefícios e vantagens.
Também deve ser anotada a forma como o fiscal administrativo do contrato
realiza a verificação do cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias.

DA RELAÇÃO DA CONTRATADA COM A UG CONTRATANTE

Neste item poderemos abordar as seguintes questões:

a) atraso na entrega de materiais e serviços;


b) entrega de materiais e serviços fora da especificação;

33
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

c) descumprimento total ou parcial de outras cláusulas contratuais; e


d) penalidades e restrições impostas.

Também podem ser anotadas, mesmo que de forma resumida, as atas das
reuniões realizadas com o representante da contratada, juntando-se aos autos
respectivos as negociações estabelecidas para a eficiente execução contratual.

DA RELAÇÃO DA CONTRATADA COM OUTROS

Neste item poderemos abordar as seguintes questões:

a) descumprimento de normas referentes à segurança e à medicina do


trabalho; descumprimento de normas ambientais;
b) descumprimento de normas relativas a obrigações trabalhistas, socais e
previdenciárias; e
c) dentre outros.

Ressalta-se, novamente, que estes são apenas exemplos de como os


lançamentos poderão ser realizados, ficando a critério de cada gestor optar pela
forma que melhor atenda seu contrato.

“Na execução contratual, o fiscal do ajuste deve realizar o fiel


registro de todas as ocorrências relevantes observadas e a
Administração não pode se furtar ao direito-dever de aplicar as
sanções administrativas previstas, quando for o caso.”

“9.5.3. não elaboração de livro de registro de ocorrências


Acórdão relacionadas ao contrato 1/2014, determinando o que for necessário
1851/2018 à regularização das faltas ou defeitos observados, em afronta ao art.
67, §1º, da Lei 8.666/1993”.
Plenário-TCU

34
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

128. Situação encontrada e evidência: não há livro de registro das


ocorrências relacionadas à execução do (...), para prestação de
serviços de limpeza, asseio e conservação. No entanto, (...) informa
que as ocorrências são formalizadas por meio de documentos
próprios, tais como notificação, comunicação, ordem de serviços,
advertência, ofício etc (peça 9, p. 1) . De fato, constatamos a
existência de tais documentos à peça 62. Para além disso, não há no
registro apresentado nos comentários do gestor (v. peça 95, p. 11-12,
e peça 102, p. 11) , a determinação do que deveria ter sido adotado
pelo contratado para regularização das faltas, de forma a mitigar
essas ocorrências irregulares detectadas pela fiscalização (...), bem
como as reiteradas ocorrências verificadas (v. próximo achado) .
130. Causa: a ausência deste mecanismo de controle pode ser
atribuída à negligência a norma supra.
131. Efeitos reais e potenciais: pode levar à perda de controle quanto
às faltas que são cometidas pela contratada, bem como inviabilizar a
rescisão contratual por culpa da contratada, nos termos do art. 78,
VIII da Lei 8.666/1993, no caso de “cometimento reiterado de faltas
na sua execução anotadas na forma do §1º do art. 67”.132. Proposta
de encaminhamento: por isso será determinado (...) que anote em
registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução
do contrato, determinando o que for necessário à regularização das
faltas ou defeitos observados, conforme disposto no art. 67, §1º, da
Lei 8.666/1993.
133. Benefícios esperados: na expectativa de que se possa ter mais
segurança e transparência a respeito do controle que é realizado
sobre o contrato em questão.”

“24. Realmente, de acordo com o art. 67 da Lei 8.666, de 21/6/1993, o


Acórdão contrato deverá ser acompanhado e fiscalizado por um representante
da Administração, que anotará em registro próprio todas as ocorrências
relacionadas à execução contratual, sobretudo atestando a realização
4140/2016 dos serviços cobrados antes de cada pagamento, com vistas inclusive
a propiciar o cumprimento do dever de comprovação da boa e regular
1ª Câmara-TCU aplicação dos recursos.
Assim, além da falta desses outros elementos de prova, como o
gestor já vinha pagando por serviços inexecutados e, como o
município declarou em 22/5/2009 (item 8) que não tinha interesse em
corrigir os problemas detectados pela Funasa e concluir os sistemas
de abastecimento de água, o dito relatório, desacompanhado de outros
elementos de prova da efetiva execução naquele instante dos serviços
nele declarados, carece de confiabilidade, não passando de simples
declaração, qual as notas fiscais dos serviços pagos e não realizados.
25. O ideal era que a Funasa tivesse vistoriado novamente as obras,
em curto espaço de tempo após aquele último pagamento, para,
assim, apurar a quantidade real de serviços até então realizados. Mas,
perante o ônus da prova, o gestor é quem deve adotar os
procedimentos legais necessários para demonstrar que os serviços

35
REGISTRO PRÓPRIO DA FISCALIZAÇÃO

foram custeados com o dinheiro para eles disponibilizados, mediante a


geração, guarda e apresentação dos elementos de prova suficientes
para isso.”

Abordados os aspectos relacionados aos registros próprios dos fiscais,


passaremos a tratar da obrigação de prestar contas.

36
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS

Da Obrigação de prestar contas


A prestação de contas é dever de todo agente público. Esse dever, no
âmbito do COMAER, pode ser realizado por meio do Relatório de Situação
Contratual (RSC), da participação na reunião mensal de Prestação de Contas
Mensal e da participação na Reunião da Administração, quando houver, além de
qualquer outra solicitação formal advinda dos Órgãos de Controle Interno ou
Externo (CENCIAR, TCU, AGU) ou do próprio Ordenador de Despesas da Unidade
ou Agente de Controle Interno.

DO RELATÓRIO DE SITUAÇÃO CONTRATUAL

O Relatório de Situação Contratual (RSC) consiste em documento


padronizado no âmbito do COMAER, elaborado mensalmente pela fiscalização
do contrato.

No referido relatório consta um resumo das ocorrências observadas no


período e conterá, ainda, a documentação expedida ou recebida, ordenada
cronologicamente, tais como: cauções, apólices de seguro, notas fiscais, ofícios,
cartas, correspondências eletrônicas (e-mail), propostas, notificações, ordem de
execução de serviço, cópias das páginas do livro de ocorrências do fiscais
relativas àquele período, termos de recebimento provisório e definitivo, dentre
outros.

Este documento deve ser encaminhado eletronicamente, via SILOMS, no


prazo definido pelo Agente de Controle Interno (ACI) da Unidade Apoiadora.

Caso a fiscalização pertença ao efetivo da UG Apoiada, o relatório deverá


ser conferido pelo ACI da Unidade Apoiada e enviado eletronicamente à UG
Apoiadora para arquivo no PAG.

O envio dos mencionados relatórios à UG Apoiadora não desobriga os


agentes da administração das UG Apoiadas da responsabilidade pela verificação,
avaliação e certificação da regularidade da execução contratual.

37
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS

Abaixo, temos o modelo do relatório de Situação Contratual.

MINISTÉRIO DA DEFESA
COMANDO DA AERONÁUTICA
NOME DA ORGANIZAÇÃO MILITAR
RELATÓRIO DE SITUAÇÃO CONTRATUAL

Relatório nº XXX de DD/MM/AAAA


Referência: PAG nº XXX/OM/AAAA (e Contrato nº NNN/UG EXEC-UG Signatária/AAAA, quando houver)
Do (Fiscalização)
Ao Sr. Agente Diretor
Referência: (referenciar documentação relacionada com as atividades nele reportadas, tais como notificações, termos de
recebimento, ofícios, cartas, mensagem fac-símile, propostas, pareceres técnicos e outros documentos considerados de
interesse da Administração).
1. Formalizo e apresento ao Senhor, para fins de adoção das medidas cabíveis e julgadas pertinentes, por
intermédio deste Relatório, as ocorrências observadas/discrepâncias no período de ......../........../............ a
......../........../..........., decorrentes da execução do Contrato nº ....................... de ......../........../............, firmado entre esta OM
e (Razão Social e o CNPJ da Contratada), cujo objeto se trata de (descrever o objeto resumidamente), merecendo destaque
as seguintes informações:
a) data de assinatura:
b) data de término da vigência:
c) data de término da execução:
d) data limite para providenciar Termo Aditivo: (90 dias antes do término da vigência, dentro do prazo de
execução)
2. Quanto à atividade de execução orçamentária e financeira, informo ao Senhor que, no período considerado,
ocorreram os seguintes fatos:
a) (listar detalhadamente as eventuais insuficiências de crédito ou de numerário; emissão de Notas de
Empenhos ou de Ordens Bancárias; recebimento, atualização ou resgate de garantias financeiras; a
aplicação de sanções administrativas de natureza financeira; e outros eventos financeiros).
b) (listar detalhadamente as eventuais insuficiências de crédito ou de numerário; emissão de Notas de
Empenhos ou de Ordens Bancárias; recebimento, atualização ou resgate de garantias financeiras; a
aplicação de sanções administrativas de natureza financeira; e outros eventos financeiros).
c) (listar detalhadamente as eventuais insuficiências de crédito ou de numerário; emissão de Notas de
Empenhos ou de Ordens Bancárias; recebimento, atualização ou resgate de garantias financeiras; a
aplicação de sanções administrativas de natureza financeira; e outros eventos financeiros).
3. Quanto à responsabilidade da Contratada, informo ao Senhor que, no período considerado, registraram-se as
seguintes ocorrências/discrepâncias:
a) (listar detalhadamente as observações quanto ao cumprimento de prazos; ao recebimento do material
e/ou serviço contratado; às eventuais notificações emitidas e sanções solicitadas ou aplicadas; às
eventuais qualificações dadas à empresa, em sistema de controle informatizado do COMAER; às
eventuais pendências referentes a Relatórios de meses anteriores; ao resultado de eventuais diligências
ou visitas técnicas realizadas; bem como outros assuntos relacionados).
4. Por oportuno, informo ao Senhor que esta Fiscalização encontra-se à disposição para dirimir eventuais dúvidas
decorrentes deste Relatório, por intermédio do(s) (citar o nome do fiscal ou dos integrantes da Comissão de Fiscalização e
seus respectivos telefones).
Data conforme assinatura eletrônica.

Assinado digitalmente
Presidente da Comissão de Fiscalização/ Gestor do Contrato

Assinado digitalmente
Agente de Controle Interno

Assinado digitalmente
Ordenador de Despesas da UG signatária

38
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS

DA REUNIÃO MENSAL DE PRESTAÇÃO DE CONTAS

É importante ressaltar a obrigação do fiscal em participar da reunião da


Administração, de posse da documentação do contrato relacionada ao mês em
questão, para que possa esclarecer ao Ordenador de Despesas os aspectos do
seu contrato, conforme solicitação do Ordenador de Despesas ou do Agente de
Controle Interno.

O art. 260 do RADA trata deste assunto:

Art.260. Os Agentes da Administração da(s) UG (Executoras e


Credoras) responsáveis por bens, valores e dinheiros, inclusive os
detentores de suprimento de fundos e os fiscais de contratos e
instrumentos congêneres ou afins ou correlatos, de qualquer ordem,
deverão prestar contas mensais, na forma da legislação pertinente,
para:

I- comprovar a utilização desses bens, valores e dinheiros, justificar o


seu emprego e demonstrar as respectivas disponibilidades;

II- comprovar a realização de despesas por meio de suprimento de


fundos; e

III- posicionar os Agentes da Administração quanto ao andamento da


fiscalização referente aos contratos e instrumentos congêneres e afins
ou correlatos pactuados pela(s) UG

DA REUNIÃO DA ADMINISTRAÇÃO

Caso seja convocada alguma Reunião da Administração, também existe a


obrigação do fiscal participar, podendo ser convocado a esclarecer algum
aspectos do seu contrato ao Ordenador de Despesas

39
DA OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS

Art. 257. Os Agentes da Administração da(s) UG (Executoras e


Credoras) reunir-se-ão, obrigatória e periodicamente ou a qualquer
tempo, por convocação e sob a presidência do
Comandante/Chefe/Diretor/Prefeito, do Agente Diretor ou do
Ordenador de Despesas da UG para tratar, entre outros: de assuntos
pertinentes à situação econômico- financeira e patrimonial, do
andamento dos serviços administrativos, do andamento dos planos da
Administração e de todos os assuntos correlatos que tenham relação
com a administração da UG.

Art. 258. Tomarão parte, obrigatoriamente, da Reunião da


Administração da(s) UG, o Agente Diretor (titular e delegado, se
houver), o Ordenador de Despesas (titular e delegado, se houver), o
ACI (titular e delegado, se houver) e os Fiscais de Contrato.

40
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA ETAPA
DE PLANEJAMENTO

Da participação da Fiscalização na Etapa de Planejamento

De acordo com alínea “d” do art. 21 da IN nº 05/2017, o fiscal do contrato


poderá compor a equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e o
Gerenciamento de Riscos, podendo participar de todas as etapas do Planejamento
da Contratação, conforme abaixo:

“Art. 21. Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação


consistem nas seguintes atividades:

I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor


requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple:
a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela
terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se
for o caso;
b) a quantidade de serviço a ser contratada;
c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços;
e
d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que
irá elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e,
se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos
serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do
planejamento da contratação, observado o disposto no § 1º do art.
22;
II - envio do documento de que trata o inciso I deste artigo ao setor de
licitações do órgão ou entidade; e
III - designação formal da equipe de Planejamento da Contratação pela
autoridade competente do setor de licitações.” (grifo nosso)

Primeiramente, para que os senhores entendam o que são os Estudos


Preliminares, disponibilizamos este vídeo.
Esta previsão se torna bastante relevante visto que o futuro fiscal do
contrato poderá participar ativamente da fase de planejamento, sugerindo
procedimentos, analisando o termo de referência, antevendo problemas e
facilitando o acompanhamento do instrumento contratual na fase de execução.

41
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA ETAPA
DE PLANEJAMENTO
Para que isso venha a gerar bons frutos, todavia, é de suma importância
que o Ordenador de Despesas, com o devido apoio da Seção de Contratos,
indique no momento do planejamento da licitação, o militar ou civil que atuará
como fiscal daquele contrato, de forma que ele seja indicado a compor a Equipe de
Planejamento daquele objeto. Essa solicitação também poderá ser provocada pelo
setor requisitante do material ou serviço.
Cabe ressaltar, todavia, que a designação do agente como fiscal do
contrato, só ocorrerá após a homologação do certame ou ratificação da dispensa
ou inexigibilidade de licitação, quando a Administração já possuir os dados da
contratada e todos os trâmites necessários à assinatura do termo de contrato
tiverem ocorrido.

“Perceptível, então, tratar-se de documento cuja abrangência e


profundidade busca assegurar que os integrantes requisitante e técnico
Acórdão da equipe de planejamento, gestores responsáveis pela sua
2922/2019 elaboração, possuam o mínimo de conhecimento acerca do objeto a ser
contratado e das diferentes opções existentes no mercado e seus
Plenário-TCU respectivos preços, de modo que possam especificar a solução mais
adequada, viável e com o melhor custo-benefício para atender às suas
necessidades”.

“Efeitos reais e potenciais: mas, tal ajuste é necessário, pois, ao se


deixar de atrelar a aquisição ao planejamento estratégico da instituição,
Acórdão não se saberá efetivamente para qual objetivo estratégico aquela
aquisição estará contribuindo e qual, portanto, é a prioridade daquela
1225/2018 aquisição. Deve também ser clara a justificativa da necessidade da
contratação, inclusive porque se optou pela terceirização.
Plenário-TCU Ao indicar um membro que irá compor a equipe de planejamento da
contratação, por sua vez, o setor requisitante estará apontando quem,
que conhecendo o objeto a ser contratado, irá participar da elaboração
dos estudos técnicos preliminares, do gerenciamento de riscos e da
elaboração do termo de referência ou projeto básico, conforme previsto
no art. 20 da IN MPDG 5/2017. A indicação do possível fiscal do contrato
faz com que ele já vá se inteirando daquilo que será fiscalizado. Por fim,
a previsão da data em que deve ser iniciada a prestação de serviço é
essencial para que se evite a sua descontinuidade ou a contratação
emergencial indevida (em decorrência da falta de planejamento).”

42
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA ETAPA
DE PLANEJAMENTO
Um outro aspecto importante, abordado em Acórdão anterior à divulgação
da IN 05/2017, trata da importância do fiscal do contrato armazenar dados da
execução do seu contrato, de forma que os mesmos possam ser usados pela
Equipe de Planejamento da próxima contratação, a ser realizada nos mesmos
moldes da anterior.

A riqueza desta orientação é muito relevante, visto que processos que não
tiveram sucesso, requisitos que não foram úteis, dentre diversos outros aspectos,
poderão ser aprimorados na próxima contratação.

Mas isso só será possível se o fiscal for atuante e registrar os pontos de


sucesso e de insucesso do seu contrato. Isso será uma arma valiosa nas mãos de
uma Equipe de Planejamento comprometida.

Como boa prática, por não ser procedimento obrigatório no âmbito do


COMAER, sugere-se que o próprio fiscal, ao término de seu contrato, repasse ao
Controle Interno da Unidade, um compêndio com estas informações, com o
objetivo que subsidiar o trabalho da próxima Equipe de Planejamento, ou mesmo,
entrar em contato com a Equipe designada para o planejamento da próxima
contratação, repassando todas essas informações.

“recomendação ao (...) para que, relativamente às suas aquisições,


implemente controles internos no sentido de que o fiscal do contrato
de determinada solução armazene dados da execução contratual, de
Acórdão modo que a equipe de planejamento da contratação encarregada de
3016/2015 elaborar os artefatos da próxima licitação da mesma solução ou de
solução similar conte com informações de contratos anteriores (séries
Plenário-TCU históricas de contratos de serviços contínuos), o que pode facilitar a
definição das quantidades e dos requisitos da nova contratação,
semelhantemente ao previsto no art. 67, § 1o, da Lei no 8.666/1993.”

43
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA
ATUALIZAÇÃO E NA ELABORAÇÃO DO MAPA DE
RISCOS
Da participação da Fiscalização na atualização e na
elaboração do Mapa de Riscos
De acordo com art. 26 da IN nº 05/2017, o Mapa de Riscos confeccionado
na Etapa de Planejamento deve ser atualizado em diversos momentos do
processo de contratação. Um deles é após eventos relevantes durante a gestão do
contrato.

Art. 26. O Gerenciamento de Riscos materializa-se no documento Mapa


de Riscos.

§ 1º O Mapa de Riscos deve ser atualizado e juntado aos autos do


processo de contratação, pelo menos:

I - ao final da elaboração dos Estudos Preliminares;

II - ao final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico;

III - após a fase de Seleção do Fornecedor; e

IV - após eventos relevantes, durante a gestão do contrato pelos


servidores responsáveis pela fiscalização. (grifo nosso).

Mas o que seria o Mapa de Risco?

Conforme já citado na Unidade 2, o Mapa de Risco é um dos documentos


que deve ser confeccionado na Fase de Planejamento da Contratação, entretanto,
no decorrer das fase de Seleção do Fornecedor e Gestão Contratual, em muitas
situações, ele precisará ser alterado/ atualizado.

No Manual de Contratações Públicas do COMAER existe um modelo de


Mapa de Risco a ser adotado no âmbito do COMAER. Nada impede que se use
outro modelo, entretanto, ele deverá ser mais detalhado e nunca menos, do que o
já apresentado.

Mais detalhes sobre este documento também poderão ser encontrados na


IN 05/2017, que trata com detalhes sobre a importância e aplicação do mesmo.

44
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA
ATUALIZAÇÃO E NA ELABORAÇÃO DO MAPA DE
RISCOS

Para entender melhor como funciona o Gerenciamento de Risco e a


elaboração do Mapa de Risco e seus objetivos, disponibilizo este vídeo.

Agora que já entendi o que é um Mapa de Risco, em que momento o


fiscal de contrato participa do Mapa de Risco?

Quando a contratação adentra à fase de Gestão Contratual, mais


precisamente após a assinatura do Contrato, o fiscal passa a ser responsável pela
atualização do Mapa de Risco elaborado na Fase de Planejamento.

Como fatos relevantes do decorrer da gestão contratual que merecem uma


revisitação do Mapa de Risco pelo fiscal de contrato, podemos citar:

a) solicitação de aditivo contratual, por parte da contratada;


b) fato superveniente, que venham a impactar o contrato financeiramente
ou na prorrogação do prazo de execução de determinada etapa;
c) penalidade aplicada à empresa contratada por outro órgão ou pela
unidade do COMAER que a contratou;
d) supressão contratual por acordo entre as partes ou por interesse da
Administração;
e) reclamações constantes reportadas pelos usuários do serviço;
f) informações trazidas pelo preposto ou pelos funcionários da empresa
sobre atrasos nos pagamentos de seus direitos e/ou salários; e
g) dentre outros julgados relevantes pelo gestor e/ ou fiscal do contrato.

Nos casos da contratação corresponder a uma dispensa por valor (Lei nº


8.666/1993, art. 24, inc. I e II), a uma dispensa por emergência ou por calamidade
pública (art. 24, inc. IV), à contratação de remanescente de obra, serviços ou
fornecimento, em consequência de rescisão contratual (art. 24, inc. XI) ou a uma
contratação de serviços prestados de forma contínua, passíveis de prorrogações

45
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA
ATUALIZAÇÃO E NA ELABORAÇÃO DO MAPA DE
RISCOS
sucessivas, a IN 05/2017 dispensa a Equipe de Planejamento de elaborar o Mapa
de Risco nas seguintes situações:

a) ao final da elaboração dos Estudos Preliminares;


b) ao final da elaboração do TR/PB; e
c) após a fase de Seleção do Fornecedor.

Contudo, nesses casos, a IN diz que é obrigatória a elaboração do


Gerenciamento de Risco relacionado à fase de Gestão do Contrato (IN 05/2017,
art. 20, § 2º e 3º), sendo responsabilidade do Fiscal elaborar o primeiro Mapa de
Risco do processo e apresentar ao Ordenador de Despesa.
Tendo em vista que a IN 05/2017 dispôs apenas sobre contratação de
serviços sob o regime de execução indireta, o gerenciamento de risco não é etapa
obrigatória em todos os tipos de contratos, contudo a sua utilização é uma boa
prática que pode ser incorporada a qualquer tipo de contratação, mesmo que o
Mapa de Risco não tenha sido elaborado antes da assinatura do Termo de
Contrato.
Agindo oportunamente, a Fiscalização estará atuando de forma a antever
problemas, diminuindo ou evitando prejuízos ou desgastes para a Administração.

O Tribunal de Contas da União (TCU), baseado no Acórdão TCU


1321/2014 – Plenário, elaborou um documento eletrônico denominado Riscos e
Controles nas Aquisições, contendo riscos que podem ser encontrados em cada
fase/ acontecimento da contratação. Ele encontra-se em constante atualização e
pode ser uma ferramenta a ser utilizada pelo fiscal em caso de necessidade.

“d.1) diligencie ao Conselho Federal de Farmácia (CFF) , com fundamento


Acórdão no art. 157 do RI/TCU, para que, em igual prazo de até quinze dias úteis,
informe a atual situação do contrato para fornecimento de vales
360/2019 alimentação/refeição, bem como para que encaminhe ao TCU cópia integral
dos seguintes documentos:
Plenário-TCU

46
DA PARTICIPAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO NA
ATUALIZAÇÃO E NA ELABORAÇÃO DO MAPA DE
RISCOS
d.1.1) estudos preliminares realizados na etapa de planejamento da
licitação (previsão contida no art. 20, inciso I, e art. 24 da IN 5/2017
/SEGES/MPDG);

d.1.2) Mapa de Risco e respectivas atualizações (previsão contida no art.


26 da IN 5/2017 /SEGES/MPDG)”.

“Manifestação do órgão/entidade:
23. Informa que não foi elaborado qualquer Mapa de Risco, por considerar
Acórdão que o serviço a ser contratado era de baixa complexidade.
2696/2019 Análise:
24. A elaboração de estudos técnicos preliminares é obrigatória para toda
1 Camara-TCU contratação e deve ocorrer na fase preparatória do pregão, consistindo em
elementos técnicos que embasarão, dentre outros aspectos, a necessidade
da contratação e os critérios de aceitação das propostas, ao teor do
disposto no art. 3º, incisos I e III, da Lei 10.520/2002, norma legal aplicável
ao certame em questão, conforme indicação expressa no preâmbulo do
Edital, bem assim ao disposto no art. 20, inciso I, e art. 24 da IN 5/2017 – SEGES/MPDG e no art.
12, inciso I e § 2º, do Regulamento Interno de Licitações e Contratos da VALEC.”

47
DOS ASSUNTOS QUE EXTRAPOLAM A
COMPETÊNCIA DA FISCALIZAÇÃO

Dos assuntos que extrapolam a competência da


Fiscalização

Agora trataremos de um tema que, talvez, seja um dos mais importantes


para o fiscal.

E quando a situação foge ao meu controle? O que devo fazer?

O art. 46 da IN 05/2017 já traz a orientação de que as situações que


exigirem decisões e providências que ultrapassem a competência do fiscal
deverão ser registradas e encaminhadas ao gestor do contrato que as enviará ao
superior em tempo hábil para a adoção de medidas saneadoras.

Nos casos de contratações de aquisições de bens, quando a fiscalização for


composta por uma Comissão, os membros deverão se reunir e, representados
pelo Presidente, levar o acontecimento ao conhecimento do Ordenador de
Despesas.

Tal orientação está alinhada com a própria Lei 8.666/93 em seu art. 67, que
traz o seguinte:

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada


por um representante da Administração especialmente designado,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de
informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas


as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o
que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

48
DOS ASSUNTOS QUE EXTRAPOLAM A
COMPETÊNCIA DA FISCALIZAÇÃO
§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência
do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em
tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.” (grifo nosso)

É de suma importância o fiscal comunicar, tempestivamente, ao


Ordenador de Despesas, qualquer situação que ultrapasse sua
competência, sob pena de responder pela sua omissão ou
negligência.

São exemplos de situações que extrapolam a competência da fiscalização:

a) identificação que a UG Apoiadora pode não realizar o pagamento dentro


do prazo previsto;
b) falta de recurso orçamentário para honrar os contratos;
c) percepção que o acúmulo de funções por parte do fiscal ou dos
membros da comissão pode acarretar uma fiscalização ineficiente do
contrato; ou
d) necessidade de emissão de parecer de especialistas em qualquer fase
da execução do contrato.

“Nesse caso, os responsáveis não poderiam ter aprovado as


alterações propostas. Em vez disso, deveriam repassar o problema
Acórdão para os seus superiores, conforme previsto no art. 67, § 2, da Lei
875/2020 8.666/1993. O fiscal de contrato designado, caso entenda não possuir
conhecimento técnico para exercer suas competências, deve alegar o
Plenário-TCU fato ao seu superior em tempo hábil, para adoção das medidas
pertinentes, sob risco de vir a responder por eventual prejuízo
causado ao erário (art. 67, § 2, da Lei 8.666/1993) . (Acórdão
10.868/2018-TCU-Segunda Câmara).
Por último, os responsáveis alegam que o ato administrativo
praticado pela Comissão de Fiscalização fora apenas em
cumprimento à ritualística imposta pelos procedimentos
administrativos, com amparo nos §§ 1º e 2º do art. 67 a Lei
8.666/1993.(...) O argumento, mais uma vez, não deve prosperar.”

Diante deste tema, disponibilizamos este vídeo que aprofunda mais ainda
este tema.

49
CONCLUSÃO

Conclusão
Prezados Instruendos,

Chegamos ao final de mais uma Unidade. Esperamos que tenham


absorvido o conteúdo disponibilizado e que seja útil em suas atuações como fiscal
de contrato. Além disso, que possam ser polos ativos de transferência de
conhecimento no âmbito de suas Unidades.

Temos ciência que as nuances e questões que este tema “Fiscalização de


Contratos” pode trazer são infinitas e que, certamente, não serão, em sua
totalidade, abordados na presente capacitação.

Nosso objetivo principal é apresentar aos senhores as ferramentas


necessárias para melhor gerir seus contratos, sempre nos colocando à disposição,
mesmo após a realização deste curso, por meio da SUCONV-1 (Divisão de
Licitações e Contratos da DIREF), através do SAU (Serviço de Atendimento ao
Usuário) ou telefones disponíveis na página da DIREF.

Até a próxima Unidade!!

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