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UCAM – UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

DANILO VIEIRA CRUZ

EFICIÊNCIA E ÉTICA: DOIS PARADIGMAS DA NOVA ADMINISTRAÇÃO


PÚBLICA

CARAÚBAS - RN
2020
UCAM – UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
DANILO VIEIRA CRUZ

EFICIÊNCIA E ÉTICA: DOIS PARADIGMAS DA NOVA ADMINISTRAÇÃO


PÚBLICA

Artigo Científico Apresentado à Universidade Candido


Mendes - UCAM, como requisito parcial para a
obtenção do título de Especialista em Administração
Pública.

CARAÚBAS - RN
2020
EFICIÊNCIA E ÉTICA: DOIS PARADIGMAS DA NOVA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

Danilo Vieira Cruz1

RESUMO

O presente trabalho tem como objeto de estudo o impacto dos princípios da eficiência e da ética, dois paradigmas
da Nova Administração Pública, principalmente após a emenda constitucional n°19/1998, que foi a responsável
por fortalecer o modelo de Administração Pública Gerencial no Brasil. Após ser introduzido ao rol dos princípios
expressos da Constituição Federal de 1988, o princípio da eficiência passou a ser um balizador de toda atuação
estatal, e foi o responsável pela mudança de visão da máquina estatal, priorizando os resultados finais, uma
evolução em relação ao que vinha sendo feito pelo modelo anterior, continuando respeitando os princípios legais.
Outra grande questão que se apresenta nessa visão moderna da Administração Pública é o conceito de ética e
suas ramificações, que devem permear todos os atos praticados pelos agentes públicos. Conforme a visão
gerencial do Estado, os atos praticados pela Administração, além de legais, devem ser éticos, como forma de
responder os anseios da sociedade por uma Administração mais eficiente e consciente do seu papel na
constituição de um Estado brasileiro mais sólido.

Palavras-chave: Administração. Eficiência. Ética. Impacto. Paradigma.

Introdução

A Administração Pública brasileira necessitou evoluir através das décadas, até mesmo
como uma forma de melhor cumprir os seus objetivos, e se adaptar aos efeitos provocados
pelas novas tecnologias e pela globalização.
Inicialmente o artigo abordará a evolução da Administração Pública no Brasil, do
modelo Patrimonialista, passando pelo modelo Burocrático, chegando ao modelo atual, o
Gerencial, abordando as características essenciais de cada modelo e os seus principais
problemas, que foram responsáveis por uma necessidade de mudança. Também abordará a
busca pela eficiência na Administração Pública brasileira, através de vários dispositivos
legais, e da importância da Emenda Constitucional 19, inserida no ano de 1998, como um
importante instrumento para corrigir os principais retrocessos burocráticos que estavam
incrustados na máquina estatal.
Por fim, o artigo irá abordar o conceito de ética, sua evolução, seus componentes e
algumas de suas principais ramificações. Também irá abordar o conceito de moral, que
normalmente é confundido com a própria ética, mas que na realidade faz parte dela e não se
1
Bacharel em Ciência e Tecnologia (UFERSA) e Engenheiro de Petróleo (UFERSA).
1
confundem. Finalizando o artigo, será citado como existe uma relação entre a ética
profissional e a eficiência no serviço público, e como tais princípios podem auxiliar o
fortalecimento de uma Nova Gestão Pública, tão almejado nas últimas décadas pela
Administração Pública brasileira.

Desenvolvimento

A construção epistemológica dos paradigmas da área de Administração Pública


envolve temas e problemas em prol do interesse público como forma de reforçar o elo entre
governo e sociedade, englobando políticas públicas, ações governamentais e bem-estar social
(SILVA et al., 2017).

A Administração Pública brasileira "evoluiu" através de três modelos básicos:


Patrimonial, Burocrático e Gerencial. Pode se dizer que essas eram as formas de administrar o
Estado. Essas três formas se sucederam, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja
inteiramente abandonada (PDRAE, 1995, p.15).

Em cada período da história houve um predomínio de um tipo Administração. A


Administração Patrimonialista, presente no Estado Colonial e Oligárquico, a Administração
Burocrática, implantada no Estado Desenvolvimentista e de Bem-Estar Social e a
Administração Pública Gerencial (Pós-Burocrática), presente no modelo de Estado Regulador.

Patrimonialismo é um termo utilizado para descrever a falta de distinção por parte dos
líderes políticos entre o patrimônio público e o privado em um determinado governo de
determinada sociedade. Mediante tal prática, os governantes consideram o Estado como seu
patrimônio, numa total confusão entre o que é público e o que é privado, noção que
prevaleceu durante o período dos Estados Absolutistas. Tal fenômeno (considerado como
danoso para as economias e o desenvolvimento das sociedades modernas), porém, se mostra
ainda bastante forte, e, dependendo do desenvolvimento de cada país, estado ou município,
sua intensidade é maior ou menor (CARRANZA, 2016).

No Patrimonialismo, os cargos no Estado são ocupados por indicações pessoais, cujos


critérios de “seleção e provimento oscilam entre o status, o parentesco, o favoritismo e a
amizade”, segundos critérios de pessoalidade e discricionariedade. (MOTTA e CALDAS,
1997).

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Na Administração Patrimonial, o trabalhador do serviço público não recebe salário e,
sim, prêmios, pois o emprego é rendoso e exige do ocupante do cargo pouco ou nenhum
trabalho, considerados, prebendas e sinecuras, e são distribuídos da forma mais adequada ao
soberano. Prebendas, na Burocracia (aparelho do Estado) tradicional, significa o pagamento
ao funcionário através da doação de bens e de favores ou o pagamento em espécie – quando o
funcionário fica com uma parcela dos impostos, em troca de lealdade. Sinecura significa
emprego ou função que não requer muita responsabilidade, um emprego seguro, sem muito
trabalho. (MOREIRA, 2016).

A res pública ("a coisa pública” - os bens públicos) não é diferenciada da res principis
(patrimônio do príncipe ou do soberano), ou seja, há uma interpermeabilidade,
interdependência e inter-relação entre os patrimônios público e privado. Em consequência, a
corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração, que marcou o Estado
Colonial e República Velha brasileira, até 1930.
O modelo Patrimonialista foi introduzido no Brasil pela própria administração
portuguesa quando ainda éramos uma colônia. Como Portugal era uma monarquia, todo o
Estado era patrimônio da família real. Essa base patrimonialista da sociedade brasileira tem
origem no tipo de colonização feita no país, que carrega os vícios do Estado português,
nascedouro de toda a história das próprias organizações brasileiras. Com efeito, a burguesia
brasileira tanto industrial como comercial surgiu dos grandes fazendeiros e dos imigrantes,
representados pela figura do patriarca, que tinha muito orgulho da família e que levara os
tradicionalismos do campo para as atividades urbanas e industriais (RAMOS, 1983).
Parentes de políticos sem qualquer preparo sendo escolhidos para cargos de confiança
importantes na Administração Pública, ou passando em concursos públicos de credibilidade
discutível; empresas financiadoras de campanhas eleitorais vencendo licitações duvidosas;
uso de verbas públicas para uso próprio ou para financiamento de campanhas; utilização de
empresas e ONGs fantasmas para parcerias criminosas com o poder público. Todos são
exemplos modernos do Patrimonialismo, e que estão presentes no Brasil em grau alarmante,
fazendo parte da gestão pública municipal, estadual e federal (CARRANZA, 2016).
No ponto em que o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado, a
Administração Patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. No momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, essa visão Patrimonialista mostrou-se
obsoleta e ultrapassada, fazendo-se necessária uma dominação política racional do Estado,
própria do modelo Burocrático (PDRAE, 1995, p.15).
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Esse modelo Burocrático, surge na segunda metade do século XIX, na época do
Estado Liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo Patrimonialista.
Constituía-se numa alternativa muito superior a Administração Patrimonialista do Estado. Tal
modelo foi adotado inicialmente nas empresas, principalmente em organizações industriais,
em decorrência da necessidade de ordem e exatidão e das reivindicações dos trabalhadores
por um tratamento justo e imparcial (CARRANZA, 2016).
Max Weber é considerado o principal porta-voz da ideia de Burocracia como forma
superior de organização social e de Dominação (racional-legal), capaz de levar as
organizações a atingirem maiores graus de eficiência (MOREIRA, 2016).
É necessário diferenciar quando surge a Burocracia no mundo e no Brasil. No mundo,
a Administração Burocrática surge na segunda metade do século XIX, no auge do Estado
Liberal. O objetivo era combater o nepotismo e a corrupção, entraves para o capitalismo, para
o desenvolvimento dos mercados. Influenciado pelos ideais de Weber, Getúlio Vargas
implementou no Brasil o modelo Burocrático, a partir de 1930, em plena ditadura. É possível
dizer que a estrutura da Administração Pública brasileira começa nesse período. Mas deve-se
entender que por mais que a Administração Burocrática tenha sido implementada no Brasil,
ela nunca chegou a ser consolidada. Antes, não há uma estrutura, até pela mistura que se fazia
entre o público e o privado, decorrente do Patrimonialismo, que, até aquele momento, estava
incrustado no Estado brasileiro.
A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz
Simões Lopes, a Administração Pública sofre um processo de racionalização que se traduziu
no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como
forma de acesso ao serviço público. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos
importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se
chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse as
necessidades do Estado naquele momento.
Para Max Weber, a Burocracia é a organização eficiente por excelência e, para
conseguir eficiência, este modelo explica nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser
feitas. A Administração Burocrática foi implementada, mas nunca consolidada no seu sentido
original, pois esse modelo na teoria é eficiente, e tem como objetivo principal eliminar as
práticas Patrimonialistas de corrupção e nepotismo que, infelizmente até os dias de hoje ainda
existem (CARRANZA, 2016).

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A consequência prevista e desejada da Burocracia é a previsibilidade do
comportamento dos seus membros e a padronização do desempenho, além da efetividade no
controle dos abusos e das decisões. No modelo de Weber, todos os funcionários se
comportam de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja
a máxima eficiência possível, permitindo que os objetivos sejam alcançados (MOREIRA,
2016).
O formalismo da Burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um
sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de
mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática,
tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua
execução se realiza por meio de documentos escritos. A qualidade fundamental é a
efetividade no controle dos abusos e das decisões, como citado anteriormente, permitindo
assim que os objetivos sejam alcançados.
A Burocracia apresenta as seguintes características:
a) Caráter legal das normas e regulamentos;

b) Caráter formal das comunicações;

c) Caráter racional e divisão do trabalho;

d) Impessoalidade nas relações;

e) Hierarquia da autoridade;

f) Rotinas e procedimentos padronizados;

g) Competência técnica e meritocracia;

h) Especialização da administração;

i) Profissionalização dos participantes;

j) Completa previsibilidade do funcionamento.

Estas características consolidam a racionalidade do modelo, todavia, o excesso de


formalismo conduz à rigidez e ao mecanicismo do comportamento organizacional, fazendo
com que apareçam suas disfunções, onde os meios transformam-se em fins e os indivíduos

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esquecem-se dos resultados. O controle exagerado e lento impede as soluções práticas,
rápidas e eficientes. Esse emprego de formalidades exageradas (barreiras) acaba por frustrar a
celeridade dos processos.

Embora o problema da Burocracia não seja exclusivo da Administração Pública, para


o cidadão comum a ideia de burocracia se dá quando este se vê em condições de desordem,
fluxo e transição, que o obrigam a excessos de papéis, protocolos e exigências, tendo uma
visão da burocracia como a ineficiência do setor público (CARRANZA, 2016).

Na máquina burocrática, as pessoas são engrenagens, alienadas quanto aos seus


propósitos, sem criatividade, iniciativa e resistentes a alterações nas suas rotinas. Neste
sentido, seja pela morosidade, seja por não admitir contestação, a burocracia está deixando a
Administração Pública cada vez mais distante de resolver seus impasses, na prática, suas
disfunções que causam esse efeito. Vista à luz da eficiência, deixa o Estado cada vez mais
poderoso e atraído a ultrapassar seus limites.

Quando Weber idealizou a Burocracia, ele já imaginava que ela poderia se tornar um
pouco lenta, já que o foco no processo é seguir à risca as regras e as normas da empresa, só
que ele afirmava que o problema da Burocracia era político e não social. O exagerado apego
às normas distanciaria o comportamento burocrático dos fins organizacionais trazendo, por
fim, a ineficiência. Como consequência, surgiria o conservantismo e o tecnicismo. A razão de
ser do Estado passa a ser a obediência rigorosa às normas, às leis e às regras, em vez de serem
consideradas apenas como ferramentas.
A Burocracia, assim como as outras teorias administrativas, não toma em consideração
as relações interpessoais, os conflitos e as comunicações ocorridos fora do planejamento, que
é a organização informal existente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com a
variabilidade humana (diferenças individuais entre as pessoas) que, necessariamente, introduz
variações no desempenho das atividades organizacionais. Teóricos afirmam que é impossível
existir uma empresa sem organização informal (CARRANZA, 2016).
Na verdade, não existe uma organização plenamente racional e o formalismo não tem
a profundidade descrita por Weber. A variabilidade humana, que produz diferenças no
desempenho das pessoas, e os aspectos informais da organização não foram previstos no
modelo de Weber. Além disso, o excesso de controle provocou inadequações ao modelo,
gerando as “disfunções” da burocracia, isto é, anomalias e imperfeições no seu

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funcionamento. O leigo então passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema
(disfunções) e não ao sistema em si (MOREIRA, 2016).
Cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero, em cada umas das
características, uma consequência não prevista, do modelo Burocrático weberiano. Essas são
as principais disfunções encontradas no modelo Burocrático:
a) Internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos;
b) Excesso de formalismo e papelório;
c) Resistência a mudanças;
d) Despersonalização do relacionamento;
e) Categorização como base do processo decisório e das relações;
f) Superconformidade às rotinas e aos procedimentos;
g) Exibição de sinais de autoridade;
h) Dificuldade no atendimento aos clientes e conflitos com o público;
i) Mecanicismo;
j) Individualismo;
l) Interrupção do fluxo de informação;
m) Desestímulo à inovação;
n) Indefinição de responsabilidade.
É interessante nesse momento esclarecer algumas definições, como a diferença entre
eficácia, efetividade e eficiência. Resumidamente, eficácia pode ser definida como fazer a
coisa certa, trata-se de atingir os resultados que haviam sido traçados anteriormente.
Efetividade se relaciona ao impacto de ações, que foram tomadas anteriormente com algum
objetivo, e de como se pretende alterar a realidade atual com essas ações. Alguns teóricos
consideram a efetividade, como a soma da eficácia com a eficiência, ou seja, se um processo é
ao mesmo tempo eficaz e eficiente, ele é efetivo. Por fim, busca-se a eficiência, que se
relaciona com o uso dos recursos disponíveis, de forma adequada, para atingir os objetivos
programados anteriormente, da melhor maneira possível. Embora os modelos gerenciais
tratem bastante do conceito de eficiência, e sua busca, na prática o que se almeja, além da
eficiência, também a eficácia e a efetividade dos processos.

A eficiência da Administração Pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a


qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A
reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da

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eficiência, além da qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de
uma cultura gerencial nas organizações. A diferença fundamental está na forma de controle,
que deixa de se basear nos processos para concentrar-se nos resultados, a flexibilidade na
gestão substitui a observância rigorosa das regras e normas, não que não devam existir, mas
não se torna mais a razão de existência do Estado (CARRANZA, 2016).
A Administração Pública Gerencial constitui um avanço e, até um certo ponto, um
rompimento com a Administração Pública Burocrática. Isso não significa, entretanto, que
negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a Administração Pública Gerencial está
apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um
sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de
desempenho, o treinamento sistemático. Os princípios como formalismo, profissionalismo e
impessoalidade continuam sendo aplicados.
A Administração Pública Gerencial passou por diversas fases, até se encontrar no
estado de construção que se encontra hoje. As diversas reformas que foram implantadas com
vistas à Administração Gerencial são conhecidas como a Nova Gestão Pública (NGP). A NGP
tem como alicerce as teorias da Escolha Pública e do Agente-Principal, além das teorias
administrativas tradicionais de Taylor e Fayol e da teoria comportamental de Herbert Simon.
A Nova Gestão Pública procurava identificar as melhores práticas do setor privado que
se aplicavam à Administração Pública, através de alterações nos procedimentos e na estrutura
da Administração Pública, ou seja, o novo modelo se inspirava nas práticas de gestão privada,
na tentativa de implantá-las na gestão pública (MOREIRA, 2016).
A NGP geralmente é dividida em três diferentes fases, que ocorreram em diversos
países, como Estados Unidos, onde foi iniciada, França, Suécia, Nova Zelândia, Austrália, e
de forma mais efetiva, na Grã-Bretanha. Incialmente foi implantando o Modelo Gerencial
Puro (Managerialism), seguido pelo Consumerismo (Consumerism) e finalmente, atingindo o
atual estágio, o Public Service Orientation (PSO).
O Gerencialismo Puro (Managerialism) foi implantando visando resolver a questão
financeira do setor público, diminuir os gastos em uma era de escassez, reduzindo o tamanho
da máquina. Em um primeiro momento, o Gerencialismo Puro focou na eficiência, a qualquer
preço, considerando o cidadão como um contribuinte (tax payer), ou seja, é aquele que
sustenta o governo. O grande foco dessa fase era corrigir os problemas que vieram da
Burocracia, tais como a já citada redução dos gastos públicos, e do aumento da produtividade
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do setor público, ou seja, buscava-se a eficiência governamental. Esse modelo apresentava
alguns problemas, como a preocupação excessiva com a relação custo e produção, na questão
financeira, além da visão do cidadão como um mero contribuinte, a falta de um mecanismo
para medir o impacto dos serviços prestados, dentre outros.
No Consumerismo, a preocupação estende-se para a qualidade (efetividade). O modelo
passou a traçar novos caminhos que envolviam flexibilidade de gestão, qualidade dos
serviços, efetividade das ações públicas (avaliação qualitativa) e prioridade às demandas do
consumidor, da mesma forma que acontecia nos serviços privados, onde os consumidores
cobram a qualidade de bens e serviços. O usuário do serviço público agora é visto como um
cliente/consumidor, diferente da fase anterior, em que ele era visto como contribuinte,
enfatizando uma abordagem mais qualitativa da gestão pública, também uma referência aos
termos utilizados nas empresas. A satisfação do cliente vira o foco e a qualidade do serviço a
ferramenta principal. A ideia era fazer com que o setor público ficasse mais ágil e
competitivo, descentralizando serviços, implantando inovações para o atendimento ao
público, incentivando a competição entre os órgãos públicos, dentre outros. A maior crítica
desse modelo reside no conceito de cliente/consumidor, que é utilizado por ele. O conceito de
consumidor, além de não ter o mesmo significado do consumidor da esfera privada, também
não responde à questão da equidade, ou seja, clientes mais fortes ou a organização pública
melhor avaliada pelos “consumidores” receberia maiores transferências de recursos públicos,
enquanto os piores avaliados receberiam menos recursos, aumentando a disparidade entre as
organizações.
O Public Service Orientation (PSO) é uma evolução do modelo Gerencial: parte para a
equidade/justiça, relacionada com a accountability (responsabilização/prestação de contas).
Conceitos como transparência e participação política, juntos aos já citados, passam a ser
fundamentais para a formulação desse novo modelo. O usuário passa a ser visto como um
cidadão. Essa mudança de cliente para cidadão é fundamental. O tratamento de um cliente é
proporcional ao que ele gasta. Com o cidadão, isso não acontece. Ao mesmo tempo em que
torna esse cidadão um sujeito com direitos e deveres, perante a sociedade. Se exige do
cidadão a participação ativa na elaboração das políticas públicas e a avaliação dos serviços
públicos. Nesse modelo, existem questões cruciais ligadas à descentralização, onde vários
teóricos defendem a ideia de que o melhor meio de prover os serviços públicos é através dos
governos locais, pois permitem maior participação da comunidade. A descentralização
promovida pelo PSO não visa somente à eficiência do serviço ou a qualidade do atendimento,
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é uma forma de promover a participação política, dos cidadãos. Diversos países utilizam essa
fase do modelo gerencial como referência para elaboração de suas políticas públicas, que na
medida em que são aplicadas, se avaliam as possíveis correções que são exigidas, fazendo
com que o modelo procure sempre se corrigir enquanto é implantado, uma característica
essencial do modelo Gerencial.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na
tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro
momento da Administração Gerencial no Brasil, por mais que não se restringisse somente a
ele e à legislação complementar. Mediante o referido Decreto-Lei, realizou-se a transferência
de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista,
a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. O
paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens
e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de flexibilizar a
Administração com o objetivo de atribuir maior operacionalidade as atividades econômicas do
Estado (CARRANZA, 2016).
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam
mudanças no âmbito da Administração Burocrática central, permitindo a coexistência de
núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes
no plano da administração direta ou central.
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da Administração
Pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Nessa iniciativa,
seus integrantes que buscavam implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de
administração de recursos humanos, na Administração Pública federal. No início dos anos 80,
registrou-se uma nova tentativa de reformar a Burocracia e orientá-la na direção da
Administração Pública Gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do
Programa Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.
A Constituição de 1988 foi uma grande vitória democrática, porém, uma de suas
consequências foi o engessamento da máquina pública. Ela determinou a perda da autonomia
do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade
de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos
municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir as
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fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas as que regem a
administração direta. Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que
dominou o país naqueles anos.
Um novo populismo Patrimonialista surgia no país, com o loteamento dos cargos
públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos estados para os
políticos dos partidos vitoriosos. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada,
principalmente pelas forças conservadoras, de ser culpada da crise do Estado, na medida em
que favorecera seu crescimento excessivo.
No final, dois foram os resultados principais, de um lado o abandono do caminho
rumo a uma Administração Pública Gerencial e a reafirmação dos ideais da Administração
Pública Burocrática clássica. Por outro lado, dada à ingerência Patrimonialista no processo,
como visto no loteamento de cargos públicos, a instituição de uma série de privilégios, que
não se coadunam com a própria Administração Pública Burocrática (MOREIRA, 2016).
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. Em 1990, o
governo Collor tentou implementar algumas reformas gerenciais que, além de terem avançado
muito pouco, geraram um grande “desmantelamento” nos sistemas de produção vitais. O
governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que
haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior.
O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994,
quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural
da Administração Pública no sentido de uma Administração Gerencial. Como resultado do
retrocesso burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do custeio da máquina
administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal, como bens e serviços, e um
enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. Era urgente uma reinvenção do
Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE (1995) asseverava que a
administração pública vivia uma crise de governança. O diagnóstico apontava que ainda
persistiam práticas patrimonialistas e, também, excessos formais e anacronismos do modelo
burocrático tradicional, que deviam ser equacionados e superados.

Foi em 1995, sob um contexto marcado pelo neoliberalismo, desenvolvimento


tecnológico, globalização da economia, recomendações do Consenso de Washington,
implantação do Plano Real, estabilização da moeda e excesso de quadros na Administração,

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que a agenda pública se voltou para a reforma administrativa do Estado, agora pelas mãos da
aliança social-liberal, com a eleição do presidente Fernando Henrique Cardoso (PDRAE,
1995).

É importante destacar que não se pode confundir o modelo de Administração


Gerencial com o modelo econômico neoliberal. O movimento da Nova Administração Pública
(Gerencial) é mais complexo e a implementação da reforma administrativa pelos governos,
tema que volta à tona no primeiro mandato do presidente Jair Bolsonaro, não pode ser
considerada como uma absorção automática das recomendações neoliberais.

Em 1998, a Emenda Constitucional 19 – conhecida com emenda da reforma


administrativa – foi finalmente aprovada na tentativa de corrigir algumas distorções
produzidas pelo retrocesso burocrático dos legisladores constituintes de 1988. Não
contemplou todas as propostas contidas no PDRAE, mas criou as bases para a edificação da
Administração Gerencial (MOREIRA, 2016).

Alguns dos principais pontos dessa emenda são:

a) Inseriu no caput, do art. 37 o princípio da eficiência, como norteador da Administração


Gerencial;

b) Impôs o exercício de um controle rigoroso sobre a despesa pública com pessoal ativo e
inativo da União, dos Estados e dos Municípios;

c) Tratou da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da


administração direta e indireta, ampliando-a, mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público.

Estrategicamente, a Administração Pública Gerencial, volta-se para a definição precisa


dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, para a garantia de
autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe
forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados e para o controle
ou cobrança posterior dos resultados, reforçando a confiança entre os diversos escalões do
serviço público.
A Administração Pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e
como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não
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porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a
Administração Pública Burocrática, mas porque as necessidades do cidadão/cliente estão
sendo atendidas. Passando o resultado a ser o centro das atenções, é preciso demonstrar meios
para se trabalhar com resultados, modernizando o serviço público.
Não obstante a separação conceitual e a predominância de um tipo de Administração
para cada período da história, o que se percebe, hoje, é que os três tipos se sobrepõem e
coexistem na estrutura da administração pública brasileira. O Patrimonialismo ainda
sobrevive na gestão pública, conseguimos visualizar quando lemos e ouvimos notícias sobre
corrupção e nepotismo. A Burocracia também existe, pois ela é necessária para termos um
melhor controle, pois o conhecimento que geralmente se tem, é que ela é lenta, cheia de
papéis e requisitos, na verdade são as disfunções do modelo burocrático. O Gerencialismo
prevalece nos dias atuais (CARRANZA, 2016).

Um conceito bastante simplificado sobre ética é o que se segue: representa os valores


do comportamento humano que atuam para o bem do indivíduo e da sociedade, como a moral,
justiça, transparência, retidão, entre outros valores que mostram uma boa conduta social.

O conceito de ética não é um conceito novo e nem estático. A ética vem do grego
“ethos”, que significa modo de ser, o caráter. Na Grécia antiga, Aristóteles identificou a ética
com o bem pessoal, o agir bem. Esse bem, segundo ele é determinado por dois fatores: o
primeiro se refere à natureza humana e o segundo ao conjunto de circunstâncias concretas
(ocasião). Para Aristóteles, enquanto a política tem como finalidade o bem coletivo, a ética
tem por finalidade o bem pessoal (MESQUITA et al., 2014).

Quando os romanos fizeram a tradução do “ethos” para o latim “mos” ou “mores” no


plural, que significa costume, a ética tornou-se indissociável do costume. Moral não traduz,
no entanto, a palavra grega originária por completo. O ethos grego possuía dois sentidos
diferentes, mas relacionados: o primeiro era a interioridade do ato humano, ou seja, aquilo que
gera uma ação genuinamente humana e que brota a partir do sujeito moral, ou seja, ethos
remete ao agir, à intenção. Por outro lado, havia também o sentido se relacionado à questão
dos hábitos, costumes, usos e regras, e que se materializa na assimilação social dos valores
(GUIMARÃES FILHO, 2014).

Ao se aprofundar no conceito da ética, pode se ver que o estudo da ética vem desde os
séculos VII e VI a.C. Mas ainda hoje é um tema atual, tendo em vista que a ética é inerente ao

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ser humano, não podendo de forma alguma ser dissociada da moral, por mais que representem
conceitos diferentes. Constata-se que o estudo da ética também é amplo quando se verifica
que ele não se limita à filosofia, abrangendo estudo científico e em vários momentos até
mesmo a teologia.

No estudo da ética, o homem estuda o seu próprio comportamento e costumes que


estão em constante mutação, dessa forma, não existe uma “lista de convenções” a ser seguida
de forma imutável e que se aplique em âmbito mundial. Até mesmo o conceito de ética gira
em torno das modificações dos comportamentos ao longo do tempo, definidos pelas condutas
morais vigentes.

Em síntese, após essa breve explanação sobre a ética, tal conceito pode ser expandido,
levando a crer que ética é a parte da filosofia que se ocupa do comportamento moral do
homem. Ela engloba um conjunto de regras e preceitos de ordem valorativa, que estão ligados
à prática do bem e da justiça, aprovando ou desaprovando a ação do homem, de um grupo
social ou de uma sociedade (GUIMARÃES FILHO, 2014).

Para fins de estudos, a teoria da ética é dividida didaticamente em dois campos,


conforme Álvaro L. M. Valls:

1. Os problemas gerais e fundamentais (como liberdade, consciência, bem, valor, lei e outros);

2. Os problemas específicos, de aplicação concreta, como os problemas da ética profissional,


da ética política, de ética sexual, de ética matrimonial, de bioética, etc.

Dessa forma, no primeiro ponto, a ética aborda os valores humanos. No segundo, o


estudo é voltado para a aplicação concreta da ética, como a ética pública.

As decisões éticas podem ser guiadas usando uma abordagem normativa, isto é,
usando um conjunto de normas e valores explícitos ou implícitos. Diante de um problema, a
decisão ética pode ser tomada sob uma abordagem utilitarista, individualista, dos direitos
morais e da justiça:

a) Utilitarismo: basicamente, significa tomar a decisão que traga o maior bem para o maior
número de pessoas, ou seja, para a coletividade.

b) Individualismo: considera que as ações são morais quando promovem os interesses


individuais a longo tempo e, em última instância, o maior bem.

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c) Direitos Morais: os indivíduos têm direitos e liberdades fundamentais, que não podem ser
retiradas por uma decisão: livre consentimento, privacidade, liberdade de consciência,
liberdade de expressão, direito a tratamento imparcial e justo e direito à vida e segurança.

d) Justiça: pauta-se estritamente por princípios de justiça, pela verdade e pela lei, com
integridade, equidade, impessoalidade e imparcialidade.

Deve-se ter em mente a existência de duas ramificações principais, no que diz respeito
ao estudo da ética: a ética filosófica e a ética científica. A ética filosófica é aquela que tenta
estabelecer princípios constantes e universais para a boa conduta da vida em sociedade, em
suma, tenta estabelecer uma moral universal, a qual os homens deveriam seguir
independentemente das contingências de lugar e de tempo. Por outro lado, a ética científica
constata o relativismo cultural e o adota como pressuposto. Qualifica o bem e o mal, assim
como a virtude e o vício, a partir de seus fundamentos sociais e históricos. Na investigação da
ética científica, a pluralidade, a diversidade cultural e a dinâmica da sociedade são relevantes
(SROUR, 1998).

Ética e moral são termos bem semelhantes, tanto que na definição de ética
apresentada, a moral é um dos valores do comportamento humano que devem atuar para o
bem do indivíduo e da sociedade. Porém, moral e ética não se confundem, tendo em vista que
a ética estuda todo o modo de agir voltado para o bem do ser humano e não somente a sua
moral. Além disso, a ética também se ocupa com a análise de conceitos relacionados à justiça,
à transparência, à retidão, entre outros valores (MESQUITA et al., 2014).

Enquanto a ética trata o comportamento humano como objeto de estudo, procurando


tomá-lo o mais abrangente possível, a moral se ocupa de atribuir um valor à ação. Esse valor
tem como referências o bem e o mal, baseados no senso comum (GUIMARÃES FILHO,
2014).

A moral é um elemento inserido na sociedade, mas é um elemento social individual.


São aqueles valores encontrados dentro de cada um de nós. São regras abstratas, mas de efeito
psicológico, é o que se espera que cada pessoa faça conforme a sua consciência. Por ser um
valor interno do ser humano, a moral não nasce da lei, ela é moldada com a educação do
indivíduo. A moral caracteriza-se por não gerar sanção ao infrator, porém pode gerar o
remorso. A moral pode ser comum a mais de um indivíduo, ultrapassando barreiras quanto a
localidades e identidades (MESQUITA et al., 2014).

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A moral é normativa. Ela determina o nosso comportamento por meio de um sistema
de prescrição de conduta. Nós adotamos uma conduta ou outra com base num sistema de
valores enraizado em nossa consciência. Essa é a ideia de moral. No cotidiano da maioria das
pessoas, surgem situações que as colocam diante de dilemas morais. Esses problemas as
levam a tomar decisões, fazer escolhas, praticar ações e comportamentos – os quais exigem
uma avaliação, um julgamento, um juízo de valor entre o que é socialmente considerado bom
ou mau, justo ou injusto, certo ou errado, pela moral vigente (GUIMARÃES FILHO, 2014).

Dessa forma, podemos entender que o ser humano é responsável pela ética na
Administração Pública, tendo em vista que a ética é indissociável do seu ser. Para dar eficácia
a esse conceito, a Administração Pública instituiu normas, códigos que orientam o exercício
da ética no serviço público (MESQUITA et al., 2014).

A nível federal, existe o Decreto n° 1.171/1994 – Código de ética profissional do


servidor público civil do Poder Executivo Federal, que trata das regras deontológicas, dos
principais deveres e das vedações aos servidores públicos, aplicável tanto a administração
direta quanto a administração indireta do Poder Executivo. O Decreto n° 6.029/2017, institui
o sistema de gestão da ética do Poder Executivo Federal, que é uma norma que basicamente
regulamenta a criação e o funcionamento das Comissões de Ética.

O código de ética determina que cabe ao servidor atualizar-se em termos de novas


tecnologias que podem ser aplicadas ao seu trabalho. De tal forma, que assim o servidor estará
cumprindo mais plenamente o princípio da eficiência. Fica assim demonstrado que existe uma
relação entre a ética profissional e a eficiência, com ambos contribuindo, para que a
Administração Pública consiga atingir os objetivos traçados.

Conclusão

O modelo gerencial ainda continua em plena construção. Procura-se construir um


modelo de gestão pública que alie a busca de eficiência e da efetividade na prestação de
serviços públicos às noções de democracia e accountability (prestação de contas à sociedade),
ou seja, construir um modelo de gestão pública gerencial que seja flexível, eficiente e efetivo,

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mas também democrático e responsável perante a sociedade. Esse é o grande desafio da
Administração Pública brasileira na atualidade.
É necessário o entendimento da ética como um elemento indissociável do ser humano,
e dada a importância desse princípio, o administrador público procurou internalizar os seus
elementos através de diversos instrumentos legais, como uma forma de guiar os atos
praticados pelos diversos entes componentes da Administração Pública.

Por fim, nota-se a importância de tais princípios, ética e eficiência, como formas de
contribuir para a Nova Gestão Pública (NGP), considerando um contexto em que o modelo
ainda necessita evoluir, principalmente quando comparado a diversos outros países, e eliminar
os diversos problemas que foram deixados como resquícios dos modelos anteriores. No
futuro, é essencial uma gestão pública profissionalizada, com procedimentos que assegurem o
atendimento aos princípios constitucionais, resolva os vários entraves que porventura ainda
insistam em existir, e adote de forma integral os conceitos do modelo Gerencial.

REFERÊNCIAS

CARRANZA, Giovana. Administração Geral e Pública para os concursos de analista e


técnico. 3ª ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2016.

GUIMARÃES FILHO, Paulo André Caminha. Ética no Serviço Público p/ INSS - Técnico do
Seguro Social – 2015, Aula 00, ESTRATÉGIA CONCURSOS, p. 4-7. PDF, 2014.

MESQUITA, Daniel Augusto. Ética no serviço Público p/ PRF – Policial 2014/2015, Aula
01, ESTRATÉGIA CONCURSOS, p. 5-25. PDF, 2014.

MOREIRA, Elisabete de Abreu e Lima. Administração Geral e Pública para concursos. 1ª ed.
Salvador: Editora Juspodivm, 2016.

MOTTA, F. C. P.; CALDAS, M. P. (Orgs.). Cultura Organizacional e Cultura Brasileira. São


Paulo: Atlas, 1997.
PALUDO, Augustinho Vicente. Administração pública: teoria e questões. 2ª ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2012.

PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DE ESTADO (PDRAE). Brasília:


Presidência da República, 1995.

RAMOS, Alberto G. Administração e Contexto Brasileiro: esboço de uma teoria geral da


administração. 2ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 1983.

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SILVA, Érica Aline Ferreira. Administração pública e sociedade: paradigmas de gestão,
UNIVERSIDADE FEDERAL DE LAVRAS, 2017.

SROUR, Robert H. Poder, cultura e ética nas organizações. 4ª ed. Rio de Janeiro: Campus,
1998.

VALLS, Álvaro L.M. O que é ética. 7 ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1994.

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