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INTENSIVO REGULAR – MÓDULO I

Disciplina: Direito Administrativo


Tema: Aula 01
Profª.: Fernanda Marinela
Data: 01/08/2008

Índice do Material

A) Indicação Bibliográfica
B) Leitura Obrigatória
C) Para uma nova interpretação do princípio da superioridade do interesse público sobre o
privado
D) Supremacia do Interesse Público: desconstrução ou reconstrução?

A) Indicação Bibliográfica

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 2. ed. Salvador: Juspodivm.


FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Ed. Lumen Juris.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Ed. Malheiros.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. Ed. Atlas.

B) Leituras Obrigatórias

1. Constituição Federal (pelo menos 05 vezes por semestre)


2. Informativos do STF e STJ
3. Lei nº 9.784/99

C) Para uma nova interpretação do princípio da superioridade do interesse público sobre o


privado
Giovanna Mayer
Juíza Federal Substituta
(Publicado na Edição 21 - 19.12.2007)
Fonte: http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/

Sumário: Introdução. 1 Revisitando o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado. 1.1
A evolução do conceito de interesse público. 1.1.1 Os Conceitos Jurídicos Indeterminados. 1.1.2 O in-
teresse público como exteriorização da vontade individual. 1.2 Considerações sobre o princípio da su-
premacia do interesse público sobre o privado. 1.2.1 Posição tradicional. 1.2.2 Questionamentos acer-
ca da posição tradicional. 1.2.2.1 A ótica dos direitos fundamentais. 1.2.2.2 O princípio da unidade da
Constituição. 1.2.2.3 A crítica fundada na teoria dos princípios. 1.2.2.4 A questão do interesse público.
1 2.2.5 O pensamento de MEDAUAR: a ponderação de bens. 1.2.3 A resposta de FÁBIO MEDINA OSÓ-
RIO. 2 Uma síntese necessária: a supremacia do interesse público sobre o privado como um problema
no campo das regras. Referências bibliográficas.
Introdução
A moderna teoria do direito constitucional, sempre à procura da maior efetividade aos direitos dos ci-
dadãos, começa a rever certos dogmas que funcionam como fio condutor de todo o seu estudo e práti-
ca. Nosso sistema, influenciado fortemente pelo direito público francês, presencia estas mudanças
desde a negação da irresponsabilidade do soberano até a fuga da Administração para o direito privado.
Não poderia ser diferente, pois a evolução do Direito Constitucional está diretamente ligada às formas
de exteriorização do poder e organização do Estado. Deste modo, como a História demonstra constan-
te evolução, influenciando o modo de governar, a teoria do Direito Constitucional começa a rever seus
pontos cardeais. Assim como a História, o Direito Constitucional e a sua concretização, que é o Direito
Administrativo, estão em constante evolução e não podem apegar-se em dogmas, que inibem seu de-
senvolvimento.

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Disciplina: Direito Administrativo
Tema: Aula 01
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Data: 01/08/2008

O Direito Público está fundado em um princípio basilar: o da supremacia do interesse público sobre o
privado. Decompondo este princípio, encontram-se duas noções principais: supremacia e interesse
público. É ao redor destas duas idéias que se desenvolverá o presente trabalho.
O primeiro questionamento que serve para conduzir todo este estudo é averiguar o que é o interesse
público. Ora, se o Direito Público possui prerrogativas para a persecução da finalidade pública, con-
substanciada no interesse público, convém definir o que seja este interesse público. No entanto, esta
expressão, como será observado, enquadra-se dentro dos conceitos jurídicos indeterminados, que dão
margem à competência discricionária, segundo a doutrina mais abalizada. Além disso, demonstrar-se-
á que o interesse público não pode ser definido em abstrato: é um conceito atrelado à realidade.
Ainda, se o interesse público é um conceito jurídico indeterminado, cujo real significado deve ser ob-
servado em concreto, como sustentar a existência de um princípio da supremacia do interesse público
sobre o privado? A teoria dos princípios tem como um dos seus pilares estruturantes a abstração. As-
sim, se o conceito de interesse público só pode ser extraído de uma situação concreta, como se expli-
car o princípio da supremacia? Este é o principal dogma que será revisitado neste estudo, pois, ao que
parece, a tendência contemporânea é rejeitar a existência de um princípio da supremacia por vários
argumentos que serão aqui analisados, substituindo-o pelo princípio da proporcionalidade.
1 Revisitando o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado
A questão do interesse público é uma das maiores discussões que existem no Direito Público. O que é
interesse público? Esta é a pergunta que deve acompanhar o estudioso do Direito em toda a sua cami-
nhada, seja na aplicação prática, seja na construção teórica do seu objeto de estudo. É imperioso res-
saltar que a conceituação do que seja interesse público não será analisada nesta ocasião. Pretende-se,
apenas, analisar o seu conteúdo, de maneira perfunctória, de modo a subsidiar os demais pontos aqui
abordados.
O interesse público é a razão de ser do Direito Administrativo,(1) pois a sua função é justamente per-
segui-lo e concretizá-lo. Assim, necessária é sua identificação. A doutrina costuma identificá-lo ou co-
mo a exteriorização do interesse privado, ou a escolha da lei ou a escolha do Estado. É preciso, por-
tanto, traçar alguns limites para que se determine o seu conteúdo.
1.1 A evolução do conceito de interesse público
O primeiro estágio de interesse público é o da alienação total. O homem, quando resolve viver em so-
ciedade, aliena seus direitos em benefício de toda a comunidade, de modo que seus próprios direitos
privados ficam mitigados,. Essa é a idéia que ROUSSEAU traz em seu Contrato Social: "...a alienação
total de cada associado com todos os seus direitos a favor de toda a comunidade, porque primeira-
mente, entregando-se cada qual por inteiro, a 'condição é igual para todos, e, por conseguinte, sendo
esta condição idêntica para todos, nenhum tem interesse em fazê-la onerosa aos outros".(2)
Percebe-se, portanto, que nesta primeira fase o indivíduo abdica de suas escolhas privadas em prol de
uma escolha pública. Mitiga-se, assim, a idéia de esfera privada em detrimento a uma esfera pública.
O interesse público possui, portanto, uma conotação totalitária. Em nome da vida em sociedade, miti-
gariam-se os interesses privados em prol do interesse público.
Em seguida, o conceito de interesse público passa a ser identificado por meio da lei. A lei revela a von-
tade geral e, via de conseqüência, o interesse público. É a fase do princípio nominalista: interesse pú-
blico é o que a lei diz que é.(3) O problema em delegar a escolha do interesse público à lei é justa-
mente a indeterminabilidade do seu conceito. A lei, ao prescrever que determinada ação é de interesse
público, abre amplo campo para a discricionariedade administrativa, o que não é desejado no direito
administrativo.
1.1.1 Os Conceitos Jurídicos Indeterminados
O principal instrumento do operador do Direito é a linguagem. A importância da linguagem para o es-
tudioso do Direito pode ser sentida não só do estudo do seu objeto – a lei – como na análise da argu-
mentação dos que a sustentam ou a refutam. Como bem sustenta Paulo de Barros CARVALHO, há dois
tipos de linguagens distintas no que se refere ao Direito: a linguagem do legislador e a linguagem do
jurista. Assevera o tributarista que em razão dos Parlamentos serem compostos por pessoas de diver-
sas profissões e segmentos da sociedade é comum a utilização de conceitos vagos para a construção
de uma lei. Cabe ao jurista desvendar qual o real significado destas abstrações.(4)

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O pensamento desse expoente da PUC-SP revela, na verdade, uma premissa corrente na academia:
não cabe ao legislador tecer conceitos justamente porque esta tarefa é objeto da Ciência do Direito e,
ainda, 'a utilização de conceitos vagos é salutar, pois permite a abertura do sistema, dinamizando-
o.(5) Percebe-se, portanto, que a utilização de expressões como "interesse público", "justiça", "saúde
pública" é salutar para a Ciência do Direito. Seria benéfica para o agente público?
A resposta mais coerente é a positiva, pois permite que o agente público exerça seu ônus de persecu-
ção da finalidade pública com maiores possibilidades de ação. No entanto, essas expressões não po-
dem ser entendidas como discricionariedade, e sim como subsunção ao princípio da legalidade, pois o
administrador deve escolher a solução mais adequada.
O problema não reside no fato de que o administrador público possui vários caminhos para atingir a
finalidade legal. Toda a problemática deste estudo centra-se nas hipóteses em que esta finalidade legal
não está bem clara, pois é dotada de indeterminabilidade.
O problema em deixar totalmente o preenchimento de uma categoria de interesse público pela lei é
justamente abrir margem para um campo de atuação enorme por parte da Administração. A Adminis-
tração executa a lei e interpreta o que seja interesse público conforme suas conveniências.(6) "O arbí-
trio, que a construção do princípio da legalidade administrativa intentou afastar, voltou disfarçado".(7)
Muitas vezes o interesse público foi confundido com razões de Estado ou mesmo com motivos privados
do governante. Daí a importância de se definir, pelo menos minimamente, o conteúdo de um conceito
jurídico indeterminado.
1.1.2 O interesse público como exteriorização da vontade individual
Modernamente tem-se conceituado interesse público como a exteriorização coletiva das vontades indi-
viduais.(8) A lei que determine alguma medida em favor do interesse público é um veículo do princípio
democrático; é o instrumento para que as vontades individuais sejam exteriorizadas e formem o inte-
resse público. Dessa forma, o interesse público não seria uma categoria autônoma,(9) e sim uma qua-
lificação dos interesses privados em razão da quantidade.(10) A diferença entre o interesse público e o
interesse privado reside apenas na quantidade e não na qualidade. O interesse público não se sobre-
põe ao privado por ser melhor; a primazia possui fundamento no fato de estar em maior quantida-
de.(11) Assim, não há uma distinção rígida entre interesse público e interesse individual. Os dois con-
ceitos são conexos.(12)
Percebe-se, portanto, que a identificação do interesse público com o interesse privado não retira a
carga de indeterminabilidade do conceito de interesse público. Todavia, é possível, por meio desta i-
dentificação, iniciar um caminho para delinear o que seja realmente o interesse público. Este caminho
consiste em escutar os anseios dos cidadãos e compatibilizá-los com a Constituição. Percebe-se, por-
tanto, que a concretização do direito de participação é um caminho para se identificar o que seja o
interesse público.
Diante desta conclusão duas questões são importantes: Como definir o que seja interesse público se o
campo de exteriorização das vontades individuais é restrito ao período das eleições? Como sustentar a
existência de um princípio da supremacia do interesse público sobre o privado ante a indeterminabili-
dade do conceito de interesse público? Estas são as duas indagações que nortearão o presente estudo.
1.2 Considerações sobre o princípio da supremacia do direito público sobre o privado
O Direito Público e, especificamente, o Direito Administrativo estão repletos de justificativas para os
institutos e decisões tomadas pela Administração Pública fundadas na supremacia do interesse público
sobre o privado. Os exemplos mais ordinários são capazes de ilustrar a força que esta idéia possui na
vida dos cidadãos: limitações administrativas, desapropriações, poder de polícia, tudo fundado no prin-
cípio do interesse público. Tamanha é a importância desta premissa no Direito Administrativo que por
muito tempo esteve ausente de críticas e questionamentos, caracterizando um verdadeiro dogma.
No entanto, algumas vozes vêm questionando o princípio do interesse público, tendo em vista algum
dos fundamentos do moderno Direito Constitucional: o foco antropocêntrico, a teoria dos princípios e o
princípio da proporcionalidade.
É justamente esta passagem do enfoque tradicional para um enfoque moderno que se pretende anali-
sar neste capítulo, iniciando com a análise das posições tradicionais.
1.2.1 Posição tradicional

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Os grandes tratadistas do Direito Administrativo, em geral, tratam o princípio da supremacia do inte-


resse público sobre o privado partindo da constatação da sua existência, sem qualquer explicação do
porquê desta escolha pelo sistema. Assim, correta a observação de Celso Antônio Bandeira de MEL-
LO,(13) que o chama como um verdadeiro axioma, ou seja, "premissa considerada verdadeira sem
necessidade de demonstração",(14) ou ainda, "o primeiro princípio".(15) Percebe-se, portanto, a força
que este "princípio" possui no sistema jurídico brasileiro, a ponto de um dos maiores doutrinadores da
atualidade tratá-lo como uma verdade indemonstrável e indiscutível, auto-explicável.
"A utilidade pública prefere sempre à particular": com esta frase Ruy Cirne LIMA dá o tom de toda sua
obra clássica e justifica a autonomia científica do Direito Administrativo.(16) Segundo o autor gaúcho,
o Direito Administrativo forma-se em torno do princípio da utilidade pública, que é, portanto, um prin-
cípio fundamental.(17) Em tom quase poético, define esse princípio:
“Produz o princípio de utilidade pública a formação do Direito Administrativo, como qualquer acidente
do terreno pode causar a formação de um cômoro nas praias do mar. É suficiente que uma saliência
mínima enrugue o chão liso. Sobre ela, batidas pelo vento, logo as areias se acumulam e já o acúmulo
das primeiras suplanta a saliência primitiva para fazer-lhe as vezes e deter e acumular as novas areais
que o vento tange.”(18)
No entanto, reconhece que não se trata de um princípio jurídico; é um princípio que advém da sociolo-
gia, da política e da ciência da administração.(19) Esta negação do princípio da supremacia como um
princípio jurídico aparecerá décadas depois no trabalho de outro autor gaúcho, Humberto Bergmann
AVILA,(20) o que demonstra a atualidade do pensamento de Cirne LIMA.
De outro lado, DI PIETRO analisa o princípio da supremacia do interesse público ao lado do princípio da
legalidade, que são, para a autora, os dois princípios fundamentais do direito administrativo e do direi-
to público.(21) Salienta DI PIETRO que o princípio da supremacia do interesse público ou da finalidade
pública dirige-se tanto ao legislador como à autoridade administrativa, vinculando-a. Assim, o princípio
estaria presente na formulação da lei e na sua aplicação, sendo que nesta função, sempre o agente
público deveria voltar-se para a finalidade pública. Ressalta, por fim, que o princípio do interesse pú-
blico está positivado no artigo 2°, caput, da Lei de Processo Administrativo Federal. (22)
Realmente, o princípio do interesse público está previsto na Lei 9.784/99. Todavia, aparece ao lado de
outros princípios, sem qualquer superioridade que dê o tom de supremacia em relação aos outros prin-
cípios. A opção do legislador, portanto, não foi de conceder-lhe um caráter fundamental: o princípio do
interesse público aparece ao lado de outros princípios e deve ser compatibilizado com eles.
Segundo FERRAZ e DALLARI, "verdadeiro norte para o direito administrativo, o interesse público não é
uma expressão mágica, capaz de justificar todo e qualquer comportamento administrativo. Tampouco
é uma palavra oca, destituída de conteúdo, comportando seja lá o que for que se lhe queira inse-
rir”.(23) Dessa forma, o princípio do interesse público aparece na Lei do Processo Administrativo Fede-
ral; todavia, sem o traço de princípio fundamental que deseja a renomada professora da Universidade
de São Paulo.
É preciso, neste ponto, esclarecer a diferença entre princípios fundamentais e princípios informativos,
pois tanto DI PIETRO como Cirne LIMA qualificam o princípio do interesse público como princípios fun-
damentais. Segundo a lição de NERY JUNIOR, os princípios informativos são aqueles semelhantes aos
axiomas, que não precisam de indagações e demonstrações, enquanto os princípios fundamentais se-
riam "aqueles sobre os quais o sistema jurídico pode fazer opção, considerando aspectos políticos e
ideológicos".(24) Percebe-se, no entanto, que estes autores analisam o princípio do interesse público
da mesma forma como faz Celso Antônio Bandeira de MELLO, ou seja, como axioma. Assim, deveriam
qualificá-lo como princípio informativo e não fundamental.
Celso Antônio Bandeira de MELLO qualifica o princípio da supremacia do interesse público como um
axioma, como acima mencionado. Este princípio seria o "pressuposto de uma ordem social está-
vel".(25) Apesar de sustentar que todo o regime jurídico-administrativo gira em torno do princípio da
supremacia e do princípio da indisponibilidade do interesse público, o professor da PUC-SP reconhece
que o primeiro não é um princípio jurídico, pois advém da Sociologia e da Política e não existe abstra-
tamente, e sim em relação ao direito positivado:

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“O princípio cogitado, evidentemente, tem, de direito, apenas a extensão e compostura que a ordem
jurídica lhe houver atribuído na Constituição e nas leis com ela consonantes. Donde, jamais caberia
invocá-la abstratamente, com prescindência do perfil constitucional que lhe haja irrogado, e, como é
óbvio, muito menos caberia recorrer a ele contra a Constituição ou as leis. Juridicamente, sua dimen-
são, intensidade e tônica são fornecidas pelo Direito posto, e se por este ângulo é que pode ser consi-
derado e invocado?”(26)
Identifica, portanto, Bandeira de MELLO que o princípio da supremacia do interesse público não é um
princípio jurídico, pois seu conteúdo é político e sociológico. O ponto nevrálgico do pensamento do ju-
rista é justamente reconhecer a relatividade do princípio da supremacia, ou seja, a sua conformação
nos termos desejados pela lei, o que já demonstra um avanço da doutrina.
Carlos Ari SUNDFELD atenua o princípio da supremacia ao mudar seu nome para prioridade do interes-
se publico.(27) A mudança é pequena, todavia a carga semântica da palavra "prioridade" é menor que
a da palavra supremacia. Ressalta o autor que o Direito qualifica o interesse público como mais impor-
tante em confronto com os interesses particulares.(28) Percebe-se que o autor avança em relação aos
outros doutrinadores ao encarar que há uma prioridade; não uma supremacia a todo custo.
Saindo da seara do Direito Administrativo, Paulo de Barros CARVALHO identifica o princípio da supre-
macia como implícito, todavia de grande essencialidade para o regime jurídico-administrativo e para o
Direito tributário, pois busca coordenar a atividade administrativa com os direitos dos administrados
(súditos).(29) Percebe-se, portanto, que tradicionalmente os autores encaram o princípio da suprema-
cia da seguinte forma. Concordam ao classificá-lo (1) como essencial à estrutura do direito administra-
tivo e, em geral, do direito público; (2) como um princípio implícito, que ganha forma nas leis que o
prevêem. Discordam ao tentar classificá-lo (1) como um princípio jurídico ou de conteúdo político e
social; (2) como axioma ou como princípio fundamental.
1.2.2 Questionamentos acerca da posição tradicional
A questão da supremacia do interesse público sobre o privado foi considerada, durante quase todo
século XX, como uma verdade intocável do Direito Administrativo. No entanto, a partir da década de
90 do século passado algumas vozes levantaram-se contra esta verdade, passando a questioná-la so-
bre a ótica dos direitos fundamentais, sobre a visão da teoria dos princípios e sobre a visão da unidade
da Constituição.
1.2.2.1 A ótica dos direitos fundamentais
Reconhecendo que o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado como uma "cláusula
geral de restrição dos direitos fundamentais”,(30) Paulo Ricardo SCHIER inicia seu estudo sobre o
princípio da supremacia sob a perspectiva dos direitos fundamentais.
Segundo este autor, a nossa Constituição é voltada para a concretização dos direitos privados. Não
chega a sustentar, como faz ÁVILA, a supremacia do interesse privado sobre o público,(31) no entan-
to, alerta para a diretriz que o intérprete da Constituição deve seguir: os direitos fundamentais. A pró-
pria Carta escolheu e consagrou vários direitos individuais e privados em detrimento ao interesse pú-
blico: basta dar uma rápida lida no artigo 5°. "A Constituição brasileira, muito mais do que qualquer
outra, é uma Constituição cidadã, justamente pela particular insistência com que protege a esfera in-
dividual e pela minúcia com que define as regras de competência da atividade estatal".(32)
Inicia o autor paranaense com uma interessante observação: só pode ser considerado Constituição o
documento comprometido com a proteção dos direitos fundamentais. Assim, "o Estado existe para
servir aos indivíduos, e não o indivíduo para servir ao Estado",(33) de modo que toda interpretação da
estrutura e dos poderes estatais deve ser dada a partir da ótica dos direitos fundamentais.
Prossegue o autor, colhendo ensinamentos de grandes constitucionalistas, a traçar diretrizes para uma
interpretação dos direitos fundamentais. Em poucas palavras, no entendimento dos direitos fundamen-
tais, deve-se levar em conta as seguintes orientações: (1) só poderá haver restrição de direitos fun-
damentais quando houver expressa autorização constitucional; (2) não há cláusula geral de restrição
dos direitos fundamentais; (3) a restrição só pode ocorrer por autorização do Poder Constituinte origi-
nário, seja pela própria Constituição, seja por meio de autorizações, contidas na Carta, para que a res-
trição ocorra por lei; (4) a lei restritiva não pode autorizar atuação discricionária da Administração Pú-
blica; (5) a restrição deve ser na medida da sua necessidade, devendo, pois, observar o princípio da

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proporcionalidade; (6) as leis restritivas devem ser gerais e abstratas; (7) as leis restritivas devem
preservar o núcleo essencial do direito fundamental.(34)
Como bem anotado pelo autor, não há uma cláusula geral de restrição, e toda e qualquer restrição aos
direitos fundamentais deve ser nos moldes descritos acima. Qualquer princípio que determine a su-
premacia do interesse público em abstrato violaria toda a construção sobre os direitos fundamentais.
Percebe-se, portanto, que os direitos fundamentais não poderiam ser tolhidos sempre em nome do
interesse público.(35)
Assim, não poderia haver, na perspectiva dos direitos fundamentais, qualquer restrição imposta em
abstrato, configurando uma cláusula geral de restrição. Desta forma, não existiria um princípio da su-
premacia do interesse público sobre o privado.
Na verdade, os interesses públicos e os direitos fundamentais devem ser harmonizados. A harmoniza-
ção pode decorrer de uma escolha do Constituinte ou do legislador, da aplicação do princípio da pro-
porcionalidade ou da ponderação de bens. Estas três formas de conciliação do interesse público com os
direitos fundamentais serão analisados em momento posterior.
Não há mais fundamento para o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado: esta
também é a posição de Diogo Figueiredo MOREIRA NETO, que sustenta a ausência de fundamento pa-
ra este princípio tendo em vista a importância que os direitos fundamentais exercem no ordenamento
jurídico.(36) Assim, haveria a procedência dos direitos fundamentais, que, às vezes, seria mitigada
pelo interesse público. Esta mitigação residiria em escolha do legislador, de modo que a dita "supre-
macia do interesse público" seria um problema do princípio da legalidade.(37)
É claro que pelo princípio da unidade da Constituição esta posição que prega pela procedência dos di-
reitos fundamentais não pode prosperar. No entanto, a posição de MOREIRA NETO é importante, pois
revela a mudança na perspectiva entre os administrativistas modernos.
Outro argumento que derruba o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é a in-
terpretação a partir do princípio da dignidade da pessoa humana, que é erigido pela Constituição como
diretriz de toda a interpretação constitucional. Como observa Tereza NEGREIROS, uma vez escolhido o
princípio da dignidade da pessoa humana como fio condutor da hermenêutica constitucional, cai por
terra toda e qualquer referência sobre a prevalência do interesse público sobre o privado.(38) Assim,
tendo em vista a opção antropocêntrica de nossa Constituição, não há como sustentar uma oposição
entre interesse público e interesse privado, não podendo, ainda, existir a resolução de conflitos privile-
giando, de início, um ou outro interesse. É preciso avaliar, no caso concreto, qual solução atenderá de
forma mais ampla o princípio da dignidade da pessoa humana:(39)
“A funcionalização axiológica da dignidade da pessoa humana, portanto, não pode servir a teses que,
de um lado, defendam a supremacia do interesse dito individual sobre o público já que não mais se
trata de proteger o indivíduo em si mesmo, nem que, de outro, invoquem este valor como fundamento
para uma invariável sobreposição do interesse dito público sobre o privado.”(40)
Quando a Constituição elege o princípio da dignidade da pessoa humana como eixo central de toda sua
construção, derruba o argumento que o interesse público deve prevalecer sempre ante os direitos fun-
damentais. Na verdade, por este novo marco interpretativo, o Texto prefere as soluções que privilegi-
em a emancipação e a dignidade do ser humano, independentemente de serem interesses públicos ou
privados. Este é a baliza que devem perseguir os aplicadores do Direito.
1.2.2.2 O princípio da unidade da Constituição
Desenvolveu-se acima a idéia que não há supremacia entre interesse público ou interesses privados.
São duas ordens de interesses que coexistem, sem que haja supremacia de um sobre o outro. Além do
motivo exposto por Teresa NEGREIROS (princípio da dignidade da pessoa humana), outro argumento
que derruba a idéia de superioridade do interesse público é a idéia de unidade da Constituição, que
nada mais é do que a constatação de que as normas contidas no Texto não possuem hierarquia, não
existindo, portanto, antinomias constitucionais ou normas constitucionais inconstitucionais.(41) Sob
esta perspectiva, pode-se dizer que o interesse público e o interesse privado se equivalem, de modo
que, de início, "os interesses públicos não são superiores aos privados", tampouco "os interesses pri-
vados não são superiores aos públicos".(42) O que pode ocorrer é a opção prévia da prevalência de
um sobre o outro. Quando isto ocorre, há expressa menção na Constituição, sob pena de quebrar-se o

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princípio da unidade. Nos demais casos, há colisão de interesses, devendo ser resolvido pela pondera-
ção de interesses ou pelo princípio da proporcionalidade. Sem o princípio da unidade da Constituição
não poderia haver a harmonia entre as diferentes forças que formaram a Carta. Em razão da unidade
da Constituição, o intérprete deve procurar solucionar, da maneira mais harmoniosa possível, as ten-
sões que existem no Texto Constitucional:
“É precisamente por existir pluralidade de concepções que se torna imprescindível a unidade na inter-
pretação. Afinal, a Constituição não é um conjunto de normas justapostas, mas um sistema normativo
fundado em determinadas idéias que configuram um núcleo irredutível, condicionante da inteligência
de qualquer de suas partes. O princípio da unidade é uma especificação da interpretação sistemática, e
impõe ao intérprete o dever de harmonizar as tensões e contradições entre normas. Deverá fazê-la
guiado pela grande bússola da interpretação constitucional: os princípios fundamentais, gerais e seto-
riais inscritos ou decorrentes da Lei Maior.”(43)
Se no campo das regras não há antinomias, na seara dos princípios também não há: as tensões são
resolvidas no campo da ponderação de bens e do princípio da proporcionalidade, ou seja, em concreto.
Assim, não pode haver, pelo princípio da unidade da Constituição, qualquer solução que imponha a
superioridade de um bem ou interesse, em abstrato, em desfavor de outro.
Portanto, não há abstratamente um princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, pois
não pode haver uma cláusula geral de restrição dos direitos fundamentais, tampouco uma interpreta-
ção que quebre a unidade da Constituição. A preponderância de um sobre o outro ocorrerá apenas nas
seguintes hipóteses: escolha pelo Constituinte; escolha pelo legislador, desde que autorizado pela Car-
ta; escolha pelo magistrado, no momento de aplicar a lei e o princípio da proporcionalidade; escolha
pelo Administrador Público, no momento de elaborar um ato administrativo, respeitado, é claro, o
princípio da proporcionalidade.
1.2.2.3 A crítica fundada na teoria dos princípios
A partir da indagação se o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado pode ser con-
siderado norma-princípio no ordenamento jurídico brasileiro e, ainda, a partir do questionamento se
este princípio pode ser considerado um postulado normativo, ou seja, uma condição para a explicação
do Direito Administrativo, Humberto Bergmann ÁVILA lança uma nova visão sobre o regime jurídico-
administrativo, dando ensejo a novos pilares desse regime.(44)
Primeiramente, convém destacar que é assente na doutrina que as normas jurídicas dividem-se em
regras e em princípios.(45) Coexistem, portanto, no sistema jurídico.
O sistema jurídico é um sistema de regras e princípios. Assim se subdividem as normas. Adotando os
critérios colecionados por CANOTILHO, pode-se distinguir as regras dos princípios em razão (1) do
grau de abstração, visto que os princípios são normas mais abstratas, enquanto as regras são mais
concretas; (2) do grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto, pois os princípios precisam
de algo ou alguém que os concretizem, enquanto as regras são auto-aplicáveis; (3) do caráter de fun-
damentalidade no sistema de fontes de direitos, uma vez que os princípios têm uma elevada posição
no sistema de fontes jurídicas; (4) da proximidade da idéia de direito, haja vista que os princípios ex-
ternam mais facilmente a idéia de justiça, enquanto as regras nem sempre apresentam esta qualida-
de; (5) da natureza normogenética, pois os princípios fundamentam as regras; (6) do critério utilizado
para solução de conflitos, pois as regras utilizam o critério do tudo-ou-nada, enquanto os princípios
utilizam a ponderação.(46)
É justamente porque não se admite as antinomias jurídicas impróprias, ou seja, a aplicação da regra
do tudo-ou-nada ao princípios,(47) que não se pode admitir a prevalência de um princípio sobre o ou-
tro em abstrato. A colisão entre princípios é resolvida dentro da dimensão peso, de modo que "armam-
se diversos jogos de princípios, de sorte que diversas soluções e decisões, em diversos casos, podem
ser alcançadas, umas privilegiando a decisividade de certo princípio, outras a recusando".(48) A pon-
deração de interesses é, portanto, o método para a resolução de conflitos entre princípios.
Partindo da análise das várias acepções do vocábulo "princípio", quais sejam, axioma, postulado e
norma,(49) AVILA esclarece que a norma-princípio não permite um juízo de prevalência a priori. As-
sim, uma vez que em sua própria denominação já há tal juízo de prevalência – "supremacia" –, dito

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princípio não seria uma norma-princípio.(50) Assim, é justamente por ceifar toda a possibilidade de
ponderação que o autor refuta que o princípio da supremacia seja realmente um princípio.(51)
Ainda, com a consolidação do princípio da proporcionalidade no direito brasileiro, segundo ÁVILA, é
impossível estabelecer esta supremacia em abstrato, sem obediência à proporcionalidade.(52) Desta
forma, o interesse público pode preponderar sobre o privado, mas não sempre; é preciso, antes, pas-
sar pelo crivo da proporcionalidade.(53)
Analisando o segundo questionamento – se o princípio da supremacia é estruturante do Direito Admi-
nistrativo – o autor sustenta que a supremacia do interesse público só pode ser conferida no caso con-
creto. Assim como os interesses privados, os interesses públicos necessitam de ponderação, existindo,
portanto, “regras condicionais concretas de prevalência".(54)
Realmente, esta tese de ÁVILA merece todo o respeito, pois não só demonstra que, pela nova ordem
constitucional, os interesses individuais estão em destaque, o que por si só, acabaria com o regime
jurídico-administrativo, como também, dá a solução para a reestruturação deste regime do direito pú-
blico, através da aplicação do princípio da proporcionalidade. Assim, o princípio da supremacia não
seria um princípio jurídico, mas sim um princípio ético-político. Ressalte-se que tanto LIMA como MEL-
LO já haviam identificado que, materialmente, o princípio da supremacia não era um princípio jurídico.
A tese de ÁVILA é inovadora justamente em razão de ressaltar que mesmo formalmente o princípio da
supremacia não é um princípio jurídico, trazendo elementos que comprovam juridicamente a sua idéia.
1.2.2.4 A questão do interesse público
Contribui para a ausência de normatividade do "princípio" a falta de determinabilidade do que seja
interesse público, como já visto anteriormente. Assim, não se pode avaliar o que seja interesse público
em abstrato. Tanto é que Bandeira de MELLO, adotando o princípio nominalista, assevera que o inte-
resse público consiste na "solução que haja sido adotada pela Constituição ou pelas leis quando edita-
das em consonância com as diretrizes da Lei Maior".(55) Ora, se não é possível avaliar, em abstrato, o
que seja interesse público, não é possível dar um caráter princípio lógico à supremacia.
Outro problema enfrentado por ÁVILA, que derruba a tese da existência de um princípio do interesse
público, é a indissociabilidade dos interesses público e privado.(56) A respeito disto, outro autor gaú-
cho demonstrou, por meio de uma digressão histórica, que desde Atenas a civilização é individualista,
existindo, sempre, na escolhas públicas, um "processo contínuo de sacralização da órbita privada".(57)
Assim, demonstra que há uma indissociabilidade do que seja público e do que se entenda por privado.
Desta forma, interesses público e privado fariam parte de um mesmo todo, em que as vontades parti-
culares, unidas, dariam ensejo à vontade pública. Assim, o interesse público não é uma vontade autô-
noma; é apenas a união das vontades particulares. Ocorre que, às vezes, o interesse particular pode
chocar-se com o interesse público. Quando isto ocorre, há uma colisão de interesses se o legislador
não optou, de antemão, pela prevalência de um sobre o outro. Pela prática tradicional, caso não hou-
vesse previsão legal para o problema, prevaleceria o interesse público. No entanto, como se demons-
trou acima, não há consenso sobre o que seja o interesse público abstratamente. Assim, deveria haver
um exame do caso concreto para verificar qual interesse deveria preponderar. Só haverá, portanto,
definição do que seja realmente o interesse público diante de uma situação concreta.
1.2.2.5 O pensamento de MEDAUAR: a ponderação de bens
Antes destes novos expoentes do Direito Público chamarem a atenção para o problema da supremacia
do interesse público sobre o privado, uma grande autora era uma voz única dentre os administrativis-
tas. Já em 1992, MEDAUAR prezava pela superação do princípio da supremacia do interesse público
sobre o privado, aplicando a ponderação de interesses, tendo em vista a inexistência de um interesse
público e de um interesse privado:(58)
“A sociedade contemporânea é uma sociedade pluralista. A dicotomia interesse público-privado não
mais se mostra suficiente para resumir o problema dos fins da Administração Pública. Ao lado do inte-
resse público e dos interesses privados concorrem agora novas categorias de interesses que a formu-
lação original da idéia de supremacia do interesse público ignorava por completo: os interesses coleti-
vos, difusos e sociais.”(59)
O que ocorre é o confronto de vários interesses, que não podem ser sacrificados, a priori, em nome do
interesse público. Deve haver sempre um juízo de ponderação.

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1.2.3 A resposta de Fábio Medina OSÓRIO


O debate suscitado por ÁVILA não teve apenas adeptos da sua tese. Além da doutrina tradicional, que
continua a prezar pela existência de um princípio da supremacia do interesse público sobre o privado,
sem prestar muita atenção ao trabalho inovador, há quem faça um contraponto explícito ao seu pen-
samento, como é o caso de Fábio Medina OSÓRIO, que, a despeito de prezar pela ponderação, susten-
ta existir uma norma-princípio da supremacia.
Esclarece este autor que a doutrina não costuma identificar o princípio da supremacia do interesse pú-
blico sobre o privado como absoluto e desrespeitador dos direitos humanos.(60) Estaria aí o equívoco
da obra de ÁVILA. Em seguida, reconhece que a Constituição Federal dá ensejo à existência implícita
de um princípio da supremacia, pois as vantagens que a Administração Pública possui existem para a
persecução da finalidade pública e, ainda, a existência de bens públicos que prezam por uma proteção
estatal revelam a superioridade do interesse público sobre o particular.(61) "A superioridade do inte-
resse público sobre o privado, considerada internamente na ação administrativa, é uma norma consti-
tucional implícita, que decorre da leitura teleológica e sistemática do conjunto de normas constitucio-
nais que vinculam a Administração Pública".(62)
Ao contrário de ÁVILA, OSÓRIO justifica as "vantagens" da Administração Pública no princípio da su-
premacia e não como decorrência do princípio da legalidade, como o faz seu conterrâneo. Na verdade,
o interesse público está ligado intimamente com o princípio da eficácia, ou seja, o legislador poderia
retirar as prerrogativas do Poder Público, pois possui legitimidade para tanto, no entanto, a retirada
das prerrogativas iria de encontro ao princípio da eficácia".(63)
OSÓRIO conclui que a supremacia do interesse público poderia ser um princípio ou uma regra, implíci-
tos no sistema, que vincula o Administrador e o Legislador, constituindo uma garantia para o cida-
dão.(64)
2 Uma síntese necessária: a supremacia do interesse público sobre o privado como um pro-
blema no campo das regras
Após a revisão de literatura, que proporcionou um verdadeiro debate entre a posição tradicional e a
posição moderna, com direito à palavra final dos tradicionalistas, faz-se mister reconhecer que é im-
possível se dar por acabada a discussão.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado parece não ser um princípio, tendo em
vista que os princípios não possuem um juízo de prevalência abstratamente. Assim, não poderia haver
um princípio que impusesse a sua predominância quando em choque com outro princípio. Convém ain-
da ressaltar que a Constituição consagra inúmeros direitos individuais e vários direitos de índole públi-
ca. Ora, não há hierarquia entre as normas constitucionais, de modo que é impossível se extrair, do
Texto Fundamental, uma interpretação que dê ensejo a supremacia dos interesses públicos sobre os
particulares, sob pena de quebra da necessária unidade da Constituição. Por outro lado, também não
correta a posição que adota a ótica dos direitos fundamentais prevalecendo sobre o interesse público,
pois é preciso que haja respeito ao princípio da unidade da Constituição.
De outro lado, parece inegável que o sistema aponta para a existência de várias normas que preferem
o interesse público ao particular, como é o caso da desapropriação, da autotutela e de outras prerro-
gativas da Administração Pública.
Se acolhida a inexistência de um princípio constitucional da supremacia do interesse público sobre o
privado, como ficariam estes institutos?
Quando se sustenta a inexistência de um princípio constitucional ou ainda, mais genericamente, de um
princípio não se está a negar a existência de regras que poderiam ter o conteúdo do princípio. É sabido
que as normas se dividem em regras e em princípios, conforme visto anteriormente. Assim, dizer que
inexiste um princípio da supremacia não significa esvaziar o significado de toda e qualquer norma que
determine a preponderância do interesse público sobre o privado. Isto porque existem as regras.
Justificar vários institutos do direito público com base em uma forçada admissão de um princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado, capaz de justificar toda e qualquer ação do Poder
Público, de modo a aceitá-lo como axioma ou princípio implícito, sem qualquer investigação sobre a
sua real natureza, é uma atitude que não pode ser aceita dentre os investigadores do Direito. Pelos
argumentos tecidos acima, percebe-se quão frágil é esta construção forçada. No entanto, em nenhum

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momento sustentou-se que a preponderância casuística do interesse público sobre interesse particular
não poderia existir. Entra-se, portanto, na seara das regras.
A partir do momento em que se reconhece que a supremacia do interesse público sobre o privado é
uma opção do Constituinte ou do legislador, caso a caso, podem ser justificadas as regras que deter-
minam a prevalência do interesse público.
Na verdade, como dito por Celso Antônio Bandeira de MELLO, as prerrogativas da Administração Públi-
ca só existem porque há o dever-poder de alcançar a finalidade pública.(65) Assim, a prevalência do
interesse público sobre o privado decorre' da necessidade de se atingir um alvo determinado. Só po-
dem ser justificados institutos como a desapropriação e a auto-executoriedade. As regras que deter-
minam a preponderância do interesse público são regras que existem para a consecução de um fim;
não bastam em si mesmas. CANOTILHO classifica as regras em dois grandes grupos: as regras jurídi-
co-organizatórias e as regras jurídico-materiais. As primeiras dividem-se em regras de competência,
regras de criação de órgãos e regras de procedimento. As últimas dividem-se em regras de direitos
fundamentais, regras de garantias institucionais, regras impositivas do dever de legislar e regras de-
terminadoras de fins e tarefas do Estado. É neste último grupo (determinadoras de fins e tarefas do
Estado) que podem ser inseridas as regras que tutelam o interesse público em detrimento ao interesse
privado, pois são "preceitos constitucionais que, de uma forma global e abstrata, fixam essencialmente
os fins e as tarefas prioritárias do Estado". Ora, o fim e as prioridades do Estado poderão ser alcança-
dos, se necessário, por meio de medidas que mitiguem o interesse particular.
Sendo um problema de regra, a prevalência ocasional do interesse público sobre o privado deve res-
peitar um princípio: o princípio da proporcionalidade. Assim, toda e qualquer ação legislativa deve ser
feita observando o princípio da proporcionalidade, de modo a não sacrificar demais um interesse parti-
cular se não houver necessidade para tanto.
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SUNDFELD, C. A. Fundamentos do direito público. 4. ed. 3. tir. São Paulo: Malheiros, 2002.
Notas:
1. ESCOLA, H. J. EI interés público como fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires: De-
palma, 1989. p. 236.
2. ROUSSEAU, J.J. Do contrato social ou princípios do direito político. Trad. Pietro Nassetti. São Paulo:
Martins Fontes, 2001. p. 31.
3. MEDAUAR, O. O direito administrativo em evolução. São Paulo: Malheiros, 1992.
4. CARVALHO, P. B. Curso de direito tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 3 - 6.
5. FERRAZ, S.; DALLARI, A. A. Processo administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001. p.19.
6. MEDAUAR, o direito.... p. 180.
7. BAPTISTA, P. Transformações do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 197.
8. MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 58.
9. Ibid., p.57.
10. ESCOLA, op. cit., p. 242.
11. "Conforme con lo dicho, el interés público no es más que un querer mayoritario orientado a la ob-
tención de valores pretendidos, esto es, una mayoría de interesses individuales coincidentes, que es
interés porque se orienta al logro de un valor, provecho o utilidad resultante de aquello sobre lo que
recae tal coincidencia mayoritaria, y que es público que se asigna a toda la comunidad, como resultado
de esa mayoria coincidente". ESCOLA, op. cit., p. 240.
12. Para efeitos deste estudo, desconsiderou-se a crítica oriunda de CAPELLETTI sobre a dicotomia
público X privado. O processualista italiano, assim como a maioria da doutrina contemporânea, enten-
de que esta dicotomia está superada pela existência de direitos difusos, coletivos e individuais. A ine-
xistência da adoção da terminologia de CAPELLETI ocorre porque o sentido que se dará a este estudo é
analisar a posição da Administração e questão do interesse público como fundamento das suas ações.
Sobre os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos: MAZZILl, H. N. A defesa dos interes-
ses difusos em juízo. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 6.
13. MELLO, Curso..., p. 30.
14. AXIOMA. In: HOUAISS, A.; VILLAR, M. S. Minidicionário Houaiss da língua portuguesa. Rio de Ja-
neiro: Objetiva, 2001. p. 48.
15. AXIOMA. In: RUSS, J. Dicionário de filosofia. Trad. Alberto Alonso Murioz. São Paulo: Scipione,
1994. p. 24
16. LIMA, R. C. Princípios do direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982. p.
15 - 18.
17. Ibid., p. 15.
18. Ibid, p. 17.
19. Ibid., p. 16

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20. AVILA, H. B. Repensando o "Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular". In:
SARLET, I. W. (Org.) O direito público em tempos de crise: estudos em homenagem a Ruy Ruben Rus-
chel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 99 –127.
21. DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 67.
22. Ibid., p. 70.
23. FERRAZ, S; DALLARI, A. A. Processo administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 76.
24. NERY JR, N. Princípios fundamentais: teoria geral dos recursos. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2000. p. 35. Percebe-se, portanto, que a terminologia abarcada pelo processualista difere da
utilizada por CANOTILHO, que classifica os princípios como fundamentais, conformadores, impositivos
e garantia. No entanto, optou-se pela classificação de NERY JUNIOR por envolver o binômio axioma-
opção. CANOTILHO, J. J. G. Direito constitucional e teoria da constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina,
[1990?]. p. 1128 - 1130.
25. MELLO, Curso...., p. 30.
26. MELLO, Curso..., p. 30
27. SUNDFELD, C. A. Fundamentos do direito público. 4. ed; 3 tir. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 154.
Importante ressaltar que, dentre os administrativistas que possuem uma posição tradicional, deve ser
incluída Lucia Vale FIGUEIREDO que chega a sustentar que a prevalência do interesse público sobre o
privado é um problema de lógica. Há jovens administrativistas que também compactuam com a posi-
ção tradicional. Exemplo é o trabalho de Mateus BERTONCINI, que enumera o princípio da supremacia
como condição para que o Estado desempenhe suas funções, classificando-o como princípio expresso
infraconstitucional, em razão da lei de processo administrativo federal) e princípio geral do direito pú-
blico. Ainda, em artigo sobre o princípio da supremacia, Dora RAMOS enaltece a existência do princípio
da supremacia, como decorrência do princípio da legalidade. FIGUEIREDO; L. V. Curso de direito ad-
ministrativo. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 23. BERTONCINI, M. E. S. N. Princípios de direito
administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 183-185. RAMOS, D. M. O. Princípios da ad-
ministração pública: a supremacia do interesse público sobre o interesse particular. A&C: Revista de
direito administrativo e constitucional, Curitiba, v.1, p. 103.
28. MELLO, Curso..., p. 154.
29. CARVALHO, op. cit., p. 113.
30. SCHIER, P. R. Ensaio sobre a supremacia do interesse público sobre o privado e o regime jurídico
dos direitos fundamentais. Disponível em: Acesso em: 09 jan. 2004.
31. AVILA, op. cit., p. 109.
32. Id.
33. SCHIER, op. cit.
34. Ibid.
35. Note-se que a mera possibilidade de uma cláusula geral de restrição vai de encontro à gênese dos
direitos fundamentais, que foram criados para proteger os súditos perante o Estado. Assim, uma cláu-
sula geral de restrição iria contra a própria função primária dos direitos fundamentais.
36. MOREIRA NETO, D. F. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte espe-
cial. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 86.
37. Id. Em outra obra, MOREIRA NETO sintetiza bem o seu pensamento: "Desde logo, a supremacia
não seria do Estado, uma vez que a prelazia de um instrumento não poderia sacrificar a substância do
direito fundamental. Tampouco seria uma supremacia, por definição, do interesse público In genere
sobre quaisquer outros, pois os direitos fundamentais, por serem conaturais ao homem e às suas in-
tangíveis personalidade e dignidade, precedem a quaisquer outros; só admitindo a aplicação pondera-
da: a que maximize o atendimento de todos os interesses em conflito". MOREIRA NETO, D. F. Novos
institutos consensuais da ação administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v.
231, p. 129-156, jan./mar. 2003. p. 142.
38. NEGREIROS, T. Dicotomia público-privado frente ao problema da colisão de princípios. In: TOR-
RES, R. L. (Org.) Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 362.
39. NEGREIROS, op. cit., p. 363-364.
40. Ibid., p. 366-367.

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41. CANOTILHO, op. cit., p. 1147.


42. SCHIER, op. cit.
43. SCHIER, op. cit.
44. AVILA, op. cit.
45. DWORKIN, R. Levando os direitos a sério. Trad. Nelson Boreira. São Paulo: Martins Fontes, 2002.
p. 39.
46. CANOTILHO, op. cit. p. 1124-1125.
47. GRAU, E. R. A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p.
100.
48. AVILA, op. cit, p. 101
49. Ibid, p. 102 – 106.
50. Ibid, p. 107.
51. Ibid, p. 108.
52. Ibid, p. 112.
53. Ibid, p. 115.
54. Ibid, p. 126
55. MELLO, Curso...,p. 66.
56. ÁVILA, op. cit., p. 111.
57. PASQUALlNI, A. O público e o privado. In: SARLET, I. W (Org). O direito público em tempos de
crise: estudos em homenagem a Ruy Ruben Ruschel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999., p. 34.
58. MEDAUAR, O direito administrativo..., p. 183. MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 6. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. .157. No mesmo sentido: MÔREIRA NETO, Novos institu-
tos..., p. 142.
59. BAPTISTA, op. cit. p.198. A autora é partidária das idéias de ÁVILA e MEDAUAR, propondo em sua
dissertação de mestrado a solução da ponderação de interesses quando o legislador não tiver feito a
escolha sobre qual interesse preponderará em determinada situação, bem como no momento em que
se depara com conceitos jurídicos indeterminados.
60. OSÓRIO, F. M. Existe uma supremacia do interesse público sobre o privado no direito brasileiro?
Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 770, p. 53-92, dez. 1999. p. 65. Em outra passagem, há síntese
do pensamento do autor a respeito da inexistência de um princípio absoluto da supremacia: "Ninguém
sustenta um princípio da prevalência do interesse público sobre o privado ao arrepio da razoabilidade e
proporcionalidade que devem orientar as ações administrativas e legislativas". OSÓRIO, op. cit., p. 68.
61. OSÓRIO, op. cit. p. 72.
62. Ibid., p. 74.
63. Ibid., p. 74.
64. Ibid., p. 90.
65. MELLO, Curso..., p. 68.

http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/index.htm?http://www.revistadoutrina.trf4.gov.br/artigos/edic
ao021/Gionavanna_Mayer.htm

D) Supremacia do Interesse Público: desconstrução ou reconstrução?


Alice Gonzalez Borges
Professora Titular Aposentada de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade Cató-
lica do Salvador (UCSal). Advogada.

Sumário: 1. Colocações iniciais. 2. A supremacia do interesse público no direito administrativo. 3. O


que não é o interesse público de que tratamos. 4. O que é o interesse público digno de supremacia. 5.
A Constituição como fonte primacial dos interesses públicos. 6. Multiplicidade e conflitualidade de inte-
resses públicos. 7. Reconstruindo a noção de supremacia do interesse público. 8. Considerações finais.
RESUMO.

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A autora procura situar o exato entendimento do que se deve considerar como o interesse público cuja
supremacia é considerada como pilar do regime jurídico administrativo, de logo afastando, de tal con-
cepção, o interesse secundário, ou fazendário, das pessoas de direito público ou do erário. Entende
que os freqüentes desvirtuamentos do verdadeiro interesse público por governantes bem ou mal in-
tencionados não devem conduzir ao propósito de desconstruir a noção de supremacia do interesse pú-
blico, sob pena de sérias conseqüências para a estabilidade e segurança dos cidadãos em uma socie-
dade organizada. Trata-se, sim, de reconstruir a noção, à luz sobretudo dos princípios e fundamentos
constitucionais.
Caracteriza o interesse público, como um somatório de interesses individuais coincidentes em torno de
um bem da vida que lhes significa um valor, proveito ou utilidade de ordem moral ou material, que
cada pessoa deseja adquirir, conservar ou manter em sua própria esfera de valores e que passa a ser
público quando dele participam e compartilham um tal número de pessoas que o mesmo passa a ser
identificado como um querer valorativo predominante da comunidade. À luz da melhor doutrina, exa-
mina os aspectos de conflitualidade entre interesses públicos, a ser dirimida por juízos de ponderação
alicerçados na aplicação do princípio da proporcionalidade.
PALAVRAS – CHAVE: INTERESSE PÚBLICO – SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – CONFLITUALI-
DADE DE INTERESSES – PONDERAÇÃO – PROPORCIONALIDADE.
1. Colocações iniciais.
O interesse público – o mais indeterminado dos conceitos – sempre esteve ameaçado pelos donos do
poder. Objeto das mais solertes manipulações, sempre tem sido invocado, através dos tempos, a torto
e a direito, para acobertar as “razões de Estado”, quando não interesses menos nobres, e, até, incon-
fessáveis. Mais especificamente, tem sido manejado por certas administrações públicas como verda-
deiro escudo, que imunizaria de quaisquer críticas suas posições autoritárias, e as resguardaria até,
em nome de pretensa independência de poderes, do imprescindível controle do Poder Judiciário.
Mas agora surge de outra parte uma nova espécie de ataque, até então inimaginável.
De repente, uma plêiade de jovens e conceituados juristas, - animados, força é que se diga, pela mais
cristalina e louvável das intenções, - ergue-se na defesa da eficácia e efetividade dos direitos funda-
mentais, em salutar movimento em prol da constitucionalização do direito. Para tanto, resolve congre-
gar forças para desconstruir (sic) o princípio da supremacia do interesse público, como sendo a base
de um autoritarismo retrógrado, ultrapassado e reacionário do direito administrativo1.
À primeira vista, tais colocações assustam os aplicadores do direito, em sua cruzada contra as prerro-
gativas da Administração Pública, baseadas na necessidade e preservação da supremacia do interesse
público, agora tidas como resquício de uma concepção reacionária do direito administrativo, e trazem
uma certa perplexidade.
Se a Administração Pública, no exercício de suas funções, não pudesse usar, por exemplo, de certas
prerrogativas de potestade pública, tais como a imperatividade, a exigibilidade e a presunção de legi-
timidade dos seus atos, nem, em circunstâncias especiais perfeitamente delineadas pela lei, a auto-
executoriedade de certas medidas urgentes, então teríamos verdadeiro caos. Ficaríamos com uma so-
ciedade anárquica e desorganizada, e os cidadãos ver-se-iam privados de um de seus bens mais pre-
ciosos, que é o mínimo de segurança jurídica indispensável para a vida em sociedade. Lembre-se, a
propósito, o que diz a Declaração dos Direitos do Homem de 1789:
“A liberdade consiste em poder fazer tudo aquilo que não prejudique a outrem; assim, a existência dos
direitos naturais de cada homem só tem por limites os que assegurem aos outros membros da socie-
dade o gozo desses mesmos direitos. Tais limites só podem ser determinados por lei”. (Grifamos).
Em que pese o extraordinário valor dos citados juristas; em que pese detectarmos a verdadeira e ex-
tremamente salutar intenção de suas argutas proposições, e nos alinharmos com muitas delas, enten-

1
Vide, a respeito, a recente obra de ALEXANDRE ARAGÃO, DANIEL SARMENTO, GUSTAVO BINENBOJM, HUMBER-
TO ÁVILA e PAULO RICARDO SCHIER, intitulada “Interesses Públicos X Interesses Privados: Desconstruindo o
Princípio da Supremacia do Interesse Público” - Rio de Janeiro, Editora Lúmen Júris, 2005. Bem assim, o artigo de
MARÇAL JUSTEN FILHO, intitulado “O Direito Administrativo Reescrito: problemas do passado e temas atuais”, in
Revista Negócios Públicos, Ano II, nº 6: 39-41.

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demos que, no calor do seu entusiasmo, está lavrando uma certa confusão conceitual em suas coloca-
ções básicas, a qual futuramente poderia engendrar alguns equívocos.
Não se trata de desconstruir a supremacia do interesse público. Bem ao contrário, na atual conjuntura
nacional, o que é preciso, mais do que nunca, é fazer respeitá-la, é integrá-la na defesa dos luminosos
objetivos fundamentais de nossa Constituição, expressos em seu monumental artigo 3º. É delimitá-la
com exatidão e com as necessárias cautelas por que, por outro lado, como alerta DANIEL SARMENTO,
“a desvalorização total dos interesses púbicos diante dos particulares pode conduzir à anarquia e ao
caos geral, inviabilizando qualquer possibilidade de regulação coativa da vida humana em comum”.2
É preciso não confundir a supremacia do interesse público, - alicerce das estruturas democráticas, pilar
do regime jurídico-administrativo, - com as suas manipulações e desvirtuamentos em prol do autorita-
rismo retrógrado e reacionário de certas autoridades administrativas. O problema, pois, não é do prin-
cípio: é, antes, de sua aplicação prática.
Trata-se, isto sim, de reconstruir a noção, situá-la devidamente dentro do contexto constitucional, pa-
ra que possa ser adequadamente defendida e aplicada pelo Poder Judiciário, no exercício de seu ina-
fastável controle.
E é no próprio trabalho teórico desses juristas, - que se propõem, declaradamente, a desconstruir a
noção da supremacia do interesse público, - que vão exsurgir, como demonstraremos a seguir, sólidas
bases para sua reconstrução, coerentemente com o que de melhor tem produzido a respeito a doutri-
na, no direito nacional e no direito comparado.
Não se cuida, como à primeira vista poderia parecer, de meras quizílias teóricas, com valor puramente
abstrato e para simples deleite intelectual.
A exata compreensão da matéria, a nosso ver, tem, no Brasil de hoje, mais do que nunca, uma impor-
tância fundamental.
Para citarmos somente um aspecto emblemático, lembremos o momentoso caso da transposição das
águas do Rio São Francisco, que tem suscitado intensos debates provenientes: da conflitualidade de
interesses coletivos divergentes de populações inteiras; e do posicionamento do governo federal, em
sua interpretação do interesse público envolvido, que quase produz um mártir, através do protesto
suicida de um sacerdote. Onde estará, afinal, o verdadeiro interesse público: na transposição das á-
guas do rio para regiões afetadas pelas secas, ou na sua efetiva revitalização, após décadas de degra-
dação ambiental? É uma grande indagação nacional, sobre a qual, mais cedo ou mais tarde, o Poder
Judiciário terá de posicionar-se de modo definitivo.
2. A supremacia do interesse público no direito administrativo.
Ora, todo o direito administrativo é construído sobre dois pilares básicos: a supremacia do interesse
público sobre o interesse privado, e a indisponibilidade do interesse público. Sobre esses dois pilares é
que se estruturam, de um lado, as chamadas prerrogativas de potestade pública e, de outro, as sujei-
ções de potestade pública, que corporificam o conteúdo da atividade administrativa.
Tais prerrogativas e sujeições só encontram sua única razão de ser em face do interesse público que
as justifica. Sem sua existência, perderiam qualquer significado, em um Estado Democrático de Direi-
to. Mais ainda: na enunciação das regras fundamentais que constituem o conteúdo do regime de direi-
to administrativo, umas e outras, prerrogativas e sujeições, são indissociáveis, duas faces da mesma
vinculação da Administração ao interesse público.3
Quando mais não fosse, o direito administrativo é dedicado ao estudo das regras que disciplinam o
exercício da função administrativa. Se, no dizer de SANTI ROMANO, “a função é poder que se exerce,
não por interesse próprio, ou exclusivamente próprio, mas sim por interesse de outrem ou por um in-

2
Ob.cit., pg. 28.
3
Ultimamente, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO vem sendo citado insistentemente a respeito do assunto,
destacando-se apenas seu pensamento quanto às prerrogativas de potestade pública, como se, com isso, preten-
desse justificar o autoritarismo do direito administrativo. Nada mais inexato. Não somente em seu Curso, como
em todos os seus pronunciamentos públicos em eventos jurídicos, o ilustre mestre é até repetitivo em citar SEA-
BRA FAGUNDES e RUY CIRNE LIMA, para destacar que a administração pública é a atividade de quem não é dono,
e que se destina a aplicar a lei, de ofício, bem como seu caráter serviente do interesse público.

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teresse objetivo”4, a função administrativa está irremediavelmente vinculada a uma finalidade de inte-
resse público, do qual é ancila e serviente.
Sem dúvida, as demais funções estatais também são vinculadas ao interesse público, pelo qual devem
velar. Mas à função administrativa incumbe, em nosso ordenamento jurídico, a responsabilidade espe-
cífica e precípua de prover a respeito, em caráter concreto, direto, contínuo, imediato, cotidiano. Cabe
à Administração Pública, no seu dia-a-dia, em um primeiro momento, interpretar o interesse público,
para aplicá-lo às hipóteses da realidade viva e dinâmica. Em um segundo momento, cabe ao Judiciário,
- em um juízo de legalidade, - examinar o preenchimento desse conceito jurídico indeterminado, em
consonância com as leis e a Constituição.5
Mas, afinal, o que constitui exatamente esse tão invocado interesse público, cujo papel se revela tão
importante?
3. O que não é o interesse público de que tratamos.
Interesse público é um conceito indeterminado, plurissignificativo – talvez o mais indeterminado deles,
- e por isso mesmo de difícil (mas não impossível) definição.
Podemos começar a situar, entretanto, o que não é o interesse público cuja supremacia alicerça o re-
gime jurídico administrativo, e que é objeto de nosso estudo. Para isso, damos a palavra a MARÇAL
JUSTEN FILHO:
“O interesse público não se confunde com o interesse do Estado, com o interesse do aparato adminis-
trativo ou do agente público. É imperioso tomar consciência de que um interesse é reconhecido como
público porque é indisponível, porque não pode ser colocado em risco, porque suas características exi-
gem a sua promoção de modo imperioso.
“Afirma-se que o princípio da supremacia e indisponibilidade do interesse público é o alicerce funda-
mental do Direito Público, o que seria suficiente para legitimar as decisões adotadas pelos administra-
dores.
“Ora, juridicamente, o titular do interesse público é o povo, a sociedade (no seu todo ou em parte).
Mas os governantes refugiam-se neste princípio para evitar o controle de seus atos pela sociedade.
“Fundamentar decisões no “interesse público” produz a adesão de todos, elimina a possibilidade de
crítica. Mais ainda, a invocação do “interesse púbico” imuniza as decisões estatais ao controle e permi-
te que o governante faça o que ele acha deve ser feito, sem a comprovação de ser aquilo, efetivamen-
te, o mais compatível com a democracia e com a conveniência coletiva”6.
(Aliás, a propósito, lembre-se que por isso mesmo teve a Lei 8.666/93 a salutar cautela de exigir, no
caso de rescisão contratual “por motivo de interesse público” (art. 78, XII), e no da revogação da lici-
tação por “razões de interesse público” (art. 49), que a existência de tal interesse público seja devi-
damente justificada, demonstrada sua pertinência, e mediante parecer jurídico vinculante).
Cristalizou-se, na doutrina administrativa, por influência do direito italiano, a diferenciação entre inte-
resse público primário e interesse público secundário.7
Entre tantas colocações jurídicas a respeito do tema, extremamente fartas no direito pátrio como no
direito comparado, citaremos por todas o excelente resumo de LUÍS ROBERTO BARROSO:8
“O interesse público primário é a razão de ser do Estado, e sintetiza-se nos fins que cabe a ele promo-
ver: justiça, segurança e bem-estar social. Estes são os interesses de toda a sociedade. O interesse
público secundário é o da pessoa jurídica de direito público que seja parte em uma determinada rela-
ção jurídica – quer se trate da União, do Estado-membro, do Município ou das suas autarquias. Em

4
“Princípios de Direito Constitucional Geral”, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1977, pg. 145.
5
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo e FERNANDEZ, Tomás-Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, Madrid, Civi-
tas, 1998, oitava edição, pgs. 450 e seguintes.
6
“O Direito Administrativo Reescrito: problemas do passado e temas atuais” – artigo publicado na Revista Negó-
cios Públicos, ano II, nº 6: 39-41.
7
Cf., a respeito, GIANNI, Massimo Severo, “Diritto Amministrativo”, Milano, Giuffré, 1988, pgs. 487 e 885.
8
Prefácio à obra “Interesses Públicos X Interesses Privados: Desconstruindo o Princípio da Supremacia do Interes-
se Público”, já citada.

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ampla medida, pode ser identificado como o interesse do erário, que é o de maximizar a arrecadação e
minimizar as despesas.
“....essa distinção não é estranha à ordem jurídica brasileira. É dela que decorre, por exemplo, a con-
formação constitucional das esferas de atuação do Ministério Público e da Advocacia Pública. Ao pri-
meiro cabe a defesa do interesse público primário; à segunda, a do interesse público secundário. Aliás,
a separação clara dessas duas esferas foi uma importante inovação da Constituição Federal de 1988. É
essa diferença conceitual entre ambos que justifica, também, a existência da ação popular e da ação
civil pública, que se prestam à tutela dos interesses gerais da sociedade, mesmo quando em conflito
com interesses secundários do ente estatal ou até dos próprios governantes.
“O interesse público secundário não é, obviamente, desimportante. Observe-se o exemplo do erário.
Os recursos financeiros provêem os meios para a realização do interesse primário, e não é possível
prescindir deles.
Sem recursos adequados, o Estado não tem capacidade de promover investimentos sociais nem de
prestar de maneira adequada os serviços públicos que lhe tocam.
Mas, naturalmente, em nenhuma hipótese será legítimo sacrificar o interesse público primário com o
objetivo de satisfazer o secundário. A inversão da prioridade seria patente, e nenhuma lógica razoável
poderia sustentá-la
......................................................................................................
O interesse público secundário – i.e, o da pessoa jurídica de direito público, o do erário – jamais des-
frutará de supremacia a priori e abstrata em face do interesse particular”.
No mesmo sentido, é a lição de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO:
“... O Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos (situação, pois, inteiramente
diversa da dos particulares), só poderá defender seus próprios interesses privados quando, sobre não
se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles”9.
Do mesmo autor é a advertência, que deve ser repensada, de que a noção de interesse público primá-
rio, predominante na doutrina nacional e do direito comparado,
“.... impede que se incida no equívoco muito grave de supor que o interesse público é exclusivamente
um interesse do Estado, engano, este, que faz resvalar fácil e naturalmente para a concepção simplis-
ta e perigosa de identificá-lo com quaisquer interesses da entidade que representa o todo ( isto é, o
Estado e demais pessoas de Direito Público interno).”10
4. O que é o interesse público digno de supremacia.
Através dos tempos, o interesse público vem recebendo várias denominações. Aristóteles o chamava
de sumo bem comum, “digno de ser amado também por um único indivíduo; porém mais belo e mais
divino quando referente a povos e cidades”.11
A doutrina francesa prefere denominá-lo de interesse geral12.
Já ROUSSEAU preferia a expressão “vontade geral”:
“só a vontade geral pode dirigir as forças do Estado de acordo com a finalidade de sua instituição, que
é o bem comum, porque, se a oposição dos interesses particulares tornou necessário o estabelecimen-
to das sociedades, foi o acordo desses mesmos interesses que o possibilitou. O que existe de comum
nesses vários interesses forma o liame social e, se não houvesse um ponto em que todos os interesses
concordassem, nenhuma sociedade poderia existir. Ora, somente com base nesse interesse comum é
que a sociedade deve ser governada”.13

9
“Curso de Direito Administrativo”, S. Paulo, Malheiros Editores, 2006, pg. 57.
10
Idem, ibidem, pg. 54.
11
“A Ética”- Rio, Tecnoprint, trad. de CASSIO M. FONSECA, pgs. 22-23 - 2 a 9.
12
Cf. ANDRÉ DEMICHEL, “Le Droit Administratif - Essai de réflexion théorique”, Paris, LGDJ, 1978: “o interesse
geral não é, portanto, o interesse da comunidade considerada como uma entidade distinta daqueles que a com-
põem e a eles superior; é, mais simplesmente, um conjunto de necessidades humanas - aquelas às quais o exer-
cício das liberdades não provê de maneira adequada, e cuja satisfação, entretanto, condiciona o cumprimento dos
destinos individuais”( pg. 102, nota 32)
13
“Do Contrato Social”, in “Os Pensadores”, vol. XXIV, São Paulo, Ed. Victor Civitas, 1973, pg. 49.

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Muito a propósito, seu tradutor, LOURIVAL GOMES MACHADO, comenta:


“Rousseau avançou na direção certa, na medida em que sempre se recusou a reduzir a vontade geral
à simples concordância (numérica, ou da maioria, coincidente ou de opinião) das vontades particula-
res. Para ele, vontade geral só era aquela que traduzisse o que há de comum em todas as vontades
individuais, ou seja, o substrato coletivo das consciências”14.
HECTOR JORGE ESCOLA, tendo chegado à conclusão de que o direito administrativo portanto, o direito
administrativo não é o direito da Administração Pública, e sim, “o direito do interesse público, preten-
dido através da atividade administrativa”15, dedicou uma obra inteira a repensar os principais institutos
do direito administrativo, praticamente reescrevendo seu anterior Compêndio, sob a ótica do interesse
público. Dele recolhemos a seguinte lição:
“O interesse público não é mais que um querer majoritário orientado à obtenção de valores pretendi-
dos, isto é, uma maioria de interesses individuais coincidentes, que é interesse porque se orienta à
busca de um valor, proveito ou utilidade resultante daquilo sobre o qual recai tal coincidência majoritá-
ria, e que é público porque se destina a toda a comunidade, como resultado dessa maioria coinciden-
te”16.
“O interesse público – de tal modo – é o resultado de um conjunto de interesses individuais comparti-
lhados e coincidentes de um grupo majoritário de indivíduos, que se destina a toda a comunidade co-
mo conseqüência dessa maioria, e que encontra sua origem no querer axiológico de seus indivíduos,
aparecendo com um conteúdo concreto e determinável, atual, eventual ou potencial, pessoal e direto a
respeito deles, que nele podem reconhecer seu próprio querer e sua própria valoração, prevalecendo
sobre os interesses individuais que se lhe oponham ou o afetem, os quais afasta ou substitui, sem ani-
quilá-los”17.
O interesse público, pois, é um somatório de interesses individuais coincidentes em torno de um bem
da vida que lhes significa um valor, proveito ou utilidade de ordem moral ou material, que cada pessoa
deseja adquirir, conservar ou manter em sua própria esfera de valores.
Esse interesse passa a ser público, quando dele participam e compartilham um tal número de pessoas,
componentes de uma comunidade determinada, que o mesmo passa a ser também identificado como
interesse de todo o grupo, ou, pelo menos, como um querer valorativo predominante da comunidade.
Sem dúvida, pode bem pode acontecer que uma parcela da comunidade não reconheça ou identifique
aquele interesse como seu, ou cujo próprio interesse se ache, até, em colisão com esse querer valora-
tivo predominante.
Ora, o interesse público, em uma ordem democrática, não se impõe coativamente.
Somente prevalece, em relação aos interesses individuais divergentes, com prioridade e predominân-
cia, por ser um interesse majoritário.
O interesse público e o interesse individual colidente ou não coincidente são qualitativamente iguais;
somente se distinguem quantitativamente, por ser o interesse público nada mais que um interesse
individual que coincide com o interesse individual da maioria dos membros da sociedade.
Ainda no dizer de ESCOLA,
“Os indivíduos que não reconhecem em um interesse público seu próprio interesse individual, ficam,
entretanto, constrangidos a aceitá-lo e até contribuir para sua obtenção, porque, formando parte da
comunidade, aquele querer valorativo majoritário lhes é imposto obrigatoriamente sobre a base de
uma igualdade de possibilidades e obrigações, já que outros interesses públicos, em que tais indiví-
duos reconhecem seu próprio interesse individual, são impostos a outros indivíduos que deles não par-
ticipam, e assim sucessivamente.
“É, pois, esse princípio de igual distribuição e participação nos efeitos, exigências e resultados do que-
rer social, com o querer majoritário dos componentes da comunidade, que dá lugar a sua imposição

14
Idem, ibidem.
15
“El Interés Público Como Fundamento Del Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Depalma, 1989, p.236.
16
Idem, ibidem, pg 240.
17
Idem, ibidem, p. 249/250.

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aos indivíduos que do mesmo não participam, exteriorizando-se através de um claro sentimento de
solidariedade e integração social.”18
Na medida em que o interesse público e o de um particular, em uma ordem democrática, são qualita-
tivamente iguais e respeitados, quando o interesse individual é alijado ou substituído pela natural pre-
dominância do interesse público, tem de ser compensado pela perda de seus direitos e interesses, me-
diante sua eqüitativa conversão em outro valor equivalente.
É o que acontece, por exemplo, com o despojamento de uma propriedade particular, mediante desa-
propriação, para um fim de interesse público, em que o direito de propriedade deve ser eqüitativamen-
te convertido na justa indenização constitucionalmente assegurada pelo art. 24, inciso XXIV, indeniza-
ção, essa, que, para ser justa, há de possuir um valor necessariamente equivalente ao do bem expro-
priado.
O mesmo ocorre no campo dos contratos administrativos. Pode a Administração, unilateralmente, para
dar satisfação a um interesse público relevante, rescindir antecipadamente o contrato celebrado com
um particular. Mas, exige o art. 79, § 2o., da Lei Geral de Licitações (nº. 8.666/93), deverá ser inte-
gralmente ressarcido de seus prejuízos.
Também na Lei das Concessões de Serviços Públicos, de nº. 8.987/95, é assegurado esse mesmo prin-
cípio de equivalência, relativamente à encampação do serviço concedido por motivo de interesse públi-
co (art.37).
Todo o nosso ordenamento jurídico-constitucional, aliás, é permeado de dispositivos que consagram
tal orientação, tanto que FABIO MEDINA OSORIO vê, na supremacia do interesse público, um princípio
não explícito, porém imanente a nossa Constituição.19 Lembre-se, a propósito, o extraordinário desen-
volvimento dispensado pela Carta de 1988 à concretização da concepção da função social da proprie-
dade, nos terrenos da questão agrária, do desenvolvimento urbano, da proteção do meio ambiente, da
proteção do patrimônio histórico –cultural, e da função social da empresa.
Este, o real sentido da tão falada supremacia do interesse público sobre o interesse privado, em uma
ordem verdadeiramente democrática, consentânea com os superiores princípios de nossa Carta.
Tal supremacia não decorre, como muitos querem fazer crer, de que haja um permanente antagonis-
mo entre o interesse individual e o interesse dito público, do qual decorra, necessariamente e sempre,
a superioridade deste sobre aquele.
Bem ao contrário, como argumenta HECTOR ESCOLA20
“O interesse público, de tal maneira, não é de entidade superior ao interesse privado, nem existe con-
traposição entre ambos: o interesse público só é prevalecente, com respeito ao interesse privado, só
tem prioridade ou predominância, por ser um interesse majoritário, que se confunde e assimila com o
querer valorativo atribuído à comunidade.
“Esta prevalência se funda, também, no fato de que o interesse público, concebido dessa forma, e co-
mo o caracteriza Gordillo, haverá de resultar em maiores direitos e benefícios para todos e cada um
dos indivíduos da comunidade, que, por isso, justamente, aceitam voluntariamente aquela predomi-
nância, que lhes é vantajosa.
“Esta prioridade e essa aceitação voluntária não se produzem quando, em um suposto interesse públi-
co - que já sabemos que, em realidade, não é tal, - não é possível reconhecer e distinguir uma maioria
de interesses individuais, como ocorre quando se apresenta somente como um interesse do Estado, da
administração, do partido governante, do hierarca, etc.
“Por isso, tem-se sustentado, com razão, que o interesse público no qual cada indivíduo não possa
encontrar ou identificar sua porção concreta de interesse individual, é uma simples falácia (Gordillo)”.
5. A Constituição como fonte primacial dos interesses públicos.
A Constituição de 1988 consubstanciou vestibularmente no seu preâmbulo, nos fundamentos (art. 1º),
entre os quais avulta, por sua grandeza, o da dignidade da pessoa humana, nos objetivos (art. 3º),

18
Idem, ibidem, p. 238.
19
“Existe uma supremacia do interesse público sobre o privado no direito administrativo?” in Revista de Direito
Administrativo, nº 220: 69-107.
20
Ob.cit., pg.243.

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nos princípios (art. 4º) e na sua declaração de direitos e garantias fundamentais (art. 5º), o grau mais
elevado possível de interesses públicos, que devem prevalecer sobre todos os demais interesses, pú-
blicos e individuais, porque neles, conforme doutrina ESCOLA21, “nos é possível reconhecer nosso pró-
prio interesse individual, nosso próprio querer e nossa própria valoração, com um conteúdo concreto e
determinável, atual, eventual ou potencial, pessoal e direto“.
Como adequadamente preleciona JUAREZ FREITAS,22
“O princípio do interesse público exige a simultânea subordinação das ações administrativas à dignida-
de da pessoa humana e o fiel respeito aos direitos fundamentais”.
A propósito, observa DANIEL SARMENTO, ao sustentar a importância do reconhecimento doutrinário da
chamada dimensão objetiva dos direitos fundamentais:23
“Como se sabe, a idéia da dimensão objetiva prende-se à visão de que os direitos fundamentais cris-
talizam os valores mais essenciais de uma comunidade política, que devem se irradiar por todo o seu
ordenamento, e atuar não só como limites, mas também como impulso e diretriz para a atuação dos
Poderes Públicos. Sob esta ótica, tem-se que os direitos fundamentais protegem os bens jurídicos mais
valiosos, e o dever do Estado não é só o de abster-se de ofendê-los, mas também o de promovê-los e
salvaguardá-los das ameaças e ofensas provenientes de terceiros. E para um Estado que tem como
tarefa mais fundamental, por imperativo constitucional, a proteção e promoção dos direitos fundamen-
tais dos seus cidadãos, a garantia destes direitos torna-se também um autêntico interesse público”.
6. Multiplicidade e conflitualidade de interesses públicos.
Na realidade moderna atual, tão rica e complexa, tão mutante e variada, deparamos, entretanto, com
uma multiplicidade de interesses, igualmente públicos, igualmente primários, igualmente dignos de
proteção, porém que assumem diferentes dimensões. Temos, por exemplo, interesses individuais tam-
bém públicos, no mais elevado grau possível, porque correspondentes a direitos fundamentais; temos
interesses transindividuais, coletivos e difusos, que freqüentemente entram em conflito entre si. Em
pelo menos três aspectos a Constituição dá, ainda, um caráter biface a certos direitos, tornando-os
também deveres dos cidadãos: meio ambiente, educação e saúde.
Há, então, uma necessidade extrema de ponderação entre tais interesses, para caracterizar, em cada
caso, o que, na feliz expressão de GUSTAVO BINENBOJM, constitui, naquele momento, “a busca do
melhor interesse público”, isto é, aquela “solução24 ótima que realize ao máximo cada um dos interes-
ses em jogo”.
Nesse sentido, em outra oportunidade, escrevemos:
“À vista do quanto exposto, há de depreender-se quão complexa e importante é a tarefa da Adminis-
tração Pública, para dar uma exata interpretação da “vontade geral da sociedade”, na satisfação diária
do interesse público, em um Estado Democrático de Direito alicerçado na satisfação dos interesses da
coletividade, encarados estes como a síntese de interesses individuais coincidentes, que devem ser
considerados.
“Aí, o preenchimento deste que, por natureza, é o mais amplo e plurissignificativo dos conceitos inde-
terminados, há de resultar de um cuidadoso trabalho de sopesamento das condições oferecidas pela
realidade. Nessa avaliação, não deve entrar nenhuma dose de discricionariedade do governante. Será
o melhor intérprete aquele que melhor se identificar com os legítimos reclamos e aspirações sociais de
seu tempo, em uma postura que nosso ordenamento jurídico exige, como luminoso ponto cardeal de
sua atuação (art. 37, caput, da Constituição) seja impessoal e descompromissada com outros interes-
ses estranhos.
“Fácil é ver-se que, servindo a invocação do interesse público de ampla e legítima cobertura da atua-
ção administrativa, freqüentemente se verifica um descompasso entre a interpretação governamental
e o efetivo interesse da coletividade: aquilo que a doutrina denomina conflitualidade de interesses.

21
Ob.cit., pg. 258.
22
FREITAS, Juárez – “O Conteúdo dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais” 3a edição, São Paulo,
Malheiros, 2004, pg. 34-35.
23
Ob.cit., pg. 82/83.
24
Ob.cit., pg.151.

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“Certamente não queremos referir-nos à conflitualidade que diríamos patológica, consubstanciada no


chamado desvio de poder, que significa o maior descompasso entre o interesse público e o interesse
do governante. A desconformidade de eventual interesse subjetivo da autoridade administrativa, ex-
presso em um ato administrativo, com o interesse objetivo cristalizado na edição de uma norma, re-
presenta, por si só, um tema à parte, sobre o qual se têm debruçado, de modo inexcedível, os melho-
res autores de direito administrativo.
“Nossa atenção se volta para outras formas de descompasso que ocorrem na atuação de administrado-
res bem ou mal intencionados, mais ou menos sensíveis, ao procurarem interpretar e realizar o inte-
resse público a ser satisfeito e atendido em determinado momento.
Mais precisamente, para as situações de declarada conflitualidade entre as concepções governamen-
tais do interesse público, em que a Administração persegue um interesse público real, mas conflitante
com outro, que lhe é superior, por ser a legítima e real expressão das aspirações da sociedade brasilei-
ra e de seus cidadãos.
“Aí, então, cabe ao Judiciário uma tarefa mais delicada ainda, a de decidir tal conflitualidade, certa-
mente inafastável, pois que, conforme vimos, aferir e qualificar o interesse público como determinante
de uma ação administrativa representa, afinal, um juízo de legalidade.
“Há de entender-se, demais disso, que a satisfação do interesse público transcende os simples limites
da legalidade, para ir abrigar-se no domínio da legitimidade.
“Pois há um interesse público contido e delimitado pela Constituição e pela lei, que já corresponde à
expressão positiva do bem comum.”25
Nesse sentido, cabe-nos invocar um expressivo exemplo, em lapidar decisão do STF, que teve como
relator o Min. CELSO MELLO. Tratou-se de adequada ponderação entre o interesse individual decorren-
te do direito fundamental de propriedade e o interesse coletivo, constitucionalmente protegido, da pre-
servação florestal, prevista no art. 225, § 4º:
E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ESTAÇÃO ECOLOGICA - RESERVA FLORESTAL NA SERRA
DO MAR - PATRIMÔNIO NACIONAL (CF, ART. 225, PAR. 4.) - LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE AFETA
O CONTEUDO ECONOMICO DO DIREITO DE PROPRIEDADE – DIREITO DO PROPRIETARIO A INDENI-
ZAÇÃO - DEVER ESTATAL DERESSARCIROSPREJUIZOSDEORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PAR-
TICULAR - RE NÃO CONHECIDO. - Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora
e de adotar as necessárias medidas que visem a coibir praticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Esse
encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietários cujos imóveis ve-
nham a ser afetados, em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração
Pública. - A proteção jurídica dispensada as coberturas vegetais que revestem as propriedades imobili-
árias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Flores-
tal, o adequado e racional aproveitamento econômico das arvores nelas existentes. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia constitucional que pro-
tege o direito de propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena indenizabilidade das matas e
revestimentos florestais que recobrem áreas dominiais privadas objeto de apossamento estatal ou su-
jeitas a restrições administrativas impostas pelo Poder Público. Precedentes. - A circunstancia de o
Estado dispor de competência para criar reservas florestais não lhe confere, só por si - considerando-
se os princípios que tutelam, em nosso sistema normativo, o direito de propriedade -, a prerrogativa
de subtrair-se ao pagamento de indenização compensatória ao particular, quando a atividade pública,
decorrente do exercício de atribuições em tema de direito florestal, impedir ou afetar a valida explora-
ção econômica do imóvel por seu proprietário. - A norma inscrita no ART.225, PAR. 4., da Constituição
deve ser interpretada de modo harmonioso com o sistema jurídico consagrado pelo ordenamento fun-
damental, notadamente com a cláusula que, proclamada pelo art. 5., XXII, da Carta Política, garante e
assegura o direito de propriedade em todas as suas projeções, inclusive aquela concernente a com-
pensação financeira devida pelo Poder Público ao proprietário atingido por atos imputáveis a atividade
estatal. O preceito consubstanciado no ART.225, PAR. 4., da Carta da Republica, além de não haver

25
BORGES, Alice Gonzalez, “Temas do Direito Administrativo Atual”, Belo Horizonte, Editora Fórum, 2004, pg.
199/200.

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convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele re-
feridas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização,
pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao
domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias a
preservação ambiental. - A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade
(CF/88, art. 5., XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da Republica estende-se, na a-
brangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia
de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente im-
putável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel particular
afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, PAR.
4., da Constituição.
- Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico di-
reito de terceira geração (CF, art. 225, caput).“26
7. Reconstruindo a noção de supremacia do interesse público.
Como inicialmente afirmamos, é justamente nas preciosas lições dos jovens juristas que se propõem
radicalmente a desconstruir o princípio da supremacia do interesse público, que iremos encontrar ba-
ses para a construção de sua verdadeira concepção, à luz da melhor doutrina e dos supremos valores
fundamentais de nosso próprio ordenamento jurídico-constitucional, que não podem ser esquecidos,
nem desrespeitados.
Das lições dos citados autores extrai-se a verdadeira dimensão do interesse público, devidamente situ-
ada dentro das peculiaridades do ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, que privilegia os direi-
tos fundamentais dos cidadãos e que tem como centro norteador o princípio da dignidade da pessoa
humana.
Nesse sentido, além das excelentes colocações doutrinárias que vimos citando, a maior contribuição
dos citados autores situa-se na definição do modo de proceder para a solução da eventual conflituali-
dade entre interesses puramente individuais e as metas coletivas da sociedade como um todo. A esse
respeito, convergem todos no entendimento muito bem sintetizado por GUSTAVO BINENBOJN:
“Assim, o melhor interesse público só pode ser obtido a partir de um procedimento racional que envol-
ve a disciplina constitucional de interesses individuais e coletivos específicos, bem como um juízo de
ponderação que permita a realização de todos eles na maior extensão possível. O instrumento deste
raciocínio ponderativo é o postulado da proporcionalidade”.27
A ponderação consiste, pois, em sopesarem-se os interesses acaso conflitantes, de modo que se che-
gue a uma solução ótima, na qual cada um deles obtenha a maior realização possível. Já citamos neste
trabalho, a respeito, um excelente exercício do juízo de ponderação, efetuado por acórdão do STF, da
lavra do Min. CELSO MELLO, em relação ao interesse individual fundado no direito fundamental de
propriedade, contraposto ao interesse coletivo de defesa do meio ambiente, ambos fortemente prote-
gidos pelo texto constitucional, mas em que, afinal, prevaleceu o primeiro deles.
Como já vimos, há numerosos casos, que citamos, no ordenamento constitucional, em que o próprio
Texto Maior já efetua tal ponderação. Mas a realidade viva, a todo momento, põe, ante o legislador, a
Administração Pública e – insistimos – ante o Judiciário, novos casos concretos não previstos, e em
que a mesma se faz necessária.28
A tarefa é mais simples, na sistemática brasileira, quando o conflito abrange direitos fundamentais,
cuja prevalência é em princípio ditada pelo texto constitucional. Mas nem todos os interesses individu-
ais têm berço constitucional; mesmo assim se faz necessária uma ponderação, na busca da plena e
efetiva realização do próprio interesse público, em sua real dimensão.

26
RE 134297 / SP - SÃO PAULO - RECURSO EXTRAORDINÁRIO - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento:
13/06/1995Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA Publicação: DJ 22-09-1995 PP-30597 EMENT VOL-01801-04 PP-
00670
27
Ob.cit., pg. 167.
28
Cf. a respeito a clássica obra de DANIEL SARMENTO, “ A Ponderação de Interesses na Constituição Federal”, Rio
de Janeiro, Lúmen Júris, 2000.

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O instrumento ideal para isso é o exercício do princípio de proporcionalidade, que se desenvolve em


três subprincípios:
“a) da adequação, que exige que as medidas adotadas pelo Poder Público se mostrem aptas a atingir
os objetivos pretendidos;
“b) da necessidade ou exigibilidade, que impõe a verificação da inexistência de meio menos gravoso
para atingimento dos fins visados; e da “c) proporcionalidade em sentido estrito, que é a ponderação
entre o ônus imposto e o benefício trazido, para constatar se é justificável a interferência na esfera dos
direitos do cidadão”.29
A esse respeito, explana o Ministro GILMAR MENDES, em julgamento recente do STF:30
“A par dessa vinculação aos direitos fundamentais, o princípio da proporcionalidade alcança as deno-
minadas colisões de bens, valores ou princípios constitucionais. Nesse contexto, as exigências do prin-
cípio da proporcionalidade representam um método geral para a solução de conflitos entre princípios,
isto é, um conflito entre normas que, ao contrário do conflito entre regras, é resolvido não pela revo-
gação ou redução teleológica de uma das normas conflitantes nem pela explicitação de distinto campo
de aplicação entre as normas, mas antes e tão-somente pela ponderação do peso relativo de cada
uma das normas em tese aplicáveis e aptas a fundamentar decisões em sentidos opostos. Nesta última
hipótese, aplica-se o princípio da proporcionalidade, para estabelecer ponderações entre distintos bens
constitucionais.
“Em síntese, a aplicação do princípio da proporcionalidade se dá quando verificada restrição a determi-
nado direito fundamental ou um conflito entre distintos princípios constitucionais, de modo a exigir que
se estabeleça o peso relativo de cada um dos direitos por meio da aplicação das máximas que inte-
gram o mencionado princípio da proporcionalidade em sentido estrito. Tal como já sustentei em estudo
sobre a proporcionalidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
.......................................................
há de perquirir-se, na aplicação do princípio da proporcionalidade, se, em face do conflito entre dois
bens constitucionais contrapostos, o ato impugnado afigura-se adequado ( isto é, apto para produzir o
resultado desejado), necessário ( isto é, insubstituível por outro meio menos gravoso e igualmente
eficaz) e proporcional em sentido estrito ( ou seja, se estabelece uma relação ponderada entre o grau
de restrição de um princípio e o grau de realização do princípio contraposto).
“Registre-se, por oportuno, que o princípio da proporcionalidade aplica-se a todas as espécies de atos
dos poderes públicos, de modo que vincula o legislador, a administração e o judiciário, tal como lem-
bra Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, Almedina, 2aed., p. 264) “.8.
Considerações finais.
Entendemos que a noção da supremacia do interesse público, que serve de base, juntamente com a da
indisponibilidade do interesse público, para a definição do conteúdo do regime jurídico-administrativo,
precisa ser entendida em seu exato sentido, à luz da mais autorizada doutrina em torno do tema, ante
as modernas tendências democratizantes do direito administrativo; ante o conteúdo da Constituição de
1988; e ante as perspectivas histórico-sociológicas da realidade que atravessamos em nosso País.
Essa delimitação do que consideramos como exato sentido da noção (evitamos, propositadamente, a
referência à controvertida classificação como princípio) conduz à necessidade de sua reconstrução,
com a paralela desconstrução dos equívocos e desvirtuamentos, bem ou mal intencionados, a que vem
sendo submetida.
Nesse sentido, procuraremos estabelecer as seguintes colocações, à guisa de conclusão:
1. O interesse público que serve de base ao direito administrativo é o interesse primário, que corres-
ponde à realização dos superiores interesses de toda a coletividade e dos valores fundamentais consa-
grados na Constituição.
2. Esse interesse é público, não porque sirva de base para as atividades próprias do Estado, ou porque
este o invoque como razão de agir: mas, sim, na exata medida em que coincida com o querer majori-

29
BARROSO, Luís Roberto – “Interpretação e Aplicação da Constituição”, S.Paulo, Saraiva, 1996, p. 209.
30
Ac. do Plenário do STF na Intervenção Federal nº 2915/SP,de 3/02/03. Disponível em
www.stf.gov.br./jurisprudencia/nova/jurispr.asp. Acesso em 19/04/06.

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tário de toda a comunidade, servindo de elo, como queria ROUSSEAU, para a congregação das vonta-
des individuais em torno dos objetivos comuns de uma sociedade democrática organizada.
3. A noção de interesse público não se contrapõe aos interesses individuais dos integrantes da socie-
dade. Bem ao contrário, somente se tem um verdadeiro interesse público, no exato sentido jurídico do
termo, quando representa um verdadeiro somatório dos interesses dos indivíduos que nele encontram
a projeção de suas próprias aspirações. O verdadeiro interesse público é indissociável dos interesses
que o compõem. Como acertadamente diz HUMBERTO AVILA, “o interesse privado e o interesse públi-
co estão de tal forma instituídos pela Constituição brasileira, que não podem ser separadamente des-
critos na análise da atividade estatal e de seus fins. Elementos privados estão incluídos nos próprios
fins do Estado (p. ex. preâmbulo e direitos fundamentais)”. Ou, como resume GUSTAVO BINENBOJM,
“a satisfação de um representa igualmente o sucesso do outro”31.
Bem pode dar-se o caso – e isto freqüentemente ocorre - de que o verdadeiro interesse público só
possa encontrar adequada realização através da realização do interesse de um único indivíduo. Pois,
como doutrina LUÍS ROBERTO BARROSO, “o interesse público se realiza quando o Estado cumpre sa-
tisfatoriamente o seu papel, mesmo que em relação um único particular”.32
4. Quando o direito administrativo faz da supremacia do interesse público – isto é, a habitual (mas não
absoluta, nem eterna) prevalência do querer valorativo majoritário dos integrantes da sociedade – o
(único) fundamento e justificativa para o exercício das chamadas prerrogativas de potestade pública, é
para manter o mínimo de estabilidade e ordem necessárias para a vida em sociedade.
5. O moderno direito administrativo das ordens verdadeiramente democráticas reconhece, respeita e
protege, com adequadas medidas compensatórias, o interesse individual que legitimamente se contra-
ponha ao interesse da maioria da sociedade, tal como estabelecido na Constituição e nas leis. Às ve-
zes, o interesse da coletividade vem a demandar, do cidadão, um sacrifício de direitos. Tal somente
pode ocorrer quando haja previsão legal, mediante cuidadosa e fundamentada motivação, e com a
conversão final do direito sacrificado em justa indenização.
6. A Constituição Brasileira consagrou os direitos fundamentais como a projeção normativa de valores
morais superiores ao próprio Estado, de aplicabilidade imediata, consubstanciados como cláusulas pé-
treas contra a ação do próprio constituinte derivado. Constitui, assim, o grau mais elevado possível de
interesses públicos, que devem, em regra, prevalecer sobre todos os demais interesses, públicos e
individuais.
7. Entretanto, a complexidade da vida atual leva ao surgimento de uma multiplicidade de interesses
igualmente agasalhados na proteção constitucional, que às vezes entram em conflitualidade.
8. Nesses casos, há que sopesá-los, na busca da realização do melhor interesse público, otimizando
soluções que resguardem ao máximo possível a inteireza de cada um dos interesses postos em con-
fronto pelas exigências da realidade.
9. Para tanto, haverá que recorrer-se à justa e imparcial ponderação entre os diversos interesses, nor-
teada pela obediência ao princípio da proporcionalidade. Releva de importância, para o pleno conheci-
mento e esclarecimento dos interesses e dos fatos em jogo, levando à formulação dos juízos de pon-
deração adequados, a participação do cidadão, constitucionalmente consagrada, não só individualmen-
te como na qualidade de membro da coletividade, na defesa dos interesses coletivos e difusos da soci-
edade.
10. A tarefa decisória, extremamente delicada, compete ao legislador e à Administração Pública, em
um primeiro momento, mas sobretudo ao Poder Judiciário, a quem cabe, em decisão final, o juízo de
ponderação que preencha em definitivo o conceito indeterminado do interesse público – no caso, o do
melhor interesse público a prevalecer, em benefício de toda a coletividade.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
ARAGÃO, Alexandre Santos de – “A Supremacia do Interesse Público” no Advento do Estado de Direito
e na Hermenêutica do Direito Público Contemporâneo”, in “Interesses Públicos versus Interesses Pri-

31
Ob. cit., pg. 141/142.
32
Ob. cit., pg. XV.

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Revista Diálogo Jurídico nº. 15 – janeiro / fevereiro / março de 2007 – Salvador – Bahia – Brasil
Fonte: http://www.direitopublico.com.br/pdf/supremacia_interesse_publico.pdf

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