re ‘caaiettl ted oA RON a. norma de policia administra No classic cxso de pesagem de botijées de a on, revia an aa do consumidor, 0 Supremo Tri ety baie iy Coie preciso, av re desnecessaria, porque existiam oun! R ‘ es sideroura (i ramen ieito8 fundamentais atingidos, cg° Meg con: tritivas 20S Jem de desproporcional no Sentid MO a fi ig os custos (das balangas a serem ingen ver que oS ‘obra necessirios & pesagem, que acaban; dag ao de egos) superavam evidentemente 0s ge, repassados ae do consumidor que poderia ser lesa, ee nbs ; oconteudo indicado).”” Com, de botijoes § Corte nao tenha chegado a dizé-1o esses Embora @ eficio da medida tinha saldo manife term, a andlise de cus rque estudos econdmicos demonstrays ny, negative: Isso ee da regulagao para OS PFecos acarretari, We g se dos cus rejuizos superiores, em média, a08 danos qe P* 04 consumidores Pee costumavam ser verificados em botijses ei a Sob a perspectiva pragmatica, entig, ate eo invalida, eis que seus efeitos seriam contraprog, Tom, tam Jes que ela tinha por objetivo proteger. Tal efeito anette a i ondensador® traduz-se juridicamente na constatacs Adongy eee (o meio adotado se revela, afinal, 80 da sy, invalidade por inadequagio naps proteger o consumidor) ou por desproporcionalidade em sentido singe F istos gerados pelo meio superam os beneficios, tomnando-oy ; 2 3.4 Poder de policia, situagdes de emergéncia eo fantasma de Carl Schmitt: € possivel juridicizar a excepcionalidade administrativa? O milenar aforismo salus populi suprema lex est expressa o reconhecimento da dificuldade (ou. para alguns, da total incapacsdade, do direito em antecipar as circunstncias excepcionais, inopinadas € transitérias, que tornam as normas estabclecidas materialmente inaplicéveis ou de execucSo contraproducente, Essa condicso débil para lidar com 0 inesperado coloca em xeque a propria vigéncia do Estado de direito em situagdes de emergéncia, como um estado de necessidade a exigir, para resguardo de bens ou interesses especialmente valiosos, * ADI 65 rl Min Ortho Gallo ep acd j-€m 06.03.2008, DJL de 26.03 2009 Pw ‘Min Gilmar Mendes, Tribunal Plenarimeiras décadas do século XXI viram renascer, tado de 11 de setembro de 2001 e da grave crise econdémica de 2 Nebate em torno das possibilidades e limites do constitucion inn, pe ocratico para lidar ann Seti excepcionais de grave Perigo, Ay oui minente, como aquelas decorrentes do terrorismo, de epidemias jetais, das migrasdes massivas de refugiados e do potencial colapso gmico-financeiro em escala regional ou global. Como instituto que na remogao de perigos um de seus méveis, o poder de policia é giretamente impactado por essas situagdes de profunda instabilidade ue acometem o proprio Estado de direito. No centro da discussao esta em questao saber seo direito administrativo, como tecnologia social a servico da contengao do poder, dispde de mecanismos para juridicizar as situagdes excepcionais, submetendo as acdes do Estado a parametros de controle juridica e democraticamente adequados. O tema tem sido estudado, em sede doutrinaria, sob a rubrica do estado de necessidade administrativo.°° Em influente artigo intitulado “Our schmittian administrative law” (“Nosso direito administrativo schmittiano”)% publicado em 2009, Adrian Vermeule transpée, para o direito administrativo, a famosa concepcao de Carl Schmitt segundo a qual as situagdes de emergéncia — por ele denominadas de “exceg4o” — representam um problema insuperavel a aspiragao das democracias liberais de governar por meio do Estado de direito. Nas palavras de Schmitt, “soberano é aquele que decide na excegao”.*” Os sistemas juridicos seriam incapazes de especificar tanto o conteudo como o procedimento dos atos estatais suscetiveis de serem adotados em situagGes emergenciais, pois um e Na esteira do tem ™ V. CORREIA, José Manuel Sérvulo. Preficio ao livro de MIRANDA, Juliana Gomes. Teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicizagao do estado de necessidade. Belo Horizonte: Forum, 2010, p. 13/21. * Sobre o tema, v. ALVAREZ GARCIA, Vicente. El concepto de necesidad en el derecho ptiblico. Madrid: Civitas, 1996; ANGIOLINI, Vittorio. Necessité ed emergenza nel diritto pubblico. Padua: Cedam, 1986; GALATERIA, Luigi. provvedimenti amministrativi di urgenza. Milano: Giuffré, 1953; FRIER, Pierre-Laurent. L’urgence. Paris: L.G.DJ., 1987; CHOWDHURY, Subrata Roy. Rule of law in a state of emergency. London: Pinter, 1989; MIRANDA, Juliana Gomes. Teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicizagao do estado de necessidade. Selo Horizonte: Forum, 2010. VERMEULE, Adrian. Our schmittian administrative law. Harvard Law Review, n. 122, P- 1095/1149, 2009, CMITT, Carl. Political theology: four chapters on the concept of sovereignty. Chicago: 'ersity of Chicago Press, 2005 (original de 1922).Jc0es FOLTICOJURIICAS. ECONOMICAS_ ASTAVOBDESION co, gen AO “TRANSFOR 146 | Fooeroe ; - escartados face a preméncia de agg « canstancias excepcionais. No max; mii 50, io os procedimentos ou as con igi, nos momentos de exces es Neviam juridicamente valida, substantivas sob aS wule, o direito administrativo seria constituigg Segundo Vermes ™ - (“legal black holes”) € de buracos cinzentg, de buracos negros Lerten, Os buracos negros surgiriam quando 3 juridicos (“legal S104 ninistracao da atuagao segundo requisitos ge lei dispensasse a Admi ole judicial dos atos administrativs i tr juridi excluisse 0 cont c tiv juridicidade ae seria buracos negros disfarcados, que SUrgiriam Ja os buracos F is fossem td0 insignificantes que, na praties uisitos legais fossel nifican quando os requ acabaria autorizada pela lei a agit como melhor jhe een -ontroles efetivos. jeitar-se a c _. nes a do autor a existéncia desses buracos é inevitave] Por g ae Bes tanto praticas como institucionals. Durante estados de eme,. razoes : 7 . jam a ser significativamente m,; géncia, juizes e fa tender Tima espécie pyres insttuaens a ae nenpacidade de dar respostas adequadas a situacsy pana wate 0s buracos cinzentos seriam cédigos dogmaticos go direito administrativo utilizados pelo Judiciario como uma fachada de juridicidade para legitimar as aces do Poder Executivo. J 0s buracos negros seriam valvulas institucionais mais sinceras para tefletir a deferéncia & Administracao Publica em estados de emergéncia, mas igualmente ineficazes para constrangé-la a observancia de normas substantivas ou procedimentais. Nessa toada, ao abdicar de controlar a aco do Estado em situa. gbes de excegao, o papel do direito administrativo seria reduzido 4 fungao contradit6ria de suspender a sua propria incidéncia (no caso dos “buracos negros”) ou a fungao meramente retérica de fingir controlar o que é por natureza incontrolavel (no caso dos “buracos cinzentos”), Essa visdo cética quanto a aptidao do direito Para conter a atuagao dos agentes estatais durante situacdes de emergéncia acarreta pelo menos dois sérios problemas para o projeto de controle do poder por meio da democracia e do direito. Oo Primeiro problema, argutamente apontado por Carl Schmitt, é oda necessaria arbitrariedade do exercicio do poder em circunstancias excepcionais: “nao ha norma aplicavel ao caos,” diz ele. Como ‘am ser facili igidas pelas ore to conseguiria 7 mas na‘ outro poderiam $ imprevisiveis exigi¢ segundo ele, 0 direi ee ™ SCHMITT, Carl. Political th University of Chicago Pres. applicable to chaos”. tology: four chapters on the conce i i ar ¢ ‘pt of sovereignty. Chicago: 8, 2005 (original de 1922), p. 13: “There exists no norm that is LLsyste OU co RICO: OMTUNSFONNACHO DEMOCRAeAGhO EcoNeTMUCON ES? | IAT a necessidades contingentes © prementes, a aco e: i 50a sujeita a limites juridicos (necessitas non hebet pearl a oa roblema, diretamente tributario do Primeiro, ree M4 etuacao da situacao de excepcionalidade, convertendo-se x o um estado de excegao permanente, em Na expressiva si 0! om te 7 ‘a sintese de alg? oA amben.™ Como uma insténcia de indeterminagao entre o jtica, a excegao seria uma espéci foe a politi Pécie do ponto cego do Estado ge direitor cuja Settee a matriz supostamente comum ve democracia © oe ae Como na Alemanha dos anos on, sob a Constituigéo. le ae ou nos dias de hoje em paises mo Estados Unidos e Franca, sob as leis de combate ao terrorismo, col ime de excecao torna-se permanente em resposta a um estado de ee ialmente permanente. riscO ae pem. Ainda que se reconhe¢a 0 risco real ao funcionamento Jar das instituigdes democraticas e a eficacia social ordinaria das ridicas em situagdes de grave emergéncia, cumpre refletir pre aS consequéncias praticas de uma postura fatalista e resignada, 1 aque se extrai das obras de Schmitt, Vermeule e Agamben, para a da democracia e do Estado de direito. Tal postura, embora con- tenha importante dentincia, nao oferece qualquer caminho seguro para a preservacao das conquistas do constitucionalismo democratico diante de circunstancias excepcionais. Ao contrario, a chancela da rendigiio do Estado democratico de direito ésolucdo com a qual ninguém tem nada aganhar € tudo a perder, salvo 0 proprio soberano. Mais promissora para a protecao de direitos e a preservacao da continuidade democratica parece ser a aposta em solugées juridico- institucionais que permitam o surgimento de uma juridicidade da excepcionalidade, capazes de viabilizar respostas adequadas da Admi- nistragao Publica as exigéncias das circunstancias, sem ruptura total doseu vinculo a parametros minimos estabelecidos na ordem juridica. Esse modelo dualista, no qual o estado de necessidade administrativo permite a deflagracao de uma normatividade distinta daquela aplicavel em estado de normalidade, é um trago caracteristico dos regimes normas jw > A frase “necessity knows no law” pode ser encontrada em Tomés de Aquino. V. AQUINAS, sy LHomas. Summa Theologica. New York: Benziger Bros., 1948, Part II, 1" part, que 96, art 6. : AGAMBEN, Giorgio. Estado de excecao. Rio de Janeiro: Boitempo, 2004. aoe Amaldo Sampaio de Moraes. Para Giorgio Agamben ha perigo que estado de culties ene 8° Fe8ta. Disponivel em: . Acesso em: 16 set. 2015. BERC( . Rio OVICI, Gilberto. Constituigao e Estado de excecao permanente: atualidade de Weimar. “eJaneiro: Azougue, 2004.148 | Fenian sha MELAS PARTE ye juridicos ocidentais ndo absolutistas. No plano constitu, exemplo, a Constituicao de 1988 contempla 0 estado gy WPal, art. 136) e o estado de sitio (CF, arts. 137 a 139) para que 9 Eoin & adotar medidas capazes de restabelecer a paz socia} poe e de grave comog¢ao, calamidades de grande Proporcag, Stagg de instabilidade institucional, declara¢ao de guerra oy ” ames ingeira. Como quase todas as cons, ty agressao armada estra! ra. C qua: democraticas modernas, a Lei Maior brasileira reconhece ay, de flexibilizagées da ordem juridica em situagGes excepcionaig ‘dag, acordo com os pressupostos, limites e procedimentos que ela poe Meg Ma ta tiga estabelece. No plano juridico-administrativo, hd também que reco estado de necessidade como uma instancia na qual nao apenag : sobre contetido, mas também sobre competéncia e Poca i possam ser afastadas, como unica forma de alcangar fing i: iments que de outro modo nao o seriam pela aplicagao daquelas a 0s, ordinariamente incidentes. Esse € 0 espirito que parece ter movidee oart. 3%, n°2, do Codigo do Procedimento Administrativo de Por, de, segundo o qual “os actos administrativos praticados em a F necessidade, com preterigao das regras estabelecidas neste Céqj a de validos, desde que os seus resultados nao pudessem ter sido are Sig de outro modo, mas 0s lesados terao 0 direito de ser indeniza oo termos gerais da responsabilidade da Administragao”. A re dacio Nos é das mais felizes, pois 0 que o legislador lusitano decerto nee mente era referir-se aos fins visados por normas cuja aplicac3o, Peat circunstancias concretas excepcionais, nao seria idénea Para atin, los. Eo compromisso da Administragao com a consecugao desses ie legitimos que pode justificar a pratica de atos prima facie ilegais, mas que se apresentem como 0 tinico meio apto a realiza-los. Na Alemanha, a seu turno, uma das solugGes engendradas pelo legislador é a chamada discricionariedade excepcional (intendiertes Ermessen),* na qual a Administracao deve, em situagdes normais, adotar a conduta prescrita na lei, mas podera, em razao de sua intolerdvel disfuncionalidade em casos excepcionais, substitui-la por outra nao determinada. Trata-se, assim, de uma abertura ex ante a adogao de providéncias que nao tém como ser antecipadas diante da 53 FEREJOHN, John; PASQUINO, Pasquale. The law of the exception: a typology of emergency powers. International Journal of Constitutional Law, n. 2, 2004, p. 239. 201 MAURER, Hartmut. Derecho administrativo alemdn. México: Instituto de Investigaciones Juridicas, 2012, p. 129 e ss.p preméncia de circunstancias eas wes padrao sera marstetamentemadequnda Pare 2s quits Para ordena: los puridicos, norma expressa atinente a0 est, cae aie haeleashelpeinas F nuacao ertraordinaria da Administrac3o Publica pode et hegptimads por um regime de juridicidade contra legem. Tal tegime tem os F guintes elementos estruturantes: (i) a excepcionalidade do perign, J ou iminente; carater necessariamente transitério; (iii) a poo fé das autoridades administrativas; (iv) a proporcionalidade das medidas adotadas 4 essencialidade dos bens, direitos ou interesses a ar; (v) a Sua sujeiga0 a mecanismos de accountability, inclusive F ediante responsabilizagao civil do Estado pelos danos eventualmente resultantes para terceiros.* Em primeiro lugar, nao € qualquer tipo de perigo que autoriza a deflagracao de providéncias administrativas desviantes da legalidade ordindria. E mister que se trate de um perigo excepcionalmente grave einusitado, que ameace bens, direitos ou interesses essenciais, e cuja eservacao nao se revele possivel senao pela adocao de condutas diferentes das impostas ou permitidas pelas normas de direito a principio aplicaveis. Em segundo lugar, o afastamento da incidéncia das normas ordinariamente aplicaveis ¢ sempre transitério, limitado a vigéncia das circunstancias anormais. Qualquer pretensdo de perpetuacgao do estado de excepcionalidade administrativa sera arbitraria e antijuridica. A consolidagao de uma nova situagao de fato exigira providéncias legislativas ou constitucionais de adaptagao, talvez até com algum regime de transi¢ao, mas jamais a instituigdo de um estado de excegao permanente. Em terceiro lugar, a Administracao Publica devera demonstrar, na motivacao de seus atos, que esta a agir de boa-fé, 0 que em geral se constata da sinceridade com que exp6e as limitagdes das medidas ordindrias para fazer frente as exigéncias do momento e do fato de a situacao de perigo nao lhe ser imputavel. Em quarto lugar, a auséncia de diretivas normativas quanto aos poderes de necessidade deve ser compensada pela forca conformadora do dever de proporcionalidade. O pressuposto basico € a essencialidade ® Sobre esses elementos estruturantes do estado de necessidade administrativo, v. CORREIA, José Manuel Sérvulo. Prefdcio. In: MIRANDA, Juliana Gomes. Teoria da excepcionalidade administrativa: a juridicizagao do estado de necessidade. Belo Horizonte: Forum, 2010, p. 13/21.——E7 lea TD be PORE Om POLACIE CREORRUNCACD RNC AC IAD - TRARETRCH constitucional do bem, direito ou ae a master vada te situagao de perigo. A Administrag20 devera ee = o Partir da, a inidoneidade das medidas ordinarias a Sena as preservac3o. Por fim, devera indicar que (ain aay ida: (aye idénea para demover a situagao de perigo < ; (b) esta ili. 6 necessario para demové-lo e saly: utilizada apenas até 0 ponto essenciais (necessidade); e (¢) pa irei interesses sidade dar os bens, direitos pine Se tad acne coe Prejuizos ou inconven resul a Supers em amplitude os beneficios dela esperados (proporcionalidade Sentidy seca i quinto lugar, como os terceiros te Provide . administrativas nao poderao valer-se da tutela juri diciona injuntivg contra eventuais ofensas a suas posicoes subjetivas, e necessario que : conduta da Administragao esteja sujeita a mecanismos et tUcionais de accountability, prévios ou sucessivos. Sempre que aticamente Ppossivel, as autoridades administrativas deverao ee - mreaidas que pretendam adotar as instancias superiores te Tole Para exame prévio. Esse procedimento pode decorrer ee : Principio hierérquico ou, caso existente, de previsdo constitucional ou legal. Quando invidvel 0 controle ex ante, em razao da natureza da urgéncia, caberd 4s autoridades administrativas agir de Pronto, em tempo a demover o perigo, ficando, no entanto, sujeita ao controle ex post. A responsabilizagao civil do Estado pelos danos resultantes da atuacao dos poderes de necessidade da Administragao é corolario da Tegra da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco administratiyo e da reparticdo equitativa dos nus sociais. Em regra, as medidas tomadas em estado de necessidade administrativo nao poderao afetar direitos fundamentais que as Constituiges proclamem imunes a declaragao de estado de defesa ou de estado de sitio.** Isso significa que, a principio, esses direitos (ou as dimensées de tais direitos imunizadas) nao poderao ser levados 4 ponderagao com outros bens, direitos ou interesses durante o estado de necessidade administrativo, considerado um minus em relag&o aos estados de urgéncia constitucional. Nada obstante, hd situagGes de tal forma urgentes que exigem a imediata agao da Administracao Publica, sem que se possa sequer cogitar de percorrer os procedimentos constitucionais do estado de °° Na Constituigao brasileira de 1988, os artigos 136 e 139 especificam os direitos fundamentais (ou algumas de suas dimensdes) passiveis de restricdo na vigéncia, respectivamente, de estado de defesa e de estado de sitio.POLITIC JURIDICOS DA TRANSFORENC Ic . eae ASPECTOS DEMOCRATIZACAO § CONSTITUCERAL ACA. gefesa ou do estado de sitio. Ademais, algumas dessas situagdes impo a Administracao a ponderacao proporcional envolvendo gjreitos fundamentais cuja Testric3o nao foi cogitada nos regimes de éncia da Constituigao. Em casos como 0 do sequestro de um aviao comercial por terroristas, antes examinado, ainda quando ausente a is30 legislativa, a derrubada da aeronave poderia ser justificada : posteriori como medida de ultima ratio adotada durante evidente do de necessidade administrativo. O sacrificio das vidas humanas estradas — inexoravel, nas circunstancias — era a unica forma de evitar 0 sacrificio gratuito de centenas ou milhares de outras. Diante de seu carater incontornavel, negar as situacdes de excepcionalidade administrativa equivaleria a pretender Tevogar a \ei da gravidade, ou seja, negar a realidade. Reduzi-las, no entanto, & condicao de meras situag6es de fato, posicionadas fora do ordenamento «yridico, nao oferece nenhuma vantagem para o projeto moral de qutodeterminagao individual e coletiva inerente ao Estado democratico de direito. No caso do exercicio do poder de policia, essa postura a portaria entrega-loa pura autoridade heter6noma do soberano, como nos tempos do paterfamilias. Assim, o regime do estado de necessidade administrativo, como uma juridicidade da excepcionalidade, é uma tentativa da tecnologia juridica, forjada pelo aprendizado colhido da experiéncia, de preservar um elo, ainda que ténue, entre o poder e o direito em situagGes de grave perturbacao da normalidade. As restrig6es excepcionais e temporarias 4 democracia e aos direitos fundamentais sao, assim, 0 sacrificio necessario para preserva-los de mal maior.*” Da qualidade de sua engenharia institucional — qual um edificio construido em bases flexiveis para resistir a terremotos — dependera a capacidade do regime juridico do estado de necessidade administrativo para gerir satisfatoriamente momentos de crise sem rupturas indesejaveis da ordem democratico- constitucional. 1