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ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL

ano 19 . n. 78 . outubro/dezembro 2019 - Publicação trimestral


DOI: 10.21056/aec.v19i78
78
ISSN 1516-3210

A&C Revista de Direito


ADMINISTRATIVO
& CONSTITUCIONAL

A&C – ADMINISTRATIVE &


CONSTITUTIONAL LAW REVIEW

Diretor
Romeu Felipe Bacellar Filho
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ano 19 - n. 78 | outubro/dezembro – 2019
Belo Horizonte | p. 1-290 | ISSN 1516-3210 | DOI: 10.21056/aec.v19i78
A&C – R. de Dir. Administrativo & Constitucional
www.revistaaec.com

A&C Revista de Direito


ADMINISTRATIVO
& CONSTITUCIONAL

A&C – ADMINISTRATIVE &


CONSTITUTIONAL LAW REVIEW
A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional

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Constitucional. – ano 3, n. 11, (jan./mar. Projeto gráfico: Walter Santos
2003)- . – Belo Horizonte: Fórum, 2003-

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Manoel de Oliveira Franco Sobrinho (in memoriam)
Paulo Henrique Blasi (in memoriam)
Paulo Neves de Carvalho (in memoriam)
Rolando Pantoja Bauzá (in memoriam)
Sumário
Contents

EDITORIAL........................................................................................................................ 11

El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la


Administración Pública
The impact of inter-american jurisprudence on Public Administration decisions
Juan Carlos Covilla Martínez ............................................................................................ 13
Introducción........................................................................................................ 14
1 Decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que impactan
sobre la administración pública............................................................................. 15
1.1 El juez interamericano y sus decisiones en el derecho interno................................. 15
1.2 Fórmulas utilizadas para impactar en la administración pública............................... 16
1.2.1 Modificación del panorama organizativo de la administración pública....................... 17
1.2.2 Exigir características especiales de una determinada administración pública............ 18
1.2.3 Exigir el ejercicio de una competencia en un determinado sentido............................ 19
1.2.4 Reflexiones sobre las categorías de decisiones...................................................... 20
2 El rol del juez frente a la discrecionalidad de la administración pública..................... 21
3 La transformación del rol del juez de la administración pública en casos de
violación de derechos humanos............................................................................ 23
3.1 Transformación del control judicial de la administración pública en el marco de
derechos humanos.............................................................................................. 24
3.2 Las decisiones por parte del juez interamericano.................................................... 25
3.3 El control de convencionalidad por parte de la administración pública...................... 27
Conclusión.......................................................................................................... 29
Referencias......................................................................................................... 29

Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización: reflexiones


con ejemplos de Camerún, Canadá, Francia y Líbano
Opportunities and challenges of the notion of semidecentralization:
reflections with examples from Cameroon, Canada, France and Lebanon
Adrien Monat................................................................................................................... 33
Introducción........................................................................................................ 34
I Semidescentralización en la perspectiva de la separación de poderes ..................... 35
1 La separación de poderes como teoría general....................................................... 35
2 Los límites de la tipología de las formas del Estado................................................ 37
3 La contribución de la semidescentralización a la tipología de las formas estatales.... 38
II La semidescentralización de los poderes religiosos y tradicionales para la
preservación del poder estatal.............................................................................. 42
1 Los límites de la descentralización y la federalización para preservar el poder
estatal................................................................................................................ 43
2 La integración de los poderes religiosos o tradicionales en la administración del
Estado................................................................................................................ 46
3 Preservación del poder del Estado mediante la semidescentralización...................... 49
III La libertad política frente a la semidescentralización............................................... 50
1 La representación de las poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional
frente a la semidescentralización.......................................................................... 51
2 La fluctuación de los procedimientos de decisión semidescentralizados .................. 53
3 La autonomía de las poblaciones en el respeto del poder religioso o tradicional
frente a la semidescentralización.......................................................................... 54
Referencias......................................................................................................... 57

The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions


Da constitucionalidade da prorrogação antecipada das concessões de
serviço público
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães...................................................... 63
1 Introduction......................................................................................................... 64
2 Species of prorogation......................................................................................... 65
2.1 Emergency prorogation......................................................................................... 66
2.2 Rebalancing prorogation....................................................................................... 68
2.3 Public interest prorogation.................................................................................... 70
2.3.1 Subspecies of prorogation by public interest.......................................................... 74
2.3.1.1 Common prorogation............................................................................................ 74
2.3.1.2 Early prorogation.................................................................................................. 75
3 Constitutionality of the early prorogation................................................................ 76
3.1 Canon of constitutional interpretation useful for interpreting the CRFB/88,
Art. 175, sole para., I........................................................................................... 76
3.2 Result of applying the principle of maximum effectiveness....................................... 77
4 Conclusion.......................................................................................................... 80
References.......................................................................................................... 81

Sustentabilidade econômica e políticas públicas


Economic sustainability and public policies
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira.......................................................................... 87
Introdução........................................................................................................... 88
1 Políticas públicas: conceito, elementos e ligação com as atividades da
Administração Pública.......................................................................................... 89
2 Sustentabilidade econômica – para além das preocupações com o
meio ambiente .................................................................................................... 94
3 Políticas públicas e sustentabilidade econômica.................................................... 97
3.1 Sustentabilidade econômico-financeira: fundamento jurídico constitucional............. 101
3.2 Conceituando sustentabilidade econômico-financeira............................................ 103
3.3 Regras relativas à sustentabilidade econômico-financeira...................................... 105
Conclusão......................................................................................................... 110
Referências....................................................................................................... 111
Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade
Participatory democracy in efficient public management of the city
Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado............................................ 115
1 Introdução......................................................................................................... 116
2 Administração Pública dialógica: sobre a democracia participativa nas decisões
do Executivo...................................................................................................... 118
3 Cidade plural: políticas urbanas e gestão democrática ......................................... 125
4 A título de considerações .................................................................................. 130
Referências....................................................................................................... 132

A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção:


o papel indutivo dos instrumentos normativos internacionais e regionais
sobre o ordenamento jurídico brasileiro atinente à matéria como forma de
proteção multinível aos direitos fundamentais
The prevention and repression of the multinational corruption phenomenon:
the inductive role of international and regional normative instruments on the
Brazilian legal order as a form of multilevel protection of fundamental rights
Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal....................................................... 137
1 Introdução......................................................................................................... 139
2 Uma breve análise do fenômeno da corrupção no Brasil: a necessidade
de uma compreensão histórica do descobrimento até os dias atuais..................... 140
3 Os principais dispositivos normativos internacionais e regionais atinentes
à corrupção: uma breve análise de deus dispositivos de indução de medidas
domésticas de prevenção e combate ao fenômeno multinacional.......................... 146
4 Uma breve análise dos principais instrumentos normativos internos
e a influência ou compatibilização aos instrumentos internacionais e regionais
de prevenção e repressão aos atos de corrupção................................................. 157
5 Conclusão......................................................................................................... 160
Referências....................................................................................................... 161

Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês


From public liberties to fundamental rights: a study of the French case
Gabriel Rezende de Souza Pinto...................................................................................... 165
1 Introdução......................................................................................................... 166
2 Uma recepção controvertida ............................................................................... 167
2.1 O surgimento de uma teoria dos direitos fundamentais na Alemanha
do pós-guerra.................................................................................................... 167
2.2 Direitos fundamentais e as instituições europeias................................................ 170
3 Direitos fundamentais e liberdades públicas: a recepção francesa......................... 173
3.1 Michel Fromont e o constitucionalismo alemão.................................................... 174
3.2 A Escola de Aix: direitos fundamentais e liberdades públicas................................. 177
3.3 Reações cis-constitucionais: a doutrina das liberdades públicas............................ 182
3.4 Reflexividade pronunciada ou atenuada............................................................... 187
4 Conclusão......................................................................................................... 190
Referências....................................................................................................... 192
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e a ampliação dos
parâmetros de controle dos atos administrativos: um novo paradigma
The Law of Introduction to the Rules of Brazilian Law and the expansion of
the control parameters of administrative acts: a new paradigm
Edilson Vitorelli.............................................................................................................. 195
1 Proposta .......................................................................................................... 196
2 O controle dos atos administrativos: a discricionariedade como “cavalo de Troia
dentro do Estado de Direito” .............................................................................. 197
3 A revolução da atividade administrativa: o controle pelas consequências
e o art. 20 da LINDB ......................................................................................... 199
4 Quais consequências? Um guia prático para o administrador público..................... 203
5 Consequências devem prevalecer sobre a legalidade estrita? ............................... 209
6 Sindicabilidade da análise das consequências .................................................... 211
7 O gestor poderia ser penalizado por não levar em conta as consequências
da sua atividade?.............................................................................................. 212
8 Os efeitos do art. 20 sobre os órgãos de controle, o Ministério Público
e o Poder Judiciário............................................................................................ 213
9 O papel preventivo do Ministério Público e dos órgãos de controle na aplicação
da LINDB........................................................................................................... 215
10 Conclusão......................................................................................................... 216
Referências....................................................................................................... 218

Da responsabilidade civil do Estado por omissão fiscalizatória:


acidentalidade provocada pelo rompimento da barragem de Brumadinho
Of the civil liability of the state for fiscalatory omission: accidentality caused
by the breakage of Brumadinho barrage
Edimur Ferreira de Faria, Renata Martins de Souza.......................................................... 221
1 Introdução......................................................................................................... 222
2 Das consequências (danos) dos rompimentos das barragens em Brumadinho
e da responsabilidade primária por parte da Vale, empresa mineradora................. 223
2.1 Das causas do rompimento da barragem em Brumadinho e da incontestável
responsabilidade por parte da Empresa Mineradora.............................................. 224
2.2 Das consequências (danos) do rompimento das barragens................................... 228
3 Responsabilidade civil do Estado........................................................................ 230
3.1 Evolução da responsabilidade civil do Estado....................................................... 231
3.2 Responsabilidade civil extracontratual do Estado por condutas omissivas.............. 233
4 Responsabilidade dos entes públicos pelos danos causados em virtude do
rompimento das barragens de rejeitos da Vale, em Brumadinho/MG..................... 238
5 Conclusão......................................................................................................... 244
Referências....................................................................................................... 245
Quem tem notável saber jurídico? O papel da Presidência da República e
do Senado Federal no processo de nomeação dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal na Constituição Federal de 1988
Who has noteworthy legal knowledge? The role of the Presidency
of the Republic and the Federal Senate in the process of appointment
of the ministers of the Supreme Court at Brazilian Federal Constitution
Daniel Barile da Silveira.................................................................................................. 249
Introdução......................................................................................................... 250
1 O modelo de recrutamento do Supremo Tribunal Federal na Constituição de 88...... 253
2 O papel do Presidente da República na escolha dos Ministros do STF.................... 257
3 O papel do Senado Federal na nomeação dos Ministros do STF............................. 265
Conclusão......................................................................................................... 276
Referências....................................................................................................... 278

Diretrizes para autores


Author guidelines............................................................................................... 281
1. Submissão de artigos.................................................................................................. 281
2. Qualificação dos autores.............................................................................................. 281
3. Ineditismo e exclusividade........................................................................................... 281
4. Idiomas...................................................................................................................... 281
5. Apresentação do texto e elementos pré-textuais............................................................ 281
6. Metodologia científica.................................................................................................. 283
7. Redação..................................................................................................................... 285
8. Artigos resultantes de pesquisas financiadas................................................................ 285
9. Declaração de direitos autorais.................................................................................... 285
10. Responsabilidade dos autores................................................................................... 285
11. Conflito de interesses................................................................................................ 286
12. Outras informações................................................................................................... 286
Condições para submissão
Submission Preparation Checklist .................................................................................... 287
Declaração de Direito Autoral
Copyright Notice.............................................................................................................. 287
Política de Privacidade
Privacy Statement............................................................................................................ 288
Política de Ética e Diretrizes de Boas Práticas na Publicação
Publishing Ethics and Publishing Malpractice Statement .................................................... 288
Deveres do Editor............................................................................................................ 288
Deveres dos Pareceristas................................................................................................ 289
Deveres dos Autores....................................................................................................... 289
Deveres da Editora.......................................................................................................... 290
Editorial

Encerra-se mais um volume, relativo ao ano de 2019, da A&C – Revista de


Direito Administrativo & Constitucional, com a publicação de seu 78º número.
Rumando para a conclusão de um ciclo de duas décadas desde a sua fundação,
a revista consolidou-se no cenário nacional e internacional como um periódico de
referência no campo do Direito Público. Continuamos com o propósito de difundir
trabalhos científicos de excelência nas áreas do Direito Constitucional e do Direito
Administrativo, com o olhar atento para a realidade latino-americana e para os
países cujos ordenamentos jurídicos influenciaram e seguem influenciando nosso
sistema normativo. Nesta edição, os artigos selecionados foram os seguintes:
1. El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la
Administración Pública, de autoria de Juan Carlos Covilla Martínez, professor da
Universidad Externado de Colombia (Colômbia);
2. Oportunidades y desafíos de la noción de semi-descentralización, de lavra
de Adrien Monat, professor assistente da Université de Paris (França);
3. The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions,
contribuição de Odone Sanguiné (Universidade Federal do Rio Grande do Sul) e
Felipe Montenegro Viviani Guimarães (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo);
4. Sustentabilidade econômica e políticas públicas, escrito por Fabrício Motta e
Antônio Flávio de Oliveira, respectivamente professor e mestrando da Universidade
Federal de Goiás;
5. Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade, artigo
produzido por Ligia Maria Silva Melo de Casimiro e Raquel Ramos Machado, ambas
professoras da Universidade Federal do Ceará;
6. A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção: o
papel indutivo dos instrumentos normativos internacionais e regionais sobre o
ordenamento jurídico brasileiro atinente à matéria como forma de proteção multinível
aos direitos fundamentais, fruto das reflexões de Felipe Dalenogare Alves e Mônia
Clarissa Hennig Leal, ambos da Universidade de Santa Cruz do Sul;
7. Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso
francês, enviado por Gabriel Rezende de Souza Pinto, Doutor pela Université Paris
8 (França);
8. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e a ampliação dos
parâmetros de controle dos atos administrativos: um novo paradigma, redigido por
Edilson Vitorelli, professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie;

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 11-12, out./dez. 2019 11
editorial

9. Da responsabilidade civil do Estado por omissão fiscalizatória: acidentalidade


provocada pelo rompimento da barragem de Brumadinho, de autoria de Edimur
Ferreira de Faria e Renata Martins de Souza, respectivamente professor e doutoranda
da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais;
10. Quem tem notável saber jurídico? O papel da Presidência da República e
do Senado Federal no processo de nomeação dos ministros do Supremo Tribunal
Federal na Constituição Federal de 1988, de autoria de Daniel Barile da Silveira,
professor da Universidade de Marília e do Centro Universitário Toledo.
Seguimos com a missão de compartilhar com nosso público-leitor estudos
aprofundados sobre os temas mais palpitantes do Direito Administrativo e do Direito
Constitucional na atualidade.

Romeu Felipe Bacellar Filho


Diretor-Geral

Daniel Wunder Hachem


Editor Acadêmico Responsável

Felipe Klein Gussoli


Assistente Editorial

12 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 11-12, out./dez. 2019
DOI: 10.21056/aec.v19i78.1203

El impacto de la jurisprudencia
interamericana sobre las decisiones
de la Administración Pública

The impact of inter-american


jurisprudence on Public Administration
decisions

Juan Carlos Covilla Martínez∗


Universidad Externado de Colombia (Colombia)
juan.covilla@uexternado.edu.co

Recebido/Received: 19.09.2019 / September 19th, 2019


Aprovado/Approved: 06.12.2019 / December 6th, 2019

Resumen: El trabajo tiene como objetivo responder si el juez interamericano puede adoptar decisiones
que afecten a la administración pública, exigiéndole cierta conducta. Para este fin, se revisarán las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que impactan sobre la administración
pública, el rol del juez frente a la discrecionalidad de la administración pública y las transformaciones
del rol del juez de la administración pública en casos de violación de derechos humanos.
Palabras clave: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Derechos humanos. Convencionalidad.
Administración pública. Control de convencionalidad.

Como citar este artigo/How to cite this article: COVILLA MARTÍNEZ, Juan Carlos. El impacto de la
jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019. DOI: 10.21056/
aec.v19i78.1203.
*
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia (Bogotá, Colombia). Doctor
en Derecho por la Universidad de Barcelona, España. Abogado y Magíster en Derecho Administrativo de
la Universidad Externado de Colombia. I.I.LL.M en Derecho Europeo por la Academia de Derecho Público
Europeo. Diplomado en Litigio Arbitral por la Cámara de Comercio de Bogotá y el Ministerio de Justicia.
E-mail: juan.covilla@uexternado.edu.co.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019 13
Juan Carlos Covilla Martínez

Abstract: The objective of the work is to answer if the inter-american judge can make decisions that
affect the public administration, demanding certain conduct. To this end, the decisions of the Inter-
American Court of Human Rights that impact on public administration will be reviewed, as well the roll
of the judge in the discretion of public administration and the changes of the roll of public administration
in cases of human rights violations.

Keywords: Inter-American Court of Human Rights. Human rights. Conventionality. Public administration.
Conventionality control.

Sumario: Introducción – 1 Decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que impactan


sobre la administración pública – 2 El rol del juez frente a la discrecionalidad de la administración
pública – 3 La transformación del rol del juez de la administración pública en casos de violación de
derechos humanos – Conclusión – Referencias

Introducción
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”)
viene adelantando una labor importante en la protección de los derechos humanos
en la región. Su jurisprudencia ha logrado identificar y sancionar Estados por el
incumplimiento de la Convención, y ha logrado incluso la prevención de posibles
violaciones. Para lograr esta finalidad, la Corte IDH ha utilizado medidas de reparación
que exigen de la administración pública unas determinadas conductas, medidas
que van desde exigir la construcción de un monumento y financiación de una carrera
hasta derogar un reglamento expedido por el presidente de la república.
El estudio de este tipo de medidas se ha dado con frecuencia desde la
perspectiva del sistema interamericano de derechos humanos,1 sin embargo, desde
la perspectiva del derecho administrativo su análisis no ha sido abordado con
suficiencia. Tal como se analizará en este trabajo, la revisión de estas medidas, el
control judicial y las exigencias a la administración pública plantean un debate que
debe analizarse desde esta disciplina, ya que se contrapone al funcionamiento del
juez administrativo interno.
Para hacer este análisis se expondrán fallos que se han adoptado contra el
Estado colombiano. En todo caso, la convencionalidad ha llevado a exponer que
este tipo de decisiones tienen un impacto sobre el resto de Estados miembros de
la Convención, por lo que el análisis aquí expuesto podrá ser de utilidad para estos.
El problema jurídico que se abordará en este trabajo será, entonces, ¿es posible
que el juez interamericano adopte decisiones que impacten sobre la administración
pública exigiendo una determinada conducta? Como se verá a lo largo de este

Véase UMAÑA HERNÁNDEZ, Camilo Eduardo. Reparación interamericana en los casos colombianos.
1

In: ACOSTA ALVARADO, Paola Andrea; CASTRO FRANCO, Alexandra (Ed.). Jurisprudencia Interamericana en
los casos contra Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018. p. 548-563.

14 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019
El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

trabajo, la respuesta es afirmativa, por lo que urge plantear el debate del alcance
y análisis de este tipo de decisiones.
Para desarrollar esta hipótesis, en primer lugar, se revisarán (1.) las decisiones
de la Corte IDH que impactan sobre la administración pública, en segundo lugar,
se estudiará (2.) el rol del juez frente a la discrecionalidad de la administración
pública y, en tercer lugar, (3.) se analizarán las transformaciones del rol del juez de
la administración pública en casos de violación de derechos humanos.

1 Decisiones de la Corte Interamericana de Derechos


Humanos que impactan sobre la administración pública
En esta sección se estudiará el funcionamiento de la Corte IDH sobre el derecho
interno, partiendo de la facultad que tiene de exigir determinadas condiciones que
van desde la rama legislativa, judicial hasta la administración pública y finalizando
en las decisiones concretas que tienen un impacto en esta última. Para esto, por
un lado, se analizará (1.1) el juez interamericano y sus decisiones en el derecho
interno y, por otro lado, se estudiarán (1.2) las fórmulas utilizadas por la Corte IDH
para impactar en la administración pública.

1.1 El juez interamericano y sus decisiones en el derecho


interno
La Corte IDH tiene una larga tradición respecto de las decisiones que tienen
un impacto en el derecho interno, y en particular sobre la administración pública.
Se afirma que la decisión que inició esta línea fue la de Aloeboetoe vs. Surinam de
10 de septiembre de 1993, modificando así la práctica de la Corte de únicamente
tomar decisiones que versaran sobre la obligación de respetar los derechos a la
libertad personal, a la integridad personal y el derecho a la vida. Supuso entonces un
hito importante en la historia de la jurisprudencia interamericana, ya que buena parte
de las decisiones que se tomaron en esta etapa fueron sustento para consolidar
una línea jurisprudencial sobre violaciones a los derechos respecto de la protección
judicial y las garantías judiciales.2
La decisión de la Corte IDH de exigir medidas en el orden interno de los Estados
miembros de la CIDH cuando se ha producido una vulneración de los derechos
humanos tiene fundamento principalmente en el artículo 2 de la Convención, al
señalar “Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo
1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter,

VENTURA ROBLES, Manuel. Corte Interamericana de Derechos Humanos: Memorias de su creación y


2

actuación. Medellín: Ediciones UNAULA, 2017. p. 48 y ss.

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Juan Carlos Covilla Martínez

los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos


constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas
o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades”.
El artículo 2 de la CIDH tiene su origen, a su vez, en el art. 2.2. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.3 Respecto de este último, el Comité
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas encargado de hacer el seguimiento
de dicho Pacto estableció en la Observación General No. 31 (Naturaleza de
la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 de mayo de 2004) lo siguiente: “7. El artículo
2 impone a los Estados Partes la obligación de adoptar medidas legislativas,
judiciales, administrativas, educativas y de otra índole adecuadas para cumplir sus
obligaciones jurídicas”.
De esta manera, los Estados miembros de la Convención deben adoptar
cualquier medida necesaria para hacer efectivos derechos y libertades y, entre esas
medidas, se encuentra la de adoptar medidas administrativas, tanto organizativas
como procedimentales, para satisfacer lo establecido en la CIDH.
Para concretar esta apreciación la Corte IDH ha demostrado en una importante
cantidad de decisiones que para que el orden interno se encuentre conforme al
ordenamiento interamericano puede adoptar medidas que exijan al Estado que la
administración pública actúe o se organice de una determinada manera.

1.2 Fórmulas utilizadas para impactar en la administración


pública
Las decisiones de la Corte IDH pueden tener un impacto considerable en la
administración pública. Este impacto puede ser muy variado, va desde modificar
la organización administrativa pública hasta exigir una determinada actuación del
procedimiento administrativo.
En este apartado se establecerán categorías para distinguir los tres tipos de
impactos que en términos generales pueden tener las decisiones de la Corte IDH
sobre la administración pública.4 Estas categorías servirán para exponer como
no todas las decisiones de la Corte IDH sobre la administración pública generan

3
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo; PELAYO MÖLLER, Carlos María. Artículo 2. Deber de Adoptar
Disposiciones de Derecho Interno. In: STEINER, Christian; URIBE, Patricia (Coord.). Convención Americana
sobre Derechos Humanos: comentada. Bogotá-México: Fundación Konrad Adenauer – Suprema Corte de
Justicia de la Nación, 2014. p. 73.
4
Esta investigación se ha enfocado en las decisiones que se han adoptado respecto de Colombia, aunque
eventualmente se podrán hacer referencias a decisiones emblemáticas que hayan afectado a otro Estado
miembro.

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El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

el mismo impacto. Algunas inciden de manera importante, tanto como exigir la


eliminación de una entidad estatal, mientras que otras son un poco menos, como
la creación de una beca de estudios.
La identificación de este tipo de decisiones que tienen un impacto importante
en la administración pública servirá para que en los apartados siguientes éstas
se confronten con las fórmulas que utiliza el juez administrativo interno al evaluar
decisiones de la administración pública en las que se deja un espacio de decisión
discrecional.
La categorización se ha hecho de la siguiente forma: (1.2.1) medidas que
modifican el panorama organizativo, (1.2.2) medidas que exigen características
especiales de una determinada administración pública y (1.2.3) medidas que exigen
el ejercicio de una competencia en un determinado sentido.5 Al finalizar, (1.2.4) se
harán algunas reflexiones sobre éstas.

1.2.1 Modificación del panorama organizativo de la


administración pública
La Corte IDH ha tomado decisiones que buscan que el Estado miembro
modifique su organización administrativa. De esta forma, le exige a un Estado que
cree, modifique o suprima la configuración de una determinada administración
pública en el sentido que se entiende más ajustado a la Convención.
El caso emblemático en este asunto es el que se ha denominado “La última
tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros vs. Chile) de 2001. Si bien este fallo
ha sido significativo por exigir la modificación de la Constitución chilena, lo cierto
es que tuvo un impacto directo sobre la configuración de su administración pública
al exigir la eliminación del Consejo de Calificación Cinematográfica. Este órgano
se encargaba de censurar películas cinematográficas y su función terminaba por
contrariar los derechos a la libertad de pensamiento y expresión.
En el caso colombiano no se ha dado un ejemplo tan importante como la
obligación de eliminar una entidad estatal, pero sí la obligación de modificar su
organización interna. El ejemplo es el de la creación de un fondo para desarrollar
obras.6 A través de esta medida exige a una determinada entidad estatal establecer
un presupuesto de inversión para ejecutar obras que favorezcan a la comunidad de
la que pertenece la víctima.7

5
Como se verá, algunas de las situaciones que se analizarán podrían estar incorporadas en más de una
categoría, la decisión de identificarlas como se ve a continuación es meramente didáctica.
6
Caso Escué Zapata vs. Colombia.
7
Se ha pedido por parte de la Corte IDH la creación de una cátedra en una universidad (Escué Zapata
vs. Colombia). También se ha exigido la creación de un programa de vivienda (las Masacres de Ituango
vs. Colombia).

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El Estado se ve en la obligación de adoptar medidas organizativas, como la


creación de un programa, que tiene un impacto especial en la administración pública,
ya que exige una reestructuración administrativa para cumplir con las actividades
establecidas.

1.2.2 Exigir características especiales de una determinada


administración pública
En este segundo tipo de exigencias de la Corte IDH, ésta busca que las
administraciones públicas encargadas de actividades relativas a los derechos
humanos cuenten con unas determinadas condiciones para satisfacer así lo
establecido en la Convención.
El caso emblemático que podemos traer a colación en este asunto es el de
la Comunidad Indígena Xámok Kásek vs. Paraguay de 24 de agosto de 2010. En
este fallo se exige que un procedimiento administrativo reivindicatorio de tierras
se lleve a cabo de una determinada manera.
En los fallos contra Colombia se han tomado varios tipos de decisiones en
las que se exige una característica especial a una determinada entidad, de estas
se resalta la obligación de revocar decisiones, investigar hechos y encontrar
responsabilidad administrativa.8 Una de las decisiones más recurrentes e incisivas
en la administración pública es esta. La Corte IDH exige a unas determinadas
entidades encargadas de encontrar responsabilidades y determinar la verdad en
los casos de violación de derechos humanos que su actuación sea acorde con la
Convención y, en consecuencia, puede pedir que los procedimientos disciplinarios,
por ejemplo, se surtan de una determinada forma. Puede pedir que se revoquen
decisiones o investiguen hechos que no fueron incluidos previamente que concluirán
por encontrar responsable a una persona.
Además de esta decisión se podrían incluir casos en lo que la Corte IDH
le exige al Estado que la administración pública cuente con unas determinadas
características para que pueda adoptar la decisión ajustada a la Convención.9 Estas
características van desde condiciones específicas de los funcionarios que actúan
hasta procedimientos concretos que deben seguir.

8
Villamizar Durán y otros vs. Colombia, caso Isaza Uribe y otros vs. Colombia, caso Carvajal Carvajal y otros
vs. Colombia, caso Rodríguez Vera y otros (Desaparecidos del Palacio de Justicia) vs. Colombia, caso
Escué Zapata vs. Colombia.
9
Además del ejemplo expuesto, se pueden observar en esta categoría: investigar en un plazo razonable,
de acuerdo con las condiciones establecidas (Villamizar Durán y otros vs. Colombia), capacitación en
derechos humanos a las fuerzas armadas (casos Vélez Restrepo y familiares vs. Colombia, las Masacres
de Ituango vs. Colombia, la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia) y exigir determinadas condiciones
psicológicas a los funcionarios de centros de detención (caso Gutiérrez Soler vs. Colombia).

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1.2.3 Exigir el ejercicio de una competencia en un


determinado sentido
Para finalizar estas categorías se encuentran decisiones de la Corte IDH
en las que se exige que las competencias de una entidad estatal sean ejercidas
en un determinado sentido. Entre los varios casos emblemáticos que podríamos
mencionar en este asunto, podemos traer a colación el de Claude Reyes vs. Chile
de 19 de septiembre de 2016, donde se exigió el acceso a información bajo control
del Estado en materia de inversión privada.
En los casos contra Colombia se han tomado varias decisiones en este sentido.
Se pueden clasificar en medidas jurídicas, medidas prestacionales y medidas
económicas. De estas, se puede resaltar como medida jurídica la de derogar y
adoptar reglamentos en un determinado sentido.10 Este tipo de decisiones tienen
una consecuencia importante sobre la administración pública al incidir sobre la
potestad reglamentaria, configurando así la regulación de determinados sectores.
Dentro de las medidas económicas, el ejemplo que se puede es la financiación
de un documental.11 En las medidas prestacionales se encuentra ejecutar
prestaciones de un servicio público en un determinado sentido (medicinas o
prestación del servicio de psicología12).
Además de estos tres tipos de decisiones, la Corte IDH puede adoptar diversos
tipos de medidas que tienen un impacto inferior sobre la administración pública,
como la exigencia de publicar en el diario oficial de la Imprenta Nacional, que es
una entidad estatal13 o la celebración de una ceremonia de perdón con presencia
de funcionarios públicos.14
El ejercicio de competencias en un determinado sentido es el ejemplo más
frecuente en los casos que ha fallado la Corte IDH contra Colombia. A través de estos

10
Isaza Uribe y otros vs. Colombia.
11
Casos Rodríguez Vera y Otros (“Desaparecidos del Palacio de Justicia”) vs. Colombia y Manuel Cepeda
Vargas vs. Colombia. También se podría incluir becas de estudio (casos vereda La Esperanza vs. Colombia,
Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia y Escué Zapata vs. Colombia) o financiación del traslado de personas
(caso Vélez Restrepo y familiares vs. Colombia).
12
Casos Villamizar Durán y otros vs. Colombia, Yarce y otras vs. Colombia, vereda La Esperanza vs.
Colombia, Carvajal Carvajal y otros vs. Colombia, 19 comerciantes vs. Colombia, Isaza Uribe y otros vs.
Colombia, Rodríguez Vera y Otros (“Desaparecidos del Palacio de Justicia”) vs. Colombia, Vélez Restrepo
y familiares vs. Colombia, Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia, Escué Zapata vs. Colombia y masacre de
Pueblo Bello vs. Colombia.
13
Casos Villamizar Durán y otros vs. Colombia, caso Isaza Uribe y otros vs. Colombia, Carvajal Carvajal y
otros vs. Colombia, Vereda La Esperanza vs. Colombia, Rodríguez Vera y otros (“Desaparecidos del Palacio
de Justicia”) vs. Colombia y Escué Zapata vs. Colombia.
14
Casos Villamizar Durán y otros vs. Colombia, Carvajal Carvajal y otros vs. Colombia, Rodríguez Vera y otros
(“Desaparecidos del Palacio de Justicia”) vs. Colombia y Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. También
está la Construcción de un monumento (masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, la “Masacre de Mapiripán”
vs. Colombia y 19 Comerciantes vs. Colombia).

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Juan Carlos Covilla Martínez

fallos pide a la administración pública colombiana que adopte medidas concretas


con la finalidad de ajustar su funcionamiento a la Convención.15

1.2.4 Reflexiones sobre las categorías de decisiones


Tres aspectos se deben resaltar sobre las categorías expuestas en este punto.
Primero, la diferencia entre las formas que impactan en la administración pública.
Segundo, la definición de la entidad estatal encargada de realizar las actividades
establecidas en los fallos de la Corte IDH. Finalmente, la forma cómo se ejerce la
competencia por parte de la administración pública.
En primer lugar, todas las decisiones de la Corte IDH que se han mencionado
generan un impacto sobre la administración pública, sin embargo, no todas ellas
lo producen de la misma forma. Algunas exigen una actuación en un determinado
sentido que no resulta tan incisiva en su funcionamiento, como es el caso de la
exigencia a funcionarios para asistir a una ceremonia de perdón por la violación de
derechos humanos. Otras sí contienen una decisión que incide de manera directa
en su funcionamiento como derogar un reglamento adoptado por el presidente de la
república o revocar investigaciones en materia disciplinaria y exigir una determinada
decisión en dicho procedimiento administrativo sancionatorio.
Este trabajo se enfocará en el segundo tipo de casos, ya que en estos el juez
interamericano adopta una decisión que impacta de manera directa e importante
sobre el funcionamiento de la administración pública, exigiendo una determinada
actuación distinta a la que ésta ha entendido debe adoptarse de acuerdo con la
discrecionalidad con que cuenta.
En segundo lugar, respecto de la entidad competente para llevar a cabo la
actividad. La mayoría de las veces la Corte IDH no se refiere de manera concreta a
la persona jurídica de la administración pública encargada de concretar la medida
establecida. Por esto, corresponde a cada Estado identificar aquella que debe
cumplir con lo establecido en la decisión.
Este caso tiene excepciones que serían, por ejemplo, la publicidad de las
decisiones en la Imprenta Nacional o establecer una cátedra en la universidad
pública de la región donde ocurrió la violación de derechos humanos. Estos ejemplos

Vale la pena señalar que las decisiones que se han expuesto en el caso colombiano se repiten en las
15

condenas contra otros países. Entre otros, en el caso Atala Riffo y Niñas vs Chile de 24 de febrero
de 2012 se pide tratamiento médico y psicológico gratuito a las víctimas, entrega de remedios,
publicación en el Diario Oficial, publicación en la página web oficial, acto público por parte del Estado
y capacitación a funcionarios en determinadas actividades. Un resumen de este fallo se encuentra em:
LEGALE, Siddharta; SOPRANI VALENTE MUNIZ, Natália; AMORIM, Pedro. O caso Atala Riffo e crianças vs.
Chile da Corte IDH (2012): a obrigação estatal de desarticular preconceitos. In: Núcleo Interamericano
de Direitos Humanos da Faculdade Nacional de Direito da UFRJ. Consultado en: https://nidh.com.
br/o-caso-atala-riffo-e-criancas-vs-chile-da-corte-idh-2012-a-obrigacao-estatal-de-desarticular-preconceitos/.

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El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

llevan a hacer un análisis general sobre la forma cómo la Corte IDH establece los
destinatarios de sus fallos. En ocasiones será evidente que el cumplimiento de
determinadas medidas solo las podrá realizar un determinado órgano o persona
jurídica, debido a que corresponde a una competencia previamente atribuida a ésta.
Por ejemplo, la derogación o adopción de reglamentos deberá hacerlo el presidente
de la república, de acuerdo con la competencia que le ha sido asignada por el
artículo 189.11 de la Constitución Política.
En tercer lugar, respecto del ejercicio de la competencia. De lo visto en las
categorías de medidas que se adoptan frente a la administración pública se pueden
observar dos tipos: la descripción exacta de la actividad a realizar por parte de la
entidad estatal o la definición de una finalidad a cumplir sin identificar exactamente
el ejercicio de la competencia. Respecto del primer tipo se puede observar una
incidencia importante sobre la competencia de las administraciones públicas, en
tanto que identifica exactamente la forma cómo debe actuar, mientras que en el
segundo tipo se permite que la entidad estatal pueda ejercer la discrecionalidad
administrativa para el cumplimiento de la finalidad establecida y, por tanto, es
menos incisiva que la primera.
Un ejemplo del primer caso es la beca de estudio. Aquí se identifica exactamente
la actividad a realizar: la revocación de un reglamento o una decisión en un proceso
disciplinario, por lo que la administración pública deberá realizar tal actividad con
el fin de satisfacer la medida establecida en el fallo. Un ejemplo sobre el segundo
caso sería la capacitación a las fuerzas armadas en derechos humanos, ya que
indica que se deben cumplir con esta finalidad y no establece la forma exacta.

2 El rol del juez frente a la discrecionalidad de la


administración pública
Para analizar la forma como las decisiones de la Corte IDH impactan sobre la
administración pública resulta conveniente hacer una breve referencia a la teoría
del control judicial de la actuación administrativa.
Este control judicial ha estado íntimamente ligado a la administración pública
misma, ha sido uno de los pilares de su estudio. Más allá del tipo de tribunal
que se escoja para controlar a la jurisdicción en un ordenamiento jurídico, sus
decisiones tendrán una repercusión importante en la vida jurídica del país. La doctrina
ha resaltado como para Colombia la existencia de una jurisdicción contenciosa
administrativa “constituye una pieza fundamental en la construcción permanente
del Estado de Derecho”.16

OSPINA GARZÓN, Andrés Fernando. De la jurisdicción administrativa a la jurisdicción de lo contencioso


16

administrativo: ¿un viaje de ida y vuelta?. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2009, p. 89.

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Juan Carlos Covilla Martínez

Ahora bien, el dilema importante ha sido cuál es el alcance de las decisiones


del juez frente a la actuación de la administración pública. En particular, es objeto de
amplio debate en la doctrina la forma como el juez debe controlar la discrecionalidad
de la administración pública.
Un análisis muy breve de este asunto en el derecho administrativo continental,
del cual es hereditario el colombiano, se puede plantear de la siguiente manera.
Un primer modelo que consiste en que el juez puede controlar el procedimiento
seguido por la administración pública para tomar su decisión. Respecto del fondo
de la decisión controlada “si existe un error manifiesto en la aplicación de las leyes
correspondientes o una desviación de poder”, sobre el resto existe una prerrogativa
de apreciación. Un segundo modelo consiste en que el juez hace un análisis sobre
el fondo de la decisión para indicar si es correcta o no y en el caso de que se traten
de decisiones administrativas discrecionales el control judicial es reducido.17
Respecto de este último caso, se ha señalado que hay una distinción
considerable entre la norma de conducta utilizada por la administración para
adoptar su decisión en el marco de discrecionalidad y otra norma de control judicial
utilizada por el juez para revisar el contenido de la decisión adoptada. La decisión
que puede tomar el juez entonces consiste en indicar si es correcta o incorrecta
la decisión adoptada en el marco de la norma de conducta que debía seguir la
administración pública, pero no podría indicar cuál debería ser la norma a seguir.18
La jurisprudencia colombiana, tanto administrativa como constitucional, ha coincidido
con esta premisa, no sin dejar espacio para la crítica.19
Incluso, se ha llegado a plantear en el Derecho público norteamericano que
los jueces tienden a ser más deferentes frente a la actuación de la administración
pública, que se ha dejado muy poco espacio para que se confronten las decisiones
administrativas en el marco de la ley.20

17
SCHMIDT-ASSMAN, Eberhard. La justicia administrativa desde la perspectiva de los postulados de la
reforma del Derecho administrativo en Alemania. In: MONTAÑA PLATA, Alberto; OSPINA, GARZÓN Andrés
Fernando (Ed.). 100 de la jurisdicción de lo contencioso administrativo “Justificación, retos y aporte
al Derecho Administrativo” XIV Jornadas de Derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de
Colombia, 2014. p. 30.
18
RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, José María. Metodología del Derecho administrativo: reglas de racionalidad
para la adopción y el control de la decisión administrativa. Madrid: Marcial Pons, 2016. p. 167-170. Parte
de la doctrina afirma que el hecho de que el juez considere que una decisión administrativa fue incorrecta
entra ya “reemplazar” a la administración pública en su libertad de decidir. CASSAGNE, Juan Carlos.
El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa. Buenos Aires: Marcial
Pons, 2009. 213-215.
19
Al respecto véase MARÍN HERNÁNDEZ, Hugo Alberto. Discrecionalidad administrativa. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2007, p. 871-890.
20
VERMUELE, Adrian. Law’s Abnegation: From Law’s Empire to the Administrative State. Cambridge:
Harvard University Press, 2016. p. 127-130. Posición esta que ha sido cuestionada desde la perspectiva
del Derecho administrativo continental en RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, José María. Law’s abnegation.
In: Almacén de Derecho, 2017, consultado en: https://almacendederecho.org/laws-abnegation/.

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El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

El planteamiento entonces se puede resumir como que el control judicial no


puede llegar hasta el punto de suplantar a la administración en sus decisiones.
La razón es que la administración pública en sus decisiones debe responder por
un juicio de conveniencia u oportunidad, más allá de la legalidad, por lo que es
particularmente importante que sea la misma administración la que tome la decisión
(la función del juez es indicar entre las opciones que tiene cuál es errada).
De esta manera, se concretan los roles de ambos: la administración pública
por su conocimiento técnico y dinámico de la realidad puede adoptar la decisión
que encuentre más conveniente en su momento. Por su parte, el juez confrontará
si la decisión adoptada por la administración pública se ajusta a derecho, pero no
suplantará a la administración pública en la adopción de la decisión.
Ahora bien, no todos comparten esta premisa, en la doctrina se encuentran
referencias sobre la posibilidad del juez administrativo de revisar todas las decisiones
discrecionales y llegar hasta el punto de exigir una determinada conducta que la
administración pública ha entendido incorrecta.21 El juez contencioso administrativo
en Colombia de manera excepcional ha aceptado casos en los que ha analizado
una decisión discrecional adoptada por una administración pública y ha procedido
a modificarla.22

3 La transformación del rol del juez de la administración


pública en casos de violación de derechos humanos
En este apartado se confrontarán los dos anteriores. El debate que se quiere
dejar planteado es que al interior del Derecho administrativo debe realizarse un
análisis profundo en el que se compare el control judicial de la administración pública
que se ha expuesto en la sección anterior y las decisiones del juez interamericano.
Para desarrollar esta idea, en primer lugar, (3.1) se revisará la transformación
del control judicial de la administración pública en el marco de los derechos humanos,
en segundo lugar, (3.2) se analizarán las decisiones por parte del juez interamericano
y, por último, (3.3) se hará una referencia al control de convencionalidad por parte
de la administración pública

21
“Hablar de discrecionalidad sin más es como no decir nada, mientras no se precise el quantum concreto
de la misma, que nuca es igual porque depende del fin y de la densidad de regulación de cada norma,
que siempre varían de una norma a otra. (…) la determinación del quantum y la constatación de su
eventual desbordamiento en un caso dado por la autoridad que aplica la norma no es todavía control de la
discrecionalidad o arbitrio ejercido por ésta, sino control de legalidad puro y simple”. FERNÁNDEZ, Tomás-
Ramón. Del arbitrio y de la arbitrariedad judicial. Madrid: Iustel, 2005, p. 60-61.
22
El juez administrativo ha modificado la decisión discrecional adoptada por la administración pública en
un caso de sancionatorio disciplinario y una acción popular donde se protegen los derechos colectivos,
respectivamente son: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Sentencia de 26 de marzo de 2014, exp. 263-13 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 28 de marzo de 2014, rad. AP-2001-90479.

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Juan Carlos Covilla Martínez

3.1 Transformación del control judicial de la administración


pública en el marco de derechos humanos
Existe una verdadera transformación del control judicial de la administración
pública cuando el objeto de control son los derechos humanos. Esto es lo que se
advierte al confrontar la fórmula de control judicial de las decisiones que adopta
la Corte IDH. Como se observa, el ejercicio que realiza esta última no es idéntico
al que se espera que realice el juez administrativo de acuerdo con la tradición del
Derecho administrativo continental que se ha expuesto previamente.
Por un lado, el juez administrativo interno por regla general al estudiar una
decisión discrecional de la administración pública se limita a indicar si esta fue
correcta o no, sin reemplazar a esta última para establecer la forma como debe
actuar. Por su lado, las decisiones que adopta el juez interamericano van desde
medidas que parecen buscar sanciones y no repetición de la vulneración de los
derechos humanos por el Estado, por lo que llega a tomar decisiones que tienen una
clara incidencia sobre la forma como se configura y actúa la administración pública.
En esa medida, se advierte que el ordenamiento jurídico interamericano
protege un catálogo de principios y derechos que tienen tanta importancia que
llevan a que su control judicial pueda indicar la forma exacta como debe actuar la
administración pública.
Este proceso de transformación hace parte de una tendencia un poco más
amplia que consiste en la expansión de las barreras del Derecho administrativo
nacional hacia una “latinoamericanización” del derecho común de los derechos
humanos que tiene un impacto en el primero.23 Este aspecto que se ha notado
en Colombia principalmente con las novedades en las reparaciones en materia
de responsabilidad extracontractual del Estado, al ajustarse a lo señalado en la
jurisprudencia interamericana,24 como se ha podido notar también abarca aspectos
más amplios del Derecho administrativo.

23
En Europa este proceso se puede ver como una “europeización” del derecho nacional, tanto por la Unión
Europea como por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este proceso ha planteado importantes
retos para una verdadera integración de los distintos ordenamientos jurídicos frente al derecho nacional.
WAHL, Rainer. Los últimos cincuenta años de Derecho administrativo alemán. Madrid: Marcial Pons,
2013. p. 154-159. Este proceso podría enmarcarse en una situación un poco más amplia que es la
influencia de órganos internacionales en las decisiones administrativas, al respecto, véase Juan Carlos
Covilla Martínez. “Identificación de la función administrativa internacional como criterio para definir la
administración pública desde una perspectiva funcional”, en Revista Digital de Derecho Administrativo, No.
12, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2014, p. 177.
24
Jaime Orlando Santofimio Gamboa. “La reparación de las víctimas del conflicto armado interno en la
jurisprudencia colombiana y por violación de derechos humanos en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos: desde la perspectiva de los perjuicios inmateriales y de las medidas
de reparación no pecuniarias”, en SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. La reparación de las víctimas
del conflicto armado interno en la jurisprudencia colombiana y por violación de derechos humanos en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: desde la perspectiva de los perjuicios
inmateriales y de las medidas de reparación no pecuniarias. In: BULA ESCOBAR, Germán; NAMÉN VARGAS,

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El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

Vale la pena hacer énfasis en una idea: el análisis que aquí se realiza no es
una crítica al control judicial realizado por la Corte IDH por no ser conforme a la
doctrina tradicional del derecho administrativo, sino que se trata un planteamiento
necesario para estudiar esta nueva realidad. Lo cierto es que el trabajo realizado
por el juez interamericano ha sido trascendental para el reconocimiento y realización
de los derechos humanos en el espacio común en el que aplica la CIDH.
De hecho, uno de los aspectos que ha advertido la doctrina al analizar el
funcionamiento del Sistema Interamericano es precisamente la necesidad e
importancia de la Corte IDH por la poca credibilidad que se tiene en determinados
jueces internos cuando se trata del reconocimiento y reparación de derechos
humanos.25
Por eso, la razón de este trabajo busca dejar planteado el debate de las
transformaciones que en este asunto tanto provecho ha dejado en la realidad
interamericana y proponer la necesidad de un debate sobre su configuración,
presupuestos y límites.

3.2 Las decisiones por parte del juez interamericano


En el presente capítulo se realizará un análisis del contenido de las decisiones
adoptadas por la Corte IDH, desde dos perspectivas: en primer lugar, respecto al
tipo de decisión adoptada y, en segundo lugar, la consecuencia de estas decisiones
en la administración pública.
La primera reflexión se refiere al tipo de decisión que adopta el juez
interamericano. Estas decisiones que inciden en la administración pública no tienen
un origen en la Convención, sino en el criterio propio del juez que busca la medida
que mejor se adapte a lo establecido en la protección de los derechos humanos.
Esta idea plantea un problema: la diferencia de criterios para la protección de
los derechos humanos entre el juez interamericano y la administración pública. Por
un lado, la administración pública puede considerar que la protección de un derecho
humano se logra con una determinada medida, el ejercicio de una competencia en
un sentido o la construcción de un monumento, incluso siguiendo un precedente
de un fallo interamericano. Sin embargo, la Corte IDH al analizar la vulneración del
derecho humano puede considerar que se requiere una medida diferente o más
compleja como, por ejemplo, la grabación y difusión de un documental para buscar
la no repetición de la conducta.

Álvaro; ZAMBRANO CETINA, William (Ed.). Derecho Procesal Administrativo, modernización del Estado y
territorio. Estudios en homenaje a Augusto Hernández Becerra. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2014.
p. 124-133.
25
VON BOGDANDY, Armin. Ius Constituionale Commune en América Latina: una mirada a un constitucionalismo
transformador. In: Revista Derecho del Estado, n. 34, p. 23-25, 2015.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019 25
Juan Carlos Covilla Martínez

La medida del juez interamericano incide de manera directa en el funcionamiento


de la administración pública, incluso, si se quiere, reemplazándola, al indicar cuál
es la mejor manera para reparar y evitar la vulneración del derecho humano. Esto
puede plantear una tensión entre el Derecho interno (y la discrecionalidad de la
entidad frente a la toma de decisiones por parte de la administración pública) y el
ordenamiento jurídico interamericano.
Una segunda reflexión que se puede plantear sobre las decisiones de la Corte
IDH que impactan en la administración pública es el contenido de la decisión y
su consecuencia. Las decisiones que son objeto de este estudio corresponden a
medidas de reparación que establece el juez interamericano respecto de la víctima
y que tienen como destinatario a la administración pública. Pero el estudio que se
ha hecho previamente respecto del control judicial corresponde al análisis del juez
respecto de una decisión administrativa discrecional.
Pues bien, una parte de las decisiones que se han expuesto previamente
pretenden una reparación en sí misma y, en consecuencia, ordenan a la administración
pública a que realice una determinada actividad como, por ejemplo, dar seguridad
en el retorno a quienes han sido desplazados de su lugar de vivienda. Pero otro
tipo de decisiones tienen la misma lógica expuesta en el control judicial de la
administración pública en el orden interno, tal como investigar un determinado
hecho para imponer una sanción.
En este último caso se advierte que el análisis que realiza el juez interamericano
es idéntico al que realizaría el juez interno. Se trata de revisar si la administración
pública, en ejercicio de su discrecionalidad, actuó de la manera correcta: la decisión
de investigar un hecho para imponer una sanción es discrecional.26 En este caso,
a diferencia del juez interno, el juez interamericano entra a analizar la decisión
para indicar si es correcta o no y en caso de que encuentre que no lo es, tiene la
facultad de reemplazar la decisión, por ejemplo, indicando que debe investigar ese
determinado hecho.

RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. Capítulo III procedimiento administrativo sancionatorio. In: BENAVIDES,
26

José Luis (Ed.). Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437
de 2011) Comentado y Concordado. 2. ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2016, p. 183
y COVILLA MARTÍNEZ, Juan Carlos. La preferencia de medidas administrativas alternativas frente a la
sanción administrativa. In: MONTAÑA PLATA, Alberto; RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. El poder sancionador
de la Administración pública: discusión, expansión y construcción. Bogotá: Universidad Externado de
Colombia, 2018. p. 1053-1054.

26 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019
El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

3.3 El control de convencionalidad por parte de la


administración pública
Finalmente, las decisiones de la Corte IDH tienen una repercusión importante
sobre el funcionamiento mismo de la administración pública, más allá de los fallos
que resuelven un determinado caso. La doctrina ha dicho que “Las decisiones del
Tribunal tienen un impacto más allá de los límites del caso concreto. Es decir, no
sólo generando al Estado, encontrado internacionalmente responsable, medidas
de garantía de no repetición, sino a través del control de convencionalidad: la
jurisprudencia de la Corte crea estándares vinculantes que deben ser tomados en
cuenta por los órganos internos de todos los Estados Miembros de la Convención
Americana”.27
A través de la convencionalidad se están fijando parámetros que deben ser
seguidos por las administraciones públicas y transforman, de cierta manera, la forma
como usualmente se analiza el precedente judicial en la administración pública.
Si, por ejemplo, existe un fallo de la Corte Constitucional que establece una
interpretación que se encuentra enmarcada en una decisión que debe adoptar la
administración pública se ha indicado que esta última debe seguir lo establecido
en la jurisprudencia, aunque puede “apartarse de manera expresa y razonada de
los precedentes”.28 Otro aspecto que se habrá de tener en cuenta es el precedente
judicial que se debe seguir. Se plantea el caso de la sentencia de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado que será relevante frente a casos que
compartan características esenciales.29
Lo cierto es que estas breves referencias a lo que sucede frente la jurisprudencia
constitucional y contencioso administrativa en Colombia no se aplican para la
jurisprudencia interamericana.
Las decisiones adoptadas por el juez interamericano afectan tanto la dimensión
objetiva como la dimensión subjetiva de la discrecionalidad de la administración
respecto de los derechos humanos. Es decir, afectan tanto competencias objetivas
de la administración para proteger un derecho (como establecer un plazo razonable

27
SIERRA PORTO, Humberto. Experiencias positivas del Sistema Interamericano de Protección de los
Derechos Humanos. In: BULA ESCOBAR, Germán; NAMÉN VARGAS, Álvaro; ZAMBRANO CETINA, William
(Ed.). Derecho Procesal Administrativo, modernización del Estado y territorio. Estudios en homenaje a
Augusto Hernández Becerra. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 497.
28
SANTAELLA QUINTERO, Héctor. La sujeción de la administración a los precedentes jurisprudenciales.
In: BENAVIDES, José Luis (Comp.). Contribuciones para el sistema de precedentes jurisprudencial y
administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014, p. 159. Esta posición no ha sido
pacífica en la doctrina, para profundizar este debate véase las p. 147-157 del mismo artículo.
29
DEIK ACOSTAMADIEDO, Carolina. El precedente contencioso administrativo: teoría local para determinar
y aplicar de manera racional los precedentes de unificación del Consejo de Estado. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2018, p. 436-445.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019 27
Juan Carlos Covilla Martínez

en un procedimiento administrativo), como en la concesión misma de una prestación


relacionada con un derecho humano (en materia de salud, por ejemplo).30
Bajo la teoría del control de convencionalidad la administración pública
se encuentra obligada a seguir el precedente judicial establecido por el juez
interamericano en un caso similar, incluyendo las interpretaciones que haya dado
respecto a una norma de la Convención e incluso la forma como ha reparado.
Tal como afirma la doctrina, con la convencionalidad la administración pública
amplía el principio de legalidad y se produce una convergencia del principio de
adecuación normativa, del efecto útil y del principio pro homine.31 Si bien, tal como
ha dicho la Corte IDH, “la Convención Americana no impone un modelo específico
para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad”,32 lo cierto es que
se debe seguir obligatoriamente los parámetros establecidos por su jurisprudencia
por todas las entidades estatales y sería difícil encontrar un caso en el que una
administración pública frente a un caso que tiene presupuestos similares a los
resueltos por la Corte IDH se aparte de dicho precedente, aspecto que no parece
estar completamente ajustado a lo que previamente se había señalado en el caso
del derecho interno.
Este análisis atado a lo que se había expuesto previamente presenta nuevos
aspectos. La administración pública que adopta una decisión deberá seguir lo
establecido por la jurisprudencia interamericana y en cada caso concreto llenar la
discrecionalidad para adoptar la decisión con base en dichos fundamentos.
Además de lo anterior, aunque la administración pública siga lo establecido
en la legislación nacional y el juez interno respecto de un asunto concreto, deberá
considerar que, en caso de que la jurisprudencia interamericana sea diferente,
tendrá que seguir lo establecido por esta última.
Aparece la jurisprudencia interamericana como un criterio extra para la
administración pública en la toma de sus decisiones en materia de violación de
derechos humanos. En algunas ocasiones terminará por cerrar esa supuesta
discrecionalidad y convertirá la decisión en reglada a partir del precedente
interamericano.

30
Sobre el ámbito objetivo y subjetivo de las potestades discrecionales de la administración pública,
HACHEM, Daniel Wunder. A discricionariedade administrativa entre as dimensões objetiva e subjetiva dos
direitos fundamentais sociais. In: Direitos Fundamentais & Justiça, ano 10, n. 35, p. 319-322.
31
SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Convencionalidad y Derecho administrativo: interacciones
sistémicas en el Estado Social de Derecho que procura la eficacia de los derechos humanos, el Derecho
Internacional Humanitario y el Derecho de gentes. In: MONTAÑA PLATA, Alberto; OSPINA GARZÓN, Andrés
Fernando (Ed.). La constitucionalización del Derecho administrativo: XV Jornadas internacionales de
Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014, p. 623-625.
32
Caso Liakat Ali Alibux Vs. Suriname de 30 de enero de 2014.

28 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019
El impacto de la jurisprudencia interamericana sobre las decisiones de la Administración Pública

Conclusión
El juez interamericano ha venido adoptando decisiones que impactan en el
funcionamiento de la administración pública en reiteradas ocasiones. Más allá de
lo efectivas y convenientes que han sido estos fallos, lo cierto es que el mecanismo
utilizado exige de la administración pública una determinada actuación, aspecto que
es poco frecuente en las decisiones que adopta el juez administrativo.
En este artículo se procuró plantear el debate sobre este tipo de decisiones
y las fórmulas que se han adoptado por la Corte IDH para exigir un determinado
comportamiento a la administración pública. A partir de allí se ha comparado con
el juez administrativo interno y se ha logrado observar como el tipo de decisiones
son distintas.
Esta visión de Derecho administrativo genera sobre el sistema interamericano
de derechos humanos la necesidad de abarcar un nuevo ámbito con la intención de
discutir doctrinas tradicionales de esta disciplina y, por supuesto, del sistema mismo.
Para finalizar, uno de los aspectos que se puede concluir de la observación de
esta situación que se ha expuesto es la configuración de un Derecho administrativo
propia para los derechos humanos que cuenta con unas características particulares
a partir de un ordenamiento jurídico, un control judicial especial e incluso un grupo
de instituciones del orden nacional que tienen la obligación de complementar el
sistema americano.33

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Respecto a las instituciones nacionales encargadas de complementar el Sistema Interamericano de


33

Derechos Humanos véase ROA ROA, Jorge Ernesto. Las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos y
el círculo virtuoso de ampliación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. In: Comunidad Jurídica
del Conocimiento, 31 mayo 2019. Consultado en: http://www.conocimientojuridico.gov.co/10430-2/.

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30 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019
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Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31,
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A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 13-31, out./dez. 2019 31
DOI: 10.21056/aec.v19i78.1252

Oportunidades y desafíos de la noción


de semidescentralización: reflexiones
con ejemplos de Camerún, Canadá,
Francia y Líbano

Opportunities and challenges of


the notion of semidecentralization:
reflections with examples from
Cameroon, Canada, France and
Lebanon

Adrien Monat*
Université de Paris (France)
adrien.monat@gmail.com

Recebido/Received: 25.11.2019 / November 25th, 2019


Aprovado/Approved: 06.12.2019 / December 6th, 2019

Resumen: Este artículo se centra en la noción de semidescentralización desde la perspectiva de la


separación de poderes. Es un tipo de administración cuyo propósito es preservar el poder del Estado.
En efecto, una administración semidescentralizada permite la plena integración de las poblaciones
respetando el poder religioso o tradicional dentro de la administración del Estado. En consecuencia,
pone en peligro el ejercicio de la libertad política de estas poblaciones, aunque el riesgo es relativamente
bajo.


Como citar este artigo/How to cite this article: MONAT, Adrien. Oportunidades y desafíos de la noción de
semidescentralización: reflexiones con ejemplos de Camerún, Canadá, Francia y Líbano. A&C – Revista
de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019. DOI:
10.21056/aec.v19i78.1252.
* Profesor Asistente en la Université de Paris (Paris, France). Doctorando en la Université de Paris. E-mail:
adrien.monat@gmail.com.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 33
Adrien Monat

Palabras clave: Separación de poderes. Codecisión. Libertad política. Organización del Estado.
Comunidades religiosas y tradicionales.

Abstract: This paper focuses on the notion of semidecentralization in the outlook of separation of
powers. It is a type of administration whose purpose is to preserve the power of the State. Indeed,
a semidecentralized administration allows a total integration of populations respecting religious or
traditional power within the administration of the State. It might infringe those people’s political freedom
although it is unlikely.

Keywords: Separation of powers. Codecision. Political liberty. State organization. Religious and
traditional communities.

Sumario: Introducción – I Semidescentralización en la perspectiva de la separación de poderes –


II La semidescentralización de los poderes religiosos y tradicionales para la preservación del poder
estatal – III La libertad política frente a la semidescentralización – Referencias

Introducción
“Todo lo que se ha dicho, y hemos llegado demasiado tarde”.1 ¿La máxima
de La Bruyère se aplica en toda ocasión? ¿Se aplica a la teoría de la división de
poderes?
La tipología de los regímenes políticos sigue basándose en el criterio de la
separación de poderes. La distinción entre el sistema parlamentario2 y el sistema
presidencial3 se deriva de ello. Existe también una concepción vertical de la
separación de poderes, entre varios niveles territoriales. En efecto, la tipología de
las formas de Estado se basa en este criterio. Los Estados unitarios se oponen así
tradicionalmente a los Estados federales. Sin embargo, el profesor Jacques Caillosse
ha demostrado que estas categorías jurídicas son a veces irrelevantes. Algunas
veces describen erróneamente “la organización territorial de la administración”.4
Para seguir siendo pertinentes, deben evolucionar cada vez que cambia
la administración. Sin embargo, las categorías tradicionales de la organización
territorial del Estado son, en algunas ocasiones, ineficaces. Se verá que este es el

1
V. Jean de La Bruyère, Les Caractères (§1), Paris : Nelson, 1933, p. 87.
2
Este régimen se caracteriza por una finalidad liberal y una organización en la que los órganos del Estado
no están muy especializados funcionalmente (entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial). Luego se
distingue por su funcionamiento efectivo a través de mecanismos que establecen la rendición de cuentas
del poder ejecutivo ante el poder legislativo y mecanismos que le dan al poder ejecutivo la capacidad de
cambiar la composición de los órganos que tienen el poder de aprobar la ley; por ejemplo, disolviendo el
Parlamento.
3
Este régimen se distingue por una finalidad liberal, una organización en la que los órganos del Estado
están relativamente especializados funcionalmente (entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial) y
un funcionamiento eficaz garantizado por los mecanismos que permiten a cada órgano del Estado tener,
según palabras de Publius: “ los medios constitucionales necesarios y las motivaciones personales para
resistir la invasión de otros ”(Publius, Federalist Papers [§51], Oxford : Oxford University Press, Oxford’s
Wolrd classics, 2008, p. 257).
4
V. Jacques Caillosse, La Constitution imaginaire de l’administration. París: PUF, 2015, pp. 351-356.

34 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019
Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

caso de los tradicionales cacicazgos cameruneses y de las comunidades indígenas


canadienses. La misma observación se hará para los cadíes del departamento
francés de Mayotte y los líderes de las comunidades religiosas libanesas. Por lo
tanto, es útil encontrar otra categoría legal para analizar los elementos singulares
a los que aquí se hace referencia.
En el presente artículo, se argumentará que la comprensión de estos objetos
jurídicos requiere el uso de la noción de semidescentralización. Esta noción
contribuye al estudio de la administración estatal. Contribuye también a la tipología
de la fisonomía de los Estados cuando se sitúa en la perspectiva de la separación
de poderes (I). Pone a prueba la libertad política para su aplicación (III) porque su
objetivo primordial es preservar el poder del Estado (II).

I Semidescentralización en la perspectiva de la separación


de poderes
La semidescentralización enriquece y da más continuidad a la tipología de las
formas estatales. Los ejemplos de Camerún, Canadá, Francia y Líbano son útiles
para apoyar esta demostración.

1 La separación de poderes como teoría general


La separación de poderes se presenta a menudo desde el punto de vista liberal
de John Locke5 y Montesquieu,6 quienes proponen un significado general y neutral:
1. Describe el propósito de un conjunto de instituciones. Es, entonces,
teleológica y legitima los sistemas políticos que se inspiran en Ella.7

5
La idea de John Locke de la separación de poderes se desarrolló al final de la Gloriosa Revolución inglesa.
John Locke distinguió tres funciones del estado: legislativa, ejecutiva y federal. El poder legislativo tenía
que ser central y eminente. Aunque son difíciles de discernir entre sí, los poderes ejecutivo y federal
deben estar subordinados al poder legislativo y garantizar la aplicación efectiva de las leyes. Este sistema
político solo conduce inevitablemente al establecimiento de un régimen que preservara la libertad política
garantizada par la ley (V. John Locke, Second Treaty of Governemnt [incluyendo IX.131 ; XI.134 ; XII.148 ;
XIII.149-150], Cambridge : Cambridge University Press, 1988, pp. 353-368).
6
Montesquieu creía que había tres funciones en el estado: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder
de juzgar. Sin embargo, esto no condujo necesariamente a una organización del Estado centrada en el
poder legislativo. Sobre todo, se trataba de repartir las competencias relacionadas con el ejercicio de
estas competencias entre órganos capaces de detenerse en relación con los demás. Estos tres poderes
se vieron así obligados a formar un gobierno moderado y a garantizar la libertad política (V. Montesquieu,
De l’Esprit des Lois [en particular XI.6 y XI.20], Paris : Flammarion, 2008, pp. 244-256 y pp. 298-299).
7
Los revolucionarios franceses consideraron, por ejemplo, que la falta de separación de poderes generaba
un poder arbitrario – y por lo tanto inconstitucional – y entonces ilegítimo (V. la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, artículo 16). En menor medida, Félix Berriat-Saint-
Prix explicó en el siglo XIX que cualquier empresa que no garantizara la separación de poderes tenía “una
constitución muy mala”(In: Commentaire sur la Charte constitutionnelle, París: Videcoq, 1836, p. 1).

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 35
Adrien Monat

2. Se define como un principio de organización institucional. Se revela aquí


como una teoría analítica. Por un lado, permite describir los sistemas políticos
ya existentes.8 Por otro lado, puede inspirar el marco institucional de un sistema
político en proceso de establecimiento o reforma.9
3. La teoría describe cómo funciona un sistema político. Por lo tanto, también
parece ser una teoría funcionalista. En primer lugar, la teoría de la división de poderes
presupone la determinación de las funciones cardinales de un sistema político.10
En segundo lugar, requiere una especialización funcional y una independencia
orgánica más11 o menos12 fuerte de sus instituciones. Por último, se basa en una
serie de mecanismos institucionales necesarios para la eficacia del sistema.13
No obstante, la teoría de la separación de poderes no se puede romper. Los
tres significados de la separación de poderes reflejan una única teoría general.14

8
Michel Troper ha demostrado que “la clasificación basada en el criterio de la separación de poderes
es adoptada por casi todos los miembros de la doctrina”(en La séparation des pouvoirs et l’histoire
constitutionnelle française, París: LGDJ, 1980, p. 14 y pp. 109-120) aunque su significado ha evolucionado
(V. en Pour une théorie juridique de l’État, París: PUF, Léviathan, 1994, pp. 228-236). Se argumenta aquí
que se trata ante todo de un criterio negativo, que separa los sistemas de separación de poderes de los
demás. Se trata entonces de un criterio positivo que distingue los diferentes sistemas de separación de
poderes entre ellos (en La separación [....], op. cit., pp. 109-120) que van desde la separación flexible de
poderes hasta la muy improbable separación absoluta, pasando por la separación rígida de poderes.
9
V. Jean-Philippe Feldman, “ La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités
d’une doctrine et de ses critiques ”, en Revue française de droit constitutionnel, Vol. 83, nº 3, 2010, pp.
483-496 ; V. Judith Naisse Shklar, Montesquieu, Oxford: Oxford University Press, Past Masters, 1987,
especialmente pág. 121.
10
Michel Troper ha mostrado claramente la necesidad de determinar estas funciones cardinales (V. en
“Charles Eisenmann contre le mythe de la séparation des pouvoirs”, in Montesquieu, Reims : Publication
du Centre de Philosophie Politique de l’Université de Reims, 1985, pp. 67-79). Las funciones cardinales
del Estado pueden ir más allá de la clásica tríada legislativa-ejecutiva-judicial (V. Olivier Beaud,
“La multiplication des pouvoirs ”, en Pouvoirs, Vol. 143, 2012, pp. 47-59 ; V. Guillaume Tusseau, “ Sur
la modération constitutionnelle : chronique bibliographique ”, en Revue d’études benthamiennes, Vol.
10, 2012, disponible ici : https://bit.ly/2LPXBUn). Eoin Carolan, por ejemplo, considera que sería útil
considerar una separación de los órganos del Estado en función de los intereses que defienden (V. The
New Separation of Powers, Oxford: Oxford University Press, 2005, en particular pp. 256-258). Sin embargo,
tal división parece difícil de determinar. ¿Cómo determinar todos los intereses defendidos por una entidad
estatal? ¿Cómo clasificar un órgano que defendería los intereses contradictorios? Christoph Möllers
explica que la teoría de la separación de poderes sigue siendo útil (V. The Three Branches, Oxford: Oxford
University Press, Oxford Constitutional Theory, 2013, págs. 49-50) a pesar de la internacionalización del
derecho (Ibid., págs. 151-156), el desarrollo de procedimientos informales, el principio de rendición de
cuentas a los ciudadanos y la noción de gobernanza en la administración del Estado (Ibid., págs. 227-232).
11
V. Michel Troper, La séparation des pouvoirs dans l’histoire (...), op. cit., pp. 142-152
12
V. Ibid., págs. 121 a 125.
13
V. Olivier Beaud, “ Michel Troper et la séparation des pouvoirs ”, en Droits, n º 1, 2003, pp. 158-159;
V. sobre el caso particular del papel de la oposición política Carlos Miguel Pimentel, “L’opposition, ou le
procès symbolique du pouvoir”, en Pouvoirs, Vol. 108, 2004, pp. 45-60.
14
Se une a lo que Jean-Louis Le Moigne llama una triangulación entre una definición funcional (sobre lo
que hace el objeto, aquí el funcionamiento de las instituciones), una definición genética (sobre lo que
se convierte el objeto, aquí el propósito de las instituciones) y una definición ontológica (sobre lo que es
el objeto, aquí la organización de las instituciones). (V. en La théorie du système général – Théorie de la
modélisation, París: Les classiques du réseau intelligence de la complexité, 2006, pp. 63-69; ver también
sobre el mismo tema en Les épistémologies constructivistes, París: PUF, 2012, 4ª edición, pp. 109-112).
El autor explica que tal teoría es general en el sentido de que es probable que tenga en cuenta cada una
de estas definiciones en proporciones variables en función de las situaciones concretas en las que opera,

36 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019
Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

Es el principal criterio de la tipología de los sistemas políticos, en particular de las


formas del Estado.

2 Los límites de la tipología de las formas del Estado


La tipología de las formas estatales contrasta tradicionalmente el modelo
estatal unitario con el modelo estatal federal. Sin embargo, esta summa divisio no
está exenta de críticas. La mayoría de ellos no abordan la coherencia intrínseca de
estos modelos. Se refieren a su adaptación a la realidad institucional cambiante
de los Estados con los que están asociados.15 Más concretamente, su objetivo
es utilizar la separación de poderes como criterio para clasificar las formas del
Estado.16 Por lo tanto, estas críticas no requieren una renovación paradigmática
de la tipología de las formas del Estado. En contraste, se prevén otros dos tipos
de renovaciones:17
1. Es posible proponer un nuevo modelo dentro de la tipología de las formas
estatales. Por ejemplo, el modelo de Estado regional18 se ha desarrollado como
resultado de los propuestos por España e Italia.
2. Es posible plantear un nuevo propósito jurídico para enriquecer los modelos
de Estado existentes. Por ejemplo, algunas administraciones están ocultas de la
organización general de los Estados y aparecen dentro de los estados unitarios. Tal
es el caso de los cacicazgos tradicionales de Camerún,19 los territorios franceses
de ultramar20 y las comunidades religiosas libanesas.21 También se encuentran en

de modo que siempre es capaz de describir con precisión la realidad, aquí la de las instituciones de un
sistema político.

15
Charles Eisenmann consideró que el derecho positivo “ no compromete en lo más mínimo al teórico
“(“Quelques problèmes de méthodologie des définitions et des classifications en science juridique”,
in Archives de Philosophie du Droit, Vol. 11, 1966, p. 36). La posición defendida aquí sigue así el principio
general de que: “ el modelo no es correcto, no es exacto, no es incorrecto; no hay modelo que sea
incorrecto”sino un mal uso de los modelos [V. Jean-Marie Legay, L’expérience et le modèle. Un discours
sur la méthode, París: INRA, 1997, p. 62].

16
V. sobre la pluralidad de usos de la separación de poderes Michel Troper, “Les nouvelles séparations des
pouvoirs”, en dir. Sandrine Baume et Biancamaria Fontana, Les usages de la séparation des pouvoirs,
París: Michel Houdiard, en particular pp. 17-18.

17
Este estudio, por lo tanto, sigue a Jacques Caillosse cuando explica que sería bueno “rechazar la obligación
de pensar al Estado en la oposición fatal de lo unitario y lo federal ” (en L’État du droit administratif, París:
LGDJ, 2015, p. 194).

18
V. Gaspare Ambrosini, “An intermediate type of state between the unitary and the federal characterized by
regional autonomy”[1933], en L’ordonamento regionale, Bolonia: Zanichelli, 1957, pp. 3-10.

19
En Camerún, ni la Constitución (párrafo 2 del artículo 57) ni el Decreto Nº 77/245 definen con precisión
lo que es un cacicazgo tradicional.

20
Los territorios franceses de ultramar no están organizados de manera uniforme entre sí y con respecto
al territorio metropolitano (V. los artículos 72-3 a 74 de la Constitución). En algunos casos, como el de
Mayotte, es difícil incluirlos en la organización general del Estado.

21
Las comunidades religiosas ocupan un lugar preponderante en las instituciones del Estado (V. los artículos
10; 19; 29 y 95 de la Constitución). Sin embargo, su lugar no está claramente definido.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 37
Adrien Monat

los Estados federales; la falta de consideración hacia las comunidades indígenas


en la organización general del Estado canadiense es un buen ejemplo de ello.22
Por lo tanto, los modelos unitario y federal son limitados a la hora de describir
todas las administraciones estatales. En general, siguen siendo pertinentes para
describir los Estados con los que están asociados. Sin embargo, se propone aquí
enriquecerlos con la noción de semidescentralización. En primer lugar, permitirá
integrar las administraciones singulares antes mencionadas en la organización
general de los Estados. En segundo lugar, la tipología de las formas del Estado
ganará en continuidad. De hecho, el mismo concepto se utilizará por igual en los
Estados unitarios y federales.23
Por último, la semidescentralización opera en varias tradiciones legales. Por lo
tanto, será útil en muchos estudios de caso logrando que la semidescentralización
contribuya a la tipología de las formas del Estado.

3 La contribución de la semidescentralización a la tipología


de las formas estatales
Jacques Caillosse explica que la semidescentralización es una de las formas
irreflexivas de la doctrina administrativa.24 Sin embargo, este concepto no es
nuevo. Charles Eisenmann lo definió como un “tipo de organización territorial de
administración”25 que no cumple los criterios de un Estado unitario centralizado
o desconcentrado.26 Además, es diferente de un Estado descentralizado.27

22
La Corte Suprema reconoció que los derechos ancestrales de los pueblos indígenas tienen “ una natura
sui generis ”en su decisión Sparrow (1990). Si bien el Tribunal de Ottawa reconoció en su decisión Van der
Peet (1996) que la ley específica para estas poblaciones está incluida dentro de los “límites del sistema
jurídico canadiense”, es difícil clasificarla dentro de la organización federal canadiense.
23
Anne-Françoise Schmid cree que la modelización útil da continuidad al conocimiento del objeto modelado,
en este caso la forma de los Estados (en L’âge de l’épistémologie, París: Kimé, 1998, págs. 143-
145). También aparece en su pluma que la continuidad del conocimiento puede ser asegurada por la
adición de un “ objeto integrador ”, aquí la noción de semidescentralización, que permite aprehender
provechosamente un campo de conocimiento que aún no se conoce entre los modelos ya conocidos ;
aquí, el Estado unitario y el Estado federal (en Anne-Françoise Schmid, Muriel Mambrini-Doudet y Armand
Hatcheul, “ Une nouvelle logique de l’interdisciplinarité ”, en Revue internationale de systémique complexe
et d’études relationnelles, Vol. 7, No. 1, 2011, pp. 112-114 ; 121-124 y 132-134).
24
V. “ Les “principes généraux”de l’organisation administrative ”, in dir. Pascale Gonod, Fabrice Melleray et
Philippe Yolka, Traité de droit administratif, París: Dalloz, 2011, Tomo 1, pp. 170-172 ; Jacques Caillosse
explica en otro lugar que “ Le concept de “semidescentralización”(...) se refiere a un modo de estructuración
territorial de las relaciones administrativas que las divisiones tradicionales no establecen ”(en in « le savoir
juridique de la décentralisation », in Annuaire des collectivités territoriales, Vol. 8, 1988, p. 10).
25
V. en Cours de droit administratif, París: LGDJ, 1982, Tomo 1, p. 285; Charles Eisenmann explica además
que “los poderes atribuidos a las administraciones estatales con respecto a las administraciones locales
son de tres tipos: poderes jerárquicos [con respecto a la desconcentración], poderes de supervisión [para la
descentralización], poderes de consentimiento o de toma de decisiones [para la semidescentralización] ”.
(Ibid., pág. 286).
26
Dentro de un Estado unitario desconcentrado o centralizado, ninguna autoridad territorial tiene personalidad
jurídica. Como resultado, todas las decisiones son tomadas por un órgano estatal sin que los entes
locales y regionales puedan participar en el proceso de decisión, si no de manera informal.
27
Dentro de un Estado unitario descentralizado, las regiones, como todas las autoridades locales, tienen
personalidad jurídica. Todas las decisiones son adoptadas por los órganos del Estado en su ámbito de

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

Una administración semidescentralizada también difiere de un Estado federal28 o


de un Estado federado.29
En primer lugar, la organización semidescentralizada fue descrita por Charles
Eisenmann como un “sistema en la que el control de la acción administrativa local
pertenece a un órgano supremo —o a varios, no importa— compuesto por un
órgano del Estado y un órgano no centralizado”.30 Esta concepción territorial de la
semidescentralización es operativa en Camerún,31 Canadá32 y Francia.33 También
existe una concepción material de la semidescentralización34 que utiliza la misma
estructura institucional. Este es el caso de una parte de la administración vinculada
a las comunidades religiosas libanesas.35

competencia o por los órganos de los entes locales y regionales en su ámbito de competencia. Los entes
locales y regionales pueden, sin duda, influir en las decisiones tomadas por los órganos estatales. Sin
embargo, su participación no es vinculante. Sigue siendo informal, en particular en lo que se refiere a la
función legislativa del Estado (V. en particular Raymond Carré de Malberg, La loi, expression de la volonté
générale, París: Sirey, 1931, págs. 154-156).

28
En un Estado federal, el derecho de participación de los Estados federados se ejerce, en principio, en las
instituciones federales, es decir, en los órganos centrales que se limitan a dejar una forma de autonomía
a los Estados federados. (V. Eugène Borel, La souveraineté et l’État fédératif, Berne : Stæmpfli, 1886, pp.
62-65 ; V. Georges Scelle, Précis de droit des gens, París: Dalloz, Bibliothèque Dalloz, 2008, pp. 198-200)
Asimismo, los órganos de los Estados federados no participan efectivamente en las decisiones tomadas
a nivel federal (V. Louis le Fur, Etat fédéral et Confédération d’Etats, París: Marchal et Billard, 1896, pp.
600-614 ; V. también Xénocrate Combothecra, La conception juridique de l’État, París: Larose, 1899, pp.
150-154).

29
Un estado federado no está constituido de una forma particular; a menos que, en un caso particular,
la Constitución Federal lo requiera. Por lo tanto, un Estado federado es un sistema por derecho propio,
que puede incluir una administración similar a la de un Estado unitario o, de hecho, más raramente, a
la de un Estado federal. Por lo tanto, la semidescentralización no se confunde con la administración
federada, aunque un Estado federado puede administrarse en parte de acuerdo con los principios de la
semidescentralización. Es el caso, por ejemplo, de Quebec con respecto a una parte de su legislación
regional (V. Guillaume Rousseau, L’État unitaire et la décentralisation en France et au Québec: Identité
nationale et identités régionales, Tesis defendida en la universidad de Laval, la universidad de Sherbrooke
y la universidad Panthéon-Sorbonne, 2013, en particular págs. 185-191).

30
V. Charles Eisenmann, Cours de droit (...), op. cit., pp. 298-299; V. Charles Eisenmann, Centralisation et
décentralisation: Esquisse d’une théorie générale, París: LGDJ, 1948, notablemente p. 87.

31
Parte de la acción local se reparte entre los servicios del Ministerio de Administración Territorial y los jefes
tradicionales en el territorio de sus respectivas jefaturas (V. los artículos 19 y 20 del Decreto Nº 77/245).

32
Parte de la acción local es compartida entre los departamentos del gobierno federal, en particular los del
Departamento de Asuntos Aborígenes y del Norte de Canadá, y los consejos de bandas de las comunidades
que representan (V. por ejemplo el folleto informativo del Ministro de Asuntos Aborígenes y del Norte de
Canadá de fecha 4 de octubre de 2015).

33
Una parte de la acción local es compartida entre los servicios del Estado - en particular los del Ministerio
del Interior - y los cadíes mahoreses (V. por ejemplo el acuerdo sobre el futuro de Mayotte, 27 de junio de
2000, artículo 8;
V. Olivier Busson, “Mayotte, 101e département français”, en Revue du droit public, Nº 3, 2010, pp.
711-728).

34
Jacques Caillosse explica en el sentido de que la semidescentralización constituye un medio “
 non-jurisdiccional de resolución de conflictos internos a la administración ”, “ un tratamiento preventivo
de la alteridad institucional ”entre los diferentes servicios de una misma administración (V. in “Sur les
modes de règlement non-juridictionnel des conflits internes à l’administration”, in Actualité juridique du
droit administratif, 2003, pp. 880-888).

35
Parte de la acción relativa a las personas que pertenecen a una comunidad religiosa se comparte entre
los servicios del Estado y los jefes de las comunidades religiosas.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 39
Adrien Monat

El órgano supremo mencionado por Charles Eisenmann se denominará


órgano compuesto en este artículo.36 Desde un punto de vista formal, sólo este
órgano compuesto expresa la voluntad del Estado. Por lo tanto, es el único órgano
verdadero del Estado. Por otro lado, los órganos centralizados37 y no centralizados
se denominarán órganos componentes. Desde un punto de vista formal, estos
dos órganos contribuyen a la expresión de la voluntad del Estado. No pueden, sin
embargo, expresar esta voluntad por sí mismos. De hecho, solo constituyen las
estructuras de los órganos compuestos previamente definidos. El órgano compuesto
está especializado en la acción administrativa de un territorio, de una población
o de una materia especial. Empero, los órganos componentes, centralizados y no
centralizados, son interdependientes. La semidescentralización reúne así una primera
paradoja. En efecto, su organización superpone un sistema de especialización
funcional (en el ámbito del órgano compuesto) y un sistema de equilibrio de poderes
(en el ámbito de los órganos componentes).
Por otra parte, parece que la dimensión orgánica de la semidescentralización
es difícil de describir. De hecho, sus fundamentos jurídicos no son explícitos en las
administraciones en las que opera.38 Es más fácil describirlo si la especialidad del
órgano compuesto es excepcional. Lo mismo es cierto si la forma del órgano no
centralizado también lo es. Por ejemplo, si tiene una forma tradicional o religiosa.
La semidescentralización ofrece así una solución teórica para estudiar la organización
general del Estado sin oscurecer a las administraciones singulares. Por lo tanto,
será relevante para el estudio de las administraciones de las poblaciones que
respetan el poder religioso o tradicional.
En segundo lugar, la semidescentralización implica la promoción de lo que
Virginie Lanceron llama una función de “coordinación-articulación”. La función de la
semidescentralización es, por lo tanto, buscar la “coherencia de los centros de toma

36
Carré de Malberg explicó que existen órganos compuestos “ que reúnen dos autoridades en el ejercicio
colectivo de la misma función ”(en Contribution [....], op. cit., Tomo 2, p. 69; V. también el mismo libro en
la página 27).
37
Charles Eisenmann explicó que éstas podrían ser órganos centralizados o desconcentrados (en Cours [...],
op. cit., p. 293). Cabe añadir aquí que las decisiones de un único órgano centralizado o desconcentrados
pueden estar vinculadas a las decisiones de diferentes órganos no centralizados, específicos de diferentes
poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional. Sin embargo, no existe un solo órgano supremo
que reúna a una unidad administrativa centralizada con todos los órganos no centralizadas en cuestión.
En este caso, el órgano no centralizado asociado a una población determinada podría participar en los
procedimientos de decisión relativos a otra población. Aparte del hecho de que esto no tendría sentido
político, ese caso no existe en el Camerún, el Canadá, Francia y el Líbano. En efecto, un órgano no
centralizado solo interviene en los procesos decisorios relativos a la población a la que está asociado.
Como resultado, el órgano centralizado forma diferentes órganos supremos con los diferentes órganos no
centralizados específicos para cada población a la que se dirige.
38
Por ejemplo, ningún texto jurídico establece explícitamente que una administración determinada esté
semidescentralizada en el Camerún, el Canadá, Francia y el Líbano. Nicolas Chifflot también señala que
la noción de semidescentralización es “ menos un sistema de órganos, en el sentido institucional, que un
sistema normativo ”. (V. en Le droit [...], op. cit., p. 138).

40 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019
Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

de decisiones (...) en un contexto policéntrico”.39 Esta investigación se lleva a cabo


dentro de los órganos compuestos, entre los órganos componentes centralizados y
no centralizados. Por un lado, deciden en sus respectivos ámbitos de competencia.
Por el otro, se detienen mutuamente en áreas en las que no deciden.
Charles Eisenmann pensó que “dos órganos sólo podrán detenerse mutuamente
(...) si y en la medida en que ambos estén llamados a dar su consentimiento, en
cualquier forma, a la misma decisión, es decir, cuando ejerzan conjuntamente
la misma función para la resolución de la misma cuestión”. 40 Por ende, la
semidescentralización equivale a establecer un principio de codecisión, implícita o
explícita, en el seno del órgano compuesto por el Estado.
El pleno reconocimiento de las codecisiones implícitas sería excesivo. Conduciría
a un análisis de todas las decisiones de la administración a través del prisma de
la semidescentralización.41 Esto alejaría el análisis jurídico de la realidad diversa
de las decisiones administrativas. De hecho, cualquier órgano componente no
descentralizado sería entonces asimilado a uno de los constitutivos de un órgano
estatal compuesto. En consecuencia, ninguna autoridad territorial podría tener
personalidad jurídica.42 Es por esto que sólo debe mantenerse el principio de
codecisión explícita.
Al aceptar esta condición, la semidescentralización es útil para comprender
las relaciones que las administraciones singulares tienen con la administración
central. Por lo tanto, la semidescentralización implica ipso facto la inclusión de
estas administraciones en la organización general del Estado. Por lo tanto, será
interesante utilizar esta noción para describir la administración de las poblaciones
respetando el poder religioso o tradicional.

39
V. Virginie Lanceron, La fonction de coordination en droit public, Tesis defendida en la Universidad de París
II, 2016, p. 449; V. también el mismo libro de la página 244 a la página 247.
40
Charles Eisenmann, “ L’ “Esprit des lois”et la séparation des pouvoirs ”, en Mélanges Raymond Carré
de Malberg, París: Édouard Duchemin, 1977, p. 175; V. también Charles Eisenmann, Centralisation et
décentralisation (....), op. cit., p. 96.
41
Desde esta perspectiva, todas las decisiones tomadas por una administración centralizada o
desconcentradas son, por una parte, aceptadas tácitamente por personas jurídicas descentralizadas o
federadas. Por otra parte, todas las decisiones adoptadas por estas últimas son aceptadas implícitamente
por el Estado. A este respecto, hay una reunión implícita de voluntades, una codecisión, cada vez que se
expresa una administración, cualquiera que sea su naturaleza. Charles Roig señala que “equivale a admitir
que los tipos “centralización”y “descentralización”no constituyen “categorías”sino los polos extremos de
una sola categoría: la semidescentralización ”(en “ Théorie et réalité de la décentralisation ”, en Revue
française de science politique, 1966, Nº 3, p. 451).
42
Esta interpretación extensiva de la semidescentralización es aún más difícil de apoyar cuando la libre
administración de entidades descentralizadas o federadas les permite crear unilateralmente personas
jurídicas. En primer lugar, es probable que algunas entidades descentralizadas se fusionen en una nueva
entidad con personalidad jurídica. Este es a menudo el caso de los grupos intermunicipales. En segundo
lugar, algunas entidades descentralizadas, así como algunas entidades federadas, tienen un poder de
redescentralización que se extiende a la creación de nuevas entidades jurídicas. Este es el caso, por
ejemplo, de la administración local de las regiones autónomas o de los estados federales. Es ilógico
negar la existencia de la personalidad jurídica de una entidad administrativa si ésta tiene una competencia
autónoma para crear otras personas jurídicas.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 41
Adrien Monat

En tercer lugar, la eficacia de una administración semidescentralizada requiere


la existencia de mecanismos de solución de controversias entre los dos órganos
componentes, centralizados y no centralizados. Como resultado, estos últimos
codeciden, en principio, de manera igualitária.43 Sin embargo, uno de los dos, por lo
general el órgano centralizado,44 decide en caso de desacuerdo. El proceso decisorio
utilizado en el contexto de la semidescentralización es, por tanto, colaborativo.45
Jacques Caillosse explica en el sentido de que la semidescentralización constituye
una “coproducción jurídica (...) asimétrica”.46
La semidescentralización está surgiendo de nuevo como un medio para
describir las relaciones concretas entre el Estado y las formas de poder religioso
o tradicional. Describir estas relaciones implica necesariamente no ignorar estos
poderes religiosos o tradicionales dentro de la organización general del Estado.
Como antes, la semidescentralización será un sesgo relevante en el análisis de
la administración de las poblaciones sometidas al poder religioso o tradicional.
Por último, la semidescentralización tiene por objeto preservar el poder del
Estado sobre poblaciones singulares. Por ejemplo, puede tener como objetivo
preservar el poder del Estado sobre las poblaciones que respetan el poder religioso
o tradicional. Esto implica que dichas administraciones no deben quedar al margen
de la organización general del Estado. Esta es la principal contribución de la
semidescentralización a la tipología de las formas estatales.

II La semidescentralización de los poderes religiosos y


tradicionales para la preservación del poder estatal
La semidescentralización preserva el poder del Estado al incluir formas religiosas
y tradicionales de poder en la administración estatal. Los ejemplos de Camerún,
Canadá, Francia y Líbano sirven para ilustrar esta demostración.

43
V. Charles Eisenmann, “ Les structures de l’Administration ”, en Écrits de droit administratif, París: Dalloz,
2013, pp. 51-64; V. Charles Eisenmann, Cours (....), op. cit., en particular p. 289; Charles Eisenmann,
Centralisation et décentralisation (....), op. cit, p. 93; V. también Hafida Belrhali, Les coauteurs en
droit administratif, París: LGDJ, Thèses, 2003, págs. 70-84; V. también Andrée Lajoie, Les structures
administratives régionales, Montreal: Presses de l’UdeM, 1968, en particular pág. 7; V. finalmente Nicolas
Chifflot, Le droit (....), op. cit., págs. 137-138.
44
V. Patrice Chrétien, Nicolas Chifflot y Maxime Tourbe, Droit administratif, París: Dalloz, 2016, 15ª edición,
págs. 341-342.
45
V. Guillaume Rousseau, L’État unitaire et la décentralisation en France et au Québec (...), op. cit., p. 36.
46
V. Jacques Caillosse, “Ce que les juristes appellent “décentralisation”. Notes sur l’évolution du droit
français de la décentralisation à la lumière des travaux de Charles Eisenmann “, en La profondeur du droit
local - Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Douence, París: Dalloz, Études, mélanges, travaux, 2006,
pp. 86-93. El mismo autor explica que la semidescentralización se basa en el principio de “consentimiento
(....) ya que la decisión implica muy a menudo (...) un sistema de acuerdo previo entre dos actores que se
“mantienen”juntos”(en « Les mutations du modèle français d’administration territoriale », Communication
pour l’Institut français des sciences administratives, 2011, URL : http://bit.ly/2AdGwyI).

42 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019
Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

1 Los límites de la descentralización y la federalización para


preservar el poder estatal
Algunas poblaciones respetan de facto un poder radicalmente diferente al del
Estado. Por lo tanto, su integración en el poder del Estado es difícil. A menudo,
existe una contradicción entre la lógica jurídica utilizada por los poderes tradicionales
o religiosos y el poder estatal.47 Los Estados a veces evitan estas contradicciones
aniquilando la especificidad religiosa o tradicional de una población. A continuación,
la administración se centraliza o se desconcentra. Aquí es donde el Estado a veces
conserva su poder.
En otras ocasiones, los Estados preservan las particularidades de una población
determinada. La preservación de las especificidades de ciertas poblaciones requiere
a menudo una administración descentralizada dentro de un Estado unitario. Éste es
el caso, por ejemplo, de Camerún,48 Francia49 y Líbano50 para ciertas especificidades
territoriales. También es probable que esta preservación implique el establecimiento
de una administración federal. Éste es el caso, por ejemplo, de Canadá.51 Las
poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional a menudo son reconocidas
por estas formas de administración. Éste es el caso, por ejemplo, de los cacicazgos

47
Tanto el origen como la expresión del poder tradicional o religioso se justifican por la existencia de una
transcendencia. El origen y la expresión del poder del Estado están ciertamente legitimados por los
mismos antecedentes (V. Claude Klein, Théorie et pratique du pouvoir constituant, París: PUF, les voies
du droit, 1996, págs. 187-205). Sin embargo, se basan en la existencia de un poder constituyente, una
Constitución y luego poderes constituidos (V. Carré de Malberg, Contribution [...], op. cit., Tomo 1, p. 61 y
Tomo 2, pp. 490-504).
48
En Camerún, las autoridades territoriales descentralizadas son en principio municipios y regiones
(V. Constitución del Camerún, artículo 55.1; V. también la Ley de orientación de la descentralización de 22
de julio, artículo 3[Nº 2004/017]), pero es posible crear otras autoridades territoriales descentralizadas
mediante la ley (V. el párrafo 1 del artículo 55 de la Constitución del Camerún). Aunque esta posibilidad no
se ha utilizado hoy en día, todavía es posible de iure.
49
En Francia, por ejemplo, Córcega se beneficia de una descentralización diferente y más intensa que otras
colectividades territoriales metropolitanas (V. el artículo 72 de la Constitución francesa; V. también la ley
de 2 de marzo de 1982 sobre el estatuto especial de la región de Córcega: organización administrativa, Nº
82/214; V. también la ley de 7 de agosto de 2015 sobre la nueva organización territorial de la República,
Nº 2015-991, artículo 30).
50
En el Líbano, los municipios (V. el artículo 1 del Decreto-ley de 30 de junio de 1977 sobre municipios
[Nº 118]) y las uniones de municipios (V. el artículo 114 del Decreto-ley de 30 de junio de 1977 sobre
municipios [Nº 118]) se benefician de un régimen de descentralización. El Acuerdo de Taëf de 5 de
noviembre de 1989 preveía el desarrollo de la descentralización (I.3.A). El fracaso en la profundización
de la descentralización se debe, sin embargo, más a razones políticas y geopolíticas que a una
incompatibilidad estructural de este principio con las instituciones libanesas (V. Thomas Haase y Randa
Antoun, “ Decentralization in Lebanon ”, en dir. Alexander Dawoody, Public Administration and Policy in
Middle East, Nueva York: Springer, 2015, pp. 203-210).
51
En Canadá, el Acuerdo del Lago Meech del 3 de junio de 1987 (V. Primer párrafo del Anexo) y el Acuerdo
de Charlottetown del 28 de agosto de 1992 (I.A.1) habrían reconocido a Quebec como una “sociedad
distinta”, beneficiándose de una aplicación diferente del principio federal que otras provincias canadienses.
Su fracaso fue causado más por razones políticas (V. Jeremy Webber The Constitution of Canada [Capítulo
2.III.B.ii-iii], Oxford: Hart Publishing, Electronic Publishing, §1317-1382) que por la inadecuación del
principio federal a esta reforma.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 43
Adrien Monat

tradicionales cameruneses.52 Lo mismo ocurre con el departamento francés de


Mayotte53 y con las comunidades religiosas libanesas.54 Una observación similar
puede hacerse para las comunidades aborígenes canadienses.55 El Estado conserva
su poder otorgando una forma de autonomía a las poblaciones a las que se dirige.
Como estos últimos están seguros de elegir una parte importante de las reglas a
las que deben obedecer, la aniquilación de sus particularidades parece improbable.
Por lo tanto, son reacios a apoyar un movimiento separatista. El poder del Estado
a veces conserva su poder de esta manera.
Esto presupone, en primer lugar, que las administraciones descentralizadas
o federadas tienen personalidad jurídica. Esto presupone que la división de
competencias entre ellos y el Estado se realiza a través del principio de subsidiariedad.
Aquí es donde la descentralización y la federalización tienen limitaciones para
administrar poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional:
1. Los agentes que ejercen poderes relacionados con la religión o la tradición
actúan en nombre de un poder de facto. Este es el caso, por ejemplo, de los jefes
tradicionales en Camerún56 y de los consejos de bandas aborígenes en Canadá.57
Lo mismo puede decirse de los cadíes mahoreses de Mayotte58 y de los líderes
de las comunidades religiosas del Líbano.59 Es cierto que estos agentes actúan

52
V. el Artículo 57 de la Constitución camerunesa.
53
V la Ley Orgánica de 27 de julio de 2011 sobre las autoridades locales regidas por el artículo 73 de la
Constitución, N º 2011-883; V. también la Ley de 7 de diciembre de 2010 sobre el Departamento de
Mayotte, N º 2010-1487.
54
V. Las comunidades religiosas tienen poder legislativo en su ámbito de competencia (V. Constitución del
Líbano, artículo 9; Ordenanza Nº 60 LR, de 13 de marzo de 1936, artículos 1 y 4) y facultad para demandar
(V. Constitución del Líbano, en particular artículo 19). También tienen algunas obligaciones para con sus
miembros, por ejemplo, la de hacer justicia en cuestiones de estatuto personal (V. la Constitución del
Líbano, en particular el artículo 19). Por lo tanto, es posible considerarlos personas jurídicas.
55
Las comunidades aborígenes tienen derechos en el territorio de las reservas en las que residen (V. la
Ley sobre los indios, artículos 18-19; V. también la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, sección
35). También pueden ser parte en un procedimiento judicial (V. por ejemplo, Quebec Corte of Appeal, 9 de
enero de 2012, Quebec North Atlantic Shrimp v. Council of the Maliseet First Nation of Viger, [2012] QCCA
7)), emplear a empleados (V. por ejemplo Corte suprema of Canada, Public Service Alliance of Canada v.
Francis et al., [1982] 2 SCR 72) a través de su consejo de banda. Por lo tanto, es posible considerarlos
en general como personas jurídicas. Sin embargo, su situación no es clara y no es uniforme. Mientras que
algunas comunidades aborígenes tienen formalmente personalidad jurídica como resultado de acuerdos
de autogobierno con Canadá (por ejemplo, la Nación Sioux Valle Dakota [V el Acuerdo de Gobierno de la
Nación Sioux Valle Dakota, Sección 8.01]), otras no la tienen.
V. la Ley Orgánica de 27 de julio de 2011 sobre las autoridades locales regidas por el artículo 73 de la
Constitución, N º 2011-883; V. también la Ley de 7 de diciembre de 2010 sobre el Departamento de
Mayotte, N º 2010-1487.
56
V. por ejemplo Norbert Rouland, “ Sur la terre comme au ciel ”, en dir. Florence Fabreron y Jean-Yves
Fabreron, Religion et Société en Nouvelle-Calédonie et en Océanie, Clermont: Presses Universitaires de
Clermont, 2013, pp. 60-73.
57
V. en particular John Borrows, Freedom and Indigenous Constitutionalism, Toronto: University of Toronto
Press, 2016, especialmente pp. 3-18.
58
V., por ejemplo, Salim Mouhoutar, Mayotte: une double appartenance, París: Menbaibuc, 2011,
especialmente pág. 9.
59
V., por ejemplo, Mohammad Ali Amir-Moezzi, “ L’ État en arabe et en Persan ”, en dir. Pierre Legendre, Tour
du monde des concepts, París: Fayard, 2013, especialmente pp. 54-57.

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

formalmente en nombre de una persona jurídica descentralizada o federada. Desde


un punto de vista material, siguen siendo los emisarios de la orden religiosa o
tradicional a la que sirven, y no del orden jurídico del Estado o de una colectividad
territorial. Por lo tanto, el principio de personalidad jurídica es difícil de aplicar.
El pleno reconocimiento legal de estos agentes es difícil de obtener a través de
una administración descentralizada o federada.60
2. Los mismos agentes se basan en reglas que son radicalmente diferentes de
las normas estatales. Lo mismo se aplica a los actos jurídicos que promulgan. Por
ejemplo, los líderes tradicionales cameruneses61 y los consejos de bandas indígenas
canadienses,62 se basan en una tradición predominantemente oral. Además, en
la mayoría de los casos hacen sentencias orales. Los líderes de las comunidades
religiosas libanesas,63 así como los cadíes mahoreses,64 toman decisiones basadas
en textos sagrados que no pueden revisar. Esta otredad dificulta la comunicación
entre los niveles estatales, por un lado, y los niveles tradicionales o religiosos, por
otro. Como resultado, es difícil saber en qué nivel se utilizará más provechosamente
una competencia. Es por esta razón que el principio de subsidiariedad es difícil de
aplicar plenamente.65

60
La teoría de la personalidad jurídica constituye la concretización jurídica de un movimiento social (V. sobre
este punto Michoud, La théorie de la personnalité morale, París: LGDJ, 1906, Tomo 1, p. 289; V. también
Carré de Malberg, Contribution [....], op. cit, Volumen 1, en particular p. 51; V. de plus Esmein, Éléments
de droit constitutionnel, París: Larose, 1896, p. 1; V. también Duguit, Traité de droit constitutionnel, París:
De Boccard, 3ème edición, 1928, Tomo 2, p. 1; V. finalmente Hauriou, Précis de droit administratif, París:
LGDJ, 4ème edición, 1900, p. 3). Más concretamente, Carré de Malberg consideraba que el Estado
era una persona jurídica de facto, resultante de un movimiento social, y que todas las demás personas
jurídicas derivadas de este hecho original eran personas jurídicas de iure (V. in Contribution [...], op. cit.,
p. 65). Sin embargo, es difícil reducir las poblaciones con especificidades religiosas o culturales a las
personas derivadas del Estado. Además de que su existencia a menudo precede a la del Estado, es
difícil relacionarlos totalmente con el poder del Estado. Parece que las formas religiosas o tradicionales
de poder constituyen la encarnación inmanente y presente de un movimiento trascendente diferente
del Estado y no de un movimiento social inmanente. Se podría argumentar que estas concepciones de
poder son ilusorias y no impiden que poblaciones con especificidades religiosas o tradicionales sean
concebidas como personas jurídicas de un movimiento social real. Si no es cierto, estas concepciones
son ampliamente creídas por las poblaciones en cuestión, así como por los verdaderos poseedores
del poder que estas poblaciones respetan. El ejercicio efectivo del poder tradicional o religioso se ve
afectado por estas concepciones religiosas o tradicionales. Esta brecha conceptual entre el poder de
poblaciones específicas y el del Estado dificulta la plena aplicación de los principios de descentralización
o federalización a esas mismas poblaciones.
61
V. Sophia Mappa, Pouvoirs traditionnels et pouvoir d’État en Afrique, París: Karthala, 1998, en particular
págs. 7-17.
62
Michael Coyle,”Establishing Indigenous Governance: The Challenge of Confronting Mainstream Cultural
Norms”, en Dir. Ghislain Otis y Martin Papillon, Fédéralisme et gouvernance autochtone, Quebec: Presses
de l’Université de Laval, 2013, pp. 152-154.
63
V. Thierry Rambaud, Introduction au droit comparé, París: PUF, 2014, págs. 168-169 y 171-175.
64
V. el informe del Senado sobre Mayotte, Nº 115, 2008, págs. 38 a 41.
65
Guillaume Rousseau define la subsidiariedad como el “ principio según la cual las competencias deben
ser confiadas al nivel más adecuado para aplicarlas en un espíritu de eficacia, democracia, proximidad,
liberalismo y adecuación con las identidades de que se trate ”. (en L’État-nation face aux régions, Quebec:
Septentrion, 2016, p. 474). Las categorías políticas y administrativas de las poblaciones religiosas o
tradicionales son radicalmente diferentes de las del Estado. En consecuencia, la descentralización y la
federalización no se pueden aplicar plenamente a ellos.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 45
Adrien Monat

El reconocimiento jurídico de las poblaciones que respetan el poder religioso


o tradicional no puede lograrse exclusivamente mediante un movimiento de
descentralización o federalización. De hecho, tales movimientos no pueden captar
adecuadamente los aspectos más singulares de la administración de estas
poblaciones. No obstante, estos últimos no están seguros de ver preservadas estas
singularidades si la administración las entiende mal. Como resultado, es probable
que apoyen los movimientos separatistas para preservarlos. El Estado no puede
mantener fácilmente su poder mediante un establecimiento de administraciones
descentralizadas o federadas. Estas últimas son limitadas para alcanzar tal objetivo.
Así, parte de la administración de las poblaciones a las que se dirige el programa
está integrada en la administración del Estado. Es semidescentralizada.66

2 La integración de los poderes religiosos o tradicionales en


la administración del Estado
La semidescentralización es la forma en la que el Estado administra parcialmente
a las poblaciones que respetan el poder tradicional y religioso. Esto permite ir más
allá de los límites de las administraciones descentralizadas y federadas:
1. El órgano compuesto expresa la voluntad final y definitiva del Estado cuando
los deseos de los dos órganos componentes, centralizados y no centralizados, se
han cumplido. La semidescentralización, por lo tanto, implica formalmente solo a
los órganos del Estado.67 No es necesaria la atribución de personalidad jurídica a
una población que respete el poder religioso o tradicional.
2. Un órgano centralizado expresa la voluntad inicial y provisional del Estado.
Un órgano no centralizado expresa la voluntad de las poblaciones sometidas al
poder religioso o tradicional. La decisión final del Estado reside formalmente en el
cumplimiento de estos dos deseos. Como resultado, los canales de comunicación
entre los niveles centralizado y no centralizado existen necesariamente. Esto
no implica saber en qué nivel una habilidad sería más útil que otra. De hecho,
todas las competencias se comparten siempre entre los niveles centralizado y no
centralizado. Entonces, el principio de subsidiariedad no es útil en el contexto de
la semidescentralización.

66
Jacques Caillosse explica en el sentido de que “ el concepto de “semidescentralización”(...) se refiere a
un modo de estructuración territorial de las relaciones administrativas que las divisiones tradicionales no
establecen ”(en “ Le savoir juridique de la décentralisation ”, en Annuaire des collectivités territoriales, Vol.
8, 1988, p. 10).
67
Georg Jellinek explicó que un Estado solo expresa su voluntad a través de sus órganos; y a la inversa,
los órganos del Estado expresan exclusivamente la voluntad del Estado (en L’État moderne et son droit,
París: Panthéon-Assas, Tomo 1, 2005, Trad. Georges Fardis, en particular pág. 293 y pág. 424; V. también
sobre esta idea Carré de Malberg, Contribution [....], op. cit, Volumen 2, pp. 290-299; V. también sobre
este tema Michoud, La personnalité [...], op. cit., p. 139; V. finalmente Duguit, Traité [...], op. cit., Tomo 2,
pp. 563-567).

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

La semidescentralización permite superar los límites de las administraciones


descentralizadas o federadas. Las administraciones semidescentralizadas no son
ciertamente las más extendidas dentro del aparato administrativo del Estado. Sin
embargo, están involucrados en cuestiones simbólicas que se identifican con las
particularidades religiosas o tradicionales de ciertas poblaciones. Así pues, la
semidescentralización se refiere a menudo a la administración de justicia, como
ocurre en Canadá68 o el Líbano.69
En otros casos, se refiere a la administración cercana al de la justicia. Este
es el caso, por ejemplo, de Camerún70 o Francia.71 La semidescentralización tiende
a una integración plena de los poderes religiosos y tradicionales en el poder del
Estado. Dicha integración presupone que todos los agentes semidescentralizados
son agentes estatales. Esto es bastante esperado por los agentes que realizan
sus funciones dentro de los órganos componentes centralizados y expresan la
voluntad inicial del Estado. Esto sigue siendo así en el caso de los agentes que
desempeñan sus funciones en órganos componentes no centralizados. También
contribuyen a la formación de la voluntad final del Estado. Por lo tanto, son posibles
dos configuraciones:

68
Las comunidades aborígenes canadienses tienen jurisdicción jurisdiccional (V. para una visión general
John Borrows, Canada’s Indegenous Constitution, Toronto: University of Toronto Press, 2010, incluidas
las págs. 116 a 124) que se ocupa de conciliar el derecho positivo canadiense con el derecho tradicional
aborigen (V. Corte Suprema de Canadá, 31 de enero de 1973, Calder v. Attorney-General of British
Colombia, [1973] 313 SCR).
69
La Constitución libanesa establece en su preámbulo que “ la supresión del confesionalismo político es
un objetivo nacional esencial ”. Sin embargo, las comunidades religiosas siguen estando incluidas en
el funcionamiento del poder judicial del Estado libanés. Por ejemplo, los líderes de las comunidades
religiosas tienen derecho a dirigirse al Consejo Constitucional para todos los asuntos que tengan un
impacto en “ el estatus personal, la libertad de conciencia, el ejercicio de cultos religiosos y la libertad de
educación religiosa ”(Constitución, Artículo 19).
70
Los jefes tradicionales tienen un papel de mediación social dentro de la población que administran
(¿V. Jean-Claude Barbier, ”Mais qui est le chef? Esquisse de la Chefferie Coutumière”, in Journal of Legal
Pluralism, Vol. 25–26, 1987, pp. 328–334). Su poder se basa tanto en el reconocimiento del Estado
como en la naturaleza tradicional de su función (V. Charles Nach Mback, ”La chefferie traditionnelle au
Cameroun: ambiguïtés juridiques et dérives juridiques”, in Africa development, Vol. XXV, n º 3–4, 2000,
pp. 113–115).
71
El papel de los cadíes mahoreses se redujo significativamente con la ordenanza del 3 de junio de 2010.
En efecto, el artículo 16 de esta ordenanza convierte el estatuto personal de Mahorai en un “ cascarón
vacío ”al eliminar las principales fuentes de este estatuto, en particular debido a una contradicción con
los derechos fundamentales que tienen valor jurídico en Francia (V. Amir Ali, L’assimilation juridique
du statut personnel mahorais, Tesis defendida en la universidad de Aix-Marsella, 2016, 139-144).
El mantenimiento del estatus personal es, por lo tanto, principalmente “ símbolo ”. (Ibíd., especialmente
págs. 443 a 445). Por lo tanto, la oficina de los cadíes ha sido destruida y su papel se ha reducido
drásticamente. Sin embargo, conservan sus competencias, en particular en el ámbito de la mediación (V.
el acuerdo sobre el futuro de Mayotte, 27 de junio de 2000, artículo 8). Ahmed Laoura señala que aún hoy
en día actúan “concertadamente”con jueces civiles francés (en La construction d’un système juridique,
La confrontation de la coutume et de la loi à Mayotte, Tesis defendida en la universidad de Estrasburgo,
2015, pp. 206-210).

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 47
Adrien Monat

1. Es probable que estén directamente vinculadas a la administración del Estado.


En primera instancia, esta vinculación puede tener lugar dentro de una estructura
creada ex nihilo por el Estado a nivel no centralizado. En cambio, este patrón no
aparece en Camerún, Canadá, Francia o Líbano. Entonces, la conexión se produce
potencialmente dentro de una estructura preexistente a nivel no centralizado en
relación con la administración del Estado. Tal fue el caso, por ejemplo, en Camerún
antes de 1980 de manera informal, y antes de 1996 de manera formal.72 Los agentes
semidescentralizados siempre actúan en nombre del Estado en esta configuración.
2. Lo más sorprendente es la probabilidad de que los agentes semidescentralizados
estén vinculados a una persona jurídica descentralizada o federada. Siempre parecen
actuar en nombre de la administración descentralizada o federada a la que están
adscritos. Sin embargo, se caracterizan por la duplicación funcional. Actúan en
nombre de la persona jurídica descentralizada o federada o en nombre del Estado.
En primer lugar, los agentes semidescentralizados están potencialmente vinculados a
estructuras creadas ex nihilo por el Estado. Este es el caso de los jefes de las bandas
aborígenes canadienses.73 En segundo lugar, los agentes semidescentralizados
pueden estar vinculados a estructuras preexistentes a nivel no centralizado. Este
es el caso de los jefes tradicionales de Camerún,74 los cadíes mahoreses75 y los
líderes de las comunidades religiosas libanesas.76
Varios modos de semidescentralización son posibles. Por lo tanto, este sistema
está potencialmente adaptado a una multitud de poblaciones que respetan el poder
religioso o tradicional. Además, la semidescentralización constituye una segunda
paradoja: la administración es a la vez pluralista y centrada en el Estado. Por un
lado, la administración tiene en cuenta la voluntad de las poblaciones de respetar
un poder religioso o tradicional, aceptando una forma de pluralismo jurídico. Por otra
parte, solamente los órganos del Estado dirigen la administración de las poblaciones
a las que se dirigen. Esta paradoja contribuye a la preservación del poder estatal.

72
Este fue el caso, por ejemplo, de los dirigentes tradicionales cameruneses antes de su integración en
las instituciones regionales en 1996 (V. Constitución del Camerún, artículo 57) y del reconocimiento
informal de la personalidad jurídica de los jefes tradicionales (V. Tribunal Supremo del Camerún, Sala de
lo Contencioso-Administrativo, 25 de septiembre de 1980, Collectivité Déido c/État du Cameroun).
73
Jean Leclair, “Le fédéralisme : un terreau fertile pour gérer un monde incertain”, en Dir. Ghislain Otis y
Martin Papillon, Fédéralisme (...), op. cit., pp. 39-49.
74
V. sobre la integración de los líderes tradicionales en las regiones, artículo 57 de la Constitución del
Camerún; V. sobre la integración de los líderes tradicionales en los cacicazgos tradicionales como
entidades jurídicas; V. sobre la integración de los líderes tradicionales en los cacicazgos tradicionales
como entidades jurídicas. Tribunal Supremo del Camerún, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 30 de
noviembre de 1995, 30 noviembre 1995, Collectivité Tagne Sobgui c/État du Cameroun.
75
V. Ahmed Laoura, La construction (....), op. cit., pp. 161-170.
76
V. Georges Corm, Le Liban contemporain, París: La découverte, 2005, en particular págs. 11-16.

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3 Preservación del poder del Estado mediante la


semidescentralización
La semidescentralización contribuye a la eficacia de las decisiones de la
administración estatal sobre las poblaciones que respetan el poder religioso o
tradicional. En efecto, permite la integración de objetos jurídicos singulares que
simbolizan estos mismos poderes dentro de la administración del Estado. Es gracias
a esta integración que la administración estatal parece evolucionar hacia una nueva
y mejor configuración en la perspectiva de la gente a la que manda.77 Esta regla
informal se puede observar en dos tipos de situaciones:
1. La semidescentralización se refiere, por ejemplo, a objetos jurídicos
importantes en la salida de un período colonial. Los Estados se encuentran entonces
en una posición delicada entre el deseo de escapar de la dominación colonial y el
deseo de mantener las estructuras administrativas que se consideran necesarias
para el funcionamiento eficaz del Estado. Esta observación es bastante esperada en
los antiguos Estados colonizadores como Canadá en relación con las comunidades
indígenas78 y Francia en relación con la población mahoranesa.79 Esta observación
también es válida en los antiguos Estados colonizados como Camerún, 80 que
están atrapados entre la influencia de los conceptos de la doctrina administrativa
occidental y el deseo de preservar las categorías jurídicas que prevalecían antes
de la colonización.
2. La semidescentralización puede afectar a objetos jurídicos importantes
después de una guerra civil. En el Líbano, la buena comprensión de las comunidades
religiosas dentro del Estado implica la aceptación generalizada del poder del Estado
por parte de la población. Lo cual, es una de las condiciones necesarias para
garantizar la pacificación del território.81

77
Bertrand Faure juzga en el sentido de que la semidescentralización “ busca dar cuenta de las perturbaciones
infligidas a la pureza de la idea de descentralización por la práctica histórica de un sistema de cualquier
poder del Estado que lucha por ser limitado ”. (V. en Droit des collectivités territoriales, París: Dalloz, 2016,
pág. 4).
78
V. en particular Norbert Rouland, “Les colonisations juridiques de l’Arctique à l’Afrique noire”, en Journal
of legal pluralism, Vol. 29, 1990, en particular págs. 65-68.
79
V. para obtener información detallada sobre la transición del gobierno colonial de las Comoras a
la departamentalización de Mayotte V. Asskani Moussa, Départementalisation, décentralisation et
perspectives d’évolution institutionnelle de Mayotte, Tesis defendida en la Universidad de Auvernia, 2015,
pp. 167-193.
80
V. Victor Emmanuel Bokalli, “La coutume, source de droit au Cameroun ”, en Revue générale de droit, Vol.
28, No. 1, 1997, pp. 39-40.
81
El Acuerdo de Taëf establecía así que el derecho de acceso al Consejo Constitucional para los líderes de
las comunidades religiosas se estableció “con el fin de garantizar el principio de compatibilidad entre la
religión y el Estado ”, esta compatibilidad tenía por objeto establecer una armonía social y mínima en suelo
libanés (V. Georges Corm, Le Liban [....], op. cit., en particular p. 11; pp. 199-204 y pp. 214-215).

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Adrien Monat

En consecuencia, la semidescentralización predispone a las personas que


respetan el poder religioso o tradicional a respetar las decisiones tomadas por
la administración.82 Además, el Estado es responsable de la totalidad de la
acción administrativa. De hecho, los poderes religiosos o tradicionales no gozan
de independencia orgánica del Estado. Les resulta difícil expresar una voluntad
totalmente independiente de la del Estado. Es por esto que la semidescentralización
reduce la probabilidad de disensión entre el Estado y las poblaciones respecto al
poder religioso o tradicional. La probabilidad de su secesión es particularmente
baja. Sin embargo, tales disensiones, o incluso la secesión, siguen siendo posibles.
El retorno a un orden estatal estable requeriría probablemente una centralización
de los poderes en el ámbito del Estado. Este movimiento de competencias sería
relativamente fácil de lograr en el contexto de la semidescentralización. En efecto,
esto no equivaldría a cambiar la persona jurídica que dirige la administración de las
poblaciones en cuestión. Sería simplemente una modificación de los procedimientos
para expresar la voluntad del Estado. En resumen, la semidescentralización permite
preservar el poder del Estado83 poniendo a prueba la libertad política de los individuos
para aplicarla.

III La libertad política frente a la semidescentralización


La semidescentralización puede socavar las condiciones para el ejercicio
de la libertad política por parte de las personas que respetan el poder religioso o
tradicional. Empero, estos ataques a la libertad política no son inevitables. Las
administraciones semidescentralizadas no aniquilan la libertad intrínsecamente.
Los casos de Camerún, Canadá, Francia y Líbano serán útiles para ilustrar este
planteamiento.

82
Laurent Depussay explica que las asimetrías institucionales de que disfrutan ciertas poblaciones
contribuyen a fortalecer la unidad del Estado. Parece, sin embargo, que el fortalecimiento se encuentra
más en la representación que en la concretización orgánica de la unidad del Estado (V. “L’unité étatique
au moyen des asymétries institutionnelles”, en Revue française d’administration publique, Vol. 121-122,
No. 1, 2007, notablemente pp. 47-48).
83
Está en consonancia con la antigua visión de la separación de poderes (V. sobre esta idea Polibio,
Historias [VI.2.7-9], Cambridge y Londres : Harvard University Press et Heinemann, Loeb Classical Library,
1979, Vol. 3, pp. 270-289 ; V. también Tácito, Anales [IV.33], Londres : MacMillan, 1882, pp. 175-176 ;
V. finalmente, en menor medida, Dionisio de Halicarnaso, Antigüedades romanas [VII.7.7-9]), Cambridge y
Londres : Harvard University Press et Heinemann, Loeb Classical Library, 1939, Vol. 4, pp. 165-168.

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

1 La representación de las poblaciones que


respetan el poder religioso o tradicional frente a la
semidescentralización
Un órgano componente no centralizado representa a una población especial
que respeta el poder tradicional o religioso.84 Además, un órgano componente
centralizado representa a toda la población del Estado.85 La semidescentralización
establece un sistema de doble representación. De hecho, los individuos están
representados tanto como miembros de una población específica y como miembros
de la población en general. La semidescentralización genera así un temperamento
en la unidad del modo de representación dentro de la administración del Estado.86
El Estado reconoce a las poblaciones a las que se dirige de manera fija. Sin
embargo, en la práctica pueden cambiar mucho. Como resultado puede surgir
una brecha entre las particularidades religiosas o tradicionales reconocidas
por el Estado y su realidad fáctica y objetiva. Siempre que las personas sean
asimiladas a poblaciones mal definidas por el Estado, estarán mal representadas.
Esta tergiversación constituye potencialmente un bloqueo de identidad. De
hecho, los individuos continuarán obedeciendo a una administración que incluye

84
Louis Marin explicó que la representación pone fuerza en los signos y por otro lado significa fuerza en
el discurso de la ley. Esto significa que la representación sustituye al acto externo cuando una fuerza
manifiesta, los signos de la fuerza que no necesitan ser vistos para que la fuerza sea creída ”(en Politiques
de la représentation, París: Kimé, 2005, pág. 74). La semidescentralización pone la fuerza de los poderes
tradicionales y religiosos en los signos utilizados por el Estado al instalarlos dentro de su administración.
Se podría argumentar que se trata simplemente de una representatividad de poblaciones que respetan el
poder religioso o tradicional dentro de la administración del Estado. Sin embargo, la representación aquí
mencionada no se refiere a la composición de los órganos no centralizados. Se establece a nivel de la
estructura de estos órganos y, por lo tanto, está intrínsecamente interesada en la representación de las
poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional.
85
Se ha visto que el órgano componente centralizado expresa la voluntad inicial y provisional del Estado,
que el órgano componente no centralizado expresa la de las poblaciones religiosas o tradicionales, y
que el órgano compuesto expresa la voluntad final y definitiva del Estado. Sin embargo, la voluntad del
Estado es la del soberano. En un Estado democrático, el titular de la soberanía se define a través de una
abstracción, el Pueblo o la Nación, que conceptualmente capta el “En-Masse”para utilizar las palabras de
Walt Whitman, capta a todos aquellos individuos considerados dignos de participar en un destino político y
común implementado por el Estado. En un Estado democrático, el órgano constitutivo centralizado expresa
así la voluntad inicial y provisional de la Nación, del Pueblo o de cualquier otro concepto equivalente.
El órgano componente no centralizado siempre expresa la voluntad de una población religiosa o tradicional.
El órgano compuesto expresa la voluntad final de la Nación, del Pueblo o de un otro concepto equivalente.
La pluralidad de conceptos utilizados para designar al titular de la soberanía en un estado democrático
lleva a una preferencia por designar de “toda la población”o “población global”para designar lo que el
órgano centralizado representa in abstracto.
86
La expresión “ unidad del modo de representación”es tomada de Pierre Brunet (en Vouloir pour la nation.
Le concept de représentation dans la théorie de l’État, París et Bruselas: LGDJ et Bruylant, 2004). Señala
por otra parte que la representación de la unidad de la Nación se ha construido históricamente, como
durante la Revolución Francesa, contra la representación local (Ibid., págs. 152-163). En el caso de la
semidescentralización, como los individuos están siempre representados como miembros de la población
total del Estado, esta unidad no se logra plenamente. Además, la representación tradicional o religiosa se
añade a la representación global. No lo altera. La doble representación constituye así un temperamento
consecuente a la unidad del modo de representación dentro de la administración, pero no del aniquilador.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 51
Adrien Monat

características que no corresponden a su verdadera identidad. De este modo, la


semidescentralización puede socavar la libertad política de las personas en dos
situaciones:
1. Es probable que una administración semidescentralizada sea inadecuada
en sí misma para ciertas poblaciones. Esas violaciones del ejercicio de la libertad
política se observan en el Líbano respecto a la libertad religiosa de las personas87
y, en menor medida, en Camerún y sus normas tradicionales.88
2. Una mala representación de los individuos es inducida por una mala
comprensión de las poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional.
Este fenómeno es potencialmente inducido por una falta de vigilancia por parte del
Estado sobre la evolución de las personas. Esto puede dar lugar a lagunas entre
las particularidades reconocidas por la administración semidescentralizada y su
realidad. Tal falta de vigilancia estatal se ha observado en Canadá89 y Francia.90
La semidescentralización implica potencialmente una representación escasa
de las poblaciones que respetan el poder religioso o tradicional. Por lo tanto, puede
afectar a la libertad política de las personas que la componen. Estos ataques a
la libertad política pueden legitimar los movimientos secesionistas a los ojos de
una proporción sustancial de dichas poblaciones. Esto contrasta con el propósito
primordial de la semidescentralización: preservar el poder del Estado. Como resultado,

87
Un individuo que no tiene fe religiosa o que no está dispuesto a seguir los mandamientos de un dogma
religioso no puede, o con gran dificultad, excluirse del principio de la representación dual. El artículo 24
de la Constitución establece que los escaños parlamentarios son iguales entre cristianos y musulmanes
y proporcionalmente entre las comunidades de cada una de estas dos categorías, así como entre las
regiones.
88
Charles Nach Mback explica que la concepción territorial de los cacicazgos tradicionales del Camerún
prevista en el Decreto Nº 77/245 alienta a todas las personas que residen en un territorio a someterse a
la tradición específica de una población específica. Sin embargo, mientras que la mayoría de los individuos
que residen en este territorio pertenecen a esta población, otros no lo hacen, particularmente en las
grandes ciudades, como Douala, donde hay un éxodo rural significativo y personas de orígenes diversos
(V. in Démocratisation et décentralisation, París: Karthala, 2003, pp. 305-314). Por lo tanto, algunas
personas están representadas por ley como miembros de una población a la que en realidad no pertenecen.
Se podría argumentar que la administración de los cacicazgos tradicionales podría transformarse de la
semidescentralización del territorio a la semidescentralización material y desterritorializada. Cada individuo
respetaría entonces las reglas del cacicazgo tradicional al que pertenece, independientemente de dónde
resida. Sin embargo, parece que un sistema de este tipo sería extremadamente difícil o incluso imposible
de establecer en la práctica. De hecho, el poder de la administración tradicional se diluiría e ineficaz en
las ciudades donde los individuos pertenecen a varios cacicazgos.
89
En Canadá, algunos han criticado la forma jurídica de los acuerdos por los que el Estado canadiense
negocia el estatuto de las comunidades aborígenes con ellas (V., por ejemplo, Isabelle Schulte-Tenckhoff,
“ Peuple autochtone: penser le dilemme fondateur de l’État néo-européen ”, en dir. Natacha Gagné,
Thibault Martin y Marie Salaün, Autochtones vus de France et du Québec, Quebec: Presses universitaires
de l’Université Laval, 2009.
90
En Francia, algunos explican que la departamentalización de Mayotte, y la reducción del papel de los
cadíes que la acompañaban, se llevó a cabo de manera excesivamente rápida (V. Sophie Blanchy e Yves
Moatti, “Le statut civil de droit local à Mayotte: Une imposture?” ”, en Droit et société, Vol. 80, 2012, pp.
117-139). Entre otras críticas, se trataba, por tanto, de una crítica a la construcción de administraciones
indígenas descentralizada y semidescentralizadas.

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

son relativamente extraños en la práctica. La fluctuación de los procedimientos


semidescentralizados también conlleva el riesgo de infringir la libertad política de
los individuos.

2 La fluctuación de los procedimientos de decisión


semidescentralizados
Las administraciones semidescentralizadas se basan en un principio de
codecisión dentro de los órganos compuestos, ese decir, un principio de esa
decisión común entre los órganos componentes centralizados y no centralizados.
Este principio puede ser igualitario o desigual entre los órganos componentes.
El principio igualitario es, en teoría, el que se aplica a todas las administraciones
semidescentralizadas. En principio, será el resultado de una negociación entre los dos
tipos de órganos, centralizados y no centralizados, que la componen. Ciertamente,
la codecisión igualitaria es difícil de prever en cualquier ocasión. Es una fuente de
posibles obstáculos administrativos. Ocurre, por ejemplo, en caso de desacuerdos
insolubles entre los órganos componentes, centralizados y no centralizados.
La codecisión desigual está demostrando ser una forma de garantizar el
funcionamiento eficaz de las administraciones semidescentralizadas. De hecho,
uno de los dos órganos que lo componen decide la controversia. Es probable que
estas desigualdades estén a favor del órgano componente centralizado y, con
menor frecuencia, a favor del órgano componente no centralizado. Por excepción,
la semidescentralización consiste materialmente en una decisión unilateral. En
Camerún91 y Francia,92 los órganos centralizados siempre tienen prioridad sobre
los órganos no centralizados en caso de desacuerdo. En Canadá, los desacuerdos
son resueltos por órganos centralizados o no centralizados. Esto depende de las
comunidades indígenas y de los asuntos en los que la administración debe tomar
decisiones.93 En el Líbano, los órganos centralizados tienen la última palabra desde
un punto de vista estrictamente jurídico. Sin embargo, los órganos no centralizados
suelen tener la última palabra en la práctica.94 Parece que los procesos de decisión
semidescentralizados fluctúan. Esta fluctuación tiene un impacto en el ejercicio de
la libertad política en dos situaciones:

91
V. el artículo 26 de la Ordenanza Nº 72/4; V. también el artículo 1 de la Ley Nº 89/19; V. finalmente el
Tribunal Supremo, 23 de abril de 1963, Penant; V. también sobre este punto Prosper Nkou Mvondo,
“ La justice parallèle au Cameroun: la réponse des populations camerounaises à la crise de la Justice de
l’État ”, en Droit et société, Vol. 51-52, Nº 1, 2002, págs. 369-382.
92
Ahmed Laoura, La construction (...), en particular pp. 204-215.
93
V. en particular Ghislain Otis, “ Territorialité, personnalité et gouvernance autochtone”, en Les Cahiers de
droit, Vol. 47, No. 4, 2006, pp. 783-814.
94
V. Georges Corm, Le Liban (...), op. cit., pp. 319-323.

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Adrien Monat

1. Los procesos de decisión semidescentralizados fluctúan entre codecisiones


igualitarias, en principio, y desiguales, para resolver los desacuerdos entre los órganos
centralizados y no centralizados. Por lo tanto, los individuos no están protegidos
por un procedimiento decisorio estable y de fácil comprensión. Este es un principio
particularmente importante dentro de una administración para preservar la libertad
política de las personas. En efecto, este mismo principio tiene por objeto preservar
cualquier intervención arbitraria de la administración. Como resultado, la fluctuación
de los procedimientos semidescentralizados de decisión afecta potencialmente el
ejercicio de la libertad política de los individuos.
2. Los órganos no centralizados flexionan las decisiones de la administración
para preservar las particularidades de la población que representan, cuando, en caso
de desacuerdo, se imponen a los órganos centralizados. En la situación opuesta, los
órganos centralizados eliminan las decisiones de estas mismas particularidades.95
Desde un punto de vista formal, se trata siempre de decisiones adoptadas por el
órgano compuesto, es decir, por el Estado. Desde un punto de vista material, el
contenido de las decisiones fluctúa según la voluntad de los órganos componentes,
centralizados o no centralizados. Una vez más, los individuos parecen mal protegidos
por un proceso de decisión semidescentralizado estable y fácil de entender. Como
antes se mencionó, la fluctuación de los procesos de decisión semidescentralizados
afecta potencialmente el ejercicio de la libertad política de los individuos.

3 La autonomía de las poblaciones en el respeto del poder


religioso o tradicional frente a la semidescentralización
Las personas pertenecientes a poblaciones sujetas a una administración
semidescentralizada participan doblemente en la toma de decisiones porque están
doblemente representadas. El órgano compuesto se revela como el instrumento
de una doble participación de estos mismos individuos.96

95
La fluctuación de los procesos de decisión semidescentralizados es aún más problemática cuando el órgano
componente centralizado tiene la última palabra. Si este órgano distancia excesivamente las decisiones
de la administración de las particularidades de la población religiosa o tradicional, distancia al mismo
tiempo el órgano compuesto por su función de “coordinación-articulación”. (V. supra nota 39). En efecto,
el órgano componente centralizado, y la población global que representa, dominará al órgano componente
no centralizado, y a la población específica que representa. Tal dominación conduciría en última instancia
al resentimiento entre poblaciones específicas contra las administraciones semidescentralizadas. Tal
resentimiento predispondría a la ocurrencia de insurrecciones, o al menos a actos de desobediencia a
las decisiones tomadas por las administraciones semidescentralizadas. Tales eventos ciertamente no
contribuirían a la preservación del poder del Estado. Al parecer, la fluctuación de los procedimientos
de decisión semidescentralizados puede llevar a las administraciones semidescentralizadas a la meta
opuesta a la que se supone que deben alcanzar.
96
A este respecto, la semidescentralización está en consonancia con la noción de democracia administrativa.
El objetivo es transponer los principios normalmente asociados a la democracia representativa a los órganos
de la administración del Estado. Estos atractivos democráticos se distinguen más por la legitimidad que
ofrecen a las administraciones semidescentralizadas que por la coherencia y la claridad en la realización

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

Desde la perspectiva de Jean-Jacques Rousseau, la libertad política de un


individuo reside en obedecer únicamente las normas que él o ella ha consentido.
En este sentido, René Capitant explicó que, dentro de un régimen democrático, las
normas legales son legítimas “en la medida en que estas obligaciones jurídicas
son autónomas, es decir, libremente consentidas por la persona en la que se
basan”.97 Este consentimiento será ineficaz si la representación de los individuos
de una población particular se diluye en su representación como miembros de la
población general. Las formas tradicionales o religiosas de poder observadas aquí
podrían ser absorbidas o, aún aniquiladas, dentro de la administración del Estado.
Los individuos no tendrían entonces la libertad de elegir las normas que obedecen.
Es decir, la semidescentralización puede socavar la libertad política de los individuos
que pertenecen a las poblaciones aquí observadas.
Más concretamente, el riesgo de violación de la libertad política de las personas
es proporcional a la participación de órganos no centralizados en los procesos de
decisión semidescentralizados:
1. Este riesgo es menor si los procesos de decisión son desiguales a favor
de los órganos no centralizados. Estos últimos podrán imponer su voluntad a los
órganos centralizados si consideran que una decisión afecta los intereses de la
población a la que representan. Las personas que pertenecen a las poblaciones a
las que se hace referencia en el presente documento consentirán plenamente las
normas que deben seguir. Su libertad política no se verá comprometida.
2. El riesgo de infringir la libertad política de las personas es relativamente
bajo si los procedimientos decisorios son igualitarios entre los dos órganos que lo
componen. En este caso, el órgano componente no centralizado siempre expresa

del fenómeno democrático (V. sobre este punto Bruno Daugeron, “La démocratie administrative dans
la théorie du droit public: retour sur la naissance d’un concept”, en Revue française d’administration
publique, Vol. 137-138, nº 1, 2011, en particular pp. 32-37). Hay varias críticas a la asimilación de la
semidescentralización en una forma de democratización. En primer lugar, los agentes no centralizados
y, a fortiori, los agentes centralizados, no son necesariamente electos. Sin duda, su condición de
representantes no es cuestionable por el argumento de un método no electivo de nombramiento. Sin
embargo, la elección y la representación están vinculadas en las mentalidades políticas contemporáneas
(V. Bruno Daugeron, La notion d’élection en droit constitutionnel, París: Dalloz, 2011, especialmente
págs. 22-31). La contingencia de la elección en el nombramiento de agentes semidescentralizados
dificulta que los individuos pertenecientes a poblaciones sometidas a tales administraciones perciban
democráticamente los órganos que las componen, tanto centralizados como no centralizados. Entonces,
como señala Denis Baranger, “ la representación es ante todo una forma de animar a los órganos del
Estado capaces de expresar la voluntad soberana ”(V. Le droit constitutionnel, París: PUF, 2017, p. 84).
Los aspectos democráticos parecen ser anecdóticos desde esta perspectiva. De hecho, un Estado no
democrático podría establecer administraciones semidescentralizadas. El verdadero objetivo, o en su
defecto, el primero objetivo de la semidescentralización, es preservar el poder del Estado sobre las
poblaciones y territorios potencialmente desobedientes. Por último, solo el órgano compuesto es un
órgano del Estado. El órgano componente no centralizado, en el que se basa el acercamiento de la
semidescentralización a la democracia administrativa, es solo una de las estructuras internas de este
órgano compuesto. Por lo tanto, el marco de la democracia administrativa es limitado.
97
V. René Capitant, “ Fédéralisme et démocratie ”, en Jus Politicum, Vol. 16, 2016, p. 213.

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su apoyo a las decisiones tomadas por la administración. Desde un punto de vista


material, un procedimiento igualitario de toma de decisiones es una negociación entre
los órganos que lo componen. En cierto modo, una negociación requiere un equilibrio
de poder entre las partes para tener éxito. En la práctica, el órgano componente
centralizado suele ser más influyente que el órgano no centralizado. Como
resultado, la participación de esta última en las decisiones de una administración
semidescentralizada se verá reducida. Esto puede observarse en la designación de
agentes no radicados en Canadá.98 Lo mismo ocurre en Francia99 y en el Líbano.100
Los individuos que pertenecen a las poblaciones aquí observadas consentirán en
parte las reglas que deben seguir. Por lo tanto, es posible que su libertad política
se vea afectada en parte por la semidescentralización.
3. El riesgo de infringir la libertad política de las personas es mayor si los
procesos decisorios son desiguales a favor del órgano componente centralizado.
La voluntad de los órganos no centralizados se tendrá muy poco en cuenta en la
decisión final adoptada por la administración semidescentralizada. Como resultado,
la participación de los individuos como miembros de una población particular
será prácticamente inexistente y el riesgo de violación de su libertad política será
mayor. Esto se observa respecto al nombramiento de agentes no centralizados en
Camerún.101
La semidescentralización es un tipo de administración que ofrece un marco
orgánico para las decisiones de la administración estatal dirigidas a poblaciones que
respetan el poder religioso o tradicional. Por un lado, preserva intrínsecamente el
poder del Estado sobre estas poblaciones. Por otra parte, puede infringir la libertad
política de los individuos que pertenecen a estas poblaciones. No obstante, todas
las decisiones adoptadas por órganos semidescentralizados son sujetas al mismo
control judicial que los demás actos administrativos emitidos por el Estado. Este
es el caso de Camerún,102 Canadá,103 Francia104 y Líbano.105 Por lo tanto, no se

98
V. en particular John Borrows, Recovering Canada: The Resurgence of Indegenous Law, Toronto: University
of Toronto Press, 2017, pp. 13-28.
99
Ahmed Laoura, La construction (...), op. cit., en particular págs. 219-233. V. sobre el sistema en vigor
antes de las reformas de 2010 Jean-Baptiste Flori, “L’organisation de la Justice de Mayotte”, in dir.
Olivier Gohin et Pierre Maurice, Mayotte, Saint-Denis: Publications de l’Université de la Réunion, 1992,
pp. 202-204.
100
V. Georges Corm, Le Liban (...), op. cit., pp. 11-16.
101
V. supra nota 91; V. también Victor Emmanuel Bokalli, “La coutume, source de droit au Cameroun”,
art. cit., pp. 49-52 y pp. 61-62; V. finalmente Maurice Kamto, “ Une justice entre tradition et modernité ”,
in Afrique contemporaine, Vol. especial, 1990, pp. 57-64.
102
V. Decreto Nº 77/245, artículos 28-30.
103
V. por ejemplo, René Morin, “La Cour suprême du Canada et la cause autochtone: l’histoire du banc des
accusés”, in XVIIIème Conférence des juristes de l’État, 2009, pp. 397-400, URL: http://bit.ly/2AdGwyI.
104
V. Asskani Moussa, Départementalisation, décentralisation et perspectives d’évolution institutionnelle de
Mayotte, Tesis defendida en la Universidad de Auvernia, 2015, pp. 209-214.
105
V., en particular, el artículo 19 de la Constitución.

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Oportunidades y desafíos de la noción de semidescentralización...

justificaría una mayor desconfianza en las administraciones semidescentralizadas


en contraste con otras administraciones estatales. Aquí, como en otras partes,
el poder jurisdiccional todavía detiene el poder administrativo; y las lecciones de
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A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 33-61, out./dez. 2019 61
DOI: 10.21056/aec.v19i78.1187

The constitutionality of the early


prorogation of the public service
concessions

Da constitucionalidade da prorrogação
antecipada das concessões de serviço
público

Odone Sanguiné*
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Brasil)
odonesang@hotmail.com

Felipe Montenegro Viviani Guimarães**


Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (Brasil)
felipemvg@hotmail.com

Recebido/Received: 24.08.2019 / August 24th, 2019


Aprovado/Approved: 22.12.2019 / December 22nd, 2019

Abstract: This article deals with the early prorogation of the public service concessions. It is justified,
among other reasons, because the early prorogation of numerous concessions was recently authorized


Como citar este artigo/How to cite this article: SANGUINÉ, Odone; GUIMARÃES, Felipe Montenegro Viviani.
The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019. DOI: 10.21056/
aec.v19i78.1187.
* Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Porto Alegre-
RS, Brasil). Pós-doutor em Direito pela Washington University School of Law in Saint Louis e pela Universiteit
Utrecht. Doutor em Direito pela Universitat Autònoma de Barcelona. Desembargador aposentado do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Consultor e Advogado. E-mail: odonesang@hotmail.
com.
** Doutorando em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (São Paulo-SP, Brasil). Mestre
em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Especialista em Direito pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Consultor e Advogado. E-mail: felipemvg@hotmail.com.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 63
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

in Brazil by several normative acts, so that the theoretical and practical interest for the theme really is
very great at this moment in our country. Therefore, the purpose of this article is to verify whether the
early prorogation is or is not compatible with the Brazilian Constitution. And the research hypothesis is
that this species of prorogation is constitutional. The method of approach of the theme is the deductive,
and the research method, the bibliographic. Finally, the main conclusion of this article is that the
early prorogation of the public service concessions is compatible with the Brazilian Constitution, which
confirms the research hypothesis.
Keywords: Administrative law. Public service. Concession. Early prorogation. Constitutionality.

Resumo: Este artigo trata da prorrogação antecipada das concessões de serviço público. Ele justifica-
se, dentre outras razões, porque a prorrogação antecipada de inúmeras concessões foi autorizada
recentemente no Brasil por diversos atos normativos, de modo que o interesse teórico e prático pelo
tema realmente é muito grande neste momento em nosso País. Assim sendo, o objetivo deste artigo
é verificar se a prorrogação antecipada é, ou não, compatível com a Constituição da República. E a
hipótese de pesquisa é que essa espécie de prorrogação é constitucional. O método de abordagem do
tema é o dedutivo, e o método de pesquisa, o bibliográfico. Por fim, a principal conclusão deste artigo
é que a prorrogação antecipada das concessões de serviço público é compatível com a Constituição
da República, o que confirma a hipótese de pesquisa.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Serviço público. Concessão. Prorrogação antecipada.


Constitucionalidade.

Contents: 1 Introduction – 2 Species of prorogation – 3 Constitutionality of the early prorogation –


4 Conclusion – References

1 Introduction
In the present article, we will analyze the prorogation of public service
concessions, more specifically the so-called “early prorogation” of these concessions.
The referred analysis is justified for many reasons. Firstly, because the early
prorogation of numerous concessions was recently authorized in Brazil by several
normative acts, so that the theoretical and practical interest for the theme really is
very great at this moment in our country. Secondly, because the early prorogation
of public service concessions is a major issue, which affects the lives of thousands
of users, in general for many years, deserving, thus, an accurate study. And thirdly,
because there are only a few articles dealing specifically with the early prorogation
of public service concessions, reason why the present work will contribute to the
deepening of scientific knowledge about this institute of Administrative law.
Therefore, the purpose of this article is to verify whether the early prorogation
is or is not compatible with the Brazilian Constitution. And the research hypothesis
is that this species of prorogation is constitutional.
The method of approach of the theme is the deductive, and the research
method, the bibliographic, based on the interpretation of the various legal norms
(constitutional and infraconstitutional) that regulate early prorogation in Brazil, in
the light of jurisprudence and doctrine.

64 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019
The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

Finally, the present article is basically divided into four sections, considering
this introduction. In the second, we will present the species of prorogation of public
service concessions, in order to determine the specific characteristics of the early
prorogation. In the third, we will verify the compatibility of this specie of prorogation
with the Brazilian Constitution. And, in the fourth, we will briefly expose our main
conclusions.

2 Species of prorogation
At constitutional level, the normative foundation of the legal institute of
prorogation of public service concessions lies in the Constitution of the Federative
Republic of Brazil of 1988 (CRFB/88), Art. 175, sole para., I, which states that the
law shall provide, among other matters, for the “prorogation” of these concessions;
verbis:

Article 175. It is incumbent upon the Government, as set forth by law,


to provide public utility services, either directly or by concession or
permission, which will always be through public bidding.
Sole paragraph. The law shall provide for:
I – the operating rules for the public service concession or permission
holding companies, the special nature of their contract and of the
prorogation thereof, as well as the conditions of forfeiture, control and
termination of the concession or permission; (our emphasis)

In the exercise of the aforementioned legislative competence, several ordinary


laws (general and sectoral) were edited regulating the prorogation of public service
concessions. Example: (i) Law No. 8.987/95 (Concession Law), Art. 18, XIV; 23,
XII; and 42, §§2nd and 3rd; (ii) Law No. 11.079/04 (Public-Private Partnerships Law),
Art. 3rd, caput and §1st; 5th, caput and I; and 11; (iii) Law No. 12.783/13 (Prorogation
Law of the Electric Sector), Art. 1st to 16th; 21, III; and 26; (iv) Law No. 12.815/13
(Port Sector Law), Art. 57, 62, 66 and 67; and (v) Law No. 13.448/17 (Prorogation
Law of the Road and Railroad Sectors), Art. 1st to 11th; 22; 24 to 27; 30; and 32.
The systematic interpretation of the various general and sectoral laws on the
subject allows us to conclude that the prorogation of public service concessions
– that is, the extension of their term of validity – can be basically classified into
three species; namely: (i) emergency prorogation; (ii) rebalancing prorogation; and
(iii) public interest prorogation, which is further subdivided into: (a) common
prorogation; and (b) early prorogation.1

Some sectoral laws use the expressions “contractual prorogation” and “early prorogation” to denominate
1

the subspecies of public interest prorogation. Example: Law No. 12.815/13, Art. 57. However, in our view,

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 65
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

Let us see, then, which are the specific characteristics of these species of
prorogation, especially of the last one.

2.1 Emergency prorogation


The emergency prorogation aims to ensure the continuity of the provision of
the public service granted. It is performed when, near the end of the concession,
the Granting Authority verifies that it does not have condition to directly provide the
public service nor enough time to carry out the public bidding for the new granting
of the activity. In this case, the concession is prorogated for the term necessary
for the Granting Authority to prepare itself to directly provide the public service or
to perform the public bidding for the new granting of the activity – in general, from
six to twenty-four months.
This specie of prorogation is provided, among others, in Law No. 13.448/17,
which states, in its Art. 32, that, if there is “study or bidding in progress”, and if there
is not “enough time for the bidding winner to assume the object of the contract”, the
Granting Authority can “extend, justifiably, the term of the contract by up to twenty
four months, so that there is no discontinuity in the service provision”.2
In this regard, it is noteworthy that the Jurisprudence has already recognized
the legitimacy of the emergency prorogation.
Indeed, in the judgment of ADI 118 MC/PR, the Full Court of the Federal
Supreme Court decided that, in order to guarantee the “continuity” of the public
service (of “passengers collective transport”), avoiding its “ex-abrupt” interruption,
the Granting Authority may prorogate, on a “precarious basis”, for a short period
(in general, for “six months, twelve months”), a “public service concession” which
has reached its “term”, until the end of the “bidding” for the new grant of the activity.
This is the main excerpt from the winning vote of Minister Paulo Brossard; verbis:

When a public service concession comes to an end, as a rule, the


service does not stop ex-abrupt, because the Administration, having
enough time, publishes the notices in advance, do the bidding or,
on a precarious basis, prorogate the concession for six months,
twelve months, exactly so that there is no solution of continuity in the
provision of public service. (our emphasis)

the expression “contractual prorogation” merits criticism. It is because both “non early prorogation” and
“early prorogation” extend a public service concession contract and may, therefore, be called “contractual
prorogation”. This is why, without ignoring the legal terminology (and, especially, without informing the
reader about it), we prefer to use, to designate the subspecies of public interest prorogation, the terms
“common prorogation” and “early prorogation”, which, in our judgment, denote more accurately its object.
2
See also: Law No. 12.783/13, Art. 9th.

66 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019
The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

And, in the judgment of the AgRg in AREsp 481.094/RJ, the Second Chamber
of the Superior Court of Justice decide that, in order to avoid the “interruption of
the provision of the transport public service”, “in complete affront to the principle
of the continuity”, the permission of public service may be prorogated for the period
necessary for the “completion of the bidding procedure” (in the concrete case, the
prorogation for “up to one year” was allowed), if, “due to the demobilization of the
State infrastructure”, it is verified the “impossibility of the public entity to directly
assume the provision of the referred service” at the end of the grant. This is the main
excerpt from the vote of the Rapporteur, Minister Mauro Campbell Marques; verbis:

4. It is noteworthy that the possible interruption of the provision of the


transport public service dealt with in the present demand, added to
the impossibility of the public entity to directly assume the provision
of the referred service, due to the demobilization of the State
infrastructure, prior to the conclusion of the bidding process, may lead
to the discontinuity of the services provided, in complete affront to the
principle of the continuity of essential public services. Thus, aiming
at the continuity of the public transport service and the interest of the
entire community, the realization of the bidding process on the term of
up to one year is authorized, regardless of the res judicata, when the
effects of the contracts in question will cease. (our emphasis)

Finally, the Doctrine also accepts the emergency prorogation of public service
concessions.
In fact, Antão de Morais3 teaches that emergency prorogation (whose “legal
basis” lies in the “principle of continuity of public service”) aims to put away the
“danger of abruptly ceasing a public service”, taking place in case of “urgent public
need”, configured when, at the end of the concession, “the Administration is not
in a position to provide, by itself or by others, the service”, which “obliges the
concessionaire to a reasonable prorogation, but with fair compensation”; lastly,
the author adds that the Granting Authority has “the power to coerce him [this is, the
concessionaire], if he refuses to continue the exploration”, being certain that “who
agrees to collaborate in a public service knows or must know that he runs that risk”.

MORAIS, Antão de. Serviço telefônico, expiração do prazo da concessão, fixação, fiscalização e revisão
3

de tarifas, taxa de expansão do serviço. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 49, p. 445-
464, jul./set. 1957. p. 447-457. See also: CÂMARA, Jacintho Arruda. O prazo nos contratos públicos.
In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Coord.). Tratado de Direito Administrativo: licitação e contratos
administrativos. v. 6, 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. p. 347; MELLO, Rafael Munhoz de.
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contratos administrativos: concepto, funciones y régimen en los contratos de obras y en los de gestión de
servicios públicos. 1. ed. Madrid: Montecorvo, 1988. p. 150-157.; GRECA, Alcides. Derecho y Ciencia de
la Administración Municipal. v. 3, 2. ed. Santa Fe: Universidad Nacional del Litoral, 1943. p. 221.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 67
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

2.2 Rebalancing prorogation


The rebalancing prorogation aims to recompose the initial relation between the
concessionaire’s charges and remuneration without raising the tariffs, reducing the
concessionaire’s obligations and/or compromising public resources. It is performed
in case of an economic-financial imbalance of the concession, caused by the
concretization of risk included in the concept of extraordinary alea (administrative or
economic), contractually attributed to the Granting Authority – namely, the unilateral
amendment of the contract, the factum principis, the fact of the Administration,
the unforeseen subjections and the act of God or force majeure. In this case, the
concession is prorogated for the term necessary for the full recomposition of the
grant’s initial economic-financial balance.
This specie of prorogation is provided, among others, in Decree No. 7.624/11,
which, by providing for the conditions for the exploitation of the airport public service
by the private initiative under concession, establishes, in its Art. 6th and 18, II, that
the granting period will be defined by the Granting Authority, “being prorogable only
once, for up to five years, for purposes of economic-financial rebalancing arising
from the concretization of risks not assumed by the concessionaire in the contract”.4
In this regard, it is worth mentioning that the Jurisprudence has already affirmed
the legality of the rebalancing prorogation.
In effect, in the judgment of RMS 1.835/DF, the Full Court of the Federal
Supreme Court decided that “it is not illegal the act of the Mayor who agreed with
the concessionaire of the exploitation of an amusement park the prorogation [of
the concession] for more three years, in exchange for the advantage of relocating
the park without any expenses to the City Hall”. This is the main excerpt from the
vote of the Rapporteur, Minister Mário Guimarães; verbis:

The explanation of the City Hall was cabal: it was operating in Quinta
da Bôa Vista, for over five years, an amusement park. The City Hall
needed the place to install the Zoo, transferred to that Quinta. It
entered into an agreement with the park owner, who moved to another
location on the same Quinta. However, since such a transfer would
incur expenses for the concessionaire, the agreement stated that the
concessionaire would have, as compensation for these expenses,
extended the concession for three more years.
That act did not result in any violation of the rights of the claimant,
seeking to participate of a hypothetical public bidding. (our emphasis)

See also: Resolution ANTAQ No. 3.220/14, Art. 14, III.


4

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

And, in the judgment of TC 021.919/2015-1, which responded to the


consultation made by the Chief Minister of the former Port Secretariat of the
Presidency of the Republic, raising doubts about the application of the institute of
rebalancing prorogation, the Plenary of the Court of Auditors of the Union stated
that the “economic-financial recomposition of the port lease agreements [that much
resemble public service subconcession contracts5] may be implemented, justifiably,
by extending the contractual term”. This is the main excerpt from the vote of the
Rapporteur, Minister Walton Alencar Rodrigues, contained in Judgment TCU No.
774/16-Plenary; verbis:

In conclusion, such economic-financial recomposition of the port


lease agreements may be implemented, justifiably, by extending
the contractual term, observing the statutory limits defined by the
legislator, which are, the prorogation for only one time, since it is
provided in the contract; the additional period should not be longer
than originally agreed. (our emphasis)

Lastly, the Doctrine also supports the rebalancing prorogation of public service
concessions.
In reality, Celso Antônio Bandeira de Mello6 affirms that the rebalancing
prorogation is intended to “maintain the balance of the concession contract” without,
however, “aggravate the users with the increase of the tariffs” nor “implicate any
burden for the Public Power” (or rather, for the “public purse”), being performed –
regardless of “permissive provision in law” and/or “in the bidding notice or contract” –
for sufficient time so that the concessionaire “can obtain, compensatorily, the
equivalent of what he would perceive in a shorter period of time, if the tariffs had
been readjusted”.

5
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras de. A nova regulação portuária. 1. ed.
Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 83-84 and 88.
6
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Consulta da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias
– ABCR. In: CARVALHO, André Castro (Org.). Contratos de concessão de rodovias: artigos, decisões e
pareceres jurídicos. 1. ed. São Paulo: MP, 2009. p. 57-65. See also: JUSTEN FILHO, Marçal. A ampliação
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A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 69
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

2.3 Public interest prorogation


The public interest prorogation aims to promote the adequate provision of
the public service. It is performed for reasons of convenience and opportunity
of the parties, since the specific requisites of the measure7 are present and the
concessionaire accepts certain conditions (or counterparts) proposed by the Granting
Authority, which characterize the advantage of the prorogation vis-a-vis the alternatives
of direct provision of the public service or public bidding for the new grant of the
activity. In this case, the concession is prorogated for the term provided by law or
in the concession contract itself.
This specie of prorogation is provided, among others, in Law No. 9.472/97,
which estates, in its Art. 99, that the term of validity of the telecommunications
public service concessions shall be, at the “maximum”, of “twenty years” and may
be prorogated “only once, for equal period”, since the concessionaire “has fulfilled
the conditions of the concession” and accepts the “conditions” proposed by the
National Telecommunications Agency in view of the existing circumstances at the
time – among others, the “payment” for the prorogation of the grant of the “right
to operate the service” and the “right to use the associated radio frequencies”.8
In this regard, it is worth to point out that the Jurisprudence has already
recognized the legitimacy of emergency prorogation.
Indeed, in the recent judgment of RMS 34.203/DF, the Second Chamber of the
Federal Supreme Court decided that public service concession contracts are normally
extinguished at the end of their term of validity, “except for the adjustment, at the
end of the term, by the contractual prorogation, if the legal requisites are met and
the public interest in the permanence of the contract is present”, or rather, “except
by means of contractual prorogation, if it were in public interest (administrative
discretion) and if the requisites for that were met”. This is the main excerpt from
the vote of the Rapporteur, Minister Dias Toffoli; verbis:

The rule, therefore, is that the contracting has a predefined term –


contractual term – and it is up to the Administration to evaluate, at the
end of the term and always in accordance with the legal parameters of
fulfillment to the public interest that were outlined (and especially the
“promotion of the sustainable national development “), the interest
and the possibility of renewing this term.
[...]

7
Example: (i) the provision in the concession contract; (ii) the faithful fulfillment of the contract by the
concessionaire; and (iii) the advantage of the measure.
8
See also: Law No. 9.074/95, Art. 19 and 25.

70 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019
The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

Therefore, a concession contract, which is signed based on a bidding


process, has the temporality as one of its fundamental marks, and,
thus, the extinction of the contract occurs in the term defined on itself,
except for the adjustment, at the end of the term, by the contractual
prorogation, if the legal requisites are met and the public interest in
the permanence of the contract is present.
[...]
As pointed out earlier, the defined contractual term had its ending
established to 8/28/13. After this date, there was no guarantee
of continuity of the contract, except by means of contractual
prorogation, if it were in public interest (administrative discretion) and
if the requisites for that were met, among them: (i) fulfillment of the
contract; and (ii) the implementation of any regulatory provisions that
may be established for the Electric Sector (first sub-clause of clause
four of the contract). (our emphasis)

In the judgment of TC 021.919/2015-1, the Plenary of the Court of Auditors


of the Union stated that the prorogation of port lease agreements “does not
violate the principle of constitutional nature of prior bidding for the conclusion of
contracts”, as long as: (i) the conclusion of such contracts was preceded by a
“regular bidding procedure”; and (ii) the prorogation is conditioned on the lessee
making “new investments” in the port infrastructure. This is the main excerpt
from the vote of the Rapporteur, Minister Ana Arraes, contained in Judgment TCU
No. 2.200/15-Plenary; verbis:

8. The early prorogation, object of this monitoring, is provided for in


Art. 57, of Law 12.815/2013:
[...]
12. In this context, preliminarily to the merit analysis of the monitoring
report, in face of the relevance and unprecedentedness of the matter
under consideration, three fundamental legal questions caused
the submission of this process to the Public Prosecution Service
before the TCU: (i) the constitutionality of early prorogation of lease
agreements; (ii) the regulation of the Art. 57, of the Port Law, by
means of an ordinance of the Port Secretariat; and (iii) the attribution
of competencies to ANTAQ by the referred infralegal regulation.
13. In addition to endorsing the proposals made by
SeinfraHidroFerrovias, the MPTCU manifested itself favorably to the
legal questions raised, by concluding that:
- Art. 57, of Law 12.815/2013 – which provides for the possibility of
anticipating the prorogation of port lease agreements signed during
the validity of Law 8.630/1993 and preceded by regular bidding

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 71
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

procedure, since it is conditionated to new investments – does not


violate the principle of constitutional nature of prior bidding for the
conclusion of contracts;
[...]
14. Thus, fully agreeing with the reasons presented in the opinion
of the MPTCU, I pass to the examination of the substance of the
monitoring proceedings. (our emphasis)

And, in the judgment of TC 003.379/2015-9, the Plenary of the Court of


Auditors of the Union considered “constitutional” the prorogation of all concessions
of the public service of electricity distribution for a period of thirty years (since the
concessionaires accept the new quality and economic-financial management goals
defined by the National Electricity Agency), because it understood to be characterized
an “exceptional situation” that justified the non-performance of a public bidding.
In fact, the Ministers of the Court agreed that the simultaneous bidding of all
concessions of the public service of electricity distribution with the expiration of the
term until 2017 (that is, forty-three distribution concessions, which jointly served
eighteen States of the Federation, supplying electricity to about fifty million consumer
units, and directly moving around sixty billion reais, which represented, in 2014,
approximately fifty percent of the national market and distribution revenue), in the
economic and political conjuncture of the country existing at that time (this is, in a
context of increased funding constraints, high cost of capital, high risk aversion, not
to mention the regulatory uncertainty surrounding the distribution segment), would
bring significantly greater risks to the continuity of services and to the country’s
own energy security than the option of prorogation. This is the main part of the
vote of the Rapporteur, Minister José Múcio Monteiro, contained in Judgment TCU
No. 2.253/15-Plenary; verbis:

16. In analyzing the arguments of MME and ANEEL that justify the option
for the chosen model, SeinfraElétrica concluded that the prorogation
of the contracts under consideration, under the conditions in which it
is being made, violates the Art. 175, of CF/88, which provides for the
obligatoriness of carrying out bidding for the concession or permission
of public services, as follows: [...]
17. In view of this, it proposes to order the MME to promote the
bidding of all concessions covered by Art. 7, of Law 12.783/2013,
extending the contracts only during the period necessary for the
preparation of the bidding procedures and the assumption of a new
concessionaire.
18. For the technical unit, consistent information were missing,
indicating the advantages and disadvantages of prorogating or

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

bidding, that could be taken into account for better decision making,
also remaining not properly demonstrated the risks that the bidding
could bring to the fulfillment of the criteria of the law.
[...]
26. As for the lack of information to justify the decision, really, are
not in the process files parameters and variables that demonstrate,
accurately, that the prorogation would be the best solution.
Nevertheless, I see that the arguments and data presented are
enough to conclude that carrying out bid of all the concessions in the
actual economic and political conjuncture brings significantly greater
risks to the continuity of the services and to the energy security itself
than the option for prorogation.
27. Note that SeinfraElétrica did not declare Article 7, of Law
12.783/2013, unconstitutional, what puts it in a different situation
from that of Article 1, of Law 10.577/2002, which provided for the
maintenance of postal service exploitation contracts signed by ECT
and was considered unconstitutional by the TCU, by violate the Article
175, of CF/1988, according to Judgment TCU No. 574/2006-Plenary.
28. I also have as constitutional the Article 7, of Law 12.783/2013.
However, in admitting as legally acceptable the option conferred
there, I take as a basis not the simple fact that conditions have been
set for the prorogation, but the implicit recognition of the strategic
importance of the electricity distribution service and the gravity
that may result of the discontinuity of your supply, even more when
contracts that serve, together, around 50 million consumer units and
represent about 50% of the country’s captive market are involved,
meaning that, in this specific case, the consequences of the risks can
be so severe that there is margin for exceptional situations that justify
the non-conduction of the bidding.
29. Therefore, especially as it is a service that requires large
investments for its adequate provision and to meet the permanent
necessity of expansion of the grid, I think that we missed in the
analysis the ponderation of the current context of increased funding
constraints, high cost of capital, high risk aversion, not to mention the
environment of regulatory uncertainties in the distribution segment
due to the ongoing changes in the tariff model, which, for the sake
of the transparency of the values paid by consumers, now admits
greater tariff volatility and brings uncertainties for the remuneration
to the distributors.
[...]
42. Therefore, in face of the risks involved in bidding at this time,
and not seeing, in this case, incompatibilities between the reasons
presented by the Granting Authority and the discretion conferred by the

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Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

legislation, I consider the option for the prorogation of the concessions


conferred by the Article 7, of Law 12.783/2013, justified, since the
criteria established there are met (our emphasis).9

Finally, the scholarship also admits the public interest prorogation of public
service concessions.
In fact, Hely Lopes Meirelles10 teaches that the prorogation of public service
concession “is permitted in our law”, since: (i) there is “express provision in the
bidding notice” – which “is necessary for the correct formulation of the proposals”; (ii)
there is “interest for the public service”; and (iii) there is “agreement of the parties”.

2.3.1 Subspecies of prorogation by public interest


According to the “moment” it is performed, the public interest prorogation can
be classified as: (i) common prorogation; and (ii) early prorogation.11
Let us see, then, in what each one of them consists.

2.3.1.1 Common prorogation


Common prorogation is that performed at the end of the concession.
This subspecies of public interest prorogation is provided, among others, in
Law No. 13.448/17, which states, in its Art. 4, I, that the common prorogation of

9
Another important jurisprudential precedent will be the decision that the Court of Auditors of the Union may
take in the TC 009.032/2016-9, which deals with the prorogation of the concession of Rumo Logística
Operadora Multimodal S/A, regarding the Malha Paulista (Rumo-Malha Paulista) – leading case on the
prorogation of railway concessions in the Court of Auditors. By the way, it is worth mentioning that the
National Land Transportation Agency has already approved this extension, which is now awaiting the
approval of the Court of Auditors of the Union. The Court of Auditors has yet no date to decide on the matter.
However, the Public Prosecution Service before the Court recently presented its opinion recommending the
“rejection” of the prorogation of the concession of Rumo-Malha Paulista “due to the lack of advantage in
the prorogation of the contract in relation to the conducting of new bidding”.
10
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação, adjudicação, anulação. In: MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres
de Direito Público. v. 3, 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 47-48. See also: MARQUES
NETO, Floriano de Azevedo. Concessões. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 167-171.; GARCIA,
Flavio Amaral. As parcerias público-privadas: prazo e prorrogação. In: JUSTEN FILHO, Marçal; SCHWIND,
Rafael Wallbach (Coord.). Parcerias público-privadas: reflexões sobre os 10 anos da Lei 11.079/2004.
1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. p. 416-426.; LAUBADÈRE, André de; MODERNE, Franck;
DEVOLVÉ, Pierre. Traité des contrats administratifs. v. 2, 1re éd. Paris: LGDJ, 1983. p. 635-638 and 685-
687.; TORGAL, Lino. Prorrogação do prazo de concessões de obras e de serviços públicos. Revista de
Contratos Públicos, Coimbra, n. 1, p. 219-263, jan./abr. 2011. p. 229-230 and 233-248.
11
Bernardo Strobel Guimarães and Heloísa Conrado Gaggiano also explain that “the distinction between
them [that is, between common prorogation and early prorogation] is more chronological than of essence”,
being certain that “what distinguishes the two measures is the moment of implementation” (GUIMARÃES,
Bernardo Strobel; GAGGIANO, Heloísa Conrado. O que mudou no direito das concessões com a aprovação
da MP n. 752: perguntas e respostas. Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, v. 15,
n. 58, p. 9-22, abr./jun. 2017. p. 12).

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

the road and railroad public service concessions is that carried out at the “end of
the term of the adjustment”.

2.3.1.2 Early prorogation


Early prorogation is that performed before the end of the concession, respecting,
however, the maximum limit of anticipation provided by law or, subsidiarily, in the
granting act itself.12
This subspecies of public interest prorogation is provided, among others:
(i) in Law No. 12.783/13, which establishes, in its Art. 12, that the Granting
Authority can “anticipate the effects of the prorogation” of the electricity public
service concessions, respected the maximum limit of anticipation of “up to
60 (sixty) months from the advent of the contractual term”;
(ii) in Law No. 12.815/13, which provides, in its Art. 57, that the Granting
Authority can make the “early prorogation” of the port lease agreements signed
during the validity of Law No. 8.630/93; and
(iii) in Law No. 13.448/17, which establishes, in its Art. 4th, II and 6th, §1st, that
the “early prorogation” of the road and railroad public service concessions is that
carried out “before the end of the term of the adjustment”, respected the maximum
limit of anticipation of “50% (fifty percent) [...] of the originally stipulated term”.
The purpose of the early prorogation is to allow the Granting Authority to
immediately obtain certain benefits that it would only achieve at the end of the
concession, with the new public bidding or the common prorogation. Example: (i)
earn public revenue from the payment for the prorogation of the grant; (ii) reduce
the tariff value in proportion to the levels of investments in reversible assets already
amortized; (iii) promote new investments in the concession; (iv) extinguish the
exclusivity of the grant; and/or (v) resolve major sectoral administrative conflicts.
In fact, the perspective of the prorogation tends to convince the concessionaire to
consent with the benefits that are necessary to the public interest.
Finally, to illustrate the purpose of the early prorogation, it is convenient to
present the specific objectives sought with the anticipation of the prorogation of the
electricity, port and road/railroad public services concessions, respectively contained
in the expositions of motives of Provisional Measures No. 579 and 595/12 and
752/16, later converted into Laws No. 12.783 and 12.815/13 and 13.448/17.
Let us see it:

The maximum limit of anticipation varies from case to case according to the specific purpose(s) of the
12

early prorogation, and its setting is based only on the principle of proportionality (CRFB/88, Art. 1). Indeed,
Gaston Jèze teaches that “el número de años [read: years of anticipation of prorogation] depende de la
naturaleza del servicio público y de las mejoras posibles” in the concession (JÈZE, Gaston. Principios
generales del Derecho Administrativo. Traducción: Julio N. S. M. Almagro. v. 6, 1. ed. Buenos Aires:
Depalma, 1950. p. 313).

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 75
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

(i) EMI No. 37/MME/MF/AGU (which accompanied the Provisional Measure


No. 579/12) states that the purpose of the early prorogation of the electricity public
service concessions is “to enable the reduction of the cost of electric energy” by
the “anticipation the capture of the benefit of the amortization of investments” in
reversible assets, “seeking, with that, not only to promote the tariff affordability [...]
but also to make the productive sector even more competitive”;
(ii) EMI No. 00012-A-SEP-PR/MF/MT/AGU (which accompanied Provisional
Measure No. 595/12) affirms that the purpose of the early prorogation of the port
lease agreements is to “ensure new investments” in the Port Sector, in order to
promote the “reduction of costs” and, consequently, the “expansion [...] of the
country’s competitiveness” in the “international scenario”; and
(iii) EMI No. 00306/2016 MP/MTPA (which accompanied Provisional Measure
No. 752/16) states that the early prorogation of the road and railroad public service
concessions contracts seeks, on one side, “to enable the immediate realization
of new investments” “in important infrastructure sectors”, investments that are
“a conditio sine qua non for the resumption of economic growth in Brazil”, and, on
the other side, “modernize such contracts by including new performance clauses,
objective goals for the private partners and more effective punishments in case of its
non-fulfillment”, thus improving the “level of the service provided to the population”.
Viewed the specific characteristics of early prorogation, let us verify now whether
this specie of prorogation is or is not compatible with the Brazilian Constitution.

3 Constitutionality of the early prorogation


On section 2 above, we saw that the normative foundation of the legal institute
of the prorogation of public service concessions lies, at a constitutional level, in
CRFB/88, Art. 175, sole para., I.
Therefore, in order to verify whether the early prorogation is or is not compatible
with the Brazilian Constitution, we need to interpret this constitutional rule.

3.1 Canon of constitutional interpretation useful for


interpreting the CRFB/88, Art. 175, sole para., I
Constitutional interpretation is the technical activity by which the interpreter
determines the content (meaning and range) of constitutional norms. This activity
is performed based on several canons developed by constitutional hermeneutic.
The canons of constitutional interpretation are reciprocally complementary and,
whenever possible, should be applied together. However, its application can produce
contradictory results, and there are no (incontestable) criteria for the solution of
eventual conflicts. Therefore, it is up to the interpreter to select, at its discretion, the

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

canon(s) of constitutional interpretation useful in the concrete case, always guided


by the search of the most just solution to the problem to be solved.13
The Doctrine lists several canons of constitutional interpretation, calling them,
sometimes methods (classic or traditional), sometimes principles. The methods of
interpretation of the Constitution are the same canons of interpretation of the laws
in general, developed by Friedrich Karl von Savigny14 at the end of the century XIX;
namely: (i) the grammatical method; (ii) the historical method; (iii) the teleological
method; and (iv) the systematic method. In its turn, the principles of constitutional
interpretation, most recently proposed by Konrad Hesse,15 are: (i) the principle of
unity of the Constitution; (ii) the principle of practical concordance or harmonization;
(iii) the principle of functional correction; (iv) the principle of integrative effectiveness;
(v) the principle of normative force of the Constitution; and (vi) the principle of
maximum effectiveness.
In our opinion, the canon of constitutional interpretation useful for interpreting
CRFB/88, Art. 175, sole para., I, and, therefore, to verify the compatibility of early
prorogation with the Brazilian Constitution is the principle of maximum effectiveness.
Let us see, then, the result of its application on the concrete case.

3.2 Result of applying the principle of maximum


effectiveness
The principle of maximum effectiveness (or effective interpretation) indicates
that, when interpreting a constitutional norm, the interpreter must give preference to
the meaning that gives it the greatest effectiveness. By the way, it is worth considering
that, although it is applied today to any and all constitutional norms (above all, to
the consecrators of fundamental rights), the principle of maximum effectiveness
was originally linked to the so-called “programmatic constitutional norms”.16
Continuing. It is well known that constitutional norms can be classified, among
other ways, into: (i) norms of full effectiveness and immediate applicability; (ii) norms

13
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 457-
458.; BULOS, Uadi Lammêgo. Manual de interpretação constitucional. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 1997.
p. 2 and 5.; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso
de Direito Constitucional. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 119-121 and 135.
14
SAVIGNY, Friedrich Karl von. Metodología jurídica. Traducción: J. J. Santa-Pinter. 1. ed. Buenos Aires:
Depalma, 1979. p. 18-24.
15
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Tradução: Luís
Afonso Heck. 1. ed. Porto Alegre: S. A. Fabris, 1998. p. 63-69.
16
CANOTILHO, Joaquim José Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 7. ed. 14. reimp.
Coimbra: Almedina, 2014. p. 1224.; SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO,
Daniel. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
p. 227.; TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva,
2014. p. 187-188.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 63-85, out./dez. 2019 77
Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

of containable effectiveness and immediate applicability; and (iii) norms of limited


effectiveness and mediate applicability, which are subdivided, in its turn, into: (a)
norms that define institutional principles; and (b) norms that define programmatic
principles.17 Constitutional norms that define programmatic principles are those
that establish the general lines of constitutional programs, depending, thus, of the
subsequent edition of an integrative law to become effective (rectius: produce their
main effects).18 In this sense, CRFB/88, Art. 175, sole para., I, can be classified as
a constitutional norm that defines programmatic principle, considering that, through
it, the constituent legislator established only the general lines of the “legal regime
of the public service concessionaires and permissionaires”, giving the ordinary
legislator the power to develop the matter.
Nevertheless, constitutional norms that defines programmatic principles can
leave larger or smaller discretionary power to the ordinary legislator.19 In the present
case, CRFB/88, Art. 175, sole para., I, left a large discretionary power to the ordinary
legislator. In effect, although it has established that the prorogation will have “special
character” (which certainly limits the content of the integrative law to which it refers),
CRFB/88, Art. 175, sole para., I, did not set any other limits for the conformation
of the legal institute of the prorogation of the public service concessions. Example:
it did not provided that the referred legal institute would: (i) serve such purpose;
(ii) be performed in face of such factual situation; (iii) be used for such period;
(iv) depend of the acceptance of such condition by the concessionaire; and, for
what interests us most directly; (v) take place at such moment of the concession.
Therefore, it does not seem arbitrary to us to conclude, based on the principle
of maximum effectiveness of constitutional norms, that the concept of prorogation
contained in CRFB/88, Art. 175, sole para., I, comprises the three basic species
of prorogation currently regulated by the ordinary legislation, namely emergency
prorogation, rebalancing prorogation and public interest prorogation and, in the
ambit of the last one, both common prorogation and early prorogation.20

17
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1982. p. 75.
18
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1982. p. 129.
19
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1982. p. 115.
20
By the way, it is worth bringing up the lesson of Mário Saadi and Raul Dias dos Santos Neto, for whom,
“from the constitutional point of view, it seems to us that the law can provide (without any kind of restriction
to the economic-financial rebalancing) about the possibility of prorogation of the term of the concessions”,
considering that “the CF/88 allocated to the legal level the delineation of the aspects relatives to its
prorogation (Art. 175, sole para., I)” (SAADI, Mário; SANTOS NETO, Raul Dias dos. Prorrogação antecipada
de prazo de contratos de concessão. Revista de Direito Administrativo Contemporâneo, São Paulo, v. 4,
n. 27, p. 79-107, nov./dez. 2016. p. 87-89).

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

At this point, it is worth mentioning that, although it is a relatively recent


legislative tendency in Brazil, Jurisprudence has already recognized the legitimacy
of the early prorogation of public service concessions.
Indeed, as seen in section 2.3 above, in the judgment of TC 024.882/2014-3
and 003.379/2015-9, which respectively dealt with the early prorogation of port
lease agreements and electricity distribution contracts, the Plenary of the Court
of Auditors of the Union considered such prorogations constitutional, since the
terms of Laws No. 12.783 and 12.815/13 were observed. By the way, it is worth
remembering that the Court of Auditors is competent to incidentally declare the
unconstitutionality of laws and normative acts of the Public Power (Precedent 347/
STF), what, as seen, did not happened in these concrete cases.21 22
On its turn, the Doctrine also recognizes, here and elsewhere, the legitimacy
of early prorogation as a mechanism for anticipating the benefits of public interest
prorogation.
In fact, in Brazil, Rafael Wallbach Schwind23 teaches that the “early prorogation”
of administrative contracts in general – and port lease agreements in particular – is
compatible with the Brazilian Constitution, because: (i) “the Constitution itself
expressly provides for the possibility of prorogation of the term of administrative
contracts”; and (ii) such specie of prorogation aims to promote the “public interest”,
consistent in the “realization of immediate investments in the Port Sector”, without

21
The Federal Supreme Court will examine soon the theme of early prorogation of public service concessions.
Indeed, it is scheduled for the second half of this year the trial of the writ of prevention of ADI 5.991/DF,
proposed by the Attorney General’s Office against some provisions of Law No. 13.448/17. In this regard, it
is noteworthy that, in this lawsuit, Dr. Raquel Dodge expressly manifested the understanding that, despite
the unconstitutionality of the contested provisions, the institute of early prorogation “itself” is compatible
with CRFB/88, Art. 175, sole para., I. This is the main excerpt from the initial petition of that lawsuit:
“It is important to emphasize that the unconstitutionality of the institute of early prorogation itself is not
argued here. What is defended is that, although the Constitution provides for the possibility of prorogation
of concession contracts in Art. 175–sole paragraph–I, such prorogation cannot be allowed – much less
realized – in disagreement with the constitutional dictates that guide the Public Administration and inform
their actions, in particular the efficiency, morality, impersonality and reasonableness, provided for in
Art. 37–caput, as well as with the bidding rule”.
22
Another important jurisprudential precedent will be the decision of the Court of Auditors of the Union
regarding the early prorogation of the concession of Rumo-Malha Paulista – leading case on the early
prorogation of railway concessions in the Court. By the way, it is significant that, although it has had recently
presented opinion recommending the “rejection” of the referred prorogation, the Public Prosecution Service
before the Court of Auditors did not oppose itself, at any time, to the constitutionality of the legal institute
of early prorogation.
23
SCHWIND, Rafael Wallbach. Prorrogação dos contratos de arrendamento portuário. In: PEREIRA, Cesar;
SCHWIND, Rafael Wallbach (Org.). Direito portuário brasileiro: Lei 12.815, porto organizado, poligonal,
arrendamento e autorização, arbitragem, 1. ed. São Paulo: Marcial Pons, 2015. p. 496-499. See also:
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição brasileira de 1988. v. 8, 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 1993. p. 4110-4111.; FREITAS, Rafael Véras de; RIBEIRO, Leonardo Coelho. O prazo
como elemento da economia contratual das concessões: as espécies de “prorrogação”. In: MOREIRA,
Egon Bockmann (Coord.). Contratos administrativos, equilíbrio econômico-financeiro e a taxa interna de
retorno: a lógica das concessões e parcerias público-privadas. 1. ed. 1 reimp. Belo Horizonte: Fórum,
2017. p. 296-298.; PINHEIRO, Armando Castelar; RIBEIRO, Leonardo Coelho. Regulação das ferrovias.
1. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2017. p. 144-146, 167-171 and 177.

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Odone Sanguiné, Felipe Montenegro Viviani Guimarães

the Granting Authority having to “wait for the termination of the current contracts” –
investments that are necessary to adapt the “port infrastructure” and the “conditions
of service provision” to the “users needs”.
In France, Clément Colson24 affirms that “une Compagnie qui n’a plus devant
elle une durée suffisante cesse nécessairement de se préoccuper avec des besoins
futurs, et c’est là un grand mal”, being certain that, to contain it, “il est sage de
proroger les concessions 15 ou 20 ans avant qu’elles expirent” ;25 lastly, the author
adds: “l’offre d’une prorogation est, à toute époque, un excellent moyen d’obtenir
l’extension ou l’amélioration du service, comme on en voit actuellement de nombreux
exemples pour les tramways municipaux”.
In Portugal, Diogo Freitas do Amaral and Lino Torgal26 state, when dealing with
the “momento temporal” of the public interest prorogation, that “mostra, ainda, a
experiência em matéria de concessões que tende a diminuir, consideravelmente,
nos últimos anos de exploração, o volume dos investimentos dos concessionários
com a conservação e a actualização do estabelecimento da concessão”, which is
why “a prorrogação, decidida com alguma antecedência, dissipando incertezas dos
concessionários interessados em prosseguir a exploração [...] poderá, porventura,
contribuir para a melhoria da performance financeira da concessão”. The authors
also exemplify that, in a concession of “35 anos”, it seems reasonable a prorogation
“7 anos antes do termo do prazo, e 28 anos depois do seu início”.
Lastly, in Argentina, Héctor Jorge Escola27 explains that the prorogation of
public service concessions may be agreed by the parties “durante la vigencia del
contrato y antes de su vencimento [early prorogation], o una vez producido éste
[common prorogation]”.

4 Conclusion
At the end of this article, we briefly present our main conclusions:
(i) the prorogation of public service concessions may be basically classified
into three species; namely: (a) emergency prorogation; (b) rebalancing prorogation;
and (c) public interest prorogation;

24
COLSON, Clément. Cours d’economie politique: les travaux publics et les tranports. v. 6, 2. éd. Paris:
Gauthier-Villars, 1910. p. 419.
25
The author thought about the prorogation having before him public service concessions with a term of
validity of “99 ans”, and not, as we, concessions with a term of ten, twenty or thirty years, on average.
That is why he imagined a maximum limit of anticipation seemingly so long.
26
AMARAL, Diogo Freitas do; TORGAL, Lino. Concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar: da
prorrogação do prazo e outras alterações do contrato. In: AMARAL, Diogo Freitas do; TORGAL, Lino.
Estudos sobre concessões e outros actos da Administração. 1. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 547-549.
27
ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado integral de los contratos administrativos: parte especial. v. 2, 1. ed.
Buenos Aires: Depalma, 1977. p. 141.

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The constitutionality of the early prorogation of the public service concessions

(ii) the subspecies of public interest prorogation are: (a) common prorogation;
and (b) early prorogation; and
(iii) the early prorogation of public service concessions is compatible with
CRFB/88, Art. 175, sole para., I, due to the large discretionary power conferred to
the ordinary legislator to conform the legal institute of the prorogation, notably to
determine the moment that such administrative measure may be applied.

References
ALBI, Fernando. Tratado de los modos de gestión de las corporaciones locales. 1. ed. Madrid:
Aguilar, 1960.

AMARAL, Diogo Freitas do; TORGAL, Lino. Concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar:
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DOI: 10.21056/aec.v19i78.1249

Sustentabilidade econômica e
políticas públicas*

Economic sustainability and public


policies

Fabrício Motta**
Universidade Federal de Goiás (Brasil)
fabricio.motta@uol.com.br

Antônio Flávio de Oliveira***


Universidade Federal de Goiás (Brasil)
afoliveira@uol.com.br

Recebido/Received: 20.11.2019 / November 20th, 2019


Aprovado/Approved: 19.12.2019 / December 19th, 2019

Resumo: Cada vez mais ingressa no universo jurídico o tema políticas públicas, que se torna cada
dia mais familiar e afeto a esse ramo da ciência. Do mesmo modo, têm-se aproximado muito do
Direito referências à sustentabilidade, como objetivo a ser buscado também em sua seara, em vista
do reconhecimento por grande parte da doutrina de seu caráter principiológico e, por isso, irradiado
amplamente em cada um de seus campos. Por essa razão, as contratações públicas passaram a exigir
muito mais acurados processos de concepção, no que tange ao seu planejamento, tanto em vista da


Como citar este artigo/How to cite this article: MOTTA, Fabrício; OLIVEIRA, Antônio Flávio de.
Sustentabilidade econômica e políticas públicas. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional,
Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019. DOI: 10.21056/aec.v19i78.1249.
* O presente artigo foi desenvolvido durante o processo de orientação para elaboração do trabalho de
conclusão do primeiro autor no Mestrado Profissional em Direito e Políticas Públicas (Programa de Pós-
Graduação em Direito e Políticas Públicas – PPGDP/UFG).
** Professor Permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas Públicas da Universidade
Federal de Goiás (Goiânia-GO, Brasil). Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCM-GO).
Doutor em Direito do Estado (USP) e Mestre em Direito Administrativo (UFMG). E-mail: fabricio.motta@
uol.com.br.
*** Mestrando no Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas Públicas da Universidade Federal de
Goiás (Goiânia-GO, Brasil). Procurador do Estado de Goiás. Professor da Universo (Universidade Salgado
de Oliveira). E-mail: afoliveira@uol.com.br.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 87
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

escassez de recursos públicos para fazer frente ao grande número de necessidades demandantes de
ação estatal como pela necessidade de identificação com os anseios da população. Em consonância
com estas exigências, o conjunto normativo tem recebido caráter de maior rigor quanto à observância
desses limites, tendo se tornado o planejamento elemento crucial da atuação estatal, assumindo a
exigência neste campo padrões semelhantes àqueles que se aplicam no âmbito privado. O propósito
neste artigo foi apresentar como têm sido percebido ambos os temas no Direito Brasileiro.
Palavras-chave: Políticas públicas. Sustentabilidade econômica. Planejamento. Orçamento. Aspectos
financeiros.

Abstract: The theme of public policy is becoming more and more common in the legal universe, which
is becoming more and more familiar and affectionate to this branch of science. Likewise, references
to sustainability have come very close to the Law, as an objective to be pursued also in its field,
in view of the recognition by much of the doctrine of its principle character and, therefore, broadly
irradiated in each of its fields. . For this reason, public procurement began to require much more
accurate design processes in terms of their planning, both in view of the scarcity of public resources
to meet the large number of demands for state action, as well as the need for identification. with the
yearnings of the population. In line with these requirements, the normative set has been more rigorous
in respecting these limits, and planning has become a crucial element of state action, assuming in this
field standards similar to those applied in the private sphere. The purpose of this article was to present
how both themes have been perceived in Brazilian law.

Keywords: Public policy. Economic sustainability. Planning. Budget. Financial aspects.

Sumário: Introdução – 1 Políticas públicas: conceito, elementos e ligação com as atividades da


Administração Pública – 2 Sustentabilidade econômica – para além das preocupações com o meio
ambiente – 3 Políticas públicas e sustentabilidade econômica – Conclusão – Referências

Introdução
Políticas públicas constituem tema complexo cuja origem se liga mais
diretamente à Ciência Política e Ciência da Administração Pública do que propriamente
à Ciência Jurídica. Ao contrário, tradicionalmente as considerações jurídicas ligadas
às políticas públicas têm como critério seu enquadramento jurídico-positivo, tomando
como ponto de partida – e de chegada – o ordenamento jurídico e suas disposições
a respeito do assunto. A abordagem interdisciplinar do tema não é necessariamente
nova – novidade, talvez, seja a maior abertura dos juristas à conexão com outras
ciências diante de fenômenos complexos. Desta forma, Ciência Política, Administração
Pública e Direito têm encontro marcado no objeto de estudo políticas públicas.
A ciência política possui seu foco central nas questões do poder – seus fundamentos,
distribuição, exercício e controle. Por outro lado, pode-se reconhecer à ciência da
Administração Pública o estudo das possibilidades de organização para atender
às necessidades de produção eficiente de bens e serviços públicos, enquanto ao
Direito incumbe cuidar dessas questões sob o prisma normativo. Isoladamente,
como se percebe, nenhuma das ciências é suficiente para a complexidade e
multidimensionalidade das políticas públicas.

88 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

A análise das políticas públicas parte de contributos teóricos gerais


da ciência política, mas também da economia, da psicologia, da
sociologia, da história e dos estudos das organizações. Porém,
define um campo de estudos específico pluridisciplinar e abre espaço
ao desenvolvimento de teorias de médio alcance, modelos, mapas,
metáforas e conceitos próprios, que permitem explicar e pensar as
políticas públicas, permitem compreender os modos e as regras gerais
de funcionamento da ação pública e analisar as suas continuidades e
ruturas, bem como os processos e as determinantes do seu desen­
volvimento, e identificar a multiplicidade de fatores e forças que
formam os processos reais das políticas públicas. O seu objetivo não
é explicar o funcionamento do sistema político, mas a lógica da ação
pública, as continuidades e ruturas nas políticas públicas, as regras
do seu funcionamento, a afetação de recursos e o papel e os modos
de interação de atores e instituições nos processos políticos.1

Este artigo possui como tema central a sustentabilidade econômica das


contratações públicas, estas como elemento de concretização de políticas públicas,
que para terem continuidade e adequação ao propósito endereçado carecem de se
encontrarem adequadas com os recursos públicos disponibilizados no orçamento
e aqueles disponíveis financeiramente, sob pena de, apesar de sua adequação
com o intento de solução de um problema coletivo, em face do qual se concebeu
uma política pública, não se conseguir concretizar o propósito pela ausência de
meios econômicos.
O simples conceber das políticas públicas, portanto, não cumpre ainda com o
objetivo do Estado, como também não o fará a simples programação orçamentária,
sem a destinação de recursos suficientes e disponíveis para a realização das ações
demandadas.

1 Políticas públicas: conceito, elementos e ligação com as


atividades da Administração Pública
Maria Paula Dallari Bucci, precursora da análise jurídica das políticas públicas
no Brasil, enfoca as políticas públicas em seu caráter dinâmico, caracterizando-as
como “direito em ação”:

Política pública é o programa de ação governamental que resulta de


um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados –
processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo,

ARAÚJO, Luísa Araújo; RODRIGUES, Maria de Lurdes Rodrigues. Modelos de análise das políticas públicas.
1

Sociologia – Problemas e Práticas, v. 83, p. 11-35, 2007.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 89
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo,


processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado
e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a política
pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a
seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à sua conse­
cução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos
resultados.2

Trata-se, enfim, de ações governamentais processualmente estruturadas e


juridicamente reguladas, em diversos níveis, com o envolvimento de diversos atores
e instituições, por meio da utilização de variados métodos e estratégias. No que
se refere ao enfoque jurídico, convém destacar que o tema ganhou novo e decisivo
realce com o advento e desenvolvimento do Estado Social,3 notadamente em
razão de sua importância para a plena eficácia dos direitos fundamentais sociais.
Em abordagem jurídico-institucional, a mesma autora considera possível alargar
o alcance das políticas públicas para que possam ser compreendidas de forma
integrada com o contexto político-institucional em que operam, sem abstrair do
fundamental papel desempenhado pelo direito e pelo jurista. A concretização dos
direitos sociais é condição propícia para o robustecimento da abordagem de direito
e políticas públicas que, entretanto, com ela (a concretização) não se confunde, e
nem a ela se resume.
Bucci e Coutinho utilizam a abordagem de direito e políticas públicas tendo
em seu centro a noção de arranjos jurídico-institucionais, enfocando

a integração de um conjunto complexo de normas, atores, processos


e instituições jurídicas. No campo que busca identificar, discutir e
aperfeiçoar as relações que se estabelecem entre as políticas pú­
blicas e o arcabouço jurídico que as conforma e operacionaliza,
uma análise dos arranjos jurídico-institucionais existentes pode, em
outras palavras, jogar luz sobre processos complexos de construção
insti­tucional, permitir uma análise integrada do ponto de vista dos
inúmeros aspectos e dimensões jurídicas em questão, bem como
permitir a compreensão dinâmica das transformações que a inovação
traz consigo, com impactos diretos nas ações governamentais que a
promovem.4

2
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.).
Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 1-50.
3
BITTENCOURT NETO, Eurico. Estado social e administração pública de garantia. Revista de Direito
Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 1, p. 289-302, jan./abr. 2017; FORNS I FERNÁNDEZ, Maria
Victòria. Los servicios sociales locales como garantes del Estado del Bienestar en el Estado Español:
análisis del régimen jurídico de la atención a la persona en Cataluña. Revista de Direito Econômico e
Socioambiental, Curitiba, v. 9, n. 3, p. 3-54, set./dez. 2018.
4
BUCCI, M. P. D.; COUTINHO, D. R. Arranjos jurídico-institucionais da política de inovação tecnológica:
uma análise baseada na abordagem de direito e políticas públicas. In: COUTINHO, Diogo R.; FOSS,

90 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

A abordagem tem como objeto de interesse principal os diversos meios de


organização para o atingimento de fins, ambos estabelecidos em diferentes graus
de juridicidade, por entender que

no campo das políticas públicas, não é indiferente ou aleatória


para o Estado a escolha dos caminhos e arranjos adotados para a
concretização da decisão política. Ao contrário: trata-se do resultado
de um esforço intencional e consciente no qual normas, processos,
atores e instituições jurídicas desempenham um papel mais
relevante do que, à primeira vista, pode parecer, inclusive aos olhos
dos próprios juristas.5

Em recorte bem mais restrito, políticas públicas podem ser encaradas como
conjunto de processos juridicamente regulados voltados ao desempenho de
atividades normativamente atribuídas à Administração Pública. Nessa acepção
objetiva, a expressão Administração Pública abrange o exercício das múltiplas
atividades que compõem a função administrativa estatal,6 na forma como estruturada
no ordenamento.7 Não há uniformidade na doutrina no tocante à enumeração
e classificação das atividades realizadas pela Administração. Grosso modo, a
depender do conceito mais ou menos amplo que se utilize para cada categoria, as
atividades podem ser reconduzidas às seguintes: serviço público, abrangendo todas
as atividades prestacionais oferecidas direta ou indiretamente pela Administração
para satisfazer as necessidades coletivas;8 polícia, englobando as atividades que
implicam limitações ou restrições à autonomia privada; fomento, abrangendo
os instrumentos e técnicas de que se vale a Administração para estimular as
atividades econômicas e sociais da iniciativa privada para atingir objetivos ligados

Maria Carolina; MOUALLEM, Pedro Salomon B. (Org.). Inovação no Brasil: avanços e desafios jurídicos e
institucionais. 1. ed. São Paulo: Blucher Open Access, 2017, p. 313-340.

5
Idem. Os autores identificam as funções do direito nas políticas públicas: “Em primeiro lugar, embora uma
política pública não se confunda com o aparato jurídico que a estrutura, compreender os papéis do direito
nas políticas públicas não é uma tarefa simples. O direito está nelas amalgamado e pode cumprir distintas
funções: i) determinar normativamente os objetivos a serem perseguidos; ii) apontar, mesmo que de
forma ampla, os instrumentos a serem utilizados para alcançá-los; iii) criar canais de participação social e
legitimação democrática e iv) estruturar arranjos institucionais voltados à coordenação de processos e à
atribuição de tarefas e responsabilidades aos agentes em tais políticas envolvidos. Por isso, além de dar
forma e norte às políticas públicas, o direito também é delas constitutivo e central em seu funcionamento,
avaliação, aperfeiçoamento e substituição”.

6
MARTINS, Ricardo Marcondes. “Políticas públicas” e Judiciário: uma abordagem neoconstitucional. A&C –
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 71, p. 145-165, jan./mar.
2018.

7
RECK, Janriê Rodrigues; BITENCOURT, Caroline Müller. Categorias de análise de políticas públicas e gestão
complexa e sistêmica de políticas públicas. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo
Horizonte, ano 16, n. 66, p. 131-151, out./dez. 2016.

8
SCHIER, Paulo Ricardo; SCHIER, Adriana da Costa Ricardo. Direitos sociais, reserva do possível e o
mínimo existencial: a aporia do meio adequado de satisfação. A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 74, p. 67-96, out./dez. 2018.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 91
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

ao interesse público; e exploração direta de atividade econômica, sob regime de


direito privado, nas hipóteses admitidas pelo ordenamento. A regulação, atividade
que pode contemplar em escalas variadas a conjugação das atividades anteriores,
mediante princípios específicos, tem sido identificada por alguns autores como
uma nova atividade específica. Políticas públicas, sob esse enfoque, podem ser
admitidas como um dos instrumentos disponíveis para o exercício dessas atividades.
É possível conceber uma política pública para fomento a um determinado setor social
ou econômico, por exemplo, inclusive abrangendo em alguma escala a prestação
de serviços públicos.
Órgãos e entidades – componentes do conjunto que se convencionou chamar
de Administração Pública em sentido subjetivo – podem se valer de políticas públicas
como instrumentos para o exercício de suas variadas atribuições (integrantes do
conjunto que se conhece como administração pública em sentido objetivo). Políticas
públicas, nesse recorte, aparecem como meio, método ou ferramenta de organização
e estruturação para o alcance de determinados fins.9 A abordagem desses diversos
processos e meios de organização, juridicamente regulados em maior ou menor
intensidade, costuma ser feita por meio da metodologia do ciclo de políticas públicas.
Klaus Frey disseca as grandes etapas de formulação, implementação e controle nas
seguintes fases: percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração
de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de
políticas e a eventual correção da ação.10
No ciclo proposto, a fase de elaboração de programas e decisão implica
identificar e escolher alternativas, avaliando opções e estratégias, após a introdução
do problema na pauta da Administração Pública. Um exemplo a respeito dos
diversos elementos e estratégias: o art. 179 da Constituição da República
estabelece que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão
às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei,
tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de
suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela
eliminação ou redução destas por meio de lei”. A Lei Complementar nº 123, de 14
de dezembro de 2006, pode ser considerada o eixo normativo essencial da política
pública voltada ao desenvolvimento e valorização da microempresa e empresa de
pequeno porte, em atendimento ao comando constitucional. A Lei contém uma
série de dispositivos que materializam a política pública de tratamento favorecido
nos campos tributário, trabalhista e previdenciário, além de acesso a crédito e à

9
VALLE, Vanice Lírio do. Planejamento orçamentário e políticas públicas: explorando uma alternativa de
reconciliação pela indução. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 5, n. 2, p. 113-134,
maio/ago. 2018.
10
FREY, Klaus. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de
políticas públicas no brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 21, p. 211-259, 2000.

92 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

justiça. Um dos instrumentos criados pela lei, integrante da política pública, é o


regime preferencial para participação nas aquisições públicas. Com efeito, o capítulo
V da lei complementar estabelece regras voltadas a incentivar a contratação, pelo
Estado, de microempresas e empresas de pequeno porte. Direcionar o poder de
compra do Estado para favorecer as microempresas e empresas de pequeno porte,
por meio de contratações, é uma das estratégias utilizadas na política pública
referida, ao lado de distinções no regime trabalhista, previdenciário e tributário.
Na concepção desenhada, os arranjos contratuais foram considerados e inseridos
como elementos, partes integrantes, de determinada política pública. Arranjos
contratuais variados, desta forma, aparecem como ferramentas ou estratégias
juridicamente reguladas, utilizadas para a consecução das finalidades específicas
em determinada política pública.
Ainda tendo em mente o exemplo anterior, convém anotar que a escolha das
alternativas de ação mais adequadas, na fase de elaboração de programas e de
decisão, também é etapa juridicamente regulada. A Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, em seu artigo 20, contém elementos que necessariamente devem
integrar o processo de decisão e escolha: a) densificação, à luz do caso concreto, dos
valores jurídicos abstratos incidentes; b) consideração das consequências práticas
da decisão; c) motivação consistente que demonstre a adequação e necessidade
das medidas, inclusive diante de eventuais alternativas.11
No processo decisório, o planejamento ocupa lugar de destaque.12 O plane­
jamento possui regulação jurídico-normativa intensa, sobretudo em sua dimensão
financeiro-orçamentária. Ao identificar a existência de dever constitucional de
enunciação de políticas públicas e de formulação de planos em diversas áreas de
atuação do Estado, Vanice Valle identifica efeitos deletérios da secundarização da
exigibilidade das políticas públicas como instrumento principal de planejamento
do agir estatal:

Decorre da formulação da política pública não só o desenho em si


das ações a se desenvolverem em resposta a uma agenda previa­
mente definida no momento de identificação dos problemas, mas
ainda a estruturação dos meios (inclusive práticas institucionais) ne­
ces­sários ao alcance do resultado cogitado. A par disso, o desenho

11
Eis o artigo 20, inserido pela Lei nº 13.655/18: “Art. 20 . Nas esferas administrativa, controladora e judicial,
não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão. Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida
imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face
das possíveis alternativas”.
12
CASIMIRO, Ligia Maria Silva Melo; MORAES, Filomeno. Planejamento social na Administração Pública: um
instrumento essencial na promoção dos direitos fundamentais sociais. Revista de Direito Econômico e
Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 2, p. 443-461, maio/ago. 2017.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 93
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

de políticas públicas, observado o modelo sequencial preconizado


pela Administração Pública enquanto ciência autônoma, determina
a fixação de metas e indicadores de desempenho que permitam
empreender-se, ao final, a indispensável avaliação de seus resul­
tados. A enunciação de políticas públicas determina portanto uma
‘antecipação racionalizada e pensada da gestão administrativa
futura’ e permite a análise da viabilidade técnica, econômica, jurídica,
política e social dessa mesma linha de ação cogitada. É nesse plano
que se evita a sobreposição de recursos e iniciativas, otimizando os
meios que efetivamente se ponham à disposição da Administração,
tudo no rumo do cumprimento do dever igualmente constitucional de
eficiência.13

O efeito deletério principal, segundo a autora, é a perda da oportunidade de


desenvolvimento de uma escolha pública racional, fundamentada e mensurável
quanto aos resultados. No que toca especialmente ao planejamento orçamentário-
financeiro, o denso tratamento normativo conferido pela Constituição da República,
pela Lei nº 4.520/54 e pela Lei Complementar nº 101/00 institui regime rígido para
a geração e controle da despesa, notadamente despesas de caráter continuado,
com vistas à responsabilidade fiscal.
Em conclusão parcial deste tópico, convém assentar a essencialidade das
políticas públicas como instrumentos dinâmicos que materializam o agir estatal.
Políticas públicas contêm elementos e estratégias variadas para o alcance de
finalidades públicas, sendo os diversos instrumentos disponíveis juridicamente
regulados em diferentes intensidades. Nas diversas etapas que compõem o ciclo
das políticas públicas, o planejamento é essencial e regulado normativamente de
forma intensa, condicionando inclusive a identificação e escolha – decisão – dentre
as várias alternativas existentes.

2 Sustentabilidade econômica – para além das


preocupações com o meio ambiente
A preocupação com a sustentabilidade, em todos os espectros que a expressão
irradia, está relacionada com a precaução contra o exaurimento de recursos finitos,
mas que possam ser utilizados pelas gerações presentes, bem como preservados
para o usufruto das gerações futuras. Nesse sentido, ao sustentar que as gerações

VALLE, Vanice Regina Lírio do. Réquiem para a ação administrativa planejada: a rutura entre as dimensões
13

executiva e orçamentária. In: BUISSA, L.; REIMANN, Simon; MARTINS, Rafael Lara (Org.). Direito e
Finanças Públicas nos 30 anos da Constituição – Experiências e desafios nos campos do Direito Tributário
e Financeiro. 1. ed. Florianópolis: Tirant Lo Blanch (Empório do Direito), 2018, v. 1, p. 319-340.

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Sustentabilidade econômica e políticas públicas

presentes e futuras têm direito fundamental à vida digna, Juarez Freitas enxerga no
valor constitucional da sustentabilidade caráter sistêmico, para além das questões
ambientais:

A sustentabilidade é multidimensional (ou seja, é jurídico-política,


ética, social, econômica e ambiental), o que pressupõe, antes de
tudo, uma reviravolta hermenêutica habilitada a produzir o descarte
de pré-compreensões espúrias e unidimensionais, com a libertação
de tudo o que impede o cumprimento alastrado da sustentabilidade
como princípio constitucional, na cena concreta. Afinal, para crises
sistêmicas, impõem-se soluções sistêmicas, estruturais e interdis­
ciplinares, cooperativas e globais, com o engajamento de todos, não
apenas dos governos.14

Têm sido construídos, ainda que lentamente, conceitos de sustentabilidade que


descrevem o fenômeno em cada um dos espectros com que este pode se apresentar,
contemplando o seu caráter multifacetário, haja vista que sustentabilidade apenas
no plano da ecologia ambiental não será suficiente para o equilíbrio das relações
humanas, cujas nuanças perpassam por diversas searas, sendo cada uma delas
igualmente relevante.15 Em que pese a visão unívoca adotada em um primeiro
momento, não há dúvida de que o viés monocromático dessa percepção, firmemente
vinculado com aspectos de proteção ao ambiente, estava descurando das facetas
relacionadas com a sustentabilidade em seus aspectos sociais e econômicos, não
sendo, portanto, capaz de tratar de todos esses ângulos como pontos de observação
de um mesmo fenômeno. A necessidade de que o tema recebesse um tratamento
mais adequado foi registrada por Saulo Coelho e André Araújo:

[...] a Constituição possui um significado complexo para a sustenta­


bilidade como um princípio normativo de aplicabilidade ampla em
várias searas da ordem constitucional democrática. Dessa per­
cepção desdobra-se outra, a de que tal princípio carece de um
tratamento teórico-prudencial capaz de dar-lhe consistência jurídico-
discursiva como uma condição de eficácia e adequação concreta à
Constituição.16

14
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 53.
15
WEDY, Gabriel de Jesus Tedesco. Desenvolvimento (Sustentável) e a ideia de Justiça em Amartya Sen.
Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 3, p. 343-376, set./dez. 2017.
16
COELHO, Saulo Pinto; ARAÚJO, André Fabiano Guimarães de. A sustentabilidade como princípio
constitucional sistêmico e sua relevância na efetivação interdisciplinar da ordem constitucional econômica
e social: para além do ambientalismo e desenvolvimentismo. Revista da Faculdade de Direito de
Uberlândia, Uberlândia, v. 39, p. 262, 2011.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 95
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

Do mesmo modo como há de se preocupar com o ambiente saudável, em


vista de uma ecologia natural, não é adequado se esquivar da percepção de que
estamos vivendo em uma sociedade na qual existe um ambiente econômico,
artificialmente criado pela cultura humana. Entretanto, é necessário considerar,
também, o equilíbrio desse sistema, mediante a aplicação de sustentabilidade no
âmbito da economia, em especial a economia estatal, que não é geradora de riquezas,
mas delas consumidora e, ao mesmo tempo, fomentadora do desenvolvimento.
As futuras gerações, portanto, dependem de ações presentes que zelem pela
sustentabilidade econômica das políticas públicas e demais ações estatais sob
pena de, por ocasião de sua existência, em vista da imprevidência das gerações
atuais, não ser possível criar serviços públicos ou manter aqueles já existentes.
Para tanto, é necessário que esteja sempre presente nos planejamentos
estatais, em especial na formulação de ações destinadas à concretização de
políticas públicas, que os direitos têm um custo de implementação, conforme já
fora objeto de constatação por Holmes e Sunstein:

[...] los derechos y las libertades individuales dependen fundamen-


talmente de una acción estatal vigorosa. [...] Cuando está de modo
constitucional estructurado y es (relativamente hablando) democráti-
camente sensible, el gobierno es un dispositivo indispensable para
movilizar y canalizar en los hechos los recursos difusos de la comu-
nidad aplicándolos a problemas, en operaciones puntuales, cada vez
que éstos surgen de modo inesperado.17

Para que o Estado tenha de despender recursos para suprir direitos protegidos
por ele, obviamente que estes devem estar vinculados estreitamente à fonte
desses mesmos recursos e à sua capacidade. Inviável, por isso, que se imaginem
aplicáveis de imediato direitos tão amplos que não possam ser suportados por
suas respectivas fontes de custeio. Por essa razão é que se identificam, no texto
constitucional, direitos de conteúdo programático, que, apesar de orientar quanto à
direção para a qual devem se encaminhar os movimentos estatais, não lhes imprime
velocidade de concretização, porquanto dependam da efetivação, antes, dos meios
que lhes darão o necessário suporte econômico. Há, desse modo, um permanente
diálogo entre direitos, escolhas políticas e reserva do possível, pois, conforme
Fernando Facury Scaff argumenta, “[e]nquanto a reserva do financeiramente possível
é um conceito que parte de uma análise econômica, de escassez de recursos, o
conceito de escolhas públicas é eminentemente político e parte das opções políticas

HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. El costo de los derechos. 1. ed. Buenos Aires-Argentina: Siglo
17

Veintiuno, 2011. p. 33 (tradução argentina do original Costs of Rights).

96 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

que são possíveis de serem realizadas com os recursos existentes”.18 Tanto


será insustentável, sob o aspecto social, a ação governamental que não atenda
corretamente às demandas da população por serviços públicos como aquela que
deixa de levar em consideração as limitações orçamentárias e financeiras para
sua realização. Esse equilíbrio entre uma e outra situação é o parâmetro para a
sustentabilidade do gasto público.

3 Políticas públicas e sustentabilidade econômica


Retomando a abordagem das políticas públicas enquanto instrumentos
concretizadores do agir estatal e a sustentabilidade, em seu caráter multidimen­sional,
podemos afirmar que a sustentabilidade está relacionada com as decisões tomadas
pelos diversos agentes públicos intervenientes no ciclo das políticas públicas. Saulo
Coelho e André Fabiano Guimarães afirmam que as políticas públicas, em especial
no que tange à sustentabilidade, devem ser consideradas como basilares porque
são decisões que “[...] representam os rumos a serem tomados em relação às
mais diversas questões”. Sua elaboração não deve se dar como atos isolados
de propósitos desconexos, mas partindo da premissa do todo que constitui o
Estado, uma vez que “[...] qualquer decisão terá reflexos no equilíbrio sistêmico
do complexo convívio humano (econômico, social, ambiental, moral etc.), seja ela
adotada em âmbito municipal, estadual, nacional ou internacional (também em
ambientes restritos)”.19
Os mesmos autores realçam que a sustentabilidade somente poderá ser
alcançada quando a relação entre as partes entre as quais se desenvolve alguma
ação seja contemplada com vantagens que as estimulem na direção da proposição
objetivada pela política pública, ou seja, há também um viés de sustentabilidade
política, fundamental para a eficácia da política pública concebida, uma vez que
“[p]ara que haja sustentabilidade política, os governantes devem também ter em
mente que o equilíbrio só é alcançado quando há vantagens para todos”.20
A sustentabilidade, antes uma preocupação especialmente voltada para
aspectos ecológicos, redimensiona-se para abranger também os impactos

18
SCAFF, Fernando Facury. Você nem sabe, mas vive entre a reserva do possível e as escolhas trágicas.
Revista Consultor Jurídico, 23 de janeiro de 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-jan-23/
contas-vista-vivemos-entre-reserva-possivel-escolhas-tragicas?imprimir=1.
19
COELHO, Saulo Pinto; ARAÚJO, André Fabiano Guimarães de. A sustentabilidade como princípio
constitucional sistêmico e sua relevância na efetivação interdisciplinar da ordem constitucional econômica
e social: para além do ambientalismo e desenvolvimentismo. Revista da Faculdade de Direito de
Uberlândia, Uberlândia, v. 39, p. 9, 2011.
20
Idem, p. 9.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 97
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

eco­nômicos que essa expressão ecológica possa ter, o que não tem sido uma
preocupação exclusivamente nacional, mas mundial, conforme se vê no registro
de Pérez Luño:

En el curso de estos últimos años pocas cuestiones han suscitado


tan amplia y heterogenia inquietud como la que se refiere a las
relaciones del hombre con su medio ambiental, en el que se halla
inmerso, que condiciona su existencia y por el que, incluso, puede
llegar a ser destruido. [...] La ecología representa, en suma, el marco
global para un renovado enfoque de las relaciones entre el hombre y
su entorno, que redunde en una utilización racional de los recursos
energéticos y sustituya el crecimiento desenfrenado, en términos
puramente cuantitativos, por un uso equilibrado de la naturaliza que
haga posible la calidad de vida.21

Apesar de a ideia de sustentabilidade ser ainda incipiente no Direito brasileiro,


esta já começa a permear a produção e a compreensão normativa, fazendo com que
inovações legislativas, ou interpretações das normas já existentes, aconteçam de
maneira que se contemple uma visão filtrada pela ótica da sustentabilidade como
princípio informador do sistema jurídico em que elas residem.
No âmbito do Direito Financeiro e do Direito Administrativo, a inclusão
de dispositivo especificamente pertinente à sustentabilidade nas licitações e
contratações públicas – em vista da existência de um sistema constitucional de
controle cuja estruturação não demanda instalação, posto que existe há muito e
orienta quanto à direção em que se faz necessário avançar – demonstra a direção
inicial para fazer com que as ações de controle sejam levadas a cabo a partir de
um viés de sustentabilidade.22 Esta, por seu turno, deve ser compreendida como
valor a ser incorporado nas contas e no planejamento públicos, transformando o
sistema público em um sistema cíclico, no qual os recursos aplicados terminem
por resultar na geração de resultados que o retroalimentem, seja com ganhos
econômicos diretamente ou sociais que, posteriormente, possam se transformam
em ganhos econômicos.
Até que a sustentabilidade se apresente como um imperativo na realização
dos gastos públicos, possibilitando a atuação de controle e sancionamento pelo
descumprimento dos comandos que dele sobressaem, seu caráter de princípio

21
PÉREZ LUÑO, Antonio-Enrique. Las generaciones de derechos humanos. Revista del Centro de Estudios
Constitucionales, n. 10, p. 207, sept./dic. 1991.
22
CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva; FERNANDES, Hulisses. Licitações públicas e sustentabilidade: uma
análise da aplicação de critérios ambientais nas compras de órgãos públicos federais em Florianópolis
(SC). Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 9, n. 2, p. 370-392, maio/ago. 2018.

98 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

não terá se sedimentado no mesmo nível do que já ocorre com outros princípios,
cuja identificação aconteceu há mais tempo, como os da igualdade e legalidade.
A consideração do viés econômico é, atualmente, premissa da formulação de
políticas públicas, indicando uma elevação de patamar do planejamento estatal:

A noção de causalidade embutida nas políticas públicas com pro­


pósitos de mudança estabelece, ademais que essas políticas são
ações experimentais por excelência; são condições que visam alterar
o futuro previsível dado pela inércia social. A escolha da política A,
alternativa a qualquer outra, representa a escolha de um mundo
futuro A, alternativo a qualquer outro. O cenário futuro A é relativo ao
presente apenas e somente sob as condições de mudança estabe­
lecida na política A. Neste sentido, a probabilidade de se chegar ao
cenário futuro depende da possibilidade empírica de se concretizar –
implementar – as condições especificadas no plano de mudanças.
Essa possibilidade empírica de mudanças é, por sua vez, função de
dois fatores: de um lado que a mudança tem que ser economicamente
sustentável e, por outro, ela precisa ser ideológica ou culturalmente
viável.23

Sendo assim, constitui elemento crucial para a sustentabilidade econômica


da política pública que tenham sido normativamente previstas as ações dela
concretizadoras e disponibilizadas dotações orçamentárias suficientes para
seu atendimento, no orçamento presente, como também feitas as previsões
programáticas no plano plurianual de modo que ela possa, a partir daí, ter previsão
em lei orçamentária para os exercícios em que deverão se realizar as ações
concretizadoras.
Sustentabilidade, no viés proposto, direciona-se não somente ao uso de
recursos naturais, mas sim ao uso dos recursos arrecadados pelo Estado, de
um lado, e, de outra parte, ao invés da geração de riquezas, o atendimento às
necessidades públicas. Procura-se, portanto, a equivalência proporcional entre dois
aspectos orçamentários do Estado: aquele que trata da arrecadação e o que diz
respeito às despesas, em ambos os aspectos – receita e dispêndios – tanto para
o momento presente como para aquele futuro.
A ligação entre sustentabilidade e políticas públicas é especialmente importante
na eleição de prioridades. Em havendo limitação econômica, cabe àquele que foi
incumbido da gestão estatal fazer opções fundamentadas no interesse público,
na legalidade, na moralidade administrativa, na impessoalidade, na eficiência e na
publicidade, mas também sabendo, como já alertara Konrad Hesse, que

FIGUEIREDO, Marcus Faria; FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheibub. Avaliação política e avaliação de polí­
23

ticas: um quadro de referência teórica. Anal. & Conj., Belo Horizonte, v. 1, n. 3, p. 115, set./dez. 1986.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 99
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

[...] a Constituição não deve assentar-se numa estrutura unilateral, se


quiser preservar a sua força normativa num mundo em processo de
permanente mudança político-social. Se pretende preservar a força
normativa dos seus princípios fundamentais, deve ela incorporar,
mediante meticulosa ponderação, parte da estrutura contrária.
Direitos fundamentais não podem existir sem deveres, a divisão de
poderes há de pressupor a possibilidade de concentração de poder,
o federalismo não pode subsistir sem uma certa dose de unitarismo.
Se a Constituição tentasse concretizar um desses princípios de forma
absolutamente pura, ter-se-ia de constatar, inevitavelmente – no mais
tardar em momento de acentuada crise – que ela ultrapassou os
limites de sua força normativa. A realidade haveria de pôr termo à sua
normatividade; os princípios que ela buscava concretizar estariam
irremediavelmente derrogados.24

Sendo assim, é imperativo que os encarregados de fazerem as escolhas que


resultarão na eleição das políticas públicas e ações prioritárias estejam conectados,
em benefício da legitimidade, com a realidade fática. Ou seja, tão mais legítima será
uma ação quanto mais estiver vinculada à obediência aos princípios constitucionais
que devem norteá-la, como também que seja factível, pois ordenar o impossível
resultará em descrédito tanto para quem emite a ordem absurda ou infactível como
para o próprio sistema que permite a emissão de tais comandos. Isso porque,
conforme anotou Regina Macedo Nery Ferrari, referindo-se à Constituição, o que
se aplica também às normas dela decorrentes para sua aplicação:

[...] a Constituição não é apenas a expressão de um ser, mas também


de um dever-ser e que é pela sua efetivação ou efetividade que
imprime ordem e conformação da realidade política e social, o que
decorre de sua força normativa, pois só assim é que pode alcançar a
realização dos valores nela consignados, o que, consequentemente,
conduz à afirmação de que a Lei Fundamental de um Estado não pode
pretender construí-lo sob bases de conotação teórica ou abstrata.
“A norma constitucional somente logra atuar se procura construir
o futuro com base na natureza singular do presente”, adquirindo
poder e prestígio quando determinada pelo princípio da necessidade.
A Cons­tituição por si mesma não pode realizar nada, mas pode impor
tarefas, estabelecer metas e criar mecanismos para a superação
da resis­tência à vontade de sua conformação. A Constituição deve,
portanto, estar inserida numa situação de espaço e de tempo, num
contexto político-social, em que os indivíduos têm determinadas

HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Porto Alegre/RS: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1991.
24

p. 21.

100 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

expectativas em relação a certos problemas e a certas possibilidades,


e a partir daí abrir condições para a satisfação de necessidades de
grupos sociais e da sociedade em geral.25

3.1 Sustentabilidade econômico-financeira: fundamento


jurídico constitucional
A sustentabilidade econômica, sob o viés financeiro, se materializa na exis­
tência de previsão orçamentária e, portanto, contábil de recursos para o custeio
da contratação a ser realizada pela Administração com o intuito de concretizar
determinada política pública. Ou seja, a sustentabilidade econômico-financeira de
uma política pública dependerá da existência de previsão orçamentária suficiente
para atender aos dispêndios de recursos demandados para a ação necessária.
Podemos reconhecer na sustentabilidade econômico-financeira a estrutura de
princípio jurídico, desdobrado do princípio da eficiência, previsto no art. 37, caput, da
Constituição Federal de 1988.26 Como tal, sua influência há de se irradiar por todo
o espectro de ações estatais,27 inclusive aquelas que, para serem materializadas,
demandam a realização de contratações públicas. Pela própria estrutura de princípio,
a sustentabilidade tem aplicação desde o início da concepção da ação estatal,
com a qual se buscará atender a uma necessidade pública, sendo em primeiro
lugar necessário verificar se a ação demandada se encontra vinculada a alguma
política pública para, em seguida, conferir sua adequação orçamentária e financeira,
possibilitando identificar a solução mais apropriada na gestão da coisa pública.
Reforça a consistência da atribuição da estrutura de princípio o reconhecimento
da sustentabilidade, em seu sentido amplo, “[n]uma perspectiva estritamente
econômica, [...] é a busca pelo equilíbrio entre a utilização de recursos naturais
e a produção de riqueza”.28 Ao substituir-se a utilização de recursos naturais por
‘recursos orçamentário-financeiros’ e produção de riqueza por ‘contratação de obras
e serviços públicos’, tem-se a adequação do conceito à sustentabilidade econômica
aplicável na seara das finanças públicas e percebida a sua identificação com a
eficiência, ou realização do máximo de bem-estar com o dispêndio do mínimo de
recursos públicos necessários, de maneira a ampliar o alcance da possibilidade

25
FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas constitucionais programáticas: normatividade, operatividade
e efetividade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 154.
26
HACHEM, Daniel Wunder; GABARDO, Emerson. El principio constitucional de eficiencia administrativa:
contenido normativo y consecuencias jurídicas de su violación. Cuestiones Constitucionales: Revista
Mexicana de Derecho Constitucional, México D.F., n. 39, p. 131-167, jul./dez. 2018.
27
SACRISTÁN, Estela. Gestión eficiente y ética en la efectivización de los servicios públicos relativos a
derechos sociales. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 3, n. 1, p. 125-143, jan./abr.
2016.
28
Idem, p. 267.

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Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

de realização de bem-estar coletivo. Os contornos de princípio são percebidos na


sustentabilidade, porque o que a ideia representa estabelece um estado ideal
de coisas a ser buscado.29 Nesse caso não há como restringir a sua influência
sobre apenas um aspecto: ecologia, sociedade, economia ou finanças públicas. O
estado ideal, como proposição do dever-ser da existência social, irradia por todos
os aspectos, sem distinção.
À existência do princípio da sustentabilidade, derivado do princípio da
eficiência, soma-se a existência de variadas regras de planejamento e controle
orçamentário-financeiro que lhe dão suporte e contribuem para a busca da plenitude
de seus efeitos.
Em que pese tenha evitado o legislador constituinte obstar de forma abso­luta
o dispêndio de recursos financeiros em volume maior do que aquele arrecadado, até
porque o déficit público constitui instrumento (ainda que momentâneo) de estí­mulo
à economia, há previsão constitucional, no art. 165, §1º, determinando que a
lei de instituição do plano plurianual deverá, de forma regionalizada, estabelecer
as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital, outras delas
decorrentes e para as de natureza continuada, assim como no §6º, o que indica
a necessidade de demonstração do efeito das remissões, anistias, subsídios,
isenções e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia, todas essas
exigências apontando na direção da busca pelo equilíbrio.
Tais dispositivos, percebidos no sistema que é a Constituição, são indicação do
que viria a seguir no plano da infraconstitucionalidade, como de fato sobreveio com
a LRF, que trouxe regras claramente conducentes a uma política de equilíbrio das
contas públicas. Com especial clareza e objetividade o faz no seu artigo 1º, §1º,30
traçando a responsabilidade fiscal como resultado que pressupõe a concretização
de ações planejadas e transparentes, com as quais se previnem riscos e faz-se
a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, sempre
que não se cumpra com as metas de resultados entre as receitas e despesas.
As normas constitucionais e infraconstitucionais relativas à responsabili­da­de
fiscal, buscando equilíbrio entre receitas e despesas públicas, são uma ordem

29
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 5. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 97.
30
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000): “Art. 1º [...] §1º A reponsabilidade na
gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência de limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração
de despesa com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações
de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de Restos a Pagar”
(BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei Complementar
nº 100, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/
lcp101.htm. Acesso em: 25 mar. 2019).

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Sustentabilidade econômica e políticas públicas

criada e, logo, inconfundível com aquela descrita por João Bosco Leopoldino
da Fonseca, referindo-se aos estudos de Anaximandro, como kósmos – ordem
imanente do universo –, mas também não identificada com a táxis – ordem criada –,
porque se trata de uma ordem relativamente simples, porquanto não participa da
complexidade inerente ao kósmos. Assim, com as normas destinadas ao equilíbrio
orçamentário – em grande parte responsável pela sustentabilidade econômica
estatal – tem-se que “serão [elas] o instrumento de que se valerá o idealizador da
ordem para criá-la”.31 O caráter de norma criadora de uma ordem relativamente
simples, que se atribui às leis que instituem o orçamento, é marcado pelo fato de
que o equilíbrio ou a sustentabilidade econômica por ela promovido, não faz parte
do kósmos e, em virtude disso, não se materializa como táxis, ao mesmo tempo
que ordena.

3.2 Conceituando sustentabilidade econômico-financeira


Para que se afirme ser sustentável uma política pública, do ponto de vista
econômico-financeiro, é necessário que os recursos orçamentários disponíveis e
financeiros a serem realizados, destinados à sua execução, sejam iguais ou maiores
do que o volume de recursos previstos para a contratação da obra ou serviço
em todas as suas etapas. Desse modo, é possível extrair que sustentabilidade
equivale à obtenção de um dividendo maior ou igual a um, indicando que o recurso
orçamentário é maior do que o custo orçado para a política pública. Portanto, é
possível, a partir dessa conclusão, deduzir a seguinte fórmula.
Onde:

SE = Sustentabilidade Econômica
RO = Recurso Orçamentário
GP = Gasto Público
SE ≡ RO ≥ 1,
GP

ou seja, sustentabilidade econômica/orçamentária estará presente quando


o resultado da divisão de recurso orçamentário pelo gasto público expressar
divisor maior ou igual a 1.

LEOPOLDINO DA FONSECA, 2001, p. 46-47.


31

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 103
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

No que tange à sustentabilidade financeira, se levará em conta não a existência


de disponibilidade de recursos no orçamento, mas no caixa, ou seja, a entrada de
recursos em quantidade suficiente para fazer frente às despesas contratadas. Essa
é uma formulação que dependerá de diversas variáveis, subordinadas a aspectos
conjunturais com elevado grau de incerteza.
A percepção da sustentabilidade econômica “[...] requer que sejam colocadas
lado a lado despesas e receitas, e que estas últimas sejam suficientes e adequadas
ao custeio das primeiras por todos os seus parâmetros de mensuração (extensão,
duração e natureza)”.32 A sustentabilidade econômica requer, portanto, simetria
entre a previsão orçamentária de recursos e disponibilidade financeira destes,
de um lado, e, de outro, a previsão de despesas e cronologia de pagamentos,
respectivamente.
De início, parece que se teria resolvido a questão conceitual de equilíbrio
econômico mediante a anotação de correspondência de recursos naturais e
produção de riqueza. Todavia, o viés a que direciona o presente trabalho está
diretamente relacionado com aspectos de Direito Administrativo e Financeiro, sendo
específico, então, à equivalência entre meios orçamentário-financeiros disponíveis e
necessidades públicas a demandar atendimento. Isso torna insuficiente a perspectiva
inicial, não específica o suficiente para a compreensão do alcance do sentido que
se imprime ao termo sustentabilidade econômica com o viés juspublicista aqui
conferido.
A ideia de sustentabilidade econômica, sob uma ótica financeiro-orçamentária,
requer sejam colocadas lado a lado despesas e receitas e que estas últimas sejam
suficientes e adequadas ao custeio das primeiras por todos os seus parâmetros
de mensuração: i) extensão; ii) duração; e iii) natureza.
Para tanto, o montante de recursos a ser despendido em determinada atividade
pública deverá advir de fonte que possa produzi-lo em quantidade suficiente para
fazer face às despesas que serão realizadas – extensão; tampouco poderá se tratar
a fonte de onde promana de nascedouro cuja longevidade existencial seja menor
do que o período durante o qual a despesa será realizada – duração; e, por fim,
necessariamente terá de promanar de origem orçamentário-contábil adequada ao
custeio daquela despesa – natureza.
No plano do Direito financeiro-orçamentário-administrativo, a sustentabilidade
pode ser conceituada como medida de correspondência entre meios e objetivos,
tanto no que diz respeito ao volume de recursos a ser despendido como em relação
ao tempo que deverá perdurar o custeio do objetivo em questão, levando-se em

MOTTA, Fabrício; OLIVEIRA, Antônio Flávio de. Teoria do filtro e sustentabilidade: uma perspectiva do custo
32

dos direitos e da efetividade dos gastos públicos. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 21, n. 115,
p. 171, maio/jun. 2019.

104 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

consideração valores de instalação/criação de uma ação, assim como aqueles


relacionados com a sua manutenção pelo tempo que deva durar, sem olvidar que
tal ação, para dizer-se sustentável, haverá de estar em linha com uma necessidade
pública legitimada pelo anseio social.
Insuficiente, pois, que se tenha apenas a correspondência de custo e
disponibilidade de recursos para o seu atendimento, ou que tais recursos sejam
tão perenes quanto a despesa a que deverá acorrer, sendo necessária, ainda, que
corresponda a despesa a interesse consagrado pelo desejo coletivo (social) de
adoção ou ampliação da ação pública.
A não identificação da sociedade com ação eleita como prioridade poderá
resultar, em momento futuro, na interrupção daquela atuação, acarretando desperdício
dos recursos já investidos. Isso faz com que se deva ter como componente da
sustentabilidade econômica a participação social nas decisões de construção do
orçamento público e da realização de despesas públicas.
Sustentabilidade econômico-financeira é resultado dependente da observância
do conjunto normativo orçamentário, no qual deve estar presente a indicação de
recursos suficientes para a despesa pretendida; que esta esteja sintonizada com
uma política pública legítima; que tenha se realizado planejamento objetivando o
atendimento da necessidade pública identificada com os anseios da população
destinatária; que os meios processuais tramitados para a realização da despesa
tenham sido regularmente percorridos; que a execução contratual seja acompanhada
por profissionais qualificados para gerir o ajuste e fiscalizar as condições de produção
do objeto; e, por fim, que o custeio da obra resultante esteja adequado, a curto,
médio e longo prazo, com a receita do ente público contratante.
As dificuldades aparentemente presentes na observância da sustentabilidade tal
como proposta, em vista das consequências que acarretam as condutas em direção
oposta, não serão maiores do que aquelas decorrentes dos problemas gerados
por práticas insustentáveis. Toda infração de sustentabilidade gera destruição
do ambiente desrespeitado: ora pode ser o meio ambiente natural, outra podem
ser as contas públicas e a impossibilidade de oferecimento de serviços públicos
básicos e infraestrutura que possibilite o desenvolvimento e a disponibilização de
oportunidades de forma democrática aos cidadãos. Ou seja, ser sustentável não
é fácil, mas a insustentabilidade é o fim.

3.3 Regras relativas à sustentabilidade


econômico-financeira
No princípio, em sua formulação, as políticas públicas são a primeira parte
do planejamento das ações estatais, ao passo que sua implementação constitui a
materialização do que depois irá se constatar na execução. Esta requer, em todas

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 105
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

as suas etapas, igual necessidade de se seguir um roteiro, sob pena de se tornarem


insustentáveis. Na etapa de avaliação de políticas públicas, mais uma vez tem-se
a atuação de atividade planejadora, a qual se retroalimenta das políticas públicas
formuladas e executadas ou em execução, para eventuais correções de rota em
direção ao propósito almejado.
Nesse sentido se dá, por exemplo, a formulação de normas que viabilizam
a execução de ações estatais, como é o caso do orçamento, cuja produção tanto
leva em consideração os objetivos almejados (ideal), as necessidades em que
se fundamenta o ideal (material) e as possibilidades disponíveis para a sua
materialização. Tais normas – plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e
lei orçamentária anual – são, ao mesmo tempo, instrumentos de viabilização de
políticas públicas, como também estabelecedoras de limites para a execução delas,
em particular das ações que serão desenvolvidas na sua realização.
A presença de normas a respeito da atuação estatal, em vista do princípio
da legalidade estrita, a que se encontram jungidas as ações do poder estatal,
conferem a essas ações objetividade e garantia de isonomia entre aqueles que
sofrerão mediata ou imediatamente seus impactos. Existindo normas a respeito
de orçamentação e contratações públicas, estas se afiguram, portanto, como
autorização e balizas limitadoras das ações estatais, ou seja, garantia de que o
Estado, em seu agir, somente o faça com amparo na legitimidade que se espera
que advenha das leis autorizativas e dos limites por elas fixados.
O primeiro aspecto da sustentabilidade, em se tratando de despesas públicas,
diz respeito à existência de recursos previstos para a concretização dos objetivos que
com elas são propostos. Apenas depois é que serão dados os passos seguintes,
relativos ao custeio mediato das despesas que decorrerão da ação pública inicial.
Assim, por exemplo, caso se construa uma escola, é fundamental que o custo dessa
obra tenha sido incluído no orçamento/programa daquele ou daqueles exercícios
em que se dará a execução das obras, mas também é imperioso que tenham sido
feitas programações quanto aos custos de manutenção dessa mesma escola,
como materiais, energia elétrica, água, esgoto, transporte de alunos, pagamento
de professores e funcionários administrativos. Ou seja, a sustentabilidade nos
gastos públicos não se resume ao valor despendido com uma obra de edificação,
mas inclui os valores necessários ao custeio de seu funcionamento.
Foi pensando na necessidade de planejamento público para a adequação
das despesas com os recursos angariados de modo originário ou derivado que o
legislador infraconstitucional, dando eficácia ao comando constitucional emanado do
Capítulo II, Título VI, da Constituição Federal de 1988, especialmente seu art. 163,
ao editar a Lei Complementar nº 101/2000, inseriu naquele ordenamento o art. 16,
com seus incisos I e II, cujo intuito é claramente inspirado na sustentabilidade
econômica:

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Sustentabilidade econômica e políticas públicas

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governa­


mental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
ade­quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual
e com­patibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orça­mentárias.
§1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de
dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito
genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma
espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho,
não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias,
a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades
e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de
suas disposições.
§2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrele­
vante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou exe­
cução de obras;
II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o §3º do
art. 182 da Constituição.

Desse modo, sempre que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ações


governamentais provocar aumento de despesa, este deverá ser acompanhado
de análise de impacto, com a estimativa do quanto tais ações irão refletir no
orçamento e nas finanças públicas, no exercício em que estas se iniciarão e nos
dois subsequentes, sendo necessário que o ordenador da despesa, como meio de
delinear sua responsabilidade, declare que a despesa em questão está adequada
orçamentária e financeiramente com o plano plurianual, com a lei de diretrizes e
com a lei orçamentária anual.
Para tanto, não é suficiente que seja calculado apenas o custo da obra física de
uma nova unidade hospitalar, escolar ou de qualquer outro tipo de serviço público,
mas todos os custos decorrentes da criação, expansão ou aperfeiçoamento do
serviço em questão, a fim de que se cumpra a exigência de equilíbrio sustentável.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 107
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

A sustentabilidade do gasto público, especialmente em se tratando da aplicação


de recursos em atividades perenemente utilizadas para a concretização do objetivo
de atender à necessidade pública que motivou a sua realização, não se restringe à
verificação das possibilidades orçamentárias no exercício em que se inicia o gasto
público, mas há de levar em consideração o custo total do empreendimento inicial,
e mais, avançar até a formulação da estimativa do volume de recursos necessários
para o custeio em exercícios orçamentários futuros, inclusive para além do limite
quadrienal do plano plurianual.
O aspecto financeiro das contas públicas, que também reclama uma aplicação
do viés de sustentabilidade, está diretamente relacionado à disponibilidade de
recursos em caixa, e não à simples previsão orçamentária. Assim, enquanto a
existência de dotação orçamentária indica a viabilidade (ou sustentabilidade) contábil
de uma despesa, a sustentabilidade financeira remete diretamente à existência de
recurso suficiente para o atendimento da despesa, não mais mera previsão, mas
dinheiro disponível para acorrer às despesas que serão contratadas.
A sustentabilidade financeira não se situa no plano da ficção contábil, mas, ao
contrário, posiciona-se na seara da concretude. Enquanto o econômico corresponde
à constatação de uma situação patrimonial, ou à existência de previsão de recursos
para determinado fim (como no caso do setor público), o financeiro resulta em
evento concreto, na disponibilidade de recurso em espécie, caracterizado, no caso
das contratações públicas, pelo pagamento ou pela disponibilidade de recursos
(e não apenas previsão) para realizá-lo, são, portanto, visões semelhantes, mas
diferenciadas pela dimensão em que se apresentam, uma – o projeto, a outra – a
realidade.
As leis orçamentárias, desta regra, são limitações voltadas à sustentabilidade
econômico-financeira. O orçamento, como pressuposto para a realização de receitas
públicas e despesas públicas, indica, por sua natureza de estimativa de ingressos
e saídas de recursos dos cofres públicos, o caráter de planejamento que se exige
na administração estatal, como, aliás, seria adequado em qualquer administração
que se queira ter por eficiente. Reproduzindo a máxima de que não se deve gastar
mais do que se recebe, a regra de equilíbrio entre receitas e despesas não constitui
determinação no ordenamento constitucional brasileiro, uma vez que se excluiu
do conjunto de princípios orçamentários aquele do equilíbrio, passando este a ser
considerado apenas como pressuposto do orçamento, conforme a dicção de Regis
Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath.33 Outrora figurando com cânone da Ciência
das Finanças clássica, como anotado por Alberto Deodato,34 o princípio do equilíbrio

33
OLIVEIRA, Regis Fernandes de; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1997. p. 77-78.
34
DEODATO, Alberto. Manual de Ciência das Finanças. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 1976. p. 293.

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Sustentabilidade econômica e políticas públicas

orçamentário não se faz presente no ordenamento atual com essa condição, sendo
quando muito relegado ao plano da infraconstitucionalidade, apresentando-se, de
modo discreto, no art. 4º, inciso I, alínea ‘a’, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O fato, porém, de poder não se confirmar o que foi orçado não implica que poderão
ser realizados gastos não previstos no orçamento, sendo este pressuposto para
a realização de despesas, ainda que estas, ao final de sua execução, possam
terminar maiores do que o valor inicialmente previsto.
A existência de recursos orçamentários, como referido, é outra norma limitativa
voltada à sustentabilidade econômico-financeira. A existência de orçamento não
indicará a presença de dinheiro imediatamente disponível, mas a previsão de que
este, uma vez que tenha sido arrecadado aos cofres públicos, possa ser utilizado para
a realização da atividade, porque previsto o programa e a dotação correspondente,
tornando viável o seu empenho na ocasião oportuna. Há, desse modo, todo um rito
processual a ser seguido, inicialmente como processo legislativo e, posteriormente,
como procedimentos contábeis e processo administrativo, antecedentes ao gasto
e à realização efetiva da ação de política pública.
Aliás, a inexistência de previsão orçamentária de recursos para a realização
de determinada ação é fator de impedimento da própria licitação, haja vista o que
está presente no art. 7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, que somente admite
seja realizada licitação quando presentes recursos orçamentários que assegurem o
pagamento das obrigações resultantes da obra ou serviço que se busca contratar.
Registre-se ainda que o regramento das finanças públicas não admite que se
realize despesa pública sem que a separação do recurso correspondente àquela
finalidade ocorra de modo precedente à contratação, como determinado no art. 60
da Lei nº 4.320/1964,35 que estatui normas gerais de Direito Financeiro. Trata-se
do instituto do empenho, que, mesmo sendo admitido na modalidade estimativa
global de despesas parceladas, deverá preceder à realização da despesa. Não
há dúvidas de que o empenho é instrumento importante de planejamento e
sustentabilidade econômico-financeira, pois ainda que disponível dinheiro público
para fazer frente à despesa este deverá se encontrar registrado no programa
e dotação específicos para a contratação em data anterior à sua realização.
Teleologicamente, portanto, se justifica a exigência de empenho prévio como fator
de programação e transparência orçamentária, possibilitando controle maior das
contas públicas pelo Poder Legislativo, sendo este um instrumental de que esse
poder dispõe para as atividades que lhes são atribuídas pelo art. 49, incisos IX e
X, da Constituição Federal de 1988.

BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 4.320, de 17 de
35

março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 3 mar. 2018.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 109
Fabrício Motta, Antônio Flávio de Oliveira

Além das normas relatadas, também colaboram para a sustentabilidade


econômico-financeira as normas de licitação e execução de contratos administrativos,
estabelecendo condições de contratação e execução contratual. Estas, não sendo
cumpridas, podem acarretar desde a impossibilidade de licitação até a ruptura
do contrato. Desse modo, tanto no campo orçamentário como no da contratação
estão presentes requisitos que, não sendo atendidos, impedirão a continuidade
do processo de contratação ou a manutenção do contrato administrativo, sendo
tais requisitos fatores críticos para a existência do ajuste que se materializará na
ação concretizadora da política pública.

Conclusão
A formulação de políticas públicas constitui processo complexo, assim como
há complexidade no acompanhamento do seu ciclo, que demanda elevado grau
de comprometimento com a análise de dados decorrentes da aplicação de sua
execução e que depois retroalimentam o sistema, para que no ciclo seguinte
tenha-se resultado mais apurado.
Todavia, desde a formulação até a execução de políticas públicas é fundamental
que se tenha em mira a incidência da sustentabilidade como princípio norteador das
ações estatais, inclusive com o cuidado de se utilizar da avaliação destas mesmas
políticas para a busca da maior eficiência, ou, em outras palavras, da sustentabilidade,
na medida em que esta se apresente como correspondência dimensional entre
as necessidades públicas e os recursos financeiros e orçamentários disponíveis.
A realização de despesas públicas, na maioria das vezes, será a forma como
se concretizarão políticas públicas. Todavia, tanto a realização de despesas, fator
de materialização de políticas públicas, como a própria formulação de políticas
públicas estão jungidas por regras especificamente relacionadas com cada um
desses momentos, apresentando-se como limites ou balizas para a aferição de sua
regularidade. Inicialmente tais limites se encontram no ordenamento constitucional,
para em seguida se endereçar ao plano da infraconstitucionalidade. Tanto em um
como em outro, sua importância é fundamental para a regularidade da ação estatal
e do gasto público.
Sob uma perspectiva da positivação, a sustentabilidade econômica das
políticas públicas está inicial e diretamente vinculada à observância das normas
constitucionais e legais pertinentes a aspectos financeiros e contábeis (orçamentários)
disciplinadores das despesas públicas, exigindo-se planejamento adequado, de
modo a se resguardar de surpresas ocasionadas pelo não aprovisionamento de
recursos. Mas não há como olvidar, mesmo a elaboração de políticas públicas,
quando ainda não há gasto em um horizonte próximo, está sujeita à observância

110 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019
Sustentabilidade econômica e políticas públicas

de regramentos, como se vê no teor do art. 3º da Constituição Federal de 1988,


por exemplo, que indica os objetivos fundamentais da República.
A eficácia, efetividade de políticas públicas, dependerá da observância
de critérios na sua formulação que as identifiquem com os anseios dos seus
destinatários e com a disponibilidade de meios econômicos orçamentários e
financeiros apropriados para sua concretização. Do mesmo modo, a avaliação
da ação de política pública executada, cumprindo-se o ciclo, deverá informar para
adequações na próxima volta, seja para inserir-se na componente maior participação
dos interessados diretos ou até mesmo para indicar a necessidade de ampliação
de recursos para aquele fim.
Deve-se ter, como assente, em vista dos impactos já mensurados com a
consequência da falta de planejamento, que a sustentabilidade econômica é
consequência de planejamento racional realizado quanto a cada aspecto da ação
de execução de política pública, assim como a insustentabilidade tem por matriz
a ausência ou deficiência deste.

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Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2018 da Associação


Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):

MOTTA, Fabrício; OLIVEIRA, Antônio Flávio de. Sustentabilidade econômica e


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Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019. DOI: 10.21056/
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A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 87-113, out./dez. 2019 113
DOI: 10.21056/aec.v19i78.1181

Democracia participativa na gestão


pública eficiente da cidade

Participatory democracy in efficient


public management of the city

Ligia Maria Silva Melo de Casimiro*


Universidade Federal do Ceará (Brasil)
meloligia@gmail.com

Raquel Ramos Machado**


Universidade Federal do Ceará (Brasil)
raquelramosmachado@gmail.com

Recebido/Received: 19.08.2019 / August 19th, 2019


Aprovado/Approved: 22.12.2019 / December 22nd, 2019


Como citar este artigo/How to cite this article: CASIMIRO, Ligia Maria Silva Melo de; MACHADO, Raquel
Ramos. Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 115-135, out./dez. 2019. DOI:
10.21056/aec.v19i78.1181.
* Professora adjunta efetiva do curso de Direito da Universidade Federal do Ceará (Fortaleza-CE, Brasil).
Doutora em Direito Econômico e Desenvolvimento pela PUCPR. Mestre em Direito do Estado pela PUC-
SP. Especialista em Direito Constitucional pela UNIFOR-CE. Presidente do Instituto Cearense de Direito
Administrativo (ICDA) desde 2014. Coordenadora de pesquisa do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico
desde 2016. Membro da Rede de Direito Administrativo Social (REDAS). Membro do Instituto Latino-
Americano de Estudos sobre Direito, Política e Democracia. E-mail: meloligia@gmail.com.
** Professora adjunta da Universidade Federal do Ceará (Fortaleza-CE, Brasil). Chefe de departamento da
Universidade Federal do Ceará. Doutora em Direito pela Universidade de São Paulo. Mestre em Direito
pela Universidade Federal do Ceará. Visiting Research Scholar da Wirtschaft Universitat Vienna (2015
e 2016). Professora pesquisadora convidada da Faculdade de Direito da Universidade Paris Descartes
(2017). Professora pesquisadora convidada da Faculdade de Direito da Universidade de Firenze (2018).
Coordenadora do grupo de pesquisa e extensão Ágora, educação para a cidadania: denúncia e esperança.
Membro do Instituto Cearense de Direito Eleitoral (ICEDE). Membro da Comissão de Direito Eleitoral da
OAB. E-mail: raquelramosmachado@gmail.com.

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

Resumo: O artigo se propõe a ressaltar a importância do engajamento social na atividade de


plane­ja­mento de políticas públicas urbanas como forma de promoção de uma gestão democrática
participativa das cidades. O processo de formação dos espaços urbanos reflete o perfil sociológico
de uma determinada comunidade e a urbanização traz em si uma complexidade nas relações socioe­
conômicas, culturais e políticas que potencializam a inacessibilidade da cidadania pela ausência ou
estrangulamento de bens e serviços urbanos, o que torna a cidade o local das violações e da negação
da vida digna. Para dar resposta a tais problemas, é preciso elaborar estratégias de ação que passam
pelo planejamento democrático, tendo como referência proposições institucionais transformadoras
capazes de estabelecer um canal formal que instrumentalize o diálogo com a população citadina, já
que a mudança estrutural da cidade envolve também a mudança de comportamentos em que estão
envolvidos todos os que dela usufruem, desde o indivíduo, a iniciativa privada até o próprio Poder
Público, gestor dos espaços urbanos.
Palavras-chave: Participação social. Planejamento. Políticas públicas. Espaço urbano. Gestão demo­
crática.

Abstract: The article aims to emphasize the importance of social engagement in the planning activity
of urban public policies, as a way to promote participatory democratic management of cities. The
process of formation of urban spaces reflects the sociological profile of a particular community and
urbanization brings with it a complexity in the socioeconomic, cultural and political relations that
enhance the inaccessibility of citizenship due to the absence or strangulation of urban goods and
services, which makes city the place of violations and denial of a dignified life. In order to respond
to such problems, it is necessary to elaborate action strategies that go through democratic planning,
having as reference transformative institutional propositions capable of establishing a formal channel
that will instrumentalize the dialogue with the city population, since the structural change of the city
also involves the change of behaviors in which everyone who enjoys it is involved, from the individual,
the private initiative to the public power itself, manager of urban spaces.

Keywords: Social participation. Planning. Public policy. Urban space. Democratic management.

Sumário: 1 Introdução – 2 Administração Pública dialógica: sobre a democracia participativa nas


decisões do Executivo – 3 Cidade plural: políticas urbanas e gestão democrática – 4 A título de conside­
rações – Referências

1 Introdução
A cidade desenhada, construída e acessível a todos e todas é o território do
usufruto dos direitos fundamentais, posto que se materializam à medida que os
espaços urbanos possuam estruturas funcionais compatíveis com as demandas
existentes. A habitação, o circular, as oportunidades de trabalho, o usufruto do
meio ambiente e do lazer, a condição de vida saudável refletem uma composição
para o bem-estar coletivo da comunidade.1

Emerson Gabardo chama a atenção para o não abandono dos valores e princípios constitucionais que
1

têm o bem-estar social como referência. Embora sua abordagem se dê no âmbito da crítica à utilização da
eficiência como legitimadora do Direito, entende-se que sua anotação, diante da análise da importância
do direito à cidade para quem nela habita, reforça a natureza constitucional da funcionalidade que se
espera do espaço urbano: a que garanta condições dignas de vida em seu território. GABARDO, Emerson.
Eficiência e Legitimidade do Estado: uma análise das estruturas simbólicas do Direito Político. São Paulo:
Manole, 2003, p. 151.

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

Sob tal perspectiva, a praça, a organização para o uso e sua vivência, reflete
muito da vida local. Ao contemplar, por exemplo, seu vazio ou sua ocupação, sua
arquitetura ecologicamente adequada ou hostil, obtêm-se alguns dados sobre a
sociedade em que se insere. Por sua vez, simples segredos confidenciados por
namorados em um banco, momentos de lazer com a família e amigos, festas e
manifestações políticas são testemunhos de sua importância para o desenvolvimento
das relações individuais e sociais.
Os espaços urbanos, de fato, refletem a complexidade das relações sociais.
Sua estruturação e sua dinâmica demonstram, entre outros aspectos, o índice e
a organização demográfica, a qualidade dos serviços públicos, a interação dos
cidadãos em sua individualidade, entre si, com o Poder Público e com o ambiente.
Sendo o humano um ser político, a necessitar permanentemente de
comunicabilidade, os espaços urbanos são também espaços políticos a espelharem
o grau de democracia social, viabilizando ou amesquinhando seu progresso. Num
ciclo interativo, o espaço urbano é um fator que pode desenvolver ou prejudicar a
democracia, assim como, ao mesmo tempo, os canais de diálogo estatais e sociais
podem incrementar ou amesquinhar a democracia urbana, a depender de como
sua estruturação espelha os anseios da sociedade.
É preciso se apropriar dos espaços urbanos, vivê-los e, para tanto, adequá-los
às necessidades sociais, de forma igualitária. Importa, porém, investigar se e como
tal fenômeno pode ser concretizado.
Com a finalidade de estudar essa efetiva democratização do espaço urbano,
e os possíveis meios de alcançá-la, desenvolve-se o presente trabalho. Parte-se da
hipótese de que a cidade é, muitas vezes, o local das violações e da negação da
vida digna, mas talvez possa não o ser, representando isso sim um ambiente de
expansão da dignidade. Analisar-se-á, portanto, que estratégias de ação podem ser
elaboradas, considerando o planejamento democrático, e proposições institucionais
transformadoras, para viabilizar a criação de um canal formal que instrumentalize
o diálogo com a população citadina, considerando todos os partícipes do cenário,
desde o indivíduo, a iniciativa privada até o próprio Poder Público, gestor dos
espaços urbanos.
O trabalho será dividido em duas partes. A primeira em que se farão consi­
derações sobre técnicas democráticas para viabilizar uma maior participação
cidadã nas escolhas a serem feitas na organização urbana, e a segunda em que
se analisará o caráter político do planejamento urbano, a justificar a aplicação das
técnicas democráticas apontadas inicialmente.
A pesquisa é, sobretudo, bibliográfica e dedutiva. Utiliza-se do método falibilista,
em que, a partir da identificação de um problema, serão apresentadas hipóteses
destinadas a explicá-lo ou solucioná-lo de forma clara e objetiva, passíveis de teste

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

argumentativo por quem delas discorde e, eventual, falseamento; na formulação


de tais hipóteses. Outrossim, considerar-se-ão ideias antagônicas e possivelmente
incompatíveis com as ora apresentadas, sendo o contraste já uma forma de, no
próprio trabalho, testá-las reciprocamente e optar pelas que melhor expliquem e
resolvam os referidos problemas, franqueando-se um debate de caráter científico,
plural e crítico.

2 Administração Pública dialógica: sobre a democracia


participativa nas decisões do Executivo
Tendo em vista a ocupação humana ocorrer por interesses diversos, que
podem ir desde a necessidade, voluntária ou não, da moradia, até o investimento
econômico, há sempre uma busca pela funcionalidade do centro urbano, que precisa
de definição para que o caos não se instale.2 De toda forma, o adensamento po­
pulacional, de maneira geral, se espraia desconsiderando balizas, infraestruturas e
condições de habitabilidade, demonstrando que o dinamismo da vida urbana obriga
a compreensão dos elementos que caracterizam tal processo.3
As atividades e os procedimentos urbanísticos, por sua vez, se configuram
na prática de atos administrativos, atos materiais, atos normativos oriundos do
Executivo.4 O rol de competências e conteúdo de tais atividades deve ser do
conhe­cimento da população, tanto quanto dos agentes públicos, motivando seu
enga­jamento e garantindo que haja efetivação do objeto da planificação social
urbana, que pode ser a organização geral dos espaços habitáveis, a estruturação
dos modos de deslocamento urbano, a materialização da política habitacional de
uma cidade, etc. O que precisa estar definido é que a prática administrativa não
pode estar afastada do núcleo central que motiva e obriga ao planejamento urbano:

2
MOURA, Rosa; PÊGO, Bolívar. Aglomerações Urbanas no Brasil e na América do Sul: trajetórias e novas
configurações. Texto para discussão n. 2203. Brasília: Rio de Janeiro: IPEA, 2016, p. 4.
3
Segundo estudo, o IBGE “identifica os chamados arranjos populacionais como agrupamentos de dois
ou mais municípios com forte integração populacional, assim como municípios isolados, com população
superior a 100 mil habitantes, que, juntos, conformam concentrações urbanas (IBGE, 2015). Em ambos
os casos, as concentrações identificadas obedecem ao critério da continuidade espacial da ocupação.
Observa-se, no entanto, que a interação entre municípios, facilitada pelos vários meios de comunicação e
comutação, estende os espaços aglomerados para unidades que ultrapassam os limites da continuidade,
conformando arranjos espaciais descontínuos, mas com forte conexão entre os municípios componentes,
muitas vezes transpondo a fronteira nacional”. MOURA, Rosa; PÊGO, Bolívar. Aglomerações Urbanas no
Brasil e na América do Sul: trajetórias e novas configurações. Texto para discussão n. 2203. Brasília: Rio
de Janeiro: IPEA, 2016, p. 8.
4
Recordam-se as lições do mestre Celso Antônio quanto à acepção da expressão “ato administrativo”, seu
conceito e indicação da prática, pela administração pública, de inúmeros outros atos, dentre os materiais,
políticos ou de governo, regidos em parte pelo direito privado. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso
de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 395-397.

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

o bem-estar social de todos,5 que em um país como o Brasil implica tornar o território
urbano um locus de desenvolvimento menos desigual, social e economicamente,
além de dever espelhar os anseios sociais.6
Em outros termos, a prática administrativa na organização urbana precisa
realizar sua missão democrática tanto no aspecto material, voltado ao princípio
da igualdade, quanto no aspecto formal, relacionado às escolhas a serem feitas
pelos cidadãos para realizar seus anseios.7
Estando mais próximos dos cidadãos e, assim, mais aptos a escutá-los, os
Municípios têm clara vocação democrática.8 Mas é importante que essa vocação se
realize no efetivo diálogo com os partícipes do cenário urbano, e que a Administração
não se feche, portanto, em um agir hierárquico burocrático e hermético.
Muitos são os aspectos a demandarem o incremento do diálogo: o aumento da
interação nos centros urbanos, a ampliação do conceito de igualdade, a percepção de
que a democracia pode avançar em suas pautas e em seus canais, a disponibilização
de novas tecnologias a viabilizar essa comunicação. A crise política, com o declínio
na confiabilidade dos representantes, inclusive, intensifica o debate sobre o maior
uso de técnicas democráticas diretas na tomada de decisões governamentais.9
É certo que a democracia representativa, com a escolha de governantes, não
substitui a democracia direta, transferida para a população a gestão imediata da
cidade, mas uma maior interação deve ser buscada.10 A classe política é importante
gestora do interesse público, além de existirem razões técnicas e administrativas a
justificarem que escolhas sejam feitas, em muitas hipóteses, pelo Executivo, mas
tais políticas devem, na máxima medida possível, aproveitar e acolher o anseio
da população. Na prática, pouco se tem feito para dar efetiva voz à população

5
TALLER, Adriana. El cometido social del derecho urbano. Revista Eurolatinoamericana de Derecho
Administrativo, Santa Fe, vol. 3, n. 2, p. 37-61, jul./dic. 2016.
6
CASIMIRO, Ligia Maria Silva Melo; MORAES, Filomeno. Planejamento social na Administração Pública: um
instrumento essencial na promoção dos direitos fundamentais sociais. Revista de Direito Econômico e
Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 2, p. 443-461, maio/ago. 2017.
7
Observa Bobbio que democracia comporta um conceito formal, referente ao “conjunto de regras cuja
observância é necessária para que o poder político seja efetivamente distribuído entre a maior parte dos
cidadãos”, e outro substancial, ligado à ideia de igualdade (BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia.
Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Edipro, 2017. p. 61).
8
FORNS I FERNÁNDEZ, Maria Victòria. Los servicios sociales locales como garantes del Estado del Bienestar
en el Estado Español: análisis del régimen jurídico de la atención a la persona en Cataluña. Revista de
Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 9, n. 3, p. 3-54, set./dez. 2018.
9
SALGADO, Eneida Desiree. Essay on the constitutional promises of democracy and republic. Revista de
Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 4, n. 3, p. 85-100, set./dez. 2017.
10
A escolha de representantes tem como vantagem delegar o debate de minúcias do cenário político a
pessoas cuja profissão é exatamente atuar na negociação do equacionamento de múltiplos interesses,
como bem atentou Benjamin Constant, assegurando que os cidadãos estejam livres para voltar sua
atenção a outras questões da vida. CONSTANT, Benjamin. Écrits politiques: De la liberté des anciens
comparée à celle des modernes (1819). Paris: Gallimard, 1997. p. 593-595.

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

e acolher suas manifestações.11 Considerando o amplo espectro ofertado pela


democracia participativa (que mescla técnicas da democracia indireta, com formas
de democracia direta), tem-se utilizado insuficientemente de técnicas a favor do
administrado, e as que se tem utilizado, muitas vezes, ganham contornos vazios,
como é o caso da realização de audiências em que a manifestação popular não é
sequer ponderada.12
A democracia, em cada sociedade, pode ser percebida em camadas. Eleições
periódicas equivalem apenas a uma película de grau democrático em uma esfera
social. Para que o povo tenha efetivamente acesso ao poder na gestão da cidade,
é necessário que possa com ele interagir e agir permanentemente. Como destaca
Robert Dahl, a democracia exige “deliberar, discutir e depois tomar as decisões
políticas”.13
Diversos são os caminhos a viabilizarem a melhora no diálogo e a intensificação
democrática formal,14 até como meio de incrementar a democracia material (liberdade
e igualdade).15 Quanto ao aspecto material, no contexto da cidade, é importante
que não apenas questões sociais e econômicas sejam consideradas, mas também
questões ambientais, acolhendo a noção de democracia ambiental, para que os
cidadãos tenham acesso igualitário aos bens ecologicamente relevantes no cenário
urbano e participem da elaboração de projetos, planos ou programa sobre o tema.16
Quanto ao aspecto formal, importa viabilizar espaços físicos e plurais para o debate
de questões relevantes à cidade, assim como utilizar as tecnologias atualmente
disponíveis para aproximar cidadão e Poder Público, acolhendo desta feita a noção
de democracia digital.

11
SCHIER, Adriana da Costa Ricardo; MELO, Juliane Andrea de Mendes Hey. O direito à participação popular
como expressão do Estado Social e Democrático de Direito. A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 69, p. 127-147, jul./set. 2017.
12
O mesmo ocorre no âmbito das audiências públicas realizadas no âmbito do Supremo Tribunal Federal.
LEAL, Fernando; HERDY, Rachel; MASSADAS, Júlia. Uma década de audiências públicas no Supremo
Tribunal Federal (2007-2017). Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 5, n. 1, p. 331-372,
jan./abr. 2018.
13
DAHL, Robert. Sobre a democracia. Tradução de Beatriz Sidou. Brasília: UnB, 2001. p. 48.
14
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popular: modelos e críticas. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 5, n. 3, p. 277-302,
set./dez. 2018.
15
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la gestión pública o socializando la responsabilidad política? A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, Belo Horizonte, ano 16, n. 66, p. 29-60, out./dez. 2016.
16
Sobre o tema, ver STRUILLOU, Jean-François ;  HUTEN Nicolas, « Démocratie environnementale », Revue
juridique de l’environnement, 2018/1 (Volume 43), p. 147-165. URL: https://www.cairn.info/revue-
revue-juridique-de-l-environnement-2018-1.htm-page-147.htm e também BARIL, Jean, « Droit d’accès à
l’information environnementale: pierre d’assise du développement durable », VertigO - la revue électronique
en sciences de l’environnement [En ligne], Hors série 6 | novembre 2009, mis en ligne le 09 novembre
2009, consulté le 16 novembre 2018. URL: http://journals.openedition.org/vertigo/8931; DOI: 10.4000/
vertigo.8931

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

Formas clássicas à disposição da Administração são a descentralização e a


desconcentração, para que a estrutura se fragmente e se especifique, tornando mais
transparente e capilar a atuação do Executivo, através de unidades de competências
específicas voltadas à gestão da cidade e a um caminho de comunicação com
o cidadão, em acréscimo da clareza e da dinâmica dialógica. Pode-se, é certo,
argumentar que a descentralização e a desconcentração são passíveis de trazer
aumento de gastos, sobrecarregando financeiramente a Administração Pública,
mas esse tipo de raciocínio é equivocado. As pessoas jurídicas e órgãos podem
ser específicos, mas enxutos. Uma unidade de poder mal administrada pode, por
outro lado, ter mais pessoal e gastos do que centros divididos. Trata-se apenas
de pôr em prática uma inteligência alocativa. Assim, é que os Municípios podem
ter em sua estrutura órgãos específicos voltados à comunicação com os cidadãos,
como coordenadorias especiais de participação social.17
Cumpre à administração, por meio de seus órgãos, entidades e delegatários,
realizar e permitir a realização dos direitos fundamentais sociais, na perspectiva
democrática em que está fundado o Estado brasileiro,18 sem desconhecer que a
burocracia institucionalizada tem como objetivo a procedimentalização da gestão
administrativa, organizando e coordenando suas ações sob a perspectiva do diálogo
transparente, justo e equânime entre a administração e o cidadão.19
A estrutura burocrática – no sentido weberiano –, e segundo a Constituição,
deve funcionar de forma eficiente, moral, com ampla publicidade e transparência,20
observando o traçado legal, portando-se de forma impessoal de tal maneira que o
desrespeito a um macula todos os outros. Pois bem, em que pese a compreensão
sobre todas as nuances internas e externas que envolvem a máquina administrativa,
a economia e as questões políticas, os princípios citados no artigo descendem de
uma compreensão maior do que deve ser o Estado brasileiro hoje, mesmo que a
realidade seja diferente.21

17
FORNS I FERNÁNDEZ, Maria Victòria. El sistema organizativo y competencial de los servicios sociales
locales de la post-crisis en el Estado Español. El caso de Catalunya. A&C – Revista de Direito Administrativo
& Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 74, p. 25-66, out./ dez. 2018.
18
HACHEM, Daniel Wunder; PIVETTA, Saulo Lindorfer. Democracia e participação popular na Administração
Pública: mecanismos de realização do Estado Democrático de Direito. Fórum Administrativo, Belo
Horizonte, n. 130, p. 38-45, 201.
19
CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de. Novas perspectivas para o Direito Administrativo: a função
administrativa dialogando com a juridicidade e os direitos fundamentais. A&C Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 7, n. 30, p. 109-130, out./dez. 2007.
20
MENDONÇA, Crystianne; MELO, Luiz Carlos Figueira. Dever fundamental de publicidade administrativa:
uma análise sob a transparência pública na gestão estatal e a efetividade da participação popular nas
ações da Administração Pública brasileira. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo
Horizonte, ano 18, n. 71, p. 249-266, jan./mar. 2018.
21
OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade.
Coimbra: Almedina, 2003, p. 155.

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

Mas não basta, evidentemente, apenas a estruturação de órgãos próprios,


importa que a decisão tomada em seu âmbito e acatada pela chefia do Executivo na
formação das políticas públicas leve em conta os anseios populacionais, num elo
comunicativo entre seus vários agentes. Assim é que devem ter lugar as audiências
públicas e a atuação dos conselhos representativos.22
A lei brasileira prevê a realização de audiências públicas como condição de
validade de leis e atos normativos sobre a organização urbana, como é o caso do
Plano Diretor, e, consequentemente, de leis que alterem o zoneamento urbano.23
Não obstante é comum, no Brasil, a não realização de audiências, a realização
de audiências sem a devida clareza24 ou o mero desprezo pelas manifestações
populacionais então feitas.
A Administração Pública se revela claramente autoritária, em uma forma perversa
de autoritarismo, porque travestida de democrática. E assim o é, sobretudo quando
realiza audiências, mas não considera as manifestações então apresentadas. Nessa
hipótese, utiliza-se de toda uma simbologia da legitimidade para impor interesses
outros que não os revelados pela população no anseio de gestão da cidade, violando
e negando, assim, a vida digna, tornando ainda difícil o controle da invalidade
do ato, já que velada. Quando não realiza audiência exigida em lei, é mais fácil
juridicamente realizar o controle de validade do ato, uma vez que um critério formal
deixou claramente de ser atendido. Mas quando faz a audiência, sem atentar às
pautas cidadãs apresentadas, a formalidade exigida por lei e que deveria ser um
canal de diálogo entre administrados e Poder público passa a ser mero álibi, num
teatro manipulador da razão discursiva. Por mais que a Administração não esteja
vinculada às manifestações expressas nas audiências, sua discricionariedade
decorre da possibilidade de gerir o interesse público de diversas formas, mas

22
Segundo o art. 43 do Estatuto da Cidade, para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser
utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal; II - debates, audiências e consultas públicas; III - conferências sobre
assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV - iniciativa popular de projeto
de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
23
Há quem entenda que alterações no plano diretor não precisam se sujeitar a audiências públicas, como,
por exemplo, Elaine Gonçalves Weiss de Souza e Mariana Barbosa de Souza, em a (Des)Necessidade de
audiências públicas como critério formal para alterações legislativas referente a plano diretor municipal.
Disponível em: https://online.unisc.br/acadnet/anais/index.php/sidspp/article/viewFile/11782/1534,
acesso em: 30 nov. 2018. Discordamos dessa ideia por simetria lógica. A alteração é um desfazimento
parcial da lei interiormente votada, com nova elaboração. Se, por questões democráticas, exige-se
audiência no processo de elaboração da lei, para alterá-la, a exigência deve ser mantida.
24
“... Modificação do Zoneamento Municipal pela Lei nº 2.070/2011. Alteração que constou apenas no
mapa encaminhado à câmara de vereadores em conjunto com o projeto de lei sem ter sido submetida
à discussão pública, hipótese de favorecimento de empresa do ramo da construção civil não afastada.
Imperiosidade da aplicação da gestão democrática da cidade, prevista no art. 43 da Lei nº 10.275/2001
(Estatuto da cidade). Ausência de audiências públicas comprometendo a realização do direito à cidade e
garantia da participação popular nas decisões urbanísticas. (Ac. por maioria de votos da 4ª Câmara Cível
do TJ PR – Agravo de Instrumento nº 1059705 – da comarca de Toledo).

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

isso não pode ser uma ponte para que simplesmente desconsidere os pleitos
apresentados em audiências.
É preciso enfrentar o desafio da participação, que indicando propostas de
modificação da estrutura de ocupação urbana, proporá alterações que podem
produzir soluções eficazes e exequíveis para os conflitos e problemas urbanos, na
proporção de um desenvolvimento inclusivo que possa unificar estruturalmente a
cidade dividida.25 Trata-se de pensar a participação como um elemento na busca
pela eficiência e eficácia das decisões públicas.
O desenvolvimento urbano se alcança, especialmente, com uma planificação
urbana construída no âmbito das competências públicas – vinculadas e discricio­
nárias –, de maneira democrática, seguindo procedimentos balizados por princípios
constitucionais e infraconstitucionais. Assim, eficiência, publicidade, impessoalidade,
moralidade impulsionam maior conhecimento, eficácia, distribuição e redução de
custos, promoção da igualdade e equidade social, todos elementos fundamentais
na elaboração de políticas públicas urbanas e ações que promovam cidades mais
humanas.26
Afinal, como observa Robert Dahl em pensamento já referido, e acolhido aqui
uma vez mais, democracia exige “deliberar, discutir e depois tomar as decisões
políticas”.27 Deliberar relaciona-se à transparência sobre o que será debatido. Essa
transparência deve envolver não apenas o anúncio das pautas e dos fatos a serem
discutidos nas audiências (por exemplo, se certa zona da cidade deve ou não ser
organizada de uma determinada forma). Ela requer também a apresentação dos
dados necessários para que as decisões sejam tomadas. Além disso, a exposição
desses dados deve ser feita de forma descomplicada, e com o compartilhamento
do máximo de informações de que dispõe a Administração.28 Discutir, por sua vez,
requer não apenas que uma manifestação seja feita, mas que seu conteúdo seja
acolhido, ainda que em parte, ou que pelo menos seja apresentada uma justificativa
de por que não é possível acolhê-lo. E, nesse ponto, deve-se buscar não um “ou ou”
dos interesses externados, no sentido de que ou se acolhe o pleito dos envolvidos

25
VILLAÇA, Flávio. Espaço intraurbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP: Lincoln Institute, 2001.
26
CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de. Ética e eficiência para a promoção do desenvolvimento humano no
território da cidade. In: LIBÓRIO, Daniela; GUIMARÃES, Edgar; GABARDO, Emerson (Coord.). Eficiência
e ética no Direito Administrativo. Curitiba: Íthala, 2017, p. 90-92; CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de.
A participação social no planejamento das políticas públicas urbanas. Revista Eurolatinoamericana de
Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 4, n. 1, p. 7-21, ene./jun. 2017.
27
DAHL, Robert. Sobre a democracia. Tradução de Beatriz Sidou. Brasília: UnB, 2001. p. 48.
28
Cass Sunstein compara a atuação administrativa ao funcionamento de um computador ou um tablet que,
não obstante a complexa rede de equipamentos interligados e de dados processados, apresenta-se para
o usuário como ferramenta de fácil manuseio, até autoexplicativa. Intuitivamente, seguindo passos fáceis
e diretos, consegue-se compreender os comandos necessários para o funcionamento da máquina, sem
que seja preciso dominar os meandros da arquitetura interna de sua estrutura eletrônica e do software
subjacente a imagens e ícones. SUNSTEIN, Cass. Simpler: The Future of Government. New York: Simon &
Schuster, p. 10/11.

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

na decisão ou se o rejeita. Deve-se, na verdade, tentar alcançar a composição dos


múltiplos interesses envolvidos no contexto urbano, com concessões de cada um,
na máxima medida possível. Somente após esse procedimento devem ser feitas
as escolhas políticas.
Para além da realização de audiências, importa disponibilizar canais tecnológicos
para a maior interação do cidadão, ou uma consulta mais ampla sobre sua
satisfação. Poder-se-ia pensar em plebiscitos e referendos, mas estes requerem
maior formalidade e maturidade cidadã, ao passo que consultas de satisfação e
comunicação viabilizadas pela tecnologia podem se apresentar como canais mais
ágeis e em que, de todo modo, a vontade populacional na gestão da cidade pode
ser conhecida. Esses canais vão desde o aumento das informações dadas pelo
Poder Público para que os administrados participem das decisões governamentais
até técnicas interativas sobre, por exemplo, a qualidade do serviço público e a
organização urbana.29
Não se pode ignorar que hodiernamente o indivíduo está inserido em um
contexto em que a interação se tornou comum. Em vários aspectos da vida social
ele interage, não sendo mero expectador. Ao ler notícias, por exemplo, mesmo em
canais de comunicação tradicional, ele pode dar sua opinião, compartilhar con­teúdo,
indicar por meio de sinais sua satisfação ou insatisfação com a informação.
É preciso que procedimento semelhante seja disponibilizado paulatinamente pela
Administração, sob pena de se tornar anacrônica e insensível na gestão do interesse
público, até porque para obter dados de seu interesse, ela já se mostra atualizada
em vários aspectos. É preciso que haja uma via dupla de exigências e benefícios
para o cidadão. Por exemplo, a Administração tem radares para fiscalização,
máquinas de reconhecimento facial, mas nem sempre usa essa tecnologia para a
participação cidadã e, sim, muitas vezes, como imposição de seu poder.30 O metrô
de São Paulo instalou telas com publicidade que possuíam reconhecimento facial,
que detectavam sentimentos dos usuários. Se por um lado, a medida invade a
privacidade e coleta informações sem a anuência do administrado, tanto que foi
suspensa pelo Poder Judiciário, revela que a Administração detém tecnologia que
permite a interação. No lugar desse equipamento, outro poderia ter sido ofertado,
disponibilizando que os usuários livremente pudessem externar seus sentimentos
quanto à qualidade do serviço público.

29
IENSUE, Geziela; SGARBOSSA, Luis Fernando. Democracia e responsabilidade: breve análise dos instru­
mentos de responsabilização política nas democracias contemporâneas. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 70, p. 145-173, out./dez. 2017.
30
CORVALÁN, Juan Gustavo. Administración Pública digital e inteligente: transformaciones en la era de la
inteligencia artificial. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 2, p. 26-66, maio/
ago. 2017.

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

As chamadas “cidades digitais” e “cidades inteligentes” viabilizam exatamente


a coleta de dados para a gestão da cidade e dos serviços públicos, com maior
eficiência dos recursos materiais e humanos.31 É preciso, porém, que o cidadão
seja não apenas uma mera fonte de informação,32 mas um canal transformador do
ambiente urbano, manifestando suas vontades. Tal procedimento é indispensável
até para que a tecnologia não seja utilizada como mera manipulação de dados,
e apropriada indevidamente por governos e empresas de TI, mas como forma
emancipatória de desenvolvimento da liberdade, e de novas formas de pensar a
cidade.

3 Cidade plural: políticas urbanas e gestão democrática


O valor da cidade plural não pode ser utilizado sem conter em seu bojo
ele­mentos do processo urbano pelo qual se constroem tais espaços. De tal forma
que o desenho da cidade é reflexo, como já ressaltado, das intervenções sociais,
econômicas, culturais, políticas e formais, cabendo ao Poder Público, na medida
da sua competência, operar de maneira planejada para equilibrar a urbanização,
que, historicamente, se apresenta como um fenômeno conflituoso de classes.33
Diante de tais ideias, o caráter político do planejamento, que a partir
da Constituição de 1988 passou a regra jurídica, estabelece um vetor para a
concretização do acesso ao direito à cidade de forma equânime.34 A sociedade
necessita do protagonismo popular para garantir que sejam discutidas, reivindicadas
e materializadas as condições para o exercício dos direitos, que, apesar da previsão
da igualdade formal, não está acessível a todos os segmentos sociais.35

31
Em Porto Alegre, por exemplo, uma técnica simples na realização de exames médicos viabilizou maior
adesão em sua realização e mais rapidez em sua conclusão. Como relatam os autores: “o Sistema
de Telemedicina possibilita às gestantes a realização de exames de ultrassonografias nos postos de
saúde. Trata-se de uma unidade móvel em que a paciente é examinada pelo médico no posto de saúde
e o mesmo exame é acompanhado, em tempo real, por médico especialista no Hospital-Materno Infantil
Presidente Vargas. Esta inovação reduziu as taxas de absentismo de 40% para 10%, e o tempo de espera
para a realização dos exames de quatro meses para um mês” (WEISS, Marcos Cesar; BERNARDES,
Roberto Carlos; CONSONI, Flavia Luciane. Cidades inteligentes como nova prática para o gerenciamento
dos serviços e infraestruturas urbanos: a experiência da cidade de Porto Alegre. Revista Brasileira de
Gestão Urbana, [S.l.], v. 7, n. 3, p. 310-324, out. 2017. ISSN 2175-3369. Disponível em: https://
periodicos.pucpr.br/index.php/Urbe/article/view/22054/21164. Acesso em: 30 nov. 2018)
32
O Metrô de São Paulo, por exemplo, disponibilizou painéis com publicidade que podiam analisar a reação
dos usuários e, com base nas expressões faciais, avaliar se as propagandas agradavam ou não. Nessa
hipótese, o administrado é utilizado mais como objeto do que como agente transformador, tanto que em
setembro de 2018 a Justiça proibiu o uso respectivo. (https://olhardigital.com.br/noticia/justica-manda-
metro-de-sp-parar-com-reconhecimento-facial-de-usuarios/78567. Acesso em: 30 nov. 2018). Dispositivo
semelhante poderia ter sido disponibilizado, não com a medição à reação de publicidade, mas com a
possibilidade de o usuário indicar sua satisfação quanto à qualidade do serviço prestado.
33
HARVEY, David. Cidades Rebeldes – Do direito à cidade à revolução urbana. São Paulo: Martins Fontes,
2014, p. 30-31.
34
CÂMARA, Jacinto Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade
(Comentários à Lei Federal 10.257/2001) São Paulo: Malheiros; SBDP, 2014, p. 327.
35
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo IV. 2. ed. Coimbra: Coimbra, 1998, p. 202.

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

A competência para definir o ordenamento territorial, uso e ocupação do solo


se divide entre as instituições públicas definidas constitucionalmente e a população,
que tem sua participação indicada como um critério de validade da planificação,
assumindo um caráter vinculante e obrigatório quando da sua aprovação.36
Diante dos problemas e desafios que a urbanização apresenta, tais como a
degradação urbana ambiental, o déficit habitacional, a segregação territorial pela
inacessibilidade à terra urbana, altas densidades populacionais, ausência de
infraestrutura e serviços de instrumentalidade viabilizadora das condições de vida
digna,37pensar políticas públicas e ações interventivas para a cidade, ao lado da
população, garante a possibilidade de maior eficiência e legitimidade para a atuação
do poder público no atendimento das demandas sociais.38
Os processos de formulação de políticas públicas urbanas exigem a deliberação
democrática, tendo em vista tratar-se de um processo coletivo que tem por
destinatário específico a população de um dado território.39 A previsão feita no
Estatuto, abordando a elaboração do Plano Diretor municipal, define as diretrizes
e também os instrumentos considerados fomentadores da participação, indicando
diferentes atores políticos e seus diversos, convergentes e divergentes, interesses.
Sob a perspectiva da dimensão simbólica do direito à cidade, a diversidade
possibilitada pela participação social garante uma leitura mais ampla dos territórios
urbanos. Em uma visão macro e micro, é possível criar uma rede com possibili­
dades de produzir informações para a elaboração, implementação e avaliação de
tais políticas públicas necessárias à modificação da estrutura material e social
na cidade.40 Esse é um dos fortes valores que contém a norma urbanística de
conteúdo democratizante.
No debate sobre a promoção do direito fundamental à cidade, é preciso levar
em conta a sua razão de ser: a existência de todas as extensões da vida, em um
ambiente no qual os indivíduos podem ser capazes de realizar o desejo do progresso,
de maneira individual e conjunta. Tal anseio se promove por meio da cidadania ativa
com “participação consciente”.41 Cada um e todos devem ser responsáveis pela
estruturação e desenvolvimento de mecanismos de intervenção, uso e ocupação
dos espaços urbanos, instrumentais à conquista de melhores condições de vida.

36
COUTO E SILVA, Almiro. Responsabilidade do Estado e problemas jurídicos resultantes do planejamento.
Revista dos Tribunais, São Paulo, n. 63, p. 30-31, jul./set. 1982.
37
MARRARA, Thiago. Bens Públicos. Domínio Urbano. Infraestruturas. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 262.
38
GABARDO, Emerson. Eficiência e Legitimidade do Estado: uma análise das estruturas simbólicas do
Direito Político. São Paulo: Manole, 2003, p.165-166.
39
MENCIO, Mariana. Regime Jurídico da audiência publica na gestão democrática das cidades. Belo
Horizonte: Fórum, 2007, p. 95.
40
SANTOS, Milton. Espaço e Sociedade. São Paulo: Vozes, 1979, p. 28-30.
41
MUMFORD, Lewis. A cidade na história: suas origens, transformações e perspectivas. Trad. Neil R. da
Silva. São Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 621.

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

Sendo assim, volta-se ao tema da construção coletiva da cidade por meio


de um processo que retira da própria constituição seu fundamento, legitimando
as decisões administrativas que levam em conta a pluralidade (conflituosa) de
interesses, a cidade informal, e não aquelas que são obra ou trabalho exclusivo de
especialistas técnicos, muitas vezes responsáveis por um urbanismo excludente,
incapaz de propor soluções efetivas aos problemas urbanos reais.42
A urbanização, os espaços e bens públicos sempre estiveram em poder do
Estado-administração. O planejamento urbano é uma função pública, apresentando-se
como uma atividade administrativa com toda a carga que lhe é característica, a de um
processo multidisciplinar, envolvendo decisões políticas, técnicas e administrativas.
Mas a cidade não é só um espaço traçado por linhas invisíveis que lhe delimitam a
forma, ela é resultado de manifestações que emergem nas práticas urbanas. Seu
dinamismo está para além do controle formal, pois há um vínculo com o “exercer”
a cidade, que está inserido nas necessidades físicas e psicológicas das pessoas.43
Nessa perspectiva, a estruturação de políticas urbanas solicita a presença
da população, fonte e destinatária do poder político, para participar direta e
substancialmente da formação de vontade sobre o bem comum, nesse caso a (re)
estruturação do território da cidade em um sistema urbano que se aproxime ao
máximo do atendimento ao bem-estar.44
Promover a funcionalidade de uma cidade exige um conjunto de estruturas,
mobiliários, atividades, constantes e intermitentes, administrativas, de gestão, de
controle, obras e prestações de serviços urbanos. Tudo isso compõe um sistema
complexo que envolve todo o território municipal, as zonas urbanas, rurais e de
expansão urbana, as quais merecem um tratamento que componha a visão global
às especificidades, a participação social e a capacidade orçamentária e de gestão
administrativa, a partir de um tipo de planejamento transdisciplinar que afaste o
improviso.45
A elaboração de políticas públicas e seu respectivo planejamento para exe­
cução46 devem estar afinados às previsões constitucionais e infraconstitucionais,

42
BARZ, Elton. Burocracia e Cidade: Um passeio pela história da Administração Pública em Curitiba.
In: IMAP. Instituto Municipal de Administração Pública (Org.). Estado, Planejamento e Administração
Pública no Brasil. Curitiba: IMPA, 2013, p. 45.
43
HARVEY, David. Cidades Rebeldes: do direito à cidade à revolução urbana. São Paulo: Martins Fontes,
2014, p. 142-144.
44
O autor defende um novo paradigma para a democracia, para a dominação e para o povo, elementos dela.
Muller afirma que “o povo nunca domina”, o que requer uma duplicação das instâncias, por instituições
e direitos, para dificultar, complicar, dividir o “domínio oligárquico pela força do povo”. Nesse sentido,
suas ideias reforçam o substrato da participação social na elaboração de políticas urbanas, por meio
do planejamento. MULLER, Friedrich. Quem é o povo? Trad. Peter Naumann. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013, p. 69-74.
45
SÉGUIN, Elida. Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 50-54.
46
Maria Paula Dallari defende as políticas públicas como diretrizes gerais para os indivíduos, as organizações
e o próprio Estado promoverem o bem-estar social. Mas, antes aponta para definições gerais e específicas

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

construindo a política de desenvolvimento urbano junto à população, por meio de


um debate público formal e material sobre a cidade. O ponto de partida para sua
elaboração está definido no Estatuto da Cidade, com previsões que se espraiam
pelas legislações temáticas, tal qual previsto na lei de mobilidade urbana, ao indicar
o planejamento e a gestão democrática como instrumentos do Sistema Nacional
de Mobilidade.
O Plano Diretor tem seus contornos previamente estabelecidos com princípios
para construção de uma política municipal urbana democrática e de cunho social,
dado o papel que lhe foi conferido “dentro do sistema jurídico” pátrio.47 Por isso
mesmo, não se trata de um documento a ser construído isoladamente, pois cuida
de definir que tipo de comportamentos serão possíveis nos espaços das cidades,
ainda que se apresente desacreditado como instrumento efetivo de transformações
urbanas.
O direito à cidade é um direito humano que emerge na vida “vivida”. Como um
direito coletivo e difuso destaca-se da visão mais tradicional dos direitos humanos,
pois se apresenta como um direito a viver e usufruir de condições adequadas em
um determinado território, que também lhe conecta com o desenvolvimento.48
Se firma como um direito ao usufruto de um determinado local, onde se pode habitar
e transitar em condições adequadas, desenvolvendo um conjunto de atividades de
subsistência e possibilidades de avanços e progressos pessoais.49
Sob tal perspectiva, ao Poder Público cabe à função de conjugar os interesses
individuais e coletivos, bem como compete ações de redução das desigualdades
socioeconômicas, da exclusão social e territorial, da pobreza urbana, sem se afastar
de questões que envolvem discriminações de gênero, étnicas, culturais, por meio
do controle de intervenções urbanas, atuando na coordenação de políticas gerais
e setoriais voltadas ao bem-estar social. Tais tarefas impõem o diálogo com a
população, legitimando o poder público.50

sobre as técnicas de intervenção estatal e sua relação com a sociedade, citando Charles-Albert Morand
e indicando o planejamento como um instrumento de atuação propulsiva em programas finalísticos, tais
como intervenções urbanísticas. DALLARI, Maria Paula. Direito Administrativo e políticas públicas. São
Paulo: Saraiva, 2002, p. 244-247. Ver também: RECK, Janriê Rodrigues; BITENCOURT, Caroline Müller.
Categorias de análise de políticas públicas e gestão complexa e sistêmica de políticas públicas. A&C –
Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 16, n. 66, p. 131-151, out./dez.
2016.

47
CÂMARA, Jacinto Arruda. Plano Diretor. In: DALLARI, Adilson; FERRAZ, Sérgio (Coords.). Estatuto da Cidade
(Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo: Malheiros; SBDP, 2014, p. 326.

48
SAULE JÚNIOR, Nelson. A relevância do Direito à Cidade na construção de cidades justas, democráticas
e sustentáveis. In: SAULE JÙNIOR, Nelson (Org.). Direito Urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas.
Porto Alegre: Sérgio Antnio Fabris, 2007, p. 38.

49
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson; FERRAZ, Sérgio
(Coord.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). São Paulo: Malheiros; SBDP,
2014, p. 45-51.

50
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2006, p. 276.

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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

A cidade é um espaço coletivo em constante construção, um bem comum a


todos e todas que dela queiram ou necessitem usufruir.51 Em assim sendo, não
poderia ser planejada sem a participação social, em especial pelo perfil da cidade
brasileira, que se constitui de um tipo de ocupação significativamente hetero­gê­nea,
marcada por formulações e distribuições desiguais de políticas e ações estrutu­
rantes, envolvendo questões locais e regionais, por todo o país.52 Distante de ser
um espaço de usufruto equilibrado e garantidor de sadia qualidade de vida.
A possibilidade de uma mudança de paradigmas se dá no momento em que a
funcionalidade urbana se apresenta sob uma perspectiva republicana, democrática
e social. E ainda, ao reconhecer-se que há uma dupla dimensão53 presente no
dever de urbanizar: a ordenação territorial previamente estabelecida pelo dever de
planejar e planificar com participação social,54 bem como o controle preventivo e
repressivo do uso e ocupação da terra urbana, definido pelo dever que a propriedade
imobiliária tem de cumprir sua função social.
Com a ocupação das cidades refletindo as desigualdades sociais, econômicas
e culturais, a presença da população, como protagonista das reflexões e debates,

51
É preciso reforçar que a cidade é tida, na doutrina especializada, como a divisão urbana do município,
ente federativo, com personalidade jurídica de direito público, autônomo politicamente e competente
para definir sua organização administrativa, legislativa e seu adequado ordenamento territorial,
mediante instrumentos próprios de interesse local, incluindo a possibilidade de dividir seu território
administrativamente em distritos. De toda forma, o conceito de cidade está associado ao de município
e, para fins de política urbana, o planejamento inclui a ordenação territorial urbana e sua incidência no
âmbito rural, no que for cabível, como preservar recursos naturais, definir serviços e parcelamentos com
características urbanas. SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2012,
p. 24-26. De acordo com a Carta Mundial do Direito à Cidade, “se denomina cidade toda vila, aldeia,
capital, localidade, subúrbio, município, povoado organizado institucionalmente como uma unidade local
de governo de caráter Municipal ou Metropolitano, e que inclui as proporções urbanas, rural ou semirrural
de seu território”. Disponível em: http://www.righttothecityplatform.org.br/download/publicacoes/
Carta%20Mundial%20do%Direito%C3%A0%20Cidade.pdf. Acesso em: jun. 2017.
52
IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsídios
para uma agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas. Livro 6, v. 2. Brasília: IPEA, 2010,
p. 595-597.
53
Tal compreensão inspira-se nas ideias de Luciano Parejo Alfonso, quando analisa a lei sobre o regime
do solo e ordenação urbana espanhola, de 1956, e a extensão da planificação urbanística, apontando
para a existência de uma dupla dimensão da atividade de urbanizar, de natureza extensiva e também
qualitativa. PAREJO ALFONSO, Luciano. El sector privado como agente de desarrollo urbanístico. In:
RENTERÍA AROCENA, Alfonso (Dir.). Urbanismo: función pública y protección de derechos individuales.
Madrid: Editorial Civitas, 1998, p. 81-83.
54
“Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento
e expansão urbana. §1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal,
devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas. §2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. §4º No processo de
elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo
municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos
documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e infor­
mações produzidos”. BRASIL. Presidência da República. Lei 10.257/2001. Estabelece diretrizes gerais da
política urbana e dá outras providências. Brasília, Câmara dos Deputados, 2001. Disponível em: http://
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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

pode modificar o cenário conturbado do território urbano estimulando mudanças


de comportamento, provocando responsabilizações, bem como soluções conjuntas
que se tornem efetivas.
A participação da população na definição dos usos que se deve dar à cidade
expõe o cenário urbano, o que possibilita a priorização coordenada de ações a
partir do planejamento e planificação adequados à situação existente.55 Na arena
das disputas desiguais urbanas pode emergir o fortalecimento de laços sociais em
torno de um objetivo comum, consolidando a democracia por meio da prática.56 São
possibilidades mais amplas, não certezas, que surgem no exercício democrático
da cidadania ativa.
Esse contexto, para além das determinações legais, obriga a construção
e implantação de um espaço de constante participação social que possibilite a
defi­nição precisa sobre princípios, diretrizes e intervenções próprias para cada
cidade, apoiados nos limites já estabelecidos pela legislação federal. De tal forma,
defende-se que a democracia participativa só se configura com a autodeterminação
política, concebida em espaços de expressão em que a vontade das pessoas se
apresenta, formando um processo educacional de estruturação de ideias, com a
presença de todos os cidadãos.57

4 A título de considerações
A garantia da democracia participativa só se realiza quando a capacidade
de deliberação se apresenta dentro da gestão pública. Significa dizer que a
participação popular deve ter a capacidade de influenciar política, econômica e
administrativamente a concepção institucional sobre o funcionamento da cidade.
As transformações necessárias dependem, portanto, não só da autorização para
a presença da população nos espaços públicos administrativos, dependem da
oferta de condições para que o cidadão possa interagir, deliberando acerca das
questões coletivas dentro do território citadino ou mesmo metropolitano, por meio

55
SOLÉ, Juli Ponce. La proyección social del planteamiento: derechos urbanísticos y derechos cons­
ti­tucionales. In: REBOLLO, Luis Martín; BOLADO, Roberto O. Bustillo (Dir.). Fundamentos de Derecho
Urbanístico. Pamplona: Arazandi: Thomson Reuters, 2009, p. 287.
56
FILHO OLIVEIRA, João Telmo de; VASCONCELLOS, Carla Portal. Democracia e participação popular: as
possibilidades de transformações nas formas de gestão do território a partir do Estatuto da Cidade.
IPEA. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Anais do I Circuito de debates acadêmicos. Disponível
em: http://www.ipea.gov.br/code2011/chamada2011/ pdf/area7/area7-artigo23.pdf. Acesso em: nov.
2018.
57
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1. Disponível em: file:///C:/Users/USUARIOCECOMIL/Desktop/TESE/Cap%202-/item%205%20participa
%A7%C3%A3o%20social%20e%20d%20a%20cidade/participa%C3% A7%C3%A3o%20popular%20_Nelson
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Democracia participativa na gestão pública eficiente da cidade

da gestão pública.58 Envolve, em especial, a disponibilidade das informações sobre


o conteúdo urbanístico, bem como a compreensão sobre estes; os recursos físicos,
humanos e financeiros, disponíveis à administração da cidade e, ainda, aquilo que
é objeto de disputa, bem como a garantia de que a estrutura e a acessibilidade
física permitam a presença coletiva nos debates.
A planificação dos instrumentos urbanos e o ordenamento territorial podem ter
um significativo impacto na vida dos cidadãos, representando verdadeiras estratégias
de desenvolvimento humano, desde que articulem instrumentos de integração social
participativa aos que estabelecem as definições territoriais urbano-ambientais, aos
investimentos sociais e econômicos, sem deixar de lado o respeito ao elenco das
questões culturais características de cada cidade.59 Tudo o que a Constituição
defende a partir da definição do Estado brasileiro como democrático, republicano
e social, em especial nos artigos 1º e 3º. Daí por que o planejamento participativo
da cidade, que é social,60 deve apresentar diretrizes que conduzam a técnica
urbanística, a gestão e a administração territorial e de serviços no sentido das
transformações necessárias à cidade, que deve existir e ser para todos e todas.61
Não se ignora que o efeito da inclusão dos atores sociais nos processos
decisórios, que é transformador e qualificador das decisões a serem tomadas, pode
se apresentar também lento e conflituoso, tendo em vista o acirramento das tensões
sociais afloradas a partir dos debates e proposições que eclodem em espaços
de participação e manifestação de opiniões heterogêneas, como é o da cidade.62
Trata-se de um desafio a ser superado, reconhecer e enfrentar os conflitos,
suplantar as tentativas de eliminação do debate, encarando e direcionando as
discussões de maneira a estimular a cultura da participação.63

58
MENDES, Ovídio Jairo Rodrigues. Concepção de cidadania. Dissertação de Mestrado, Faculdade de Direito
da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2010, p.89. Disponível em: http://www.teses.usp.br/teses/
disponiveis/2/2139/tde-13122010-163731/pt-br.php. Acesso em: 20 nov. 2018.
59
CASTILLO BLANCO, Federico A. (Dir.); RAMALLO LÓPEZ, Fátima (Coord.). Claves para la sostenibilidad de
ciudades y territorios. Aranzadi: Thomson Reuters, 2014, p. 22-23.
60
CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de. Planejamento social e mobilidade urbana como fundamentos do
direito à cidade no Brasil. Tese (doutorado) – Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Curitiba, 2017.
61
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, no relatório sobre o desenvolvimento
humano: “A menos que as pessoas possam participar significativamente nos acontecimentos e processos
que moldam as suas vidas, as vias de desenvolvimento humano no plano nacional não serão nem
desejáveis nem sustentáveis. As pessoas devem poder influenciar as decisões políticas e os resultados
– e os jovens em particular, devem poder ter a expectativa de maiores oportunidades económicas e de
participação e responsabilização políticas”. PNUD. A Ascensão do Sul: Progresso Humano num Mundo
Diversificado. Relatório do Desenvolvimento Humano 2013, p. 10. Disponível em: http://www.br.undp.
org/content/brazil/pt/home/library/relatorios-de-desenvolvimento-humano/relatorio-do-desenvolvimento-
humano-200012.html. Acesso em: nov. 2018.
62
PIRES, Roberto Rocha C.; AMARAL, Lucas Alves; SANTOS, José Carlos dos. Planejamento governamental
e participação social: encontros e desencontros na experiência brasileira recente. In: CARDOSO JÚNIOR,
José Celso; COUTINHO, Ronaldo (Org.). Planejamento estratégico em contexto democrático: lições da
América Latina. Brasília: ENAP, 2014, p. 114-116.
63
Para Regina Ferrari, “a Democracia corporifica-se como um processo dinâmico, próprio de uma sociedade
que aceita o desenvolvimento do cidadão, proporcionando sua participação no processo político em

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Ligia Maria Silva Melo de Casimiro, Raquel Ramos Machado

A cidade é o lugar para o indivíduo transitar, interagir e se emancipar.


O urbanismo, como função pública, deve estar a serviço de tais necessidades, que
são, por sua vez, componentes para a realização do bem-estar das pessoas. Com
a definição e aplicação dos mecanismos de participação, que estão pulverizados
em diversos textos normativos, transporíamos o desejo para a realidade.64

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Malheiros, 2003, p. 331.
64
Destaca-se a previsão da participação social na Lei nº 9.784/1999, de processo administrativo federal,
no artigo 31 indicando que as matérias de interesse geral poderão ser objeto de consulta pública para
manifestação de terceiros, entendido como de interesse geral, segundo Thiago Marrara, todos os atos
normativos da administração pública. Ainda, no artigo 31 da mesma lei, está a previsão de audiência
pública diante da relevância da questão tratada no processo, que pode vir a ser, por exemplo, a definição
de critérios para um processo de licenciamento urbanístico e ambiental de grande repercussão, ou mesmo
a previsão de possíveis empreendimentos a serem autorizados normativamente em determinado território
que envolva 2 ou mais municípios. MARRARA, Thiago. Da Instrução. In: NOAHARA, Irene; MARRARA, Thiago
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A prevenção e a repressão ao
fenômeno multinacional da corrupção:
o papel indutivo dos instrumentos
normativos internacionais e regionais
sobre o ordenamento jurídico
brasileiro atinente à matéria como
forma de proteção multinível aos
direitos fundamentais*

The prevention and repression of the


multinational corruption phenomenon:
the inductive role of international and
regional normative instruments on
the Brazilian legal order as a form of
multilevel protection of fundamental
rights


Como citar este artigo/How to cite this article: [ALVES, Felipe Dalenogare; LEAL, Mônia Clarissa Hennig.
A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção: o papel indutivo dos instrumentos
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* Esta investigação é resultante das atividades do projeto de pesquisa “Dever de proteção (Schutzpflicht)
e proibição de proteção insuficiente (Untermassverbot) como critérios para o controle jurisdicional
(qualitativo) de políticas públicas: possibilidades teóricas e análise crítica de sua utilização pelo Supremo
Tribunal Federal e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos”, financiado pelo CNPq (Edital Universal
– Edital 14/2014 – Processo 454740/2014-0) e pela FAPERGS (Programa Pesquisador Gaúcho – Edital
02/2014 – Processo 2351-2551/14-5), nos quais os autores atuam na condição de coordenadora e
de participante, respectivamente. O estudo é vinculado ao Grupo de Pesquisa “Jurisdição Constitucional
Aberta” (CNPq) e desenvolvido junto ao Centro Integrado de Estudos e Pesquisas em Políticas Públicas –
CIEPPP (financiado pelo FINEP) e ao Observatório da Jurisdição Constitucional Latino-Americana (financiado
pelo FINEP), ligados ao programa de pós-graduação em Direito – mestrado e doutorado da Universidade de
Santa Cruz do Sul (UNISC). O estudo se inseriu, também, no âmbito das atividades realizadas em parceria
com a Universidade de Talca, no Chile, que contou com recursos da FAPERGS. O autor conta com bolsa
Capes/Prosup – Tipo II para fomento à pesquisa científica.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

Felipe Dalenogare Alves**


Universidade de Santa Cruz do Sul (Brasil)
felipe@estudosdedireito.com.br

Mônia Clarissa Hennig Leal***


Universidade de Santa Cruz do Sul (Brasil)
moniah@unisc.br

Recebido/Received: 19.08.2019 / August 19th, 2019


Aprovado/Approved: 27.12.2019 / December 27th, 2019

Resumo: Este trabalho expõe o resultado de uma pesquisa bibliográfica, utilizando-se dos métodos
fenomenológico-hermenêutico, para fins de abordagem, e histórico e monográfico, a título procedimental,
sobre a temática da corrupção, tendo por objetivo principal realizar, além de uma investigação
histórica acerca da corrupção no Brasil, uma análise dos principais instrumentos normativos de
âmbito internacional e regional de prevenção e repressão ao fenômeno, os quais colaboram para uma
proteção multinível dos direitos fundamentais. No decorrer do trabalho, buscou-se o esclarecimento de
questões importantes à temática, como o seguinte problema: o ordenamento jurídico interno brasileiro
tocante à matéria apresenta influência e compatibilização a esses instrumentos internacionais? Por
fim, conclui-se que, mesmo que a multiplicidade dimensional que abarca o tema possa acarretar
lacunas, é possível constatar que o Estado brasileiro, ainda que lentamente, normativamente, caminha
no sentido de prevenir e reprimir os atos de corrupção, influenciado e compatibilizado aos instrumentos
internacionais condizentes à matéria.
Palavras-chave: Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Convenção Interamericana contra
a Corrupção. Políticas públicas de combate à corrupção. Proteção multinível de direitos. Vinculação e
adequação da legislação interna.

Abstract: This work presents the results of a bibliographical research, using the phenomenological-
hermeneutic methods, for purposes of approach, and historical and monographic, on a procedural
basis, on the subject of corruption, with the main objective of accomplishing, in addition to a Historical
research on corruption in Brazil, an analysis of the main normative instruments of international and
regional scope of prevention and repression to the phenomenon, which contribute to multi-level

** Doutorando e Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul (Santa Cruz do Sul-RS, Brasil).
Professor nos cursos de pós-graduação em Direito Processual Público Contemporâneo e Direito Civil e
Processual Civil Contemporâneo da Universidade de Santa Cruz do Sul e do Centro de Ensino Integrado
Santa Cruz (CEISC). Professor em cursos de pós-graduação em diversas instituições de ensino. Membro
do Grupo de Pesquisa “Jurisdição Constitucional aberta”, desenvolvido junto à Universidade de Santa
Cruz do Sul, e do Grupo de Ensino, Pesquisa e Extensão em Direito Administrativo da Universidade
Federal Fluminense. Membro correspondente do Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro
(IDARJ) e do Instituto Brasileiro de Direito (IbiJus). Membro docente da Rede para o Constitucionalismo
Democrático Latino-Americano e pesquisador do Observatório da Jurisdição Constitucional Latino-
Americana. E-mail: felipe@estudosdedireito.com.br.
*** Professora da Universidade de Santa Cruz do Sul (Santa Cruz do Sul-RS, Brasil). Pós-doutora pela
Universität Heidelberg (Ruprecht-Karls), doutora em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos,
e doutora (sanduíche) pela Universitat Heidelberg (Ruprecht-Karls), mestre em Direito pela Universidade
de Santa Cruz do Sul. Bolsista de produtividade em pesquisa do CNPq. Coordenadora do Grupo de
Pesquisa “Jurisdição Constitucional aberta”. Coordenadora do programa de pós-graduação em Direito
– mestrado e doutorado da Universidade de Santa Cruz do Sul. Professora visitante junto à Ernst-
Moritz-Arndt Universität Greifswald, Alemanha. Pesquisadora visitante junto à Ruprecht-Karls Universität
Heidelberg, Alemanha, e junto à Paris-Lodron Universität Salzburg, Áustria. E-mail: moniah@unisc.br.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

protection of fundamental rights. In the course of the work, we sought to clarify important issues to
the theme, such as the following problem: does the Brazilian legal system regarding the subject matter
have an influence and compatibility with these international instruments? Finally, it can be concluded
that, even if the dimensional multiplicity that covers the theme may lead to gaps, it is possible to verify
that the Brazilian State, even if slowly, normatively, walks in the sense of preventing and repressing
acts of corruption, influenced and made compatible International instruments.

Keywords: United Nations Convention on Corruption; Inter-American Convention on Corruption;


public policies to combat corruption; multi-level rights protection; linkage and adaptation of domestic
legislation.

Sumário: 1 Introdução – 2 Uma breve análise do fenômeno da corrupção no Brasil: a necessidade


de uma compreensão histórica do descobrimento até os dias atuais – 3 Os principais dispositivos
normativos internacionais e regionais atinentes à corrupção: uma breve análise de deus dispositivos
de indução de medidas domésticas de prevenção e combate ao fenômeno multinacional – 4 Uma
breve análise dos principais instrumentos normativos internos e a influência ou compatibilização
aos instrumentos internacionais e regionais de prevenção e repressão aos atos de corrupção –
5 Conclusão – Referências

1 Introdução
O presente artigo expõe o resultado de uma pesquisa bibliográfica concebida
por intermédio do método fenomenológico-hermenêutico, eis que o fenômeno
é essencial para o desvelamento da realidade, para fins de abordagem, e dos
métodos histórico e monográfico, com o propósito procedimental, sobre a temática
da corrupção.
O estudo teve por objetivo principal realizar, além de uma investigação histórica
acerca da corrupção no Brasil, uma análise dos principais instrumentos normativos
de âmbito internacional e regional de prevenção e repressão ao fenômeno, para,
ao final, apresentar resultados ao seguinte problema: o ordenamento jurídico
interno brasileiro, no tocante à matéria, apresenta influência e compatibilização
aos instrumentos internacionais?
A pesquisa justifica-se pela necessidade de um estudo que analise o nível de
vinculação e adequação da ordem interna e das políticas públicas de prevenção
e combate à corrupção (vista como um fenômeno universal que atinge diferentes
Estados, seja desenvolvidos, em desenvolvimento ou subdesenvolvidos, das mais
diferentes culturas) aos tratados, convenções, declarações e demais instrumentos
de vigência global e regional, os quais constituem-se ferramentas imprescindíveis à
proteção multinível dos direitos fundamentais, eis que essa patologia constitui-se um
dos principais obstáculos à efetivação desses direitos, especialmente os sociais.
Para a consecução do objetivo de pesquisa, o artigo estrutura-se em três
seções. Na primeira, se desenvolve um estudo histórico acerca da corrupção no
Brasil, iniciando-se em seu descobrimento, passando pelo período colonial, pelo

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

Império, pela República Velha, pela Era Vargas, pelo Regime Militar, pela abertura
democrática até os dias atuais, demonstrando-se que os escândalos envolvendo
práticas corruptivas acompanham o país ao longo de sua existência.
Na segunda, realiza-se uma análise dos principais pontos contidos em
dispositivos internacionais e regionais, como a Resolução nº 51/59, da Assembleia
Geral da ONU, que aprovou o Código Internacional de Conduta para os titulares de
cargos públicos, a Resolução nº 51/191, também da Assembleia Geral da ONU,
que aprovou a Declaração das Nações Unidas contra a Corrupção e o Suborno nas
transações comerciais internacionais, a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção e a Convenção Interamericana contra a Corrupção.
Finalmente, realiza-se uma breve análise nos principais e recentes instrumentos
normativos nacionais e das políticas públicas resultantes, que versam sobre a
matéria, verificando a vinculação e adequação aos instrumentos internacionais e
regionais, como o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal e o Código de Conduta da Alta Administração Federal, a Lei de
Declaração de Bens e Rendas, a Lei de Improbidade Administrativa, a Lei de Acesso
à Informação, a Lei Anticorrupção, o projeto do Novo Código Penal Brasileiro e o
projeto anticorrupção (popularmente chamado de dez medidas contra a corrupção),
além de alterações já realizadas no atual Código Penal.
Ainda que a imensidão que envolve a temática objeto de estudo possa ocasionar
lacunas neste trabalho, em síntese, em sede de conclusão, apresentam-se os
resultados propostos ao problema de pesquisa, dentre os quais o de que o Estado
brasileiro, ainda que lentamente, normativamente, caminha no sentido de prevenir
e reprimir os atos de corrupção, influenciado e compatibilizado aos instrumentos
internacionais condizentes à matéria.

2 Uma breve análise do fenômeno da corrupção no Brasil:


a necessidade de uma compreensão histórica do
descobrimento até os dias atuais
A fim de que se tenha uma compreensão da análise que se pretende fazer
neste trabalho, torna-se pertinente um estudo da evolução histórica do fenômeno
da corrupção1 no Brasil, partindo-se do seu descobrimento, passando-se pela sua
colonização, seu período imperial, republicano, até os dias atuais.

Apenas a título informativo, importante trazer a reflexão realizada por Starling, no que tange à concepção
1

grega do termo corrupção: “Na sua origem grega, a palavra corrupção aponta para dois movimentos:
algo que se quebra em um vínculo; algo se degrada no momento dessa ruptura. As consequências são
consideráveis. De um lado, quebra-se o princípio da confiança, o elo que permite ao cidadão associar-
se para interferir na vida de seu país. De outro, degrada-se o sentido do público. Por conta disso,
nas ditaduras, a corrupção tem funcionalidade: serve para garantir a dissipação da vida pública. Nas

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

A descoberta das novas terras em continente americano por Portugal deu início
a um padrão de colonização extrativista, com o objetivo de arrancar-se tudo o que
potencial ou efetivamente pudesse trazer lucro à Coroa, da madeira aos metais e
pedras preciosas, pouco se importando, a metrópole, com o estabelecimento de
uma ordem interna que pudesse iniciar uma formação brasileira.2
O reflexo à denominada América Portuguesa não poderia ser outro senão a
reprodução dos valores cultuados pela sociedade portuguesa à época, migrando-se,
com os primeiros colonizadores, seus hábitos, dentre eles o de servir-se da função
pública às benesses pessoais, vindo a lesar a Coroa sem maiores constrangimentos.3
Como exemplo, pode-se destacar a atuação, no século XVI, dos agentes públicos
responsáveis pela fiscalização do contrabando e de outras práticas contra a Coroa,4
os quais, ao invés de desempenharem suas funções, praticavam o comércio ilegal
daquilo que era extraído, como o pau-brasil, as especiarias, o ouro, o diamante, etc.5
A compreensão da corrupção no contexto brasileiro não pode desconsiderar
o período colonial, para a qual não apenas os vícios advindos com os portugueses
colaboraram, mas também a própria organização administrativa da colônia, na qual
sempre houve determinada conexão entre o Poder Estatal e os interesses privados,
o que desencadeou diretamente a ausência de impessoalidade no serviço público, a
exemplo dos poderes conferidos ao Capitão donatário, dentre os quais o de fundar
cidades, prover cargos públicos e influir na eleição municipal.6
Isso porque, para a metrópole, o Brasil era uma grande fonte de riqueza a
ser explorada e só. Com isso, a administração era divorciada de qualquer sentido
sociopolítico diferente do voltado à arrecadação, fazendo com que inexistisse um
poder público enraizado, voltado ao desenvolvimento.7

democracias – e diante da República – seu efeito é outro: serve para dissolver os princípios políticos
que sustentam as condições para o exercício da virtude do cidadão”. STARLING, Heloisa Maria Murgel.
Ditadura Militar. In: AVRITZER, Leonardo et al. (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. Belo Horizonte: UFMG,
2008, p. 251-262. p. 259.

2
RONZANI, Dwight Cerqueira. Corrupção, improbidade administrativa e poder público no Brasil. Revista
da Faculdade de Direito de Campos, v. 8, n. 10, p. 69, 2007. Disponível em: http://fdc.br/Arquivos/
Mestrado/Revistas/Revista10/Artigos/Dwight .pdf. Acesso em: 19 ago. 2019.

3
RONZANI, Dwight Cerqueira. Corrupção, improbidade administrativa e poder público no Brasil. Revista
da Faculdade de Direito de Campos, v. 8, n. 10, p. 69, 2007. Disponível em: http://fdc.br/Arquivos/
Mestrado/Revistas/Revista10/Artigos/Dwight .pdf. Acesso em: 19 ago. 2019.

4
Como explica Ronzani (2007, p. 70), “os parâmetros colonizatórios eram tão baixos e frouxos, a ética e
a lei eram tão ignoradas [...]. Nenhuma preocupação existia com as ‘liberdades públicas’ cuja defesa era
objeto de luta na Europa de então. A liberdade aqui desfrutada delineava-se por uma vida sem maiores
compromissos, sem peias, numa aventura constante, desprovida de entraves de qualquer natureza,
fazendo aflorar diversificadas formas de irresponsabilidade”.

5
BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010, [s.p]. Disponível em: http://www.
contracorrupcao.org/2013/10/breve-historia-da-corrupcao-no-brasil.html. Acesso em: 19 ago. 2019.

6
LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre estado, administração pública e sociedade:
causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2013a, p. 86.

7
RONZANI, Dwight Cerqueira. Corrupção, improbidade administrativa e poder público no Brasil. Revista
da Faculdade de Direito de Campos, v. 8, n. 10, p. 71, 2007. Disponível em: http://fdc.br/Arquivos/
Mestrado/Revistas/Revista10/Artigos/Dwight .pdf. Acesso em: 19 ago. 2019.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

Dito de outro modo, a origem brasileira calca-se em um Estado patrimonialista


que intervém na sociedade, coordena e comanda, pelo alto, a exploração produtiva
e mercantil. Este patrimonialismo desencadeia na confusão entre a Administração,
os agentes estatais e os governantes, sendo a corrupção prática cotidiana na busca
do acesso privilegiado à exploração de suas posições e cargos.8
Se esta prática era comum (o contorno à impessoalidade, quando há a presença
de interesses privados), logo se enraizaria à cultura brasileira, sendo chamada
popularmente de “jeitinho brasileiro”.9 Este, por sua vez, viabilizaria o clientelismo,
a patronagem, o patriarcalismo e o nepotismo, que possibilitaria à sociedade “os
privilégios do estamento burocrático mediante a compra de cargos públicos e títulos
de honraria, favores da burocracia e a participação no erário do Estado”.10
Com a proclamação da independência, em 1822, e a instituição do Império,
o jeitinho brasileiro ganhou aprimoramento, dando destaque a outras formas
corruptivas,11 principalmente no âmbito das eleições, concessões e obras públicas,
a exemplo do caso de exploração de cabo submarino concedida ao Visconde de
Mauá, o qual a transferiu para uma companhia inglesa, vindo a ser, mais tarde,
seu diretor.12
Nesse período, por exemplo, o alistamento eleitoral era realizado levando-se
em consideração diferentes fatores, dentre os quais, uma renda mínima, sendo
que o aceite para os futuros eleitores se dava a partir de uma lista elaborada e
examinada por uma comissão, o que propiciava a liberdade para esta considerar
eleitor quem melhor atendesse aos seus interesses.13
É em continuidade a estes “desvalores” que surge, em 1889, a República
brasileira, marcada por um Regulamento Eleitoral (baixado pelo Governo Provisório)
que instituiu a Assembleia Constituinte, caracterizada por reprováveis conchavos
facciosos e por baixos manejos nepotistas.14

8
FILGUEIRAS, Fernando. A tolerância à corrupção no Brasil: uma antinomia entre normas morais e prática
social. In: Opinião Publica, Campinas, v. 15, n. 2, p. 388, 2009.
9
LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre estado, administração pública e sociedade:
causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2013a, p. 86.
10
FILGUEIRAS, Fernando. A tolerância à corrupção no Brasil: uma antinomia entre normas morais e prática
social. In: Opinião Publica, Campinas, v. 15, n. 2, p. 389, 2009.
11
Acerca da corrupção no período imperial, importante a observação de Schwarcz, quem refere que “durante
o Império brasileiro o termo corrupção foi raramente utilizado ou mesmo referido. Conceitos carregam suas
próprias datações e a transposição no tempo traz consigo mudanças evidentes de sentido. A noção de
corrupção está, por outro lado, vinculada normalmente a um tipo de Estado cuja lógica advém da ideia de
igualdade de direitos, modelo que não fazia parte das concepções de um governo que, a despeito de seu ca-
ráter mais ou menos esclarecido, nunca abriu mão do poder moderador: um quarto poder – de exclusividade
do monarca – e que anulava os demais”. SCHWARCZ, Lia Moritz. Corrupção no Brasil Império. In: AVRITZER,
Leonardo et al. (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 227-236. p. 227.
12
BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010, [s.p]. Disponível em: http://www.
contracorrupcao.org/2013/10/breve-historia-da-corrupcao-no-brasil.html. Acesso em: 4 dez. 2016.
13
BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010, [s.p]. Disponível em: http://www.
contracorrupcao.org/2013/10/breve-historia-da-corrupcao-no-brasil.html. Acesso em: 4 dez. 2016.
14
RONZANI, Dwight Cerqueira. Corrupção, improbidade administrativa e poder público no Brasil. Revista
da Faculdade de Direito de Campos, v. 8, n. 10, p. 73, 2007. Disponível em: http://fdc.br/Arquivos/
Mestrado/Revistas/Revista10/Artigos/Dwight .pdf. Acesso em: 19 ago. 2019.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

Dentre as diferentes práticas de corrupção eleitoral desenvolvidas nos


primórdios da República, algumas delas institucionalizadas, destacaram-se o
“voto a cabresto”,15 o “voto comprado”16 e o “voto pelo par de sapatos”,17 sem
desconsiderar o temido “sistema de degolas”.18
A corrupção eleitoral, superorganizada, nas palavras de Leite, constituiu-se
em uma das causas da Revolução de 1932.19 Posteriormente, a Era Vargas ficaria
marcada pelos episódios de corrupção e apadrinhamento,20 os quais refletem efeitos
até hoje nos usos e costumes políticos no país, desencadeando, atualmente, uma
sistêmica violação aos direitos fundamentais.21
Na década de 1950, pode-se destacar o célebre caso denominado “A caixinha
do Adhemar”, envolvendo o político paulista Adhemar de Barros, cujo lema era
“rouba, mas faz”, e que serviu para, além de seu enriquecimento pessoal, financiar
suas campanhas eleitorais. Em suma, “a caixinha era uma forma de arrecadação de
dinheiro e de troca de favores. A transação era feita entre os bicheiros, fornecedores,
empresários e empreiteiros que desejavam algum benefício do político”.22
No decorrer dos governos militares, emergiram casos envolvendo práticas
corruptivas, a exemplo dos elencados por Freire, dentre os quais se destacou o

15
De acordo com Biason, o voto a cabresto “foi a marca registrada no período. O proprietário de latifúndio
apelidado de ‘coronel’ impunha coercitivamente o voto desejado aos seus empregados, agregados e
dependentes”. BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010.
16
Ainda, conforme Biason (2010, [s.p]), “outra forma constante de eleger o candidato era o voto comprado,
ou seja, uma transação comercial onde o eleitor ‘vendia’ o voto ao empregador”.
17
Este talvez constituísse o modo mais pitoresco de corrupção eleitoral, sendo que “no dia da eleição o
votante ganhava um pé do sapato e somente após a apuração das urnas o coronel entregava o outro pé.
Caso o candidato não ganhasse, o eleitor ficaria sem o produto completo”. BIASON, Rita. Breve História
da Corrupção no Brasil, 2010.
18
O sistema era “orquestrado por governadores que manipulavam as eleições para deputado federal a
fim de garantir o apoio ao presidente, no caso Campos Sales (presidente do Brasil de 1898 a 1902).
Os deputados eleitos contra a vontade do governo eram simplesmente excluídos das listas ou ‘degolados’
pelas comissões responsáveis pelo reconhecimento das atas de apuração eleitoral. Todos os governos,
até 1930, praticavam degolas”. BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010.
19
LEITE, Aureliano. Causas e objetivos da Revolução de 1932. In: Revista de História, São Paulo, v. 25, n.
51, p. 140, 1962. Disponível em: http://www.revistas.usp.br/revhistoria/article/view/121690/118584.
Acesso em: 4 dez. 2016.
20
Como exemplo, Prunes (2014, [s.p]) refere o emblemático caso de Bejo Vargas, irmão de Getúlio, perso­
nagem violento, que se envolveu em inúmeros homicídios, sem jamais responder a um único inquérito
policial.
21
A corrupção constitui-se uma das mais perversas formas de violação aos direitos fundamentais, nesse
sentido, as palavras de Leal e Schneider: “não há dúvidas de que a corrupção encontra-se diretamente
conectada à violação dos Direitos Humanos e Fundamentais, notadamente quando os atos corruptivos são
utilizados como formas de violação do sistema jurídico como um todo (o caso de suborno de servidores
públicos para agilizarem procedimentos burocráticos), o que afeta, por si só, a ordem jurídica posta,
além de provocar impactos localizados na rede de direitos e garantias vigente (eis que, neste exemplo,
outros expedientes podem ser atrasados ou deixados de lado)”. LEAL, Rogério Gesta; SCHNEIDER, Yuri.
Os efeitos deletérios da corrupção em face dos direitos humanos e fundamentais. In: Revista da AJURIS,
Porto Alegre, v. 40, n. 132, p. 415-435, p. 421, 2014.
22
BIASON, Rita. Breve História da Corrupção no Brasil, 2010, [s.p]. Disponível em: http://www.
contracorrupcao.org/2013/10/breve-historia-da-corrupcao-no-brasil.html. Acesso em: 4. dez. 2016.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

caso CAPEMI (Caixa de Pecúlios, Pensões e Montepios), grupo privado, sem fins
lucrativos, que visava a geração de recursos para um programa de ação social
envolvendo previdência e assistência entre os membros.23
Veja-se que, a partir do final do Regime Militar e com a abertura democrática,
uma série de casos envolvendo alguma prática corruptiva veio a público, a exemplo
do Escândalo da Mandioca, entre 1979 e 1981, do caso Coroa-Brastel, em 1985,
do escândalo das concessões de rádio e televisão em 1988, do escândalo do INSS
em 1990, do escândalo da VASP em 1990, do esquema PC Farias em 1992, da
operação Anaconda em 2003 (vendas de sentença em São Paulo), do escândalo dos
bingos e do caso Kroll em 2004, do escândalo dos Correios em 2005, do escândalo
do mensalão entre 2005 e 2006 e do escândalo dos sanguessugas em 2006.24
Indo além, ainda é possível destacar o Caso Renan Calheiros em 2007, a
Máfia dos Fiscais em 2008, o caso dos atos secretos do Senado e a Operação
Caixa de Pandora em 2009, o escândalo da Casa Civil em 2010, o escândalo do
Ministério dos Transportes em 2011, a Operação Monte Carlo em 2012, a máfia
do ISS de São Paulo em 2013 e a Operação Lava-Jato em 2014.
Enfim, no decorrer da história brasileira, percebe-se que os republicanos
acusaram o sistema imperial de corrupção e despotismo, os revolucionários da
década de 1930 adjetivaram os políticos da Primeira República de carcomidos, a
queda de Vagas em 1954 deu-se sob a acusação de ter aberto um mar de lama
no Catete, a tomada do poder pelos militares em 1964 objetivou a luta contra a
subversão e a corrupção, o regime militar findou sob acusações de corrupção,
despotismo e mau trato da coisa pública. Com a democratização, Collor elegeu-se
em 1989 sob a promessa de acabar com os marajás, sendo retirado do Poder por
práticas de corrupção e, após isso, quase que, anualmente, como visto anteriormente,
há um grande escândalo de repercussão nacional.25
Observa-se que a corrupção é um fenômeno histórico, em desenvolvimento,
no Brasil, desde o descobrimento até os dias atuais, sendo, porém, seu estudo,
principalmente no campo das ciências sociais e políticas, fenômeno recente, não
havendo, ainda, com bases solidificadas, uma teoria da corrupção, ainda que, por
um viés sistemático, seu estudo tenha se desenvolvido a partir da década de 1950.26

23
FREIRE, Marcelo. Conheça dez histórias de corrupção durante a ditadura militar. Edição de 1º abr. 2015.
Disponível em: http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2015/04/01/conheca-dez-historias-
de-corrupcao-durante-a-ditadura-militar.htm. Acesso em: 4 dez. 2016.
24
LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre estado, administração pública e sociedade:
causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2013, p. 87-88.
25
CARVALHO, José Murilo de. Passado, presente e futuro da corrupção brasileira. In: AVRITZER, Leonardo
et al. (Org.). Corrupção: ensaios e críticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 237.
26
FILGUEIRAS, Fernando. A tolerância à corrupção no Brasil: uma antinomia entre normas morais e prática
social. In: Opinião Publica, Campinas, v. 15, n. 2, p. 394, 2009.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

O estudo contemporâneo sobre o tema tem verificado a corrupção como uma


relação entre Estado, mercado e sociedade,27 diferenciando, ainda, a corrupção política
da burocrática,28 “o que coloca este fenômeno em rota de aproximação e intersecção
com outros fenômenos igualmente complexos de natureza multidisciplinar, a ponto
de relacioná-lo diretamente com as possibilidades da democracia contemporânea”.29
Com isso, há de se afirmar que a corrupção não é uma particularidade da esfera
política, uma vez que pode estar presente no setor público, privado, em instituições
sindicais, religiosas, organizações da sociedade civil e nas mais distintas relações
individuais e intergrupais.30
Perez Luño, referindo-se ao contexto temporal contemporâneo e social espanhol,
afirma que seria desejável que a corrupção política fosse um objeto de estudo só
de historiadores ou arqueólogos e não um tema presente.31 Infelizmente, isso não
é assim, a opinião pública das sociedades democráticas se vê, cotidianamente,
estarrecida, indignada e, às vezes, também frustrada, frente aos contínuos casos
de denúncias de corrupção.
De toda a sorte, há de se dizer que o fenômeno da corrupção, nas suas
diferentes faces, não é exclusividade brasileira, tratando-se de uma patologia global,
presente nos mais distintos países e culturas,32 o que, há muito tempo, chamou a

27
LEAL, Rogério Gesta. Corrupção, democracia e mercado: horizontes turvos. Revista de Direito Econômico e
Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 2, p. 303-329, maio/ago. 2017; LEAL, Mônia Clarissa Hennig; MORAES,
Maria Valentina de. Relações entre estado, Administração Pública e sociedade: a corrupção como
fenômeno multicultural e a afetação dos direitos fundamentais. A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 74, p. 175-192, out./dez. 2018.
28
De acordo com Melo, Sampaio e Oliveira: “A corrupção possui caráter tanto público quanto privado,
sendo Estado e mercado vetores interligados na sua prática. Apesar do caráter indissolúvel que possui
o constructo corrupção, a literatura tem interpretações diferentes para a corrupção praticada na esfera
pública (corrupção burocrática e corrupção política) e na esfera privada”. Assim, a corrupção burocrática
pode ser vista “como a ação do sujeito com poder legitimado pela sociedade a fim de cumprir tarefas
públicas e que se utiliza de tal capacidade em virtude de ganhos pessoais, causando, assim, um malefício
ao interesse público através da violação das leis e regras administrativas” (MELO, Felipe Luiz Neves
Bezerra de; SAMPAIO, Luciano Menezes Bezerra; OLIVEIRA, Renato Lima de. Corrupção Burocrática e
Empreendedorismo: Uma Análise Empírica dos Estados Brasileiros. RAC, Rio de Janeiro, v. 19, n. 3,
p. 374-397, 2015. p. 381) e a corrupção política como aquela em que “os políticos têm como objetivo
principal a eleição, a reeleição e a obtenção de um fluxo de renda. O mercado político não é perfeito e
os eleitores não possuem controle total sobre as ações de seus escolhidos. Ademais, existem muitas
assimetrias informacionais e o próprio processo de negociação política (logrolling) gera espaço para o
pagamento de serviços de representação de interesse de lobbies” (SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves
da. Economia Política da Corrupção: um ensaio crítico. In: A economia política da corrupção: o “escândalo
do orçamento”. São Paulo: FGV, 1995. p. 41).
29
LEAL, Rogério Gesta. O tráfico ilícito de influência e suas vertentes corruptivas. In: Revista da AJURIS, Porto
Alegre, v. 41, n. 136, p. 309, 2013b; LEAL, Rogério Gesta. Estado, democracia e corrupção: equações
complexas. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, vol. 6, n. 1, p. 91-106, jan./abr. 2019.
30
SILVA, Ianaiê Simonelli da; LEAL, Rogério Gesta. Ações e políticas públicas: formas de prevenção e
combate à corrupção no atual sistema eleitoral brasileiro. Florianópolis: Tirant lo Blanch, 2019, p. 13.
31
PEREZ LUÑO, António Enrique. Corrupción Política. In: BRAVO, Álvaro Sánchez; GORCZEVSKI, Clóvis; PILAU
SOBRINHO, Liton Lanes (Org.). Direitos humanos & Filosofia do Direito. Passo Fundo: EdUPF, 2015, p. 10.
32
BUTELER, Alfonso. Los sistemas para el control de la corrupción pública en el orden global. Revista de
Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 3, p. 239-261, set./dez. 2017.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 137-164, out./dez. 2019 145
Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

atenção dos diferentes organismos internacionais, que, através dos mais diferentes
instrumentos normativos, objetivaram o seu combate.33
Isso decorre, dentre outros fatores, da constatação de que não é de hoje que a
corrupção transcendeu a prática de fatos e atos isolados, realizados, muitas vezes,
de modo amador, para “órbitas organizacionais e sistêmicas impressionantes,
formatando verdadeiras redes (nacionais e internacionais) sofisticadas de poder
e comando no mercado, no Estado e na sociedade, causando impactos e danos
de proporções enormes”,34 o que, por sua vez, exige um tratamento internacional
sobre a matéria.
Nesse sentido, os instrumentos normativos internacionais (declarações,
tratados, convenções, pactos, resoluções, etc.) possuem, como propósito principal,
a indução de políticas e práticas de prevenção e repressão à corrupção, seja ela
praticada pelos agentes públicos ou pelos particulares. Para tanto, antes que
se faça uma análise de alguns dispositivos do ordenamento jurídico brasileiro, é
necessário que se realize uma análise dos principais instrumentos internacionais
que tratam do tema.35

3 Os principais dispositivos normativos internacionais e


regionais atinentes à corrupção: uma breve análise de
deus dispositivos de indução de medidas domésticas de
prevenção e combate ao fenômeno multinacional
Levando-se em consideração que o fenômeno da corrupção possui status
global, torna-se difícil a atuação isolada de um único Estado objetivando-se seu
controle, razão pela qual tanto a normatização quanto a cooperação internacional
tornaram-se ferramentas importantes nesta tarefa, principalmente no que tange à
responsabilidade e à transparência.36

33
Como exemplo, veja os relevantes estudos de Valencia-Tello (2018), sobre o trabalho de prevenção da
corrupção na Colômbia, e o trabalho de Mocoroa (2018) sobre as ferramentas implementadas e os
desafios à prevenção na Argentina, Estados assolados pelas práticas corruptivas em décadas passadas
e que buscam a implementação de formas preventivas ao fenômeno. Cf. VALENCIA-TELLO, Diana Carolina.
Corrupción en Colombia: ¿cómo prevenirla? A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo
Horizonte, ano 18, n. 73, p. 11-34, jul./set. 2018; MOCOROA, Juan M. Integridad y diseño institucional:
estrategias para enfrentar la corrupción en el sector público en Argentina. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 72, p. 147-174, abr./jun. 2018.
34
LEAL, Rogério Gesta. O tráfico ilícito de influência e suas vertentes corruptivas. In: Revista da AJURIS,
Porto Alegre, v. 41, n. 136, p. 308, 2013b.
35
A relevância dos impactos das convenções internacionais no Direito Administrativo interno é sublinhada
por ALIANAK, Raquel Cynthia. El renovado Derecho Administrativo, a la luz del control de convencionalidad.
A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 15, n. 59, p. 29-46, jan./
mar. 2015.
36
RAMINA, Larissa O. Ação internacional contra a corrupção. 3. reimp. Curitiba: Juruá, 2008, p. 43.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

Para a consecução dessa proposta, de internacionalização da prevenção e


repressão às práticas corruptivas, a Organização das Nações Unidas (ONU), em
um âmbito global,37 e a Organização dos Estados Americanos (OEA), com uma
atuação regional, juntamente com organizações não governamentais situadas em
distintos países, vêm participando, em conjunto com os Estados, na elaboração
de instrumentos normativos e práticas que diminuam os níveis de corrupção.38
Dentre os instrumentos internacionais editados pela Organização nas Nações
Unidas, destacam-se a Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, de 12 de dezembro
de 1996, que aprova o Código Internacional de Conduta para os titulares de cargos
públicos;39 a Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, de 16 de dezembro
de 1996, que aprova a Declaração das Nações Unidas contra a Corrupção e o
Suborno nas transações comerciais internacionais;40 a Resolução nº 54/128, da
Assembleia Geral, de 17 de dezembro de 1999, com conclusões e recomendações
aprovadas pela Reunião do Grupo de Expertos sobre a Corrupção e seus Circuitos
Financeiros, celebrada em Paris, nos dias 30.03 a 01.04.1999;41 as Resoluções
nº 67/192, de 20 de dezembro de 2012, nº 68/195, de 18 de dezembro de 2013,
e nº 69/199, de 18 de dezembro de 2014, da Assembleia Geral, que versam
sobre ação preventiva e luta contra as práticas corruptivas, além da transferência
do produto da corrupção, bem como medidas para facilitar a recuperação de ativos
e a restituição destes a seus legítimos proprietários,42 em particular os países de
origem, e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada em 31 de
outubro de 2003.43
No âmbito regional, merece destaque a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, aprovada pela Organização dos Estados Americanos, em 29 de março
de 1996, antes mesmo da Convenção da ONU.44 Doravante, realizar-se-á, nesta
seção, uma breve análise dos dispositivos internacionais, a fim de, na última parte
do trabalho, verificar a sua influência nas políticas e ações de prevenção e repressão
às práticas corruptivas no Brasil.

37
A Organização das Nações Unidas, desde a Resolução nº 415 (V), da Assembleia Geral, aprovada em
1º de dezembro de 1950, comprometeu-se a atuar na prevenção da prática criminosa. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/415(V). Acesso em: 4 dez. 2016.
38
RAMINA, Larissa O. Ação internacional contra a corrupção. 3. reimp. Curitiba: Juruá, 2008, p. 43-44.
39
Disponível em: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 4 dez. 2016.
40
Disponível em: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 4 dez. 2016.
41
Disponível em: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/54/128. Acesso em: 4 dez. 2016.
42
Disponível respectivamente em: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/67/192; http://
www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/68/195 e http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=
A/RES/69/199. Acesso em: 4 dez. 2016.
43
A Convenção foi ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto nº 5.687/2006. Disponível em: https://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 4 dez. 2016.
44
A Convenção foi ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto nº 4.410/2002. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 4 dez. 2016.

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No que refere à Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, de 12 de dezembro


de 1996, que aprova o Código Internacional de Conduta para os titulares de cargos
públicos, importa salientar que, preliminarmente, o instrumento apresenta princípios
gerais, como 1) a obrigação de atuação em prol do interesse público; 2) a obrigação
de uma atuação eficiente e eficaz, pautada na legalidade; e 3) a obrigação de uma
atuação imparcial e impessoal, sem preferências ou discriminações.45
A segunda parte do código trata dos conflitos de interesses e dos impedimentos,
trazendo os seguintes preceitos: 1) a não utilização de seu cargo para favorecer
interesses pessoais ou econômicos próprios ou de familiares; 2) a obrigatoriedade
de declarar seus interesses econômicos, empresariais ou financeiros que possam
ocasionar possíveis conflitos de interesses; 3) a não utilização indevida, em atividades
não relacionadas à função pública, de dinheiro, bens, serviços ou informação
adquirida no cumprimento ou como resultado do cargo público; e 4) o acatamento
das normas relativas aos impedimentos posteriores, a fim de evitar aproveitamento
indevido de eventuais vantagens advindas com o antigo cargo.46
A terceira parte refere-se à declaração de bens, preceituando-se que os titulares
de cargos públicos deverão declarar ou revelar seus ativos e passivos pessoais,
bem como de seus cônjuges e outros dependentes.47
A quarta parte trata da não aceitação de agrados ou outros favores,
estabelecendo-se que os agentes públicos não solicitarão nem receberão, direta
ou indiretamente, nenhum agrado ou outros favores que possam influenciar no
desempenho de suas funções e no comprimento de seus deveres.48
A quinta seção aborda o trato das informações confidenciais, prevendo-se a
guarda e o sigilo das informações das quais se tome conhecimento em virtude da
função, excetuando-se os casos previstos em lei ou exigidos pela justiça, o que
deverá ser mantido inclusive após o exercício do cargo ou função pública.49
Por sua vez, a última seção trata do desempenho de atividades políticas pelos
ocupantes de cargos públicos, fora do âmbito de suas atribuições, no sentido de
manutenção do desempenho imparcial de suas funções e obrigações.50

45
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.
46
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.
47
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.
48
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.
49
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.
50
ONU. Resolução nº 51/59, da Assembleia Geral, aprovada em 12 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/59. Acesso em: 19 ago. 2019.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

Prosseguindo-se com a análise dos dispositivos, outro instrumento importante


é a Declaração das Nações Unidas contra a Corrupção e o Suborno nas transações
comerciais internacionais, aprovada pela Resolução nº 51/191, da Assembleia
Geral, de 16 de dezembro de 1996.51
O documento, ainda que de caráter declaratório, traz basicamente doze
compromissos aos Estados-membros, para que estes, de modo individual ou
induzido por organizações internacionais e regionais, os adotem, em conformidade
com a Constituição e os princípios fundamentais de cada Estado.52
O 1º condiz com o compromisso de adotar medidas efetivas e concretas para
lutar contra todas as formas de corrupção, suborno e demais práticas ilícitas no
âmbito das negociações comerciais internacionais, dentre elas o efetivo cumprimento
das leis que as proíbem, ou, nos Estados que ainda não as tiverem editado, a sua
adoção, além do incentivo às empresas públicas e privadas que realizem suas
transações de acordo com a presente declaração.53
O 2º e o 3º objetivam, com a adoção de medidas coordenadas, tipificar como
delito os atos de suborno de agentes públicos estrangeiros, incluindo-se, entre
outros, o oferecimento, a promessa, a entrega, a solicitação, a exigência, o aceite ou
o recebimento de qualquer pagamento, presente ou vantagem de qualquer espécie,
direta ou indiretamente, por particular ou empresa pública ou privada, incluindo-se
as transnacionais, a qualquer agente público ou político, por ter cumprido ou deixado
de cumprir suas obrigações como agente público ou político ou representante em
um negócio comercial internacional. O 7º também busca a tipificação do delito de
enriquecimento ilícito destes agentes.54
O 4º refere-se à proibição de que os valores pagos como suborno sejam con­
siderados para fins tributários, analisando-se os possíveis meios para alcançá-lo.
O 5º e o 6º aludem, respectivamente, à elaboração ou manutenção de normas e
práticas que aumentem a transparência nas negociações internacionais, alertando-se
aos particulares e às empresas que efetuam tais transações a evitar a corrupção, o
suborno e as demais práticas ilícitas conexas, lutando contra elas, e à elaboração
ou fomento de códigos comerciais, normas e práticas que proíbam atos corruptivos
em tais negócios.55

51
Importante referir que, além da Declaração da ONU, há também a Convenção sobre o Combate da
Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, concluída
em 17 de dezembro de 1997 e adotada pelo Conselho da Organização para a Cooperação Econômica e o
Desenvolvimento (OCDE), a qual, inclusive, foi ratificada pelo Brasil e promulgada em 30 de novembro de
2000, através do Decreto nº 3.678. Esta convenção não será objeto de estudo no presente trabalho.
52
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.
53
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.
54
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.
55
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.

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O 8º aborda a prestação mútua de assistência e cooperação nas investigações


penais e demais procedimentos judiciais relacionados a essas práticas corruptivas,
por intermédio de leis internas, tratados bilaterais ou outros atos internacionais,
incluindo-se a apresentação de dados e documentos, tomada de declarações ou de
documentos necessários às investigações; a notificação do início e dos resultados
de procedimentos judiciais aos demais Estados que possam ter competência para
reprimir tais delitos; e os procedimentos para extradição. O 9º enfatiza que estas
medidas devem incluir, também, o acesso a documentos e registros sobre as
transações comerciais internacionais e à identidade das pessoas que cometam
atos de suborno.56
O 10º vela para que as disposições internas relativas ao sigilo bancário não
travem nem obstaculizem as investigações e demais procedimentos judiciais relativos
às práticas corruptivas, prezando-se pela cooperação plena entre os Estados que
tentem obter as informações. O 11º ressalta, porém, que as medidas necessárias
para o cumprimento da declaração devem respeitar plenamente a soberania e a
jurisdição territorial dos Estados-membros, bem como os direitos e obrigações
constantes nos tratados internacionais, sem violar os direitos humanos e as
liberdades fundamentais.57
Por fim, o 12º compromisso condiz com a necessidade de que o estabelecimento
de competências relativas à repressão às práticas corruptivas obedeça aos princípios
de direito internacional, no tocante à aplicação extraterritorial das leis de um Estado.58
Outro instrumento de significativa importância à prevenção e repressão às
patologias corruptivas, que será analisado a seguir, é a Convenção das Nações
Unidas contra a Corrupção, adotada em 31 de outubro de 2003, promulgada no
Brasil em 31 de janeiro de 2006, por intermédio do Decreto nº 5.687, a qual
contém 71 artigos.
Em sede preambular, os Estados-parte destacam, dentre outras preocupações,
a gravidade dos problemas e as ameaças à estabilidade e segurança das sociedades
democráticas advindas com a corrupção, principalmente por se tratar de um fenômeno
transnacional, que penetra em diversos setores sociais, e que, muitas vezes,
envolve o crime organizado, ocasionando enriquecimento pessoal ilícito, nocivo à
democracia, às economias nacionais e ao próprio Estado de Direito, necessitando,
assim, de um enfoque amplo e multidisciplinar, com disponibilidade de assistência

56
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.
57
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.
58
ONU. Resolução nº 51/191, da Assembleia Geral, aprovada em 16 de dezembro de 1996. Disponível em:
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/51/191. Acesso em: 19 ago. 2019.

150 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 137-164, out./dez. 2019
A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

técnica e instituições especializadas, que trabalhem em cooperação internacional,


mas com observância ao devido processo legal.59
Destaca-se que a finalidade da Convenção é promover, fortalecer, facilitar e
apoiar medidas eficazes e eficientes de prevenção e repressão à corrupção, além
da cooperação internacional e assistência técnica, incluindo-se a recuperação de
ativos, estabelecendo-se uma concepção de integridade na gestão dos assuntos
e dos bens públicos.60
Sua aplicação dar-se-á no âmbito da prevenção e repressão (com a devida
investigação e instrução criminal), em observância ao princípio da igualdade soberana
e integridade territorial, não sendo necessário, salvo disposição legal em contrário,
dano ou prejuízo patrimonial ao Estado Parte.61
Dentre as medidas preventivas estabelecidas na Convenção, destacam-se a
necessidade de implementação de políticas e práticas de prevenção à corrupção,
promovendo-se a sua avaliação periódica, para verificar a eficiência e eficácia;
o estabelecimento de órgãos independentes, responsáveis pela supervisão,
coordenação e aplicação deste trabalho preventivo, utilizando-se, principalmente,
da difusão dos conhecimentos em matéria de prevenção da corrupção; a dispensa
de atenção especial ao setor público, com a adoção de sistemas de convocação,
contratação, retenção, promoção e aposentadoria de funcionários públicos,
objetivando-se a redução da vulnerabilidade aos atos corruptivos, sem deixar
de estabelecer códigos de conduta visando a sua integridade, honestidade e
responsabilidade.62
Além disso, como prática preventiva, os Estados Partes deverão adotar medidas
transparentes, objetivas e apropriadas de licitação e contratação pública,63 bem

59
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
60
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
61
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
62
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
63
Sobre os reflexos no âmbito europeu em matéria de contratação pública, ver: RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ,
Jaime. La Directiva Europea de Contratación Pública y la lucha contra la corrupción. Revista de Direito
Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 8, n. 1, p. 24-56, jan./abr. 2017; RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ,
Jaime. Self-cleaning in public procurement: operational potentiality and regulation in the European Union.
A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 70, p. 25-44, out./

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 137-164, out./dez. 2019 151
Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

como de disponibilidade de informações públicas ao cidadão. A convenção não


desconsidera a necessidade do estabelecimento de medidas preventivas à corrupção
no âmbito do Poder Judiciário e do Ministério Público, ressaltando a necessidade
de integridade destas instituições, dado o seu papel no combate ao fenômeno.64
No âmbito do setor privado, as ações preventivas deverão incluir a melhoria das
normas contábeis e de auditoria, além dos códigos de conduta aplicados ao setor
privado, e da necessária transparência, principalmente no que toca à divulgação
do estado financeiro das empresas.65
A norma convencional destaca, ainda, a importância do papel da sociedade na
prevenção da corrupção, estabelecendo a necessidade de fomento da participação
ativa de pessoas e entidades não governamentais, no controle social do poder público,
para o qual deverá aumentar a transparência, com acesso eficaz à informação, e
os canais de contribuição da cidadania aos processos de adoção de decisões.66
Quanto à repressão, com a penalização e a aplicação da lei, a Convenção
esta­belece que cada Estado Parte tomará as medidas legislativas e as demais
necessárias para que seja tipificada como delito a prática de suborno de funcionários
públicos nacionais, estrangeiros, de organizações internacionais públicas e de
pessoas do setor privado; a malversação ou o peculato no setor público e privado, a
apropriação indébita ou outras formas de desvio de bens por um funcionário público,
o tráfico de influências, a usurpação da função pública, o enriquecimento ilícito, a
lavagem de produto do crime, o encobrimento de bens e a obstrução da justiça.67
No que tange à responsabilidade pelos delitos previstos na Convenção,
seja na preparação, tentativa ou consumação, se estabelece a necessidade
da responsabilização das pessoas jurídicas independente das pessoas físicas

dez. 2017; RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. The principles of the global law of public procurement.
A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 16, n. 65, p. 13-37, jul./set.
2016.
64
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
65
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
66
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
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BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

(na esfera penal, civil e administrativa),68 bem como qualquer forma de participação,
seja ela como cúmplice, colaborador ou instigador.69
Dentre outros dispositivos, a Convenção traz também a necessidade de
ampliação do prazo de prescrição para o início dos processos em virtude da prática
dos delitos de corrupção, além da dilação de prazo ou interrupção da prescrição
quando o réu se evadir da administração da justiça, e ainda a imposição de outras
sanções como a inabilitação, por decisão judicial ou outro meio adequado, para o
exercício de cargo público ou em empresas estatais.70
Há de se apontar a previsão de inúmeras ferramentas no auxílio do combate
à corrupção, como o embargo preventivo, a apreensão e confisco; a proteção
aos denunciantes, testemunhas, peritos e vítimas; a indenização por danos e
prejuízos; a instituição de órgãos e autoridades especializados; a cooperação com
as autoridades encarregadas de fazer cumprir a lei e entre os organismos nacionais
(interinstitucional) e o setor privado; a cooperação internacional, envolvendo a
extradição, o translado de pessoas condenadas a cumprir pena, a assistência
judicial recíproca, o enfraquecimento de ações penais, a cooperação em matéria
de cumprimento da lei, o desenvolvimento de investigações conjuntas, a utilização
de técnicas especiais de investigação.71
Destacam-se os dispositivos destinados à recuperação de ativos, como a
prevenção e detecção de transferências de produto de delito, medidas para a
recuperação direta de bens, mecanismos de recuperação de bens mediante a
cooperação internacional para fins de confisco, a restituição e disposição de ativos,
a instituição de departamentos de inteligência financeira e a celebração de acordos
e tratados bilaterais e multilaterais objetivando esta recuperação.72
Relacionada à assistência técnica e intercâmbio de informações, há a previsão
convencional de promoção da capacitação e assistência técnica, a recompilação,

68
LEAL, Rogério Gesta. Fundamentos filosóficos e políticos da responsabilidade penal das pessoas jurídicas
por atos de corrupção. Revista de Direito Econômico e Socioambiental, Curitiba, v. 7, n. 1, p. 179-219,
jan./jun. 2016.
69
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
70
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
71
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
72
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

intercâmbio e análise de informações sobre a corrupção, e a aplicação da convenção


mediante o desenvolvimento econômico e assistência técnica.73
Finalmente, assenta-se a necessidade de que cada Estado Parte adote,
em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, as
medidas que sejam necessárias, incluídas medidas legislativas e administrativas,
para garantir o cumprimento de suas obrigações de acordo com a Convenção.74
No âmbito regional, há a Convenção Interamericana contra a Corrupção,
aprovada pela OEA em 29 de março de 1996, sendo ratificada e promulgada no
Brasil, pelo Decreto nº 4.410, em 7 de outubro de 2002. No dizer de Ramina,
“a Convenção Interamericana contra a Corrupção representa o primeiro instrumento
internacional a tratar do tema da corrupção transnacional e constitui o exemplo
pioneiro de ação jurídica regional no mundo em desenvolvimento”.75
Preambularmente, os Estados Partess da OEA reconhecem que “a corrupção
solapa a legitimidade das instituições públicas e atenta contra a sociedade, a
ordem moral e a justiça, bem como contra o desenvolvimento integral dos povos”
e que o seu combate “reforça as instituições democráticas e evita distorções na
economia, vícios na gestão pública e deterioração da moral social”, só sendo
possível efetivá-lo com o fim da impunidade e com a sua erradicação na sociedade
e com a cooperação entre os Estados.76
Os propósitos da Convenção Interamericana muito se assemelham aos da
Convenção da ONU, a qual foi inspirada na primeira. Dentre eles, estão a promoção
e o fortalecimento do desenvolvimento dos instrumentos necessários para prevenir,
detectar, punir e erradicar a corrupção, além do estabelecimento da cooperação
entre os Estados Partes, objetivando-se a eficácia das medidas e ações para tanto
necessárias.
Dentre as medidas de prevenção à corrupção, está o estabelecimento de
normas de conduta aos funcionários públicos (e os respectivos mecanismos para

73
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
74
BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro 2006. Promulga a Convenção das Nações Unidas contra a
Corrupção, adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada
pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5687.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
75
RAMINA, Larissa O. Tratamento Jurídico Internacional da Corrupção: a Convenção Interamericana contra a
Corrupção da OEA e a Convenção sobre o combate da corrupção de funcuionários públicos estrangeiros
em transações comerciais internacionais da OCDE. In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade
Federal do Paraná, Curitiba, v. 39, p. 201, 2003.
76
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1o, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

a sua efetividade), contendo, dentre outros dispositivos, a prevenção de conflitos


de interesses, a guarda e o uso adequado dos recursos públicos a si confiados, o
estabelecimento de sistemas para exigir que estes agentes levem ao conhecimento
das autoridades competentes as práticas corruptivas de que tenham conhecimento.77
Ademais, contempla dispositivos como a necessidade de qualificação e
formação dos agentes públicos, sistema para declaração de bens e rendas, sistema
de seleção dos agentes públicos e aquisição de bens e serviços, assegurando-se
transparência, equidade e eficiência, sistema de arrecadação e controle da renda
estatal, leis que vedem o favorecimento tributário, sistemas que protejam as
pessoas que denunciarem atos de corrupção, estabelecimento de órgãos de
controle superior, ações que impeçam o suborno de agentes públicos nacionais
e estrangeiros, mecanismos que propiciem a participação social no combate à
corrupção e o estudo de medidas que levem em consideração a relação entre a
remuneração equitativa e a probidade no serviço público.78
No tocante ao âmbito de aplicação e à jurisdição, a Convenção prevê sua
efetividade quando o presumido ato corruptivo for cometido ou produza efeitos em
um dos Estados Partes, sendo que estes devem adotar as medidas necessárias
para o estabelecimento de sua jurisdição quando os delitos forem cometidos nos
seus respectivos territórios, por um de seus cidadãos ou residente habitual, ou
quando o suspeito se encontrar em seu território e não puder ser extraditado.79
A convenção prevê que os Estados Partes devem adotar as medidas legislativas
e as demais necessárias, visando tipificar como delito, além do suborno transnacional
e do enriquecimento ilícito, os seguintes atos de corrupção previstos no artigo VI,
parágrafo I:

a. a solicitação ou a aceitação, direta ou indiretamente, por um fun­


cionário público ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer
objeto de valor pecuniário ou de outros benefícios como dádivas,
favores, promessas ou vantagens para si mesmo ou para outra
pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer
ato no exercício de suas funções públicas;
b. a oferta ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionário
público ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer objeto

77
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
78
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
79
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

de valor pecuniário ou de outros benefícios como dádivas, favores,


promessas ou vantagens a esse funcionário público ou outra pessoa
ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer ato no
exercício de suas funções públicas;
c. a realização, por parte de um funcionário público ou pessoa que
exerça funções públicas, de qualquer ato ou omissão no exercício de
suas funções, a fim de obter ilicitamente benefícios para si mesmo
ou para um terceiro;
d. o aproveitamento doloso ou a ocultação de bens provenientes de
qualquer dos atos a que se refere este artigo; e
e. a participação, como autor, coautor, instigador, cúmplice, acober­
tador ou mediante qualquer outro modo na perpetração, na tentativa
de perpetração ou na associação ou confabulação para perpetrar
qualquer dos atos a que se refere este artigo.80

Por certo que a norma convencional reconhece a necessária progressividade,


tanto à harmonização do ordenamento interno bem como à consecução dos objetivos
propostos, impondo, ainda, o compromisso de que os Estados Partes tipifiquem
como delito as seguintes condutas:

a. o aproveitamento indevido, em benefício próprio ou de terceiros,


por parte do funcionário público ou pessoa no exercício de funções
públicas de qualquer tipo de informação reservada ou privilegiada
da qual tenha tomado conhecimento em razão ou por ocasião do
desempenho da função pública;
b. o uso ou aproveitamento indevido, em benefício próprio ou de
terceiros por parte de funcionário público ou pessoa que exerça
funções públicas de qualquer tipo de bens do Estado ou de empresas
ou instituições em que este tenha parte aos quais tenha tido acesso
em razão ou por ocasião do desempenho da função;
c. toda ação ou omissão realizada por qualquer pessoa que, por si
mesma ou por interposta pessoa, ou atuando como intermediária,
procure a adoção, por parte da autoridade pública, de uma decisão
em virtude da qual obtenha ilicitamente, para si ou para outrem,
qualquer benefício ou proveito, haja ou não prejuízo para o patrimônio
do Estado; e
d. o desvio de bens móveis ou imóveis, dinheiro ou valores perten­
centes ao Estado para fins não relacionados com aqueles aos quais
se destinavam a um organismo descentralizado ou a um particular,

BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a


80

Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

praticado, em benefício próprio ou de terceiros, por funcionários


públicos que os tiverem recebido em razão de seu cargo, para admi­
nistração, guarda ou por outro motivo.81

Dentre os instrumentos de cooperação previstos na Convenção, está o


comprometimento à extradição para a responsabilização pelos delitos previstos na
Convenção, a assistência técnica recíproca, a mais ampla assistência possível para
identificar, localizar, bloquear, apreender e confiscar bens obtidos ou provenientes
da prática dos delitos tipificados de acordo com esta Convenção, ou os bens usados
para essa prática, ou o respectivo produto, o desembaraço do sigilo bancário,
respeitando-se as garantias fundamentais.82
Por fim, destaca-se a previsão constitucional convencional de que “o fato de
os bens provenientes do ato de corrupção terem sido destinados a finalidades
políticas ou a alegação de que um ato de corrupção foi cometido por motivações
ou finalidades políticas não serão suficientes, por si sós, para considerá-lo como
delito político ou como delito comum vinculado a um delito político”.83
No próximo tópico, será realizada uma análise da compatibilização do orde­
namento jurídico brasileiro a esses instrumentos internacionais, analisando-se as
principais normas atinentes à matéria, as alterações legislativas e os projetos de
leis em trâmite no Congresso Nacional, objetivando-se a prevenção e a repressão
aos atos de corrupção.

4 Uma breve análise dos principais instrumentos


normativos internos e a influência ou compatibilização aos
instrumentos internacionais e regionais de prevenção e
repressão aos atos de corrupção
Será realizada uma análise dos principais instrumentos normativos pre­sentes
no ordenamento jurídico interno e as políticas públicas de prevenção e combate à
corrupção deles resultantes, que trilhem os mesmos propósitos dos instrumentos
internacionais, e alguns projetos que tramitam no Congresso Nacional. Para este
propósito, serão expostos o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil

81
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
82
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.
83
BRASIL. Decreto nº 4.410, de 7 de outubro de 2002. Promulga a Convenção Interamericana contra a
Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1º, inciso “c”. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4410.htm. Acesso em: 19 ago. 2019.

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Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

do Poder Executivo Federal e o Código de Conduta da Alta Administração Federal,


a Lei de Declaração de Bens e Rendas, a Lei de Improbidade Administrativa, a
Lei de Acesso à Informação, a Lei Anticorrupção e o projeto do Novo Código Penal
Brasileiro.84
No que se refere à compatibilização do ordenamento interno à Resolução
nº 51/59, da Assembleia Geral, de 12 de dezembro de 1996, que aprova o Código
Internacional de Conduta para os titulares de cargos públicos, verifica-se que o
Brasil conta com o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal, aprovado em 22 de junho de 1994, ou seja, antes mesmo da
Resolução nº 51/59, e o Código de Conduta da Alta Administração Federal, aprovado
em 21 de agosto de 2000, este sim, possivelmente influenciado pelo dispositivo
internacional, ainda que nada conste na exposição de motivos.
Leal sintetiza os principais pontos de regulação de ambos os códigos de ética,
destacando os seguintes pontos tratados:

a) uso indevido do cargo público; b) enriquecimento ilícito no exercício


da função; patrocínio de interesse privado perante a administração
pública (tráfico de influência); c) violação de sigilo; d) uso de infor­
mação privilegiada; e) prestação de assessoria a entidade privada;
f) atividade profissional paralela à função pública; g) hipóteses de
conflito de interesse; h) limitações para atividade profissionais poste­
riores ao exercício do cargo (quarentena); i) recebimento de presentes;
j) uso de recursos públicos e servidores em atividades particulares;
k) apropriação de fundos ou de bem móvel públicos, dentre outros.85

Verifica-se que os pontos tratados nos códigos coadunam-se com os propó­sitos


almejados no Código Internacional de Conduta para os titulares de cargos pú­blicos.
Além dos códigos de ética, foi aprovada, em 10 de novembro de 1993, a Lei
nº 8.730, a qual estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas
para o exercício de cargos, empregos e funções nos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário.
Outro ponto importante, objeto do Código Internacional e tratado contem­
poraneamente no Projeto do Novo Código Penal, é a tipificação do tráfico de
influência, ainda que já exista tal tipificação no atual Código Penal Brasileiro, com
a alteração promovida no antigo crime de “Exploração de prestígio”, por intermédio
da Lei nº 9.127/95.

84
Sobre a legislação interna brasileira contra a corrupção, ver também: FORTINI, Cristiana; SHERMAM,
Ariane. Corrupção: causas, perspectivas e a discussão sobre o princípio do bis in idem. Revista de Investi­
gações Constitucionais, Curitiba, vol. 5, n. 2, p. 91-112, maio/ago. 2018.
85
LEAL, Rogério Gesta. Patologias corruptivas nas relações entre estado, administração pública e sociedade:
causas, consequências e tratamentos. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2013a, p. 65.

158 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 137-164, out./dez. 2019
A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

No condizente à Declaração das Nações Unidas contra a Corrupção e o Suborno


nas Transações Comerciais Internacionais, aprovada pela Resolução nº 51/191, da
Assembleia Geral, de 16 de dezembro de 1996, importante ressaltar a presença,
no ordenamento jurídico brasileiro, da Convenção sobre o Combate da Corrupção
de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais,
do Conselho da Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento
(OCDE), ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto nº 3.678, de 30 de
novembro de 2000.
Esta Convenção do OCDE, aprovada em Paris, em 17 de dezembro de 1997,
fortemente influenciada pela Declaração da ONU, incidiu diretamente sobre a Lei
nº 10.467, de 11 de junho de 2002, a qual acrescentou o Capítulo II-A (Dos crimes
praticados por particular contra a administração pública estrangeira) ao Título XI
do Código Penal Brasileiro, e inseriu dispositivo à Lei nº 9.613, de 3 de março de
1998, que dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos
e valores, além de criar o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
A Lei Anticorrupção, ainda que fortemente influenciada pela Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção, como será visto adiante, não deixou de prever
a possibilidade, de competência da Controladoria-Geral da União, atualmente
Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle, de apuração, processamento
e julgamento dos atos ilícitos previstos na referida Lei, quando praticados contra
a administração pública estrangeira.
Como dito, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada
em 31 de outubro de 2003, promulgada no Brasil em 31 de janeiro de 2006, por
inter­médio do Decreto nº 5.687, influenciou diretamente a Lei nº 12.846, de 1º de
agosto de 2013, popularmente conhecida como “Lei Anticorrupção”, que dispõe sobre
a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos
contra a administração pública, nacional ou estrangeira, indo de encontro a um dos
propósitos previstos na Convenção da ONU, no sentido de impor responsabilidade
à pessoa jurídica, independente das pessoas físicas.86
Há de se destacar, ainda, a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, conhecida
como Lei de Improbidade Administrativa, que dispõe sobre as sanções aplicáveis
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.
Esta lei, além de coadunar-se à Convenção das Nações Unidas, caminha no propósito
estabelecido também na Convenção Interamericana contra a Corrupção, aprovada

Especificamente sobre os desafios à efetividade da Lei Anticorrupção, ver BLANCHET, Luiz Alberto; MARIN,
86

Tâmera Padoin Marques. A corrupção como violação de direitos humanos e a necessária efetividade da Lei
nº 12.846/13. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 18, n. 71,
p. 267-294, jan./mar. 2018.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 137-164, out./dez. 2019 159
Felipe Dalenogare Alves, Mônia Clarissa Hennig Leal

pela OEA em 29 de março de 1996, sendo ratificada e promulgada no Brasil, pelo


Decreto nº 4.410, em 7 de outubro de 2002, no que tange à repressão aos casos
de enriquecimento ilícito.
Outro dispositivo normativo que trouxe significativo avanço à prevenção dos
atos de corrupção, coadunando-se tanto à convenção global quanto à regional,
é a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada Lei de Acesso à
Informação, que, além de impor a transparência ao poder público, possibilita o
acesso às informações públicas pelo cidadão.
Por fim, há de se mencionar o polêmico projeto de lei de iniciativa popular,
nº 4.850/2016, capitaneado pelo Ministério Público Federal, aprovado recentemente
com muitas emendas pela Câmara dos Deputados e pendente de apreciação pelo
Senado federal, o qual objetiva estabelecer medidas preventivas e de combate
à corrupção e demais atos lesivos ao patrimônio público e, expressamente, em
sua exposição de motivos, faz menção expressa à influência sofrida tanto pela
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção quanto pela Convenção sobre
o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações
Comerciais Internacionais, do OCDE.
Enfim, como se verifica, nos últimos anos, tem havido, no Brasil, um avanço
normativo no que tange à prevenção e repressão aos atos de corrupção, coadunando
o ordenamento jurídico interno aos dispositivos internacionais e regionais que
tratam do tema.

5 Conclusão
Diante de todo o exposto, verificou-se que a corrupção, seja ela política ou
burocrática, ainda que presente no Estado brasileiro desde o seu descobrimento,
com os colonizadores portugueses e o patrimonialismo com eles aqui abarcados,
não é exclusividade brasileira, sendo um fenômeno presente ao longo da história,
nas mais diferentes culturas, tanto em países desenvolvidos, em desenvolvimento
ou subdesenvolvidos.
Por se tratar de um fenômeno multinacional e que envolve Estado, Mercado
e Sociedade, de dimensões globais, perniciosas à democracia, à economia e à
garantia dos direitos fundamentais, passou a invocar atenção da comunidade
internacional, o que refletiu na edição de instrumentos de âmbito global e regional,
como as declarações e convenções de prevenção e repressão à corrupção.
Estes instrumentos colaboram para a proteção multinível desses direitos, eis
que passam a contar não apenas com a proteção normativa interna, mas também
com a tutela regional e global que busca a prevenção e combate do fenômeno, que
deve ser visto como uma patologia à sua efetivação.

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A prevenção e a repressão ao fenômeno multinacional da corrupção...

Por conseguinte, a ordem normativa internacional e regional passa a influenciar


os Estados Partes, não sendo diferente com o Brasil, induzindo políticas e
práticas preventivas e repressivas à corrupção, como se verifica na recente Lei de
Transparência e Acesso à Informação, bem como na denominada Lei Anticorrupção,
sem desconsiderar as recentes alterações no Código Penal brasileiro, objetivando-se
a punição aos atos corruptivos no âmbito dos negócios internacionais.
Por derradeiro, mesmo que a multiplicidade dimensional que abarca o tema
possa acarretar lacunas, é possível constatar, dentre os resultados ao problema
de pesquisa, que o Estado brasileiro, ainda que lentamente, normativamente
influenciado e compatibilizado aos instrumentos internacionais condizentes à matéria,
caminha no sentido de prevenir e reprimir os atos de corrupção, ações decorrentes
da dimensão objetiva que impõe um dever de proteção contra a patologia, à máxima
efetivação dos direitos fundamentais.

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DOI: 10.21056/aec.v19i78.1145

Das liberdades públicas aos direitos


fundamentais: um estudo do caso
francês

From public liberties to fundamental


rights: a study of the French case

Gabriel Rezende de Souza Pinto∗


Université Paris 8 (França)
grezendesou@gmail.com

Recebido/Received: 23.06.2019 / June 23th, 2019


Aprovado/Approved: 20.12.2019 / December 20th, 2019

Resumo: Este artigo examina o processo de expansão mundial dos direitos fundamentais, estudando
a introdução deste conceito na França da segunda metade do séc. XX. O caso francês exibe algumas
particularidades importantes, notadamente em sua resistência, ao que, para alguns, pareceu uma
assimilação apressada de uma cultura jurídica estrangeira. Esse conflito operativo será discutido
de forma esquemática, contrastando-se a teoria dos direitos fundamentais, de origem alemã, e
a autóctone teoria das liberdades públicas – derivada dos desenvolvimentos históricos do Direito
Administrativo francês. Por meio de revisão da literatura correspondente ao tópico, mostrarei não
apenas de que modo as instituições europeias promoveram uma ideia bastante específica dos direitos
fundamentais, mas também as razões que levaram esta última à hegemonia no campo jurídico.
Palavras-chave: Direitos fundamentais. Liberdades públicas. Direito europeu. Direito constitucional.
Direito administrativo.

Abstract: This paper examines the process of world-expansion of “fundamental rights” through a study
of this concept’s introduction in France during the second half of the 20th century. The French case
exhibits some important particularities, most notably in its resistance to what was deemed by some
a hasty assimilation of a foreign legal culture. This operative conflict will be schematically discussed

Como citar este artigo/How to cite this article: PINTO, Gabriel Rezende de Souza. Das liberdades públicas
aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês. A&C – Revista de Direito Administrativo & Consti­
tucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019. DOI: 10.21056/aec.v19i78.1145.
* Doutor em Filosofia pela Université Paris 8 (Paris, França). Mestre em Direito, Estado e Constituição
pela Universidade de Brasília. Graduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail:
grezendesou@gmail.com.

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

by contrasting a German-born theory of fundamental rights and a more autochthone theory of public
liberties – which is derived from the historical development of Administrative Law in France. By reviewing
the literature on the matter, I shall demonstrate how the European institutions have fostered a very
specific idea of fundamental rights. I shall also demonstrate the reason why a theory of fundamental
right has become largely hegemonic.

Keywords: Fundamental rights. Public liberties. European law. Constitutional law. Administrative law.

Sumário: 1 Introdução – 2 Uma recepção controvertida – 3 Direitos fundamentais e liberdade públicas:


a recepção francesa – 4 Conclusão – Referências

1 Introdução
A noção de “direitos fundamentais” está a tal ponto atrelada às nossas ideias
de “Estado de Direito” e “democracia”, que temos dificuldade de pensar que a
relação entre esses termos possui uma história complexa, não linear e atravessada
por dinâmicas de resistência. O caso da recepção francesa do instituto dos “direitos
fundamentais” é particularmente ilustrativo neste sentido. Para um leitor brasileiro,
esse debate apresenta ao menos dois pontos de interesse. Em primeiro lugar, ele
reflete o embate entre a expansão global de um modo de pensar o constitucionalismo
e as vicissitudes de uma tradição local. Se estamos acostumados a lidar, no
Brasil, com um legado ambíguo de “importação de instituições políticas”;1 e se
essas transposições conceituais acarretam problemas de ordem neocolonial ou
de inadequação contextual, o caso francês nos oferece, contudo, o exemplo de
uma pressão por homogeneização exercida sobre um país cuja tradição intelectual
domina fatia importante do mercado mundial das ideais. Joga-se, assim, luz não
apenas sobre aquilo que Pierre Bourdieu chamou de “circulação internacional de
ideias”,2 mas também sobre as reações protetivas de estruturas constitucionais
locais que se intorsam. Referimo-nos a isso como “cis-constitucionalismo”.
Em segundo lugar, ao estudar a contraposição entre os direitos fundamentais
e uma das doutrinas que com eles concorrem, as liberdades públicas, verificaremos
a existência de uma diferença que não se limita aos contornos semânticos de
dois conceitos abstratos. Mais do que a adoção ou não de um instituto jurídico
estrangeiro, está em causa uma completa reformulação de determinado sistema
de direitos, com consequente rearranjo da própria vivência histórica da separação
de poderes. Com efeito, poderíamos falar aqui de uma “distinção extensiva”, posto
que as vantagens evolutivas dos direitos fundamentais se deixam ler mais como

1
LYNCH, Christian. Cartografia do pensamento político brasileiro: conceito, história, abordagens. Revista
Brasileira de Ciência Política, v. 35, n. 19, p. 75-119, 2016.
2
BOURDIEU, Pierre. Les conditions sociales de la circulation internationale des idées. Actes de la Recherche
en Sciences Sociales, v. 145, p. 3-8, 2002.

166 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

um salto qualitativo do que como uma alteração gradual. Mesmo o leitor que não
possui particular interesse pelo caso francês poderá se beneficiar deste debate,
porque ele envolve conceitos in actu: uma práxis conceitual que revela variantes
inesperadas e resultados imprevistos.
Este artigo está dividido em duas partes. Na primeira delas, são apresentadas
as circunstâncias históricas que determinaram a hegemonia da teoria dos direitos
fundamentais na Europa. Dá-se ênfase à sua formulação na Alemanha e ao modo
como as instituições europeias souberam impô-la a todo o continente. A partir desses
pressupostos, discute-se a recepção francesa dos direitos fundamentais e o modo
como a doutrina das liberdades públicas, até então dominante naquele país, foi
reformulada para competir com a “fundamentalidade”. De um lado, soberanistas,
apologistas da tradição local, apostam em um modelo em que indivíduos gozam
de conquistas legislativas contra o Estado; de outro, pró-Europeus defendem um
modelo de direitos fundamentais baseado no caráter progressivo de direitos básicos
afirmados pelo Poder Judiciário. Se esta última posição se tornou dominante,
as razões devem ser buscadas – segundo a hipótese que testaremos – em três
fatores: a) o incrementalismo dos direitos fundamentais; b) o alargamento do rol
de pessoas protegidas; e c) a conciliação entre uma teoria semântica do direito e
uma teoria da autoridade do Judiciário.

2 Uma recepção controvertida


Para compreender a recepção francesa da teoria dos direitos fundamentais,
é preciso antes entender os mecanismos de pressão que operam sobre aquele
sistema jurídico. Tal pressão é, em parte, exercida pelos mecanismos ordinários
de circulação de ideias no campo universitário e, em parte, exercida pela crescente
integração no seio da União Europeia.

2.1 O surgimento de uma teoria dos direitos fundamentais


na Alemanha do pós-guerra
Grande parte da manualística alemã tende a oferecer uma abordagem cons­
trutivista dos direitos fundamentais, tratando-os como fruto de desenvolvimento
histórico singular que remonta à Magna Carta inglesa e se aprofunda em posteriores
marcos acontecimentais (événementiels): a constituição americana, a Declaração
de Direitos, a constituição da Confederação da Alemanha do Norte.3 Tal abordagem,

Cf. WIENBRACKE, Mike. Einführung in die Grundrechte: Mit wirtschaftsjuristischem Schwerpunkt und dem
3

Recht der Verfassungsbeschwerde. Wiesbaden: Springer, 2013; e EPPING, Volker. Grundrechte. Berlin:
Springer, 2009.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 167
Gabriel Rezende de Souza Pinto

contudo, nos distancia de nosso objeto, a saber, a constituição de uma prática


e de uma dogmática específica dos direitos fundamentais. Essas se verificam
somente sob o pano de fundo da Lei Fundamental de Bonn, de 1949. O avanço da
semântica dos direitos fundamentais não é um resultado episódico; ele não deriva,
por exemplo, de um exercício singular de poder constituinte ou de uma lista de
direitos de origem legislativa. Como frisa Ernst-Wolfgang Böckenförde, os direitos
fundamentais “são muito mais o resultado de uma interpretação e qualificação
[desses mesmos direitos] a partir da cooperação entre a jurisprudência constitucional
e a Teoria do Estado”.4
A construção jurisprudencial dos direitos fundamentais é um elemento
importante para pensarmos tanto seu sucesso quanto seu rechaço; ela está no
cerne de uma longa controvérsia sobre a “hipertrofia dos direitos fundamentais”5
e sobre a transformação dos tribunais constitucionais em “fatores políticos”,6
que acabará afetando decisivamente a recepção francesa da teoria dos direitos
fundamentais. Mas para que possamos, de fato, compreender os riscos que assim
se apresentam, é necessário aportar uma precisão complementar. Há grande
consenso na literatura de influência alemã quanto à existência de duas dimensões
dos direitos fundamentais: uma subjetiva e outra objetiva. Aquela diz respeito
à defesa dos sujeitos de direito contra as ações estatais; esta se refere àquilo
que, após o julgamento do caso Luth, em 1958, ficou conhecido como “ordem
objetiva de valores”. Por um lado, portanto, direitos fundamentais significam um
dispositivo de defesa da liberdade do indivíduo contra o Estado; por outro, eles
são uma espécie de decisão fundamental quanto aos valores da comunidade
política e a necessidade de protegê-los. Segundo o Tribunal Constitucional Federal
da Alemanha, essa dimensão valorativa de caráter objetivo não se limita a este ou
àquele instituto jurídico em particular, senão se espraia por todo o ordenamento
jurídico: “Deve se aplicar como um axioma constitucional por todos os ramos do
direito: os poderes legislativo, executivo e judiciário recebem dele suas linhas
fundamentais e seu impulso”.7

4
BÖCKENFÖRDE, Ernst-Wolfgang. Grundrechte als Grundsatznormen: Zur gegenwärtigen Lage der
Grundrechtsdogmatik. Der Staat, v. 29, n. 1, p. 1-31, 1990. No original: “Sie sind vielmehr das Ergebnis
einer Ausdeutung und Qualifizierung der Grundrechte in Zusammenwirken von verfassungsrechtlicher
Rechtsprechung und Staatslehre”.
5
BETTERMAN, K. A. Staatsrecht, Verfahrensrecht, Zivilrecht. Berlin: Heymann, 1988, p. 49.
6
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Zeitschrift, v. 9, n. 5, p. 93-101, 1982.
7
ALEMANHA. Tribunal Constitucional Federal. BvR 400/51, 15 jan. de 1958, p. §25. No original: “Dieses
Wertsystem, das seinen Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden
menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde findet, muß als verfassungsrechtliche Grundentscheidung
für alle Bereiche des Rechts gelten; Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung empfangen von ihm
Richtlinien und Impulse”.

168 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

Robert Alexy desenvolveu conhecido esquema interpretativo, no qual essa


dimensão objetiva é predicada com cinco características basilares: a) envolve
normas obrigatórias (e não meros programas ou manifestação de intenções);
b) independe do modelo clássico de relações jurídicas subjetivas; c) efetiva-se por
regras ou princípios; d) possui uma dimensão de fundamentação argumentativa
para a defesa de interesses; e) refere-se à proteção de bens coletivos, ainda que
estes eventualmente se individualizem.8 Independente daquilo que se chamou
de uma “tese da subjetivação”,9 fica claro que a experiência institucional dos
direitos fundamentais está ligada à possibilidade de constantemente determinar
e continuamente desenvolver o conteúdo dos valores de uma comunidade política.
É óbvio que a esta conclusão seguem-se dúvidas importantes sobre o ente
competente para propulsionar a evolução axiológica das normas constitucionais;
pode-se igualmente indagar das vias procedimentais hábeis a conduzir tal processo.
O TFC desenvolverá, a partir da segunda metade do séc. XX, uma série de técnicas
de fundamentação racional para decisões dos Grundrechte. Dentre elas, sem
dúvida a técnica da ponderação e, em especial, o conceito de “proporcionalidade”
se acham no âmago do projeto. Parafraseando uma afirmação de Bernard Schlink,
poderíamos dizer que a história do constitucionalismo alemão do pós-guerra
se confunde com o desenvolvimento dos direitos fundamentais por uma corte
constitucional;10 não causa, portanto, surpresa que um número considerável de
comentaristas tenha relacionado esse processo àquilo que se convencionou chamar
de “ativismo judicial”.11
De imediato, nota-se que a teoria dos direitos fundamentais aporta duas
vantagens competitivas aos juristas. Primo, ela oferece ao jogo de dação e
recebimento de razões, típico da prática jurídica, um critério de verificação, ou uma
“verificação escrupulosa” [gewissenhafte Nachsehen], no sentido de Wittgenstein.12
De fato, está em curso um “controle através de expansão”, no qual a correção
dos critérios de divisão entre lícito e ilícito atende a uma tendência expansiva, um
desdobramento constante e necessário, um desenvolvimento irrefreável da lógica
constitucional.

8
ALEXY, Robert. Recht, Vernunft, Diskurs: Studien zur Rechtsphilosophie. Frankfurt am Main: Suhrkamp,
1995, p. p. 265 et seq.
9
ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. Frankfurt am Main. Suhrkamp, 1986, p. p. 452.
10
SCHLINK, Bernard. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. In: BADURA, P.; Dreier, H. (Org.). Festschrift 50
jahre Bundesverfassungsgericht. Tübingen: Mohr Siebeck, 2001.
11
Para uma análise detalhada dessa questão, ver BENVINDO, Juliano. On the limits of constitutional
adjudication: Deconstructing balancing and judicial activism. Heidelberg Germany. New York: Springer,
2010.
12
WITTGENSTEIN, Ludwig. Philosophical investigations – Philosophische Untersuchungen. Oxford: Blackwell,
2000, p. 70.

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

Secundo, os direitos fundamentais unificam uma teoria semântica do direito


e uma teoria da autoridade. O exemplo mais evidente deste fato é a construção
da noção de “mínimo existencial” a partir do conteúdo semântico da expressão
“dignidade humana”, contida no art. 1º da Lei Fundamental de Bonn. Historicamente,
TFC e tribunais administrativos construíram, em suas jurisprudências, deveres
de prestação positiva pelo Estado não catalogados no texto constitucional,
justificando-os pela necessidade de atender as “condições mínimas de uma
existência humana digna” – para usar a expressão do TFC no caso Waisenrente
II.13 Assim, o conteúdo da dignidade humana foi paulatinamente sendo precisado14
em paralelo a um movimento de centralização: o dever-poder de dizer o que é
a existência humana digna, em termos constitucionais, vai se deslocando em
direção aos órgãos jurisdicionais, notadamente a corte constitucional. Em outras
palavras, o desenvolvimento progressivo dos direitos é sensivelmente retirado das
contingências típicas dos corpos legislativos e atribuído à autoridade de um corpo
de hermeneutas autorizados.

2.2 Direitos fundamentais e as instituições europeias


Ao lado do desenvolvimento da teoria e da prática jurisprudencial dos direitos
fundamentais na Alemanha do pós-guerra, consolida-se, de forma paulatina,
um sistema europeu de proteção dos direitos humanos. Entre a Convenção de
Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que entre
em vigor no dia 2 de setembro de 1953, e a Carta de Direitos Fundamentais da
União Europeia, adotada no ano de 2000 e posteriormente alçada à condição de
norma basilar pelo Tratado de Lisboa, em 2007, observa-se uma intensificação da
semântica da fundamentalidade.
Houve durante bastante tempo, e há ainda hoje, diagnóstico segundo o qual a
integração europeia teria se dado através de dois vetores: uma Europa do mercado,
cuja ancoragem jurídica teria ocorrido pelas mãos do antigo Tribunal de Justiça
das Comunidades Europeias – convertido depois em Tribunal de Justiça da União
Europeia –, e uma Europa dos direitos, cuja expressão máxima seria o Tribunal
Europeu de Direitos Humanos. A interpretação dominante deste desenvolvimento
histórico dá conta de uma inicial autonomia divergente entre os dois campos. Essa
fratura teria sido gradativamente recosida por meio de “diálogos entre juízes” e da

13
Para uma análise doxográfica da matéria, ver Neumann, Volker. Menschenwürde und Existenzminimum:
Antrittsvorlesung 19. Mai 1994. Berlin. Humboldt-Univ. zu Berlin, Jurist. Fak., Inst. für Öffentliches Recht
und Völkerrecht, 1995.
14
Cf. SARLET, Ingo W. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituição Federal de
1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, para uma visão similar das relações entre dignidade
humana e direitos sociais.

170 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

“diplomacia judicial”, o que reforça a ideia de que se foi construindo uma noção
comum de proteção de direitos. É o que afirma Delphine Dero-Bugny:

O emparedamento entre as duas jurisdições, devido essencialmente


ao conteúdo dos tratados que as instituiu, durou, contudo, pouco
tempo. E isso em virtude, principalmente, da consagração, em nível
comu­nitário, dos direitos fundamentais e da dupla adesão dos
Estados membros das Comunidades (e depois da União) aos siste­
mas da União Europeia e da Convenção Europeia.15

Para uma Europa marcada por déficits de integração e confrontada com a


ausência de liames de solidariedade imediatos (linguísticos, religiosos, étnicos,
etc.), a integração pelo direito surgia como horizonte ideal. Enquanto politólogos,
juristas e a sociedade em geral discutiam se o direito, de fato, poderia favorecer a
integração europeia – título de conhecido artigo de Christian Mouly16 – a resposta
conjunta de Luxemburgo e Estrasburgo17 foi a construção de um núcleo de direitos
fundamentais. Trata-se, sem dúvida, de um ônus demasiadamente oneroso, e os
objetivos do presente artigo seriam em muito excedidos se dele se esperasse uma
aferição do sucesso desta política integrativa. Convém anotar, com Niklas Luhmann,
que, desde o princípio, os direitos fundamentais foram um “tema que rompia com
o quadro simples da tomada de decisão jurídica, mesmo a constitucional”. Nas
palavras do sociólogo de Bielefeld: “Quem trata de direitos fundamentais não pode
simplesmente tratar de direitos fundamentais”.18 Isso significa que o sucesso
desses direitos no comércio mundial de ideias tem a ver, para além de soluções
jurídicas inovadoras, com o tipo de prestação social que realizam. E nisso residem
sua chance e seu risco: sua chance em termos de aprofundamento democrático; seu
risco em termos de uma tutela tecnicista dos conceitos de liberdade e igualdade.
Laurence Burgorgue-Larsen, professor da Universidade de Paris I, sugere que
a construção, em nível europeu, dos direitos fundamentais se deve não apenas

15
DERO-BUGNY, Delphine. Les rapports entre la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne
des droits de l’homme. Versão digital não paginada. Cork: Primento Digital Publishing, 2015, p. Introdução.
No original: “Le cloisonnement entre les deux jurisdictions, découlant pour l’essentiel du contenu des
traités qui les ont instituées, a été cependant de courte durée en raison principalement de la consécration,
au niveau communautaire des droits fondamentaux et de la double appartenance des États-membres des
Communautés puis de l’Union au système de l’Union européenne et à celui de la Convention européenne”.
16
Cf. MOULY, Christian. Le droit peut-il favoriser l’intégration européenne? Revue internationale de droit
comparé, v. 37, n. 4, p. 895-945, 1985.
17
Sedes do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu de Direitos Humanos,
res­pec­tivamente.
18
LUHMANN, Niklas. Grundrechte als Institution: Ein Beitrag zur polititischen Soziologie. Berlin. Duncker und
Humblot, 1986, p. 201. No original: “Grundrechte waren zwar vonje her ein Thema, das den Rahmen einer
einfachen juristischen, und sei es verfassungsrechtlichen, Entscheidungsvorbereitung sprengte. Wer von
Grundrechten handelt, kann nicht nur von Grundrechten handeln”.

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

a um aprofundamento da noção de “direitos humanos”, senão também a uma


pressão adaptativa exercida pelo judiciário alemão sobre o Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias. Segundo ele, “a Europa tomou consciência dos direitos
fundamentais graças aos juízes alemães, e isso se deu por duas vias: pelo reenvio
prejudicial e, em seguida, pelas vias do direito constitucional”.19 O judiciário alemão,
sobretudo a partir dos anos 1970, remeteu à Corte de Luxemburgo uma série de
questões prejudiciais20 que, por sua própria natureza, já possuíam a forma da teoria
dos direitos fundamentais. O juiz europeu via-se diante de um quadro inovador e,
ademais, substancialmente mais protetivo, revelando a defasagem das normas
inscritas dos tratados em relação ao direito constitucional nacional (leia-se: alemão).
O caso mais emblemático dessa dinâmica de acirramento é conhecido pelo
nome de Solange I (1974), e diz respeito a uma empresa alemã que reclamava
seu direito constitucional de livre-iniciativa contra a Política Agrícola Comum das
Comunidades Europeias. Em face do confronto entre a norma europeia e a norma
nacional, o TCF afirmou que as comunidades careciam de um parlamento demo­
craticamente legitimado, e que lhe faltava um catálogo de direitos fundamentais.
Diante dessas circunstâncias, o TCF decidiu que não haveria primazia incondicional
do direito comunitário. Em outras palavras, enquanto (solange) a salvaguarda dos
direitos fundamentais em nível europeu não fosse compatível com o nível de proteção
alemão, o TCF continuaria a receber recursos atinentes à incompatibilidade das
diretivas europeias contra o direito interno.21
Decisões como Solange I contribuem para um aumento de pressão institucional
sobre os tribunais europeus, que se veem forçados a adequar-se normativamente
a standards de proteção mais elevados. Tanto no caso das cortes de Luxemburgo
quanto de Estrasburgo, privilegiou-se, como frisa Constance Grewe (ex-professora
da Universidade de Caen), uma reiterada importação de técnicas de decisão em

19
BURGORGUE-LARSEN, Laurence. Les concepts de liberté publique et de droit fondamental. In: AUBY, J.-B.
(Org.). L’influence du droit européen sur les catégories du droit public. Paris: Dalloz, 2010, p. 392. No
original: “L’Europe intégrée a pris conscience des droits fondamentaux grâce aux juges allemands, et ce,
par deux biais. Celui du renvoi préjudiciel tout d’abord et celui des voies de droit constitutionnel ensuite”.
20
Segundo o art. 267 do Tratado de Funcionamento da União Europeia, o Tribunal de Justiça da União
Europeia é competente para conhecer de casos que envolvam: a) a interpretação de tratados da União;
b) a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União.
O referido artigo ainda precisa o procedimento a ser adotado caso uma questão prejudicial seja levantada
diante de um juiz nacional: “Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer
órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão
sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie.
// Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão
jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno,
esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal. // Se uma questão desta natureza for suscitada
em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se
encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível”.
21
ALEMANHA. Tribunal Constitucional Federal. BVerfGE 37, 271 - Solange I, 29 de maio de 1974.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

direitos fundamentais oriundas do judiciário alemão.22 Uma importação não raro


deformadora, certamente; mas uma importação que se empenhava em reproduzir
certo patamar de racionalidade das decisões expandindo paulatinamente o conteúdo
dos direitos fundamentais. Verifica-se, então, em eco uma segunda consequência:
os demais Estados membros passam a se orientar por esse mesmo patamar de
proteção robustecido. Por um efeito de “contágio”,23 as técnicas de decisão em
direitos fundamentais começam a circular nos espaços nacionais alimentadas pelos
usos dos tribunais europeus. Estes desempenham, com efeito, papel de mediação
entre os sistemas nacionais e a teoria alemã dos direitos fundamentais, que se
difunde agora sem tributos aduaneiros.
Citemos um exemplo. Constituiu-se, entre os tribunais europeus, certa
doutrina segundo a qual o desenvolvimento, pelo judiciário, de um catálogo de
direitos fundamentais seria o sucedâneo de princípios gerais do direito implícitos
nas tradições constitucionais dos Estados europeus. No famoso caso National
Panasonic, julgado em 1980, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
empregou este dispositivo para afirmar a existência de um “direito ao respeito à
vida privada e familiar”. O Tribunal identificou ainda, em sua própria jurisprudência,
a existência plena de um princípio da proporcionalidade apto a aferir a legalidade
dos atos da Comissão Europeia. Aqui, a teoria dos direitos fundamentais alemã
já passava a ser encarada como uma espécie de solo comum de racionalidade
desde sempre implícito na longa tradição constitucional dos Estados europeus.
É assim que técnicas de decisão, como a ponderação de princípios, serão largamente
naturalizadas na integração europeia pelo direito.

3 Direitos fundamentais e liberdades públicas: a recepção


francesa
Há pleno consenso na literatura de que a introdução da doutrina dos direitos
fundamentais na França se inicia com o artigo de Michel Fromont, intitulado
Les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de la RFA, publicado nos Mélanges
Eisenmann em 1975. Em 1981, outro marco da história dessa recepção: o Colóquio
de Aix-en-Provence sobre o tema “Cortes constitucionais europeias e direitos
fundamentais”. As atas deste colóquio foram posteriormente publicadas e se
tornaram um ponto de referência para os juristas franceses. Esse documento reflete

22
GREWE, Constance. Les influences du droit allemand des droits fondamentaux sur le droit français: le rôle
médiateur de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. RUDH, v. 161, n. 4, p. 26-32,
2004.
23
GREWE, Constance. La circulation des droits fondamentaux ou l’impact du pluralisme culturel en Europe.
In: BADINTER, R. et al. (Org.). Le dialogue des juges: mélanges en l’honneur du Président Bruno Genevois.
Paris: Dalloz, 2009, p. 521.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 173
Gabriel Rezende de Souza Pinto

os trabalhos do Groupe d’études et de recherche sur la justice constitutionnelle


(GERJC), conjunto de constitucionalistas mais geralmente conhecido como a Escola
de Aix, e responsável por uma profunda renovação dos conceitos e métodos do
Direito Constitucional na França.

3.1 Michel Fromont e o constitucionalismo alemão


Michel Fromont, prógono dos direitos fundamentais na França, é, antes de
tudo, um especialista em “Direito Público”, isto é, sua formação foi orientada pela
cisão entre um “Direito Público”, onde prepondera o Direito Administrativo, e um
“Direito Privado”, de cariz civilista. Isto tem que ver, sem dúvida, com a formatação
do mundo acadêmico francês e com a história da organização de suas faculdades
de Direito. Mas essa divisão espelha, igualmente, uma rígida distinção que remonta
à Lei de 16 de agosto de 1790 sobre a organização judiciária. Há ali, no art. 13,
norma que proíbe aos juízes de se imiscuírem nos assuntos do poder executivo e
colocar em xeque os poderes públicos. Ainda que não se possa falar corretamente,
neste momento, da criação de duas jurisdições distintas (o que ocorrerá ao longo
do séc. XIX), verifica-se já a divisão entre a jurisdição civil e o direito público em
geral. Se somarmos a isto o fato de que, após a Revolução Francesa, entre os anos
de 1804 e 1830, o ensino do direito constitucional será extremamente limitado,24
podemos entender por que razão o Direito Administrativo funcionará, em geral, como
a disciplina doadora de sentido do Direito Público francês. Essas circunstâncias
influenciaram drasticamente a recepção da teoria dos direitos fundamentais, que
ocorre sob o pano de fundo de forte independência do executivo em relação ao
judiciário. Para grande parte dos colegas de Fromont, uma teoria que propõe delir
essas fronteiras, posicionando o judiciário no centro de decisões relativas a princípios
basilares da vida republicana, soará como perigosa ameaça à tradição jurídica local.
Michel Fromont é educado, portanto, neste contexto e se torna professor,
pri­meiro na Universidade da Borgonha e em seguida na Universidade de Paris I,
na área do Direito Público. Seus estudos atestam, desde cedo, o fascínio pela
litera­tura jurídica em língua alemã, o que certamente influenciará sua decisão de
estudar com o famoso professor Ernst Forsthoff, interessando-se pela renovação
da dou­trina admi­nis­trativista no Além-Reno. Talvez do encontro do Droit public
com a Staatlehre tenha surgido, para Fromont, a necessidade de refletir sobre a
crescente expansão da semântica dos direitos fundamentais, posicionando agora
a Teoria da Constituição no centro de suas preocupações.

Cf. a este título a Lei de 22 de ventoso do ano XII, que organiza o ensino do direito. “O poder político pós-
24

revolucionário não esconderá sua desconfiança em relação a uma disciplina que tende sempre “atacar [as
instituições] que existem”: FAVOREU, Louis et al. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 2013, p. 13.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

Em Les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de la RFA, Fromont


vai insistir sobre a “novidade” da dogmática dos direitos fundamentais. Ele a
contrastará com uma concepção classificada por ele como “formalista”, para a qual
a fundamentalidade se resumia a uma hierarquia formal entre normas superiores e
normas inferiores. A doutrina formalista, como veremos, era largamente dominante
no contexto francês e se referia, em realidade, a uma teoria das liberdades públicas.
Fromont atribui aos direitos fundamentais uma dimensão estruturante, o que
significa que todas as regras do ordenamento jurídico devem se ordenar ao redor
das liberdades fundamentais. Há, portanto, uma revisão da teoria do ordenamento
jurídico que envolve agora uma espécie de hierarquia não apenas formal, mas
simbólica e material. Fromont indica ainda que a nova dogmática dos direitos
fundamentais, preocupada com a salvaguarda judicial das liberdades, acarreta a
exacerbação institucional do – em suas palavras – “derradeiro intérprete”: “o Tribunal
Cons­titucional Federal se torna a pedra angular do edifício constitucional alemão”.25
A noção de “fundamentalidade”, para Fromont, não se restringe a uma discussão
sobre a classificação hierárquica superior de um determinado conjunto de normas.
Para ele, este é apenas o primeiro de três pilares. Os dois outros são: a) o Estado
de Direito se define pelos direitos fundamentais e sua função de limitação dos
poderes do Estado; e b) O Estado Democrático de Direito se define pela existência
de direitos fundamentais materiais cuja substância é condicionante da própria
democracia. Fromont é sensível ao que ele considera ser uma evolução gradual do
Rechtsstaat, cujas sementes já se encontravam no constitucionalismo alemão do
séc. XIX, com suas ideias de federalismo e limitação dos poderes monárquicos.
O séc. XX, por sua vez, teria visto surgir, para além deles, um princípio democrático:

Em definitivo, apenas o terceiro elemento característico do constitucio­


nalismo alemão, o princípio democrático, evoluiu consideravelmente
em dois séculos: democracia censitária e limitada no séc. XIX, a
Alemanha se torna uma democracia parlamentar fundada sobre par­
tidos após a experiência de uma democracia plebiscitária.26

Entre as décadas de 1980 e 2000, Fromont vai se dedicar a um amplo estudo


do constitucionalismo nos países europeus, com especial atenção para as cortes
constitucionais e o controle de constitucionalidade. Um dos indícios importantes

25
FROMONT, Michel. Les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de la RFA. In: WALINE, M. (Org.).
Mélanges Eisenmann. Paris: Éditions Cujas, 1975, p. 64.
26
FROMONT, Michel. Le constitutionnalisme allemand. Pouvoirs, v. 66, p. 5-20, 1993. No original:
“En définitif, seul le troisième élément caractéristique du constitutionnalisme allemand, le príncipe
démocratique, a considérablement évolué en deux siècles: démocratie cénsitarie et limitée au XIXe siècle,
l’Allemagne est devenue une démocratie parlementaire fondée sur les partis, après avoir fait l’exprérience
malheureuse d’une démocratie semi-plébiscitaire”.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 175
Gabriel Rezende de Souza Pinto

da evolução de seu pensamento é a querela aberta com a Escola de Aix quanto ao


controle abstrato de constitucionalidade das leis. Fromont vai mostrar que a posição
dominante entre os constitucionalistas franceses, segundo a qual o controle abstrato
e concentrado – cuja origem remontaria ao Bundes-Verfassungsgesetz austríaco de
1920 – teria se tornado hegemônico na Europa, estava longe de refletir a realidade.
Em La diversité de la justice constitutionnelle en Europe, ele constata que os
Estados europeus adotam modelos variando desde a total aplicação do paradigma
norte-americano à total aplicação do paradigma austríaco: entre esses extremos,
contudo, um sem-número de arranjos institucionais mistos se reproduzem com
graus variados de sucesso. Fromont chega, então, a duas conclusões importantes.
Por um lado, se a presença de uma corte constitucional é, em geral, a regra, não
há indícios de uma espécie de monopólio da jurisdição constitucional: o padrão
desejável, para ele, parece agora ser um regime de colaboração entre a cúpula
e as instâncias inferiores do judiciário. Por outro lado, em face das tendências
evolutivas dos constitucionalismos europeus, só seria possível concluir que o
constitucionalismo francês faz exceção. Em 2004 – portanto antes da revisão
constitucional de 2008, que introduz a questão prioritária de constitucionalidade e
permite ao Conselho Constitucional, sob provocação do Conselho de Estado ou da
Corte de Cassação, se pronunciar sobre a conformidade de leis em vigor com os
direitos e liberdades fundamentais –, escrevia o autor de La diversité de la justice
constitutionnelle en Europe:

Enfim, entre os Estados Europeus que praticam a justiça consti­


tucional, a França conta como exceção: nenhuma colaboração foi
prevista entre o Conselho Constitucional e as outras jurisdições, a
não ser através da regra da autoridade absoluta da coisa julgada;
nenhum procedimento concreto de controle de constitucionali­dade
das leis, e nem sequer um procedimento abstrato de controle
a posteriori de constitucionalidade das leis pode ter lugar diante do
Conselho Constitucional; enfim, o controle de constitucionalidade
que os tribunais ordinários exercem sobre os atos de aplicação da
lei é frequentemente paralisado pela proibição que eles se auto-
impuseram de controlar a posteriori a constitucionalidade das leis
que eles aplicam, o que acarreta notadamente a extravagante juris­
prudência da lei-tela e, consequentemente, uma violação da consti­
tuição toda vez que a via dissimulada da interpretação da lei em
conformidade com a constituição não pode ser praticada. Amiúde,
a única saída, na França, é um controle de convencionalidade da lei
aplicada e de sua aplicação, haja vista a ausência de um controle
de constitucionalidade podendo ser exercido sem entrave fora do
processo de elaboração da lei.27

FROMONT, Michel. La diversité de la justice constitutionnelle en Europe. Anuario Iberoamericano de Justicia


27

Constitucional, v. 9, p. 89-103, 2005. No original: “Enfin, parmi les pays européens pratiquant la justice

176 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

O longo trecho citado liga excepcionalismo francês – negativamente valorado


por Fromont –, dificuldade de juridicização das demandas relativas aos direitos
fundamentais, e controle de convencionalidade. Em outras palavras, o juiz francês,
logo que se apresenta um caso com contornos de proteção das liberdades
fundamentais, recorre aos tratados e à jurisprudência europeia para se livrar da
contenção imposta pela ordem jurídica nacional. É possível enxergar, aqui, aquilo
que Marcelo Neves chamou de “transconstitucionalismo”: a construção de “pontes
de transição” entre ordens jurídicas “mediante a articulação pluridimensional de
seus princípios e regras em face de problemas jurídico-constitucionais comuns,
(...) sem uma última instância decisória”.28 Esse “diálogo” se dá, no entanto, de
forma ambígua. Por um lado, há uma pressão externa por adequação; e a evolução
dos tratados europeus confirma claramente a tendência de homogeneizar os
mecanismos de salvaguarda dos direitos humanos. Por outro lado, o emprego da
dogmática dos direitos fundamentais e das variadas técnicas jurídicas que lhe são
correlatas alberga uma dimensão estratégica. Trata-se de ferramenta empregada
numa disputa por expansão dos poderes dos juízes e reflete, igualmente, uma
crescente desconfiança com as instâncias clássicas de representação política.

3.2 A Escola de Aix: direitos fundamentais e liberdades


públicas
Não existe melhor lugar para estudar essa tensão do que nos escritos dos
membros da Escola de Aix, em especial nos de seu fundador, Louis Favoreau.
Após o já referido colóquio de Aix-en-Provence sobre as cortes constitucionais
europeias e os direitos fundamentais, o debate ao redor dos droits fondamentaux
passa a ser galvanizado por este grupo de juristas do sudeste da França. Manoel
Gonçalves Ferreira Filho se referiu uma vez a Aix-en-Provence como o “olimpo do
constitucionalismo”.29

constitutionnelle, la France fait figure d’exception : aucune collaboration n’a été prévue entre le Conseil
constitutionnel et les autres juridictions, si ce n’est par l’intermédiaire de la règle de l’autorité absolue
de la chose jugée ; aucune procédure concrète de contrôle de la constitutionnalité des lois, et même
aucune procédure abstraite de contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois ne peut se dérouler
devant le Conseil constitutionnel ; enfin, le contrôle de constitutionnalité que les tribunaux ordinaires
exercent sur les actes d’application de la loi est souvent paralysé par l’interdiction qu’ils se sont imposée
à eux-mêmes, celle de contrôler a posteriori la constitutionnalité des lois qu’ils appliquent, ce qui aboutit
notamment à l’extravagante jurisprudence de la loi-écran et par voie de conséquence à une violation de la
Constitution chaque fois que la voie dissimulée de l’interprétation de la loi en conformité à la Constitution
n’est pas praticable. Bien souvent, la seule issue est en France le contrôle de la conventionnalité de la loi
appliquée et de son application, faute d’un contrôle de constitutionnalité pouvant s’exercer sans entrave
hors du processus d’élaboration de la loi”.
28
NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. p. 277.
29
ROUX, André et al. Hommages à Louis Favoreu. Annuaire international de justice constitutionnelle, v. 20,
p. 129.39, 2004-2005.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 177
Gabriel Rezende de Souza Pinto

De modo geral, podemos entender o trabalho dos constitucionalistas aixois


como uma tentativa de contraposição ao excepcionalismo francês. A renovação do
direito constitucional deveria, portanto, fundar-se sobre uma metodologia comparativa
radical, capaz de perfurar a dura rocha de uma tradição jurídica muito solidificada.
Como escreveu Marc Verdussen: “o direito constitucional será comparado ou não
será”.30 Neste contexto, os trabalhos da doutrina alemã logo adquirem centralidade.
A mediação exercida pelas instâncias europeias, como já explicamos, é certamente
decisiva; mas há também um fascínio pelos ares de cientificidade dos escritos de
Além-Reno. Não surpreende que o livro de referência para o estudo dos direitos
fundamentais seja, ainda hoje, na França, uma monografia intitulada La protection
des droits fondamentaux en Allemagne.31 No famoso manual Droit constitutionnel,
obra principal da Escola de Aix, Louis Favoreau e os demais coautores sintetizam
sua posição afirmando que, com o conceito de “direitos fundamentais”, quiseram
“marcar, se não uma mudança de natureza, ao menos uma mudança de dimensão
das liberdades e direitos entendidos no sentido clássico de liberdades públicas,
tentando aproximá-los da doutrina alemã dos direitos fundamentais”.32
Uma definição minimalista de direitos fundamentais típica da recepção fran­ce­sa
seria a seguinte: são direitos fundamentais todos aqueles direitos e liberda­des
que se encontram de alguma forma protegidos pela constituição ou por tratados de
direitos humanos (internacionais ou europeus). À primeira vista, parece que estamos
diante de uma definição formalista fundada na hierarquia de espécies normativas.
Veremos, a seu tempo, que, por detrás da aparente simplicidade do conceito,
esconde-se uma imensa querela sobre a ideia de “fundamentalidade”. Afinal, o
termo “direitos fundamentais” opera com alto grau de abstração e independe de
outras subclassificações, como aquelas referentes às gerações de direitos. Não
há, igualmente, uma hierarquia interna, isto é, não há direitos fundamentais que
sejam mais fundamentais que outros e que, portanto, gozem de uma proteção
maior a priori – a técnica de ponderação surge justamente para resolver os dilemas
decorrentes deste fato.
Favoreu propôs três critérios de identificação dos direitos fundamentais:
a) são direitos que protegem contra o poder executivo, mas também contra o
poder legislativo; b) são direitos garantidos pela constituição e/ou por tratados

30
VERDUSSEN, Marc. Le droit constitutionnel sera comparé ou ne sera plus. In: ANDERSEN, R. et al. (Org.).
En hommage à Francis Delpérée – Itinéraires d’un constitutionnaliste. Bruxelles/Paris: Bruylant/LGDJ,
2007.
31
CAPITANT, David. La protection des droits fondamentaux en Allemagne. Paris: LGDJ, 2001.
32
FAVOREU, Louis et al. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 2013, p. 884. No original: Les promoteurs du
concept ont donc simplement voulu marquer un changement sinon de nature du moins de dimension des
libertés et droits entendus au sens classique de libertés publiques et tenter le rapprochement avec la
doctrine allemande des droits fondamentaux.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

internacionais; c) são direitos que reclamam uma aplicação reforçada para além
dos juízes ordinários: necessita-se de juízes constitucionais e/ou internacionais33. A
insistência sobre uma metodologia de identificação dos direitos fundamentais pode
surpreender os juristas advindos de outras tradições constitucionais, notadamente
aqueles acostumados a lidar com catálogos manifestos de direitos e liberdades
basilares. Ao contrário, por exemplo, da constituição brasileira, que logo após a
enunciação de seus princípios fundamentais enumera um catálogo de direitos,
a constituição francesa de 1958 constitui, por assim dizer, a república, isto é,
reafirma o significado de sua soberania e passa a descrever a organização dos
poderes republicanos. Ocorre que, na França, as “fontes formais da constituição
são plurais”;34 a literatura se refere a este fenômeno, em geral, a partir do conceito
de “bloco de constitucionalidade”. Instala-se, ali, um jogo de remetimentos no qual
o preâmbulo da constituição de 1958 – que teve seu valor jurídico reconhecido
por uma decisão do Conselho Constitucional de 16 de julho de 1971 – dispõe que
o povo francês se vincula à Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de
1789, ao elenco de direitos do preâmbulo da Constituição de 1946,35 e à Carta
do Meio Ambiente de 2004. Não é, portanto, autoevidente quais direitos devem
ser considerados direitos fundamentais, o que faz com que uma disputa pelos
critérios de identificação se instale na doutrina e na jurisprudência. Os membros
da Escola de Aix propõem, afinal, que a “fundamentalidade” seja concebida de
forma deflacionária, eximindo o intérprete da tarefa de refletir sobre a própria
noção de “fundamento” ou de demonstrar os valores da república. Para Favoreu,
se há direitos fundamentais que refletem valores fundamentais da comunidade
política francesa, há outros – como, por exemplo, o direito dos trabalhadores de
serem representados em determinados organismos das empresas – que apenas
indiretamente poderiam ser coligados a uma axiologia basilar. Em que pese este
fato, já não cabem distinções apoiadas em maior ou menor fundamentalidade dos
direitos: direito fundamental, repitamos, nada mais é do que o direito protegido

33
FAVOREU, Louis. Universalité des droits fondamentaux et diversité culturelle. In: L’effectivité des droits
fondamentaux dans les pays de la communauté francophone. Paris, Montréal: AUPELF/UREF, 1994, p. 48.
34
ZOLLER, Elisabeth. Droit constitutionnel. Paris: Presses universitaires de France, 1999, p. 216. No
original: “les sources formelles de la Constitution sont plurielles”.
35
Há um debate historiográfico importante sobre a Declaração de 1789 e o modo como direitos econômicos
e sociais foram discutidos para serem, em seguida, colocados em estado de latência. Ver, neste sentido,
ZUBER, Valentine. Le culte des droits de l’homme: une religion républicaine française: XVIIIe-XXIe siècle.
Paris: Gallimard, 2014. De todo modo, não há dúvidas de que a inclusão, no bloco de constitucionalidade,
do preâmbulo da constituição de 1946 se dá para complementar a Declaração de 1989 com garantias
políticas, sociais e econômicas. É o que assevera Frédéric Rouvillois: “Após ter reafirmado “solenemente
os direitos e as liberdades de 1789, e os princípios fundamentais reconhecidos pelas leis da República” –
reverência à tradição liberal – o Preâmbulo proclama “ademais, como particularmente necessários a nosso
tempo”, certo número de “princípios políticos, econômicos e sociais” de inspiração claramente socia­
lista”. Ver ROUVILLOIS, Frédéric. Droit constitutionnel: la Ve République. Paris: Flammarion, 2009, p. 325.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 179
Gabriel Rezende de Souza Pinto

pela constituição (bloco de constitucionalidade) e por tratados internacionais e


europeus de direitos humanos.
Essa definição per genus et differantiam pode ser ainda mais bem especificada.
Quando falamos de direitos “protegidos” por textos constitucionais ou tratados,
referimo-nos, em primeiro lugar, a direitos que podem ser judicializados. Não se
trata de meras declarações de intenções, de recomendações ou de programações
finalísticas, mas sim de normas cogentes, aplicáveis e executáveis, ainda que,
eventualmente, reclamem certo grau de mediação normativa. Em outras palavras,
para que um direito seja classificado como fundamental, é necessário que ele
seja “suscetível de ser realizado por um juiz”.36 Até tempos recentes, existiu uma
fricção institucional entre o Conselho de Estado e o Conselho Constitucional quanto
à normatividade da Declaração de Direitos de 1789 e o Preâmbulo da Constituição
de 1946. Vimos que o Conselho Constitucional reconhecia sua obrigatoriedade ao
menos desde 1971. Embora tenha seguido a mesma direção no aresto Condamine,
de 1958, o Conselho de Estado, até recentemente, sustentou que tais documentos
não eram sujeitos à judicialização, e preferia julgar baseando-se em noções mais
abstratas, como aquela de “princípios gerais do direito”. O valor constitucional do
bloco de constitucionalidade parece ter sido finalmente assentado com o aresto
do Conselho de Estado de 3 de outubro de 2008, Commune d’Annecy.37
Segundo Favoreu et al., se os direitos fundamentais são oponíveis ao Estado
e a terceiros, atribuindo assim a seus titulares um poder de agir, sua judiciabilidade
não está restrita aos direitos subjetivos. Isto porque, desde o caso Luth (supra
2.1), conhece-se a natureza objetiva dos direitos fundamentais, isto é, seu caráter
de “ordem de valores”. Surge, imediatamente, uma série de dificuldades teóricas
e práticas, entre elas a de saber quem são os titulares das pretensões ligadas a
essa “ordem de valores”, e a quem compete protegê-las e acioná-las na justiça.
É curioso que, além da resposta mais evidente do ponto de visto jurídico, que
consistiria em estabelecer uma autoridade pública responsável por zelar por esses
direitos, Favoreu – junto a parte importante da literatura – seguirá a posição segundo
a qual a melhor forma de assegurar essas “garantias objetivas” seria a criação de
instituições capazes de albergá-las, como a família, o casamento e a propriedade.38
Há evidência de que tanto o TCF alemão quanto o Conselho Constitucional tenham
se valido de tal retórica para fundamentar a proteção objetiva de valores. Se
compararmos os casos Anerkannte Privatschulen, de 1969, e Loi Chevènement,
de 1985, veremos que as duas cortes defenderam a liberdade de criação de

36
AUTEXIER, Christian. Introduction au droit public allemand. Paris: P.U.F., 1997, p. 197. No original:
“susceptible d’être mis em œuvre par un juge”.
37
Para uma análise da questão, ver CHAMPEIL-DESPLATS, Véronique. Charte de l’environnement : La QPC
bute sur l’incipit. La Revue des droits de l’homme, Revista on-line sem paginação, 2014.
38
FAVOREU, Louis et al. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 2013, p. 891.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

escolas particulares sob o argumento de que estas incarnam, em última medida,


a liberdade de ensino. Dito de outro modo, foi reconhecido o princípio segundo o
qual a liberdade de ensino exige a institucionalização de um pluralismo de modos
de organização do ensino.
No manual Droit constitutionnel, leem-se ainda dois elementos definidores
dos direitos fundamentais – elementos esses estreitamente relacionados com o
projeto comparativista da Escola de Aix. O primeiro deles se refere às funções dos
direitos fundamentais. A ideia é que à distinção clássica, em direito francês, entre
“direitos-liberdade”, “direitos-prestação” ou “direitos de” e “direitos a”, corresponde
a trilogia de Georg Jellinek: status negativus, status positivus, status activus. De
forma muito resumida, Jellinek acreditava que os direitos individuais se dividiam
entre: a) aqueles que representavam a defesa de uma esfera de liberdade (status
negativus) contra a ação estatal; b) aqueles que reclamam uma prestação positiva
do Estado (status positivus); e c) aqueles (status activus) que determinam “quais
pessoas e sob quais condições elas devem exercer ou tomar parte da formação
da vontade do Estado”.39 A Escola de Aix tentou construir a partir daí uma noção
autóctone de constitucionalismo europeu com foco na interação complexa entre
direitos oponíveis às maiorias e prestações sociais. Isto teria diferenciado a noção
de “constituição” partilhada em solo europeu daquela que se desenvolveu nos
EUA – esta amparada apenas por direitos negativos. Neste ponto, o excepcionalismo
francês não teria nada de “excepcional”: ao contrário, a efetivação de direitos
econômicos sociais, na França, teria servido de farol para todo o continente, de
acordo com constitucionalistas aixois.
O segundo elemento definidor se refere à limitação dos direitos fundamentais.
Favoreu et al. consideram errôneas as tentativas de identificar a noção de “funda­
mentalidade” com algo ilimitável. Salvo os direitos de não ser torturado ou receber
tratamento degradante e o direito de não ser submetido à escravidão, nenhum
outro direito mereceria o predicado de “absoluto”. Uma vez mais, esse argumento
é construído para fundamentar a necessidade de um juiz constitucional garantidor
da consistência do sistema. Lê-se em Droit constitutionnel:

Apenas a lei pode limitar o exercício de direitos e liberdades (...), e


o legislador deve fazê-lo sob a supervisão do juiz constitucional que
verifica se ele não ultrapassou certo limiar – “o conteúdo essencial” –
e fixa o “limite aos limites”. Isto não é, obviamente, concebível se
não há um juiz constitucional.40

39
JELLINEK, Georg. System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg i. B: Mohr, 1892, p. 129. No
original: “Rechssätze müssen bestimmen, welche Personen und unter welchen Bedingungen sie die
staatliche Willensblildung auszuüben oder an ihr teilzunehmen haben”.
40
FAVOREU, Louis et al. Droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 2013, p. 894. No original: “Seule la loi peut
apporter des limites à l’exercice des droits et libertés (...), et le législateur doit le faire sous la surveillance

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

3.3 Reações cis-constitucionais: a doutrina das liberdades


públicas
Os constitucionalistas franceses reconhecem, em geral, que o fim do séc. XX
e o início do séc. XXI marcam o apogeu de uma era da constitucionalização e
da europeização dos direitos. Burgorgue-Larsen atribuiu a este processo quatro
concausas: a) a ação do legislador constitucional, exemplificada pelo reforço das
funções do Conselho Constitucional na Constitutição de 1958; b) a ação do legislador
ordinário adotando as categorias da “fundamentalidade”;41 c) a ação dos juízes, que
assumem um papel relativamente mais ativista; e d) as construções doutrinárias.42
A absoluta maioria dos autores aquiesce à justeza desta descrição, mas isso não
significa que eles a valorem positivamente. Há um significativo contingente de
opositores ressentidos da perda de originalidade do constitucionalismo francês.
A Escola de Aix esteve a tal ponto na vanguarda da defesa da noção de
“direitos fundamentais”, que passou a se identificar com ela. Não raro, os
debates intelectuais ao redor da fundamentalidade se converteram em disputas
entre escolas, e a crítica aos direitos fundamentais passou, em larga medida,
por uma crítica às posições defendidas por Louis Favoreu e seus colegas de Aix.
Em termos teóricos, instalou-se uma concorrência conceitual entre os “direitos
fundamentais” e a clássica noção de “liberdades públicas”, termo que povoou a
literatura jurídica francesa desde o séc. XIX – e que manteve uma relação estreita
com o desenvolvimento do Direito Público naquele país. De um lado, veremos os
defensores dos direitos fundamentais sustentar uma expressa superação das
liberdades públicas, julgando-as excessivamente limitadas, fruto que eram de
positivismo legicentrista. De outro, veremos os detratores desta mesma dogmática
dos direitos fundamentais sustentando que as liberdades públicas eram o resultado
de uma evolução orgânica do sistema francês e, portanto, mais adaptadas a seu
espírito e a seus valores.
Em maior ou menor medida, está em jogo, aqui, uma dinâmica de
cis-constitucionalismo.43 Por “cis-constitucionalismo” entende-se uma tendência
típica dos ordenamentos constitucionais a se voltarem a si mesmos, a se fecharem,

du juge constitutionnel qui vérifie s’il n’a pas dépassé un certain seuil – “le contenu essentiel” – et qui fixe
des “limite aux limites”. Ce qui n’est pas concevable évidemment s’il n’existe pas un juge constitutionnel”.
41
Pense-se, por exemplo, na Lei nº 2000-597, de 30 de junho de 2000, que torna a ação do juiz administrativo
de urgência mais eficaz ao permitir-lhe, com maior facilidade, obstar a execução de atos administrativos
que atentem contra as “liberdades fundamentais”. A lei não define quais liberdades são estas, deixando
a cargo do próprio judiciário a construção e a operacionalização do conceito.
42
BURGORGUE-LARSEN, Laurence. Les concepts de liberté publique et de droit fondamental. In: AUBY, J.-B.
(Org.). L’influence du droit européen sur les catégories du droit public. Paris: Dalloz, 2010, p. 394.
43
REZENDE, Gabriel. Cis-constitucionalismos. In: CALÁBRIA, C. et al. (Org.). Fugas e Variações sobre o
Transconstitucionalismo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

protegendo-se de influências externas e construindo mecanismos de defesa que,


não raro, se assemelham à criação ad hoc de marcos de tradição.
Burgorgue-Larsen, por exemplo, acredita ser possível explicar a querela
francesa dividindo os campos do debate entre “soberanistas” e “outros”, isto
é, aqueles que demonstram algum grau de empatia com o direito europeu e
internacional44 – chamemo-los de “pró-europeus”. Ao fazermos uso da noção de “cis-
constitucionalismo”, referimo-nos a práticas e teorias constitucionais complexas que,
ao tentar erigir barreiras para proteger o interno do externo, terminam descobrindo
que o interno se confunde com o externo. Desencadeia-se, então, algo próximo do
que Jacques Derrida chamou de autoimunidade:45 dispositivos imunitários votados
à proteção contra agentes externos atacarem também o “interno”, destruindo a
linha demarcatória entre “mesmo” e outro”.
Para melhor compreender esses efeitos autoimunitários, bastaria ler um
fer­renho oponente da doutrina dos direitos fundamentais, como Patrick Wachsmann.
Em artigo de sugestivo título – L’importation en France de la notion de droits
fondamentaux –, o professor da Universidade Robert Schumann, de Estrasburgo,
censura a sede com que seus compatriotas aderiram acriticamente ao direitos
fundamentais sem “pensar nas consequências e, por conseguinte, [sem] mensurar
as lacunas do sistema”.46 Segundo ele, ao importar todo um cabedal teórico estran­
geiro, exprime-se, em verdade, o desejo de ver erigida realidade normativa que ainda
não corresponde à vida institucional do país. O risco, para Wachsmann, residiria
em fantasiar instituições inexistentes, como o controle de constitucionalidade,
descurando do funcionamento teórico e prático historicamente construído na França.
A concordar com este argumento, no entanto, atribuímos à teoria das
“liber­dades públicas” um excedente de expectativas, chamando-a resolver
problemas que exorbitam seu raio de ação. As liberdades públicas, consideradas
como fenômenos tipicamente franceses, passam a ser ora lugares-tenentes
de direitos fundamentais ainda em construção, ora concorrentes explícitos da
“fundamentalidade”, respondendo, com armas paroquiais, a problemas típicos de
um direito globalizado pressionado por homogeneização.
Tentemos deixar este ponto um pouco mais claro. Ao abrirmos a monografia
Libertés publiques, de Jean Morange, damo-nos conta de que a definição do conceito
de “liberdades públicas” é de difícil precisão, permanecendo excessivamente
próxima das noções de “direitos humanos” e “direitos fundamentais”. Seus traços

44
BURGORGUE-LARSEN, Laurence. Les concepts de liberté publique et de droit fondamental. In: AUBY, J.-B.
(Org.). L’influence du droit européen sur les catégories du droit public. Paris: Dalloz, 2010, p. 399.
45
Cf. DERRIDA, Jacques. Voyous: Deux essais sur la raison. Paris: Galilée, 2003.
46
WACHSMANN, Patrick. L’importation en France de la notion de “droits fondamentaux”. Revue Universelle
des Droits de l’Homme, v. 161, n. 4, p. 40-49. No original: “penser les conséquences et, par suite, de
prendre mesure des lacunes du système”.

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

definidores passam pela ideia de um Estado concreto que, no exercício de seus


poderes, reconhece aos indivíduos o direito de exercer, ao abrigo de pressões
externas, certas atividades. Aqui, a definição minimalista de Jean Morange: “Elas
são, portanto, liberdades, pois permitem agir sem coerção; e são liberdades
públicas, pois cabe aos órgãos do Estado, o titular da soberania jurídica, realizar
tais condições”.47 A esses predicados, deveríamos somar um outro, capaz de
limitar o escopo do conceito. Segundo Jacques Robert: “é necessário adotar uma
definição intermediária. Para que exista uma liberdade pública, é preciso, a nosso
aviso, que se trate de um direito revestido de certa importância, de uma liberdade
fundamental”.48 Somos conduzidos, assim, ao terreno da fundamentalidade,49 onde
a concorrência entre as teorias que analisamos é recrudescida. A grande dificuldade
se resume a saber o que é o mais fundamental, o que conta como a base do sistema
de direitos e em que sentido o Estado é responsável por sua gestão.
Os autores que continuaram a empregar o termo “liberdades públicas” a partir do
último quartel do séc. XX passaram a ter consciência dessa concorrência e preferiram
reforçar o fio de tradição que os religava à experiência das declarações de direitos.
Descendente direta da Declaração de 1789, a Teoria Geral das Liberdades Públicas
seria, então, o âmago de uma forma tipicamente francesa de organizar direitos
naturais e promover a liberdade através de ações estatais. Não é outra, afinal, a
sempre citada definição dada por Léon Duguit: “Qualificamos como leis sobre as
liberdades públicas todas aquelas que possuem os propósitos de determinar as
obrigações do Estado e de fixar as garantias de seu cumprimento”.50
As linhas fundamentais dessa doutrina podem ser traçadas a partir daí. Duguit
deixa claro que as liberdades públicas têm que ver com o Estado; que o Estado é
o centro de emanação de sentido de um conjunto de direitos em relação aos quais
ele ora se abstém de agir, ora age para garanti-los. Trata-se de uma concepção
eminentemente publicista, interessada na lógica de relações essencialmente
assimétricas entre o Estado e o indivíduo. Desde logo, cabe referir a questão da
técnica de programação dos poderes públicos: as liberdades devem ser reconhecidas

47
MORANGE, Jean. Les libertés publiques. Paris: Presses Universitaire de France, 2007, p. 5. No original:
“Elles sont donc des libertés, car elles permettent d’agir sans contrainte, et des libertés publiques
car c’est aux organes de l’État, titulaire de la souveraineté juridique, qu’il revient de réaliser de telles
conditions”.
48
ROBERT, Jacques. Libertés publiques. Paris: Éditions Montchrestien, 1982, p. 26. No original: “Force est
donc d’adopter une définition intermédiaire. Pour qu’il y ait liberte publique, il faudrait, à notre sens, que
l’on se trouve en présence de droits d’une certaine importance, de libertés fondamentales”.
49
Para uma definição formal da fundamentalidade, podemos nos referir à obra de Jean Rivero, Les libertés
publiques: “O direito das liberdades fundamentais (...) deve sua unidade a seu objeto: ele estuda todas
as regras que concorrem ao ordenamento e à proteção das liberdades”. Cf. RIVERO, Jean. Les libertés
publiques. Paris: P.U.F., 1991, p. 15.
50
DUGUIT, Léon. Traité de Droit Constitutionnel. Paris: E. de Boccard, 1925, p. 2. No original: “On qualifie
de lois sur les libertés publiques toutes celles qui ont le double but de déterminer les obligations de l’État
et de fixer des garanties à leur accomplissement”.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

em lei. A lei é o centro de emanação de sentido dessa relação assimétrica e, por


isso, o poder legislativo assume protagonismo.
Se é bem verdade que o art. 10 do decreto de 11 de agosto de 1789 inaugura,
no singular, o léxico das liberdades públicas (“Sendo uma Constituição nacional e a
liberdade pública mais vantajosa para as províncias...”), é preciso entender que, a
partir da Constituição do Segundo Império, de 1852, uma doutrina das liberdades
públicas começa a existir em seu sentido republicano. O art. 25 dessa constituição
afirma que o Senado é o guardião das liberdades públicas, e isso, com o tempo,
passará a significar que as liberdades públicas se constituem contra a atuação da
Administração Pública. Não surpreende, pois, que muitos autores tenham empregado
a expressão “liberdades públicas administrativas” para se referir ao conjunto de
direitos basilares que gozavam os administrados no trato com um poder executivo
verticalmente superior a eles.
Quando essa doutrina passa a enfrentar a concorrência dos direitos funda­
mentais, no séc. XX, ela tentará mimetizar alguns de seus traços mais característicos
– especialmente a referência a um quadro de valores intocáveis. Entretanto, a lógica
administrativista não desaparecerá. Podemos dizer que, se as liberdades públicas
são essencialmente a defesa do administrado contra a Administração, os direitos
fundamentais sugerem que o cidadão goza de direitos contra todos os poderes do
Estado (incluindo o poder legislativo; algo impensável na clássica definição das
libertés publiques) e contra poderes de natureza privada. Do ponto de vista jurídico,
essa diferença sensível acarreta três outras distinções principais.
i) O ponto de referência das liberdades públicas é o quadro legal emanado
pelo poder legislativo, completado, em caso de lacuna e antinomia, pela ação
de um juiz administrativo intérprete de princípios gerais do direito. Os direitos
fundamentais, ao contrário, excedem estes limites, porque seu ponto de referência
é a constituição e as leis europeias entendidas, agora, como conjunto de regras e
princípios abertos para o futuro;
ii) Como consequência do ponto “i)”, os direitos fundamentais exigem a figura
institucional do juiz constitucional/juiz europeu com competência para rever atos
jurídicos de natureza legislativa. No período heroico das liberdades públicas, o juiz
administrativo não dispõe de tais poderes, dedicando-se principalmente à revisão
da conformidade de atos administrativos com a lei;
iii) Por fim, as liberdades públicas conferem direitos a indivíduos. Os direitos
fundamentais operam com horizonte mais amplo, que inclui a proteção de pessoas
morais de direito privado e público, além é claro de possuir uma dimensão objetiva,
capaz de proteger valores em nível transindividual.
Analisando a evolução da manualística francesa na matéria, especialmente
na segunda metade do séc. XX, Véronique Champeil-Desplats identifica uma
separação confusa entre os dois institutos. Ela sugere que tanto os autores que

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Gabriel Rezende de Souza Pinto

mantiveram, em seus manuais, a denominação “libertés publiques” quanto aqueles


que a substituíram por “direitos fundamentais” referem-se, grosso modo, a um
mesmo objeto.51 No plano puramente referencial, ambas as expressões recobririam,
portanto, um conjunto de direitos mais ou menos idêntico, com variações devidas
muito mais a orientações teóricas e gostos pessoais dos autores. Segundo
Champeil-Desplats, a resposta para a separação semântica destes conceitos deve
ser buscada no plano conotativo (para retomar a distinção “denotação-conotação”
de Frege), isto é, no conjunto de elementos que se somam ao sentido puramente
literal das expressões. Ela sugere três tópicos: “a redefinição das disciplinas (A), o
deslocamento dos combates (B), a afirmação de poderes (C)”.52 Partamos destes
pontos para formalizar, de fato, as diferenças.
Em primeiro lugar, enquanto os direitos fundamentais operam a partir de
uma ideal constitucionalista, as liberdades públicas são orientadas por princípios
típicos do direito administrativo. O ponto fundamental dessa distinção diz respeito
à capacidade dos direitos fundamentais de se espraiarem por toda ordem jurídica,
ora ajustando, ora subvertendo a lógica dos subsistemas principiológicos das
demais disciplinas jurídicas. O direito constitucional, em virtude de sua natureza
hierárquica, apresenta tendências altamente expansivas que afetam, sob o argumento
da “constitucionalização”, a autonomia jurídica dos demais campos do saber e
da prática jurídicos. Ao se falar de “liberdades públicas”, tende-se a isolar um
conjunto de direitos construídos essencialmente da relação entre “administrados”
e Estado. Os constitucionalistas lamentarão, em geral, o déficit democrático dessa
concepção, que tende a reforçar um privilégio da elite burocrática na concepção e na
execução dos conteúdos dos direitos. Há, evidentemente, algumas consequências
práticas deste administrativismo das liberdades públicas. Por um lado, ele indica,
no sistema judiciário francês, a competência do juiz administrativo para a resolução
de controvérsias sobre liberdades públicas; prescinde-se, portanto, da atuação
institucional de um juiz constitucional. Por outro lado, e em vista do ponto anterior,
percebe-se que a natureza das lides é limitada, quase que exclusivamente, a
conflitos relativos a atos administrativos. Num certo sentido, as liberdades públicas
estão baseadas no quadro legal imposto pelo poder legislativo, deixando de lado
discussões sobre influxos supralegais na regulação do Estado.

51
Essa não é a posição defendida por Favoreu et al., para quem as liberdades públicas envolvem uma lista
de direitos restrita aos chamados “direitos-liberdades” (correspondentes ao status negativus de Jellinek)
e aos “direitos-participação” (correspondentes ao status activus de Jellinek). Ficariam excluídos, portanto,
os “direitos-crédito” (correspondentes ao status positivus de Jellinek), os “direitos-garantia” (referentes a
proteções reforçadas para o gozo de outros direitos fundamentais) e os “direitos à igualdade” (referentes
à aplicação do princípio da igualdade no plano material e formal). Ver FAVOREU, Louis et al. Droit
constitutionnel. Paris: Dalloz, 2013, p. 888.
52
CHAMPEIL-DESPLATS, Véronique. Des “libertés publiques” aux “droits fondamentaux”: effets et enjeux
d’un changement de dénomination. Jus Politicum, v. 5, p. 1-16, 2010, p. 11. No original: “la redéfinition
des disciplines juridiques (A), le déplacement des combats (B), l’affrmation de pouvoirs (C)”.

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Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

Em segundo lugar, podemos falar de um “deslocamento dos combates”.


As liberdades públicas assumiam a possibilidade de conflitos entre administrados
e Estado, mas relegava aos demais campos do direito a regulação de conflitos
horizontais, como aqueles havidos entre particulares. Os direitos fundamentais, ao
contrário, estendem sua proteção para todos os domínios da sociedade. Falamos
de um “deslocamento dos combates” porque se multiplicam as possibilidades de
interpretação dos direitos basilares. Há uma inflação das instâncias de conflito
social, o que torna obsoleta a imagem simplificada de oposição entre os cidadãos
e o Estado-administrador.
Em terceiro lugar, no que diz respeito à “afirmação dos poderes”, está
claro que os direitos fundamentais se inscrevem em domínio axiológico mais
amplo que as liberdades públicas. Estas foram fruto, como notávamos antes, do
desen­volvimento do direito administrativo do séc. XIX. Os direitos fundamentais,
ao empregar a semântica da fundamentalidade, pretendem se excluir, entretanto,
do jogo político e das vicissitudes das relações entre os poderes da República.
A figura do “juiz constitucional”, responsável tanto pela afirmação quanto pelo
progresso de tais direitos, representa uma salvaguarda de racionalidade contra
a contingência exacerbada dos processos políticos havidos no interior do poder
legislativo. Por mais estranha que possa parecer esta referência, o juiz constitucional
desempenha, neste modelo, função próxima a do “poder neutro” pensado por
Benjamin Constant: ele deve estar localizado no exterior, excluído, por assim dizer,
da dinâmica dos poderes constituídos, a fim de compor sua função preservadora
do bom funcionamento das instituições.

3.4 Reflexividade pronunciada ou atenuada


Depreende-se destas análises que há, velada pelo debate teórico, uma disputa
pela hegemonia acadêmica e político-institucional. A distinção entre “liberdades
públicas” e “direitos fundamentais” é atravessada por jogos de força que pretendem
determinar as instâncias próprias de definição dos direitos. Os “usos”, neste caso,
não apenas são inseparáveis dos conceitos, mas iluminam o dilema cis-constitucional
que se apresenta, a saber: o que deve contar como autodeterminação e autonomia
de uma ordem jurídica parcial?
Neste ponto, nossa análise se distancia daquela de Champeil-Desplats.
Consideramos que a disputa entre os defensores das “liberdades públicas” e
os defensores dos “direitos fundamentais” opera também no plano objetual ou
refe­rencial. E a razão disto tem que ver com algo que Niklas Luhmann notou a
res­peito dos “direitos humanos”, quando os descreveu como “abertura para o
futuro”: o conteúdo semântico de direitos não pode ser completamente limitado

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 187
Gabriel Rezende de Souza Pinto

por classificações políticas do presente.53 Com efeito, os direitos fundamentais,


em sua própria lógica de funcionamento, adquirem certa indeterminação que os
destina a uma espécie de incrementalismo. A doutrina das liberdades públicas,
a seu turno, fixada sob o primado da legislação no ordenamento interno, tende
necessariamente a evoluir de forma mais lenta, obedecendo às vicissitudes das
formações de maiorias no parlamento e às consequentes limitações do jogo
político em sentido estrito. Ficou evidente nos últimos anos – e muitos foram os
autores a notá-la – a desproporção entre o rol de direitos fundamentais e o rol de
liberdades públicas. O influxo de decisões dos tribunais europeus prova o óbvio:
se é dado aos juízes o papel principal na construção e no desenvolvimento da
fundamentalidade, eles o farão com muito mais agilidade do que qualquer órgão
legislativo democraticamente eleito. Textos como “Regards sur un demi-siècle
d’européanisation de la Constitution de la Ve République”, de Olivier Dord, mostraram
que a interação entre o direito europeu e o direito francês resultou numa intensa
produção jurídica por parte do Conselho Constitucional – e também do Conselho de
Estado. A pressão por adequação exercida pelas instâncias europeias obrigou as
altas cortes nacionais a praticarem amplos exercícios de direito comparado: afinal,
os direitos fundamentais exigem sobretudo harmonização. Nas palavras de Yann
Favier: “A harmonização dos direitos nacionais pode se realizar sob a influência dos
direitos fundamentais, e o direito supranacional, essencialmente jurisprudencial,
suplantar em parte o direito escrito e definido em escala puramente nacional”.54
A utilização das liberdades públicas como recurso cis-constitucional de garantia
da identidade do ordenamento jurídico local esbarra, por assim dizer, na evidência
factual da multiplicação dos direitos fundamentais de origem jurisprudencial. Mas
há ainda outro elemento, que pretendemos descrever a partir do par conceitual
reflexividade pronunciada/ reflexividade temperada. Por “reflexividade da ordem
jurídica” entende-se sua capacidade de autodescrição ou, em outras palavras, sua
capacidade de fazer de si mesma objeto de suas operações. Os grandes críticos
da doutrina dos direitos fundamentais logo perceberam que esta última dispõe de
um arsenal reflexivo amplo, pois parecem ser infinitas as possibilidades de revisão
normativa baseada em direitos fundamentais. A lógica da fundamentalidade conjuga,
por um lado, aquela força expansiva que exige adequação de todos os setores do
direito e de todos os poderes do Estado, e, por outro, um nível de maleabilidade
ou de indeterminação que torna obrigatória a mediação institucional de um corpo
de juízes. A ideia de reflexividade reforçada é garantia, para os proponentes de

LUHMANN, Niklas. Das Recht der Gesellschaft. Frankfurt am Main. Suhrkamp, 1995, p. 115.
53

FAVIER, Yann. L’impact du droit européen sur le droit des prestations familiales. Informations sociales,
54

v. 1, n. 129, p. 120-29, 2006. No original: “L’harmonisation des droits nationaux peut se réaliser sous
l’influence des droits fondamentaux, et le droit supranational, essentiellement jurisprudentiel, supplanter
en partie un droit écrit et défini à l’échelle purement nationale”.

188 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

uma teoria dos direitos fundamentais, do valor democrático do constitucionalismo,


uma vez que admite a revisão do significado dos direitos dos cidadãos à luz do
desenvolvimento normativo de uma sociedade livre – sociedade esta não adstrita
aos limites clássicos do Estado-Nação; uma sociedade alargada para compreender
o conjunto dos Estados democráticos regidos por constituições.
Como Luhmann uma vez escrevera, o problema central, no entanto, é
que, diante deste quadro, “toda decisão é possível (...), e toda fundamentação
patina”.55 Na mesma linha, os teóricos franceses das liberdades públicas, críticos
dos direitos fundamentais, denunciaram o que entendiam ser a transformação da
inde­terminação em instrumento de arbítrio. Se aos juízes é atribuída a função de
con­cretizar normas fundamentais indeterminadas e expandir o rol de direitos num
horizonte aberto, nada limita, em tese, seu poder de decisão. O ato de julgar é tão
abstra­tamente determinado que as linhas de demarcação entre normas jurídicas
e valores se perdem. Assim, o máximo de reflexividade dos direitos fundamentais,
paradoxalmente, torna-se agir irrefletido, pois perde-se a ancoragem normativa que
garante que a operação de reflexão seja uma operação do sistema jurídico.
“Ora, essa incerteza no conteúdo das declarações de direitos constitui um
vício intrínseco à teoria dos direitos fundamentais: os juízes perigam entrar, às
vezes contra sua vontade, no terreno reservado naturalmente ao Político”:56 assim
resume Christophe de Aranjo as dificuldades da reflexividade pronunciada. Patrick
Wachsmann, a seu turno, acredita que a questão vai ainda mais além. Segundo
ele, a erosão de um regime de reflexividade temperada como as liberdades públicas
explica também um déficit de intensidade democrática. Segundo ele, a retórica
dos direitos fundamentais criou um pseudoliberalismo, um trompe-l’oeil destinado
a, em verdade, reforçar os poderes arbitrários do poder executivo. A ênfase nos
direitos fundamentais e na linguagem do controle de constitucionalidade teria
forçado uma reforma apressada do Conselho Constitucional. Para Wachsmann,
o principal empecilho residiria na forma de nomeação dos membros da corte,
criando um vínculo excessivamente orgânico com os desígnios do poder executivo:
“as autoridades supremas do Estado não possuem nenhum interesse real na
defesa das liberdades. Estas só lhe servem como slogan político”.57 O recurso

55
LUHMANN, Niklas. Grundrechte als Institution: Ein Beitrag zur polititischen Soziologie. Berlin: Duncker
und Humblot, 1986, p. 207. No original: “Dann ist jede Entscheidung möglich (...) und alle Begründungen
kommen ins Gleiten”.
56
ARANJO, Christophe de. Le général et le particulier dans le droit constitutionnel moderne. Revue Française
de Droit Constitutionnel, v. 74, n. 2, p. 239-261, 2008, p. 259. No original: “Or, cette incertitude dans
le contenu même des déclarations des droits constitue un vice intrinsèque à la théorie des droits
fondamentaux : les juges risquent d’entrer, parfois malgré eux, sur le terrain réservé par nature au
Politique”.
57
WACHSMANN, Patrick. Nouvelles techniques permettant des restrictions aux libertés publiques ou de la
protection des libertés dans la société du spectacle. Jus Politicum, v. 5, p. 1-21, 2010. No original: “Ce
que cet épisode vérité, c’est tout simplement que les autorités suprêmes de l’État n’éprouvent aucun
intérêt réel pour la défense des libertés, qui ne leur sert que de slogan politique”.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 189
Gabriel Rezende de Souza Pinto

à fundamentalidade, tendente a gerar, contemporaneamente, um excedente de


legitimidade política, seria capturado por técnicas de comunicação política em uma
sociedade do espetáculo.
Uma vez mais, a defesa de um regime de reflexividade temperada, como
propõem os teóricos contemporâneos das liberdades públicas, significa que o
espaço da reflexão deve ser localizado, prioritariamente, no poder legislativo.
Por reflexividade temperada, nestes termos, entendemos a limitação da função
reflexiva dos direitos fundamentais à relação, mediada pela lei (e pelo poder legis­
lativo), entre Estado e administrados. “Indeterminação” e “abertura para o futuro”
seriam aspectos, portanto, a ser controlados. O cerne da discussão, insistimos,
é o desenho institucional da separação dos poderes. Citando a famosa decisão
do Conselho Constitucional no caso da Lei relativa à comunicação audiovisual,
Wachsmann escreve: “É paradoxal que essa decisão regressiva nos faça questionar
a capacidade e a vontade do Conselho Constitucional de assegurar a proteção dos
direitos e liberdades que a constituição garante, na véspera da entrada em vigor
do artigo 61-1”.58 O referido artigo diz respeito, justamente, à entrada em vigor
do modelo francês de controle de constitucionalidade a posteriori, exercido pelo
Conselho Constitucional.59 Em outras palavras, põe-se em xeque a habilidade de
uma corte constitucional, no contexto francês, exercer a defesa das liberdades
fundamentais.

4 Conclusão
Ao longo deste artigo, tentamos mostrar que a história da recepção francesa da
teoria dos direitos fundamentais é complexa, repleta de mediações e caracterizada
por dinâmicas de aprofundamento e resistência. Embora possamos entender essa
tensão, em grande medida, a partir do binômio soberanistas/pró-europeus, é
também verdade que os direitos fundamentais criam outras importantes divisões,
notadamente aquela que separa os partidários de uma reflexividade pronunciada do
direito e os defensores de uma reflexividade temperada. A renovação do interesse
pela doutrina das liberdades públicas cumpre, por um lado, a função de barricada
cis-constitucional contra uma teoria estrangeira da fundamentalidade imposta, cada

58
WACHSMANN, Patrick. La séparation des pouvoirs contre les libertés? AJDA, v. 12, p. 617, 2019. No
original: “Il est paradoxal que cette décision régressive conduise à s’interroger sur la capacité et sur la
volonté du Conseil constitutionnel d’assurer la protection des droits et libertés que la Constitution garantit,
à la veille de l’entrée en vigueur de l’article 61-1”.
59
O artigo diz, literalmente: “Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est
soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit,
le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de
cassation qui se prononce dans un délai déterminé”.

190 A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019
Das liberdades públicas aos direitos fundamentais: um estudo do caso francês

vez mais, pelas instâncias europeias; mas também funciona, por outro, como um
questionamento dos déficits democráticos decorrentes da centralização institucional
no poder judiciário.
Nosso interesse, aqui, é menos o de arbitrar entre essas duas posições – o que
demandaria um outro tipo de análise e, consequentemente, outros argumentos – e
mais o de investigar o modo como a semântica dos direitos fundamentais é capaz
de circular entre ordens jurídicas com ampla fluidez. Isso cria, por certo, inúmeras
possibilidades de atualização conceitual e normativa, mas gera igualmente um sem-
número de incongruências locais que deverão ser sanadas institucionalmente. Parece
ser ponto incontroverso que a semântica dos direitos fundamentais se estabelece,
hoje, como doutrina dominante. Apesar das resistências apresentadas, teorias
como a das liberdades fundamentais não conseguiram conter a força expansiva
da fundamentalidade no direito nacional e no direito europeu. Ainda que se possa,
sobretudo em vista da jurisprudência recente dos tribunais europeus,60 discutir as
relações de precedência existentes entre o nível local e o nível supranacional, o
fato é que todos estes sistemas jurídicos falam o idioma dos direitos fundamentais.
Wachsmann, assim como outros soberanistas franceses, sabem muito bem que a
lógica do direito interno francês foi revolucionada, não havendo muito mais o que
fazer a não ser denunciar os déficits de legitimidade democrática relacionados ao
discurso de proteção dos direitos fundamentais.
O sucesso dessa circulação no mercado global de ideias é explicado por
três fatores. Em primeiro lugar, os direitos fundamentais, em sua indeterminação
estrutural, apontam para um horizonte coletivo de incremento na proteção de
direitos. Em segundo lugar, a fundamentalidade alarga o rol subjetivo de pessoas
protegidas – já não se trata mais do modelo Estado-administrado individual – e o
rol objetivo – os tipos de direito a serem protegidos. Em terceiro lugar, o judiciário
assume protagonismo, retirando a proteção dos direitos fundamentais das
vicissitudes do jogo político ordinário. Parece-nos que a vantagem competitiva dos
direitos fundamentais está relacionada ao fato de eles conseguirem articular duas
instâncias por muito tempo consideradas como conflitivas na teoria do direito:
os direitos fundamentais fornecem uma solução no nível semântico e no nível da
autoridade. No plano semântico, a fundamentalidade oferece ao interprete uma
forma de imantar de sentido todas as normas do ordenamento jurídico a partir de
princípios abertos para o futuro. No plano da autoridade, há um deslocamento da
formação da vontade para um corpo de intérpretes privilegiados assentes em uma
corte constitucional.

Poder-se-ia pensar, por exemplo, na recente sentença do Tribunal de Justiça Europeu no caso Ilmārs
60

Rimšēvičs e Banco Central Europeu c. República da Letônia, que anula pela primeira vez na história uma
decisão nacional tomada no quadro do Sistema Europeu de Bancos Centrais.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194, out./dez. 2019 191
Gabriel Rezende de Souza Pinto

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Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2018 da Associação


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PINTO, Gabriel Rezende de Souza. Das liberdades públicas aos direitos


fundamentais: um estudo do caso francês. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 165-194,
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DOI: 10.21056/aec.v19i78.1150

A Lei de Introdução às Normas do


Direito Brasileiro e a ampliação dos
parâmetros de controle dos atos
administrativos: um novo paradigma

The Law of Introduction to the Rules of


Brazilian Law and the expansion of the
control parameters of administrative
acts: a new paradigm

Edilson Vitorelli*
Universidade Presbiteriana Mackenzie
edilsonvitorelli@gmail.com

Recebido/Received: 02.07.2019 / July 02nd, 2019


Aprovado/Approved: 27.12.2019 / December 27th, 2019

Resumo: Este texto explora os horizontes do controle dos atos administrativos a partir dos novos
dispositivos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), aprovados em 2018.
Demonstra-se que a lei promove uma ampliação dos parâmetros de controle de legalidade, abandonando,
em definitivo, a ideia de legalidade formal, para promover o controle de juridicidade. A LINDB passa


Como citar este artigo/How to cite this article: VITORELLI, Edilson. A Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro e a ampliação dos parâmetros de controle dos atos administrativos: um novo paradigma.
A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 195-219, out./
dez. 2019. DOI: 10.21056/aec.v19i78.1150.
* Professor na Universidade Presbiteriana Mackenzie (São Paulo-SP, Brasil). Pós-doutor em Direito pela
Universidade Federal da Bahia (Salvador-BA, Brasil), com estudos no Max Planck Institute for Procedural
Law (Luxembourg). Doutor em Direito pela Universidade Federal do Paraná. Visiting scholar na Stanford
Law School. Visiting researcher na Harvard Law School. Mestre em Direito pela Universidade Federal de
Minas Gerais, graduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor e orientador
pedagógico na Escola Superior do Ministério Público da União. Procurador da República. Foi Juiz Federal e
Procurador do Estado de Minas Gerais. E-mail: edilsonvitorelli@gmail.com.

A&C – R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 19, n. 78, p. 195-219, out./dez. 2019 195
Edilson Vitorelli

a incluir o controle da avaliação apropriada de valores jurídicos abstratos e das consequências da


decisão projetada, os quais devem compor, de modo expresso, a motivação da decisão, sob pena de
nulidade. A existência e a veracidade desses motivos são sindicáveis pelos órgãos de controle, pelo
Ministério Público e pelo Poder Judiciário.
Palavras-chave: Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. LINDB. Controle dos atos
administrativos. Juridicidade. Consequencialismo.

Abstract: This paper explores the horizons of control of governmental acts, taking as starting point
the new text of the Introduction to Brazilian Law Statute (LINDB, in Portuguese), passed in 2018. I
demonstrate that the new statute broadens the parameters of control, by definitely abandoning the
idea of formal legality, to promote a substantive control of the acts. In this context, LINDB includes
commands to control the proper evaluation of abstract legal values and also of the consequences of
the administrative decisions. The presence and truthfulness of this motives, as of any other motives,
are verifiable by the authorities in charge of controlling public activities, by the prosecution and by the
judiciary.

Keywords: Introduction to Brazilian Law Statute. LINDB. Control of administrative acts. Substantial
control. Consequentialism.

Sumário: 1 Proposta – 2 O controle dos atos administrativos: a discricionariedade como “cavalo


de Troia dentro do Estado de Direito” – 3 A revolução da atividade administrativa: o controle pelas
consequências e o art. 20 da LINDB – 4 Quais consequências? Um guia prático para o administrador
público – 5 Consequências devem prevalecer sobre a legalidade estrita? – 6 Sindicabilidade da análise
das consequências – 7 O gestor poderia ser penalizado por não levar em conta as consequências da
sua atividade? – 8 Os efeitos do art. 20 sobre os órgãos de controle, o Ministério Público e o Poder
Judiciário – 9 O papel preventivo do Ministério Público e dos órgãos de controle na aplicação da LINDB –
10 Conclusão – Referências

1 Proposta
Em 2018, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) foi,
depois de muito tempo, alterada significativamente. A norma, que vigora desde
1942 e, até então, tinha sido modificada apenas pontualmente, recebeu, de uma
única vez, o acréscimo de 11 novos dispositivos, os quais agregaram um tema
do qual até então o diploma sequer se ocupava: a segurança jurídica na edição
dos atos administrativos. A LINDB, que sempre foi um diploma importante para o
Direito Internacional Privado, para o Direito Civil e para a hermenêutica jurídica, foi
transportada para o universo do Direito Administrativo.
O modo como essa alteração foi feita está longe de ter sido dos mais elogiáveis.
Alterou-se aquela que é considerada a mais importante lei do Direito Brasileiro, a
Lex Legum, em um cenário formalmente legal, mas democraticamente reprovável
(por ironia, o contrário do que o teor da norma propugna, como se demonstrará).
O projeto de lei passou anos esquecido no Congresso Nacional, sem ser debatido
nem por parlamentares, nem em audiências públicas, para ser, depois, aprovado às
pressas, em uma votação terminativa na Câmara dos Deputados, sem ser sequer

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A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e a ampliação dos parâmetros de controle...

submetido à votação de plenário. Houve recurso dessa aprovação pela Deputada


Erika Kokai, o qual foi derrubado por acordo de líderes.1
Apesar desse reprovável déficit democrático, que sempre merece ser lembrado,
fato é que a lei existe e precisa, agora, ser interpretada e aplicada. Também é fato
que, embora o texto aprovado seja fruto do trabalho e da intensa defesa de seu
teor, por um grupo de notórios professores de Direito Administrativo, alguns dos
melhores do país, a atividade hermenêutica deve partir do texto legal aprovado,
não das intenções ou desejos daqueles que o idealizaram. É nesse sentido que
se propõe a análise a seguir. Conforme se demonstrará, o texto aprovado amplia,
de modo significativo, o marco de controle de legalidade da administração pública
brasileira. O novo texto da LINDB configura a mais profunda restrição da discri­cio­
nariedade administrativa já editada no Brasil, estendendo vastamente os deveres
administrativos de motivação e de planejamento das atividades públicas.

2 O controle dos atos administrativos: a discricionariedade


como “cavalo de Troia dentro do Estado de Direito”
A discricionariedade “é o cavalo de Troia dentro do Estado de Direito”.
A frase de Hans Huber, lembrada por García de Enterría e Fernández,2 denota a
impor­tância de não se perder de vista os riscos de uma administração incontrolável.
A discricionariedade é o conceito que permite esconder do controle do Direito,
marca maior do Estado Democrático contemporâneo, condutas e decisões reprová­
veis. É por isso que boa parte da evolução do Direito Administrativo, nos últimos
150 anos, se deveu ao impulso de assegurar controle cada vez mais amplo dos atos
dos gestores públicos, reduzindo progressivamente o seu âmbito de insindicabilidade.
É claro que, como lembram os mesmos autores, a discricionariedade admi­
nistrativa é, em muitos casos, necessária. Não há gestão sem escolhas e, se a
lei não impõe a solução do caso, cabe ao administrador a decisão. Contudo, o
cons­titucionalismo pós-moderno,3 cada vez mais embebido de conceitos jurídicos

1
No recurso da deputada, constou expressamente a crítica à falta de debates durante a tramitação, que não
se coaduna com a importância da norma: “A tramitação de forma terminativa não permitiu os necessários
debates públicos sobre o tema que interessa não apenas à Administração Pública, mas também aos
cidadãos como administrados, aos órgãos de controle, como os Tribunais de Contas e as Controladorias,
e ao Poder Judiciário.
A proposta de alteração legislativa, no entanto, tem como destinatários não apenas representantes da
Administração Pública, como, ainda, os órgãos de controle administrativo e o Poder Judiciário na tarefa de
aplicação normativa, além de atingir, como corolário, a própria esfera de cidadania dos administrados”.
Requerimento apresentado em 1º de novembro de 2017.
2
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Direito Administrativo. Vol. 1. Trad.
José Alberto Froes Cal. São Paulo: RT, 2014, edição eletrônica.
3
Ver, por todos, BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo
tardio do direito constitucional no Brasil). Revista de Direito Administrativo, vol. 240, p. 1-42, 2005.
O fenômeno é, no entanto, mundial. Ver, por exemplo, EISGRUBER, Christopher L. Constitutional self-
government and judicial review: A reply to five critics. University of San Francisco Law Review, vol. 37,

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indeterminados, faz com que diversos elementos, que antes compunham o universo
da escolha, passem a compor o universo da norma e, com isso, sirvam de parâmetro
de controle, não de libertação. Supremacia do interesse público, boa-fé, probidade,
moralidade, eficiência, impessoalidade são conceitos que, constitucionalizados,
incidem sobre todos os atos do gestor público, embora – para compreensível
angústia deste – não deixem claro, ex ante, que tipo de conduta estão a exigir
daquele a quem se incumbe a coisa pública.
No entanto, a simples indeterminação de um conceito jurídico não implica falta
de normatividade. Há muito, os autores do Direito Administrativo perceberam que o
controle dos atos administrativos, em face da legalidade e da constituciona­lidade,
passa também pela concretização de conceitos indeterminados, que, em alguma
medida, será feita pelo Poder Judiciário, a posteriori. Como disseram, mais uma
vez, García de Enterría e Fernández, “ou a boa-fé está presente ou não; ou o preço é
justo ou não o é; ou se faltou com a probidade ou não se faltou. Tertium non datur.
Isto é o essencial do conceito jurídico indeterminado: a indefinição do enunciado
não se traduz em uma indefinição de suas aplicações”.4
A discricionariedade é, nesse contexto, a autonomia, concedida ao adminis­
trador, de buscar, dentre uma pluralidade de soluções igualmente justas, aquela
que for considerada mais conveniente e oportuna, binômio imortalizado por Hely
Lopes Meireles.5 Se, em um momento histórico, essa definição das possíveis
soluções igualmente justas passava apenas pela avaliação da compatibilidade
formal com os comandos legais, hoje ela passa, inescapavelmente, por um controle
de juridicidade que envolve também conceitos indeterminados. Os princípios não
são menos vinculantes apenas porque são mais abstratos. Pelo contrário, como
ressaltou Cármen Lúcia Antunes Rocha, neles “repousa a essência de uma ordem,
seus parâmetros fundamentais e direcionadores do sistema ordenado”.6
Desse modo, é inegável que 1) conceitos jurídicos indeterminados representam
um desafio para o administrador público e para o jurista; 2) quando esses conceitos
estão plasmados na Constituição ou na lei eles são dotados de normatividade e,
por isso, vinculam a conduta da administração; 3) operar em um sistema com esse

p. 115 e ss., 2002; RESNIK, Judith. Managerial Judges. 96 Harvard Law Review, vol. 92, p. 377 e
ss., 1982; CHEMERINSKY, Erwin. The Supreme Court. 1988 Term-Foreword: The Vanishing Constitution.
Harvard Law Review, vol. 103, p. 43 e ss., 1989; ELHAUGET, Einer R. Does Interest Group Theory Justify
More Intrusive Judicial Review? The Yale Law Journal, vol. 101, p. 31 e ss., 1991.
4
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Direito Administrativo. Vol. 1. Trad.
José Alberto Froes Cal. São Paulo: RT, 2014, edição eletrônica.
5
“O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e na escolha do objeto do
ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar-se”. MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
29. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 153.
6
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte:
Del Rey, 1994.

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perfil aumenta o risco da atividade pública e dificulta o trabalho dos agentes que
atuam pautados pela norma jurídica; 4) os conceitos indeterminados, por serem
normativos, podem ser concretizados pela atuação jurisdicional e 5) a jurisdição
poderá invalidar atos administrativos e impor sanções aos gestores que, de modo
injustificável, se afastam dos ditames da ordem jurídica, sejam estes dotados de
maior ou menor grau de abstração.
Nesse complexo e tumultuado cenário da pós-modernidade administrativa, só
uma coisa é certa: “Administração Pública é atividade de quem não é dono (...) pois
o titular dos interesses geridos é sempre o povo, a coletividade em seu conjunto,
apenas representada pelo Estado”.7 Logo, o controle é da essência da ativi­dade
administrativa, e os fins, por mais nobres que sejam, jamais justificarão os meios,
e as boas intenções, por melhores que sejam, continuarão a povoar o inferno.
A Cons­tituição de 1988 optou, no seu art. 5º, XXXV, em submeter todos os atos
administrativos que possam causar lesão ou apenas ameaça a direito ao controle
da juris­dição. Não se adotou, no Brasil, o sistema de jurisdição administrativa
autô­noma, que caracteriza a maioria dos países europeus continentais. O Judiciário,
externo à Administração, é quem se incumbe de dar a última palavra sobre os
valores jurídicos, mais ou menos abstratos. E, para evitar que o Judiciário fosse
um poder sem controle, o Constituinte estruturou um generoso sistema recursal,
que per­mite que a mesma decisão seja reavaliada diversas vezes.
Em resumo, a indeterminação de uma solução ótima para o caso, predefinida
com clareza em lei, abre margem para a escolha entre soluções equivalentes do
ponto de vista da justiça, dos parâmetros da boa administração. Dito de outro
modo, a abertura semântica de um conceito jurídico é capaz de criar um leque de
possíveis soluções, não de permitir, indiscriminadamente, qualquer solução, nem
de excluir o gestor do âmbito dos controles interno (controladorias, auditorias) e
externo (Tribunais de Contas, Ministério Público e Poder Judiciário). O controle dos
atos administrativos, no Estado de Direito, é a regra, não a exceção. O cavalo de
Troia não deverá ser admitido nas muralhas da juridicidade.

3 A revolução da atividade administrativa: o controle pelas


consequências e o art. 20 da LINDB
Historicamente, a produção de atos administrativos esteve focada na com­
patibilidade do ato com o ordenamento jurídico dado e com os motivos fáticos que
levaram à sua edição. Em alguma medida, portanto, o ato busca realizar um valor

DALLARI, Adilson Abreu. Controle compartilhado da administração da Justiça. Rev. Jur., Brasília, v. 7, n.
7

73, p.1-17, 2005.

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futuro (finalidade), pautado por um ordenamento jurídico dado, que ele pretende
concretizar, e motivado por fatos pretéritos.
O primeiro problema dessa estrutura, já tratado no tópico anterior, é que o
ordenamento que se busca concretizar é, por vezes, composto por normas abstratas,
em relação às quais são admissíveis mais de uma interpretação. Pode ser difícil
dizer, se o ato é compatível com o ordenamento existente e, como a última palavra
é da jurisdição, por força do art. 5º, XXXV, da Constituição, a interpretação do
conteúdo da norma, parâmetro de controle, implica a definição acerca da validade
ou invalidade do ato.
Nesse cenário, o art. 20 da LINDB agrega um novo elemento, até então
pouco considerado: “Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se
decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão”. Assim, sempre que a conduta da administração,
externalizada em um ato ou uma decisão, estiver fundada em “valores jurídicos
abstratos”, deverão ser levadas em conta “as consequências práticas da decisão”.
A LINDB pretendeu, expressamente, reduzir o grau de abstração desses valores
jurídicos por intermédio da integração, na análise quanto à sua juridicidade, das
consequências que podem ser antevistas pela sua adoção. Como que fazendo uma
dobra na flecha do tempo, a LINDB transforma a antecipação das consequências
futuras em causa da adoção ou não adoção de um ato relativamente ao qual a
ordem jurídica não deixa claras as hipóteses de aplicação.
Essa disposição não pode receber um adjetivo mais tímido que revolucionária.
Ela significa que ao administrador público não é dado tomar decisões fundadas em
valores abstratos, sem ponderar as consequências práticas da sua decisão. Ora,
o valor mais abstrato de todo o direito público é, precisamente, a supremacia do
interesse público, do qual derivam os juízos de conveniência e oportunidade que
compõem o núcleo dos atos administrativos discricionários. Definir, no contexto
das diversas alternativas possíveis, aquela que, uma vez adotada, melhor realiza o
interesse público significa, antes de tudo, definir o que é interesse público. E esse
é, inescapavelmente, um conceito de elevadíssimo grau de abstração.
Em tal contexto, a conclusão inescapável é a de que não pode mais existir, no
ordenamento jurídico brasileiro, ato discricionário que esteja fundado unicamente
na prerrogativa do administrador de definir o que é o interesse público e, em
seguida, definir de que modo esse interesse público é realizado. A LINDB removeu,
expressamente, mais um significativo pedaço daquilo que se convencionava chamar
de núcleo da discricionariedade: entre duas opções igualmente lícitas, cabia ao
administrador a escolha da que realizava o interesse público, de acordo com as
suas concepções. Agora, entre duas concepções igualmente lícitas, o administrador
deverá investigar as consequências práticas da adoção de cada uma delas e, por

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via de consequência, excluir aquela que implique consequências práticas menos


benéficas à sociedade, ainda que amparada pela legalidade.
A segunda conclusão é a de que a motivação dos atos administrativos
discricionários deve sempre conter um arrazoado específico acerca da análise
das consequências práticas da decisão. Como o ato discricionário se baseia em
conveniência e oportunidade, todos eles estão, necessariamente, fundados em um
valor jurídico abstrato, o qual, segundo a LINDB, deve ser valorado à luz de suas
consequências práticas. Essa valoração só pode ser reputada existente se constar
da motivação do ato praticado. Não se pode intuir avaliação de consequências.
Desse raciocínio deriva a percepção de que a LINDB elegeu um parâmetro
para a concretização dos valores abstratos, contidos no ordenamento jurídico:
as consequências práticas da decisão. Ao se deparar com um valor abstrato –
o que acontece sempre que um ato discricionário deve ser praticado, dado o juízo
de conveniência e oportunidade –, o administrador deve projetar para o futuro as
possíveis consequências práticas desse ato e, expressando as consequências
que visualiza por intermédio da motivação, demonstrar que o ato produzido é o
que melhor se enquadra na produção de resultados sociais desejáveis, à luz das
consequências previstas.
Tal conclusão se aplica, de modo imediato, às escolhas financeiras feitas
pelo administrador. Considere-se o recorrente exemplo de um prefeito que precisa
decidir a aplicação de verbas públicas na construção de um pórtico – como tantos
foram construídos nos últimos anos – ou de uma creche. Em abstrato, ambos os
atos são lícitos e ambos estavam, até a LINDB, compreendidos em um juízo de
conveniência e oportunidade do administrador.
No entanto, concretizado o valor abstrato a partir das consequências, fica fácil
ver que o pórtico é uma decisão ilegal. Sob nenhuma projeção de consequên­cias,
a conveniência e oportunidade de um pórtico pode superar a de uma creche.
Ou, dito de outro modo, as consequências práticas da construção de uma creche
são, evidentemente, mais benéficas que as da construção de um pórtico,8 de modo
que seria ilícito, à luz do art. 20 da LINDB, construir o pórtico.

A confirmação prática dessa afirmação pode ser feita pela leitura, a título de exemplo, da Indicação
8

930/2017, do Município de Macuco/RJ, por intermédio da qual um vereador indica à Mesa diretora a
construção de um pórtico na entrada do município. Transcreve-se o inteiro teor da fundamentação:
“A importância desse Projeto para a nossa cidade, destacando que o Município, pela sua estrutura e
desenvolvimento, já merecia uma obra dessa magnitude que passará a ser um destaque positivo e
característico para a cidade de Macuco. A instalação do Pórtico e Urbanização da entrada da cidade
trará além de modernização inúmeros benefícios para todos os macuquenses. O pórtico dá uma ênfase
diferente para a cidade, ficando uma vista mais bonita, uma entrada que chama a atenção dos que por
ali trafegam.
O portal precisa ser bonito, ter a cara da cidade, mantendo a identidade do município e ainda ser planejado
para ser admirado no futuro. Macuco deve e precisa investir no apelo visual da cidade, e um bom começo
se dará através do pórtico.

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Edilson Vitorelli

Em outro exemplo recente, o presidente da República, sob a alegação de


precisar cumprir as metas fiscais em 2019, determinou o contingenciamento
do orçamento das universidades federais e outras despesas de educação. Essa
decisão, que provocou protestos e polêmica, ainda se encontra pendente de
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADPF 595, proposta
pela Ordem dos Advogados do Brasil. A primeira questão que deve ser avaliada
à luz das consequências, nos termos da LINDB, é se houve motivação que tenha
concretizado o valor jurídico da atribuição gerencial financeira do presidente da
República à luz das consequências práticas da decisão. O ato que determina o
contingenciamento deve ponderar quais são os efeitos das limitações orçamentárias
e financeiras sobre as áreas atingidas e se esses efeitos seriam menos gravosos
se tais limitações ocorressem em outras áreas. Por exemplo, a motivação deveria
explicar por quais razões o contingenciamento não poderia incidir sobre ouras
áreas, menos prioritárias. Ressalte-se: não se quer aqui afirmar que essa decisão,
especificamente, está errada. Apenas que o juízo de sua adoção não pode mais,
por força da LINDB, ser pautado apenas pela conveniência e oportunidade do gestor
(valores abstratos), devendo, pelo contrário, ser motivado à luz das consequências
práticas que implica.
A julgar pela petição inicial da ADPF 595, essa avaliação não existiu. Segundo o
autor, “a ausência de fundamentação no contingenciamento de recursos destinados
às Universidades e Institutos Federais é patente. Não se sabe o porquê de as
universidades terem sido as principais destinatárias das medidas, em grande
proporção de suas despesas. E, ainda pior, tampouco se sabe o porquê de o
contingenciamento de verbas ter se dado de maneira diferenciada entre uma e
outra instituição”. É bom observar que, mesmo que existisse motivação, ela deveria
levar em conta, por força da LINDB, as consequências práticas da decisão e as
possíveis consequências alternativas, caso o ato fosse praticado de outro modo.9
Em síntese, o dever de fundamentação das decisões administrativas, que já
decorre do princípio republicano, dos princípios e regras de transparência admi­
nistrativa e de accountability, foi agregado, pela LINDB, ao dever de motivar levando

A construção de um pórtico é um fato importantíssimo, acima de tudo, porque mostra a importância das
transformações realizadas na cidade, contribuindo assim para elevação da autoestima da população, pois
as inovações realizadas com inteligência e criatividade demonstram o amor que temos pela nossa cidade”.
Disponível em: http://cmmacuco.rj.gov.br/docs/indica/2017/930.pdf. Acesso em: 27 jun. 2019.
9
Quanto ao caso específico do contingenciamento do orçamento da educação, cabe observar que faltam
regras na lei de diretrizes orçamentárias que estabeleçam não apenas as metas, mas, sobretudo, as
prioridades exigidas constitucionalmente para a administração pública federal (art. 165, §2º). Essas,
por sua vez, devem balizar os critérios a serem adotados para o contingenciamento de dotações
orçamentárias e de movimentação financeira, de forma a harmonizar as previsões constitucionais que
asseguram autonomia administrativa e financeira aos Poderes e órgãos com poder de autogoverno e às
universidades (arts. 99 e 207). A falta de regras específicas reforça a necessidade de fundamentação
minuciosa para que se possa decidir quanto a essa questão.

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em conta as consequências práticas da decisão. Se faltar a fundamentação acerca


dessas consequências, o ato administrativo deverá ser considerado inválido, eis
que contrário ao texto da lei.10
Em terceiro e último lugar, o art. 20 da LINDB permite aos órgãos de controle
a verificação da existência de motivação suficiente, acerca das consequências
práticas do ato, bem como das suas possíveis alternativas. A partir do momento
em que a lei incorporou a consideração das consequências práticas como critério
concretizador dos valores abstratos, não as considerar é violar a lei. O controle,
nesse passo, é de legalidade, não de conveniência e, por isso, está franqueado
aos tribunais de contas, ao Ministério Público e ao Poder Judiciário.11
Amparar na prerrogativa discricionária uma decisão que não considera as
consequências práticas de sua adoção é ilegal no Brasil. Isso não é pouca coisa.

4 Quais consequências? Um guia prático para o


administrador público
Eleitas as consequências como critério para a concretização dos valores
abstratos, é preciso verificar de que modo essa consideração pode