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SÉRIE
VOLUME 2
CADERNOS DE
PLANEJAMENTO
Sistema de
Planejamento
do SUS
Uma construção coletiva
Instrumentos básicos
© 2006 Ministério da Saúde.
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que
citada a fonte e que não seja para venda ou qualquer fim comercial.
A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra é da área técnica.
O conteúdo desta publicação foi revisto e aperfeiçoado por dirigentes e técnicos que atuam na
área de planejamento das três esferas de gestão do SUS.
A coleção institucional do Ministério da Saúde pode ser acessada, na íntegra, na Biblioteca Virtual
em Saúde do Ministério da Saúde: http://www.saude.gov.br/bvs
Edição
Maria Christina Fekete
Aristel Gomes Bordini Fagundes
Capa e diagramação
Marcelo Tadeu Ferreira Farago Garcia
Ficha Catalográfica
ISBN 85-334-1088-3
Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Processo de planejamento . . . . . . . . . . . . . . . 7
B. Pressupostos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Instrumentos e conceitos . . . . . . . . . . . . . . . 15
E. Processos básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
F. Avaliação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Quadro esquemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Apresentação
5
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
6
A Processo de planejamento
1. Introdução
No processo de elaboração do Plano Nacional de Saúde – PNS –,
aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde e publicado no Diário Oficial da
União em 4 de dezembro de 2004, ficou evidente a necessidade de se construir
um sistema de planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS). Para definir e
aperfeiçoar as bases de organização e funcionamento do referido sistema, o
Ministério da Saúde promoveu, em 2005 e 2006, oficinas macrorregionais que
contaram com a participação de mais de duas centenas de dirigentes e
técnicos que atuam na área de planejamento nas três esferas de gestão do
SUS.
O produto dessas discussões é o Sistema de Planejamento do
SUS – PlanejaSUS – que define elementos e características para a sua
operacionalização, visando dotar os gestores – de forma oportuna, e segundo
as especificidades de cada esfera de direção –, do planejamento de que
necessitam para a oferta de ações e serviços capazes de promover, proteger e
recuperar a saúde da população.
2. Base legal
7
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
8
A. Processo de planejamento
9
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
10
B Pressupostos
“Planejar consiste, basicamente, em decidir com antecedência o
que será feito para mudar condições insatisfatórias no presente ou evitar que
condições adequadas venham a deteriorar-se no futuro” (CHORNY, 1998).
A conformação do PlanejaSUS confere especial atenção à
observância da diretriz relativa à direção única do SUS em cada esfera de
governo e, ao mesmo tempo, à co-responsabilidade de todos os entes
federados para com a saúde da população.
O PlanejaSUS busca apropriar-se da experiência acumulada
pela área ou serviços de planejamento nas três esferas de gestão que, no
tocante à direção nacional, tem como exemplo importante a formulação do
Plano Nacional de Saúde (PNS) 2004-2007 – Um pacto pela Saúde no Brasil –,
cujo processo evidenciou a necessidade de uma ação permanentemente
articulada, nos moldes de uma atuação sistêmica. Para possibilitar a
apropriação desse Sistema pelas distintas esferas de gestão, é preciso
considerar algumas premissas a seguir apresentadas.
Ü O processo ascendente de planejamento, definido pela Lei
Orgânica da Saúde, configura-se relevante desafio para os responsáveis por
sua condução, em especial aqueles das esferas estadual e nacional, tendo em
conta a complexidade do perfil epidemiológico brasileiro, aliada à quantidade e
diversidade dos municípios, além da grande desigualdade em saúde ainda
prevalente, quer em relação ao acesso, quer no tocante à integralidade e à
qualidade da atenção prestada.
Quanto à gestão, é importante levar em conta o fato de que
Ü
cerca de 90% dos municípios têm menos de 50 mil habitantes e que 48%
possuem menos de 10 mil, apresentando, no âmbito do planejamento, uma
organização ainda incipiente, o que dificulta o exercício eficiente e efetivo de
seu papel fundamental na conformação do SUS neste nível.
A área de planejamento do SUS ainda necessita, nas três
Ü
esferas de gestão, de recursos humanos em quantidade e qualidade.
11
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
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B. Pressupostos
13
C Instrumentos e conceitos
15
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
1. Plano de Saúde
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C. Instrumentos e conceitos
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Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
18
D Estrutura básica dos
instrumentos
1. Plano de Saúde
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D. Estrutura básica dos instrumentos
o índice de envelhecimento;
Ü
a taxa de fecundidade;
Ü
a taxa de desemprego;
Ü
os níveis de escolaridade;
Ü
a taxa de analfabetismo; e
Ü
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Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
22
D. Estrutura básica dos instrumentos
Gestão em saúde
Nessa análise, estarão compreendidos o planejamento, a
descentralização/regionalização, o financiamento, a participação social, a
gestão do trabalho e da educação em saúde, a infra-estrutura e a informação
em saúde.
Ü Planejamento: analisar a estrutura, organização e opera-
cionalização do processo de planejamento, bem como a sua interação com o
centro de decisão.
Descentralização/regionalização: analisar a cooperação entre
Ü
as esferas de governo; estratégia de coordenação de promoção da eqüidade;
funcionamento da comissão intergestores; pactuação e regulamentação do
sistema, desenho das redes regionalizadas de atenção à saúde.
Ü Financiamento: analisar as transferências entre as esferas de
gestão; gasto público total; execução orçamentária e financeira; fundo de
saúde e critérios e regulamentação do financiamento.
Participação social: analisar a articulação entre os gestores e
Ü
os Conselhos de Saúde; as resoluções e deliberações dos Conselhos e
Conferências de Saúde; as condições de funcionamento dos Conselhos de
Saúde e movimentos sociais.
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D. Estrutura básica dos instrumentos
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D. Estrutura básica dos instrumentos
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D. Estrutura básica dos instrumentos
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30
D. Estrutura básica dos instrumentos
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E Processos básicos
1. Plano de Saúde
Cabe reiterar preliminarmente que, tendo em conta os
dispositivos constitucionais e legais, os instrumentos básicos adotados pelo
PlanejaSUS – Plano de Saúde, Programação Anual de Saúde e Relatório
Anual de Gestão – devem ser compatíveis com o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, atentando-se para os
períodos estabelecidos para a sua formulação.
Assim, considerando que o último ano de vigência do Plano
corresponde ao primeiro ano de um novo governo, o processo de formulação
deve começar logo no início deste governo. Por exemplo: como o período do
PNS – Um pacto pela saúde no Brasil é 2004-2007, o novo governo terá início
nesse último ano do Plano e, portanto, deverá deflagrar o processo referido.
Os ajustes pretendidos pela nova administração poderiam estar expressos na
Programação Anual de Saúde, o que dispensaria revisar esse Plano de Saúde.
Em linhas gerais, o processo de formulação do Plano de Saúde
deve considerar:
Ü a formalização da decisão do gestor de construir o Plano (por
meio de uma portaria ou outro instrumento próprio da respectiva esfera de
gestão). Outra possibilidade é a apresentação da proposta de construção do
Plano ao respectivo Conselho de Saúde, que se manifestaria por meio de uma
resolução a ser aprovada pelo gestor. Nesse caso, seria interessante que essa
proposta contivesse o processo básico sugerido no presente documento,
obviamente com as adaptações julgadas importantes pelo gestor proponente;
Ü a área de planejamento da respectiva esfera de gestão – no
caso de sua inexistência, uma equipe designada pelo gestor – deve ser
incumbida de reunir e analisar alguns insumos indispensáveis, tais como o
PPA, os relatórios das Conferências de Saúde (respectiva, se disponível;
estadual e nacional); os relatórios de avaliação do Plano vigente e os
33
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
34
E. Processos básicos
35
F Avaliação
A avaliação deve ser entendida como um processo permanente
destinado, principalmente, a manter sob controle a execução do Plano de
Saúde em direção aos objetivos propostos. Nesse sentido, não se esgota
apenas na avaliação dos resultados alcançados em um determinado
momento. Trata-se de uma atividade contínua, inerente e necessária ao
exercício da função gerencial e para a qual podem ser usados distintos
mecanismos e procedimentos.
Além de sua importância estratégica para o aperfei-çoamento da
gestão e para a resolubilidade das ações e serviços de saúde prestados à
população, a avaliação do Plano de Saúde é de grande importância para a
implementação e a consolidação do Sistema de Planejamento do SUS.
É importante destacar que o registro sistematizado da avaliação –
expresso em documento específico – deve ocorrer ao final da vigência do
Plano de Saúde. Contudo, na perspectiva de transformar a avaliação num
processo contínuo e ágil, durante todo o período de execução do Plano, os
procedimentos de avaliação podem alimentar a trajetória estratégica definida,
indicando as mudanças de rumo que se fazem necessárias para atingir os
resultados esperados.
Um requisito fundamental para a avaliação é a dispo-
nibilidade e a utilização adequada de informações. No Brasil, existe uma
grande quantidade de bases de dados e sistemas de informação em saúde,
vinculados ao Ministério da Saúde e a outros setores do Governo, como o
IBGE, que estão disponíveis por via eletrônica. Essas informações devem ser
acessadas para a mencionada avaliação do Plano ou mesmo criadas no
âmbito da gestão para utilização especifica.
Conforme assinalado anteriormente, encerrado o prazo de
vigência do Plano de Saúde, é importante que se proceda à avaliação dos
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Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
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F. Avaliação
39
Quadro esquemático
41
Quadro esquemático dos tempos e movimentos na elaboração dos
instrumentos básicos do Sistema de Planejamento do SUS
43
e alterar a LOA;
Ü a alteração da LOA viabiliza a alteração do PS;
Ü o PPA é uma lei que cobre o 1º ano do mandato posterior;
Ü o novo gestor poderá remanejar recursos orçamentários
Quadro esquemático
Ü o gestor que está assumindo tem a responsabilidade Ü Nestes anos o gestor executa as metas do O ciclo se repete
avaliar o Plano de Saúde, baseado no PS, ainda, em seu plano, tendo em vista que este será Nova gestão
vigência. avaliado pelo próximo gestor. Ü Ano de elaboração da
avaliação do Plano
Ü o gestor que assume é
do Plano
Avaliação
responsável pela avaliação
do Plano
Programação Anual em Saúde (PAS)
Relatório Anual de Gestão (RAG)
44
PAS
do seu PS. vivenciada vivenciada técnico-políticos, na área da
com a exe- com a exe- saúde, refletindo a 1ª. Pro-
cução do PS cução do PS gramação Anual de Saúde.
no 3º ano de no 4º ano de
mandato. mandato.
Ü o gestor elabora o último Relatório Anual de Gestão, Ü o gestor Ü o gestor Ü o ges-tor O ciclo se repete
referente à Programação Anual de Saúde (podendo ser elabora o 1º elabora o 2º elabora o 3º
Sistema de Planejamento do SUS: instrumentos básicos
RAG
à Programa- à Programa- à Programa- o último Relatório Anual de
ção Anual de ção Anual de ção Anual de Gestão, referente à gestão
Saúde da sua Saúde da sua Saúde da sua anterior.
gestão. gestão. gestão.
Bibliografia
45
d e c id ir com
ente, em
I SBN 85 - 334 - 1088 - 3
e , b a s ic a m o n dições
c o n s i s t d a r c
“Planejar f e i t o para mu d e quadas
s e r á iç õ e s a
o que q ue cond 9 798533 410885
ntec e d ê n c i a
e s e n t e o u ev it a r
N Y , 1 9 98). Em
t is f a t ó r i as no pr f u t u r o ” (CHOR
q u e deve
nsa riorar-se
n o proces s o
a d e t e n t o é o o u das
venham n e j a m e
a serem f ei t a s
s p a l a v ras, pla m u d a n ç a s o ndições
outra ã o d a s ã o d e c
b il it a r a definiç r a d e t erioraç
poss i s a evit a
n e c e s sá r i a e n t o do
med i d a s n ej a m
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www.saude.gov.br
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