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Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

PJe - Processo Judicial Eletrônico

14/07/2020

Número: 0012590-61.2015.8.07.0018
Classe: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Órgão julgador: 6ª Vara da Fazenda Pública do DF
Última distribuição : 19/11/2018
Valor da causa: R$ 2.500.000,00
Assuntos: Improbidade Administrativa
Objeto do processo: SISTJ
Segredo de justiça? NÃO
Justiça gratuita? NÃO
Pedido de liminar ou antecipação de tutela? NÃO
Partes Advogados
MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITORIOS (AUTOR)
WASHINGTON LUIZ SOUSA SALES (RÉU)
ANDERSON DE ALMEIDA FREITAS (ADVOGADO)
LUIZ ALBERTO CANDIDO DA SILVA (RÉU)
CARLOS ALBERTO MACEDO CIDADE (ADVOGADO)
WILMAR LACERDA (RÉU)
DENISE APARECIDA RODRIGUES PINHEIRO DE OLIVEIRA
(ADVOGADO)
AGNELO SANTOS QUEIROZ FILHO (RÉU)
PAULO MACHADO GUIMARAES (ADVOGADO)

Outros participantes
LUPERCE DIAS TEIXEIRA (PERITO)
DISTRITO FEDERAL (INTERESSADO)
Documentos
Id. Data da Documento Tipo
Assinatura
63107631 14/07/2020 Sentença Sentença
18:42
Poder Judiciário da União
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITÓRIOS

6VAFAZPUB
6ª Vara da Fazenda Pública do DF

Número do processo: 0012590-61.2015.8.07.0018

Classe judicial: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64)

AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS

RÉU: AGNELO SANTOS QUEIROZ FILHO, WASHINGTON LUIZ SOUSA SALES, WILMAR
LACERDA, LUIZ ALBERTO CANDIDO DA SILVA

SENTENÇA

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS ajuizou


ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa contra AGNELO DOS
SANTOS QUEIROZ FILHO, NELSON TADEU FILIPPELLI, WASHINGTON LUIS SOUSA
SALES, WILMAR LACERDA e LUIZ ALBERTO CÂNDIDO DA SILVA, visando, no mérito, a
condenação dos réus pela concessão de reajustes e vantagens remuneratórias a categorias de servidores
públicos do Distrito Federal, conforme leis sancionadas pelos primeiro e segundo requeridos nos anos de
2012, 2013 e 2014, sem observância da legislação orçamentária e financeira. Incursiona a conduta
improba dos réus nos artigos 11, 21 e 22 da Lei 8.429/92 e postula pela aplicação das sanções do artigo
12, inciso III da Lei n. 8.429/92.

Aponta a inicial de Id 25458467, instruída com documentos, que no mês de dezembro de 2012, Agnelo
Santos Queiroz Filho, então na qualidade de Chefe do Poder Executivo, deu início à remessa de
mensagens com projetos de lei instituindo melhorias salariais para servidores públicos no âmbito do
Poder Executivo do DF. Acresce que no ano de 2013, seguiram-se outras remessas de projetos de lei por
Agnelo Santos Queiroz Filho e Nelson Tadeu Filippelli, sobre a mesma matéria, mas beneficiando setores
distintos do serviço público. E continua informando que no ano de 2013, e início do primeiro semestre de
2014, sobreveio a Mensagem n. 279, de 28/08/2013, do réu Agnelo Santos Queiroz Filho, pela qual
enviou à Câmara Legislativa do DF, 22 (vinte e dois) projetos de lei, todos com o mesmo objetivo de
instituir aumento salarial a diversas carreiras do funcionalismo público.

Informa que o quadro em destaque teve início quando o 4º réu, Wilmar Lacerda, então Secretário
da SEAP/DF, submeteu ao então Governador do DF, o 1º réu, a Exposição de Motivos n. 8, de
27/08/2013, sobre os 22 (vinte e dois) projetos de lei citados. No dia seguinte, 28/08/2013, referido
documento foi utilizado como justificativa na Mensagem 279 acima referida, e continha na exposição de
motivos a assertiva de que o orçamento do Distrito Federal suportaria as despesas, inclusive dos
exercícios seguintes. Diz que similares documentos acompanharam todas as proposições enviadas pelo
primeiro e segundo requeridos à Câmara Legislativa no período de dezembro de 2012 até o primeiro
semestre de 2014 e que em muitas delas, a impessoalidade administrativa foi esquecida, a exemplo do
ocorrido no item 16 da Exposição de Motivos relativa ao Projeto de Lei n. 1737/2013; item 7 da
Exposição de Motivos n. 23/2013 relativa ao Projeto de Lei n. 1.762/2013; e no item 8 da Exposição de
Motivos n. 24/2013 relativa ao Projeto de Lei n. 1761/2013.

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Segue aduzindo que as propostas de aumento tiveram curso regular na Câmara Legislativa, com
aprovação final e leis promulgadas, e que quando da tramitação legislativa, houve a declaração do
ordenador de despesas, o quinto requerido, Luiz Alberto Cândido da Silva, acerca da disponibilidade
orçamentário-financeira do DF, nos mesmos números apresentados na exposição de motivos do 4º
requerido Wilmar Lacerda, texto geral esse que se repetiu em todos os expedientes de projetos de leis
examinados, sem constar as premissas e metodologia de cálculos em anexo.

Enfatiza que o mesmo se observa na declaração genérica feita por Washington Luiz Sousa Sales,
então Subsecretário de Administração Geral, que em 22 de março de 2013, relativamente ao Projeto de
Lei n. 1317/2012, sobre a estruturação da Carreira de Assistência à Educação do Distrito Federal, anuiu às
condutas dos 1º e 4º réus, afirmando a adequação orçamentária e financeira do aumento de despesa
pessoal respectivo com a Lei Orçamentária para 2013 (Lei n. 5.011, de 28/12/2012), bem como com o
Plano Plurianual – PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Diante disso, aponta o autor que os réus praticaram atos de improbidade administrativa consistente
em prover uma gestão irresponsável dos recursos públicos, pois que se omitiram no dever de informar,
preferindo proferir declarações inconsistentes, dolosamente arquitetados para ocultar a verdade, baseadas
em premissas falsas, genéricas e sem qualquer cuidado de bem demonstrar a estimativa do impacto
orçamentário-financeiro e a real origem dos recursos para o custeio das despesas contínuas. Afirma que os
atos implicaram aumento de gastos com pessoal, com inobservância à prudência fiscal, absolutamente
necessária para manter o equilíbrio das contas públicas.

Por fim, adiciona na fundamentação do pedido a reparação pelo dano moral coletivo, pois que os
atos ilícitos conspurcaram a honra objetiva do DF, especialmente dos servidores públicos integrantes das
categorias que foram beneficiadas com o aumento de remuneração, sem a observância da legislação
orçamentária e financeira, o que violou os princípios da legalidade, da moralidade, da economicidade e do
interesse público, além de criar vã expectativa quanto ao pagamento na forma legislada.

A inicial foi inicialmente distribuída ao Juízo da 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal
que determinou a intimação do DF e o cumprimento do artigo 17, § 7º da Lei n. 8.429/1992.

Seguiu-se a decisão de fls. 88, com a ordem de distribuição aleatória. O Distrito Federal,
notificado nos termos da decisão de fls. 42, peticionou informando posição de neutralidade no feito – fls.
62.

Firmada a competência deste Juízo, certificou-se a intempestividade das manifestações prévias dos 1º, 2º,
3º e 4º réus – fls. 799. As defesas prévias constam às fls. 131/218 pelo réu Luiz Alberto Cândido da Silva;
às fls. 220/306 pelo réu Wilmar Lacerda; às fls. 307/540 pelo réu Nelson Tadeu Filippelli; às fls. 541/678
pelo réu Washington Luis Sousa Sales e fls. às 682/798 pelo réu Agnelo Santos Queiroz Filho.

O réu Luiz Alberto Cândido da Silva sustentou a constitucionalidade das leis que são objeto da
presente ação e asseverou que sua atuação se limitou a verificação dos dados técnicos acerca da
disponibilidade orçamentário-financeira do DF para atender os projetos de lei de reajuste, com a
estimativa do impacto, além de apontar a origem dos recursos para a realização do pagamento. Afirma
que as premissas e metodologia de cálculos foram juntadas às propostas em janeiro de 2014. Rechaça a
ocorrência do dano moral coletivo e ressalta a sua conduta ilibada na função pública.

De sua vez, o réu Wilmar Lacerda acentua que os projetos de lei em comento decorreram de um
longo processo de negociação mantido diretamente com as entidades sindicais representantes de cada uma
das 32 categorias de servidores públicos do DF entre os anos de 2012 a 2013. Diz que havia muita pressão
quando do início da gestão em 2011 e que foram observados os comandos insertos no artigo 157 da Lei
Orgânica do DF, já que o reajuste remuneratório foi concedido uma única vez no ano de 2013, porém de
forma parcelada em exercícios financeiros distintos. Sustenta que não está configurado o ato de
improbidade pela ausência do elemento subjetivo – dolo ou má fé.

Já o réu Nelson Tadeu Filippelli argumenta que a inicial deve ser rejeitada contra si, pois que com

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relação aos dois únicos projetos de lei que encaminhou no dia em que estava em exercício como Chefe de
Governo – o PL 1682 e o 1683 – constava na exposição de motivos do Secretário de Estado da
Administração Pública a existência de disposição orçamentária para suportar os referidos efeitos. Acresce
que estes reajustes foram previstos na LDO referente ao exercício de 2013, e que o TJDFT reconheceu a
constitucionalidade das leis em comento. Refuta a ocorrência de qualquer ato de improbidade
administrativa.

O réu Washington Luis Sousa Sales anotou a superveniente perda do interesse de agir do autor
com a proclamação da constitucionalidade da Lei 5.106/2013, por ocasião do não conhecimento da ADI
2015.00.2.005517-6. Em sequência, argüiu a sua impertinência passiva para a causa, na medida em que a
afirmativa de declaração genérica e sem acompanhamento de memória de cálculos, premissas e
metodologia de cálculo não se mostra razoável, menos ainda quando as Leis 5.164/LDO 2014 e
5.389/LDO 2015 determinam que os “órgãos responsáveis” encaminhem ao órgão central de
planejamento e orçamento a relação dos acréscimos para o exercício em que a despesa deva entrar em
vigor, o que foi realizado. Afirma a legalidade dos atos desde a concepção legislativa, o que obsta ao
reconhecimento do dano moral invocado.

Por fim, o réu Agnelo Santos Queiroz Filho defende a absoluta improcedência da pretensão
condenatória aqui deduzida, fundado no fato de que passou a implementar orientação
político-administrativa destinada a resgatar e recuperar o serviço público, o qual estava desorganizado,
desestimulado e precarizado, o que implicou em aumento de despesa. Aponta que as adequações
remuneratórias se fizeram de forma parcelada no decorrer de subseqüentes exercícios financeiros, a
exemplo do praticado na gestão anterior para os servidores da saúde, educação e segurança pública,
pagamentos esses honrados em sua gestão. Enfatiza que as leis aprovadas e sancionadas foram declaradas
constitucionais e assim, não padecem do alegado desrespeito aos artigos 157 da LODF e Lei
Complementar n. 101, de 2000. Acresce que a LDO para o exercício de 2013 – a Lei 4.895/2012 - previa
a autorização para o aumento de despesas destinadas à remuneração das carreiras cujas reestruturações
estavam sendo dispostas nas leis citadas. E as pesquisas e a metodologia adotada foram esclarecidas em
detalhe no MEMO n. 159/2014 – COCAR/SUGEP/SEAP, de 30 de dezembro de 2014, após várias
reuniões, tendo sido as contas aprovadas pela CLDF e recebendo parecer favorável do TCDF. Rechaça a
ocorrência do dano moral coletivo, discorrendo que providências desta natureza, com prévia, legítima e
correta autorização legislativa são comuns em todos os órgãos da administração pública.

Sobreveio a decisão interlocutória de fls. 800/801 em que se rejeitou o teor das manifestações
prévias e se recebeu a petição inicial para o regular processamento do feito – Id 25462868. Houve a
interposição do recurso de agravo de instrumento pelos 1º e 2º réus, e a seguir, comunicado da Instância
Superior sobre o julgamento de procedência do recurso do 1º réu para anular a decisão impugnada (fls.
985/989). Quanto ao recurso do 2º réu – Nelson Tadeu Filippelli, o provimento do recurso foi para rejeitar
parcialmente a inicial, excluindo-o do polo passivo da demanda (fls. 996/1005) – Id .

Nova decisão interlocutória de fls. 1014 – Id 25469714, após recurso, entendeu presentes os
elementos para o acolhimento da inicial, pelo que rejeitou as preliminares argüidas e recebeu a ação,
ordenando a abertura de fase para defesa dos réus.

Regularmente citados, os réus ofertaram contestação em peças juntadas em Id 25465455,


25465461, 25465685, 25465693. Em síntese, nas razões de defesa, o réu Wilmar Lacerda discorre sobre a
não configuração do ato de improbidade e observância à legislação pertinente à organização de diretrizes
orçamentárias. Já o réu Luiz Alberto Cândido da Silva, aponta a absoluta e integral ausência de dolo e de
dano ao Erário, além da inexistência de qualquer ato ímprobo de sua parte, como também a ausência do
dano moral coletivo. Agnelo Santos Queiroz Filho sustenta a regularidade da proposição legislativa e que
essas foram resultado de um compromisso político-legislativo apresentado no processo eleitoral de 2010,
tratando-se de condução transparente e regular de matéria relevante para o serviço público. De sua vez, o
réu Washington Luis Sousa Sales fundamenta que ao declarar a compatibilidade da projeção das despesas
estimadas para o exercício financeiro de 2014 e 2015, o fez com base em cálculos, premissas e
metodologias elaboradas pela Secretaria de Estado de Administração Pública. Rechaça a ocorrência de
irregularidades e defende a falta de demonstração de dolo ou culpa para a prática do ato ímprobo.

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Constam no bojo das contestações referidas as preliminares argüidas pelo réu Washington Luis
Sousa Sales, de falta de interesse de agir do autor e ilegitimidade passiva para a causa; do réu Wilmar
Lacerda, de carência de ação.

Réplica do autor em Id 25466047 em que reafirma o seu interesse de agir e repudia a tese dos
requeridos.

Houve pedido das partes para maior dilação probatória. O autor postula pela produção de prova
documental, oral e pericial. O réu Agnelo Santos Queiroz Filho pretende a produção de prova documental
e testemunhal, requerendo, ainda, a retirada dos documentos acostados aos autos pelo autor com a réplica,
sob o argumento de que não se mostra a hipótese dos artigos 320, 434 e 435 do CPC (preexistentes ao
ajuizamento da ação e sem função de contraprova). Já o réu Wilmar Lacerda postula pela prova
testemunhal e pugna pelo desentranhamento dos documentos juntados com a réplica pelo autor, pelos
mesmos fundamentos já citados.

Autos digitalizados, seguindo-se ordem para manifestação quanto à regularidade – certidão de Id


25626106.

Consta decisão saneadora em Id 25469714, no bojo da qual houve a análise e rejeição das
preliminares arguidas e, por fim, o deferimento da prova pericial postulada pelo autor, para a
comprovação do impacto das concessões sobre as contas públicas e a ocorrência ou não de dano ao
Erário. Postergada a análise da necessidade de oitiva de testemunhas.

Perito nomeado em decisão de Id 31277654, após aceitação de recebimento de honorários


periciais ao final pelo vencido – Id 31180610 - e tratativas acerca do valor do trabalho técnico. As partes
juntaram quesitos. Foram nomeados assistentes técnicos pelas partes e houve dilação do prazo para
entrega do laudo.

Consta laudo pericial acostado em Id 45174165, quanto ao qual foi aberta vista às partes que se
manifestaram a partir de Id 46060871.

A parte autora apresentou impugnações ao laudo referido, tendo sido o Sr. Perito intimado
a esclarecê-las, o que realizou através de petição juntada em Id 53927316, tendo sido dada vista às partes.

Laudo pericial homologado por meio da decisão de Id 57462656, ocasião em que se


facultou às partes o prazo de 05 (cinco) dias para que se manifestem acerca da necessidade de outras
provas.

O parte autora se manifestou pela desnecessidade, assim também o réu Washington Luiz
Sousa Sales, enquanto os réu Wilmar Lacerda postulou pela oitiva de testemunha em Id 58648496. Os
demais réus se mantiveram silentes.

Sobreveio decisão que indeferiu outras provas, sem recurso – Id 59379874.

Os autos vieram conclusos para sentença.

É o relatório.

DECIDO.

Das questões de rito

De início, ressalto que haver nulidade em face da não observância de abertura de prazo para alegações

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finais das partes, haja vista a possibilidade inclusive de haver renúncia em deduzir razões na referida fase
processual, sem que disso decorra qualquer motivo prejuízo às partes – artigo 364, § 2º do CPC.

No mais, o processo se encontra suficientemente instruído, sendo desnecessária a colheita de prova em


audiência, uma vez que a matéria fática está amplamente elucidada pela farta documentação constante dos
autos e prova técnica realizada a pedido da parte autora.

No que se refere à prova testemunhal, é certo que o CPC determina ser a prova testemunhal sempre
admissível, salvo quando a lei dispuser de forma diversa. Assim sendo, o art. 443, inc. II do CPC reza que
o juiz indeferirá a oitiva de testemunhas quando “só por documento ou por exame pericial puderem ser
provados” os fatos narrados nos autos.

Observa-se, ainda, que a prova essencial para o deslinde da demanda era a prova pericial, a qual foi
deferida por este juízo e realizada por expert qualificado. O laudo pericial foi produzido analisando toda a
documentação acostada aos autos, além de responder a todos os quesitos formulados pelas partes, com os
esclarecimentos necessários, razão pela qual o homologo.

Das Preliminares

Constam no bojo das contestações, preliminares argüidas pelo réu Washington Luis Sousa Sales,
de falta de interesse de agir do autor e ilegitimidade passiva para a causa; do réu Wilmar Lacerda, de
carência de ação.

As preliminares suscitadas pelo réu Washington Luis Sousa Sales são idênticas às arguidas em
manifestação preliminar, as quais já foram objeto de análise e rejeição pela decisão que recebeu a inicial –
Id 25465069.

Já a referida pelo réu Wilmar Lacerda carece de análise. Ao que pontua, a carência de ação se
mostra assente em virtude da ausência de prova e do elemento subjetivo para o dolo. No particular, é certo
que o tipo que fundamenta a presente ação está no artigo 11 da Lei 8.429/92, que exige a prova do dolo
para a configuração do ato improbo.

Mas essa é questão que exige aprofundamento em provas e não pode ser acatada em sede de
cognição sumária.

Rejeito a preliminar.

Do mérito

Procedo ao julgamento de mérito nos termos do art. 354 do Código de Processo Civil, já que
presentes os pressupostos processuais consistentes no interesse de agir e legitimidade das partes – art. 17
do CPC em vigor.

Como relatado, o fundamento do pedido autoral está na improbidade pelo encaminhamento


de 22 projetos de lei para aumento dos servidores públicos, mediante premissas falsas de disponibilidade
orçamentária e financeira, declarações inconsistentes e genéricas quanto à origem dos recursos públicos e
sem qualquer demonstração da estimativa do impacto financeiro no orçamento distrital, além da dispensa
de procedimentos essenciais de responsabilidade fiscal para tais alterações legislativas.

Para o caso, há a necessidade da prova do dolo como elemento subjetivo para a configuração do
tipo previsto no artigo 11, caput e incisos I e II da Lei 9.429/92, que assim se traduz:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração

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pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

Ainda, há que se compatibilizá-lo com os termos da Lei de Responsabilidade Fiscal,


porque prescreve como nulo o ato que provoque aumento de despesa com pessoal sem as exigências dos
artigos 16 e 17 da Lei Complementar n. 101/2000 e nos 180 dias anteriores ao final do mandato ou além
do limite legal preconizado nos artigos 21, inciso II e 22, parágrafo único (estimativa de impacto
financeiro e intervenção do ordenador de despesas). Da CF/88 estão em inclusão o inciso XIII do artigo
37, e § 1º do artigo 169. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei 4.895/2012) e o Decreto Distrital n.
33.234/2011 compõem o contexto sistêmico de análise.

De fato, como bem pontua o autor na inicial, “....a gestão fiscal é ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas , mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com a obediência
a limites e condições no que que tange, inclusive, a geração de despesas com pessoal...” – Id 25458471.
E, justamente para efeito de aferir este Juízo se, quanto e em que dimensão houve o aviltamento da
responsabilidade na gestão dos recursos públicos é que a perícia técnica se mostrou essencial.

Partamos então do Laudo Pericial juntado em Id 45174165, que se traduziu para o caso
como prova mestra e, ainda que certo que a conclusão técnica não vincula o juízo – artigo 371 e 479 do
CPC, para a hipótese, de sua análise emergem claros os elementos necessários à tipificação ou não do ato
improbo.

Num primeiro registro, constata-se que o Sr. Perito, em seu nobre mister, não se olvidou de tomar
em conta todos os aspectos e circunstâncias do caso concreto, já que partiu da explanação fática da inicial
e das razões de defesa de cada um dos réus, conforme se vê do prólogo em Id 45174165.

Acresça-se que para bem se situar nos termos da decisão que deferiu a prova – Id 25469714 – à
vista dos limites dados, quais sejam, “... demonstração do impacto nas concessões sobre as contas
públicas, e consequente ocorrência ou não de dano ao Erário, na medida em que a observância à
legislação orçamentário-financeira se mostrava imprescindível para a concessão do aumento de despesa
na forma em que realizada.”, tomou em análise a documentação ao seu alcance, restrito o acesso ao
SIGGO – Sistema Integrado de Gestão Governamental, segundo deixou claramente registrado, e quando
aludiu aos quesitos tecidos pelo 4º réu (quesito 1 –Id 45174165) firmou acerca de seu conhecimento aos
requisitos e legislação necessária para aferição dos dados necessários.

A documentação objeto de análise encontra-se assim listada:

B. DOCUMENTOS

a) Relatório nº 02/2014 da Controladoria Geral do Distrito Federal (ID 25472792);

b) Relatório de Inspeção nº 5.3.002.15, do Tribunal de Contas da União;

c) Processo Administrativo nº 0414.000409/2013, instaurado pela Secretaria de Estado de Administração


Pública do Distrito Federal;

d) Projetos de Lei e seus respectivos anexos relacionados pelo Ministério Público nos Quadros I e II da
Petição Inicial;

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e) Relatório de Gestão Fiscal de 2011 a 2016, obtidos no site do Tribunal de Contas do Distrito Federal; e

f) Relatório Resumido de Execução Orçamentária.

Tomando a legislação como parâmetro, enfrentou os quesitos, fazendo assim referência


àqueles deduzidos pela parte autora - item 1.c (Id 45174165) - no que tange às projeções do impacto
financeiro das despesas ordenadas com o aumento de salário dos servidores:

I. Análise do Quadro I

a) Traz o resumo das projeções de impacto financeiro, referente a 22 (vinte e dois) projetos de lei
aprovados no período de 14.09.2013 a 17.12.2013; b) As projeções das despesas foram discriminadas em
consonância com o previsto no inciso I do Art. 16 da Lei 101/2000, de 04.05.2000 em especial quanto à
estimativa do impacto orçamentário-financeiro para o exercício de 2013, quando entraram em vigor e para
os dois exercícios subsequentes, 2014 e 2015; c) Todos os Projetos de Lei foram acompanhados de
declaração do ordenador de despesas na forma prevista no inciso II do Art. 16 da Lei 101/2000, de
04.05.2000; e d) Os impactos previstos com os reajustes foram os seguintes: Ano: Valor 2013 R$;
184.902.172,17; 2014 R$ 699.004.570,41; 2015 R$ 1.235.812.400,18.

II. Análise do Quadro II

a) Traz o resumo das projeções de impacto financeiro, referente a 16 (dezesseis) Projetos de Lei
aprovados no período de 27.12.2012 a 04.06.2014, com exceção das Leis: i. 5.351, de 04.06.2014, que
criou a carreira sócio-educativa; e ii. 5.277, de 27.12.2013, por se tratar de alteração de leis, cujos
impactos já estavam previstos no Quadro I em relação às Leis nºs 5.181/2013, 5.185/2013 e 5.187/2013 e
Quadro II, em relação à Lei 5.227/2013; b) Quanto ao necessário parecer do ordenador de despesas,
previsto no inciso II, do Art. 16 da Lei 101/2000, de 04.05.2000, não foram encontrados nos autos aqueles
relativos às leis nºs 5.008/2012 e 5.105/2013; c) Os impactos previstos como reajustes foram os seguintes:
Ano: Valor 2013 R$ 307.667.886,98; 2014 R$ 882.414.891,90; 2015 R$ 1.323.700.020,78.

Referentemente aos demonstrativos dos impactos orçamentário-financeiros dos aumentos


de despesas com pessoal – ativo e inativo/pensionistas, e das categorias de servidores públicos
beneficiadas por cada uma das leis elencadas, como também com relação às fontes de recursos para o
pagamento de aumentos/reajustes/mudança de jornada/reestruturação das carreiras, assim constou da
análise pericial – quesito 3.b a 3.f da parte autora (Id 45174165):

RESPOSTA: Positiva é a resposta, como se verifica do Anexo VI (“Margem de Expansão das Receitas
Tributárias”) da LDO para 2013 (nº 5.172/2013), publicado na pág. 18 do Diário Oficial do DF, nº 125,
de 19.09.2013 e do Anexo VI da LDO para 2014 (nº 5.284/2013), publicado na pág. 15 no Diário Oficial
do DF, nº 281 de 30.12.2013.

RESPOSTA: As fontes de receita, constam das “Observações” dos Anexos VI citados na resposta acima
(3.b) e estão classificadas como “Fonte de Recursos 100 - Ordinário Não Vinculado”.

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RESPOSTA: Positiva é a resposta. As estimativas dos impactos apresentaram-se adequadas às Leis de
Diretrizes Orçamentárias nº 5.172, de 18.08.2013 e nº 5.284 de 27.12.2013, conforme explicado nas
Notas “6”, dos Quadro “Metodologia de Cálculo das METAS E PROJEÇÕES FISCAIS” constantes do
ID 25462480 (págs. 1 a 11),ID 25462483 (págs. 1 a 14) e ID 25462469 (págs. 1 a14); As premissas e
metodologias utilizadas na elaboração dos cálculos das projeções dos impactos das despesas referentes,
especificamente, às leis tratadas nos Quadros I e II da inicial, tanto para o ano de 2013, quanto para os
dois exercícios seguintes foram juntadas aos autos nas páginas 3 a 10 do ID 25462855, exceção feita,
apenas, às leis a seguir descritas: a. Lei nº 5.008/2012 – Assistência Pública à Saúde (GATA); b. Lei nº
5.106/2013 – Assistência à Educação; c. Lei nº 5.125/2013 – Atividades Rodoviárias; d. Lei nº
5.105/2013 – Magistério; e e. Lei nº 5.326/2014 – Funções Gratificadas Escolares

A perícia não identificou nos autos o parecer da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do
Distrito Federal em relação às leis ou aos projetos de leis tratados nesta ação, como também, documento
que comprovasse a aprovação daqueles dispositivos pelo Conselho de Política de Recursos Humanos –
CPRH.

A perícia identificou que os impactos decorrentes da alteração da jornada de trabalho da carreira de


Assistência Pública à Saúde foram juntados com o ID 25460089 (pág. 08) e a respectiva memória de
cálculo consta do ID 25462855 (págs. 03 e 10), especificamente, em relação ao item “11.XV”.

Após pontuar acerca da regularidade dos documentos exigidos pela legislação aplicável ao
Distrito Federal para a concessão de melhorias salariais (quesito 5), na particularidade do limite de gastos
com pessoal (quesito 3.c a 3.e em referência ao Decreto Distrital n. 33.234/11, artigos 10 e 11 - ponto
central dos quesitos do ex-Chefe do Poder Executivo, então réu) o Sr. Perito tece a seguinte conclusão
quanto ao crescimento da despesa líquida com pessoal em proporção ao crescimento da despesa corrente
líquida:

De acordo com as informações consolidadas no quadro acima, elaborado na forma indicada no quesito,
verifica-se que no ano de 2014 em relação ao ano de 2011, o crescimento da despesa líquida com pessoal
ficou mais próximo do crescimento da receita corrente líquida do que nos demais períodos. Note-se que
no ano de 2014 em relação a 2011, o crescimento da despesa líquida com pessoal foi de 38,54%,
enquanto o crescimento da receita corrente líquida no mesmo período foi de 36,12%. A diferença de
crescimento entre os dois indicadores foi de 2,42%. Nesse sentido, pela ótica modular de aproximação, o
percentual de 2,42% verificado em 2014, foi a diferença mais próxima que a despesa líquida de pessoal
apresentou em relação à receita corrente líquida no período analisado.

E segue:

À perícia não compete emitir juízo de valor sobre o crescimento das despesas de pessoal no período
informado. Um dos critérios técnicos para se analisar esse desempenho é a relação dessa despesa com a
receita corrente líquida, na forma preconizada nos Arts. 20 e 22 da Lei Complementar nº 101/2000. Nesse
sentido, a perícia elaborou o quadro abaixo, no qual está demonstrado que no ano de 2014, as despesas

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com pessoal atingiram o percentual de 46,93% sobre a receita corrente líquida, ficando abaixo do limite
máximo de 49% e superando, em 0,38% o limite prudencial de 46,55% previsto no parágrafo único do
Art. 22 da Lei Complementar nº 101/2000.

Acresça-se que o Sr. Perito atesta também ser a despesa com pessoal legalmente considerada como
despesa obrigatória de caráter continuado, bem se adequando aos contornos do artigo 17 da LC n.
101/2000 (quesito 4 do primeiro réu), tanto que as suplementações de dotações orçamentárias para
pagamento de pessoal foram detectadas a partir da análise da LOA de cada exercício, nos termos do
disposto nas Leis Orçamento. Além disso, constatou a regularidade das premissas e metodologias usadas
pelos réus para a concessão das melhorias salariais em 2013/2014 e 2015 (quesito 13 da parte ré).

Ainda sobre o momento em que se constatou o percentual acima do limite de gastos prudencial com
pessoal, o Sr. Perito, em respondendo ao quesito do réu WILMAR – item 2.3 (Id 45174165), esclareceu
que “....Consta dos autos, ID 25461039, que o Relatório de Gestão Fiscal do terceiro quadrimestre de
2014, foi publicado em 30/1/2015, portanto após o término do mandato de gestão dos Requeridos.”, além
de que nos relatórios de gestão fiscal anteriores (2º e 1º de 2014; 3º, 2º e 1º de 2013), não houve nenhum
deles que alcançasse o limite prudencial, pois “...De acordo com informações disponibilizadas na página
do Tribunal de Contas do Distrito Federal, na internet, o limite prudencial de 46,55% não foi alcançado
em nenhum dos períodos informados neste quesito.”, além de que “...não foi alcançado em nenhum dos
períodos anteriores.” (quesito 2.b do réu Wilmar).

Portanto, compatibilizando todos os aspectos citados com os quesitos formulados pelas partes, nos pontos
essenciais houve a conclusão do Sr. Perito de que os réus agiram com observância à LRF, com a
existência de prévia dotação orçamentária para atender às projeções das despesas de pessoal e aos
acréscimos dela decorrente e, no particular, que observados foram os artigos 169, § 1º, incisos I e II da
CF/88, artigo 16, inciso II e o § 1º, inciso I da LC n. 101/2000, artigo 47 da Lei n. 4.895/12, além de que
as alterações relativas a correções salariais estavam contempladas no plano plurianual, de acordo com o
parecer do então Ordenador de despesas.

Ainda que assim tenha sido, de fato, há pontos nevrálgicos a serem reconhecidos quanto ao limite legal da
despesa total com pessoal na forma prevista no artigo 20, inciso II, alínea “c” da LC 101/2000, e
observância aos termos do Decreto n. 33.234/11, pois que identificado o percentual de 0,38% além do
limite prudencial e a não observância aos incisos II, IV, V, VI, VII e VIII, respectivamente.

Para a primeira situação o Sr. Perito esclarece que:

O limite legal da despesa total com pessoal previsto no inciso II “c” do Art. 20 da Lei Complementar nº
101/2000 é de 49% da receita corrente líquida. O limite prudencial, está previsto no parágrafo único do
Art. 22 da referida Lei Complementar 101/2000 e corresponde a 95% do limite legal(4) . Assim, o limite
prudencial da despesa total com pessoal do poder executivo na esfera estadual é de 46,55%. Respondendo
ao questionamento de “quantos pontos percentuais a diferença entre o limite prudencial e o limite legal
das despesas líquidas com pessoal, previsto na LRF”, tem-se o seguinte: - Limite legal da despesa total
com pessoal 49,00% - Limite prudencial da despesa total com pessoal 46,55% - Diferença entre os
limites..................................... 2,45%.

De acordo com as informações consolidadas no quadro apresentado na resposta ao quesito “3.e” acima,
tem –se o seguinte: - Percentual da despesa total com pessoal em relação à receita corrente líquida em
2014......... 46,93% - Limite prudencial da despesa total com pessoal 46,55% - Diferença entre os
limites..................................... 0,38% 3.h)

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E para o segundo, que “...Não foram localizados documentos específicos em relação a esta
exigência.” - item 6, quesitos do 1º réu – Id 45174165.

No particular, o artigo 22 da LRF (LC n. 101/2000) tem as consequências legais para o gestor que
ultrapasse o limite. Pelo que dispõe a lei em referência, quando constatada a infringência, ficará vedado
ao Poder ou órgão a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer
título, criação de cargo, emprego ou função, alteração de estrutura de carreira que implique aumento de
despesa, provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título e contratação
de hora extra, salvo as exceções legais. É dizer, a gestão fica tolhida do exercício de qualquer política
salarial como penalidade administrativa.

Como notório, para a hipótese em comento, a pretensão da parte autora é a sanção civil, e a este Juízo
Fazendário descabe incidir em esfera outra que não a que se limite aos termos do pedido.

Então, atentando-se aos limites postos, para a realidade que aqui se apresenta, necessário enfatizar que o
e. TJDFT, em julgamento da ação direta de inconstitucionalidade – a ADI 2015.00.2.005517-6. Rel. Des.
Humberto Ulhôa – entendeu que, em sendo o aumento referido considerado obrigação de caráter
continuado, a eventual ausência de dotação orçamentária no período da outorga, não traduz
inconstitucionalidade, pois que os exercícios posteriores têm orçamentos próprios que pode abranger o
percentual de aumento. De se conferir:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS DISTRITAIS QUE ESTABELECEM


VANTAGENS REMUNERATÓRIAS E O PARCELAMENTO (ESCALONAMENTO)
ESTABELECIDO PARA SUA CONCESSÃO - NÃO OBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DE PRÉVIA
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA (ART. 157 DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL) -
ARGUMENTO QUE NÃO AUTORIZA A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA
LEI, IMPEDINDO TÃO SOMENTE A SUA APLICAÇÃO NO MESMO EXERCÍCIO FINANCEIRO -
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DE EFICIÊNCIA E DO INTERESSE PÚBLICO DA ADMINISTRAÇÃO
(ART. 19, "CAPUT", DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL) - CONTROVÉRSIA DE FATO
PARA CUJO DESLINDE IGUALMENTE É INADEQUADA A VIA DO CONTROLE ABSTRATO DE
CONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO
CONHECIDA.

1. O art. 113 do Regimento Interno desta Corte de Justiça permite que o relator, em face da relevância da
matéria e de seu especial significado para a ordem social e segurança jurídica, após informações e a
manifestação do Procurador-Geral do D. F. e do Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e
Territórios, submeta o processo diretamente ao Conselho Especial, que, por sua vez, terá a faculdade de
julgar a ação em definitivo.

2. Compete ao TJDFT o julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas em face da Lei
Orgânica do Distrito Federal (art. 30 da Lei n. 9.868/99 e art. 8º, inc. I, alínea "n", da Lei n. 11.697/08).
Precedentes.

3. Revela-se viável cumular argüições de inconstitucionalidade de atos normativos no mesmo processo de


Ação Direta de Inconstitucionalidade, quando comum o fundamento jurídico invocado, face à notória
economia processual pela nítida identidade das matérias versadas pelas leis impugnadas.

4. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de


inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. Além
disso, sua verificação em concreto depende da solução de controvérsia de fato sobre a suficiência da
dotação orçamentária e da interpretação da LDO. Alegação fundada em elementos que reclamam dilação
probatória. Inadequação da via eleita para exame da matéria fática. Precedentes do colendo Supremo
Tribunal Federal.

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5. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida. (20150020055176ADI -
(0005592-34.2015.8.07.0000 - Res. 65 CNJ; Registro do Acórdão Número; 872384

Data de Julgamento: 26/05/2015; Órgão Julgador:CONSELHO ESPECIALRelator: HUMBERTO


ULHÔA; Data da Intimação ou da Publicação: Publicado no DJE : 10/06/2015 . Pág.: 10 Decisão:
Preliminares rejeitadas, não se conheceu da ação. Decisão unânime.

Sem dúvida, a constitucionalidade declarada tem seus efeitos sobre o caso, porque repercute
diretamente sobre a não ocorrência do dolo na conduta dos réus, esse tendente à infração dos princípios
que regem a Administração Pública e seus administrados - encontrados no art. 37, caput, da Constituição
Federal, notadamente os alusivos à legalidade, impessoalidade e moralidade – segundo defendido pela
parte autora.

Em se conjugando a legalidade declarada judicialmente com os elementos da prova técnica já bem


referida acima, vê-se que os requisitos de validade do ato, dentre os quais figuram a competência, objeto,
forma, motivo e finalidade foram observados.

Resta ver que no ato de edição dos projetos e no decorrer do procedimento legal instituído para a
concessão dos aumentos, haveria que haver prova de que os réus trouxeram em seus âmagos a vinculação
psíquica com o resultado danoso, o que tampouco ocorreu.

E é a doutrina abalizada de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves em Improbidade


Administrativa, 6.ed., rev. e ampl. e atualizada, Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2011, p. 327 e 331, que
assim leciona sobre a importância do elemento subjetivo para a caracterização do ato ímprobo:

Ressalvados os casos em que a responsabilidade objetiva esteja expressamente prevista no ordenamento


jurídico, é insuficiente a mera demonstração do vínculo causal objetivo entre a conduta do agente e o
resultado lesivo. Inexistindo um vínculo subjetivo unindo o agente à conduta, e esta ao resultado, não
será possível demonstrar “o menosprezo ou descaso pela ordem jurídica e, portanto, a censurabilidade
que justifica a punição (malum passionis ob malum actionis)

E acresce:

Face à impossibilidade de se penetrar na consciência e no psiquismo do agente, o seu elemento subjetivo


há de ser individualizado de acordo com as circunstâncias periféricas ao caso concreto, como o
conhecimento dos fatos e das conseqüências, o grau de discernimento exigido para a função exercida e a
presença de possíveis escusas, como a longa repetitio e a existência de pareceres embasados na técnica e
na razão.

Convém ainda o registro de que a se considerar que a iniciativa dos réus tenha se pautado no dolo de
atentar contra os princípios regentes da Administração Pública citados, tendo unicamente o fim

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eleitoreiro, fato é que esse não restou alcançado, já que a reeleição do primeiro réu não se apresentou
como realidade factível vinculada ao caso aqui em apreço. Lado outro, houve para os servidores
beneficiados com a concessão do aumento prestígio salarial em virtude do trabalho prestado ao bem
comum – já que estamos a tratar de serviço público que deve ser direcionado a este fim, o qual foi tido
por legal por esta e. Corte de Justiça, conforme visto do julgamento já transcrito.

DO DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DEDUZIDO PELO AUTOR


contra os réus, o fazendo nos termos do artigo 487, inciso I do CPC.

Sem custas e sem honorários (interpretação dos artigos 17, 18 e 19 da Lei n. 7.347/85). Atenta à
sucumbência, arcará a parte autora com o pagamento dos honorários periciais, quanto aos quais aquiesceu
o Sr. Perito no recebimento ao final pelo vencido.

Na forma do artigo 469, inciso I do Código de Processo Civil, decisão sujeita ao reexame
necessário.

Transitada em julgado, dê-se baixa na Distribuição e arquive-se. Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

BRASÍLIA, DF, 14 de julho de 2020 18:39:46.

SANDRA CRISTINA CANDEIRA DE LIRA

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Juíza de Direito

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