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5.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

“Existem mais pessoas que desistem, do que pessoas que fracassam” (Henry Ford)
5.1 HISTÓRICO

1ª TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE: O Estado não poderia ser responsabilizado por seus atos.
Era o conhecido dito the king do not wrong (o rei não erra).

2ª TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: O Estado poderia ser responsabilizado por seus


atos em caso de culpa. Era necessário comprovar culpa ou dolo do Estado, o que era muito
complicado. Eram necessário quatro requisitos para responsabilização: a) conduta; b) dano; c)
nexo causal e d) dolo ou culpa.

3ª TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA: O Estado pode ser responsabilizado por seus atos independentemente de
culpa. O fundamento do dever de indenizar é o risco do dano na prestação do serviço público, pois que presta o serviço arca
com eventuais prejuízos causados a terceiros. São necessários três requisitos para responsabilização: a) conduta; b) dano e c)
nexo causal.

5.2 RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL

A moderna teoria do órgão público sustenta que as condutas praticadas por agentes públicos, no exercício de suas
atribuições, devem ser imputadas ao Estado.

Assim, quando o agente público atua, considera-se que o Estado atuou. Essa noção de imputação é reforçada também
pelo princípio da impessoalidade, que assevera ser a função administrativa exercida por agentes públicos “sem rosto”, por
conta da direta atribuição à Administração Pública das condutas por eles praticadas1.

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
dolo ou culpa (art. 37, §6º , da CF).

MODALIDADES
RESPONDABILIDADE DO ESTADO
OBJETIVA a) conduta lícita ou ilícita; b) dano e c) nexo causal
RISCO ADMINISTRATIVO o Estado deve indenizar se deu causa, salvo: caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima.
SUBJETIVA falta do serviço
RESPONSABILIDADE DO AGENTE
SUBJETIVA depende da existência de culpa ou dolo do agente

RESPONSABILIDADE DO ESTADO

Diz respeito à obrigação a este imposta de reparar danos causados a


terceiros em decorrência de suas atividades ou omissões2.
1. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO

A responsabilidade objetiva do Estado por conduta de agentes é


baseada no risco (quem presta o serviço público deve arcar com os prejuízos causados, independentemente de culpa ou dolo
na conduta).

1
MAZZA. Alexandre. Direito Administrativo São Paulo: Saraiva, 2013 p. 317.
2
MEDAUAR. Odete. Direito administrativo moderno. 12ª ed. São Paulo: RT, 2008, p. 365.

1
No que diz respeito ao fato gerador da responsabilidade, não está ele atrelado ao aspecto da licitude ou ilicitude. Como
regra, é verdade, o fato ilícito é que acarreta a responsabilidade, mas, em ocasiões especiais, o ordenamento jurídico faz
nascer a responsabilidade até mesmo de fatos lícitos. Nesse ponto, a caracterização do fato como gerador da
responsabilidade obedece ao que a lei estabelecer a respeito3.

Firmou, assim, o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa pela atuação lesiva dos agentes públicos e seus
delegados4.

Respondem de forma objetiva as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Territórios,
Municípios e autarquias) e as de direito privada prestadoras de serviços públicos (fundações públicas, empresas públicas,
sociedades de economia mista, concessionários e permissionários).

PERGUNTAS DE CONCURSO
1) Quais são os pressupostos para responsabilidade civil objetiva do Estado? R: conduta estatal licita ou ilícita, dano e nexo
causal.
2) Quais são as característica do dano indenizável? R: certo (que aconteceu); anormal (ultrapassa os inconvenientes normais
da vida) e específico (é aquele individualizado).

TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO: O Estado responde por prejuízos que seus agentes causarem a terceiros, podendo a
responsabilidade ser afastada nas hipóteses em que o dano foi causado por caso fortuito, força maior ou por culpa exclusiva
da vítima.

TEORIA DO RISCO INTEGRAL: A teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo,
abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Para essa fórmula radical, a Administração ficaria
obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima5. Foi
adotada no dano nuclear; atentados terroristas em aeronaves e indenização pelo seguro obrigatório (DPVAT).

2. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO

Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou
ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode,
logicamente, ser o autor do dano. E se não foi o autor, só pode responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto
é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar o evento lesivo. Logo, a
responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito6.

RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO

O agente público pode ser responsabilizado em caso de conduta dolosa ou


culposa que resulte dano a terceiro, mas é imperiosa a comprovação do dolo ou
culpa, pois a responsabilidade do agente é subjetiva. E, deve ocorrer apenas em ação
de regresso.

Com efeito, se o eventual prejuízo ocorreu por força de um atuar tipicamente administrativo, como no caso presente, não
vejo como extrair do §6º do art. 37 da Lei das Leis a responsabilidade "per saltum" da pessoa natural do agente. Tal
responsabilidade, se cabível, dar-se-á apenas em caráter de ressarcimento ao Erário (ação regressiva, portanto), depois de
provada a culpa ou dolo do servidor público, ou de quem lhe faça as vezes. Vale dizer: ação regressiva é ação de "volta" ou de
"retorno" contra aquele agente que praticou ato juridicamente imputável ao Estado, mas causador de dano a terceiro. Logo,
trata-se de ação de ressarcimento, a pressupor, lógico, a recuperação de um desembolso. Donde a clara ilação de que não
pode fazer uso de uma ação de regresso aquele que não fez a "viagem financeira de ida"; ou seja, em prol de quem não
pagou a ninguém, mas, ao contrário, quer receber de alguém e pela vez primeira (STF. RE 327.904, Rel. Ministro Carlos Ayres
Britto. Primeira Turma. DJ 08/09/2006).

AÇÃO DE REGRESSO: exigem-se dois requisitos: primeiro, que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima
do dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa ou o dolo do agente público no evento danoso.

3
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 591
4
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 622
5
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 567
6
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo Brasileiro. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2006. pp. 976-977

2
DUPLA GARANTIA
Estado poderá se ressarcir do valor pago
Agente não pode integrar a ação de indenização proposta pelo terceiro

DENUNCIÇÃO DA LIDE: A doutrina e a jurisprudência dominante entendem incabível a denunciação da lide pela
Administração a seus agentes.

Tem-se, pois por incabível a denunciação à lide, uma vez que, sendo a responsabilidade do recorrente objetiva, independe da
aferição de existência de culpa ou não, por parte de seus agentes (STJ. REsp 631723/ CE Relator: Ministro José Delgado DJ
13.9.2004).

PRESCRIÇÃO

MODALIDADES
PARTICULAR X ESTADO 5 anos (Lei n. 9.494/97) / 3 anos (Código Civil)
ESTADO X AGENTE Imprescritível

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA (ARTIGO 543-C DO CPC). RESPONSABILIDADE


CIVIL DO ESTADO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL (ART. 1º DO DECRETO 20.910/32) X PRAZO
TRIENAL (ART. 206, § 3º, V, DO CC). PREVALÊNCIA DA LEI ESPECIAL. ORIENTAÇÃO PACIFICADA NO ÂMBITO DO STJ (REsp
1251993 / PR - RECURSO ESPECIAL - 2011/0100887-0 - Relator(a) Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) - Órgão
Julgador: S1 - PRIMEIRA SEÇÃO - Data do Julgamento: 12/12/2012 - Data da Publicação/Fonte: DJe 19/12/2012).

AÇÃO DE REGRESSO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. ART. 37, §5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
RECURSO PROVIDO (STF. RE 693.99/MG. Relatora Ministra Cármen Lúcia. Julgamento 21.11.2012).

É imprescritível a pretensão de recebimento de indenização por dano moral decorrente de atos de tortura ocorridos durante
o regime militar de exceção (Informativo 523 do STJ).

ATOS LEGISLATIVOS

O Supremo Tribunal Federal aceita a responsabilidade por atos legislativos desde que o lesado demonstre especial e
anormal prejuízo em razão da lei inconstitucional.

Uma vez praticado pelo poder público um ato prejudicial que se baseou em lei que não é lei, responde ele por suas
consequências (STF. Relator Ministro Cândido Mota Filho RTJ 2/121).

ATOS JUDICIAIS
A regra é a irresponsabilidade do Estado por atos judiciais. No entanto, o Estado indenizará o
condenado por erro do judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença
(art. 5º, LXXV, da CF).

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Morte de preso no interior de estabelecimento prisional. 3. Indenização por
danos morais e materiais. Cabimento. 4. Responsabilidade objetiva do Estado. Art. 37, §6º, da Constituição Federal. Teoria
do risco administrativo. Missão do Estado de zelar pela integridade física do preso. 5. Agravo regimental a que se nega
provimento (RE-AgR 418.566/PB, Segunda Turma, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 28.3.2008).

PERGUNTAS DE CONCURSO
1) É possível a responsabilidade pessoal do juiz?
R: Sim. Conforme esclarece a Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN)l: Art. 49. Responderá por perdas e danos o
magistrado, quando: I – no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; II – recusar, omitir ou retardar, sem justo
motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte. Parágrafo único. Reputar-se-ão verificadas as
hipóteses previstas no nº II só depois que a parte, por intermédio do escrivão, requerer ao juiz que determine a providência e
este não lhe atender o pedido dentro de 10 (dez) dias.

3
5.3 QUESTÕES

1. (Soldado/PM-GO) O Artigo 37, Parágrafo 6º da Constituição 7. (Agente/PC-SC) Considerando a responsabilidade civil do Esta
da República, que estabelece que o Estado responderá pelos do, assinale a alternativa correta.
atos que seus agentes cometerem no exercício ou em razão da a) A culpa concorrente da vítima é causa excludente da
função, consagra a seguinte espécie de responsabilidade civil do responsabilidade civil do Estado.
Estado: b) A responsabilidade civil do Estado por danos nucleares
a) subjetiva pelo fato do serviço. depende da existência de culpa.
b) integral. c) São requisitos para configuração da responsabilidade civil do
c) objetiva. Estado: ocorrência do dano, ação ou omissão administrativa,
d) ampla irresponsabilidade existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão
e) subjetiva com culpa. administrativa, ausência de causa excludente da responsabilidade
2. (Técnico Judiciário/TRT-16ª Região) Francisco é servidor de estatal.
sociedade de economia mista, prestadora de serviço público. d) O Estado é responsável e obrigado a indenizar os danos
Em determinada data, Francisco, no exercício de sua função, causados somente por atos ilícitos de seus agentes.
intencionalmente, causou danos a particulares. Nesse caso, a e) Caracteriza a responsabilidade objetiva a necessidade de o
responsabilidade da sociedade de economia mista pelos danos lesado provar a existência da culpa do agente ou do serviço
ocasionados é público
a) objetiva. 8. (Procurador/AL-GO) À luz do regramento da doutrina, e da
b) subjetiva. interpretação constitucional jurisprudencial em relação à
c) subsidiária. responsabilidade civil do Estado,
d) inexistente. a) os atos das empresas públicas e das sociedades de economia
e) disjuntiva. mista exploradoras de atividade econômica estão abrangidos
3. (Magistratura/SP) Para que alguém obtenha indenização do pela responsabilidade objetiva do Estado.
Estado por danos que lhe tenham sido causados por atos b) a responsabilidade civil objetiva da administração pública e a
comissivos de seus agentes, é necessário provar, além do dano, de seus agentes, na modalidade risco administrativo, pelos danos
o nexo de causalidade entre o dano e a atuação: causados por ação ou omissão do Estado, é consagrada no Brasil.
a) dolosa ou culposa do agente. c) o fato de a vítima do dano causado por prestador de serviço
b) dolosa do agente. público ser, ou não, usuária do serviço é irrelevante, bastando
c) do agente. que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de prestador
d) ilegal do agente. de serviço público.
4. (Advogado/SABESP) Analise a seguinte assertiva: Desastres d) as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços
ocasionados por chuvas, tais como, enchentes, inundações e públicos responderão pelos danos que causarem a terceiros, nos
destruições, excluem a responsabilidade estatal. A assertiva em casos restritos a dolo ou culpa.
questão; 9. (Odontólogo/TJ-SC) Maria, deficiente visual, dirigiu-se ao
a) não está correta, pois inexiste excludente da responsabilidade posto de saúde municipal para consulta de urgência, com dor
estatal, sendo hipótese de responsabilidade subjetiva. abdominal aguda. A paciente foi encaminhada para exame de
b) está correta, não comportando exceção. raio X. Mesmo estando cientes da deficiência visual da cidadã,
c) não está correta, pois, em regra, o Estado responde diante de os funcionários da unidade de saúde não adotaram as medidas
fatos decorrentes da natureza. pertinentes consistentes em cuidados especiais com a
d) está correta, mas se for comprovado que o Estado omitiu-se locomoção e acomodação de Maria para evitar acidentes e,
no dever de realizar certos serviços, ele responderá pelos danos. durante o exame, a paciente sofreu uma queda. O tombo
e) não está correta, pois o Estado sempre responde ocasionou-lhe traumatismo crânio-encefálico, causa de sua
objetivamente. morte, que ocorreu dois dias depois. No caso em tela, aplica-se
5. (Oficial/PM-PE) Segundo a disposição constitucional que rege a responsabilidade civil:
a responsabilidade civil da administração, não estão incluídos, a) exclusiva, direta e pessoal de todos os funcionários que agiram
na responsabilização objetiva do ente a que pertencem, os com culpa.
danos causados pelos seguintes agentes: b) subjetiva do Município, sendo imprescindível a comprovação
a) empregados de concessionárias de serviço público. da culpa de seus agentes.
b) servidores públicos da administração direta. c) solidária entre o Município e os funcionários que agiram com
c) empregados de uma empresa pública que desenvolve culpa.
atividade econômica em regime de concorrência. d) subsidiária do Município, que somente responde pelos danos
d) servidores de uma autarquia. causados por seus agentes caso eles sejam insolventes.
e) empregados de uma sociedade de economia mista que presta e) objetiva do Município, sendo desnecessário comprovar o
serviços públicos. elemento subjetivo de seus agentes.
6. (Soldado/PM-RO) Sobre a responsabilidade civil do ente 10. (Assistente Legislativo/Prefeitura de Caieiras-SP) A
público é correto afirmar que o Estado: responsabilidade dos agentes públicos, quando, nesta
a) não responde por danos decorrentes de sua omissão, em razão qualidade, causam danos a terceiros, é:
da teoria do risco integral.
a) cumulativa e objetiva.
b) responde ainda que o dano decorra de fato exclusivo da
b) individual e objetiva.
vítima, em razão da teoria do risco administrativo.
c) responde mesmo na hipótese de força maior, em razão de ser c) concorrente e objetiva.
considerado “segurador universal”. d) regressiva e subjetiva.
d) responde não apenas por danos decorrentes de atos ilícitos e) subsidiária e subjetiva.
como também por danos decorrentes de atos lícitos.
e) em razão do risco administrativo, não pode agir
regressivamente em face do agente público que tenha agido
culposamente.

4
6. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

“Mesmo desacreditado e ignorado por todos, não posso desistir, pois para mim,
vencer é nunca desistir” (Albert Einstein)

6.1 CONCEITO

São instrumentos de trabalho com os quais órgão e entidades administrativas


desenvolvem as suas tarefas e cumprem os seus deveres funcionais. Por isso mesmo,
são chamados poderes instrumentais, consentâneos e proporcionais aos encargos que
lhe são conferidos7.

6.2 USO DO PODER

É o emprego normal do poder. No entanto, a utilização de tais prerrogativas não é mera faculdade dos agentes públicos,
mas é dever de atuação (poder-dever). Cabe destacar que são irrenunciáveis, mas podem ser avocados e delegados quando a
lei permitir.

LEI N. 8.112/90
Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata,
mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

CÓDIGO PENAL
Art. 320. Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercícios do cargo
ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente:
Pena – detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.

6.3 ABUSO DO PODER

É o emprego anormal do poder. Ocorre quando não é observado o poder-dever de agir


previsto na lei. São duas modalidades de abuso: a) excesso de poder e b) desvio de poder.

A) EXCESSO DE PODER

O excesso de poder ocorre quando o agente excede os limites de sua competência; por
exemplo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais grave, que não é de
sua atribuição8.

B) DESVIO DE PODER

O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competência,
pratica por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. Tais desvios ocorrem, p. ex.,
quando a autoridade pública decreta uma desapropriação alegando utilidade pública mas visando, na realidade, a satisfazer
interesse pessoal próprio ou favorecer algum particular com subsequente transferência do bem expropriado; ou quando
outorga uma permissão sem interesse coletivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente por favoritismo, sem atender
aos fins objetivados pela licitação9.
ABUSO DE PODER
EXCESSO DE PODER DESVIO DE PODER
Vício no elemento competência Vício no elemento finalidade

7
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 11ª ed. Salvador: JusPODIVM, 2012
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 21ª Edição, 2007. P. 226
9
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 108-109
6.4 MODALIDADES DE PODER

6.4.1 PODER VINCULADO

Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo – a lei – confere à Administração Pública para a pratica de ato
de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. Daí se dizer que tais atos são
vinculados ou regrados, significando que, na sua prática, o agente fica inteiramente preso ao enunciado da lei, em todas as
suas especificações. Deixando de atender a qualquer dado expresso na lei, o ato é nulo, por desvinculado de seu tipo-
padrão10.

6.4.2 PODER DISCRICIONÁRIO

Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, para prática de atos
administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. Convém esclarecer que poder
discricionário não se confunde com poder arbitrário. Discricionariedade e arbítrio são atitudes inteiramente diversas.
Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei. Já arbítrio é ação contrária ou
excedente da lei11. MÉRITO (MOTIVO + OBJETO)

ELEMENTOS VINCULADOS ELEMENTOS DISCRICIONÁRIOS


Competência, Finalidade e Forma Motivo e Objeto

7.4.3 PODER HIERÁRQUICO

O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades
administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Desse modo, a hierarquia atua
como instrumento de organização e aperfeiçoamento do serviço e age como meio de
responsabilização dos agentes administrativos, impondo-lhes o dever de obediência.
Não se confunda subordinação com vinculação administrativa. A subordinação decorre do
poder hierárquico e admite todos os meios de controle do superior sobre o inferior; a
vinculação resulta do poder de supervisão ministerial sobre a entidade vinculada (Dec-lei
200/67, arts. 19 a 21) e é exercida nos limites que a lei estabelecer, sem suprimir a
autonomia conferida ao ente supervisionado12.
LEI N. 9.784/99
DELEGAÇÃ: Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
AVOCAÇÃO: Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

7.4.4 PODER DISCIPLINAR

Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à
disciplina dos órgãos e serviços da Administração. O administrador, no seu prudente critério, tendo em vista os deveres do
infrator em relação ao serviço e verificando a falta, aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e conveniente, dentre as
que estiverem enumeradas em lei ou regulamento para a generalidade das infrações administrativas13.
LEI N. 8.112/90
Art. 127. São penalidades disciplinares:
I - advertência;
II - suspensão;
III - demissão;
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituição de cargo em comissão;
VI - destituição de função comissionada.
Art. 128. Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela
provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.
Parágrafo único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.

10
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 113
11
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 114-115
12
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 117-120
13
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 120-121

6
6.4.5 PODER REGULAMENTAR

A expressão poder normativo é mais abrangente. É o poder que possui a administração para editar atos para
complementar o conteúdo das leis.

O poder regulamentar é a faculdade de que dispõe os Chefes do Executivo (Presidente da República, Governadores e
Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência
ainda não disciplinadas por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, VI), e, por isso mesmo
indelegável a qualquer subordinado14.

REGULAMENTOS
REGULAMENTO DE EXECUÇÃO REGULAMENTO AUTÔNOMO
Expedidos para dar fiel execução à lei Expedidos sobre temas não disciplinados em lei

Deveras, a imposição de requisito para importação de bebidas alcoólicas não pode ser inaugurada por Portaria, por isso que,
muito embora seja ato administrativo de caráter normativo, subordina-se ao ordenamento jurídico hierarquicamente
superior, in casu, à lei e à Constituição Federal, não sendo admissível que o extrapole seus limites, ensejando a edição dos
chamados “regulamentos autônomos” vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção do art. 84, VI, da
Constituição Federal (STJ. RESP 584798/PE Relator Ministro Luiz Fux DJ 06.12.2004)

6.4.6 PODER DE POLÍCIA

Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Em linguagem menos técnica, podemos
dizer que o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do
direito individual15.

ATRIBUTOS
DISCRICIONARIEDADE: A discricionariedade traduz-se na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência
de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado,
que á a proteção de algum interesse público16. Ex: A fixação do limite de velocidade nas vias públicas. (Alvará é ato vinculado)

AUTOEXECUTORIEDADE: A auto-executoriedade, ou seja, a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua


decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Judiciário, é outro atributo do poder de polícia. Assim, p. ex., quando a
Prefeitura encontra uma edificação irregular ou oferecendo perigo à coletividade, ela embarga diretamente a obra e
promove sua demolição, se for o caso, por determinação própria, sem necessidade de ordem judicial para esta interdição e
demolição17. (Cobrança de multa não é autoexecutável)

COERCIBILIDADE OU IMPERATIVIDADE: A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para
seu destinatário), admitindo até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado18.
MACETE: CAD
Coercibilidade; Autoexecutoriedade e Discricionariedade.

PRINCÍPIOS
RAZOABILIDADE PROPORCIONALIDADE
É a adequação da medida aplicada É a intensidade da medida aplicada

DISTINÇÕES
POLÍCIA ADMINISTRATIVA
Incidência Bens, direitos e atividades
Atuação Alvará (licença ou autorização)
Disciplina Direito Administrativo
POLÍCIA JUDICIÁRIA
Incidência Pessoas
Atuação Inquérito Policial
Disciplina Direito Processual Penal

14
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 123-124
15
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 127
16
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 132
17
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 133
18
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 134

7
6.5 QUESTÕES

1. (Técnico do Judiciário/TJ-SC) A conduta do administrador que a) de polícia e hierárquico.


pratica ato administrativo desatendendo a finalidade explícita b) disciplinar e regulamentar.
ou implícita contida na lei, recebe a denominação jurídica de: c) sancionados e controlador.
a) Desvio de poder. b) Abuso de poder. d) normativo e discricionário.
c) Supressão de poder. d) Derrogação de poder. 9. (Técnico Judiciário/TJ-SC) Em tema de poderes dos
2. (Técnico Judiciário/TRE-MG) Qualquer ato de autoridade, para administradores públicos, é hipótese de regular emprego do
ser irrepreensível, deve conformar-se com a lei, com a moral da poder de polícia o seguinte caso concreto:
instituição e com o interesse público. Sobre uso e abuso de a) determinação, pelo poder público municipal, após processo
poder, é INCORRETO afirmar que administrativo, de demolição de imóvel construído ilegalmente
a) o uso do poder é lícito; o abuso, sempre ilícito. por particular em área pública.
b) o ato administrativo imoral ou ilegal expõe-se à nulidade. b) lotação e remoção de inspetores da Polícia Civil, de acordo com
c) o gênero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se critérios discricionários relacionados aos índices de criminalidade
em duas espécies: o excesso de poder e o desvio de finalidade. por região.
d) o abuso do poder se manifesta sempre de forma c) aplicação, após regular processo administrativo disciplinar, da
comissiva, posto que a forma omissiva representa a inércia penalidade de demissão a servidor público estadual que praticou
da autoridade administrativa. crime contra a administração pública.
3. (Agente Administrativo/COREN-PB) Quando o ato d) fiscalização, lavratura de auto de infração e imposição de multa
administrativo tenha sido praticado com desvio de poder, a estabelecimento comercial, por autoridade incompetente.
dizemos que ele é um ato: e) interdição de empresa por alegação de poluição ambiental,
a) Revogável. ainda que realizada por agente administrativo que agiu com
b) Irrevogável. desvio de poder, para atender a seus interesses particulares.
c) Nulo. 10. (Delegado/PC-CE) No que se refere ao poder disciplinar da
d) Anulável. Administração, é correto afirmar que
e) Inexistente. a) se aplica ao poder disciplinar o princípio da pena específica.
4. (Técnico/TRF-SRF) O poder administrativo, pelo qual se b) nem toda a condenação criminal por delito funcional acarreta a
disciplinam e restringem determinadas liberdades individuais, punição disciplinar.
exercitadas até por particulares, que em razão disto podem ficar c) a aplicação da pena disciplinar tem para o superior hierárquico
sujeitos à cobrança de tributo, na modalidade de taxa, é o o caráter de um poder-dever.
a) disciplinar. d) a punição disciplinar e a criminal têm fundamentos idênticos.
b) hierárquico. e) é possível admitir punição disciplinar desacompanhada de
c) de polícia. justificativa da autoridade que a impõe.
d) regulamentar. 11. (Técnico Judiciário/TRE-RR) A edição de atos
e) discricionário. normativos de efeitos internos, com o objetivo de
5. (Técnico/TRF-SRF) O ato de autoridade administrativa que ordenar a atuação dos órgãos subordinados decorre do
aplica uma penalidade de advertência a servidor seu
poder
subordinado, pela inobservância de um determinado dever
a) disciplinar.
funcional, estará contido no contexto, particularmente, do
exercício regular de seu poder b) regulamentar.
a) discricionário e de polícia. c) hierárquico.
b) discricionário e de império. d) de polícia.
c) disciplinar e hierárquico. e) normativo.
d) regulamentar e de polícia. 12. (Auxiliar Judiciário/TJ-PA) No tocante ao poder disciplinar, é
e) vinculado e de gestão. correto afirmar que
6. (Magistratura do Trabalho/8ª Região) São atributos ou a) é sinônimo de poder punitivo do Estado.
características do poder de polícia: b) é faculdade exclusiva do Poder Judiciário.
a) Auto-executoriedade; imperatividade; legalidade. c) jamais poderá ser imposto ao particular.
b) Executoriedade; presunção de legitimidade discricionariedade. d) decorre do poder de polícia.
c) Coercibilidade; legalidade; executoriedade. e) é correlato ao poder hierárquico.
d) Discricionariedade; auto-executoriedade, coercibilidade. 13. (Técnico Nível Superior/SSP-AM) Hipótese 1: Governador do
e) Presunção de legitimidade; imperatividade; auto- Amazonas editou decreto contendo atos gerais para
executoriedade. complementar determinada lei estadual e permitir a sua efetiva
7. (Técnico Jurídico/TJ-SC) No Direito Administrativo, como se aplicação. Hipótese 2: Agentes da equipe de fiscalização de
denomina a atividade estatal que impõe limites ao exercício de postura municipal de Manaus interditaram um mercado que
direitos e liberdades dos cidadãos em razão do interesse funcionava sem alvará e apreenderam mercadorias impróprias
público: para o consumo. Nos casos apresentados, as providências
a) Poder discricionário. administrativas adotadas pelos agentes públicos foram calcadas,
b) Poder vinculado. respectivamente, nos poderes:
c) Poder disciplinatório. a) hierárquico e punitivo.
d) Poder de polícia. b) legislativo e disciplinar.
8. (Analista/TRT-17ª Região) No que tange aos poderes c) hierárquico e disciplinar.
administrativos considere: I. O condicionamento e a restrição ao d) legislativo e de fiscalização.
uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em e) regulamentar e de polícia.
beneficio da coletividade ou do próprio Estado. II. O poder de
delegar e avocar atribuições e o de rever atos administrativos.
Nesses casos, estão presentes, respectivamente, os poderes

8
7. ATOS ADMINISTRATIVOS

“O bambu que se curva é mais forte que o carvalho que resiste” (Provérbio Japonês)

7.1 NOÇÕES GERAIS

ATO DA ADMINISTRAÇÃO

Atos da administração: são todos aqueles praticados pela Administração


Pública. Podem ser regidos pelo Direito Privado ou pelo Direito Público. No
último caso, há supremacia do interesse público sobre o particular. Portanto,
a Administração Pública, como representante do interesse público tem mais
poderes que o administrado. Ex.: desapropriação de um imóvel ou um
contrato de obra pública. No primeiro caso, a Administração está em
situação de igualdade com o administrado. Ex.: contrato de locação19.

O silêncio pode significar forma de manifestação de vontade da


administração, desde que a lei assim o preveja.

ESPÉCIES DE ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

a) atos políticos ou de governo: não se caracterizam como atos administrativos porque são praticados pela
Administração Pública com ampla margem de discricionariedade e têm competência extraída diretamente da Constituição
Federal. Exemplos: declaração de guerra, decreto de intervenção federal, indulto, medida provisória, veto a projeto de lei e
indulto.
b) atos legislativos e jurisdicionais: são praticados excepcionalmente pela Administração Pública no exercício de
função atípica. Exemplo: medida provisória.
c) atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: constituem casos raros em que a Administração Pública
ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado ocupando posição de igualdade perante o particular, isto é,
destituído do poder de império. Exemplo: locação imobiliária.
d) contratos administrativos: são vinculações jurídicas bilaterais, distinguindo-se dos atos administrativos que são
normalmente prescrições unilaterais da Administração. Exemplos de contratos administrativos: concessão de serviço e
parceria público-privada20.

7.2 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO

ATO ADMINISTRATIVO: É a exteriorização da vontade dos Agentes da Administração Pública ou de seus delegatórios, nessa
condição, que, sob regime de direito público, vise a produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse
público21.

FATO ADMINISTRATIVO: É a atividade material no exercício da função administrativa, que visa efeitos de ordem prática para
a Administração22. O fato administrativo pode ser classificado como: 1) fato administrativo natural: são os que não derivam
de ato administrativo e 2) fato administrativo voluntário: são os que derivam de ato administrativo.
FATO ADMINISTRATIVO NATURAL FATO ADMINISTRATIVO VOLUNTÁRIO
Não derivam de ato administrativo Derivam de ato administrativo
Ex.: morte de servidor Ex.: apreensão de mercadorias

7.3 REQUISITOS OU ELEMENTOS


O exame do ato administrativo revela nitidamente a existência de cinco requisitos, a saber: competência, finalidade,
forma, motivo e objeto. Sem a convergência desses elementos não se aperfeiçoa o ato e, consequentemente, não terá
condições de eficácia para produzir efeitos válidos23.

19
MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Atos Administrativos. Disponível em http://www.lfg.com.br. 19 de abril de 2009
20
MAZZA. Alexandre. Direito Administrativo São Paulo: Saraiva, 2013, p.207
21
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.95
22
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p.91
23
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 146-147

9
COMPETÊNCIA
Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da
Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei
e por ela é delimitada.

A competência administrativa, sendo requisito de ordem pública, é intransferível e


improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, entretanto, ser delegada e avocada,
desde que o permitam as normas reguladoras da Administração24.

O ato de delegação não retira a atribuição da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente
com a autoridade delegada para o exercício da função.

OBJETO
Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes
a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o conteúdo do ato,
através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes25.

FORMA
O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição.
Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige procedimentos especiais e
forma legal para que se expresse validamente.

A forma normal do ato de administração é a escrita, embora atos existam consubstanciados em ordens verbais e até
mesmo em sinais convencionais. O que convém fixar é que só se admite ato administrativo não escrito em casos de urgência,
de transitoriedade da manifestação da vontade administrativa ou de irrelevância do assunto a Administração26.

MOTIVO
O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. O
motivo, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critério do
administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto à sua existência e
valoração27.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua
prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e
justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os
atos discricionários, se forem motivados a esses motivos como causa determinante de seu conhecimento e se sujeitam ao
confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a
realidade, o ato é inválido28.

FINALIDADE
Outro requisito necessário ao ato administrativo é a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse público a atingir. Não
se compreende ato administrativo sem fim público. A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica explícita ou
implicitamente. A alteração da finalidade expressa na norma legal ou implícita no ordenamento da Administração caracteriza
o desvio de poder29.

MACETE

MACETE: FICO MOFO


COmpetência, FInalidade, FOrma, MOtivo e OBjeto

ELEMENTOS VINCULADOS ELEMENTOS DISCRICIONÁRIOS*


Competência, Finalidade e Forma Motivo e Objeto
* Nos atos discricionários

24
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 147
25
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 150
26
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 148
27
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 149
28
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 192-193
29
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 147-148

10
11

7.4 ATRIBUTOS

Os atos administrativos, como emanação do Poder Público, trazem em si certos atributos que os distinguem dos
atos jurídicos privados e lhes emprestam características próprias e condições peculiares de atuação30.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: É a qualidade, que reveste tais atos, de se presumirem verdadeiros e conformes ao Direito,
até prova em contrário. Isto é: milita em favor deles uma presunção “juris tantum” de legitimidade; salvo expressa disposição
legal, dita presunção só existe até serem questionados em juízo. Esta, sim, é uma característica comum aos atos
administrativos em geral31.

Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espécie nascem com a presunção de legitimidade,
independentemente de norma legal que estabeleça. Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração,
que, nos Estados de Direito, informa toda atuação governamental.

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que
arguidos de vícios ou defeitos que os levem a invalidade32.

IMPERATIVIDADE OU COERCITIBILIDADE: A imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a coercitibilidade


para seu cumprimento ou execução. Esse atributo não está presente em todos os atos, visto que alguns deles (v.g., os atos
enunciativos, os negociais) o dispensam, por desnecessário à sua operatividade, uma vez que os efeitos jurídicos do ato
dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilização33.

A imperatividade é uma das características que distingue o ato administrativo do ato de direito privado, este último
não cria qualquer obrigação para terceiros sem a sua concordância34.

AUTOEXECUTORIEDADAE: A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de


imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial35.

A autoexecutoriedade tem como fundamento jurídico a necessidade de salvaguardar com rapidez e eficiência o
interesse público, o que não ocorreria se a cada momento tivesse que submeter suas decisões ao crivo do Judiciário. Além do
mais, nada justificaria tal submissão, uma vez que assim como o Judiciário tem a seu cargo uma das funções estatais - a
função jurisdicional - , a Administração também tem a incumbência de exercer função estatal - a função administrativa36.

EXECUTORIEDADE E EXIGIBILIDADE

Para o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello a autoexecutoriedade se divide em: 1) exigibilidade: é o atributo
do ato pelo qual se impele a obediência, ao atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer ao Poder
Judiciário para induzir o administrado a observá-la e 2) executoriedade: é a qualidade pela qual o Poder Público pode
compelir materialmente o administrado, sem precisão de buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação
que impôs e exigiu37.

EXIGIBILIDADE EXECUTORIEDADE
Coerção indireta Coerção direta
Ex.: multa de trânsito Ex.: guincho de carro

TIPICIDADE: Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei
como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato
definido em lei.

Esse atributo representa uma garantia para o administrado, pois impede que a Administração pratique atos dotados
de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal; também fica
afastada a possibilidade se ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que
a discricionariedade poderá ser exercida.

30
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 154
31
MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, São Paulo, Malheiros, 15. ed., 2003, p. 382
32
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 154
33
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 156
34
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo, São Paulo, Atlas, 24. ed., 2011, p. 202
35
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 154
36
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo, São Paulo, Atlas, 25. ed., 2012, p. 121
37
Mello. Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 13ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 374
A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não há
imposição de vontade da Administração, que depende sempre da aceitação do particular; nada impede que as partes
convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e ao do particular38.

MACETE: PATI
Presunção de legitimidade, Autoexecutoriedade, Tipicidade e Imperatividade

7.5 CLASSIFICAÇÃO

1. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

ATOS GERAIS:
Atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com
finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus
preceitos. Exemplos desses atos temo-los nos regulamentos, nas instruções normativas e nas circulares ordinatórias de
serviço39.

ATOS INDIVIDUAIS
Atos administrativos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes
situação jurídica particular. São atos individuais os decretos de desapropriação, de nomeação, de exoneração, assim como as
outorgas de licença, permissão e autorização, e outros mais que conferem um direito ou impõem um encargo a determinado
administrado ou servidor40.

2. QUANTO AO ALCANCE

ATOS INTERNOS
Atos administrativos internos são os destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por
isso mesmo incidem, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração que expedirem. São os atos de operatividade
caseira, que não produzem efeitos em relação a estranhos.

É o caso das portarias e instruções ministeriais, que só deveriam dispor para seus, mas contêm imposições aos
cidadãos, próprias de atos externos (leis e decretos)41.

ATOS EXTERNOS
Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, são todos aqueles que alcançam os
administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios
ou conduta perante a Administração. Tais atos, pela sua destinação, só entram em vigor ou execução depois de divulgados
pelo órgão oficial, dado o interesse público no seu conhecimento42.

3. QUANTO AO OBJETO

ATOS DE IMPÉRIO
Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o
administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento. É o que ocorre nas desapropriações, nas interdições de
atividade, nas ordens estatutárias43.

ATOS DE GESTÃO
Atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre
nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, que não exigem
coerção sobre os interessados44.

ATOS DE EXPEDIENTE
Atos de expediente são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas
repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São os atos de

38
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009
39
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 159
40
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 160
41
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 160
42
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 161
43
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 161
44
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 162

12
13

rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem
competência decisória45.

4. QUANTO A FORMAÇÃO

ATO SIMPLES
É o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Tanto é ato administrativo
simples o despacho de um chefe de seção como a decisão de um conselho de contribuintes46.

ATO COMPLEXO
É o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. O essencial, nesta categoria de
atos, é o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação de um ato único. Exemplos: a investidura de um
funcionário é um ato complexo consubstanciado na nomeação pelo Chefe do Executivo e complementado pela posse e
exercício dados pelo chefe da repartição em que vai servir o nomeado47.

ATO COMPOSTO
É o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar
exequível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. O ato composto distingue-se do ato
complexo porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela
vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade48.

5. QUANTO AO SEU REGRAMENTO

ATOS VINCULADOS
Atos vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização.
Nessa categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que
sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa.
Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficácia do ato praticado, tornando-se passível de anulação pela própria
Administração, ou pelo Judiciário, se assim o requerer o interessado49. Exemplo: Concessão de Aposentadoria.

ATOS DISCRICIONÁRIOS
Atos discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.

Já temos acentuado, e insistimos mais uma vez, que ato discricionário não se confunde com ato arbitrário. Discrição
e arbítrio são conceitos inteiramente diversos. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais; arbítrio é ação
contrária ou excedente da lei50. Exemplo: Pedido de Porte de Arma.

7.6 ESPÉCIES

Feita a apreciação geral dos atos administrativos, sob os vários aspectos com que se apresentam, será útil, agora,
enquadrá-los pelos caracteres comuns que os assemelham e pelos traços individuais que os distinguem, nas espécies
correspondentes, segundo o fim imediato a que se destinam e o objeto que encerram51.

1. ATOS NORMATIVOS:
Atos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei52.
Exemplos: Decretos; Regulamentos; Instruções Normativas; Regimentos; Resoluções e Deliberações.

2. ATOS ORDINATÓRIOS
Atos administrativos ordinatórios são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que endereçam aos servidores públicos a fim
de orientá-los no desempenho de suas atribuições53. Exemplos: Instruções; Circulares; Avisos; Portarias; Ordens de Serviço;
Ofícios e Despachos.

3. ATOS NEGOCIAIS

45
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 162
46
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 167
47
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 167
48
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 168
49
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 162-163
50
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 164
51
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 173
52
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 174
53
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 179
Além dos atos administrativos normativos e ordinatórios, isto é, daqueles que encerram um mandamento geral ou
um provimento especial da Administração, outros são praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público
coincidente com a pretensão do particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de certos
direitos ou vantagens ao interessado54. Exemplos: Licença; Autorização; Permissão; Aprovação; Admissão; Visto;
Homologação; Dispensa; Renúncia e Protocolo Administrativo.

LICENÇA

Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado
atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes
vedados ao particular, como, p. ex., o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.

A licença resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o
requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção, e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade55.

AUTORIZAÇÃO

Autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente
a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou
predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem
público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais etc56.

PERMISSÃO

Permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a
execução de serviço de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições
estabelecidas pela Administração57.

4. ATOS ENUNCIATIVOS
Atos administrativos enunciativos são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar fato,
ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado58. Exemplos: Certidões; Atestados e
Pareceres.

5. ATOS PUNITIVOS
Atos administrativos punitivos são os que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem
disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e reprimir as infrações
administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração59. Exemplos: Multa;
Interdição de Atividade e Destruição de Coisas.

7.7 EXTINÇÃO

O ato administrativo é praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-se de diversas maneiras,
conhecidas como formas de extinção do ato administrativo.

Algumas vezes, a extinção é automática porque opera sem necessidade de qualquer pronunciamento estatal. É a
chamada extinção de pleno direito ou ipso iure.

Noutros casos, a extinção ocorre pela força de um segundo ato normativo expedido especificamente para eliminar o
ato primário. São hipóteses denominadas retirada do ato60.

MODALIDADE DEFINIÇÃO
É a extinção do ato em razão do advento de nova legislação que impede a permanência da situação
Caducidade
anteriormente permitida
É a extinção em razão do descumprimento de condições que deveriam permanecer atendidas a fim de
Cassação
poder continuar desfrutando da situação jurídica
É quando um ato deixa de ser válido em virtude da emissão de um outro ato que gerou efeitos opostos
Contraposição
54
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 181
55
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 183
56
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 183
57
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 184
58
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 188
59
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 191
60
MAZZA. Alexandre. Direito Administrativo São Paulo: Saraiva, 2013, p.249

14
15

ao seu, dizem os que ocorreu a contraposição


Anulação É a extinção do ato por ilegalidade
Revogação É a extinção do ato por conveniência e oportunidade

ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO

Anulação é a declaração de invalidação de uma ato administrativo ilegítimo ou ilegal, feita pela própria
Administração ou pelo Poder Judiciário. Baseia-se, portanto, em razão de legitimidade ou legalidade, diversamente da
revogação, que se funda em motivos de conveniência ou de oportunidade e, por isso mesmo, é privativa da Administração61.

Revogação é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela Administração – e somente por
ela – por não mais lhe convir sua existência. Toda revogação pressupõe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente
ao interesse público. Se o ato for ilegal ou ilegítimo não ensejará revogação mas, sim, anulação62.

A doutrina menciona vários tipos de atos administrativos que não podem ser revogados, tais como: a) atos que
geram direito adquirido; b) atos já exauridos; c) atos vinculados, como não envolvem juízo de conveniência e oportunidade,
não podem ser revogados; d) atos enunciativos que apenas declaram fatos ou situações, como certidões, pareceres e
atestados; e) atos preclusos no curso de procedimento administrativo: a preclusão é óbice à revogação63.

O princípio da autotutela consiste no DEVER de a Administração Pública anular seus próprios atos, quando forem ILEGAIS
e na FACULDADE de revogar seus atos legais, mas INCONVENIENTES ou INOPORTUNOS.

O Poder Judiciário não poder revogar atos administrativos, salvo os seus atos administrativos no exercício de função
atípica.

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO
Quem pode ordenar? Administração e Judiciário apenas a Administração
Qual o motivo? Ilegalidade conveniência e oportunidade
Quais os efeitos? ex tunc ex nunc
Quais atos? vinculados e discricionários discricionários
Qual o prazo? 5 anos não existe prazo

7.8 CONVALIDAÇÃO

É o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este
foi praticado. Vale dizer que a convalidação aparece como faculdade da administração, portanto, como ato discricionário,
somente possível quando os atos inválidos não acarretem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros; em caso
contrário, tem-se que entender que a administração está obrigada a anular o ato, ao invés de convalidá-lo64.

LEI N. 9.784/1999
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

ELEMENTO É POSSÍVEL A CONVALIDAÇÃO?


Competência Sim, salvo competência exclusiva
Finalidade Não
Motivo Não
Forma Sim, salvo se essencial a validade do ato
Objeto Não

61
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 197
62
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 ed. São Paulo: Malheiros: 2003. p. 195
63
MAZZA. Alexandre. Direito Administrativo São Paulo: Saraiva, 2013, p.252
64
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 21ª Edição, 2007. P. 232
7.9 QUESTÕES

1. (Técnico/DPE-RJ) De acordo com a doutrina de Direito classificação pelos estudiosos. Nesse âmbito constam os
Administrativo, são elementos ou requisitos do ato denominados atos de império que compõem a
administrativo; classificação de acordo como seu
a) agente, conteúdo, forma, prazo e objetivo. a) objeto.
b) agente, motivação, conteúdo, prazo e finalidade. b) alcance.
c) competência, objeto, forma, motivo e finalidade. c) destinatário.
d) competência, objetivo, publicação, forma e motivação. d) regramento.
e) parte, objeto, forma, fundamentação e publicação. 9. (Assistente em Administração/UFRB) Quanto a seus
2. (Técnico/TRF-SRF) Entre os requisitos ou elementos essenciais destinatários, os atos administrativos se classificam em
à validade dos atos administrativos, o que mais condiz, com o a) simples e compostos.
atendimento da observância do princípio fundamental da b) gerais e individuais.
impessoalidade, é o relativo à /ao c) fechados e abertos.
a) competência. d) unilaterais e complexos.
b) forma. e) internos e especiais.
c) finalidade. 10. (Assistente em Administração/UFRB) O ato administrativo
d) motivação. editado com liberdade de opção dentro da finalidade da lei,
e) objeto lícito. onde a Administração Pública o pratica pela maneira e nas
39. (Analista do Controle Externo/TCE-GO) Enzo, servidor condições que repute mais convenientes ao interesse público,
público e chefe de determinada repartição pública, na mesma denomina-se
data, editou dois atos administrativos distintos, quais sejam, a) dinâmico. b) imperativo.
uma certidão e uma licença. No que concerne às espécies de c) vinculado. d) discricionário.
atos administrativos, tais atos são classificados em e) obrigatório.
a) ordinatórios e negociais, respectivamente. 11. (Estagiário de Direito/DPE-PE) Considerando as alternativas
b) enunciativos. abaixo, assinale a que representa um ato administrativo
c) negociais. declaratório:
d) enunciativos e negociais, respectivamente. a) licença.
e) normativos e ordinatórios, respectivamente. b) expedição de certidões.
4. (Analista do Judiciário/TJ-AM) O atributo do ato c) sanção disciplinar.
administrativo, considerado uma garantia para o particular d) autorização.
porque impede a Administração de agir de forma discricionária, e) nomeação de funcionário.
é denominado 12. (Assistente em Administração/IF-BA) O ato administrativo
a) Presunção de legitimidade e veracidade. pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem
b) Autoexecutoriedade. opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência
c) Discricionariedade. a) a homologação. b) o visto.
d) Imperatividade. c) o parecer. d) o relatório. e) a declaração.
e) Tipicidade. 13. (Guarda Civil/Prefeitura de Osasco-SP) Conhecendo as
5. (Técnico/TRF-SRF) O ato administrativo, – para cuja prática a peculiaridades que distinguem os atos administrativos
Administração desfruta de uma certa margem de liberdade, discricionários dos vinculados, pode-se afirmar que
porque exige do administrador, por força da maneira como a lei a) os discricionários podem ser revogados tanto pelo Poder
regulou a matéria, que sofresse as circunstâncias concretas do Judiciário como pela própria administração.
caso, de tal modo a ser inevitável uma apreciação subjetiva sua, b) os vinculados podem ser revogados tanto pelo Poder Judiciário
quanto à melhor maneira de proceder, para dar correto como pela própria administração.
atendimento à finalidade legal, – classifica-se como sendo c) ambos podem ser invalidados por vício de legalidade, tanto
a) complexo. b) de império. pelo Poder Judiciário como pela própria administração.
c) de gestão. d) discricionário. d) ambos podem ser invalidados e revogados, tanto pelo Poder
6. (Auxiliar Judiciário/TJ-PA) Determinados atos administrativos Judiciário como pela própria administração;
não necessitam recorrer ao Poder Judiciário para garantir a sua e) ambos, em regra, podem ser revogados pelo Poder Judiciário.
execução. Esta firmação se refere ao seguinte atributo do ato 14. (Técnico Previdenciário/MANAUSPREV) De acordo com a
administrativo: definição de José dos Santos Carvalho Filho, a prerrogativa de
a) Continuidade. direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração
b) Imperatividade. Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade
c) Auto-executoriedade. em favor do interesse da coletividade (Manual de Direito
d) Exigibilidade. Administrativo, São Paulo, Atlas 25. ed. p. 75) refere-se ao poder
e) Presunção de Legitimidade. a) de polícia judiciária, que autoriza a Administração pública a
7. (Assistente em Administração/IF-BA) O atributo pelo qual os restringir a liberdade dos administrados.
atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente b) de império, que qualifica todos os atos praticados pela
de sua concordância, denomina-se Administração pública.
a) imperatividade. c) discricionário, que permite à Administração pública atuar nas
b) finalidade. lacunas da lei.
c) sujeição relativa. d) de polícia, que não se restringe às atividades normativas e
d) autoexecutoriedade. preventivas, alcançando também atuação repressiva.
e) motivação. e) vinculado, que exige que a Administração pública faça tudo
8. (Técnico/TRE-MG) No âmbito da administração pública existe aquilo que estiver expressamente previsto na lei.
a prática de vários atos que são objetos de

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