O TETO BRASILEIRO DE GASTOS PÚBLICOS E SUAS IMPLICAÇÕES PARA A

AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO PAÍS

Leonel Alves de Melo1

Resumo

O teto brasileiro de gastos públicos poderá acarretar numa

crescente competição entre áreas do Governo Federal pela
alocação de recursos voltados à implementação de políticas
públicas. Assim, acentua-se a importância de se avaliar essas
políticas para contribuir com a tomada decisão quanto à
destinação de recursos. Este trabalho analisa se as avaliações
atualmente realizadas por instituições governamentais
brasileiras são capazes de colaborar com esse processo
decisório. Os resultados apontam a necessidade de alteração
na forma de atuação dessas instituições, para que realizem as
avaliações de maneira integrada e articulada, a fim de
produzirem informações úteis à tomada de decisão.

Palavras-chave: teto de gastos públicos; alocação de

recursos; avaliação de políticas públicas.

Abstract

The Brazilian public spending ceiling may lead to a growing

competition between areas of the Federal Government for the
allocation of resources aimed at the implementation of public
policies. Thus, it is important to evaluate these policies to
contribute to the decision making regarding the allocation of
resources. This paper analyzes if the evaluations currently
carried out by Brazilian governmental institutions are able to
collaborate with this decision making process. The results point
out the need to change the way these institutions operate, so
that they can carry out the evaluations in an integrated and
articulated way, in order to produce useful information for
decision making.

Keywords: public spending ceiling; allocation of resources;

policy evaluation.

I. INTRODUÇÃO

Em 15 de dezembro de 2016, foi promulgada a Emenda nº 95 à Constituição Federal

de 1988, instituindo o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da

1 Estudante de Pós-Graduação. Universidade Federal do Piauí (UFPI). E-mail:

leonelmelo@gmail.com
Seguridade Social da União por um prazo de 20 exercícios financeiros, conhecido como
‘teto de gastos públicos’. O emprego do termo ‘teto de gastos públicos’ está relacionado ao
fato de o Novo Regime Fiscal estabelecer para cada um dos Poderes da União (com
exceção das empresas estatais), limites individualizados para as despesas primárias,
calculados com base no valor do limite relativo ao exercício imediatamente anterior
(adotando-se como ano inicial para esse cálculo o exercício de 2016), corrigido pela
variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA.
As despesas primárias, em uma abordagem simplificada, consistem nos gastos do
Governo Federal destinados à manutenção de suas atividades e a novos investimentos
públicos, a exemplo do pagamento de servidores públicos, da construção de um aeroporto
ou da manutenção de uma universidade, compreendendo os dispêndios necessários para o
funcionamento da ‘máquina pública’ (exceto estatais controladas pela União) e para a
implementação de políticas públicas por parte do Governo Federal (BRASIL, 2016e).
Ao elaborar a citada proposta de emenda constitucional, os Ministérios da Fazenda e
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Brasil, 2016b) expuseram como objetivo do
Novo Regime Fiscal a estabilização do crescimento da despesa primária, que, segundo os
mencionados ministérios, no período de 2008-2015 cresceu 51% acima da inflação,
enquanto a receita no período cresceu somente 14,5% acima da inflação, gerando déficit
público, e obrigando o Governo Federal a obter empréstimos para custear o seu
funcionamento, aumentando assim a dívida pública.
Dessa forma, atingindo a estabilização almejada, os Ministérios da Fazenda e do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Brasil, 2016b) defendem que o quadro de
desiquilíbrio fiscal acentuado que se desenvolveu nos últimos anos em razão do aumento de
gastos em inúmeras políticas públicas, sem levar em conta as restrições naturais impostas
pela capacidade de crescimento da receita pública, será corrigido e, deste modo, haverá a
retomada da confiança do mercado na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública
brasileira, possibilitando assim a geração de emprego e de renda e a aplicação mais
eficiente dos recursos públicos.
Antes da aprovação do teto de gastos públicos, porém, foram elaborados estudos
técnicos por instituições públicas contestando as premissas argumentadas pelo Governo
Federal para a instituição do Novo Regime Fiscal, bem como repercutindo possíveis
consequências no processo decisório de alocação de recursos para as políticas públicas
federais.
O objetivo deste trabalho é apresentar essas possíveis consequências para as
políticas públicas federais em decorrência da instituição do teto brasileiro de gastos
públicos, especificamente para o campo de avaliação de políticas públicas, e analisar se as
avaliações de políticas públicas atualmente realizadas por instituições governamentais
brasileiras são capazes de atender às possíveis exigências impostas por esse novo regime
fiscal.
Este trabalho, quanto aos aspectos metodológicos, é classificado como do tipo
exploratório, segundo seus objetivos. Para Gil (2010, p. 27), a pesquisa exploratória tem
“como propósito proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo
mais explícito ou a construir hipóteses”. Quanto aos procedimentos adotados para sua
análise e interpretação, este trabalho é constituído de pesquisas bibliográfica e documental.

II. O TETO BRASILEIRO DE GASTOS PÚBLICOS E SUAS IMPLICAÇÕES PARA O

CAMPO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Em agosto de 2016, durante a fase de tramitação da Proposta de Emenda

Constitucional – PEC nº 241/2016, a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da
Câmara dos Deputados, visando subsidiar a análise da proposta pela Câmara dos
Deputados, apresentou ponderações sobre os possíveis efeitos da aprovação do teto de
gastos públicos na escolha das políticas públicas que serão contempladas com recursos do
Governo Federal:

A PEC 241 poderá ter repercussões significativas na elaboração e execução dos

orçamentos. Isso porque o tamanho do orçamento passa a ser determinado,
precipuamente, pelo volume de gastos efetuados em 2016 e não mais pela
estimativa de receitas para o exercício de vigência da lei orçamentária. Ademais, a
maior parte das despesas obrigatórias tem crescido, e continuarão a crescer em
termos reais, mantida a atual legislação, exigindo maior restrição das demais
despesas, bem como decisões relevantes na escolha das políticas públicas.
(...)
Por se tratar de despesas destinadas às políticas públicas de interesse da
sociedade, seu encolhimento poderá se deparar com resistências de segmentos
prejudicados, o que sinaliza grande esforço político de negociação na alocação de
recursos (BRASIL, 2016a, p. 25-30).

No mês seguinte, foi a vez da Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –

Ipea elaborar estudo sobre as possíveis implicações da aprovação do Novo Regime Fiscal
para o financiamento do Sistema Único de Saúde – SUS e a efetivação do direito à saúde,
no Brasil, apresentando considerações sobre uma provável disputa de recursos entre
diversas áreas do Governo Federal em caso de aprovação do teto de gastos públicos:

Caso seja aprovada, a PEC 241 tampouco possibilitará a redução das

desigualdades na oferta de bens e serviços de saúde no território nacional. Não só
não haverá espaço no orçamento para tanto, como o teto das despesas primárias,
em um contexto de aumento acelerado das despesas previdenciárias, levaria a um
processo de disputa das diversas áreas do governo por recursos cada vez mais
 escassos (FUNDAÇÃO INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2016,
p. 21).

Dessa forma, com a instituição do Novo Regime Fiscal se vislumbra um cenário de

escassez de recursos e de crescente competição entre as diversas áreas do Governo
Federal para a definição de quais políticas públicas serão implementadas e de qual o valor
do aporte financeiro que receberão, incluindo nesse cenário as políticas públicas que serão
descontinuadas.
Nesse contexto, acentua-se a importância das avaliações de políticas públicas
realizadas por instituições governamentais externas aos executores dessas políticas, a fim
de subsidiar esse processo decisório por parte do Governo Federal, uma vez que três
possíveis resultados podem advir dessas avaliações: primeiramente, pode-se considerar
que uma política é exitosa; em segundo lugar, pode-se considerar que uma política deixa a
desejar em alguns pontos e recomendam-se esforços no sentido de que ocorram
modificações; e, por último, pode-se considerar que uma política é um insucesso total,
levando à recomendação de que seja descontinuada (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).
Corroborando a importância do tema, foi nessa mesma conjuntura, anterior à
promulgação do Novo Regime Fiscal, porém também de crise fiscal, que o Governo Federal
instituiu, em 07 de abril de 2016, o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas
Públicas – Cmap, composto por representantes do Ministério da Transparência, Fiscalização
e Controladoria-Geral da União – CGU, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da
Presidência da República (apoiados por diversas instituições, a exemplo do Ipea), com o
objetivo de melhorar a qualidade do gasto público e de aperfeiçoar a alocação de recursos,
bem como com a finalidade de aprimorar políticas públicas, programas e ações do Poder
Executivo Federal para que alcancem melhores resultados (BRASIL, 2016c).

III. A AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

III.I. Conceitos e classificações

As políticas públicas compreendem um sistema de decisões públicas que implicam

em omissões ou ações, corretivas ou preventivas, voltadas à modificação ou à manutenção
da realidade de um ou de diversos setores da vida social, mediante a definição de
estratégias e objetivos de atuação e mediante a alocação dos recursos necessários ao
atingimento dos objetivos definidos, segundo explica Saravia (2006).
 Para entender e estudar o complexo campo de políticas públicas, Rua (2012) cita a
utilidade do modelo de ciclo de política (policy cycle), que aborda as políticas públicas por
meio da sua segmentação em etapas sequenciais e interativas-iterativas (formação da
agenda; formação das alternativas e tomada de decisão; implementação; monitoramento; e
avaliação), cuja correta compreensão desse ciclo contribui para um entendimento de como
as políticas públicas se processam e auxiliam na reflexão sobre como, e por intermédio de
que instrumentos, as políticas poderão ser aprimoradas.
A etapa relacionada ao objeto de estudo deste trabalho é a etapa de avaliação,
conceituada por Costa e Castanhar (2003), com base em definição apresentada em 1990
pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância – Unicef, como um exame sistemático e
objetivo de uma política pública, concluída ou em curso, que compreenda a sua
implementação, desempenho e resultados, com a finalidade de determinar seu impacto,
efetividade, eficiência, sustentabilidade e relevância de seus objetivos, subsidiando com
informações os tomadores de decisão de forma a orientá-los quanto à necessidade de
correções, continuidade ou mesmo suspensão de uma política pública.
Conforme Ramos e Schabbach (2012), a avaliação de políticas pode ser classificada
de acordo com diferentes critérios, como: conforme avaliação do agente e quanto à natureza
da avaliação. Segundo as autoras, o critério segundo avaliação do agente se divide em:
externa (quando efetuada por agente não pertencente à instituição responsável pela política
pública avaliada) ou interna (quando realizada por agente da instituição responsável pela
política pública avaliada), havendo ainda a possibilidade de se ter uma avaliação mista, em
que um agente externo avalia determinada política pública mediante contato próximo com
membros da própria equipe responsável pela política pública avaliada.
Já a classificação quanto à natureza da avaliação, se divide, ainda segundo as
autoras, em: formativa, quando voltada à análise e à produção de informações sobre a
etapa de implementação da política pública avaliada, fornecendo insumos para a correção
de procedimentos; e somativa, quando se refere à análise e à produção de informações
sobre a implementação e etapas posteriores, de uma política pública que está sendo
executada já há algum tempo ou após a sua execução, a fim de examinar se atingiu as
metas previstas e de julgar seu valor geral.
Para Cunha (2006), uma vez que as avaliações somativas contemplam as relações
entre o processo, os resultados e os impactos da política pública avaliada, elas podem
permitir comparações entre diferentes políticas públicas que foram objeto de avaliações
dessa natureza.
 Por fim, para Jannuzzi et al. (2009) a avaliação de políticas públicas pode ser
classificada, também, em função do modelo de ciclo de política pública, conforme quadro a
seguir elaborado pela CGU em 2015, resumindo as classificações apresentadas pelo autor:

Quadro 1 – Classificação da avaliação de política pública em função do modelo de ciclo de política

pública
Tipo de Objetivo
Avaliação
Avaliar se a demanda legitimada na agenda de governo é realmente existente ou se
Demanda haveria outros problemas mais importantes a serem levados para o nível de programas
de governo.
Avaliar se o desenho do programa idealizado pelo gestor está adequado ou se haveria
Desenho
outro desenho lógico de intervenção mais apropriado.
Avaliar se o programa de governo está sendo executado da forma como foi desenhado
Processo
ou se há problemas no processo de implementação.
Avaliar se o programa de governo está alcançando os impactos esperados sobre os
problemas e as demandas sociais que o originaram. Em geral, incluem a utilização de
Impacto
grupos de controle e de tratamento para isolar o efeito dos fatores externos à política
que tenham influenciado os resultados observados.
Avaliar se os custos de execução do programa são razoáveis para o alcance dos
Eficiência
impactos obtidos.
Fonte: Quadro elaborado pela Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Transparência,
Fiscalização e Controladoria-Geral da União (BRASIL, 2015, p. 26).

III.II. Diagnóstico das avaliações de políticas públicas realizadas pelo Poder Executivo
Federal

Em relação às avaliações de políticas públicas no Brasil, buscou-se realizar um

diagnóstico das avaliações realizadas no âmbito do Poder Executivo Federal, que
compreende a administração pública direta (Presidência da República e Ministérios) e a
administração pública indireta (autarquias e fundações públicas federais, além das
empresas estatais controladas pela União), conforme explica relatório da Organização para
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2010), esfera de poder onde são
implementadas, majoritariamente, as políticas públicas no Brasil.
No Poder Executivo Federal existem variadas instituições responsáveis pela
avaliação de políticas públicas. Antes de abordá-las, esclarece-se que neste trabalho
preferiu-se dar ênfase às avaliações de políticas públicas por agentes diversos daqueles
responsáveis pela sua implementação (sem desconsiderar, no entanto, a importância das
avaliações realizadas pelos executores), em virtude do risco de distorção nos resultados das
avaliações realizadas pelos executores frente a um possível cenário de escassez de
recursos e de crescente competição entre as diversas áreas do Governo Federal.
Conforme estabelecido na Lei nº 10.683 (Brasil, 2003), compete ao Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP a avaliação dos impactos socioeconômicos
dos programas e políticas do Governo Federal e a elaboração de estudos visando a
reformulação de políticas.
De acordo com o Decreto nº 7.142 (Brasil, 2010), compete ao Ipea, fundação pública
federal vinculada ao MP, dentre outras atribuições, dar apoio técnico e institucional ao
Governo na avaliação, formulação e acompanhamento de políticas públicas mediante a
realização de pesquisas e estudos sociais e econômicos.
Já a Constituição Federal (Brasil, 1988), em seu art. 74, estabeleceu, para o controle
interno de cada poder da esfera federal (sendo a CGU o órgão de controle interno do Poder
Executivo Federal), dentre outras atribuições, a competência de comprovar a legalidade e
avaliar a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, de avaliar os
resultados, quanto à eficiência e eficácia, da gestão financeira orçamentária e patrimonial
nas entidades e órgãos da administração pública federal e de avaliar o cumprimento das
metas previstas no Plano Plurianual – PPA, instrumento onde consta o conjunto das
políticas públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para
atingir os resultados previstos (BRASIL, 2016d).
Em pesquisa às publicações de acesso público realizadas pelas instituições
avaliadoras anteriormente mencionadas, tendo como período de exame o intervalo de 2011
a 20162, buscou-se classificar os tipos de avaliação de políticas públicas realizadas por cada
instituição, conforme as tipificações pontadas anteriormente, além de verificar se de alguma
forma os produtos apresentados por cada instituição foram elaborados de forma articulada e
sistemática, considerando, para essa análise, se há menção quanto ao planejamento
conjunto dos trabalhos de avaliação, com a previsão do papel de cada instituição nesse
processo, e se os trabalhos de avaliação de uma instituição foram aproveitados por outra.
Em relação à atuação da CGU na avaliação de políticas públicas no período
pesquisado, verificou-se que foram publicados em seu sítio eletrônico 63 relatórios
consolidados de avaliação da execução de programas de governo. Segundo Jannuzzi et al.
(2009) programa de governo pode ser entendido como um instrumento operacional da
política pública que compreende um conjunto sistêmico de ações articuladas e programadas
entre si, com o objetivo de atender uma demanda pública específica, inserida na agenda de
prioridades de políticas públicas do governo.
A avaliação da execução de programas de governo consiste numa atividade cujas
características a própria CGU reconhece como de uma avaliação formativa, normalmente
focada em processo e executada por equipe mista, e que visa emitir opinião conclusiva em

2Apesar de terem sido identificados documentos publicados pela CGU e pelo Ipea que ultrapassaram
esse intervalo, esta delimitação de tempo deveu-se à identificação de documentos elaborados pelo
MP, sobre o tema pesquisado, restritos a esse período.
relação à execução do programa de governo avaliado a partir de um escopo de exame
previamente definido (BRASIL, 2015).
Como resultado da análise, verificou-se que, nos relatórios de avaliação da execução
de programas de governo elaborados pela CGU, não há menção ao planejamento conjunto
ou ao aproveitamento de trabalhos de avaliação realizados pelo Ipea ou pelo MP.
Quanto à participação do Ipea na avaliação de políticas públicas, analisaram-se os
relatórios anuais de atividade referentes ao período pesquisado, onde constam os produtos
elaborados pela instituição em cada ano, bem como foram analisadas, no mesmo período,
as edições da revista ‘Desafios do Desenvolvimento’, publicação oficial do Ipea conceituada
pelo instituto como a revista de debates e informações da instituição, além de terem sido
feitas pesquisas por publicações em sites de busca no período mencionado.
Como resultado, observou-se como característica principal da avaliação de políticas
públicas realizada pelo Ipea a avaliação dos resultados, efeitos e impactos da
implementação de determinada política pública ou programa de governo (foram identificadas
avaliações nesses dois níveis), além de secundariamente terem sido verificadas avaliações
quanto à eficiência e aos arranjos institucionais de determinadas políticas públicas.
Pelas suas características, as avaliações realizadas pelo Ipea correspondem a
avaliações de desenho, de eficiência e de impacto, somativas e executadas por equipe
mista, tendo sido identificadas, ainda, avaliações de desenho.
Dentro de um contexto de avaliação de públicas, nos documentos analisados houve
menção ao MP e à CGU em três oportunidades que, porém, não retrataram o planejamento
conjunto ou o aproveitamento pelo Ipea dos trabalhos de avaliação de políticas públicas e
de programas de governo realizados pelas duas citadas instituições.
A análise das publicações elaboradas pelo Ipea, anteriormente citadas, permitiu
ainda identificar que a instituição realizou estudos de avaliação em 21 programas de
governo ou políticas públicas dentre os 63 programas de governo avaliados pela CGU (ou
seja, em 30% dos casos), com escopos de exame diferentes.
Em relação à participação do MP na avaliação de políticas públicas, foram
localizadas publicações relativas a avaliações anuais quanto à execução do PPA, referentes
aos anos-base de 2011 a 2015, elaboradas pela Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos do citado Ministério. As publicações apresentam uma
consolidação das informações fornecidas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal responsáveis pela implementação de políticas públicas, contendo o resultado da
execução financeira, indicadores, objetivos, metas e uma análise crítica por parte dos
executores em relação a cada programa de governo.
 Nessas publicações, o MP também apresenta uma avaliação da dimensão
estratégica do PPA, elaborada pelo próprio ministério, compreendendo uma análise geral do
andamento do conjunto de políticas públicas prioritárias a partir dos resultados dos
programas de governo apresentados pelos órgãos e entidades executores associados a
outras informações, consistindo numa atividade de avaliação de política pública em um nível
estratégico mais abrangente do que o avaliado pelo Ipea.
Pelas suas características, as avaliações de programa constantes nos relatórios
anuais de avaliação do PPA correspondem a avaliações de processo, formativas e
executadas por agentes internos (por esse motivo não inseridas no escopo de estudo deste
trabalho). Já as avaliações da dimensão estratégica do PPA, propriamente realizadas pelo
MP, consistem em avaliações de impacto, somativas e executadas por equipe mista (uma
vez que o MP avalia políticas que não são implementadas por ele, a partir de informações
resultantes de avaliações por parte dos executores das políticas públicas).
Verificou-se também que nos documentos analisados não há menção quanto ao
planejamento conjunto e quanto ao aproveitamento dos trabalhos de avaliação de
programas e de políticas públicas realizados pela CGU e pelo Ipea.
Como resultado das análises anteriormente descritas, temos o seguinte diagnóstico
quanto às avaliações de políticas públicas realizadas pelo Poder Executivo Federal
(desconsiderando os executores das políticas públicas):

Quadro 2 – Classificações das avaliações de política pública realizadas pelas instituições

pesquisadas
Instituição Classificações das avaliações realizadas
CGU Processo Formativa Mista
Ipea Desenho, Eficiência e Impacto Somativa Mista
MP Impacto Somativa Mista
Fonte: Elaboração própria.

IV. CONCLUSÃO

O teto brasileiro de gastos públicos poderá acarretar num cenário de crescente

competição entre as diversas áreas do Governo Federal pela definição da alocação de
recursos voltados à implementação de políticas públicas.
Em virtude disso, ganham importância as atividades de avaliação de programas de
governo e de políticas públicas realizadas por instituições externas aos executores desses
programas e políticas, cujos resultados têm o potencial de contribuir para a tomada de
decisão quanto à forma mais adequada de alocação desses recursos, pois são capazes de
subsidiar o tomador de decisão com informações sobre os impactos gerados por
determinado programa ou política, sobre os custos envolvidos para o alcance desses
impactos e se estão ocorrendo erros ou desvios no processo de implementação, além de
propiciarem uma avaliação quanto à adequabilidade do desenho de determinado programa
ou política, permitindo a comparação com outras alternativas.
No âmbito do Poder Executivo Federal, os principais atores que se destacam nessa
função avaliadora externa aos executores de políticas públicas são a CGU, o Ipea e o MP,
cada um com características próprias e complementares em relação aos trabalhos de
avaliação desempenhados.
Ocorre que, da forma como atualmente essas instituições realizam suas avaliações,
um mesmo programa de governo ou política pública está sendo avaliado por instituições
diferentes, em etapas distintas de seu ciclo e com finalidades diferenciadas, sem que essas
informações sejam compartilhadas entre as instituições. Desta maneira, as informações
geradas, que acabam consistindo em conclusões isoladas, não podem ser utilizadas
conjuntamente para a tomada de decisão.
O mesmo resultado negativo, que também representa um desperdício de esforços,
ocorre quando cada instituição avalia um programa ou política pública diferente em etapas
distintas de seu ciclo e com finalidades específicas, também resultando em conclusões
isoladas. Caso houvesse uma atuação integrada, poder-se-ia realizar uma avaliação
completa de determinado programa ou política, contemplando todo o seu ciclo, e que
produzisse, ao final, uma informação gerencial útil à tomada de decisão.
Ou seja, para que o resultado das avaliações realizadas por essas instituições seja
efetivo, é necessário que haja uma mudança na forma de atuarem a fim de que realizem as
avaliações de forma integrada e articulada, somando esforços.
Nesse contexto, a instituição do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas
Públicas (Cmap) apresenta-se como uma oportunidade e um espaço propício a essa
mudança na forma de atuação por parte da CGU, do Ipea e do MP como avaliadores de
programas e políticas públicas.

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