TEORIA GERAL DO ESTADO II

DEMOCRACIA

1. Introdução:

A palavra democracia etimologicamente advém do grego dèmokratía, que significa

governo do povo; a soberania popular.

É comum a identificação da democracia com a economia de mercado, ou mesmo

com um regime revolucionário vitorioso apoiado pela população. Ambas as noções
são falsas representações do conceito e normalmente servem como instrumento
de manipulação pública interna e externa. Da mesma forma, a queda de um
regime ditatorial não indica necessariamente a ascensão de um regime
democrático.

Em síntese e considerando uma dimensão que a democracia retira seu

fundamento de validade na participação ativa e consciente do maior número
possível de cidadãos, na formulação, no desenho e concretização das decisões
políticas, em sentido lato.

Sabe-se que é impossível estabelecer um sistema de democracia direta nos

moldes gregos.

Dada a complexidade de atividades e funções desenvolvidas pelo cidadão e pelo

Estado, seria, como de fato é, inviável a figura do “cidadão total pleno”, eficiente,
conduzindo os destinos de sua comunidade de forma direta e participativa, como
seria desejável enquanto ideal.

Isso não exclui a necessidade de participação efetiva do cidadão, em foros oficiais

ou extragovernamentais, todos direta ou indiretamente, viabilizando o ideal
democrático.

Considerando tal necessidade, criaram-se mecanismos de participação e

representação a fim de que povo pudesse indiretamente eleger representantes
que agiriam em seu nome.

A democracia não se restringe à singela eleição de representantes do povo. O

ideal democrático vincula-se também:

- liberdade para constituir e integrar-se em organizações;

- liberdade de expressão;
- direito de voto;
- acesso a cargos públicos;
- possibilidade dos líderes políticos competiram através da votação;
- fontes alternativas de informação;
- eleições livres e isentas;
- existência de instituições capazes de viabilizar a política do governo e
legitimidades pelo voto ou outras manifestações da vontade popular.

2. Tipos de democracia:

Vários são os tipos de democracia que a doutrina distingue. Desses tipos 2 podem
ser ditos puros: a democracia direta e a democracia indireta.

a) democracia direta:

É aquela em que as decisões fundamentais são tomadas pelos cidadãos em

assembléia.

Nenhum Estado pode adotá-la, já que não é possível reunir milhões de pessoas
para resolver os problemas comuns.

Além disso, muitos problemas envolvem questões técnicas que merecem exames
de pessoas especializadas.

O modelo de democracia direta foi Atenas. O supremo poder na democracia

ateniense era atribuído a todos os cidadãos. Mas a qualidade de cidadão que
presumia a liberdade era hereditária, não cabendo senão a filho de atenienses,
exceto atribuição a determinados estrangeiros dessa qualidade por decisão
expressa da assembléia. Igualmente, entre os cidadãos se sorteavam os que iriam
exercer as magistraturas temporárias, bem como compor os tribunais.

A democracia direta aparece no livro de Rousseau, Do contrato social. Para ele

somente é legítimo o governo em que o poder cabe à vontade geral, resultante
dos votos de todos os cidadãos. Entretanto, como não é em toda parte que podem
os cidadãos reunir-se para deliberar, a democracia não é possível em qualquer
Estado.

Já ao tempo de Rousseau já se desenhava um novo modelo democrático

destinado aos Estados de vasto território e grande população. Através da
representação seria construída uma nova forma de governo de que participaria
todo o povo.

b) democracia indireta:

É aquela em que o povo se governa por meio de representante ou representantes

que, escolhidos por ele, tomam em seu nome e presumidamente no seu interesse
as decisões do governo. O modelo clássico de democracia indireta é a chamada
democracia representativa que apresenta 2 subsistemas: puro ou tradicional e a
democracia pelos partidos.
A democracia indireta provém do governo representativo que as revoluções
liberais começaram a implantar pelo mundo, a partir do último quartel do século
XVIII.

Esse governo representativo era um sistema imaginado para institucionalizar a

forma aristocrática de governo. Visava dar o efetivo exercício do poder à minoria
dos mais capazes, eleitos pelo povo em geral. Esta era a intenção de Montesquieu
ao lançar o “Espírito das leis”, as bases da representação e, mais tarde, de
Siéyès, ao fixar definitivamente os seus traços, em plena Revolução Francesa.

A base fundamental da representação é a idéia exposta por Montesquieu de que

os homens em geral não têm a necessária capacidade para bem apreciar e
conseqüentemente bem decidir os problemas políticos. Assim, no interesse de
todos, essas decisões devem ser confiadas aos mais capazes. Por isso, a seleção
desses representantes deve ser dada a todo o povo, que a estabelecerá por meio
de uma eleição (observe-se que, para a doutrina política helênica, a eleição era
um método aristocrático de seleção, enquanto o sorteio é que era considerado o
modo democrático).

Quando de sua implantação, o governo representativo tinha efetivamente um

caráter aristocrático. A seleção da minoria governante era feita também por uma
minoria dentre o povo, por intermédio do sufrágio censitário. Disto é exemplo o
sistema fixado na Constituição brasileira de 1824.

A partir do final do século XIX foi alcançado o sufrágio universal.

c) democracia cesarista:

Forma de democracia indireta. É também chamada de democracia plebiscitária.

Consiste esta em o povo conferir o poder a um homem, que em geral o consulta

diretamente sobre medidas de importância capital. O caráter indireto do regime é
assim temperado.

Essa democracia foi posta em prática por Napoleão I, imitada por Napoleão II e
Hitler. Em tese seu caráter democrático é sustentável: o poder do povo como vem
do povo o dos parlamentares ou do presidente.

Na realidade, porém, sempre foi ela uma ditadura disfarçada pelo chamamento
das massas a referendar entusiasticamente as decisões do homem forte. Esse
resultado é obtido de um lado pelo controle da propaganda que opera num único
sentido, de outro pelo que os psicólogos chamam de “horror ao vazio”. Todo posto
diante da escolha entre alguma ordem e o caos, a incerteza, opta por essa ordem
qualquer. Por outro lado, em tal regime não há freios nem limites ao poder do
chefe, já que o mesmo, pela invocação do voto das massas, pode a qualquer
instante superar os existentes.
d) democracia semidireta:

Procurando temperar a hegemonia parlamentar na democracia representativa – a

soberania do parlamento – que pode tornar oligárquico o regime, certas
Constituições, como a suíça, procuram assegurar ao povo a possibilidade de
intervenção direta na tomada das decisões políticas.

Estabelecem, assim, a democracia semidireta, que, embora seja basicamente

representativa, é direta na medida em que o povo participa de modo imediato de
certas decisões.

Em geral essa participação se dá pela iniciativa legislativa popular e pelo

referendum (ou seja, dando-se ao povo o poder de diretamente propor ou aprovar
medidas legislativas a até normas constitucionais).

Para muitos doutrinadores essa forma de democracia é representativa pois os

rumos do poder são ditados pelos representantes.

3. Institutos de participação direta presentes na Constituição de 1988:

A Constituição de 1988 adotou institutos de democracia semidireta – plebiscito,

referendo e iniciativa popular a serem regulamentados em lei (art. 14).

Plebiscito é uma consulta extraordinário e excepcional exprimindo a opinião

popular sobre medidas de base ou de princípio, tais como forma de Estado ou de
governo, modificação das formas políticas, decisão acerca de mudanças de
natureza territorial etc.

Já o referendo consubstancia o poder de aprovar as leis. É a decisão popular

sobre lei discutida e votada pelos representantes do povo. O referendo pode ser
constituinte ou legislativo conforme a matéria submetida à apreciação popular seja
Emenda à Constituição ou lei ordinária.

Pode produzir efeito constitutivo, se a norma é aprovada e passa a existir, ou

efeito ab-rogativo, se resulta na extinção de sua vigência.

Quanto à natureza pode ser obrigatório e facultativo, conforme se determine na

Constituição que a norma provinda do órgão legislativo seja submetida à
apreciação popular ou se defira à parcela da comunidade ou a algum órgão o
poder de requerer a consulta dos eleitores.

Quanto ao momento de sua realização, pode ser ante legem ou post legem. O
primeiro se realizaria antes da edição da lei, enquanto o segundo se seguiria à
aprovação do Parlamento para confirmar ou tolher a aprovação da lei.

A iniciativa popular consiste no poder conferido a parcela do eleitorado para

propor direito novo. Existem duas formas: não-formulada e a formulada.
A formulada consiste na apresentação de projeto popular ao órgão legislativo, num
texto em forma de lei, redigido de maneira articulada, pronto para ser submetido à
discussão e deliberação.

Pela iniciativa não-formulada apresenta-se um documento contendo a matéria e

as diretrizes gerais, cabendo ao Legislativo dar forma legal ao seu conteúdo.

4. Natureza jurídica da representação:

a) Teoria do mandato:

Pela teoria do mandato haveria entre o eleitor e o eleito uma relação assimilável à
existente no Direito Privado entre mandante e mandatário.

Entretanto, o mandato representativo não se confunde com o mandato do Direito

Privado. O mandatário-representante não está, como o procurador, adstrito a
seguir as instruções do mandante. Nem pode ser a qualquer tempo destituído ou
substituído, nem tem contas a prestar, salvo moralmente, a quem o constituiu, ao
conjunto de cidadãos. Nem age apenas em nome daqueles que nele votaram.

b) Teoria da investidura:

Por essa teoria o representante recebe um poder de querer, é investido do poder

de querer pelo todo, torna-se a vontade do todo. A eleição é, portanto, uma
atribuição de competência. Nada o vincula, juridicamente, à vontade dos eleitores.

c) Mandato partidário:

Vincula-se ao fenômeno político dos partidos e especialmente ao modelo da

democracia dos partidos. Mais adiante serão estudados os partidos políticos.
 ESTADO DE DIREITO

1. Introdução:

O conceito de Estado de Direito – Estado Constitucional hoje serve a uma

fundamental distinção entre regimes autocráticos e democráticos. A primeira idéia
é de que o Estado de Direito é aquela organização erigida pelo Direito.

Contudo, daí não podemos concluir que como todo Estado é dotado de
organização jurídica, todo Estado, em conseqüência seria um “Estado de Direito”.

Segundo Roque Carraza:

“No Estado de Direito, pelo contrário, os governantes (tanto quanto os

governados) sujeitam-se ao império da lei. Nele, o Poder Público age secundum
legem e, em suas relações com os governados, submete-se a um regime de
direito, vale dizer, pauta sua conduta por regras que, com outorgarem e
garantirem os chamados direitos individuais, apontam os meios que ele poderá
empregar, para a consecução de seus fins”.

O “Estado de Direito material” compreende os padrões exigíveis de democracia

ocidental. São eles o acesso à jurisdição, esta com independência e autonomia; o
plexo garantidor dos direitos fundamentais individuais e coletivos (os tradicionais
adicionados aos culturais, políticos econômicos etc.); a divisão de poderes (quadro
de equilíbrio entre as funções estatais), garantido por livre representação política;
o respeito absoluto à Constituição legítima, como prius essencial; a busca
incessante da justiça social, com os vetores da igualdade substancial.

Contudo, nem toda democracia é fiel cumpridora dos direitos fundamentais. Basta
verificar constante violação aos direitos humanos mais freqüente em países
instáveis, mas também em nações desenvolvidas., porque o desenvolvimento não
significa respeito aos direitos fundamentais.

O Estado que deve ser o garante dos direitos humanos é no mais das vezes seu
principal violador, seja através das autoridades ou não.

Vale destacar o papel desempenhado por organizações não-governamentais

como a Anistia Internacional, a Human Rights, a Comissão Internacional de
Juristas, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, todas organizações que têm
poder de neutralizar conflitos.

O Estado de Direito serviu ao combate efetivo ao Estado absolutista.

Martin Kriele ao dissertar a propósito do “Estado Constitucional”, estudando o

sistema alemão e a evolução comparada com os demais, em especial com o
inglês (rule of law), destaca inicialmente os graus (no sentido de escalonamento)
do Estado Constitucional do seguinte modo:
 1. Estado de legalidade formal.
2. Estado de direito material.
3. Estado de direito processual.
4. Estado constitucional com divisão de poderes.
5. Estado constitucional parlamentar.

2. A Constituição:

A Constituição como fenômeno político é competência da ciência política.

Carl Schmitt dedicou relevante contribuição à concepção política de Constituição.

Para o autor, a Constituição vale porque advém de uma vontade política
fundamental. É dizer, antes do documento jurídico a comunidade política já definiu
(a Nação) em grandes linhas qual o significado de uma Constituição.

A Constituição como documento jurídico vale para o autor porque a Nação já

anteriormente definiu seu conteúdo, respeitando valores de cada povo.
Constituição nesse sentido é a decisão política fundamental. O restante, mesmo
que inserido em seu texto, é “lei constitucional”.

A legalidade é a conformação de uma ação à lei.

Os Estados no período anterior à legalidade faziam as leis, mas não as

respeitavam, não se submetiam a elas, surge então a legalidade como noção
jurídica clara de limitação do poder à vontade popular. Todo comportamento do
Estado deve amoldar-se à lei porquanto o Estado deve atendimento à vontade
legal.

Celso Antônio Bandeira de Mello ensina:

“Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido

profundo, cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um
propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – o
administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismo, perseguições
ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e por isso mesmo
impessoal, a lei, editada pois pelo Poder Legislativo – que é o colégio
representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social –
garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização desta
vontade geral.”
 SISTEMAS ELEITORAIS E SUFRÁGIO

1. Introdução:

Sufrágio, do latim suffragium, significa voto, aprovação. Não há democracia sem

voto; é por meio dele que se exerce a soberania e a representação.

O povo é o titular da soberania. Exercerá efetivamente a soberania se os canais

de representação estiverem abertos e limpos, através de eleições periódicas,
circunstância de mediação da vontade política da nação.

Segundo Celso Ribeiro Bastos:

“As eleições, no mundo moderno, obedecem a alguns princípios gerais cuja

ausência pode descaracterizar o processo como de natureza democrática. São
eles: generalidade, a paridade, a liberdade e o voto secreto e direto”.

2. Tipos de sufrágio:

O sufrágio pode ser universal ou restrito:

a) Sufrágio universal consiste na consagração do direito de voto a todos os

membros de uma dada coletividade política, sem restrições menores, tais como
sexo, condição social, capacidade pessoal, condição financeira etc.

O sufrágio universal atende ao princípio da generalidade pois repudia qualquer

discriminação.

b) Sufrágio restrito, qualificado, ocorre quando o direito de voto é conferido às

pessoas que além de preencherem as condições gerais exigidas no sufrágio
universal, acrescem outras de natureza especial, tais como capacidade intelectual,
financeira etc.

A Constituição de 1824, por exemplo, contemplava o voto censitário, através do

qual apenas os indivíduos que pagavam certa importância de impostos diretos ou
que fossem proprietários de bens imóveis poderiam exercer o direito de voto
(census, imposto).

Também pode ser direto ou indireto:

a) Sufrágio é direto quando os eleitores escolhem diretamente, imediatamente, os

seus representantes.

b) É indireto quando os eleitores elegem certo número de delegados, que, por sua
vez, devem escolher, numa segunda eleição, os governantes.
Nações consideradas democráticas adotam o sistema indireto, como os Estados
Unidos da América.

3. Condições gerais:

Não se pode confundir as condições gerais para o voto, com restrições odiosas.
As condições gerais são estabelecidas pela experiência de cada povo, fruto de
padrões internos e internacionais sobre o que se entende por sufrágio
democrático.

Condições gerais são, portanto, requisitos mínimos, ou limitações estabelecidas

ao exercício do direito de voto ou sufrágio. São normalmente relativas à
nacionalidade, idade, capacidade física e mental, serviço militar e alistamento

Requisito para votar:

- A nacionalidade é condição básica para o exercício do sufrágio, do voto. Isso

porque somente o cidadão daquele país, vinculado por laços da terra ou de
relação de parentesco, pode em última análise decidir sobre os rumos de sua
nação, de sua comunidade;

- segue-se na ordem constitucional o exercício dos direitos políticos, requisito de

condição e exercício;

- o alistamento eleitoral, básico elemento e verdadeiro pressuposto de exercício do

direito de voto e de eleição;

- o domicílio eleitoral que corresponde ao prazo mínimo de residência habitual a

fim de evitar fraudes ou abusos, no deslocamento de eleitores de uma para outra
região

- idade mínima, requisito de capacidade física e mental, pois para exercer com
responsabilidade o direito de voto, exige-se pleno desenvolvimento da pessoa.

Importante:

O § 3º do art. 14 da CF estabelece as condições de exigibilidade.

Há um paralelo entre os requisitos de elegibilidade e os requisitos para o sufrágio.

Apenas o inciso V do § 3º do art. 14 da CF alusivo à filiação partidária não é
requisito para a condição de eleitor.

Dessa forma, para ser eleito é preciso estar filiado a um partido político mas para
votar não é preciso filiação partidária.

4. Paridade, liberdade e sigilo:

A paridade é a igualdade do voto: um homem, um voto.

Todos devem ser considerados igualmente, valendo seus votos de igual modo e
maneira no processo eleitoral.

Liberdade de exercício está associada ao voto secreto, pois o sigilo impede que o
eleitor ao exercer o seu direito não sofra qualquer tipo de coação. Qualquer
coação direta ou indireta acaba por macular a escolha.

Não se pode confundir coação com a propaganda eleitoral, vinculada ao direito de

informação do eleitor, a fim de optar livre e conscientemente na hora de votar.

5. Tipos de sistema eleitorais:

Há 2 sistemas eleitorais: o sistema majoritário e o de representação proporcional.

a) Sistema majoritário: consiste na divisão do território em tantas circunscrições

eleitorais quantos forem os mandatos, elegendo-se em cada uma delas o
candidato mais votado. É o sistema mais simples e mais antigo também.

Pode contemplar o voto distrital – o território é dividido em distritos eleitorais, que

elegem um candidato, por maioria simples ou relativa; ou ainda pode haver
escrutínio em dois turnos; se nenhum candidato alcança maioria absoluta, segue-
se uma segunda votação, considerando-se eleito o candidato que tiver maior
número de votos entre os primeiros colocados no primeiro escrutínio.

O sistema majoritário de um só turno é aquele em que se elege o candidato com

mais votos, representem estes a maioria absoluta do eleitorado ou não. Um
exemplo é o caso britânico que tende a bipolarizar as forças políticas.

Já no sistema majoritário de mais de um turno somente se elege quem, no

primeiro ou nos primeiros turnos, obteve maioria absoluta mas – para que não se
multipliquem ociosamente os turnos – no derradeiro, elege-se quem mais votos
obtiver. Um exemplo desse sistema é aquele empregado na Câmara de
Deputados francesa o qual tende a interligar os partidos, embora não impeça a
sua multiplicação. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho esse sistema é
usado para impedir, ou dificultar, o triunfo dos extremistas, já que contra eles e,
em geral, em torno de moderados, se unem todos os demais.

b) Sistema de representação proporcional: consiste em proporcionar a cada

corrente de opinião, entre aqueles aptos ao voto, um número de representantes
proporcional ás suas respectivas forças eleitorais. Pretende-se que a
representação em dada circunscrição se distribua proporcionalmente às correntes
políticas (integradas por partidos) de diversas concepções. Deseja a
representação proporcional à distribuição no Parlamento da proporção obtida na
eleição através dos partidos políticos. Em termos ideais, se determinado partido
obteve 35% dos votos, o mesmo percentual deverá ter no Parlamento de
representantes daquele partido. Para obter tal proporção, utiliza-se do
denominado “quociente eleitoral”. Este é determinado, dividindo-se o número de
votos válidos pelo número de lugares a preencher no Parlamento.

Há vantagens e desvantagens nesse sistema.

Segundo Bonavides a vantagem desse sistema é que cada voto possui igual
parcela de eficácia e nenhum eleitor será representado por um deputado em quem
não haja votado. É também o sistema que confere às minorias igual ensejo de
representação de acordo com sua força quantitativa. Como é um sistema aberto e
flexível, ele favorece, e até certo ponto estimula, a fundação de novos partidos,
acentuando desse modo o pluralismo político da democracia partidária.

As desvantagens segundo o autor referem-se à multiplicidade de partidos que ele

engendra e de que resulta a fraqueza e instabilidade dos governos, sobretudo no
parlamentarismo. Ocorrem uniões esdrúxulas de partidos – uniões
intrinsecamente oportunistas – que geram no eleitorado o sentimento de
desconfiança na legitimidade da representação. Dessas alianças deduz-se outro
defeito grave: a importância exagerada das pequenas agremiações políticas,
concedendo a grupos minoritários excessiva soma de influência, em inteiro
desacordo com a força numérica dos seus efetivos eleitorais.

c) Sistema misto: embora não seja exatamente uma forma autêntica de sistema,
alguns doutrinadores admitem o sistema misto, fruto da combinação de ambos,
proporcional e majoritário.

O sistema constitucional brasileiro consagra o sistema majoritário por maioria

absoluta (art. 77 da CF), por por maioria relativa e o sistema proporcional (art. 45
da CF).
 PARTIDOS POLÍTICOS

1. Introdução:

O partido político é uma criação moderna da ciência política. São organizações

que lutam pela conquista e manutenção do poder.

Veja alguns conceitos doutrinários:

“Um partido político é uma reunião de homens que professam a mesma doutrina
política” (Benjamin Constant, apud Accioli. Instituições, p. 256)

“Os partidos políticos são organizações que congregam homens da mesma

opinião para afiançar-lhes verdadeira influência na realização dos negócios
públicos” (Kelsen).

O surgimento dos partidos políticos não é uma unanimidade na doutrina. Kriele

afirma que se originaram no transcurso do século XIX e se consolidaram no século
XX, fruto de controvérsias parlamentares, fracionamento rganizado e formação de
facções, dando origem aos partidos.

Já para Moreira os primeiros partidos modernos nasceram por diversas causas,

dentre elas o ambiente parlamentar, o ambiente social ocidental industrializado, o
desmantelamento do aparelho de intervenção estadual, a luta armada ou
subversiva contra os poderes coloniais etc. O fato é que não se concebe
democracia sem organização partidária livre e plúrima.

2. Natureza jurídica:

Quanto à natureza jurídica dos partidos, no Brasil, a questão é controvertida. Hoje

são associações com personalidade jurídica de direito privado com
obrigatoriedade de registro de estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. Autores
consideravam-no como pessoa jurídica de direito público interno. A matéria tem
previsão constitucional (artigo 17); no âmbito ordinário, consulte-se a Lei nº
5.682/71 e alterações posteriores.

A atuação dos partidos políticos constitui-se num poderoso mecanismo do

exercício da cidadania, pois a ele é dado uma série de remédios constitucionais,
tais como o mandado de segurança coletivo, a ação direta, dentre outros
instrumentos de correção e retorno à vontade constitucional.

3. Previsão de um estatuto partidário:

O reconhecimento da importância dos partidos políticos para o sistema está no

fato de que a Constituição vigente se preocupa em estabelecer um estatuto dos
partidos políticos.
São eles os incumbidos de mostrar ao eleitorado quais são as opções políticas
possíveis, indicando ao mesmo tempo pessoas que afiançam serem capazes de
realizá-las.

Quando sua ação é deturpada pelo domínio oligárquico, pela corrupção financeira,
pela indisciplina, ou quando é ela exercida em favor de doutrinas ou homens
hostis ao governo pelo povo, ou em favor de grupos vinculados a governos ou
interesses estrangeiros, são eles um terrível instrumento de destruição da
democracia.

Assim, os partidos têm um caráter ambivalente. De um lado, são necessários, ou

ao menos convenientes; de outro, são daninhos e destrutivos. Daí decorre que o
Direito Constitucional moderno procura, com êxito maior ou menor, enquadrá-los
em estatutos que reconheçam e garantam seus direitos, ao mesmo tempo que
imponham limitações a seus programas, a sua ação, a sua organização, a seu
financiamento, que garantam contra eles a própria democracia.

A Constituição em vigor dedica aos partidos políticos o art. 17. Deste se deduz
que encara os partidos como associação de fins políticos, na medida em que lhes
atribui personalidade “na forma da lei civil” (art. 17, § 2º).

Entretanto, manda que registrem os seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.

Caberá, por ocasião deste registro, verificar se esses estatutos se coadunam com
“a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos
fundamentais da pessoa humana”, que devem ser resguardados, segundo o art.
17, caput. Igualmente, será o caso de verificar se têm, ou não, caráter nacional
(art. 17, I), conquanto a Lei Magna não explicite se este se mede pelo fato de não
estar o partido vinculado a partido estrangeiro, ou pelo fato de não estar restrito,
em sua implantação, a poucos Estados brasileiros.

É vedado aos partidos receber recursos financeiros de entidade ou governo

estrangeiros ou estar sujeito a estes (art. 17, II), bem como utilizar organização
paramilitar (art. 17, § 4º).

Terão direito a recursos públicos vindos do fundo partidário e acesso gratuito ao

rádio e à televisão (art. 17, § 3º). É a percepção de recursos públicos que justifica
deverem prestar contas à Justiça Eleitoral (art. 17, III).

Somente após o registro perante o Tribunal Superior Eleitoral poderão os partidos

apresentar candidatos às eleições e receber recursos do fundo partidário, assim
como ter acesso gratuito ao rádio e televisão.

4. O risco do caráter oligárquico dos partidos:

Todos os autores modernos são unânimes em considerar como principal fonte de

preocupações e abusos o relativo à oligarquia partidária. Criados para afastar a
tecnoburocracia e canalizar as aspirações populares, não se encontrou até hoje
remédio eficaz para democratizar as estruturas internas dos partidos.

A sociedade contemporânea necessita de partidos políticos abertos,

verdadeiramente democráticos, acessíveis, transparentes, limpos externa e
internamente, para que possa ao lado da sociedade, e com ela, canalizar suas
aspirações.

Se oligárquicos, os partidos deformarão completamente os sistema. Dominados

por pequenos grupos, servirão eles, sobretudo, para propiciar uma influência
desmedida aos militantes que os controlam. Esses políticos, por assenhorearem-
se da máquina partidária, poderão a seu bel-prazer e segundo seus interesses,
raramente coincidentes com o interesse comum, escolher candidatos,
predeterminado forçosamente a escolha popular, impor diretrizes cujo
cumprimento a fidelidade partidária tornará obrigatório.

É esencial à democracia pelos partidos que estes girem em torno de programas

definidos. Nisto, sem dúvida, está o maior empecilho à efetivação de tal modelo.

Contudo, em toda parte, o povo parece relutar em formular as escolhas eleitorais

levando em conta acima de tudo os programas dos partidos. O elemento pessoal
continua a pesar e não raro a preponderar.

5. A experiência britânica:

A democracia pelos partidos é uma teorização do processo político britânico.

Na Grã-Bretanha dois partidos apenas, razoavelmente disciplinados, dotados de

programas mais ou menos definidos, é que verdadeiramente disputam as
eleições.

Daí decorre que a eleição popular importa uma opção entre 2 programas da qual
resulta a escolha entre 2 equipes governamentais.

Lá, porém, a disputa, que noutros países se radicalizaria, em virtude do espírito

peculiar ao povo inglês, se amortece, perdendo as arestas mais agudas.

Duas características da tradição britânica são fundamentais para o sucesso desse

modelo:

Tolerância – só um povo tolerante aceita que ora prevaleça uma orientação

política, ora outra, sem se entredevorar numa luta fratricida.

Fairplay – essa alternância de partidos monolíticos só é possível, sem prejuízos

seriíssimos para a administração pública, se cada um for capaz de respeitar a
obra do outro, se cada um não quiser fazer tábua rasa de todo o trabalho do
anterior.
6. Bipartidarismo, unipartidarismo e pluripartidarismo:

O sistema unipartidário é sempre sinônimo de Estado totalitário, pois não deixa

alternativa ao corpo eleitoral. A idéia de unidade é oposta ao ideal democrático
contemporâneo.

O sistema bipartidário quer significar que somente 2 partidos logram condições de

exercer o poder, apesar da existência oficial de outros. Ocorre devido a fatores
constumeiros e culturais; temos o exemplo ingês – Partido trabalhista e
Conservador; nos Estados Unidos da América, Partido Republicano e Democrata
etc.

O sistema multipartidário é aquele que admite a formação de diversos partidos

políticos. Pode parecer o mais democrático. Contudo, não é o elemento numérico
o preponderante à realização do processo democrático.

O sistema multi ou pluripartidário, como os outros também, tem suas dificuldades,

especialmente devido às coligações, alianças e fisiologismos que ensancha.

7. Grupos de pressão:

Os grupos de pressão, grupos de interesse ou lobby são fenômenos conexos aos

partidos políticos.

Os partidos políticos tendem a sublinhar na disputa eleitoral apenas questões

genéricas, ideológicas. Para triunfarem nas eleições em grupos secundários
complexos, como os Estados contemporâneos, devem eles encontrar uma
bandeira bastante atraente para arregimentar homens de todas as classes,
idades, sentimentos, tradições, preocupações. Necessariamente, essa bandeira
tem de ser cambiante, seu programa, vago, abstrato.

Dessa forma, os votos são concedidos em função de abstrações: liberdade,

estabilidade, progresso, paz... que tocam o coração dos indivíduos mas que de
pouco servem para guiar o governante nos problemas ordinários do Welfare State,
que profundamente intervém na vida econômica e social.

As opções meramente políticas repercutem mais lentamente sobr eo indivíduo do

que as decições governamentais em matéria econômica. O cidadão mais se
preocupa com estas medidas , que afetam de pronto o seu modo de vida, do que
com aquelas cujo efeito normalmente se dá a longo prazo.

Como a representação constitucional é representação de idéias, não sente o

indivíduo representados os seus interesses. Para a defesa destes interesses, une-
se ele em outros grupos, serve-se ele de outros instrumentos – os grupos de
pressão.
Caetano entende por grupo de pressão “o agrupamento que se destina a fazer
valer certos interesses econômicos, morais ou espirituais mediante a ação
continuada destinada a influir no ânimo e na decisão dos governantes”.

Manuel Gonçalves Ferreira Filho entende que grupo de pressão é todo e qualquer
grupo que procure influir no governo em defesa de um interesse. Não quer para si
o governo, contenta-se com que este sirva a seus interesses. Não luta por idéias,
salvo na medida em que estas se tornem interesses.

A multiplicação dos grupos de pressão “exclusivos” – os que são criados para a

pressão apenas – é sintoma da falência dos partidos. A pressão provém também
de grupos organizados para outros fins que não a ação sobre o governo, mas que
são levados a ela para a defesa do que lhes toca de perto.

Instrumento de representação de interesses particulares, são os grupos de

pressão extremamente perigosos para a democracia e para o bem comum.

São, todavia, fruto inevitável da deficiente representação constitucionalmente

organizada. Para a democracia são daninhos porque substituem à vontade geral
vontades particulares. Para o bem comum, porque, além de servirem-se de todos
os meios, bons ou maus, para alcançar seus fins afastam a consideração do
interesse geral, para impor os interesses mais fortes.

O Direito norte-americano, realisticamente convencido de não poder proscrevê-

los, procurou neutralizar seus efeitos pela publicidade. Obriga, por isso, todo grupo
que se dedicar a defender interesses junto aos membros do Congresso a
registrar-se e a manter escrituração do que recebe e do que gasta.

No Brasil esses grupos começam a ser reconhecidos. É o que decorre do

Regimento Interno da Câmara dos Deputados onde se prevê o registro dos que se
empenham no chamado lobbying. Norma que permanece letra morta.

8. Partidos e opinião pública:

Os partidos políticos são, atualmente, o canal oficial por que se exprime a opinião
pública, melhor dizendo, as diversas correntes de opinião.

Para bem apreender a significação disto, cumpre lembrar que os Estados

contemporâneos são o que os sociólogos chamam de grupos secundários. Isto é,
são grupos onde os contatos se estabelecem indireta e impessoalmente, ao
contrário do que sucede nos grupos primários, como a família, onde esses
contatos são face a face, diretos, imediatos e pessoais.

“Nos grupos secundários organizados – ensina Lambert (Structure sociale et l’

opinion publique, in L’ opinion publique) -, não só os condicionamentos diversos
sofridos aumentaram as diferenças individuais, mas também a complexidade do
grupo faz com que os problemas que se apresentam em seu nível não possam ser
diretamente sentidos por todos os seus membros, ou de qualquer forma, se
apresentam a cada um deles sob ângulo muito diverso” (p. 75-6).

Daí decorre que a opinião do grupo, a opinião “público”, não se forma

espontaneamente nem é unânime, ou quase. Ela é majoritária, tendo sempre pela
frente opinião ou opiniões minoritárias.

A formação da opinião pública nos Estados contemporâneos é, assim, conformada

ou guiada pelas técnicas de comunicação de massa, que informam, canalizam e,
por fim, exprimem a “vontade” do povo.

É evidente que essa opinião pública – convergência de opiniões individuais – pode

ser manipulada por quem controlar os instrumentos de comunicação de massa.
Por isso, não é difícil a um governo totalitário tornanr-se aos olhos do povo o mais
democrático dos regimes, por fazer aquilo e só aquilo que o povo “quer”, isto é,
aquilo que foi instilado nesse mesmo povo pela sua propaganda.

O monopólio dos meios de comunicação de massa – imprensa, rádio, televisão,

cinema – é mortal para a verdadeira democracia. De fato, somente a informação
contraditoriamente fornecida ao povo é que resguarda a possibilidade de sua
decisão consciente. Nisso está um pressuposto fundamental da sinceridade da
representação, que depende também de um controle da propaganda.
 PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO

1. Introdução:

O Estado, em sentido amplo, é uma pessoa jurídica de direito público, com direitos
e deveres próprios, na relação com seus cidadãos e com outros Estados. Nele se
reconhece a existência de personalidade jurídica, caracterizada pelo exercício
soberano de suas próprias leis internas, a cujas regras o Estado voluntariamente,
se subordina.

O Estado é provido de interesses diversos dos interesses das pessoas que o

compõem, com as quais não se confunde.

Ordenamento jurídico é o conjunto das leis da União, dos Estados e dos

Municípios, mais os tratados, celebrados e vigentes. O ordenamento estatal
depende da disciplina das leis do próprio Estado, no exercício da soberania.

O art. 13 do Código Civil estabelece que as pessoas jurídicas são de direito

público interno, ou externo, e de direito privado.

No inciso I do art. 14 consta as pessoas jurídicas de direito público interno: União,

Estados e Distrito Federal e Municípios.

Com efeito, o Estado é pessoa jurídica de direito público.

A origem da concepção do Estado como pessoa jurídica pode ser atribuída aos
contratualistas, através da idéia de coletividade ou povo como unidade, dotada de
interesses diversos dos de cada um de seus componentes, bem como de uma
vontade própria, também diversa das vontades de seus membros isoladamente
considerados.

Só no século XIX, através da obra de notáveis publicistas alemães, é que se iria

completar o desenvolvimento da idéia, admitindo-se que aqueles temas, até então
considerados essencialmente e exclusivamente políticos, fossem aceitos também
como objeto da dogmática jurídica.

2. Teorias:

a) Ficcionistas:

Os ficcionistas aceitam a idéia do Estado-pessoa jurídica, mas como produto de

uma convenção, de um artifício, que só se justifica por motivos de conveniência.

Com Savigny – considerado o fundador da escola histórica – já aparece a idéia do

Estado como pessoa jurídica. Em sua doutrina, porém, a personalidade jurídica do
Estado é concebida como ficção, admitindo-se que sujeitos de direito, na
realidade, são apenas os indivíduos dotados de consciência e de vontade.
No entanto, segundo Savigny, o reconhecimento da utilidade prática levou à
atribuição de capacidade jurídica a certos agrupamentos de interesses coletivos.

Assim, pois, embora dotados de personalidade jurídica própria, que não se

confunde com a de seus componentes, as pessoas jurídicas são sujeitos artificiais,
criados pela lei. E entre as pessoas jurídicas acha-se o Estado, cuja personalidade
é também produto da mesma ficção.

Hans Kelsen em sua concepção normativista do direito e do Estado sustenta que

o Estado é também dotado de personalidade jurídica, mas é igualmente um sujeito
artificial, entendendo que o Estado é a personificação da ordem jurídica.

Para ele a norma é a única realidade jurídica, não havendo como sustentar, dentro
dessa perspectiva, que possa existir uma pessoa jurídica real.

Assim como o direito pode atribuir ou não personalidade jurídica aos homens, o
mesmo pode fazer em relação às comunidades que encontra diante de si. Isto,
entretanto, não altera a conclusão fundamental de que, em si, as comunidades
jurídicas carecem de personalidade jurídica, mas podem ser representadas como
se fossem pessoas e tivessem personalidade.

b) Realistas:

A visão realista e de cunho científico do Estado como pessoa jurídica é criação de

publicistas alemães, numa linha que passa por Albrecht, Gerber, Gierke, Laband e
Jellinek.

Gerber admite que a personalidade jurídica do Estado seja um meio de construção

jurídica, negando, todavia, que se trate de mera ficção jurídica, totalmente
desligada da realidade. Entende, segundo a doutrina identificada como
organicismo ético, que o Estado é um organismo moral, pensado
personalisticamente, existente por si e não como simples criação conceitual.

Com Gierke tomaria impulso a teoria do órgão, permitindo conceber-se o Estado

como pessoa, capaz de ter uma vontade própria e de externá-la, sem precisar
recorrer aos exageros do organismo biológico. O Estado-pessoa jurídica é um
organismo, e através de órgãos próprios atua sua vontade. Esta se forma e se
externa por meio das pessoas físicas que agem como órgãos do Estado.

Laband ensina que o Estado é um sujeito de direito, uma pessoa jurídica, com
capacidade para participar de relações jurídicas. O Estado é visto como uma
unidade organizada, uma pessoa que tem vontade própria que não se confunde
com a vontade do povo. Os direitos e deveres do Estado são distintos dos direitos
e deveres de seus cidadãos.
É na obra de Jellinek que a teoria da personalidade jurídica do Estado como algo
real e não fictício acaba sendo um dos principais fundamentos do direito público.

Jellinek explica que sujeito, em sentido jurídico, não é uma essência, uma
substância, e sim uma capacidade criada mediante a vontade da ordem jurídica. O
homem é um pressuposto da capacidade jurídica, uma vez que todo direito é uma
relação entre seres humanos. Entretanto, nada exige que a qualidade de sujeito
de direitos seja atribuída apenas ao indivíduo. E a elevação de uma unidade
coletiva àquela condição não tem o sentido de criação de uma substância fictícia,
que não existisse antes e que se proclame como a uma essência a que se una a
ordem jurídica.

c) Abstração:

Groppali chama de abstração o processo pelo qual se afirma o Estado como

pessoa jurídica procurando demonstrar que a idéia de abstração permite levar em
conta elementos reais que existem no Estado, sem o absurdo de compará-lo a
uma pessoa física. Ao mesmo tempo evita o erro do ficcionismo, que baseia a vida
jurídica do Estado, implicando interesses fundamentais dos indivíduos e da
coletividade, num mero artifício.

d) Realismo:

Os realistas negam a personalidade jurídica do Estado.

Max Seydel diz que o Estado não é unidade, nem organismo, nem todo vivo, nem
sujeito de direitos, mas, tão-só, homens, ou, quando muito, terra e gente
dominada por uma vontade superior. Não existe vontade do Estado, mas vontade
sobre o Estado, sendo este apenas objeto de direito daquela vontade superior.

Donati diz que a personalidade real do Estado é, na verdade, a personalidade dos

governantes, que são os portadores da soberania e a substância da subjetividade
estatal.

Duguit entende o Estado apenas como uma relação de subordinação, entre os

que mandam e os que são mandados, ou, então, como uma cooperação de
serviços públicos organizados e dirigidos pelos governantes. Essa relação de fato
jamais se tornaria em pessoa, sendo, por isso, no seu entender, inaceitável a
teoria da personalidade jurídica do Estado.

3. Conclusão:

Para Dalmo de Abreu Dallari a teoria da personalidade jurídica do Estado é

coerente. Não é preciso recorrer-se a uma ficção para se encontrar o meio de que
se vale o Estado para formar e externar a sua vontade, pois os órgãos estatais
são constituídos de pessoas físicas. A vontade do Estado não se confunde com as
vontades individuais.
Essa concepção é necessária para o tratamento jurídico dos interesses coletivos,
evitando-se a ação arbitrária em nome do Estado ou dos próprios interesses
coletivos.

Com efeito, só pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, podem ser titulares de
direitos e de deveres jurídicos, e assim, para que o Estado tenha direitos e
obrigações, deve ser reconhecido como pessoa jurídica.

É por meio dessa noção que se estabelecem os limites à ação do Estado no seu
relacionamento com os cidadãos. Se por um lado tem direitos, por outro o Estado
tem obrigações, possibilitando aos cidadãos fazer valer contra ele suas
pretensões.