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G7 Jurídico – Analista

Direito Constitucional - Nathalia Masson


Material do Professor
Aula 07

MATERIAL DO PROFESSOR

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
(1) PRIMEIRAS PALAVRAS
Prezado aluno, este material representa uma síntese dos temas centrais que trabalhamos durante
nossa aula de nº 5. As informações estão delineadas de forma mais completa em nossos slides de aula.
Portanto, nossa recomendação é para que você assista a aula acompanhando os slides e, após, leia
este resumo, que organiza os pontos essenciais que foram trabalhados. Na sequência, busque o material
complementar, que traz assertivas para você analisar e julgar se são V (verdadeiras) ou F (falsas) e questões
de provas anteriores, para que você intensifique seu treinamento!
Bons estudos!
(2). TEORIA GERAL
(i) Introdução
- O controle é um procedimento de análise (de verificação) de compatibilidade entre normas: as leis (e
outros atos normativos) e a Constituição.
- Na concepção kelseniana, toda norma (inferior-fundada) retira seu fundamento de validade de outra que
lhe seja imediatamente superior (superior fundante).
- Essa relação de validade torna a ordem jurídica escalonada hierarquicamente.
- No ápice do ordenamento normativo temos a Constituição, dotada de supremacia material e formal (sendo
que essa última é aqui interessa ao controle).

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- Todos os documentos constitucionais têm supremacia material, já que seus dispositivos trazem as matérias
que são imprescindíveis à organização do Estado e da vida em sociedade, a saber, a previsão de direitos e
garantias fundamentais, a organização do Estado e dos Poderes (são as chamadas “matérias
constitucionais”).
Obs.: Nosso documento constitucional de 1988, quanto à extensão, pode ser classificado como
prolixo/analítico, já que muitas das suas normas não versam sobre temas tipicamente constitucionais. No
entanto, por fazerem parte do texto da Constituição, serão consideradas normas formalmente
constitucionais (ex.: art. 242, § 2º da CF).
- Noutro giro, é bom lembrar que nem toda Constituição possui supremacia formal, pois este é um atributo
exclusivo de documentos rígidos (a rigidez significa a adoção de um processo mais detalhado e sofisticado
para alteração das normas constitucionais; ver art. 60 da CF).
- Destarte, já que as normas estão hierarquizadas, qualquer desarmonia entre elas será resolvida em favor
da norma superior, que é a Constituição.
- Por último, não é suficiente identificarmos a inadequação, sendo necessário estabelecer alguma sanção
para o desrespeito à Constituição. Assim, o ato considerado inconstitucional será declarado nulo ou
anulável.
(ii) Classificação das fórmulas adotadas para a realização do controle
(A) Quanto à natureza do órgão
- Existem diferentes formas de tutelar a supremacia formal da Constituição rígida e a higidez do
ordenamento. O controle judicial de constitucionalidade é apenas uma maneira.
(i) Controle político: feito por órgãos públicos que não integram o Poder Judiciário. Pode ser realizado no
Legislativo, no Executivo ou, ainda, por um órgão especial constituído para esse fim e que não integra a
estrutura de nenhum dos três poderes clássicos.
(ii) Controle jurídico: realizado com nítida primazia (nem sempre exclusividade) por órgãos que integram
o Judiciário e são detentores de poderes jurisdicionais. É o modelo adotado no Brasil.

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(iii) Controle misto: se apresenta quando certos atos se sujeitam ao controle político e outros ao jurídico.
Na Suíça, as leis federais sofrem controle político, enquanto as estaduais se submetem ao jurídico. Nesse
modelo, não há predominância de uma forma em detrimento de outra.
(B) Quanto ao momento do controle, temos o preventivo e o repressivo
(i) É preventivo quando alcança a norma durante o processo legislativo, em fase de confecção (atinge
projetos de lei e propostas de emenda). Objetivo: impedir ofensas à Constituição.
(ii) É repressivo quando atinge espécies normativas que já estejam produzindo (ou ao menos aptas a
produzir) seus efeitos. Objetivo: higienizar o ordenamento, reparando ofensa à Constituição.
(C) Relação entre órgão e momento
- De início, insta destacar que no Brasil o controle realiza-se, via de regra, pelo Poder Judiciário e de modo
repressivo. Há, todavia, possibilidade de o controle se desenrolar na modalidade judicial-preventiva,
político-preventiva e, ainda, político-repressiva. Vejamos em quais situações cada uma dessas hipóteses se
apresenta.
(i) Controle judicial-repressivo: o judiciário é o protagonista do controle repressivo, fiscalizando os atos
normativos cuja tramitação procedimental já foi concluída.
(ii) Controle judicial-preventivo: esta é uma modalidade de controle excepcional, em homenagem à
separação de poderes. Essa espécie de controle será acionada por um parlamentar que vai impetrar MS na
defesa do seu direito líquido e certo ao devido processo legislativo (toda vez que identificar que alguma
proposição legislativa tramita em desarmonia com as regras formais/procedimentais estabelecidas na
Constituição). Eventuais vícios de cunho material não podem ser discutidos neste MS, conforme firme
jurisprudência do STF.
MS 32.033-DF, Rel. originário Min. Gilmar Mendes, redator para o acórdão Min. Teori Zavascki:
Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos
ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do
Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a
seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto
assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo
Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.
MS 22.503-DF, Rel. Min. Marco Aurélio: mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente
da Câmara dos Deputados, relativo à tramitação de emenda constitucional. Alegação de violação de
diversas normas do Regimento Interno e do art. 60, § 5º, da Constituição Federal. Preliminar: impetração
não conhecida quanto aos fundamentos regimentais, por se tratar de matéria interna corporis que só
pode encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não sujeita à apreciação do Poder Judiciário;
conhecimento quanto ao fundamento constitucional. Mérito: reapresentação, na mesma sessão
legislativa, de proposta de emenda constitucional do Poder Executivo, que modifica o sistema de
previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências (PEC nº 33-A, DE 1995). I
- Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que submeteu a discussão
e votação emenda aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º
do art. 118, estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento Interno, lesando o direito
dos impetrantes de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o processo de
elaboração legislativa. A alegação, contrariada pelas informações, de impedimento do relator – matéria
de fato – e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-

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la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do Poder Legislativo, não sujeita à
reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte.
- A interpelação do Judiciário por meio desse MS é de legitimidade exclusiva do parlamentar.
- O MS deve ser apresentado por parlamentar que integre a Casa Legislativa na qual a proposição tramita.
- A perda superveniente da condição de parlamentar ocasiona a extinção (prejudicialidade) da ação
mandamental, já que somente parlamentar pode ocupar o polo ativo da ação.
MS 27.971-DF, Rel. Min. Celso de Mello: a perda superveniente de titularidade do mandato legislativo
tem efeito desqualificador da legitimidade ativa do congressista que, apoiado nessa específica condição
político-jurídica, ajuizou ação de mandado de segurança (...). É que a atualidade do exercício do mandato
parlamentar configura, nesse contexto, situação legitimante e necessária, tanto para a instauração, quanto
para o prosseguimento da causa perante o Supremo Tribunal Federal.

- Segundo o STF, a aprovação parlamentar do projeto de lei ou da proposta de EC também é hipótese que
caracteriza a extinção da ação sem análise de mérito.
- O STF também admite o controle judicial prévio por meio de MS impetrado por parlamentar para
impugnar PEC que seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea.
Art. 60, § 4º, CF/88: Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
(iii) Controle político-preventivo
- Nesta modalidade o controle é político porque é exercido por órgão não integrante do Poder Judiciário,
isto é, desprovido de poderes jurisdicionais; e preventivo porque alcança as proposições em fase de
tramitação legislativa. No direito pátrio se realiza tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo Poder Executivo.
(a) No Poder Legislativo
(a.1) Atuação das Comissões de Constituição e Justiça
- Cada Casa possui sua CCJ que é uma comissão permanente, ou seja, que não se extingue ao término da
legislatura. Como toda comissão, ela atua na deliberação, que antecede a votação.
- A CCJ, se entender em parecer unânime que a proposição é inconstitucional, vai determinar o seu
arquivamento definitivo (se o parecer é dado por maioria, cabe recurso apresentado por um décimo dos
membros da Casa para retirar o projeto do arquivo).
Art. 101, § 1º, RISF: Quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade e injuridicidade de
qualquer proposição, será esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do
Presidente do Senado, salvo, não sendo unânime o parecer, recurso interposto nos termos do art. 254.
Art. 254, RISF: Quando os projetos receberem pareceres contrários, quanto ao mérito, serão tidos como
rejeitados e arquivados definitivamente, salvo recurso de um décimo dos membros do Senado no sentido
de sua tramitação.
Art. 53, RICD: Antes da deliberação do Plenário, ou quando esta for dispensada, as proposições, exceto
os requerimentos, serão apreciadas:

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III – pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, para o exame dos aspectos de
constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa, e, juntamente com
as Comissões técnicas, para pronunciar-se sobre o seu mérito, quando for o caso.
Art. 54, RICD: Será terminativo o parecer:
I – da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, quanto à constitucionalidade ou juridicidade
da matéria.
Art. 144, RICD: Haverá apreciação preliminar em Plenário quando for provido recurso contra parecer
terminativo de Comissão, emitido na forma do art. 54. Parágrafo único. A apreciação preliminar é parte
integrante do turno em que se achar a matéria.

(a.2) Os parlamentares podem, na votação realizada em plenário, rejeitar o projeto de lei por entenderem
que ele possui alguma inconstitucionalidade.
Obs.: Em regra, as comissões discutem e o plenário vota o projeto de lei. Todavia, o art. 58, § 2º, I da CF
permite que o regimento interno da Casa Legislativa selecione matérias que serão não só discutidas, mas
também votadas, nas comissões.
Art. 58, § 2º, CF/88: Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo
se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
(a.3) Delegação atípica (art. 68, § 3º da CF)
Art. 68, § 3º, CF/88: Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
- De acordo com o art. 68, o Presidente poderá editar lei delegada se o Congresso Nacional autorizar por
meio da edição de uma resolução. Nessa resolução, o Congresso pode estabelecer a delegação típica (em
que o Presidente já edita a lei delegada) ou a delegação atípica (em que determina que o Presidente primeiro
elabore um projeto de lei).
- Se o Congresso rejeitar esse projeto de lei delegada ao argumento de que ele é inconstitucional, estará
realizando controle político-preventivo de constitucionalidade.
(b) No Poder Executivo
- Na Deliberação Executiva (4º ato do processo legislativo) o Presidente pode vetar o projeto de lei ao
argumento de que ele é inconstitucional (veto jurídico).
Obs. 1: O veto político, baseado na contrariedade do projeto de lei ao interesse público, não é exemplo de
controle de constitucionalidade.
Obs. 2: Já o veto jurídico é exemplo de controle político de constitucionalidade.
(iv) Controle político-repressivo
- Modalidade excepcional de controle, afinal o Poder Judiciário é o protagonista por excelência do controle
repressivo, se desenvolve tanto no Poder Legislativo quanto no Poder Executivo:
(a) No Poder Legislativo
(a.1) Art. 49, V, CF
Art. 49, CF/88: É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

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V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegação legislativa.
- Este artigo autoriza que o Congresso suspenda o ato normativo do Executivo que extrapole os limites. O
Congresso pode sustar o decreto regulamentar, quando o Presidente extrapola os limites da lei e desobedece
ao art. 84, IV (o decreto regulamentar é ilegal e só indiretamente inconstitucional); bem como a lei delegada
quando o Presidente extrapola os limites da delegação legislativa fixados na resolução congressual (a lei
delegada é um ato normativo primário, que ofende a Constituição de forma direta, sendo, portanto,
inconstitucional).
(a.2) O Legislativo também realiza controle repressivo de constitucionalidade quando rejeita uma medida
provisória ao argumento de que ela é inconstitucional (art. 62 da CF).
(a.3) Súmula 347 do STF
Súmula nº 347, STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do poder público.
MS (MC) 25.888/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes: Assim, a própria evolução do sistema de controle de
constitucionalidade no Brasil, verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar a
subsistência da súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988.

- O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode se recusar a validar uma determinada conta
ao argumento de que ela se baseia numa lei que afronta a Constituição.
Obs. 1: Esta possibilidade está à beira da revogação. Alguns Ministros da atual composição do STF, ainda
que em manifestações monocráticas, têm se manifestado contrariamente a subsistência da Súmula.
Obs. 2: O Tribunal de Contas é um órgão técnico, auxiliar do Poder Legislativo na realização do controle
externo das contas (não é um órgão que integra o Legislativo).
Conflito jurisprudencial
Para Alexandre de Moraes, TCU não pode fazer controle de constitucionalidade
5 de fevereiro de 2018, 20h18
O Tribunal de Contas da União não pode deixar de aplicar leis que entenda inconstitucionais, decidiu o
ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, em mandado de segurança. Segundo ele,
embora cortes de contas estejam autorizadas a “apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do
poder público” pela Súmula 347 do STF, a “subsistência” do verbete, “obviamente, ficou
comprometida” com a promulgação da Constituição, em 1988. A súmula é de 1963.
A decisão, monocrática, é de dezembro de 2017. Depois, portanto, que o Plenário do Supremo autorizou
“órgãos administrativos autônomos” a deixar de aplicar leis que avalie inconstitucionais. A decisão foi
tomada em dezembro de 2016, na última sessão do ano, e o acórdão foi publicado em dezembro de 2017.
Na decisão, prevaleceu a tese da relatora, ministra Cármen Lúcia, para quem deixar de aplicar uma
norma por entendê-la inconstitucional é diferente de declará-la inconstitucional. Órgãos de controle
administrativo, conforme a ministra, têm o “poder implicitamente atribuído” de adotar essa prática.
Entre esses órgãos, ela citou o Conselho Nacional de Justiça, o do Ministério Público e o Tribunal de
Contas da União.
(b) No Poder Executivo

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- Os chefes do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) possuem uma prerrogativa não
escrita (anterior à Constituição de 88) de poder determinar aos seus subordinados, no seio da Administração
Pública, o descumprimento de uma lei ao argumento de que ela é inconstitucional.
ADI 221-DF, Rel. Min. Moreira Alves: Os Poderes Legislativo e Executivo, por sua Chefia – e isso
mesmo tem sido questionado com o alargamento da legitimação ativa na ação direta de
inconstitucionalidade – podem, tão só, determinar aos seus órgãos subordinados que deixem de aplicar
administrativamente as leis ou atos com força de lei que considerem inconstitucionais.
- Vale lembrar que Gilmar Mendes, em sua obra e na AO 1415/SE, já se manifestou no sentido de que os
chefes do Executivo em âmbito Federal e Estadual deveriam, por uma questão de coerência, ajuizar uma
ação direta no STF ato contínuo à determinação administrativa do descumprimento da lei.
AO 1.415-SE, Rel. Min. Gilmar Mendes: O Governador do Estado, na qualidade de Chefe do Poder
Executivo, tem plenos poderes para recusar o seu cumprimento e, ato contínuo, ajuizar a ação destinada
à instauração do controle em abstrato da constitucionalidade dessa lei, tanto perante o Tribunal de Justiça
do Estado, no caso de violação à Constituição estadual, ou diretamente perante o Supremo Tribunal
Federal, na hipótese de ofensa aos dispositivos constantes da Constituição Federal.

(D) Quanto ao número de órgãos competentes para a realização do controle


- Temos o controle difuso e o concentrado.
- O difuso, de origem norte-americana (criado em 1803 pela Suprema Corte), é realizado por qualquer juiz
(mesmo que não vitaliciado) ou Tribunal (pluralidade de órgãos). No Brasil, esta via de controle foi trazida
pela Constituição de 1891 e mantida em todas as subsequentes.
Obs.: Leading case: Marbury vs Madison (1803).
- O controle concentrado, também chamado de reservado, surgiu na Áustria, em 1920 (Hans Kelsen). É
caracterizado por ser realizado por um único órgão (ou por poucos previamente determinados, órgãos). No
Brasil existe desde que a EC 16/65, que introduziu na Constituição de 1946, a representação de
inconstitucionalidade (atual ADI).
(E) Quanto à finalidade (ou objetivo) do controle
- Neste caso, o controle pode ser concreto ou abstrato.
- No controle concreto, realizado de modo incidental, a finalidade primordial do processo é a defesa de um
direito ou interesse subjetivo da parte. No entanto, essa defesa só pode se concretizar (a partir da decisão
do pedido principal-mérito) depois que a questão de constitucionalidade (incidente) é decidida.
- Já o controle abstrato pretende promover uma defesa objetiva da Constituição, verificando a
constitucionalidade da norma em tese, sem qualquer vinculação a qualquer ocorrência fática. Mesmo que a
questão seja analisada em tese, é possível o esclarecimento de matéria ou circunstância de fato no curso do
controle abstrato (como mostra o § 1º do art. 9º, lei 9.868/99).
Obs.1: Destacamos a inexistência de uma relação obrigatória e necessária entre os termos “concentrado” e
“abstrato” e “difuso” e “concreto”.
Obs.2: No Brasil, em regra, o controle difuso se realiza em concreto e o concentrado se realiza em abstrato.
No entanto, excepcionalmente podemos identificar hipótese de controle concentrado-concreto
(representação interventiva, art. 36, III da CF, em que temos uma ocorrência fática [Estado ou DF violam
um princípio constitucional sensível do art. 34, VII] a ser julgada unicamente pelo STF), bem como de

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controle difuso-abstrato, como por exemplo quando temos um incidente de inconstitucionalidade em um
Tribunal (art. 97 da CF e art. 949 do CPC).
(3) CONTROLE DIFUSO E CONTROLE CONCENTRADO
(I) AÇÕES
- Difuso: não existem ações específicas.
- Concentrado: são 4 as ações do controle concentrado em abstrato:
* Ação direta de inconstitucionalidade - ADI
* Ação direta de inconstitucionalidade por omissão - ADO
* Arguição de descumprimento de preceito fundamental - ADPF
* Ação declaratória de constitucionalidade - ADC
- A constitucionalidade da EC que instituiu a ADC foi afirmada pelo STF na Questão de Ordem da ADC
n.º 01.
ADC-QO: 1-DF, Rel. Min. Moreira Alves: Ação declaratória de constitucionalidade. Incidente de
inconstitucionalidade da emenda constitucional nº 03/93, no tocante a instituição dessa ação. Questão
de ordem. Tramitação da ação declaratória de constitucionalidade. Incidente que se julga no sentido da
constitucionalidade da emenda constitucional nº 3, de 1993, no tocante a ação declaratória de
constitucionalidade.

- A relevante controvérsia judicial em ADC


Art. 14, Lei 9.868/1999: A petição inicial indicará:
III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação
declaratória
- Deve ser comprovado pelo legitimado ativo na petição inicial, por meio da apresentação (em anexos) de
decisões judiciais divergentes e contraditórias acerca da constitucionalidade da norma.
- A controvérsia, portanto, deve ter sido instaurada no seio do Poder Judiciário, gerando insegurança
jurídica e um estado de incerteza. Não é suficiente que a controvérsia se apresente na doutrina/academia.
- Em razão deste requisito (constante do art. 14, III, da Lei 9.868/99) a ADC não pode ser ajuizada no STF
logo após a edição da norma, uma vez que não terá transcorrido tempo suficiente para a instauração da
controvérsia judicial relevante.
Obs.: ADI Interventiva
- Vale destacar a existência de uma outra ação no controle concentrado, mas que se desenvolve em concreto,
que é a ADI Interventiva (Representação Interventiva; regulamentada pela Lei 12.562/11).
- Será ajuizada no STF exclusivamente pelo PGR (art. 36, III), quando da prática, por um Estado-membro
ou pelo DF, de um ato ofensivo à princípio constitucional sensível (art. 34, VII, CF) – conduta que viola o
pacto federativo e propicia a deflagração do processo interventivo (intervenção federal).
- Se a Corte der provimento a ação, emitirá uma ordem para o Presidente da República, determinando a
decretação de intervenção federal (art. 84, X).
(II) COMPETÊNCIA

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- Concentrado
* Pertence ao STF com exclusividade na tutela da Constituição Federal
Obs. Vale destacar que no controle concentrado realizado em âmbito estadual, na tutela da Constituição do
Estado, a competência pertencerá ao Tribunal de Justiça respectivo (art. 125, § 2º, CF).
- Difuso: a competência pertence a qualquer juiz e a qualquer tribunal, inclusive ao STF.
- Obs.: O CNJ é órgão do Poder Judiciário (art. 92, I-A, CF), mas sem função jurisdicional (art. 103-B, CF).
(III) CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO (REGRA DO “FULL BENCH”)
- Artigos: 97 e 93, XI, CF/88; 948 e 949, CPC; Súmula Vinculante nº 10.
Art. 97, CF/88: Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo
órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder
Público.

- De acordo com esta cláusula, quando estivermos em um tribunal, a declaração de inconstitucionalidade


não poderá ser determinada, pela primeira vez, por um órgão fracionário (turma ou câmara). Em tribunais,
a inconstitucionalidade só pode ser declarada pela maioria absoluta dos membros do plenário ou pela
maioria absoluta dos membros do órgão especial (se este houver).
- Essa cláusula do art. 97, CF/88, visa reforçar o princípio da presunção (relativa) de constitucionalidade,
que toda norma adquire ao ingressar no ordenamento jurídico. Por isso, não permite que uma fração do
Tribunal (uma turma ou câmara) desconstitua essa presunção.
- Respeitar essa regra do art. 97, CF/88, é uma condição de eficácia jurídica da própria declaração de
inconstitucionalidade dos atos do poder público.
- Nos tribunais que tenham mais de 25 julgadores poderá ser constituído o órgão especial (“mini-pleno”).
Este órgão receberá, por delegação, atribuições administrativas e jurisdicionais do Tribunal Pleno.
Art. 93, CF/88: Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto
da Magistratura, observados os seguintes princípios:
XI nos tribunais com número superior a vinte e cinco julgadores, poderá ser constituído órgão especial,
com o mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco membros, para o exercício das atribuições
administrativas e jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno, provendo-se metade das
vagas por antiguidade e a outra metade por eleição pelo tribunal pleno; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
- Nos termos do art. 97, CF/88, a cláusula:
* Só precisa ser observada em Tribunais (e não em juízos monocráticos);
* Por isso, a cláusula não se aplica em decisões de turmas recursais ou de juiz monocrático;
* Não precisa ser observada quando o Tribunal for declarar a constitucionalidade do ato normativo, ou a
recepção ou não recepção de um ato normativo pré-constitucional;
* Também não será observada quando o Tribunal utilizar a técnica de interpretação conforme à constituição
(pois neste caso estaremos diante de uma declaração de constitucionalidade).
- Súmula vinculante nº 10

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Súmula vinculante nº 10, STF: Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão
fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do
Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.

(IV) LEGITIMIDADE
- A legitimidade no controle difuso de constitucionalidade pertence a qualquer pessoa no exercício do
seu direito de ação. No controle difuso não existem ações específicas para a realização do controle, em
tese, qualquer ação tolera na causa de pedir a discussão sobre a inconstitucionalidade de uma norma.
- Em relação aos legitimados para propor as ações do controle concentrado de constitucionalidade, a
Constituição Federal “tem um rol enunciador da legitimação que abrange nove incisos, nos quais estão
inscritos como legitimados as seguintes autoridades, entidades e Mesas”1:
Art. 103, CF/88: Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
- Os legitimados previstos nos incisos I a VII do art. 103, CF/88 possuem capacidade postulatória, podem
propor as ações do controle concentrado de constitucionalidade no STF independentemente de estarem ou
não representados por advogado:
ADI (QO) 127-AL, relatada pelo Min. Celso de Mello: O governador do Estado e as demais
autoridades e entidades referidas no art. 103 , incisos I a VII , da Constituição Federal , além de
ativamente legitimados à instauração do controle concentrado de constitucionalidade das leis e atos
normativos, federais e estaduais, mediante ajuizamento da ação direta perante o Supremo Tribunal
Federal, possuem capacidade processual plena e dispõem, ex vi da própria norma constitucional, de
capacidade postulatória. Podem, em consequência,enquanto ostentarem aquela condição, praticar, no
processo de ação direta de inconstitucionalidade, quaisquer atos ordinariamente privativos de advogado.
- O Supremo Tribunal Federal, também, diferenciou os legitimados em dois grupos: 1) Universais; e 2)
Especiais.
- “Os universais, também intitulados neutros, possuem dentre as suas atribuições institucionais a de
defender a ordem constitucional objetiva, de forma que o interesse deles na impugnação de agir pode ser
presumido.”2 São legitimados universais: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da
Câmara dos Deputados; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional.

1
MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
2
MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019.

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- No que tange aos legitimados especiais, estes devem demonstrar a pertinência temática, o interesse de
agir:
ADI 1.157-MC, Rel. Min. Celso de Mello: "O requisito da pertinência temática– que se traduz na
relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades
institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle
abstrato – foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ad causam
para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade."
ADI 1.507-MC-AgR, rel. Min. Carlos Velloso: A legitimidade ativa da confederação sindical,
entidade de classe de âmbito nacional, Mesas das Assembleias Legislativas e Governadores, para a ação
direta de inconstitucionalidade, vincula-se ao objeto da ação, pelo que deve haver pertinência da norma
impugnada com os objetivos do autor da ação.

- Destaca-se que o Governador de um Estado ou DF pode impugnar em ADI lei editada em outra entidade
federativa.
ADI 902-MC, relatada pelo Min. Marco Aurélio: Tratando-se de impugnação de ato normativo de
Estado diverso daquele governado pelo requerente, impõe-se a demonstração do requisito "pertinência".

- O partido estará representado no Congresso Nacional quando possuir ao menos um membro ou na Câmara
dos Deputados ou no Senado Federal. Importante destacar que, a perda superveniente da representação
parlamentar no Congresso Nacional não gera a prejudicialidade da ação.
ADI-AgR-2.618 PR, Rel. Min. Carlos Velloso: Agravo Regimental em Ação Direta de
Inconstitucionalidade. 2. Partido político. 3. Legitimidade ativa. Aferição no momento da sua
propositura. 4. Perda superveniente de representação parlamentar. Não desqualificação para permanecer
no pólo ativo da relação processual. 5. Objetividade e indisponibilidade da ação. 6. Agravo provido

- Outro ponto importante, referente aos partidos políticos, é que a Suprema Corte entendeu “‘que o partido
político, para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o STF, deve estar representado por seu
Diretório Nacional’, havendo ilegitimidade ativa ad causam de Diretório Regional ou Executiva
Regional.”3
ADI (QO) 1.528, relatada pela Min. Ellen Gracie: Questão de Ordem. Ilegitimidade ativa ad causam
de Diretório Regional ou Executiva Regional. Firmou a jurisprudência desta Corte o entendimento de
que o Partido Político, para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal
Federal, deve estar representado por seu Diretório Nacional, ainda que o ato impugnado tenha sua
amplitude normativa limitada ao Estado ou Município do qual se originou.
Obs1. Se o chefe do Executivo houver sancionado o projeto de lei (não existe sanção ou veto presidencial
para a PEC) ele pode posteriormente ingressar com uma ADI contra essa mesma lei que ele ajudou a criar.
Obs2: A entidade de classe é de âmbito nacional quando está presente em pelo menos 1/3 da Federação, ou
seja, pelo menos 9 (nove) Estados (ver a Lei n° 9.096/95 – Lei dos Partidos Políticos).
ADI 79-DF, Rel. Min. Celso de Mello: no que concerne ao requisito da especialidade, o caráter
nacional de entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus
estatutos ou atos constitutivos. Essa característica de índole espacial pressupõe, além da atuação trans
regional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da
Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da lei Orgânica dos Partidos,
que supõe, ordinariamente, atividades ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional.

3
MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019.

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- Exceção: a ABERSAL, que não está presente em 9 Estados, teve sua ação conhecida:
ADI 2866 RN, Rel. Min. Gilmar Mendes: Legitimidade ativa.3. Inaplicabilidade, no caso, do critério
adotado para a definição do caráter nacional dos partidos políticos (Lei nº 9.096, de 19.9.1995: art. 7º),
haja vista a relevância nacional da atividade dos associados da ABERSAL, não obstante a produção de
sal ocorrer em poucas unidades da federação.9.0964. Plausibilidade da argüição de
inconstitucionalidade.
Obs3: O STF atualmente vem admitindo a ADI proposta por Associação de 2° Grau (Associação formada
por outras Associações, ou seja, por pessoa jurídicas):
ADI 3153-AgR, Min. Rel. Pertence: Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: "entidade
de classe de âmbito nacional" : compreensão da "associação de associações" de classe: revisão da
jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo
institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva
categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais
restrito. 2. É entidade de classe de âmbito nacional - como tal legitimada à propositura da ação direta de
inconstitucionalidade (CF, art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais
correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo
institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe. 3. Nesse sentido, altera o Supremo
Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das "associações de associações de classe",
de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade.
(V) OBJETO
(A) Controle difuso de constitucionalidade
- O controle difuso de constitucionalidade poderá ter como objeto “qualquer ato emanado dos Poderes
Públicos, não importando a esfera federativa que o produziu, isto é, se o ato normativo é federal,
estadual, distrital ou municipal, tampouco se sua natureza é de ato normativo ou não, primário ou
secundário. Igualmente não é relevante ser o ato anterior ou posterior à norma constitucional
parâmetro, isto é, pré ou pós-constitucional. Também não é obstáculo a realização do controle difuso
ter sido o ato revogado ou estar com seus efeitos exauridos. Essa amplitude deve-se à finalidade a ser
atingida por esta via de controle: a tutela de direitos subjetivos.”4
(B) Controle concentrado de constitucionalidade
(B.1) ADO: “o objeto da ação direta de inconstitucionalidade por omissão são as normas constitucionais
de eficácia limitada não regulamentadas.”5
(B.2) ADC (art. 102, I, a CF/88): Leis e outros atos normativos federais, desde que pós-constitucionais.
Art. 102, I, ‘a’, CF/88: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL”.

4
MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
5
MASSON, Nathalia. Manual de Direito Constitucional. 7ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019.

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(B.3) ADI (art. 102, I, a CF/88): Leis ou atos normativos federais e estaduais, desde que pós-
constitucionais.
Art. 102, I, ‘a’, CF/88: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo FEDERAL ou ESTADUAL e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal”.
Obs1: Leis do DF editadas na competência estadual podem ser objeto de ADI no Supremo Tribunal Federal.
Art. 32, §1º, CF/88: “Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos
Estados e Municípios”.
Súmula 642, STF: “Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada
da sua competência legislativa municipal”.
* Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, poderá ser objeto de ADI:
- Leis de efeitos concretos (Lei só em sentido formal e não material, como por exemplo uma lei
orçamentária):
ADI 4.048 DF, Rel. Min. Ellen Gracie: CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE
DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal
Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato,
independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de
submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.
- Leis ou atos normativos editados após a Constituição Federal:
ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello: A ação direta de inconstitucionalidade não se revela instrumento
juridicamente idôneo ao exame da legitimidade constitucional de atos normativos do Poder Público que
tenham sido editados em momento anterior ao da vigência da Constituição sob cuja égide foi instaurado
o controle normativo abstrato. A fiscalização concentrada de constitucionalidade supõe a necessária
existência de uma relação de contemporaneidade entre o ato estatal impugnado e a Carta Política sob
cujo domínio normativo veio ele a ser editado. O entendimento de que leis pré-constitucionais não se
predispõem, vigente uma nova Constituição, à tutela jurisdicional de constitucionalidade in abstrato –
orientação jurisprudencial já consagrada no regime anterior (RTJ 95/980 – 95/993 – 99/544) – foi
reafirmado por esta Corte, em recentes pronunciamentos, na perspectiva da Carta Federal de 1988. A
incompatibilidade vertical superveniente de atos do Poder Público, em face de um novo ordenamento
constitucional, traduz hipótese de pura e simples revogação dessas espécies jurídicas, posto que lhe são
hierarquicamente inferiores. O exame da revogação de leis ou atos normativos do Poder Público
constitui matéria absolutamente estranha à função jurídico-processual da ação direta de
inconstitucionalidade.
- Emendas constitucionais:
ADI 1.946-MC, Rel. Min. Sydney Sanches: O STF já assentou o entendimento de que é admissível a
ação direta de inconstitucionalidade de emenda constitucional, quando se alega, na inicial, que esta
contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária (art. 60, § 4º,
da CF). Precedente: ADI 939 (RTJ 151/755).
- Medidas provisórias:
ADI 2.527 DF, Relator: Min. Ellen Gracie: 2. Esta Suprema Corte somente admite o exame
jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos

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excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. No presente caso, a sobrecarga
causada pelos inúmeros recursos repetitivos em tramitação no TST e a imperiosa necessidade de uma
célere e qualificada prestação jurisdicional aguardada por milhares de trabalhadores parecem afastar a
plausibilidade da alegação de ofensa ao art. 62 da Constituição.
Obs1: Segundo o STF, é cabível controle jurisdicional dos pressupostos legitimadores para a edição de
medida provisória, quais sejam, relevância e urgência. Todavia, este controle só é possível de modo
absolutamente excepcional, quando estivermos diante de um notório abuso do poder de legislar ou uma
flagrante inocorrência dos pressupostos.
- Decretos autônomos:
ADI: 3664 RJ , Relator: Min. Cezar Peluso: EMENTAS: 1. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação
direta. Objeto. Admissibilidade. Impugnação de decreto autônomo, que institui benefícios fiscais.
Caráter não meramente regulamentar. Introdução de novidade normativa. Preliminar repelida.
Precedentes. Decreto que, não se limitando a regulamentar lei, institua benefício fiscal ou introduza
outra novidade normativa, reputa-se autônomo e, como tal, é suscetível de controle concentrado de
constitucionalidade.
- Tratados e convenções internacionais:
ADI 1.480-MC, Rel. Min. Celso de Mello: Controle de constitucionalidade de tratados internacionais
no sistema jurídico brasileiro. O Poder Judiciário – fundado na supremacia da CR – dispõe de
competência, para, quer em sede de fiscalização abstrata, quer no âmbito do controle difuso, efetuar o
exame de constitucionalidade dos tratados ou convenções internacionais já incorporados ao sistema de
direito positivo interno.
- Regimentos internos:
ADI 3.619 SP, Rel. Min. Eros Grau: 4. Não há razão para a submissão do requerimento de constituição
de CPI a qualquer órgão da Assembleia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à criação das
comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da CB/88. 5. Pedido
julgado procedente para declarar inconstitucionais o trecho "só será submetido à discussão e votação
decorridas 24 horas de sua apresentação, e", constante do § 1º do artigo 34, e o inciso I do artigo 170,
ambos da Consolidação do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo .

- Resoluções e pareceres aprovados pelo chefe do Executivo:


ADI 3.731 PI, Rel. Min. Cezar Peluso: EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Impugnação de resolução do Poder Executivo estadual. Disciplina do
horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, consumo e assuntos análogos. Ato normativo
autônomo. Conteúdo de lei ordinária em sentido material. Admissibilidade do pedido de controle
abstrato. Precedentes. Pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, o ato normativo
subalterno cujo conteúdo seja de lei ordinária em sentido material e, como tal, goze de autonomia
nomológica.
- Resoluções do TSE:
ADI 3345 DF, rel. Min. Celso de Mello: O Tribunal, por maioria, julgou improcedentes os pedidos
formulados em duas ações diretas de inconstitucionalidade propostas pelo Partido Progressista - PP
(ADI 3345/DF) e pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT (ADI 3365/DF) em face da Resolução
21.702/2004, editada pelo Tribunal Superior Eleitoral - TSE, que estabeleceu instruções sobre o número
de Vereadores a eleger segundo a população de cada Município. Inicialmente, reconheceu-se inexistir,
em relação aos Ministros Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso e Ellen Gracie, que subscreveram, no

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TSE, o ato impugnado, qualquer hipótese de impedimento ou suspeição para julgamento das ações
diretas em questão, haja vista o entendimento predominante do Supremo no sentido de não se aplicarem,
em regra, ao processo de controle normativo abstrato, os institutos do impedimento e da suspeição. Em
seguida, rejeitando a preliminar de não-conhecimento da ação, suscitada pelo Procurador-Geral da
República, reputou-se dotada de suficiente densidade normativa a Resolução em causa, revelando-se,
assim, suscetível de fiscalização abstrata de constitucionalidade.
- Resoluções do CNJ:
ADC 12 DF, Rel. Min. Carlos Britto: 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar interpretação
conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo "direção" nos incisos II, III, IV,
V do artigo 2º do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do
Conselho Nacional de Justiça.
- Leis orçamentárias:
ADI 4.048 DF, Rel. Min. Ellen Gracie: II. CONTROLE ABSTRATO DE
CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE
JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia
constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato
de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de
constitucionalidade.

Obs2: Se a ADI é proposta contra Lei que já foi revogada, a ação sequer será conhecida por ausência de
objeto. Por outro lado, se a ADI é proposta contra lei que está em vigor, mas no curso da ação é revogada,
haverá perda do objeto. Vale lembrar que eventuais prejudicados pela Lei revogada podem ingressar com
ação no controle difuso.
Obs3: Temos uma exceção, na qual a corte identifica revogações sucessivas de uma norma, com a edição
de normas subsequentes de idêntico teor. Caracterizada a fraude processual, a Corte vai julgar a ação
(haverá aditamento da inicial)
Obs4: - Segundo o STF, também não será determinada a perda do objeto da ADI se restar demonstrado que
o conteúdo da norma impugnada foi repetido, em sua essência, pelo diploma normativo revogador. Nesta
hipótese, a revogação não foi fraudulenta (não visou burlar a jurisdição da Corte), mas como não ocasionou
mudança significativa no conteúdo do diploma anterior, não há qualquer obstáculo para o conhecimento da
ação.
Obs5: O STF determinou que não haveria perda do objeto se proposta uma ação direta contra medida
provisória e, antes de a ação ser julgada, a MP for convertida em lei sem alteração do texto impugnado.
* Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, NÃO poderá ser objeto de ADI:
- Leis e atos normativos municipais:
ADI 209, Rel. Min. Sydney Sanches: Em se tratando de lei municipal, o controle de constitucionalidade
se faz, pelo sistema difuso – e não concentrado – ou seja, apenas no julgamento de casos concretos, com
eficácia inter partes e não erga omnes, quando confrontado o ato normativo local com a CF. O controle
de constitucionalidade concentrado, nesse caso, somente será possível, em face da Constituição dos
Estados, se ocorrente a hipótese prevista no § 2º do art. 125 da CF
- Leis ou atos normativos do DF, produzidos a partir da competência legislativa municipal:

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Súmula 642: Não cabe ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua
competência legislativa municipal.
- Leis ou atos normativos anteriores a Constituição Federal:
ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard: Constituição. Lei anterior que a contrarie. Revogação.
Inconstitucionalidade superveniente. Impossibilidade. A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei
inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando fiel à Constituição;
inconstitucional na medida em que a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da
inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de
sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição superveniente; nem
o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais
leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as.
- Normas constitucionais originárias
ADI 4.097-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso: Ação direta de inconstitucionalidade. Inadmissibilidade. Art.
14, § 4º, da CF. Norma constitucional originária. Objeto nomológico insuscetível de controle de
constitucionalidade. Princípio da unidade hierárquico-normativa e caráter rígido da Constituição
brasileira. Doutrina. Precedentes. Carência da ação. Inépcia reconhecida. Indeferimento da petição
inicial. Agravo improvido. Não se admite controle concentrado ou difuso de constitucionalidade de
normas produzidas pelo poder constituinte originário.
- Leis declaradas inconstitucionais pelo STF em decisão definitiva, cuja execução tenha sido suspensa por
Resolução editada pelo Senado Federal:
ADI 15 DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence: 1. Não conhecimento, quanto ao art. 8º, dada a invalidade
do dispositivo, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal, em processo de controle difuso (RE
146.733), e cujos efeitos foram suspensos pelo Senado Federal, por meio da Resolução 11/1995.
- Súmulas e súmulas vinculantes:
ADI 594, Rel. Min. Carlos Velloso: A súmula, porque não apresenta as características de ato normativo,
não está sujeita a jurisdição constitucional concentrada.
- Respostas a consultas no TSE:
MS: 26604 DF , Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA: 3. Resposta do TSE a consulta eleitoral não tem
natureza jurisdicional nem efeito vinculante. Mandado de segurança impetrado contra ato concreto
praticado pelo Presidente da Câmara dos Deputados, sem relação de dependência necessária com a
resposta à Consulta n. 1.398 do TSE.

- Atos normativos secundários:


ADI 1.347-MC, Rel. Min. Celso de Mello: A Constituição da República, em tema de ação direta,
qualifica-se como o único instrumento normativo revestido de parametricidade, para efeito de
fiscalização abstrata de constitucionalidade perante o STF. (...). O controle normativo abstrato, para
efeito de sua valida instauração, supõe a ocorrência de situação de litigiosidade constitucional que
reclama a existência de uma necessária relação de confronto imediato entre o ato estatal de menor
positividade jurídica e o texto da CF. Revelar-se-á processualmente inviável a utilização da ação direta,
quando a situação de inconstitucionalidade – que sempre deve transparecer imediatamente do conteúdo
material do ato normativo impugnado – depender, para efeito de seu reconhecimento, do prévio exame
comparativo entre a regra estatal questionada e qualquer outra espécie jurídica de natureza
infraconstitucional, como os atos internacionais – inclusive aqueles celebrados no âmbito da
Organização Internacional do Trabalho – OIT”.

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- Conflito entre ementa de lei e seu teor:
ADI 1096 RS, Rel. Min. Menezes Direito: DIVERGÊNCIA ENTRE O CONTEÚDO DA LEI E O
ENUNCIADO CONSTANTE DE SUA EMENTA: A lei que veicula matéria estranha ao enunciado
constante de sua ementa não ofende qualquer postulado inscrito na Constituição e nem vulnera qualquer
princípio inerente ao processo legislativo.
- Leis e outros atos normativos revogados:
ADI 2.980, Rel. p/ o ac. Min. Cezar Peluso: Lei ou norma de caráter ou efeito concreto já exaurido
não pode ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade, em ação direta de inconstitucionalidade.
ADI 3.306 DF, Rel. Min. Gilmar Mendes: Configurada a fraude processual com a revogação dos atos
normativos impugnados na ação direta, o curso procedimental e o julgamento final da ação não ficam
prejudicados.

(B.4) ADPF (art. 1º, caput e parágrafo único, Lei 9882/1999): a ADPF terá por objeto evitar ou reparar
lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Caberá também arguição de
descumprimento de preceito fundamental quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. ADIN
2.231-8, de 2000)
- A ADPF tem por característica ser regida pelo Princípio da Subsidiariedade, inscrito no art. 4°, § 1° da
Lei n° 9.882/99. Por isso, se couber ADI ou ADC, a ADPF não poderá ser utilizada. É uma ação de natureza
subsidiária.
Art. 4º, § 1º, Lei 9882/99: “Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental
quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
- Situações em que ADI e ADC não serão cabíveis, mas que a ADPF poderá ser utilizada:

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* Lei Municipal;
* Normas pré-constitucionais;
- Não pode ser objeto de nenhuma ação do controle concentrado (nem ADI, nem ADC, nem ADPF):
* Súmulas;
* Súmulas Vinculantes;
* Projeto de Lei ou proposta de Emenda.
- Ainda hoje discute-se na doutrina se é cabível ADPF de veto. Só há um posicionamento do STF sobre a
questão, na ADPF n° 1, em que a Corte entendeu ser impossível a utilização da ADPF para discussão do
veto.
ADPF 1 RJ, Rel. Min. Néri da Silveira: Não é, assim, enquadrável, em princípio, o veto,
devidamente fundamentado, pendente de deliberação política do Poder Legislativo - que pode,
sempre, mantê-lo ou recusá-lo, - no conceito de "ato do Poder Público", para os fins do art. 1º,
da Lei nº 9882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada do Judiciário, - eis que o
projeto de lei, na parte vetada, não é lei, nem ato normativo, - poder que a ordem jurídica, na
espécie, não confere ao Supremo Tribunal Federal, em via de controle concentrado. 10.
Arguição de descumprimento de preceito fundamental não conhecida, porque não admissível,
no caso concreto, em face da natureza do ato do Poder Público impugnado.
Obs: O STF reconhece a fungibilidade entre a ADI e ADPF:
ADI 4.180-MC-REF, Rel. Min. Cezar Peluso: Aplicação do princípio da fungibilidade. (...)
É lícito conhecer de ação direta de inconstitucionalidade como arguição de descumprimento de
preceito fundamental, quando coexistentes todos os requisitos de admissibilidade desta, em
caso de inadmissibilidade daquela.
ADPF 72 QO/PA, Rel. Min. Ellen Gracie: 1. O ato normativo impugnado é passível de
controle concentrado de constitucionalidade pela via da ação direta. Precedente: ADI 349, rel.
Min. Marco Aurélio. Incidência, no caso, do disposto no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99; 2.
Questão de ordem resolvida com o aproveitamento do feito como ação direta de
inconstitucionalidade, ante a perfeita satisfação dos requisitos exigidos à sua propositura
(legitimidade ativa, objeto, fundamentação e pedido), bem como a relevância da situação
trazida aos autos, relativa a conflito entre dois Estados da Federação.
(VI) EFEITOS DAS DECISÕES DEFINITIVAS
A) No controle difuso
A.1) Quanto a retroatividade:
- A declaração de inconstitucionalidade no controle difuso produz efeito ex tunc (ou retroativo), sendo o
ato normativo considerado inconstitucional (nulo) ou constitucional desde o dia em que surgiu no
ordenamento. No entanto, é possível que esse efeito seja excepcionado, desde que a decisão tenha sido
tomada pelo STF, no sentido da inconstitucionalidade da norma. Assim, poderá a Corte manipular os efeitos
temporais (modulação de efeitos) da decisão de modo que a declaração de inconstitucionalidade não
retroaja, mas sim valha do trânsito em julgado da decisão em diante (efeito ex nunc) ou a partir de outro
momento que a Corte venha a fixar (pro futuro).

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- Não existe autorização legal ou constitucional expressa para a modulação dos efeitos temporais na via
difusa. O STF o faz por analogia ao previsto no art. 27 da Lei 9.868/99 (artigo que permite expressamente
a modulação temporal nas Declarações de Inconstitucionalidade proferidas no controle concentrado).
A.2) Quanto as partes:
- A decisão prolatada na via difusa por qualquer órgão julgador (com exceção do STF) apenas produzirá
efeitos para as parte que compõe aquela relação jurídica inicial (inter partes).
- No entanto, quando a decisão na via difusa for prolatada pelo STF no sentido da inconstitucionalidade, é
importante destacarmos os seguintes pontos:
* Era entendimento tradicional do STF o de que a declaração de inconstitucionalidade no controle difuso
produzia efeito inter partes, por força da regra prevista no art. 52, X, CF/88, que autoriza o Senado Federal,
por meio da edição de uma resolução, a suspender a execução da lei declarada definitivamente
inconstitucional pelo STF. Era, portanto, papel do órgão senatorial ampliar os efeitos da decisão da Corte
Suprema, de modo a alcançar terceiros.
* No entanto, o STF decidiu em 2017 (ADI 3406/RJ e ADI 3470/RJ) que, mesmo se a Corte declarar,
incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei, essa decisão também terá efeito vinculante e erga
omnes. A fim de evitar anomias e fragmentação da unidade, deve-se atribuir à decisão proferida em sede
de controle incidental (difuso) a mesma eficácia da decisão tomada em sede de controle abstrato.
O Min. Celso de Mello afirmou que o STF fez uma verdadeira mutação constitucional com o objetivo de
expandir os poderes do Tribunal com relação à jurisdição constitucional. Assim, a nova intepretação do art.
52, X, da CF/88 é a de que o papel do Senado no controle de constitucionalidade é simplesmente o de,
mediante publicação, divulgar a decisão do STF. A eficácia vinculante, contudo, já resulta da própria
decisão da Corte.
B) No controle concentrado
- Art. 102, § 2º, CF: ADI, ADC e ADPF
- Art. 103, § 2º, CF: ADO
B.1) Efeitos da decisão definitiva na ADI, ADC e ADPF:
* Serão três os efeitos:
1º: erga omnes (contra todos) – atingiu todos os destinatários da norma
2º: ex tunc (retroativo) – a regra é a decisão retroagir, mas sabemos que quando o STF declarar a
inconstitucionalidade, a Corte poderá modular os efeitos temporais da sua decisão, impedindo que ela
retroaja. Para tanto, devem estar presentes razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social.
Lembrando que essa modulação temporal só é possível se pelo menos 8 Ministros (2/3) forem favoráveis à
manipulação dos efeitos. Ler o art. 27 da Lei 9.868/99.
Art. 27, Lei nº 9.868/99: Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista
razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por
maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só
tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

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3º: vinculante – este efeito torna a decisão do STF obrigatória, atingindo todos os demais órgãos do Poder
Judiciário e toda a Administração Pública (direta e indireta), de todas as esferas da Federação (Federal,
Estadual e Municipal).
Obs. 1. A decisão tomada pelo STF no controle concentrado não vincula a própria Corte, que poderá em
uma nova ação alterar o seu posicionamento. Exemplo: Em uma ADI o STF declara a constitucionalidade
da Lei X (improcedência do pedido). Um ano depois, uma nova ADI é ajuizada na Corte, com novos
argumentos, e o STF muda de ideia e declara a Lei inconstitucional (procedência da ação).
Obs. 2. Também é importante destacar que os Poderes Legislativo e Executivo também ficam vinculados,
SALVO quando estão na função de legislar. Trata-se de autêntica e válida reação legislativa à decisão do
STF com o intuito de obter a reversão jurisprudencial. Exemplo: o Presidente pode editar uma Medida
Provisória com o exato teor de uma Lei que no passado foi declarada inconstitucional pelo STF.
B.2) Efeitos da decisão definitiva na ADO
* Segundo a doutrina majoritária, a ADO quase não possui efeitos práticos, já que o STF vai declarar a
inconstitucionalidade e comunicar o Poder competente para que adote as medidas necessárias. Em se
tratando de omissão de órgão administrativo, o STF poderá impor um prazo para sanar a omissão (30 dias).
- Por outro lado, em se tratando de omissão de um dos Poderes, o STF não poderia impor um prazo para
que a legislação fosse feita, no intuito de preservar o princípio da Separação de Poderes. No entanto, em 30
de novembro de 2016, na ADO 25, noticiada no Informativo 849, o STF julgou procedente a ação e declarou
que havia mora, por parte do Congresso Nacional, em editar uma determinada Lei Complementar. Diante
disso, o STF determinou o prazo de 12 meses para a Lei ser editada. Se não for feita, o Tribunal de Contas
da União é que irá fixar as regras. A decisão de fixar o prazo não foi unânime.
Notícias STF
Quarta-feira, 30 de novembro de 2016
STF conclui julgamento sobre repasses a estados por desoneração de exportações
O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), em sessão nesta quarta-feira (30), julgou procedente a
Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) 25 e fixou prazo de 12 meses para que o
Congresso Nacional edite lei complementar regulamentando os repasses de recursos da União para os
estados e o Distrito Federal em decorrência da desoneração das exportações do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS). De acordo com a decisão, se ainda não houver lei regulando a
matéria quando esgotado o prazo, caberá ao Tribunal de Contas da União (TCU) fixar regras de repasse
e calcular as cotas de cada um dos interessados.
- A existência de Projetos de Lei tramitando no Congresso Nacional não impede que o STF conheça a ADO,
já que um PL não é capaz de sanar a omissão.
- Segundo o STF não existe fungibilidade entre ADO e MI, pois as ações são muito diferentes (MI: art. 5º,
LXXI, CF e Lei 13.300, de junho de 2016; ADO: art. 103, § 2º, CF e arts. 12-A a 12-H da Lei 9.868/99).

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(4) ATUAÇÃO DO AGU E PGR
A) AGU (art. 131; art. 103, § 3°, ambos da CF)
- A Advocacia-Geral da União é a instituição que representa, judicial e extrajudicialmente, a União;
compete-lhe, ainda, a atividade de consultoria e assessoramento jurídico do poder executivo.
- O AGU, chefe da instituição, será nomeado pelo Presidente da República livremente (não há participação
prévia do SF), dentre cidadãos com mais de 35 anos e notável saber jurídico e reputação ilibada. O AGU
não precisa ser integrante da carreira (mas pode ser), tampouco terá mandato determinado.
- Sobre a atuação do AGU no controle concentrado:
* Não é legitimado ativo;
* De acordo com § 3º, art. 103, CF, ele atua nas ações de inconstitucionalidade, não tendo participação nas
ações declaratórias de constitucionalidade;
* De acordo com a CF, sua função é a de curador da presunção de constitucionalidade da norma (é o
defensor da constitucionalidade do diploma que está sendo impugnado);
* Parcela da doutrina questiona a não participação do AGU nas ADCs, uma vez que nestas ações a norma
pode ser declarada inconstitucional (improcedência do pedido), de acordo com art. 24, Lei 9868/99;
* A Constituição estabelece ao AGU uma atuação que é vinculada, já que ele sempre teria que opinar pela
constitucionalidade da norma, ainda que a inconstitucionalidade fosse óbvia ou o próprio AGU a
entendesse inconstitucional.
* O STF já mitigou a obrigatoriedade de o AGU ter que defender a constitucionalidade da norma em duas
ocasiões: (i) quando o próprio STF já houver declarada a inconstitucionalidade da norma em processo
anterior; (ii) quando a norma ofender os interesses da União.
ADI 1.616 - PE, Rel. Min. Maurício Corrêa: O munus a que se refere o imperativo constitucional (CF,
artigo 103, § 3º) deve ser entendido com temperamentos. O Advogado- Geral da União não está obrigado
a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade.
Ação julgada procedente para declarar inconstitucional a Resolução Administrativa do Tribunal
Regional do Trabalho da 6ª Região, tomada na Sessão Administrativa de 30 de abril de 1997.
ADI 3.916 - DF, rel. Min. Eros Grau – INFO 562: Entendeu-se ser necessário fazer uma interpretação
sistemática, no sentido de que o § 3º do art. 103 da CF concede à AGU o direito de manifestação, haja
vista que exigir dela defesa em favor do ato impugnado em casos como o presente, em que o interesse
da União coincide com o interesse do autor, implicaria retirar-lhe sua função primordial que é a defender
os interesses da União (CF, art. 131). Além disso, a despeito de reconhecer que nos outros casos a AGU
devesse exercer esse papel de contraditora no processo objetivo, constatou-se um problema de ordem
prática, qual seja, a falta de competência da Corte para impor-lhe qualquer sanção quando assim não
procedesse, em razão da inexistência de previsão constitucional para tanto. Vencidos, no ponto, os
Ministros Marco Aurélio, suscitante, e Joaquim Barbosa que o acompanhava.
Obs.: De acordo com o art. 12-E, § 2º, Lei 9868/99, o relator da ADO poderá solicitar a manifestação do
AGU. Segundo a doutrina, referida participação faz sentido em se tratando de ADO ajuizada em virtude de
omissão parcial, pois neste caso há norma a ser defendida.
B) PGR
- O PGR é o chefe do MPU e cada MPE tem seu respectivo PGJ.

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- Assim como o AGU, o PGR também é nomeado pelo Presidente da República e também deve ter mais de
35 anos.
- No entanto, o PGR deve ser integrante da carreira, seu nome deve ter sido aprovado pela maioria absoluta
dos integrantes do Senado Federal e seu mandato é fixo (2 anos, admitida a recondução).
- Sobre a atuação do PGR no controle concentrado:
* É legitimado ativo universal e dotado de capacidade postulatória para o ajuizamento das 4 ações do
controle concentrado.
* O PGR será ouvido em todas as ações do controle concentrado (art. 103, § 1º, CF).
* A atuação do PGR se dá na condição de defensor da constituição, sendo livre e desvinculada. Isso significa
que o PGR pode opinar tanto pela constitucionalidade, quanto pela inconstitucionalidade da norma.
* É possível diferenciar a participação do PGR nas ADIs e ADCs da participação das ADOs e ADPFs:
(i) nas ADIs e ADCs, o PGR será acionado a se manifestar, após o prazo das informações, mesmo quando
for o autor da ação. É possível, inclusive, que ele defenda a improcedência da ação que ele ajuizou (sem
que isso signifique desistência da ação, até porque os arts. 5º e 16, Lei 9868, não admite desistência, uma
vez que o processo no controle concentrado tem cunho objetivo).
(ii) já nas ADOs e ADPFs, o PGR só irá se manifestar uma vez: ou como autor, ou após o prazo das
informações. É o que indicam os arts. 12-E, § 3º, Lei 9868 e 7º, parágrafo único da Lei 9882.
(5) PARTICIPAÇÃO DO “AMICUS CURIAE”
- Amigo da Corte
- Plural: Amici curiae
- O amicus era considerado como um auxiliar da Justiça. No entanto, o CPC decidiu tomar partido em uma
antiga divergência doutrinária e inseriu a figura como uma modalidade de intervenção de terceiros. Alguns
processualistas, no entanto, não acreditam em mudança de entendimento do STF no que se refere a
qualidade processual que ele adquire ao ingressar no feito, optando por seguir tratando o amicus como um
terceiro interveniente atípico. Até porque, o caput do art. 7º e o caput do art. 18 da Lei 9868/1999
determinam a vedação à intervenção de terceiros no controle concentrado.
- O amicus é um órgão ou entidade que trará informações relevantes que irão auxiliar o STF no julgamento
(sua participação, assim como a do AGU, oportuniza uma pluralização do debate, o que torna a decisão do
STF mais legítima e democrática).
- Nos termos do art. 7º, § 2º, da lei 9868/99, é o relator que decide se o amicus ingressará ou não no feito,
considerando três requisitos: (i) a relevância da matéria; (ii) a representatividade dos postulantes; (iii) a
pertinência temática (somente este último requisito é construção jurisprudencial da Corte; os outros dois
estão expressamente previstos na Lei 9868).
- Quando a decisão do relator é positiva, no sentido da aceitação do ingresso do amicus no feito, não teremos
possibilidade de discussão por recurso. No entanto, se for negativa, não autorizando o ingresso do amicus,
caberá agravo para o Pleno em um autêntico pedido de reconsideração (em que pese verificarmos certa
divergência no STF sobre o cabimento deste agravo, as últimas manifestações do STF têm sido pela
possibilidade; ADI 5022 de dezembro de 2014).
- De acordo com o STF, o amicus não pode apresentar embargos de declaração da decisão definitiva.

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- Em razão do veto presidencial ao § 1º do art. 7º da Lei 9868, o STF passou a considerar que o amicus
somente pode demandar seu ingresso na ação durante a instrução processual, tendo como limite máximo
para a apresentação do pedido a liberação do processo pelo relator para a pauta de julgamento (a partir
desse momento não há porque permitirmos que novas informações sejam trazidas, até porque entende-se
que o relator já possui os dados necessários e pertinentes sobre o caso, até porque ele já votou). A decisão
foi tomada por 6 a 5.
- O amicus pode apresentar memoriais por escrito e também fazer sustentação oral.
- O amicus também pode participar das demais ações do controle concentrado (ADO, ADC e ADPF), por
analogia ao disposto no § 2º, art. 7º da lei 9868.
- O amicus também participa:
* Do controle difuso (art. 950, § 3º, CPC – incidente de arguição de inconstitucionalidade em Tribunal);
* Do processo de edição, revisão ou cancelamento de enunciado de Súmula Vinculante (art. 103-A, CF c/c
o art. 3º, § 2º, Lei 11.417/06);
* Do procedimento de repercussão geral (art. 102, § 3º, CF c/c art. 1.035, CPC).
(6) MEDIDA CAUTELAR
- É cabível em todas as 4 ações do controle concentrado, tendo por fundamento constitucional o art. 102, I,
‘p’, CF. Os pressupostos para concessão são os mesmos: a probabilidade do direito (FBI) e o perigo de
dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 300, CPC).
- Fundamentação legal:
* ADI: artigos 10 e 11, Lei 9868
* ADC: artigo 21, Lei 9868
* ADO: art. 12-F, Lei 9868
* ADPF: art. 5º, Lei 9882
- Medida Cautelar em ADI
- Se o STF não conceder a cautelar em ADI, nada mudará no ordenamento jurídico, afinal a norma
continuará fruindo a presunção relativa de constitucionalidade que ela já possuía. Em síntese: ao não
conceder a cautelar, o STF não está reforçando a presunção de constitucionalidade da norma.
- Por outro lado, se a Corte concede a cautelar em ADI, teremos:
* A possibilidade do STF determinar a suspensão dos processos que tramitam no controle difuso e discutem
a norma objeto da ADI (o intuito é evitar decisões no controle difuso contraditórias com o futuro
posicionamento do STF).
* A suspensão da validade da norma.
* Efeito repristinatório: como a norma objeto da ADI foi suspensa por medida cautelar, a lei anterior que
havia sido revogada voltará a produzir seus efeitos, de forma tácita / automática, conforme art. 11, § 2º, Lei
9868 (se não há lei anterior, este efeito não se aplica).

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* Para evitar o chamado “efeito repristinatório indesejado”, o legitimado ativo deve, na petição inicial,
solicitar ao STF que ao declarar a inconstitucionalidade da lei objeto da ADI, avalie a inconstitucionalidade
da lei anterior, evitando que ela tome a sua produção de efeitos (pedidos sucessivos).
- Efeitos da concessão da cautelar:
* “Erga omnes”
* Vinculante
* “Ex nunc”, em regra (é possível que a decisão do STF possua efeitos retroativos).
- Procedimento:
* No recesso: decisão monocrática do relator, “ad referendum” do Tribunal Pleno.
* Fora do recesso: decisão da maioria absoluta (6 Ministros), desde que o quórum especial do art. 22 da Lei
9868, tenha sido respeitado (8 Ministros que é igual a 2/3).
Obs.1: é importante destacar que o STF já admitiu a concessão da cautelar pelo relator “ad referendum” do
tribunal pleno fora do período de recesso, em situação de urgência qualificada (extrema urgência ou perigo
de lesão grave).
Obs.2: essa mesma possibilidade existe em sede de ADPF, todavia, com previsão expressa (art. 5º § 1º, Lei
9882).
Obs.3: Na medida cautelar em ADC, não se pede a suspensão da norma (só a suspensão do julgamento dos
processos que tramitam no controle difuso e discutem a norma objeto da ADC), conforme art. 21, Lei 9868.
Obs.4.: Conforme o parágrafo único do art. 21 da Lei 9868, a cautelar da ADC tem prazo de eficácia de
180 dias. No entanto, segundo o STF, este prazo pode ser prorrogado sucessivas vezes em razão do acúmulo
de trabalho.

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