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SÍNTESE

REVISTA DA ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO DO


TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
VOLUME 13 NÚMERO 2 JUL/DEZ 2019
Conselho Deliberativo do TCE-RJ Síntese: Revista da Escola de Contas e Gestão do
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
Presidente ISSN: 2595-4326 - volume 13, número 2, jul/dez 2019
Marianna Montebello Willeman
A Síntese é uma publicação organizada pela Escola de
Vice-Presidente e Corregedor-Geral Contas e Gestão do TCE-RJ, com periodicidade semestral.
Rodrigo M. do Nascimento Seu objetivo é disseminar trabalhos técnico-científicos
– artigos, resenhas e estudos de caso – na área de
Gabinete dos Conselheiros administração pública, controle externo, tribunal de
José Gomes Graciosa contas e áreas afins. Foi lançada em novembro de 2006
Marco Antônio Barbosa Alencar em substituição à antiga Revista do Tribunal de Contas do
José Maurício de Lima Nolasco Estado do Rio de Janeiro. Os trabalhos publicados são de
Aloysio Neves Guedes exclusiva responsabilidade de seus autores. As opiniões
Domingos Inácio Brazão neles manifestadas não correspondem, necessariamente,
Marianna Montebello Willeman a posições que refletem decisões desta Corte de Contas.
Rodrigo M. do Nascimento Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida,
desde que citada a fonte.
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Andrea Siqueira Martins sendo exercido por:
Christiano Lacerda Ghuerren Marianna Montebello Willeman
Rodrigo M. do Nascimento
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Ministério Público Especial Andrea Siqueira Martins
Sérgio Paulo de Abreu Martins Teixeira Chistiano Lacerda Ghuerren
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Secretário-Geral de Administração
Endereço para correspondência
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MISSÃO
Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ
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Secretária-Geral das Sessões CEP 20060-010 – Centro – Rio de Janeiro
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e-mail: pesquisas_ ecg@tce.rj.gov.br
Promover ensino e pesquisa na área de gestão pública,
voltados para o desenvolvimento e a difusão de conhecimento,
Rio de Janeiro (Estado). Tribunal de Contas
Síntese: Revista da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

Semestral
ISSN: 2595-4326
de modelos e de metodologias comprometidas com a
Continuação da Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. inovação, a transparência, a responsabilização e a melhoria do
1. Administração Pública. 2. Controle Externo. 3. Tribunal de Contas. I. Título.
CDD 352
desempenho e do controle governamental, em consonância
com as expectativas e necessidades da sociedade.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca da Escola de Contas e Gestão/TCE-RJ.

2 3
SUMÁRIO
6 EDITORIAL
Conselheiro Rodrigo M. do Nascimento
(Vice-Presidente do TCE-RJ e Presidente do Conselho Superior da
ECG/TCE-RJ)

8 APRESENTAÇÃO
Karen Estefan Dutra
(Diretora-Geral da ECG)

ARTIGOS

12 FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO FEDERATIVA: Uma


abordagem da crise a partir das especificidades econômicas e do
marco de poder
Autor: Bruno Leonardo Barth Sobral

32 OS DESAFIOS E AS PERSPECTIVAS PARA A RECUPERAÇÃO DA


ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE
Autores: Eduardo Duprat Ferreira de Mello e José Isaac Lerer

52 ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DE 2008


A 2017: Crise e Plano de Ação
Autor: Diego Oneto Bosignoli

70 A CARACTERIZAÇÃO E A OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


E SUA ATUAÇÃO NA GOVERNANÇA DA PREVIDÊNCIA PÚBLICA
MUNICIPAL
Autoras: Diana Vaz de Lima e Karine Cristiane de Oliveira Paiva

88 MENSURAÇÃO DA PERFORMANCE GOVERNAMENTAL COMO


FORA DE OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
Autores: Alexandre Handfas, Gustavo Andrey de Almeida Lopes
Fernandes e Juliana Bonomi Santos

104 A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS E O INCENTIVO À BOA GESTÃO


PÚBLICA: Uma análise econômica no âmbito do controle externo
Autor: Romano Scapin

128 AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI


Autora: Thereza Penna Firme

4 5
RODRIGO M. Exemplo de atividade bem-sucedida no âmbito da
ECG/TCE-RJ são os Projetos Especiais, com a propos-
reportar à nova edição da Síntese, a Revista do
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
DO NASCIMENTO ta já em andamento do “Curso de Aperfeiçoamento
Profissional para Auditores Internos Municipais”. A
Os artigos publicados neste número são fruto das
múltiplas atividades da Escola. Os três primeiros –
iniciativa é uma elaboração conjunta da Secretaria-
“Finanças Públicas Fluminense e Tensão Federati-
-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ (responsá-
va”, de Bruno Leonardo Barth Sobral; “Os Desafios
vel pela coordenação técnica) e da Escola.
e as Perspectivas para a Recuperação da Ativida-
O curso destina-se a servidores efetivos dos ór- de Econômica Fluminense”, de Eduardo Duprat
gãos jurisdicionados da Administração Pública Ferreira de Mello e José Isaac Lerer; “Análise das
Municipal, portadores de diploma de nível supe- Finanças do Estado do Rio de Janeiro de 2008 a
rior, que atuem em Unidades de Controle Interno 2017: Crise e Plano de Ação” , de Diego Oneto
de seu órgão, tendo por objetivos tornar os pro- Bosignoli – são os vencedores do Prêmio Ministro
fissionais capazes de realizar auditorias internas Gama Filho 2018, que teve como tema “A crise fi-
em conformidade com as Normas Brasileiras de nanceira no Estado do Rio de Janeiro: diagnóstico
Auditoria do Setor Público (NBASP), abrangendo e propostas de soluções”.
Vice-Presidente do Tribunal de Contas do as fases de planejamento, execução, comunica-
Estado do Rio de Janeiro Os demais têm, como autores, estudiosos que,
ção dos resultados e monitoramento, bem como
em algum momento, participaram dos even-
apoiar o controle externo no exercício de sua mis-
Presidente do Conselho Superior tos promovidos pela ECG/TCE-RJ ou atuam em
são institucional.
da ECG/TCE-RJ instituições parceiras. Interessados em divulgar
Para a consecução dos objetivos propostos no seus trabalhos, optaram em fazê-lo por meio da
PAFC, o dia a dia da ECG/TCE-RJ é intenso e vi- Síntese, acrescentando valiosa contribuição ao
Uma visita à Escola de Contas e Gestão do Tribu- pacitação, ampliando o número de alunos matri- brante, contando com o comprometimento de intuito de nossa Escola de disseminar saberes e
nal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (ECG/ culados nas diversas atividades oferecidas, o que todos os seus servidores. A par de novas ações, cultivar valores com vistas ao aprimoramento, à
TCE-RJ) impressiona pela movimentação em suas já vem sendo constatado, se compararmos os re- aquelas exitosas estão mantidas e se repetem modernização e à transparência da Administra-
dependências. Salas de aula e laboratórios plenos sultados alcançados nos anos de 2017 e 2018, em com a frequência prevista: Prêmio Ministro Gama ção Pública.
de alunos, o auditório quase sempre servindo de que pontificam quantidade e qualidade. Filho, Seminários, Palestras, Oficinas, Encontro
espaço para concorridos eventos promovidos com o Autor, Diálogo, Programa de Pesquisa, Assim, muito nos honra a publicação de “Men-
Nessa perspectiva, a ECG/TCE-RJ tem como pro- suração da Performance Governamental como
pela Escola, em conjunto ou por solicitação de al- Concessão de Bolsas, Comissão Permanente de
pósito constituir-se um ativo canal de comunica- Forma de Operacionalização da Accountability”,
guma das Secretarias do TCE-RJ, ou ocupado por Estudos e Pesquisas (COPEP).
ção com os jurisdicionados, a fim de não apenas de Alexandre Handfas, Gustavo Andrey de Almei-
órgãos jurisdicionados, como é o caso da Secreta-
divulgar suas atividades, mas de prestar contas Cumpre referenciar o trabalho que vem sendo de- da Lopes Fernandes e Juliana Bonomi Santos, da
ria de Estado de Saúde, que ali, com frequência,
à sociedade e estreitar relações com outras ins- senvolvido pela Assessoria Pedagógica no sentido FGV-EAESP; “A Caracterização e a Operacionaliza-
realiza Fóruns e Cursos de Capacitação de nature-
tituições. de dotar o corpo docente da ECG/TCE-RJ – constitu- ção dos Conselhos e sua Atuação na Governança
za específica, em conformidade com o previsto no
ído basicamente por servidores do TCE-RJ, selecio- da Previdência Pública Municipal”, de Diana Vaz
Convênio de Cooperação Educacional, Técnica e Considerando a premissa de modernização das
nados segundo rigorosos critérios – das habilidades de Lima e Karine Cristiane de Oliveira Paiva, da
Científica firmado entre as instituições. atividades educacionais empreendidas pela ECG/
exigidas para o desempenho de suas funções. Todas UnB; “A Multa do Tribunal de Contas e o Incentivo
TCE-RJ, os cursos do Projeto ECG Presente passa-
Como se espera de uma Escola, a ECG/TCE-RJ vem as ações da Escola foram unificadas em torno de à Boa Gestão Pública”, de Romano Scapin, do TCE-
ram a ser ministrados na modalidade híbrida, uma
se mostrando em permanente ebulição, em busca uma visão de futuro, com foco no desenvolvimen- -RS; e “Avanços da Avaliação no Século XXI”, da
combinação dos modelos presencial e a distância,
de alinhamento a novas demandas, novas meto- to de competências para a superação de desafios, a Professora Thereza Penna Firme, Coordenadora
objetivando facilitar a participação dos servido-
dologias e novas tecnologias, disponibilizando partir de uma trilha criada para tal fim. em Avaliação da Fundação Cesgranrio.
res oriundos de Municípios mais distantes às ex-
uma grade de cursos numerosa e diversificada.
periências de aprendizagem, tendo em vista sua Sob esse prisma formativo, a APE/ECG realiza reu- Já é possível afirmar que a inovação está incor-
Nos termos do art. 66 da Deliberação TCE-RJ nº maior dificuldade de comparecimento à nossa niões individualizadas ou em grupos de responsá- porada a todas as ações da ECG/TCE-RJ. Não se
231/05, a ECG/TCE-RJ deve elaborar seu Plano Escola durante longos períodos. veis por disciplinas afins. Aos novos professores é concebe uma inovação pontual ou restrita, ela
Anual de Formação e Capacitação (PAFC), em que oferecido regularmente o curso “A ação docente no deve estar intimamente vinculada a uma cultura
Com isso, dissemina-se a cultura da aprendiza-
define os objetivos, as diretrizes, os subsídios, as processo ensino-aprendizagem - A elaboração de de gestão, plena e irreversível. Toda a ECG/TCE-RJ
gem por meio de tecnologias, já que o Ambien-
metas e o detalhamento das ações a serem desen- estratégias didáticas centradas no aluno” e, periodi- está engajada, por meio de um processo siner-
te Virtual de Aprendizagem da ECG/TCE-RJ pode
volvidas ao longo do ano, com vistas à posterior camente, os docentes participam de Encontros, du- gético, em uma visão de futuro, acumulando e
ser acessado de múltiplos dispositivos ligados à
submissão ao Conselho Superior da ECG/TCE-RJ. rante os quais são proferidas palestras por especia- criando conhecimentos que lhe permitam galgar
internet, além de priorizar uma abordagem mais
listas sobre metodologias inovadoras em educação. patamares e vencer desafios. Como ensinou Peter
No PAFC 2019, a Escola se propôs intensificar dinâmica para as aulas presenciais, fator essencial
ainda mais a sua atuação, por meio do aumento para a incorporação de conhecimentos e garantia Desenhada a efervescência que vem identifican- Drucker, não podemos prever o futuro, mas pode-
da capilaridade de suas ações de formação e ca- de aprimoramento profissional. do a ECG/TCE-RJ, tenho imensa satisfação em me mos ajudar a construí-lo.

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Karen Estefan Dutra da severa crise financeira do Estado do Rio de Janeiro,
que alcançou seu momento crítico com a decretação
programas setoriais e são órgãos deliberativos, cujos
mandatos oscilam entre dois e seis anos. Observam as
do estado de calamidade pública, em 2016, cujos efei- autoras que a legislação previdenciária contribui para
tos deverão repercutir pelos próximos anos. Guardan- a eficiência e a efetividade dos RPPS, no entanto o que
do essa ótica, o trabalho analisa os elementos que, na constataram é que muitos conselheiros assumem suas
estrutura produtiva fluminense e na arquitetura insti- funções sem qualquer experiência na matéria, vindo
tucional, podem ser potencializados ou redirecionados a tomar decisões apenas por orientação de terceiros.
para a reversão da situação de dificuldade em que o
Na sequência, o artigo “A Multa do Tribunal de Contas
estado se encontra.
e o Incentivo à Boa Gestão Pública: uma análise eco-
O terceiro trabalho agraciado, intitulado “Análise das nômica no âmbito do controle externo”, de Romano
Finanças do Estado do Rio de Janeiro de 2008 a 2017: Scapin, Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da
Crise e Plano de Ação”, de Diego Oneto Bosignoli, Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Auditor
apresenta um recorte das finanças públicas do Estado de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro no período, aponta um diagnóstico do Rio Grande do Sul – TCE-RS, aborda a aplicação de
da crise e sugere possíveis medidas de recuperação. teorias advindas dos estudos de Análise Econômica do
Após traçar um panorama da economia estadual, o Direito sobre as normas e atuação do TCE-RS. O autor
autor relaciona os fatores que, segundo ele, ocasio- defende a tese de que a efetividade da fiscalização
naram a atual dificuldade financeira por que passa o exercida por aquele Tribunal pode ser influenciada
estado e analisa as principais consequências advindas pelos instrumentos punitivos que a legislação lhe con-
desse quadro. Citam-se como intervenções que pode- fere para fins de responsabilizar os gestores públicos
Diretora-Geral da riam fomentar a recuperação econômico-financeira que praticam atos administrativos em desconformi-
Escola de Contas e estadual: ajuste fiscal, venda de títulos públicos, es- dade com o ordenamento jurídico. O trabalho analisa
Gestão - ECG/TCE-RJ tímulo à exportação, concessão de linhas de crédito especificamente a multa legal que pode ser aplicada
subsidiadas pelo governo, estímulo à exportação e pelo TCE-RS e o consequente (baixo - acentua o au-
benchmarking. tor) incentivo por ela gerado em busca da boa gestão
pública.
Em um cenário mundial em que se sobressaem inova- tação teórica e aplicabilidade, numa visão preponde- Os artigos a seguir são de autores que, em algum
ção e tecnologia, em busca da formulação de métodos rante de futuro, que nos chega cada vez mais célere, momento, estreitaram vínculo com a ECG/TCE-RJ, por Fechando esta edição de Síntese, o artigo “Avanços
e procedimentos mais eficazes para o atendimento às exigente e engenhoso. meio de palestras que foram convidados a proferir; de da Avaliação no Século XXI”, da Professora Thereza
expectativas e necessidades cada vez mais complexas apresentação de sua mais recente obra no Encontro Penna Firma, Coordenadora de Avaliação na Funda-
da sociedade, uma instituição voltada para a educação Os três primeiros artigos desta edição de Síntese fo-
com o Autor, evento que se realiza regularmente na ção Cesgranrio, revela que o conceito de avaliação
corporativa, como a Escola de Contas e Gestão do Tri- ram os trabalhos vencedores do Prêmio Ministro Gama
Biblioteca Sergio Cavalieri Filho; ou ainda, detentores evoluiu aceleradamente nas últimas duas décadas.
bunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (ECG/TCE- Filho 2018, que teve como tema “A crise financeira
de profícua e valiosa produção acadêmica, nos honra- Apesar disso, a prática da avaliação não tem acompa-
-RJ), vive permanentemente o grande desafio de criar no Estado do Rio de Janeiro: diagnóstico e propostas
ram com a escolha de Síntese para a publicação de seu nhado esse avanço, o que tem gerado distorções de
e disseminar conhecimentos que a posicionem como de soluções”. A láurea tem por objetivo incentivar e
trabalho. métodos e resultados. Ressalta a autora que a capa-
protagonista no processo de modernização da gestão reconhecer a realização de estudos e pesquisas de in-
citação do profissional, no que se refere aos padrões
pública, particularmente em nosso estado. teresse público que podem servir para a formulação O artigo “Mensuração da Performance Governamental de verdadeira avaliação em termos de utilidade, via-
e inovação de práticas tendentes à solução e ao incre- como Forma de Operacionalização Prática da Dimen- bilidade, ética, precisão e accountability, é crucial e
A ECG/TCE-RJ vem se mostrando atenta ao rápido pro- mento do desenvolvimento administrativo, financeiro, são Teórica de Accountability”, de Alexandre Handfas, urgente para que a avaliação cumpra o seu propósito
cesso de transformação social. Para manter-se alinhada econômico, jurídico e social da administração pública Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes e Juliana de promover transformação. Na formulação dos juí-
a essa visão e consciente de suas elevadas responsabili- fluminense. Bonomi Santos, da Escola de Administração de Em- zos de valor, o processo avaliativo deve concentrar-se
dades, a Escola planeja e promove múltiplas atividades presas de São Paulo (FGV- EAESP), tem como objeti-
O primeiro artigo, “Finanças Públicas Fluminense e no mérito de seu objeto enquanto valor interno, e
– Prêmios, Pesquisas, Seminários, Palestras, Encontros, vo contribuir para a compreensão da relação entre a
Tensão Federativa”, de Bruno Leonardo Barth Sobral, mais amplamente vislumbrar sua relevância, definin-
Oficinas, Tardes do Saber – que estimulam o debate discussão teórica sobre responsabilização de governos,
propugna que a compreensão da atual dificuldade por do a utilidade de seus resultados e repercussões. A
e a reflexão, direcionados para a formulação, experi- a accountability, e o crescente uso da mensuração de
que passam as finanças públicas do Estado do Rio de autora conclui que é também necessário considerar a
mentação e consolidação de saberes que venham a ser performance no setor público. Para atingir esse propó-
Janeiro está vinculada a determinantes históricos e importância do objeto sob avaliação, de modo que o
incorporados a práticas que levem à maior eficiência sito, os autores se utilizam de revisão estruturada da
especificidades de seu processo de desenvolvimento. processo avaliativo venha a reforçar sucessos em vez
do setor público. literatura sobre a matéria, além de uma sucinta discus-
Destaca que, para o correto enfrentamento dessas de acentuar fracassos.
É crucial ajustar-se às novas demandas e tendências. questões, é fundamental que seja considerado um são acerca de um caso brasileiro.
Os artigos que compõem este número da Síntese, a
Temos a convicção de que a ECG/TCE-RJ, por meio de cenário regional, com aprofundamento de discussões Em seguida, o artigo “A Caracterização e a Operacio- Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Ja-
uma diversificada e bem cuidada atuação, vem alcan- acerca da estrutura produtiva, colocando em evidência nalização dos Conselhos e sua Atuação na Governança neiro, possuem em comum o rigor científico em que
çando êxito em sua proposta de perscrutar novos ru- a superação do “marco de poder” local e o quadro de da Previdência Pública Municipal”, de Diana Vaz de suas teses se fundamentam, a utilidade e viabilidade
mos e possibilidades, com vistas a capacitar e formar tensão federativa. Nessa perspectiva, o trabalho discu- Lima (Professora de Ciências Contábeis da Universi- de suas propostas e o compromisso de esquadrinhar
servidores proativos, motivados e aptos a arquitetar te o reequilíbrio financeiro não como um pressuposto dade de Brasília - UnB) e Karine Cristiane de Oliveira novas tendências e demandas da administração públi-
soluções para os desafios, muitas vezes singulares, com ou um fim em si mesmo, mas como um desafio a ser Paiva (Bacharel em Ciências Contábeis pela Universi- ca, propiciando a antevisão da necessidade de novas
que se deparam. suplantado em decorrência de uma visão estratégica dade de Brasília - UnB), leva a termo uma análise de trilhas de capacitação e formação do servidor, num
e do fortalecimento dos setores de planejamento res- como são estruturados e operacionalizados os conse-
Com perfil definido de uma instituição aberta, inclusi- permanente processo de atualização e modernização
ponsáveis pela elaboração de políticas indutoras de lhos dos regimes próprios de previdência social (RPPS)
va, multifacetada e tecnológica, movendo-se em par- da ECG/TCE-RJ.
recuperação econômica. e sua atuação na governança da previdência pública
ceria com outras Escolas de Governo e Universidades,
municipal. Por meio da aplicação de um questionário Pioneirismo, dinamismo, tecnologia, foco no futuro
os resultados de todo o esforço empreendido pela O segundo artigo vitorioso do Prêmio Ministro Gama
encaminhado aos conselheiros de RPPS de todas as re- espelham o cotidiano da Escola de Contas e Gestão do
ECG/TCE-RJ precisam ser divulgados. E este é o papel Filho 2018, “Os Desafios e as Perspectivas para a Re-
giões do Brasil, as autoras concluem que os conselhos TCE-RJ. Apresentar a Síntese, uma publicação que re-
da Síntese, a Revista do Tribunal de Contas do Estado cuperação da Atividade Econômica Fluminense”, de
de regimes próprios possuem natureza de representa- flete todo esse espectro, nos deixa plenos de orgulho,
do Rio de Janeiro: mostrar e tornar acessíveis os estu- Eduardo Duprat Ferreira de Mello e José Isaac Lerer,
ção vinculada funcional, composição múltipla e não por conseguirmos dar forma ao que julgamos essencial
dos que realizamos, em que se coadunam fundamen- apresenta uma síntese das principais causas geradoras
paritária, relação do tipo orgânico com as políticas e para uma educação corporativa de qualidade.

8 9
ARTIGOS
1
A CARACTERIZAÇÃO E A
OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS
4

FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO E SUA ATUAÇÃO NA GOVERNANÇA


FEDERATIVA: Uma abordagem da crise a partir das DA PREVIDÊNCIA PÚBLICA MUNICIPAL
especificidades econômicas e do marco de poder

5
MENSURAÇÃO DA PERFORMANCE
GOVERNAMENTAL COMO FORMA
2 DE OPERACIONALIZAÇÃO DA
OS DESAFIOS E AS PERSPECTIVAS PARA ACCOUNTABILITY
A RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE
ECONÔMICA FLUMINENSE

6
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS E O
INCENTIVO À BOA GESTÃO PÚBLICA:
Uma análise econômica no
âmbito do controle externo
3
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO DE 2008 A 2017:
Crise e plano de ação
7
AVANÇOS DA AVALIAÇÃO
NO SÉCULO XXI

10 11
ESTUDOS
ESTUDOS

FINANÇAS PÚBLICAS uma abordagem da crise


a partir das especificidades
FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO FEDERATIVA

FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO FEDERATIVA


FLUMINENSE E TENSÃO econômicas e do marco
FEDERATIVA: de poder

Bruno Leonardo Barth Sobral


Doutor em Desenvolvimento Econômico pelo Instituto de Economia
da Unicamp e Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ

RESUMO: O atual problema das finanças públicas remete a


determinantes históricos e às especificidades do processo de
desenvolvimento do estado do Rio de Janeiro. Para seu correto
enfrentamento, é fundamental que sejam ampliados a reflexão
1

1
regional e o debate sobre a economia fluminense, em que o
fenômeno da “estrutura produtiva oca” vem ganhando evidência.
Em particular, o artigo defende que o problema não pode ser tratado
sem considerar a superação do “marco de poder” local e o quadro
de tensão federativa. Nesse sentido, o reequilíbrio financeiro será
discutido não como um pressuposto ou um fim em si mesmo, mas
como desafio indissociável de uma discussão sobre visão estratégica
e fortalecimento de estruturas públicas de planejamento associadas a
políticas indutoras de recuperação econômica.

ABSTRACT: The current problem of public finances refers to


historical determinants and the specificities of the development
PALAVRAS-CHAVE: process of the State of Rio de Janeiro. For its correct confrontation,
Economia it is fundamental that the regional discuss and the debate about
Fluminense;
the economy of Rio de Janeiro, in which the phenomenon of the
Federação; Marco
de Poder; Estrutura “hollow productive structure” is gaining evidence. In particular,
produtiva oca the article argues that the problem cannot be addressed without
considering the overcoming of the local “power mark” and the
KEYWORDS: tension federative. In this sense, financial rebalancing will be
Fluminense
discussed not as a presupposition or an end in itself, but as an
Economy;
Federation; Power indissociable challenge of a discussion about strategic vision and
Mark; Hollow strengthening of public planning structures associated with policies
productive structure. that induce economic recovery.
*Artigo originado do trabalho contemplado com o 1° lugar do Prêmio Ministro Gama Filho 2018

12 13
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO
FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO FEDERATIVA

FINANÇAS PÚBLICAS FLUMINENSE E TENSÃO FEDERATIVA


Nos últimos anos, o governo estadual vem
sofrendo uma crise profunda que amplificou
os impactos da crise nacional e, somada à
explicitação de especificidades, gerou uma
grave desorganização de sua gestão financeira
e fiscal. Essa problemática não se constitui
simplesmente em buscar o ajuste das contas
públicas, mas evitar que a forma de ajuste
prejudique o processo de retomada econômica
e redunde em maior conflito distributivo.
Para seu correto enfrentamento, é fundamental
que sejam ampliados a reflexão regional e o e redução de arrecadação com o travamento de estrutural. Nesse sentido, não se trata de uma SEÇÃO 1 - O EQUÍVOCO
debate sobre economia fluminense, no qual vem diversas decisões de investimento e produção máquina “inchada” e sim desestruturada,
ganhando evidência o fenômeno da tendência como consequência da operação “Lava-Jato”, inclusive com assimetria de capacidade de gastos
NA PERCEPÇÃO DE
à “estrutura produtiva oca” (SOBRAL, 2013 e bem como o forte cenário recessivo nacional. entre os poderes. Por essa razão, será apontado “BONANÇA” ECONÔMICA
2017). Em particular, o artigo defende que o A tentativa de sanar o problema por ações que o cerne da questão é o histórico de um ANTERIOR E O CENÁRIO
problema não pode ser tratado sem considerar paliativas se mostrou ineficaz a ponto de se “marco de poder” (OSORIO, 2005; OSORIO e DE CRISE
o quadro de tensão federativa. Nesse sentido, o optar por um choque de austeridade. VERSIANI, 2013; OSORIO, VERSIANI e SÁ REGO,
1

1
reequilíbrio financeiro será discutido não como Na segunda seção, alerta-se que a raiz do 2017), no qual a corrupção não é a causa e sim Para um melhor diagnóstico da crise atual,
um pressuposto ou um fim em si mesmo, mas problema é uma debilidade econômica e não uma das consequências dessa evolução negativa é preciso que sejam superados consensos
como desafio indissociável de uma discussão simplesmente erros de gestão, de modo que associada a uma hegemonia clientelista. apriorísticos sobre o modelo de desenvolvimento
sobre visão estratégica e fortalecimento de a adoção de um choque de austeridade é Na quarta seção, discutirá por que não basta estadual. Por exemplo, Urani e Giambiagi
estruturas públicas de planejamento associadas cercada de controvérsias ao não focar nessa tratar o problema das finanças como algo restrito (2011) apostaram em um claro cenário
a políticas indutoras de recuperação econômica. dimensão essencial. Para isso, será abordada à questão técnica de gestão. Ao contrário, cabe de recuperação econômica, o que derivou
Além dessa introdução, o trabalho possui a problemática dos incentivos fiscais em evidenciar que tensões federativas agravam posteriormente em um discurso controverso
mais cinco seções. Na primeira seção, critica- uma visão de desenvolvimento, apontando, o problema econômico estrutural e limitam o de diversos formadores de opinião de que a
se o equívoco em considerar que a economia portanto, sua importância para a evolução espaço decisório da administração estadual. economia do Rio de Janeiro desperdiçou “anos
fluminense possuía uma situação de “bonança” positiva do ICMS em um contexto nacional de Logo, a solução não poderá ser apenas técnica de ouro“ (bonança).
econômica no período anterior à crise das guerra fiscal que não se terá solução na escala e sim política, evidenciando injustiças federativas Primeiramente, é preciso ter claro que a base
finanças públicas. Nesse sentido, irá se estadual. Contudo, será feita ponderação sobre e imposições, pela União, de processos de das falsas euforias se deve à aposta em uma
questionar esse contexto de falsa euforia a fragilidade da política industrial associada, em reenquadramento fiscal marcados pela ausência de tese vaga de “vocações” produtivas. Esse
calcado na tese de “vocações” produtivas e particular, porque não se evitou a reafirmação de políticas claras de recuperação econômica estadual discurso obedece, em grande medida, a uma
superestimação do papel do ciclo de grandes indícios de desindustrialização. Nesses termos, e superação de um grave cenário de desemprego. lógica de marketing urbano que busca se
investimentos em um contexto de insatisfatórias chamará atenção para a evidência do fenômeno Por fim, a conclusão enfatizará a necessidade de apropriar da imagem ou marca daquilo que
políticas de adensamento produtivo. da tendência à “estrutura produtiva oca”, algo o estado do Rio de Janeiro buscar a retomada vem apresentando localmente alguns sinais de
Isso reafirma um problema estrutural de geração central para se reconhecer que o problema de de seu protagonismo nacional. Nesse sentido, estar dando certo no curto prazo. Logo, reifica o
de receitas cujos efeitos serão agravados por receita tem um caráter estrutural. objetiva expor as bases de uma agenda positiva conjunto de vantagens mais aparentes em dado
alguns fatores catalizadores: endividamento Na terceira seção, alertará sobre a fragilidade que aponte caminhos alternativos para uma momento como se não fossem historicamente
público explosivo, queda dos royalties como da máquina pública estadual, o que dificulta solução política mais efetiva na defesa dos construídas e dependentes de um contexto
efeito da redução do preço do barril de petróleo a capacidade de enfrentar esse problema interesses regionais. político-institucional específico.

14 15
ESTUDOS
ESTUDOS

Uma abordagem rigorosa sobre transformação (gestões Cabral e Pezão) até a eclosão da crise Tabela 1 – Variação percentual real da Receita Corrente Líquida de grandes
estrutural positiva exige tratar o grau de regiões e governos estaduais selecionados, entre 2006 e 2015
das finanças públicas, a tabela 1 mostra que
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organização de um sistema econômico regional a variação real da RCL foi negativa, -7,4% UF 2006 2015 Var (%)
e seus complexos logístico-produtivos. Nesse enquanto a média nacional foi 33,7%. Não Região Norte 37.641.228.727,40 58.217.518.887,39 54,7
sentido, o problema não é a falta de uma boa houve “bonança” alguma. Região Nordeste 95.235.653.339,16 123.544.241.112,95 29,7
listagem de “vocações”, e sim a necessidade No período mais recente, estabeleceu- Região Sudeste 252.402.748.406,75 313.307.921.896,03 24,1
de aprofundamento da divisão territorial do se um ciclo vicioso no qual foram feitos Minas Gerais 13.087.200.067,02 12.332.771.593,84 -5,8
trabalho e de maiores articulações de sua rede progressivamente maiores cortes de despesas Espírito Santo 46.780.761.949,87 65.542.749.781,97 40,1
urbana. Em particular, diante de a maioria das e as receitas despencavam cada vez mais. Rio de Janeiro 55.511.992.354,22 51.398.587.714,19 -7,4
economias locais permanecer dominada por Como mostra o gráfico 2, as receitas caíram Fonte: SICONFI/STN/ São Paulo 137.022.794.035,64 184.033.812.806,03 34,3
atividades pouco indutoras (exemplo, comércio num ritmo mais acelerado que as despesas, MF (Valores de 2006 Região Sul 65.087.886.337,65 99.087.159.276,70 52,2
varejista), ou seja, dependentes da circulação indicando uma dinâmica contracionista. Em atualizados para 2015 Região Centro- 42.954.872.360,07 65.489.527.272,82 52,5
Oeste
de renda já existente. particular, porque não se trata apenas de pelo IPCA).
Brasil 493.322.389.171,03 659.646.368.445,89 33,7

Gráfico 1 - Taxa média anual de crescimento da Receita Corrente Líquida, 2002/2016 Gráfico 2 – Evolução de Receitas e Despesas Primárias do governo do Estado do
Rio de Janeiro (em termos reais), 2001/2016.
1

1
Fonte: elaboração
do autor, com base
em Sefaz-RJ (Valores
corrigidos pelo IPCA
para dezembro de
2016).

Fonte: elaboração do autor, com base em STN e secretarias estaduais Gráfico 3 – Evolução da Dívida Consolidada Liquida em percentual da Receita
(valores corrigidos por IPCA para dezembro de 2016). Corrente Líquida de estados selecionados, 2006/2016.

Diante disso, como mostra o gráfico 1, o caso uma forte queda das receitas, mas isso já
fluminense é aquele com a menor taxa média em um contexto histórico de capacidade de
anual de crescimento da receita corrente líquida geração de receita própria estruturalmente
(RCL), considerando o período 2002/2016. E baixa. Os desajustes no fluxo de caixa são
mais, seu desempenho é bem diferente dos agravados pelas operações de financiamento.
casos mineiro e gaúcho que, muitas vezes, Como mostra o gráfico 3, mais uma vez foi
Fonte: elaboração
alguns analistas tratam imprudentemente de bem diferente a trajetória fluminense, com
do autor, com
forma conjunta. Por outro lado, considerando taxas crescentes e bem expressivas, dos casos base em Tesouro
apenas o período do último ciclo político mineiro e gaúcho. Nacional e secretarias
estaduais (posição em
31/01/2017).

16 17
ESTUDOS
ESTUDOS

Consequentemente, configurou-se um alto econômica nacional. Por exemplo, entre 2014 SEÇÃO 2 - DESAFIO puxado mais por uma política nacional do que
patamar de desembolsos obrigatórios para e 2016, houve uma perda de R$ 4,8 bilhões em
ESTRATÉGICO E DE LONGO
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por qualquer estratégia de desenvolvimento
os próximos anos que seriam impagáveis receitas do petróleo e gás. Só em 2015, caiu
estadual.
sem a oferta de um acordo de renegociação para quase a metade o peso dessas receitas PRAZO: A SUPERAÇÃO DA A gravidade do quadro estrutural fica mais
de parte da dívida com o governo federal, o na receita total regredindo a patamar sem CRISE ESTRUTURAL NA BASE evidente a partir do gráfico 4, que apresenta
principal credor. Com o acordo, garantiu-se a precedentes.
PRODUTIVA a evolução do crescimento do VAB total do
suspensão temporária do pagamento de R$ Até 2015, o governo do Estado do Rio de estado do Rio de Janeiro e da média nacional
29,6 bilhões com a União e autorização para Janeiro visava o reequilíbrio fiscal com uma Nas últimas décadas, a economia fluminense no período 2002/2014. No acumulado, o
novos empréstimos, como o de R$ 3,85 bilhões série de medidas pontuais, considerando não ganhou maior peso na economia brasileira. estado do Rio de Janeiro possui desempenho
com o Banco BNP Paribas, e novas antecipações que os problemas financeiros crescentes O estado do Rio de Janeiro manteve uma pior e somente em dois anos se aproximou
de receitas do petróleo e gás (até abril de 2018, eram eventuais. Por exemplo, a busca de participação no valor adicionado bruto (VAB) da média nacional: 2009 e 2014. Foram
nova operação de R$ 2 bilhões). Contudo, ao receitas extraordinárias com a transferência nacional em torno de 11,0% no período anos justamente em que a trajetória do VAB
longo da vigência, haverá incorporação dos de parte do fundo de depósito judicial. 1995-2014. Apesar de continuar como a total para o Brasil sofreu piora, ou seja, a
juros e encargos não pagos. Caso mantida pelos Contudo, o cenário continuou a piorar. Sem segunda maior economia estadual pela ótica aproximação se deu porque a economia
seis anos possíveis, a estimativa no projeto da
opções, o governo estadual começou a do VAB, é preciso ter claro que não aproveita a brasileira foi mal e não porque a economia
Lei de Diretrizes Orçamentárias – 2019 (SEFAZ-
desenhar um amplo programa que demarca continuidade do processo de desconcentração fluminense foi bem. Isso indica que quando
RJ, 2018) é que se pague de serviços da dívida
um choque de austeridade em meio a grave econômica regional a partir do estado de a economia nacional vai melhor, a economia
mais de R$ 16 bilhões já em 2023 e atinja maior
conflito distributivo, ao ponto de ocorrerem São Paulo. Cabe lembrar que isso ocorre fluminense não acompanha na mesma
valor em 2025, R$ 19 bilhões, o equivalente ao
vários arrestos financeiros. Apesar de enorme mesmo com o notável destaque da produção intensidade.
dobro do que se pagava anualmente antes da
contestação à sua implementação, o choque
assinatura do acordo.
1

1
foi imposto como conjunto de contrapartidas Gráfico 4 – Série encadeada do crescimento do volume do valor adicionado bruto total para
Nesses termos, é preciso que se entenda a razão o estado do Rio de Janeiro e média nacional, 2002-2014.
devido à necessidade de renegociação da dívida
do acordo diante de um isolamento estratégico
estadual com a União em condições especiais.
e limitado espaço decisório da gestão pública
em que se revelou incapacidade de resposta Sua execução se tornou a principal prioridade
política a um impasse no modelo histórico de da gestão estadual e sua origem normativa
desenvolvimento estadual (aspecto a ser mais remete às restrições da Lei de Responsabilidade
bem tratado em seções seguintes). Os efeitos Fiscal (LRF). Trata-se da criação de uma “válvula
desse impasse se evidenciaram em uma situação de escape” mediante um pedido de admissão.
de maior vulnerabilidade, vista como um cenário Todavia, essa proposta parte de um diagnóstico
de “tempestade perfeita” e marcado por forte limitado. É fundamental que o debate acerca de
queda das receitas do petróleo e gás natural, finanças públicas não desconsidere a dimensão
impacto da operação lava-jato na retração da economia regional e seus desafios, que
de decisões empresariais e grave recessão tornam necessária a recuperação e sustentação
de instituições de Estado com visão de futuro.
Todo debate que foca exclusivamente nas
finanças públicas acaba enfatizando a folha Fonte: elaboração do autor, com base em Contas Regionais / IBGE.

de pagamentos sem contextualizar o efeito de


um problema maior e outras especificidades. de petróleo e gás. Esse resultado seria bem Não se pode argumentar que a situação
Superar essa visão estreita exige tratar a relação pior, revelando a continuidade da perda de fluminense apresenta simplesmente
da economia fluminense com as raízes do participação relativa na economia nacional, se rebatimentos de uma problemática brasileira
problema das finanças públicas. fosse descontado o desempenho desse setor (marcada pela dificuldade de retomada de um

18 19
ESTUDOS
ESTUDOS

projeto nacional), e sim que se tornou um dos de diversificação e complexidade econômica a a auditores fiscais, como exposto no artigo do sobre a qualidade da política industrial. Seria
epicentros desta problemática. Mesmo com o partir de uma trajetória centrada na capacidade Observatório de Benefícios (2016). um equívoco considerar a priori que a melhor
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boom da economia do petróleo e gás, não se de sobrevivência operacional com menor valor É preciso ter claro que o saldo de ICMS no política industrial é não ter política industrial,
confirmou uma “inflexão econômica positiva”, agregado (conteúdo local). total foi positivo, mesmo com o programa ou, traduzindo para o caso específico, que
como defendida por Natal (2005). Ao contrário, Portanto, a noção de “estrutura oca” se associa de incentivos fiscais. Como mostra a tabela a melhor política de incentivos fiscais é não
a região passou por um processo de perda de a um conjunto disperso de especializações 2, considerando o quadro anterior às gestões ter política de incentivos fiscais.
complexidade econômica, concentrando-se setoriais em uma região e com pouca coerência Cabral e Pezão e após a eclosão da crise das Uma revisão significativa da necessidade de
mais em algumas atividades produtoras de do ponto de vista de uma divisão territorial finanças públicas (2006/2015), a receita de um programa de incentivos exige superar a
commodities. Isso também ocorreu em escala do trabalho. Como consequência, revela uma ICMS cresceu próximo à média nacional, “guerra fiscal”, um debate importantíssimo,
nacional, mas seus efeitos são mais intensos, economia muito dependente do aproveitamento respectivamente, 33,7% e 38,0%. E mais, mas que envolve uma reordenação do
como demonstrou Sobral (2013). de algumas vantagens já reveladas que passam comparando com a tabela 1 (mostrada na pacto federativo, por conseguinte um
Isso fica mais claro ao se notar os efeitos a ser consideradas suas “vocações” pelas elites seção anterior), seu despenho foi bem melhor tratamento nacional e nunca isoladamente
indutores limitados sobre a indústria de decisórias, inclusive, muitas vezes provocando que aquele da RCL, mostrando que ela na na escala estadual. No mais, melhores
transformação fluminense. Sua participação no situações de euforia exagerada sobre suas verdade amorteceu um quadro crítico de encaminhamentos da questão na escala
valor de transformação industrial (VTI) nacional potencialidades. Embora existam brechas para retração de receitas públicas. estadual se voltariam a uma discussão de
caiu pela metade (passou de 15,7% para 7,3%) ganhos de competitividade em nichos setoriais Uma crítica mais adequada às isenções fiscais como resgatar e atualizar uma estrutura
entre 1970 e 2014. O estado do Rio de Janeiro isolados, não há enfrentamento de problemas seria mais qualitativa e a respeito de não permanente de planejamento integrado e
também deixou de ser a segunda para se tornar estruturais, impedindo o surgimento de novas terem evitado a explicitação da “estrutura planificação setorial. Nesses termos, há o
a quinta maior base industrial estadual pelo VTI. vantagens competitivas mais sistêmicas. Isso produtiva oca”. Criticar isenções sem focar desafio de organizar uma máquina pública
Além disso, em 2014, quando já se evidenciava significa que, ainda que seja possível listar um na avaliação da desindustrialização não capaz de executar a política de desenvolvimento
um processo crescente de dificuldades conjunto de atividades dinâmicas, estas não são contempla a essência do debate que cerca a com maior transparência e acompanhamentos
1

1
financeiras para a administração pública articuladas como setores líderes a ponto de gerar questão. Portanto, isenções é um problema de metas, indo além dos limites impostos pelo
estadual, apenas três setores representavam efeitos indutores e poder de arrasto significativo. rigorosamente para ser tratado no debate choque de austeridade atual.
aproximadamente a metade da estrutura da Por essa razão, a base produtiva como um
indústria de transformação, enquanto eles todo fica fragilizada, ainda que possam ocorrer
equivaliam a apenas 22,9% em 1970. Trata-se ciclos expansivos, inclusive decisões de grandes Tabela 2 – Variação percentual real da arrecadação de ICMS de grandes
dos seguintes setores: metalurgia, derivados do investimentos. Isso significa que se mantêm os regiões e dos governos estaduais selecionados, entre 2006 e 2015.

petróleo e produtos químicos. riscos de regressão generalizada a depender do


No período mais recente, a economia fluminense grau que estiver vulnerável aos efeitos negativos Regiões e UFs 2006 2015 Variação %
buscava seu processo de recuperação. Contudo, de conjunturas adversas. Dito em outras Norte 16.014.724.740,05 24.846.934.000,00 55,2
a tendência de “estrutura oca” é reafirmada. palavras, é uma economia mais suscetível a Nordeste 43.396.791.864,42 64.680.985.000,00 49,0
Segundo Sobral (2017), entende-se esse sofrer (e com mais intensidade) os rebatimentos Sudeste 158.098.271.847,98 206.444.440.000,00 30,6
último fenômeno como um processo de de qualquer crise internacional e nacional, como Minas Gerais 28.410.101.562,45 37.946.744.000,00 33,6
desadensamento de importantes cadeias de fato se verificou. Espírito Santo 8.499.980.255,44 9.473.466.000,00 11,5
de produção, levando ao agravamento Contudo, uma ponderação se faz necessária. A Rio de Janeiro 24.715.571.760,01 33.033.994.000,00 33,7
das condições que impedem a indústria de indústria estadual ainda tem diversas vantagens a São Paulo 96.472.618.270,09 125.990.236.000,00 30,6
transformação de se constituir no motor chave serem mantidas e ampliadas que não podem ser Sul 45.484.314.096,66 68.138.784.000,00 49,8
do crescimento econômico e do progresso desprezadas. Nesses termos, políticas de fomento Centro-Oeste 24.242372.453,12 32.209.943.520,00 32,9
técnico. Nesse sentido, trata-se de um são essenciais. É notório que atualmente as cifras Brasil 287.236.475.002,23 396.321.086.520,00 38,0
esvaziamento que leva ao esgarçamento do alardeadas de incentivos estão sob contestação
tecido produtivo e à ociosidade de uma série de diante de divergência entre levantamentos do Fonte: CONFAZ/MF (valores de 2006 atualizados para 2015 pelo IPCA).
recursos no território. Isso ocorre por uma perda governo estadual e estimativas do TCE-RJ junto

20 21
ESTUDOS
ESTUDOS

SEÇÃO 3 - MARCO DE Nessa perspectiva, o desafio é superar essa lógica mais evidente. De acordo com o gráfico 5, em que superem assimetrias. Nesse ponto, chamam
que se instala no processo que se iniciou com proporção da receita (pública) corrente líquida, atenção os casos de custeio relativamente
PODER E FRAGILIDADE DA
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a transferência da capital federal para Brasília, a despesa com pessoal ativo do poder executivo exagerados dos outros poderes e áreas afins.
GESTÃO PÚBLICA ESTADUAL avança com o aparecimento do “chaguismo” no fluminense é uma das menores, em comparação Conforme tabela 4, o gasto per capita de
rastro das cassações à esquerda e à direita após com os demais estados do país. Destaca-se que funções ligadas ao Legislativo, Judiciário,
O discurso de austeridade se torna perigoso o golpe de 1964, e deixa sua herança sobretudo essa era a situação após os aumentos salariais e Ministério Público e Defensoria é em torno
quando confere permanentemente caráter com a fusão, em 1975. Apesar de importante e a organização de planos de carreira para algumas de 50% maior no Rio de Janeiro do que em
contracionista à política fiscal, deixando-a pouco devendo ter sido feita antes, já no momento da categorias em 2014. São Paulo e Minas Gerais. Inversamente, em
flexível para responder a variações no ciclo transferência da capital, ela não supera a carência Em se tratando de despesa com pessoal, não saúde e educação o gasto per capita é menor
econômico. Dessa forma, a aceitação acrítica de reflexão e de estratégias consistentes para o cabe fazer uma “tábua rasa” com cortes comparativamente.
desse discurso pode autorizar um “enxugamento” desenvolvimento na escala regional, o que se lineares e generalistas. Recomendam-se ações
da máquina de forma generalista, ou seja, algo mantém uma questão em aberto em termos de
pouco cuidadoso. A busca de eficiência sem papel econômico estruturante para a ação pública Gráfico 5 – Despesa com pessoal ativo no poder executivo fluminense
em percentual da Receita Corrente Líquida, 2015.
buscar eficácia tende a gerar não uma estrutura e a capacidade de atendimento das demandas
mais leve e enxuta e sim ampliar a desestruturação sociais. Essa interpretação reforça entendimento
de uma máquina que já sofre esse problema. de que a atual crise das finanças públicas não
Nesses termos, uma questão essencial é presume visão simplista de Estado perdulário.
compreender o discurso de austeridade como De fato, o caso fluminense não é o de uma
resultado do “marco de poder” local, conforme máquina pública “inchada” (em particular,
trataram Osorio (2005), Osorio e Versiani no poder executivo). Como mostra a tabela
(2013) e Osorio, Versiani e Sá Rego (2017). 3, considerando apenas o quadro anterior às
1

1
Por essa interpretação, há uma lógica político- gestões Cabral e Pezão e após a eclosão da crise
institucional deletéria associada ao histórico das finanças públicas (2006/2015), nota-se que
de uma hegemonia clientelista. Um domínio a variação do número de empregos formais no
hábil em travar a política pública para cobrar setor público fluminense foi bem modesta e
acomodação de interesses particularistas, em abaixo da média nacional, respectivamente 1,2% Fonte: Afonso e Pinto, 2016
que a corrupção não é a causa e sim uma das e 1,6%. E mais, considerando apenas o intervalo
consequências dessa evolução negativa marcada 2010/2015, a variação foi negativa: -5,0%.
Tabela 4 – Custeio per capita do setor público por poderes e algumas funções
pela falta de visão estratégica global. Abordando só o poder executivo, a questão fica de governo nos estados do Rio de Janeiro, de São Paulo e de Minas Gerais, 2015.

Tabela 3 – Variação percentual do número de empregos formais no setor público Despesas por funções Rio de Janeiro São Paulo Minas Gerais
de grandes regiões e governos estaduais selecionados, entre 2006 e 2015. Segurança 525,10 253,68 624,16

Var (%) Var (%) Educação 374,34 724,15 408,64


Regiões e UFs 2006 2010 2015
2006-2015 2010-2015 Saúde 310,48 482,02 373,92
Norte 327.273 420.629 397.164 21,4 -5,6
Transporte 315,54 261,99 45,92
Nordeste 752.340 830.688 764.497 1,6 -8,0
Sudeste 1.297.529 1.498.627 1.276.729 -1,6 -14,8 Poderes Legislativo
Minas Gerais 253.900 313.537 217.878 -14,2 -30,5 e Judiciário e Áreas 442,39 293,66 297,56
Afins
Espírito Santo 52.917 53.519 53.433 1,0 -0,2
Rio de Janeiro 247.670 263.728 250.524 1,2 -5,0 Legislativo 76,88 29,40 55,64
São Paulo 743.042 867.843 754.894 1,6 -13,0 Judiciário 239,44 188,39 169,30
Sul 422.479 401.819 418.619 -0,9 4,2
MP e Defensoria 126,07 75,87 72,62
Centro-Oeste 352.357 357.072 346.174 -1,8 -3,1
Brasil 3.151.978 3.508.835 3.203.183 1,6 -8,7 Total 3.760,67 4.379,09 3.527,23

Fonte: RAIS/MTE. Fonte: Osorio (2016) a partir de dados de SEFAZ do RJ, SP e MG.

22 23
ESTUDOS
ESTUDOS

SEÇÃO 4 - A NECESSIDADE competências tributárias e os seus serviços e matérias-primas utilizados para viabilizar Além disso, há uma clara desproporção
públicos. A partir da década de 1980 (em essa extração (realiza um diferimento); 3) entre a arrecadação de impostos federais e
DE UMA SOLUÇÃO POLÍTICA
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particular, após a nova constituição em 1988), pela Lei Kandir, desoneração federal sobre a respectiva distribuição das transferências
MAIS EFETIVA E SEUS LIMITES foi sendo revertida a excessiva concentração de ICMS quando o óleo é exportado, provocando entre unidades da federação. Como pode ser
DIANTE DAS TENSÕES competência tributária na União. O principal controvérsia sobre o cálculo e o pagamento das visto na tabela 5, em 2017 o governo federal
FEDERATIVAS beneficiário foram os municípios, ainda que restituições devidas. arrecadou R$ 145,7 bilhões no estado do Rio
também tenham aumentado as transferências Quanto ao último ponto, a Fundação Amazônia de Janeiro e devolveu apenas R$ 25,7 bilhões.
O êxito de qualquer iniciativa regional de
de encargos (principalmente nas áreas de de Amparo a Estudos e Pesquisas – FAPESPA Em termos percentuais, representa 16,1% da
programação do desenvolvimento a partir
saúde e educação). O mais prejudicado foram (2016) elaborou o ranking das perdas tributárias arrecadação federal e recebe menos da metade
da escala subnacional tende a ser limitado
os estados com essa repartilha. com a forma de contrapartida à Lei Kandir e, proporcionalmente, 7,1%.
pela ausência de instrumentos de política
Segundo cálculo de Afonso (2017), depois de Minas Gerais, o Rio de Janeiro é Pondera-se que não se é contra o uso da
macroeconômica (políticas monetária,
considerando o período 1960/2016, a o estado mais prejudicado (R$ 49,2 bilhões estrutura tributária como instrumento de
cambial etc.) e pela dependência de arranjos
participação na receita disponível dos estados acumulados), sendo R$ 4,5 bilhões de perdas política redistributiva que estimule regiões
federativos, em particular aportes mais vultosos
caiu de 34,1% para 25,5% (ou seja, redução ao ano. Acrescenta-se o atraso da ANP em menos desenvolvidas do país, ou seja, que
de orçamento federal e sua cooperação na
de 8,6%), enquanto a da União caiu de 59,5% atualizar cálculos de royalties e participações tenham recursos acima de sua capacidade
estruturação de modelos de financiamento.
para 53,9% (ou seja, redução de 5,6%), e dos especiais por pressão das petroleiras, levando a de arrecadação própria para alavancar seu
Por essa razão, as administrações estaduais
municípios subiu de 6,4% para 20,6% (ou cerca de R$ 1 bilhão de perdas (além de valores dinamismo. Contudo, questiona-se que o ERJ
precisam desenvolver um grande esforço de
seja, aumento de 14,2%). Somam-se a isso retroativos). Ademais, o repasse de royalties seja a segunda maior fonte de arrecadação
capacitação de suas máquinas do ponto de
mudanças tributárias como Lei Kandir, Fundo e participações especiais leva, em média, 60 federal, somente inferior a São Paulo,
1

1
vista fiscal e modernização da gestão.
de Estabilização Fiscal e outras desonerações dias de atraso após o recolhimento feito ao enquanto seja a quarta unidade federativa
Em muitos casos, a modernização mais
fiscais a partir da década de 1990. Essas Tesouro Nacional e sem correção monetária. em termos de transferências federais. Caso
adequada significa evitar o sucateamento
mudanças vão deixando as receitas próprias Segundo estimativas oficiais, isso significou ganhasse semelhante a Minas Gerais, outro
do patrimônio público e superar a carência
estaduais com pouca folga para cobrir as uma perda de receita de R$ 522 milhões nos estado da Região Sudeste, receberia quase
de servidores públicos de alto nível. Isso
despesas, de modo a aumentar risco de déficits últimos cinco anos. seis bilhões a mais.
depende do cumprimento de contratos com
e necessidade de endividamento.
fornecedores e, tornando possível, a realização
Chama atenção que essa problemática ainda se
de mais concursos e garantia de melhores Tabela 5 – Arrecadação por Unidade da Federação mais destacadas e Transferências Federais para
agrava, em razão de um quadro de injustiças
remunerações médias. Nesse sentido, o os governos estaduais e municipais e peso percentual no total do país, em 2017 (em bilhões de reais)
federativas desfavorecer o estado do Rio
problema deve deixar de ser visto apenas
de Janeiro. Por exemplo, este é triplamente Unidades Transferências federais Peso % no Arrecadação Peso % na
como se fosse de caráter contábil, mas como Federativas a entes subnacionais total de Federal arrecadação
prejudicado por decisões tomadas na esfera
transferências federal
desafio de reorganizar a estrutura tributária e
federal que levam à subtributação do setor São Paulo 43,6 12,0 379,3 42,0
capacidade de financiamento, em especial em
petrolífero: 1) a legislação brasileira impede Rio de Janeiro 25,7 7,1 145,7 16,1
sua relação com o pacto federativo.
o estado produtor de cobrar ICMS sobre a Distrito Federal 6,9 1,9 99,1 11,0
Quanto a esse último ponto, é preciso Minas Gerais 31,3 8,6 43,7 4,8
extração do petróleo e gás (ICMS cobrado
reconhecer o quadro de tensão que se Rio Grande do Sul 15,8 4,3 42,4 4,7
no destino); 2) por intermédio do Repetro,
encontra. A atual tendência é de uma federação Brasil 363,6 100,0 903,3 100,0
impacto no fluxo de caixa do governo ao adiar
cada vez mais concorrencial e não cooperativa
o recebimento do valor do ICMS que seria Fonte: Receita Federal e Portal da Transparência do Governo Federal.
diante do desacordo dos entes sobre suas
cobrado sobre a compra dos equipamentos

24 25
ESTUDOS
ESTUDOS

Sobre esse ponto, cabe ainda avaliar a proposta ficar claro que isso se deve a uma assimetria de economia estadual. Não seria exagero afirmar questionamento judicial (inclusive uma exigência
de, ao menos, passar a ter algum mecanismo poder. O governo federal pode autofinanciar que assim busca ajustar a administração local a para assinatura foi a retirada de várias ações já
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de ajuste dinâmico pelo mesmo princípio seus déficits (emitindo títulos ou moeda), um modelo econômico de crescimento modesto existentes dessa natureza contra a União no STF).
da solidariedade federativa. Por exemplo, enquanto os estados não dispõem dos e possibilidades contidas de desenvolvimento Nesse sentido, a crise das finanças públicas
aumentando o valor transferido diante da mesmos instrumentos. Num caso excepcional, (em certa medida, auto-infligidas). no estado Rio de Janeiro é para ser entendida
queda abrupta da RCL de um ente. Em um em que ajustes fiscais graduais e feitos por A finalidade do acordo é basicamente estabilizar e tratada como sinalização de um sistema
momento de crise financeira das gestões de conta própria se mostraram insuficientes, a dívida líquida. Trata uma economia em federativo em perigo a exigir uma solução
grandes economias estaduais, isso se tornaria fica-se à mercê do apoio da União. Ao recessão e com problemas estruturais como política mais efetiva. Sob esse aspecto, aumentar
importante por serem centros dinâmicos inter- invés de responder com orçamento federal se houvesse um fluxo fiscal sustentado e com a descentralização e reduzir a desproporção
regionais e com maior poder de arrasto para a e renegociação de dívidas em prazos bem alguma previsibilidade, mesmo sem nenhuma de receitas entre os níveis federal e estadual
recuperação econômica nacional. alongados, a União nega-se a criar um plano ação indutora do gasto público. Além disso, é essencial, bem como uma discussão mais
Cabe lembrar que nas tratativas de renegociação emergencial de dispêndios e condiciona a o cenário federativo é marcado por uma série cuidadosa do papel do gasto público, superando,
da dívida com o governo federal, em nenhum renegociação de poucos anos a um choque de controvérsias sobre obrigações que entes desse modo, a ausência atual de políticas
momento se conseguiu pôr essas questões de austeridade “a fórceps”. Contudo, o subnacionais e o governo federal devem emergenciais claras de recuperação econômica
na mesa de negociação, a ponto de exigir procedimento só oferece alívio temporário, cumprir reciprocamente. Entretanto, assinando e geração de empregos.
o e n c o n t ro d e c o n t a s . A o c o n t r á r i o , dado que não foca na recuperação da o acordo, ficou-se impedido de qualquer
conferiu-se à crise um problema exclusivo
de responsabilidade da gestão estadual e a
União assumiu simplesmente papel de credora.
1

1
Desconsiderou-se que o problema central
era de receitas e não de despesas, e o ente
federal, ao invés de buscar um rearranjo do
pacto federativo, pressionou recorrentemente
o governo fluminense com arrestos e bloqueios
das contas estaduais até a assinatura do
Regime de Recuperação Fiscal.
O pressuposto por trás de todas as medidas que
vieram a ser consolidadas no acordo federal é
o argumento de um suposto “engessamento”
do orçamento que dificultaria um corte mais
profundo de despesas. Essa tese coloca a culpa
em vinculações que, por exemplo, garantem
mecanismos de proteção social e trabalhista.
Dito com outras palavras,fica implícita a tese de
que o Estado “não caberia” na constituição, algo
como um excesso de direitos garantidos por lei.
A contestação desse argumento se dá ao
observar a relação dos níveis de governo e

26 27
ESTUDOS
ESTUDOS

CONSIDERAÇÕES FINAIS Segundo, despesa e receita públicas não são variáveis independentes
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uma da outra. Ou seja, menor despesa muitas vezes pode levar a menor
Os desafios de política são entrelaçados, de modo que o sucesso de uma receita. Tratar como variáveis independentes entre si é não reconhecer por
diretriz depende da geração de um ciclo virtuoso de ações concatenadas. ideologia que o Estado é um agente econômico e julgá-lo mero “sugador”
Especifi camente, o crescimento da renda e do emprego depende da de recursos úteis da economia.
melhoria da situação fiscal e da gestão pública, como também terão mais Terceiro, ajuste fiscal é meio e não fim em si mesmo. Logo, deve-se evitar
chances de ser enfrentadas com um dinamismo sustentado (em face de a uma visão etapista. Ajuste fiscal não é etapa inicial do qual todo o resto
arrecadação ser pró-cíclica). Em um momento em que as receitas públicas depende, pois não tem visão estratégica de longo prazo nem discute os
sofrem grave deterioração, aprimorar o desenho de estratégias é sempre objetivos substantivos da política pública. É fundamental somar essas
mais desafi ador. Isto porque, não só reduzem de forma considerável dimensões e observar que têm especificidades próprias para garantia do
as disponibilidades financeiras, como também podem se criar maiores interesse social.
restrições aos gastos, o que dificulta o espaço de discricionariedade para Nesses termos, o cerne da questão não é tratar a gestão de crise
orientações indutoras do desenvolvimento. como a administração de uma “massa falida”, mas, inversamente, não
A análise no presente artigo enfatizou que, mesmo em um momento desconsiderar a ociosidade de uma série de recursos no território como
de severa crise, a estratégia não se deve resumir apenas a processos de desdobramento da perda de complexidade e diversifi cação produtiva
ajustamentos nas contas governamentais, e sim a processos de reversão de diante da explicitação da tendência à “estrutura produtiva oca”. Quer isso
ciclos viciosos que cumulativamente aumentam o drama socioeconômico dizer que as raízes do problema se encontram em uma crise econômica
e fragilizam financeiramente o poder público local. Portanto, o que se estrutural associada a uma longa desestruturação da máquina pública.
torna mais urgente é o fortalecimento de uma máquina pública de alto Isso ocorreu no seio de um “marco de poder” que levou a região a não
nível capaz de oferecer prioridade ao papel do planejamento econômico. sofrer apenas rebatimentos da problemática nacional e, sim, se tornar um
1

1
Dito com outras palavras, uma orientação política não deve limitar-se a de seus epicentros.
aspectos contábeis, e sim pautar-se no duplo desafio de modernização da Atualmente, abre-se uma janela histórica que não se repetirá facilmente
administração tributária combinada à reorganização de planos de ações para superar essa lógica político-institucional deletéria e os impasses no
estratégicas e de ações emergenciais de redinamizarão econômica rápida. modelo de desenvolvimento. Antes que polarização, o quadro recente na
Nesse sentido, recomenda-se que sejam questionados alguns pressupostos política estadual é de pulverização e, diante disso, a estrutura tradicional
considerados mais usualmente. Primeiro, a receita corrente não está dada de poder busca se recompor. Cabe às forças progressistas manter o foco
para a tomada de decisão do gestor público. Na falta de inventar novos visando romper esse “marco de poder” no momento em que ele está mais
mecanismos de receitas extraordinários por vezes controversos (como vulnerável, sem muito espaço de negociação.
empréstimos lastreados em ativos a serem privatizados, outras rodadas de É essencial o fortalecimento de órgãos de controle e áreas de
antecipação de receitas futuras etc.), o dilema não se resume à escolha planejamento e geração de dados para ampliar a reflexão regional junto à
entre “sacrificar” duas categorias de gasto. Por exemplo, entre educação institucionalização de uma visão estratégica mais organizada. Isso porque
superior e educação básica, ou entre previdência e investimento em ativos será preciso buscar soluções não apenas dentro da própria gestão, mas,
fixos. A retórica de que a falta de gasto em uma função é por excesso de com embasamento adequado, liderar frentes políticas mais efetivas e
gasto em outra função não tem validade universal e apriorística. O quanto menos circunstanciais para defender os interesses do estado no debate
se gasta em cada função depende de consenso social. A opção de impor nacional (Por exemplo, na reforma tributária). Portanto, o cerne do desafio é
sacrifício na maioria das vezes não é técnica e sim fundamentada em fortalecer o aparelho do Estado para recuperar maiores graus de autonomia
juízo de valor sobre a área que a responsabilidade pública direta deseja federativa, resgatando o mais rapidamente possível o papel da escala de
enfraquecer. poder estadual que vem sendo enfraquecido.

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ESTUDOS
ESTUDOS

REFERÊNCIAS RIO DE JANEIRO (Estado). Lei estadual 6.338, de 6 de nov. de 2012. Dispõe
sobre o plano de custeio do déficit atuarial do Regime Próprio de Previdência
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AFONSO, José Roberto. Cenário fiscal atual no Brasil: implicações para Social do Rio de Janeiro – RPPS/RJ, altera a Lei nº 3.189, de 22 de fevereiro de
governos subnacionais. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999 e dá outras providências. Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro,
2017. Rio de Janeiro, Parte 1, Poder Executivo, 7 nov. 2012.

AFONSO, José Roberto; PINTO, Vilma. Despesa pessoal com pessoal ativo e do RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico,
executivo: uma comparação entre unidades federativas. Caderno virtual do Energia, Indústria e Serviços. Incentivos fiscais no Estado do Rio de Janeiro
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BRASIL. Lei complementar Nº 87, de 13 de setembro de 1996. Dispõe sobre o RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Fazenda e Planejamento
imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação e Orçamento. Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias - 2019. Rio de
de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e Janeiro: SEFAZ-RJ, 2018.
intermunicipal e de comunicação, e dá outras providências (Lei Kandir). Diário
Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 16 set. 1996. SOBRAL, Bruno. A evidência da estrutura produtiva oca: o Estado do Rio de
Janeiro como um dos epicentros da desindustrialização nacional. In: MONTEIRO
FUNDAÇÃO AMAZÔNICA DE AMPARO A ESTUDOS E PESQUISAS (FAPESPA). NETO et al. Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e
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NATAL, Jorge. O Estado do Rio de Janeiro pós-1995. Rio de Janeiro: Faperj/ _______. Metrópole do Rio e Projeto nacional. Rio de Janeiro: Editora
Pubblicati, 2005. 285 p. (Rede urbana, dinâmica econômica e questão social) Garamond, 2013.
1

1
OBSERVATÓRIO DOS BENEFÍCIOS. Jogando luz na escuridão. Disponível em: URANI, André; GIAMBIAGI, Fábio. (org.) Rio: a hora da virada. Editora Elsevier,
www.sidneyrezende.com/jogando-luz_.pdf. Acesso em: 11 de set. de 2016. 2011.

OSORIO, Mauro. Território Fluminense (coluna). Jornal Extra, Rio de Janeiro,


2016.

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Rio de Janeiro: Senac RJ, 2005. 296 p.

OSORIO, Mauro; VERSIANI, Maria Helena. O papel das instituições na


trajetória econômico-social do Estado do Rio de Janeiro. Cadernos do
Desenvolvimento Fluminense, n. 2, 2013, p. 188-210.

OSORIO, Mauro; VERSIANI, Maria Helena; SÁ REGO, Henrique R. Rio de


Janeiro: fatos e versões. In: OSORIO, Mauro; MAGALHÃES, Alex F.; VERSIANI,
Maria Helena (coord.). Rio de Janeiro: reflexões e práticas. Belo Horizonte:
Fórum, 2016. p. 146-161.

30 31
ESTUDOS
ESTUDOS

Eduardo Duprat Ferreira de Mello


Doutor em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento pela UFRJ e
RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE

RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE


Assessor Técnico da Secretaria de Estado de Transportes do Rio de Janeiro.

José Isaac Lerer


Graduação em Engenharia Mecânica pela Universidade do Estado da
Guanabara e Assessor Técnico na Companhia de Desenvolvimento Industrial
do Estado do RJ

RESUMO: Este trabalho apresenta uma síntese das principais causas


que geraram a severa crise financeira do estado do Rio de Janeiro,
que alcançou seu ponto crucial com a decretação do estado de
calamidade pública em 2016, com efeitos que ainda se estenderão
pelos próximos anos. A partir da abordagem da trajetória recente
de nosso estado, analisa os elementos que, na estrutura produtiva
fluminense e na arquitetura institucional, podem ser potencializados
ou redirecionados, no momento, para a reversão do processo.
2

2
A presente proposta tem como foco a melhoria, expansão e
diversificação da atividade produtiva no Rio de Janeiro. Isto se dá
na premissa de que muitos resultados projetados pelo Regime de
Recuperação Fiscal dependem da própria recuperação da economia,

OS DESAFIOS E AS
e de que a ampliação e o fortalecimento da base produtiva são
responsáveis diretos por maior arrecadação, geração de empregos e
dinamização do ambiente de negócios.

PERSPECTIVAS PARA ABSTRACT: This paper presents a summary of the main causes
that generated the severe financial crisis of the State of Rio de
Janeiro, which reached its crucial point with the decree of the

A RECUPERAÇÃO
State of Public Calamity in 2016, with effects that will continue
for the next years. From this approach of the recent trajectory, it
analyzes the elements in the productive structure of Rio de Janeiro

DA ATIVIDADE
and in the institutional architecture that can be leveraged or
redirected, at that moment, for the process reversal. The present
PALAVRAS-CHAVE: Rio de proposal focuses on improvement, expansion and diversification
Janeiro; Crise Financeira;
of the productive activity in Rio de Janeiro. This is on the premise

ECONÔMICA
Desenvolvimento Econômico;
Governança. that many results projected by the Regime of Fiscal Recovery
depend on the recovery of the economy itself, and that the
KEYWORDS: Rio de Janeiro; expansion and strengthening of the productive base are directly

FLUMINENSE
Financial Crisis; Economic
Development; Governance. responsible for higher revenues, job creation and promotion of the
*Artigo originado do trabalho contemplado com o 2° lugar do Prêmio Ministro Gama Filho 2018

32 33
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO ativos logísticos do estado estão descritos


no capítulo 3, complementando-se com as
RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE

RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE


ações necessárias para a sua melhor gestão
O colapso fiscal e financeiro do estado tem
expostas no capítulo 4, apontando a agenda
raízes amplas na sua história, que inclui a
que tem por objetivo reformular a estrutura
transferência da Capital Federal para Brasília
e o processo de governança do estado no
em 1960, a cassação de diversas lideranças
que tange à política de desenvolvimento da
políticas do estado em 1964 e, posteriormente,
economia fluminense.
a mal planejada fusão entre os estados do Rio
e da Guanabara, que jamais logrou integrar
efetivamente capital e interior e atenuar seus 1 – CONDICIONANTES
desequilíbrios. Tais acontecimentos compõem HISTÓRICAS: ACÚMULO
um somatório de percalços que fragilizaram
gradativamente a arquitetura institucional do
DE PERDAS ECONÔMICAS
estado. Embora este trabalho não se proponha E FRAGILIDADES
a detalhar todas essas condicionantes INSTITUCIONAIS
históricas, elas são consideradas de forma
sucinta no capítulo 1 como antecedentes Ainda causa espanto o curto espaço de tempo
aos fatores críticos analisados no capítulo 2, decorrido entre a edição de novembro de
evidenciados mais severamente no último 2009 do “The Economist”, que fazia alusão
2

2
quinquênio. ao momento favorável do país com o Cristo
de esvaziamento econômico. 1970, o Rio passou a apresentar expressiva
Da mesma forma, as soluções aqui Redentor em plena decolagem, até o fundo do
Hasenclever, Paranhos e Torres (2012) perda de participação no PIB nacional. A
apresentadas para a reversão da crise também poço que ensejou a decretação da “calamidade
atribuem à mudança da capital o atraso na trajetória descendente pós-60 derivou também
não pretendem exaurir as inúmeras frentes pública no âmbito da administração financeira”,
definição de uma nova estratégia de retomada do fato de, nos territórios da Guanabara e
que podem e devem ser atacadas, sendo que publicado em junho de 2016 no Diário Oficial
do crescimento da metrópole, que por sua do antigo estado do Rio, entre 1960 e 1974,
duas delas já estão em curso com o apoio do Estado do Rio de Janeiro.
vez subtraiu a prevalência de serviços mais o novo território fluminense não ter logrado
do governo federal. A primeira é o Regime Embora atrelado à conjuntura nacional, o
dinâmicos e associados ao desenvolvimento êxito, com vistas à formulação da constituição
de Recuperação Fiscal firmado com a União contraste é particularmente acentuado em se
industrial, concentrando-se mais na prestação de uma hegemonia política, na elaboração
em 2017 e previsto até 2023 , a segunda é tratando dessa unidade federativa, não apenas
de serviços às famílias, e favorecendo a maior e execução de uma estratégia regional de
o fortalecimento da politica de combate pela icônica imagem de capa da revista, mas
importância do comércio varejista sobre o fomento ao desenvolvimento econômico-
à criminalidade, uma das mais nevrálgicas também em razão de o Rio ter se postulado
atacadista, ocasionando perda do dinamismo social, que contornasse a ruptura ocorrida com
causas e consequências da crise fluminense. como centralidade de um promissor ambiente relativo da economia fluminense. a transferência da Capital. Posteriormente,
Paralelamente, existem diversas ações em de negócios, palco de grandes eventos O característico “pensamento nacional da a maior turbulência nos aspectos econômico
curso por parte da sociedade civil como os culturais e esportivos, com destaque para os população carioca” - mídia, políticos eleitos e político se seguiria ao desordenado
movimentos “Juntos Pelo Rio” e “Reage Rio”. jogos olímpicos e paraolímpicos. pelo Distrito Federal e formadores de opinião planejamento da fusão dos antigos estados
Se esse aspecto estruturante estiver no rumo Por trás da cortina de fumaça, no entanto, – que ao longo dos anos pouco se habituou às da Guanabara e do Rio de Janeiro, em 1974.
adequado, haverá de se somar às medidas diversos fatores cruciais pavimentaram o preocupações mais “locais” não vislumbrou os A unidade federativa resultante teve em sua
emergenciais adotadas, possibilitando que caminho para o cadafalso na economia e prejuízos que a mudança da capital infligiria ao administração sucessivos governos de oposição
os esforços para a retomada do crescimento finanças do Rio de Janeiro, com destaque para Rio de Janeiro, sendo registrado em pesquisa do ao poder central e, a partir da década de 80, a
do estado não venham a sofrer solução de eventos que marcaram a trajetória institucional Ibope de março de 1960 que 73% aprovavam a economia fluminense seguiu sua trajetória de
continuidade. As estratégias nesse sentido do estado. Dentre esses, a transferência da mudança da capital e 62% acreditavam que a redução de participação na produção nacional,
são apresentadas nos capítulos seguintes. capital federal para Brasília representou um nova capital traria benefícios ao país. sem conseguir responder positivamente à crise
As potencialidades no cenário atual e os marco de certa forma sintetizador do processo Com os efeitos mais nítidos a partir dos anos econômica e fiscal que se instaurou no país.

34 35
ESTUDOS
ESTUDOS

Na esteira do segundo choque do petróleo e da a Região Metropolitana e o interior. Com oportunidades de negócios. 2 - ESTADO DE
forte elevação das taxas de juros na economia efeito, a Região Metropolitana do RJ, com No reboque do processo até aqui descrito, o
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RECUPERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA FLUMINENSE


internacional, a crise dos anos 1980 atingiu de mais de 12 milhões de pessoas e 71,7% do PIB Rio de Janeiro viu sair do seu território inúmeras CALAMIDADE PÚBLICA:
forma severa a indústria fluminense em geral, estadual, 48,7% relativos à cidade do Rio de empresas devido aos altos índices de violência EVOLUÇÃO FINANCEIRA DE
com perfil caracterizado pela concentração de Janeiro, concentra grande parte dos empregos verificados, sendo que o impacto também se
UMA FALÊNCIA PREVISÍVEL
setores de bens intermediários. Esses atuavam e negócios na região central da capital, fez sentir no turismo e no comércio, além de
de modo complementar à estrutura produtiva ao passo que a Região Norte Fluminense, ter diminuído o número de feiras e exposições
Em 2016 o estado do Rio de Janeiro foi
nacional e, por conseguinte, sofreram o segundo maior PIB do estado, participa com realizadas no Rio.
obrigado a decretar estado de calamidade
impacto direto da retração de demanda do apenas 10,3% do Produto Interno Bruto. Atualmente, cerca de 2 milhões de pessoas
pública por meio da Lei nº 7.483, prorrogado
mercado interno. Contribuiu também o baixo A centralidade da metrópole cristaliza vivem em áreas de milícia, pagando taxas
pela Lei nº 7.627/17, devido à grave crise fiscal
dinamismo das atividades terciárias, tendo em disfunções de várias ordens, inclusive a ilegais e sendo submetidas aos comandos
e às incertezas de incremento das receitas
vista sua importância para a estrutura urbana penetração pouco eficiente do atendimento dos dos chefes locais. É ilustrativo o exemplo do
tributárias decorrentes da ação deletéria de
metropolitana regional, responsável por grande órgãos de fomento nos municípios do interior. Distrito Industrial da Fazenda Botafogo, situado
três fatores ocorridos simultaneamente: (a)
parte da renda e do emprego estaduais. Devido à reduzida capilaridade administrativa, às margens da Avenida Brasil. Nas décadas de
crise econômica nacional (b) aumento da
Os desequilíbrios históricos não favoreceram a maioria dos órgãos públicos que atuam 80/90, era uma área bastante disputada pelas
insegurança; (c) corrupção. A esses fatores
que, a exemplo de São Paulo, Paraná, Santa na área de desenvolvimento, incluindo o empresas, com fila de espera para aquisição
Catarina e Minas Gerais, o estado do Rio de banco de fomento, operam ainda em uma de lotes, mas hoje definha cercado por áreas pode-se acrescentar um quarto, qual seja a
Janeiro pudesse desenvolver polos dinâmicos postura “de balcão”, consequentemente não de alta periculosidade e por inúmeros galpões deficiente gestão do orçamento público. As
para além da sua Região Metropolitana, sendo conseguem interagir de forma adequada com abandonados. Por outro lado, também chama últimas administrações desconheceram o
o estado da federação que apresenta a maior os empresários e os governos municipais no atenção o caso de Queimados, município da agravamento do quadro fiscal que há algum
2

2
desproporção econômica e demográfica entre sentido de identificar e apoiar nichos locais de Baixada Fluminense, que ficou no topo da lista tempo emitia sinais da insustentabilidade da
do Atlas da Violência 2018, sendo uma região situação financeira.
que recentemente se beneficiou de incentivos No período anterior à decretação do
para a atração de indústrias. estado de calamidade pública, o governo
Além da falta de segurança - em escala crescente estadual se defrontava com o seguinte
no Rio de Janeiro, a ponto de ensejar intervenção cenário: funcionalismo com atrasos nos
militar - essa “fuga” de investimentos deriva de salários, moratória do pagamento da dívida
outros tantos fatores, que Silva (2012) classifica com fornecedores, União e instituições de
como “marcas tão presentes na sociedade crédito, sucateamento dos serviços públicos,
fluminense”: favelização, informalização obras paralisadas, arrestos financeiros,
acentuada em estratos do mercado de trabalho enfraquecimento politico do poder executivo,
metropolitano, degradação urbana e ambiental, denúncias de desvio de recursos financeiros
exclusão social, falta de eficácia nos processos nas obras e serviços envolvendo empresas e
(excesso de burocracia) etc., “resultantes de secretarias estaduais, Legislativo e o Tribunal
décadas de abandono de políticas públicas”. de Contas do Estado.
Soma-se a isso a elevada carga tributária do Decisões judiciais impetradas nos exercícios de
Rio, notadamente para os produtos/serviços 2016 e 2017 contra o estado do Rio de Janeiro
considerados empresarialmente estruturantes - resultaram em arrestos superiores a R$ 11,5
energia elétrica, combustíveis e telecomunicação bilhões para pagamento do funcionalismo
- presentes em todas as atividades, em contraste público e ações diversas, compra de
com os incentivos concedidos por outros estados medicamentos e requisições de recursos para
limítrofes e/ou concorrentes. a execução de contra garantia contratual de

36 37
ESTUDOS
ESTUDOS

dívida estadual. Os arrestos realizados vinculados a decisões judiciais somaram cerca de R$ 1


Tabela 2 : Despesas por Função de Governo
bilhão nas contas do Tesouro Estadual, com impactos que incidiram também nas contas de
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terceiros, inclusive em operações de crédito. Descrição 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Devido à asfixia fiscal, e sem outra opção, em 2017 o governo assinou com a União o Plano de Previdência
6,5% 17,6% 17,9% 16,6% 17,6% 18,4% 17,5% 22,0% 21,1% 26,4% 34,8%
Social
Recuperação Fiscal, que estipula metas de redução de despesas e aumento da receita. Seguiu-se
Segurança
11,6% 7,5% 7,9% 8,0% 8,4% 10,0% 10,3% 12,6% 15,0% 17,3% 14,7%
então o processo de saneamento das contas, com medidas estruturantes visando adequar as Pública

despesas ao perfil da receita. Educação 15,4% 12,2% 12,5% 12,6% 12,5% 9,5% 8,8% 10,2% 10,5% 11,2% 10,0%

As causas que levaram o governo a decretar estado de calamidade não surgiram de uma hora para Saúde 7,1% 7,1% 8,1% 7,2% 7,1% 7,6% 7,2% 8,3% 8,5% 8,4% 9,6%
outra. Tal como o fenômeno dos tsunamis, cujas ondas se formam a centenas de quilômetros, o Fonte: Contas do Governo 2017 SEFAZ RJ- site
colapso do Rio começou a se materializar em meados dos anos 2000, mas aparentemente não era
percebido, ou foi ignorado nas sucessivas administrações do estado. Configurou-se uma situação Dados comparativos do Boletim de Finanças igualmente o maior do país, ao passo que o
mascarada pelo aumento do endividamento e da receita tributária que, mesmo crescendo num Públicas dos Entes Nacionais (2017), da Paraná registrou aumento de 107%. Também
ritmo abaixo do desejável, conseguiu por algum tempo sustentar a irresponsabilidade fiscal. Secretaria do Tesouro Nacional, mostram que o o setor terciário reduziu sua participação no
A Tabela 1 apresenta dados relativos a diversas rubricas orçamentárias no período compreendido crescimento real das despesas com pessoal do conjunto ICMS nacional, passando de 10,4%
entre janeiro de 2013 e maio de 2018 que evidenciam a evolução do processo de deterioração do Rio de Janeiro, no período entre 2009 e 2015, para 9% - queda de 13,8% - sendo que Minas
quadro fiscal. Em apenas seis anos a rubrica Pessoal e Encargos que participava com 29,3% das foi a maior (70 %) entre todas as unidades da Gerais aumentou em 32,7%. Entre 2000 e
despesas, passou para 71,9%, aumento de 145,4%. O que poderia ser um fato positivo - redução federação (mediana = 38%), sendo mais da 2017 apenas dois estados, São Paulo e Rio de
de 50% das despesas correntes no período - na verdade reflete a difícil situação financeira do metade representada por inativos. Janeiro, tiveram perda de participação no total
estado. Diante da indisponibilidade de recursos, foi obrigado a reduzir drasticamente as compras, Em 2017, a despesa previdenciária foi igual do ICMS gerado no país.
além de não ter honrado os pagamentos das diversas rubricas relativas a despesas correntes, tais a R$12,9 bilhões, e a contribuição dos Utilizando-se o PIB como referência, verifica-
2

2
como manutenção, juros, aquisição de bens de consumo. Por último, chama atenção a radical funcionários ativos, inativos e pensionistas se que entre 2002 e 2015, o Rio de Janeiro
redução dos recursos canalizados para investimentos, que passam de 9,6% em 2013 para 0,7% respondeu por apenas 14,7% do total - R$ passou de 12,4% para 10,9%, queda de
em 2018, significando queda de 92,7%. 1,9 bilhões - complementados por R$ 5,5 41%, a maior do Brasil. São Paulo apresentou
bilhões do orçamento do estado e R$ 5,5 igualmente recuo, -7,1%, assim como o Rio
Tabela 1 : Evolução percentual das contas (2013-2018*)
bilhões da receita dos royalties do petróleo. A Grande do Sul, -4,5%. Paraná e Santa Catarina
soma das despesas de aposentadoria, pensão apresentaram expansão, com índice de 5,1%
Ano
Outras Despesas Pessoal e
Investimentos Armotização Juros
e restituição de royalties e “outras despesas” nos dois casos, seguido de Minas Gerais com
Correntes Encargos Sociais
totalizaram R$ 23,6 bilhões, o que determinou +3,6%. Ao se utilizar como base de análise
2013 52,6 29,3 9,6 4 4,1 um déficit de R$ 19,7 bilhões nas contas do Rio o saldo da geração de empregos, constata-
2014 53,4 27,5 10,1 4,6 4,3 Previdência. Segundo as projeções constantes se que entre 2003 a 2017 a participação do
2015 45 33,7 10,1 1,3 5,8 no Plano de Recuperação Fiscal, os gastos com Rio no número de empregos gerados no país
2016 49,9 38,1 4,2 3,3 4,5 a aposentadoria e pensões passarão de R$ sofreu recuo, passando de 9,2% para 8,8%.
2017 33,9 62 1,5 1,3 1,3 18,0 bilhões em 2018 para R$ 22,9 bilhões em Entre 2010 e 2014, período em que a
2023, aumento de 27,2%. Petrobras fez vultosos investimentos na Bacia
2018* 26,4 71,9 0,7 0,9 0,2
Entre 2000 e 2017, a participação da de Campos, pré-sal e COMPERJ, o percentual
Fonte: Elaboração dos autores, com base no site da SEFAZ/RJ * Até maio arrecadação total de ICMS do estado do do incremento do número de empregos do
Rio de Janeiro no conjunto nacional sofreu Rio foi o pior dentre as unidades da federação
redução de 25%, a mais acentuada dentre consideradas e mesmo em relação à média
A seguir, vê-se que em 2007 a Previdência comprometeu 6,5% do orçamento, e em 2013 o os estados da federação, enquanto Santa nacional, contrariando a crença da ocorrência
índice passou para 17,5%, chegando a 34,8% em 2017, ou seja, em apenas quatro anos seus Catarina cresceu 30%. Houve igualmente de boom econômico nesse período. Na
gastos dobraram, além de se constituir na rubrica com a maior participação orçamentária, bem retração do ICMS industrial, que passou de fase caracterizada pela crise econômica,
acima da educação, 10,0%, e saúde, 9,6%. 9,3% para 5,6%, com redução de 40%, 2014/2017, todos os estados tiveram saldos

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ESTUDOS
ESTUDOS

negativos de empregos, mas o Rio de Janeiro 3 – A ESTRUTURA ativos logísticos como o Aeroporto Internacional no carbono para economia verde ocorre em
foi o que apresentou o pior desempenho, de Cabo Frio, que funciona como porto seco ritmo acelerado. Segundo analistas, a previsão
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perdeu 13,5%, com a média nacional em PRODUTIVA FLUMINENSE: aduaneiro operado pela iniciativa privada, e o do prazo para o fim da era do petróleo varia,
-7,6%. Também quando se analisa o saldo de SEUS ATIVOS E SEUS aeroporto de Macaé. mas a maioria concorda que ele é irreversível.
empregos do Brasil e dos estados referenciados DESAFIOS No auge da cotação, o barril de petróleo tipo Por fim, o protagonismo do petróleo na
no período compreendido entre 2003 e 2017, brent superou US$ 115 em 2014, após o que economia do Rio tende a deixar em segundo
quinze anos, verifica-se que todos tiveram 3.1 - A DEPENDÊNCIA DO SETOR DE iniciou trajetória de queda, chegando ao fundo plano o adensamento de outras cadeias
saldo positivo, só que percentualmente PETRÓLEO do poço em 2016, abaixo de US$ 28. Mesmo produtivas, com base na premissa de uma
o resultado do Rio de Janeiro foi o que com lenta recuperação nos anos seguintes, riqueza para os cofres do estado que não é
apresentou o pior resultado, 33,3%, ficando O petróleo e a cadeia petroquímica representam não chegou perto do nível em que mantinha de todo procedente. Quando a Petrobras
bem abaixo de Minas Gerais, 123,5%, e da um ativo de enorme importância para o as contas em saldo positivo, hoje oscilando em informa que vai investir “x” bilhões na Bacia
média nacional, 41,2%. estado, respondendo por receitas brutas que torno de US$ 80. Embora seja um preço acima de Campos ou no pré-sal do Rio de Janeiro, a
O exposto revela que a decretação da incluem royalties, participações especiais e das previsões, é insuficiente para equilibrar a notícia ecoa como se o estado fosse receber
insolvência financeira do Rio era questão de fundo especial de petróleo. As possibilidades conta previdenciária, e se traduz em receita todo o investimento anunciado, e tanto
tempo e ela veio a reboque da crise econômica derivadas do setor se espalham pelo território, temporária flutuante, já que o petróleo é uma o governo quanto entidades empresariais
que se abateu sobre o país em meados de incluindo a região no entorno de Macaé, o commodity sujeita a oscilações de preços, contabilizam o valor total anunciado no rol dos
2014. O aumento da receita tributária e refino do petróleo na Refinaria Duque de Caxias influenciados por diversos fatores. investimentos a serem realizados no estado.
do endividamento estadual, que em parte (Reduc) e no polo petroquímico Comperj, em A estimativa do Governo do Estado é que os Ocorre que a maior parte dele será direcionada
mascarava o “tsunami” em formação desde Itaboraí, o apoio off-shore em portos existentes recursos dos royalties e das participações especiais para outras unidades da federação, ou para
meados dos anos 2000, chegou em 2016 (Rio, Açu) ou projetados (TPN, em Maricá, Tepor alcançarão valor próximo de R$ 20 bilhões em o exterior, onde será realizada a compra
2

2
cobrando uma alta conta. em Macaé) e definindo oportunidades para 2030, mas se persistir o déficit da previdência de relevante parcela dos equipamentos e a
pública, não haverá praticamente margem para contratação dos serviços. Volume substancial
usar esses recursos em investimentos. dos impostos e empregos não será gerado
Por outro lado, as empresas do segmento no estado, sendo que cerca de 80 % dos
que resistiram à recessão estão operando fornecedores estão sediados fora do Rio de
dimensionadas ao tamanho atual do setor, ou Janeiro. Embora o impacto da cadeia do
seja, as demissões já ocorreram, assim como petróleo beneficie com royalties dezenas de
o encolhimento da atividade operacional. De municípios, inclusive municípios distantes da
fato, se a atividade foi tão determinante há Bacia de Campos ou do pré-sal, a realidade é
cerca de três anos no processo de esvaziamento que, em termos de empregos e movimentação
da economia, atualmente mostra menor da atividade econômica municipal, os impactos
dinamismo para alicerçar a retomada do mais substantivos ficam concentrados nas
crescimento fluminense. O nível de geração cidades de médio porte que são bases de
de imposto é relativamente reduzido, uma apoio das plataformas offshore, como Campos,
vez que as empresas diretamente envolvidas Macaé e Rio das Ostras.
na cadeia de produção e prospecção do Silva (2012) argumenta que a estrutura
petróleo contam com regimes especiais de produtiva fluminense carece de investimentos
recolhimento de ICMS, como o Repetro, ora que possibilitem a diversificação produtiva em
em discussão pela ALERJ e governo do estado. direção à ponta da indústria do petróleo, tendo
Também é fato que a importância do petróleo em vista a reduzida participação estadual no
para a sociedade tende a diminuir no decorrer chamado downstream. O autor adverte ainda
dos anos, já que a transição do modelo calcado que os setores mais pujantes da indústria

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ESTUDOS
ESTUDOS

fluminense têm lógicas de organização e de desenvolvimento na economia fluminense, 3.2 - A APOSTA EM NOVAS melhoria de produtividade para sobreviverem
operação típicos de cadeias globais de valor, procurando identificar qual a qualidade do FRENTES comercialmente. Sem descuido dos setores
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descoladas do desenvolvimento local/regional: crescimento econômico e qual a estrutura tradicionais, é importante se desenvolver
necessária para assegurá-lo no longo prazo, Como foi salientado na introdução deste um Plano Diretor visando definir ações
Os efeitos e “potencialidades” que as ati- com consequente geração de emprego e renda, trabalho, os cofres do estado do Rio de Janeiro voltadas para estimular a expansão no estado
vidades ligadas às indústrias do petróleo, o autor já advertia para a densidade “oca” da estarão engessados para investimentos por de empresas com DNA tecnológico, na
siderúrgica, automotiva e de construção indústria fluminense. Entende por “estrutura cerca de mais uma década, considerando que estruturação de um programa para induzir
naval apresentam para o desenvolvimento oca” a que “possui competitividade em ainda haverá incorporação na dívida dos juros a criação de novas incubadoras e centros de
das regiões em que se inserem estão di- alguns segmentos de excelência, mas fica e dos encargos não pagos, de empréstimos produção de inteligência em design, engenharia
retamente subordinadas às determinações fragilizada pela desarticulação de seu recentes e a inclusão do pagamento do serviço de produção, novos materiais, nanotecnologia,
e aos objetivos muitas vezes estranhos (...) conjunto, não tendo, assim, uma razoável da dívida quando completarem os seis anos do internet das coisas (IoT), big data, impressoras
às comunidades receptoras. (SILVA, 2012, capacidade dinâmica própria”. (SOBRAL, Plano de Recuperação Fiscal. Isso representa 3D e inteligência artificial. Essas ações voltadas
p. 210). 2013, p.199) quase o dobro do que se pagava antes da para a expansão das atividades tecnológicas
Prefaciando obra de So- assinatura do Regime, e reforça a importância igualmente beneficiarão as empresas do setor
Sobral (2013) pondera bral (2013), Osório salien- da recuperação da atividade produtiva tradicional da economia.
que, apesar das vantagens “Aparentes ta a perda de participação como elemento gerador de novas receitas e Além das corporações nacionais, deve-
associadas à economia
do petróleo e gás natural
sinais de da economia fluminense
no cenário brasileiro nas
dinamizador do ambiente de negócios.
Praticamente sem alternativas para se
se pensar na possibilidade de se atrair
empresas de base tecnológica sediadas no
(enquanto principal frente ‘sucesso’ vêm últimas décadas, também aumentar a arrecadação tributária, resta exterior, utilizando-se, para tanto, canais
de expansão industrial), as chamando atenção para investir no incremento da atividade produtiva de prospecção convencionais que não
acompanhados
2

2
iniciativas não estão articu- os vazios na estrutura pro- e, nesse sentido, o parque industrial impliquem ônus financeiros, como empresas
ladas como um processo
de industrialização estadu-
de um rastro de dutiva e a base rarefeita
de arrecadação.
fluminense continua sendo o elemento multinacionais sediadas no Rio de Janeiro,
motriz na geração da inovação e dinamismo câmaras de comércio, consulados, bancos
al, nem integradas a um vulnerabilidades econômico. A sua expansão impactará multilaterais e empresas de consultoria com
Entre 1985 e 2011, o esta-
plano de desenvolvimento
nacional.
potenciais...” do do Rio de Janeiro, que
positivamente para o incremento das
atividades dos setores de comércio e serviços,
atuação global.
Um setor correlato, e também de suma
apresentava, entre as unida- com previsíveis transbordamentos para o importância para a estruturação do
Aparentes sinais de “sucesso” vêm acom- des federativas, a segunda posição em ter- turismo de negócios. desenvolvimento regional, é a Logística,
panhados de um rastro de vulnerabilidades mos de empregos formais na indústria de Tanto para os setores tradicionais, como que representa uma vocação histórica do Rio
potenciais, passíveis de se manifestar ao transformação, passa a apresentar a sexta confecção, têxtil ou alimentos, como para de Janeiro, a começar por sua localização
cessar o surto ou impulso cíclico positi- posição, sendo ultrapassado pelos estados os dinâmicos, como químico, eletrônico privilegiada no epicentro geográfico da região
vo desencadeado por um conjunto de de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Pa- ou subsea, a centralidade econômica do de maior dinamismo econômico do país.
grandes investimentos (...). A despeito da raná e Santa Catarina. Nesse período, em território, a capacitação de mão de obra, os Chamada de Rótula Logística nacional, esta
relevância inegável de algumas ativida- termos de número de empregos formais centros tecnológicos, a logística oferecida área compreende portos e terminais marítimos,
des isoladamente, cabe lembrar que essa no total das atividades econômicas, o Rio e a proximidade do mercado seguem grandes aeroportos centrais e no interior, a
questão está associada a um processo de também perde a segunda posição para Mi- representando ativos consideráveis para a maior densidade de rodovias pavimentadas,
desindustrialização, ou seja, esgarçamento nas Gerais. Na mesma direção, o estado dinâmica dos investimentos produtivos. ferrovias de cargas e estações aduaneiras.
do tecido produtivo impedindo um forte do Rio perde para Minas Gerais, em 2004, No desafio atual da competitividade global, O Rio possui o terceiro mais extenso litoral
crescimento sob liderança industrial. (SO- a segunda posição em termos de receita de constata-se que a tecnologia avançou de do país, com 636 km e vários trechos de
BRAL, 2013, p. 207). ICMS, por sua rarefeita base de arrecada- forma irreversível no conjunto das atividades águas profundas e abrigadas, ideais para a
ção, fruto de uma estrutura produtiva basi- fabris, de forma que todos os segmentos operação portuária e para a importação e
No intuito de rediscutir o padrão de camente “oca”. (OSORIO, 2013, p.14). devem investir maciçamente em tecnologia e exportação de bens de alto valor, garantindo

42 43
ESTUDOS
ESTUDOS

a inserção do Brasil no comércio global. 4 – VIRANDO O JOGO: NOVA algumas medidas poderão não se viabilizar, o que agenda estratégica ora proposta tem como foco
A atual rede logística do estado inclui faz aumentar a importância de se incrementar a cinco funções primordiais, a saber:
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aeroportos e heliportos, malha ferroviária GESTÃO PARA RETOMADA receita tributária por meio de ações voltadas para
federal e cerca de 8 mil km de extensão DO CRESCIMENTO atração de novos investimentos, notadamente 4.1. INTEGRAÇÃO DE PROJETOS E
de rodovias asfaltadas, que qualificam o porque a maioria das propostas constantes no Plano PROCESSOS
Rio também como o caminho natural dos O que até agora foi exposto indica que qualquer visa à redução das despesas de custeio e pessoal e
produtos oriundos de extensas regiões de proposta para reversão da situação fiscal do incremento da receita tributária, via aumento das As diversas formas de apoio concedidas pelo
Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo. São Rio de Janeiro há que levar em consideração alíquotas de ICMS, e que deverá encontrar forte governo estadual às empresas ou prefeituras
várias oportunidades que se apresentam para (a) as restrições orçamentárias do estado, (b) a resistência por parte do funcionalismo e da classe estão fragmentadas em diversas secretarias
os investimentos privados em infraestrutura, subordinação aos limites impostos pelo Plano de empresarial. e nem sempre existe boa integração opera-
especialmente nas concessões rodoviárias e Recuperação Fiscal e (c) que após o término do Fica claro que a necessidade premente é uma cional entre elas. No presente, a competiti-
ferroviárias. período de prorrogação do Plano de Recuperação ampla reestruturação do modelo anacrônico que vidade do mundo corporativo se pauta em
A importância da Logística para o Rio de Fiscal, em 2023, o resíduo gerado decorrente da quase sempre norteou a governança do estado,
conhecimentos multidisciplinares, não mais
Janeiro é evidenciada na Tabela 3, com uma redução do valor das amortizações da dívida do em direção a uma estrutura administrativa com
estratificados em conhecimentos específicos.
série histórica indicativa da arrecadação estado junto à União será incorporado ao saldo modernas práticas de gestão pública, o que
Nesse sentido, é oportuna a criação de uma
contempla a utilização maciça de TI visando agilizar
de ICMS derivada da nacionalização de devedor, o que sinaliza maior comprometimento Secretaria com perfil operacional mais abran-
e simplificar os processos administrativos voltados
cargas para a economia fluminense. Reflete do orçamento com a dívida futura. gente, envolvendo as diversas áreas do gover-
para estreitar o relacionamento com as prefeituras
o ingresso de mercadorias pelos portos, Cumpre salientar que o texto do Acordo assinado no que influenciam a atividade econômica,
e área empresarial.
aeroportos e portos secos (EADI’s) no estado. com a União considera a possibilidade de que como apoio creditício, assessoria empresarial,
Assim é que, para um avanço significativo
levantamento, processamento e análise de da-
2

2
especificamente focado na melhoria do
dos econômicos, geolocalização e comércio
ambiente de negócios em prol da atratividade
Tabela 3: Logística ERJ: Receita da nacionalização de cargas internacional.
e manutenção de investimentos para o Rio,
A aglutinação de pelo menos três pastas da
e considerando as potencialidades descritas
Peso do ICMS estrutura executiva atual em uma única Secre-
Montante Posição de arrecadado Montante no Capítulo 3, propõe-se a criação de uma
taria de Desenvolvimento, Logística e Inovação
arrecadado com o arrecadação pelo estado na arrecadado estrutura de governança tácita, para a área de
ICMS proveniente de ICMS da nacionalização com o representaria redução de gastos, com nítidos
desenvolvimento econômico, que não implique
da nacionalização nacinalização de de cargas ICMS sobre ganhos em eficácia, complementando áreas
de mercadorias cargas frente às importadas operações de aporte de recursos por parte do estado, a não
importadas demais mercadorias frente às demais carga ser as despesas admitidas pelo Acordo. As ações afins e evitando ações redundantes. Os qua-
arrecadações se desenvolverão, sempre que possível, por dros técnicos com larga experiência em gestão
2008 3.097.745.856 2° 17.51% 198.146.382 intermédio do estabelecimento de parceiras e da para o desenvolvimento econômico se encon-
viabilização de recursos financeiros não exigíveis, tram à disposição nas empresas públicas do
2009 2.754.749.619 4° 14,80% 237.396.646
junto a fundos federais ou de entidades não estado, autarquias e fundações, podendo se
2010 3.712.133.561 3° 16,80% 248.396.646
governamentais internacionais. juntar a novos gestores públicos concursados,
2011 3.977.677.914 3° 16,03% 283.609.772 que aportam nova visão e conhecimentos.
Essa nova estrutura de governança pressupõe
2012 4.745.585.263 3° 17,63% 295.349.842 linhas de ação voltadas para a proatividade Para avaliar, discutir e priorizar propostas para
2013 6.040.700.000 3° 19,60% 332.500.000 e resultados. Não se trata de adotar modelos fomentar o desenvolvimento setorial e re-
2014 5.768.700.000 3° 18,42% 321.700.000 organizacionais que já foram amplamente gional, além dos projetos de infraestrutura,
tentados, a exemplo do “choque de gestão”, propomos a criação de um Conselho de De-
2015 4.820.569.606 3° 15,02% 301.257.600
“governo matricial” etc., sem o efetivo senvolvimento Empresarial formado por enti-
2016 3.166.810.155 5° 10,17% 446.298.041
compromisso orçamentário com prioridades dades empresariais e governametais estaduais
Fonte: Secretaria de Estado de Fazenda, valores constantes em R$ 1,00.
e sem a coesão e o direcionamento preciso das e federais que atuam na área de fomento em-
ações pela administração pública estadual. A presarial

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ESTUDOS
ESTUDOS

novas fontes energéticas na agropecuária, Por outro lado, a discussão em torno dos
técnicas de aproveitamento hídrico, logística benefícios fiscais perdura desde a corrida entre os
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reversa etc. Trata-se aqui da utilização de estados, nos anos 1990, para a atração de grandes
softwares – disponíveis – de geoprocessamento, montadoras de veículos, sem que as ressalvas do
de simulação e de gestão de processos, entre Tribunal de Contas da União e as resoluções do
outros. CONFAZ consigam inibir essa prática. A questão
Ademais, a T.I. amplia a transparência da ação aqui não é caracterizar os benefícios fiscais como
governamental (accountability e business os grandes vilões da crise pela renúncia de receita,
intelligence), e a disponibilidade de indicadores e sim calibrá-los para gerarem efetivamente
para potenciais investidores, para micro e a contrapartida esperada em termos de novo
pequenos empresários e para a sociedade em geral. dinamismo econômico, postos de trabalho e
impostos, no primeiro momento pelo efeito
4.3. CAPTAÇÃO E renda, e, no longo prazo, pelas próprias empresas
REDIRECIONAMENTO DE beneficiadas.
RECURSOS Isso requer orientação precisa da política industrial e
sistemática avaliação dos resultados. Os incentivos
O poder de articulação e network das entidades concedidos nos últimos anos pelo Governo
deve se constiutir num valioso capital para financiar do Rio não tiveram clareza de priorizações,
os projetos selecionados. Não é pela ausência de ficando demasiadamente na dependência das
Planos e Programas corretamente formulados expectativas declaradas pelo solicitante. Além
2

2
4.2. IMPLANTAÇÃO DO As smart cities, ou cidades inteligentes, se que faltam o conhecimento das prioridades e as disso, a legislação que regula a matéria apresenta
E-GOVERNO definem pelo uso da tecnologia para melhorar intervenções necessárias. Desde os Planos Diretores distorções, tais como os incentivos fiscais
a infraestrutura e tornar os centros urbanos para municípios e regiões até Planos Estratégicos
O E-Governo, também conhecido como mais eficientes e melhores de se viver. Da Setoriais, há um vasto acervo de informações e
governo digital, utiliza a tecnologia da
informação e da comunicação para ajudar
mesma forma, os estados precisam contar com
soluções modernas e inteligentes, notadamente
dados que, geralmente, adormecem nas prateleiras
do executivo estadual, por não terem caráter
“O E-Governo,
os governos a se tornarem mais acessíveis o Rio de Janeiro, que possui o handicap de mandatório, funding ou musculatura institucional também conhecido
para os constituintes, melhorar seus serviços, reunir no seu território importantes empresas para sua implantação. O vasto conjunto de opções
eficiência, e ficarem mais conectados a outros de Tecnologia da Informação, universidades e de linhas de financiamento não reembolsável como governo
segmentos da sociedade. centros de pesquisa. existentes no Brasil e, principalmente, no exterior,
digital, utiliza a
Uma postura organizacional menos reativa na Soluções tecnológicas de baixo custo e sem ainda é pouco conhecido e divulgado no estado.
política pública de fomento ao desenvolvimento complexidades de implantação estão disponíveis É fundamental identificar os programas de apoio tecnologia da
deve considerar que a tecnologia e inovação se em centros de pesquisa, incubadoras de existentes, analisar os setores prioritários e as
fazem presentes em todas as áreas, incluindo empresas e entidades governamentais, como o condições de elegibilidade para esse conjunto
informação e da
as atividades do setor tradicional. Trata-se de INPE- Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais e composto de fundos federais, financiamento comunicação para
aproximar de forma eficiente, com baixo custo, a IBGE, ou podem ser desenvolvidas, no conceito de órgãos bilaterais ou multilaterais, fundações,
estrutura de apoio governamental com os agentes de inovações frugais, devidamente orientadas bancos de investimentos via debêntures etc. ajudar os governos
do interior envolvidos na função desenvolvimento
- prefeituras, entidades empresariais, empresas,
para as áreas mais críticas do desenvolvimento
regional, tendo por foco as diversas fases
Paralelamente, o governo pode identificar
entidades multilaterais que concedem apoio
a se tornarem mais
centros tecnológicos e universidades - e do processo produtivo, como atendimento aos projetos do Terceiro Setor, além de orientar acessíveis...”
disponibilizar produtos customizados, de acordo a distância, definição da melhor alternativa as Organizações no processo de elaboração das
com claras direções estratégicas. locacional para a realização do investimento, propostas de solicitação de apoio financeiro.

46 47
ESTUDOS
ESTUDOS

concedidos através da Lei 6.979/15 (diferimento 4.4. ATUAÇÃO COM AS FRENTES estudo mostrando que, caso incidisse ICMS na do valor do ICMS que incide sobre a energia
de ICMS) e a Lei 5.636/2010 - ICMS 2%. Esses PARLAMENTARES produção de energia elétrica, o Rio teria uma elétrica e o petróleo, verifica-se que dezessete
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dispositivos legais tinham por objetivo fomentar receita adicional de R$ 872 milhões e, no caso estados seriam beneficiados, e é este o capital
o desenvolvimento dos municípios do interior Uma governança proativa pressupõe alinhar os do petróleo, o ganho tributário seria igual a politico com que o Rio de Janeiro poderá
de pequeno e médio porte com menor IDH, esforços do executivo estadual com as frentes U$10,7 bilhões decorrente da produção de contar para iniciar na próxima legislatura o
tais como Bom Jardim, Cambuci, Natividade parlamentares. diária de 1.559.000 barris/dia (hoje 1.820.000 processo visando à aprovação da PEC.
e Porciúncula, mas acabaram contemplando Liderada pela bancada de São Paulo, a barris/dia), comercializados à época a U$50 o
igualmente municípios como Campos, capital do Constituição de 1988 isentou da cobrança barril (hoje U$75) com o dólar cotado a R$3,50 4.5. VIABILIZAÇÃO DE PROJETOS
petróleo, e Queimados, na Região Metropolitana, de ICMS a geração de energia elétrica e a (hoje, R$3,80). Considerando os valores atuais, DE MELHORIA DA LOGÍSTICA DE
desvirtuando completamente a proposta produção de petróleo, únicos insumos nos a perda do estado é superior a U$15 bilhões/ TRANSPORTE DE CARGAS
original. Nesse sentido, o direcionamento de quais constitucionalmente não pode haver ano, equivalentes a R$57 bilhões. De acordo
incentivos para o interior teria o efeito de aliviar a incidência do tributo (nos demais, como papel com a SEFAZ-RJ, a arrecadação de impostos Para pavimentar o desenvolvimento desejado
excessiva concentração na Região Metropolitana de jornal, a não incidência de ICMS se fez em 2017 (ICMS, IRRF, IPVA, ITD e FECP) foi no território fluminense, é urgente realizar
e de estimular a diversificação produtiva, por lei ordinária). Em dezembro de 2016, a igual a R$29,8 bilhões. gestões junto ao governo federal para
potencializando encadeamentos dinâmicos pelo Secretaria de Desenvolvimento Econômico A Proposta de Emenda Constitucional visa melhorar os acessos rodoviários e aquaviários
território estadual. do Estado do Rio de Janeiro elaborou um alterar o texto do artigo art. 155, § 2º, X, b da aos portos.
Constituição Federal Garantir melhor nível de qualidade das rodovias
que excepcionalmente é essencial para reduzir o tempo de transporte
não tributa ICMS sobre de cargas e custos relacionados, além de
o petróleo e geração proporcionar maior segurança. Essa melhoria
2

2
de energia elétrica nos pode se dar com o programa de concessão
estados de origem, das rodovias, trazendo o investimento privado,
mas apenas onde o em diferentes modalidades de participação
consumo é realizado. (concessão patrocinada, “caipira”, etc).
Argumentos não Para a malha ferroviária, a prioridade é a
faltam para justificar construção da ferrovia EF-118 (Rio-Vitória), de
que a produção de modo a integrar os complexos portuários do
petróleo e a geração Rio de Janeiro e do Espírito Santo às malhas
de energia elétrica ferroviárias do Sul Fluminense (com acesso a
devem contar com o São Paulo, Minas Gerais e à Região Centro-
mesmo tratamento Oeste) e à Estrada de Ferro Vitória–Minas – o
concedido aos demais que permitirá acesso à Região Nordeste.
produtos e serviços Outra frente de ação na logística é o aumento
tributados com ICMS. do número de autorizações para rotas de
Importante destacar voo nacionais e internacionais, bem como a
que a PEC contaria expansão da rede de aeroportos regionais,
com o apoio dos com o objetivo de aumentar a capacidade
estados prejudicados de movimentação de cargas e melhorar a
pela não cobrança do competitividade frente a outros aeroportos do
ICMS. No encontro país. Nesse setor, destaque há que ser dado
de contas dos saldos para a equação de competitividade do Galeão.

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ESTUDOS
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CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS


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O economista Mário Henrique Simonsen afirmava que “o déficit público não BRASIL. Ministério do Trabalho. Cadastro Geral de Empregados e
é de caráter orçamentário. O déficit público simplesmente não tem caráter”. Desempregados (CAGED). Disponível em: www.trabalho.gov.br/
O aforisma pode ser apropriado à conclusão deste trabalho, na medida em trabalhador-caged. Acesso em: 19 set. 2019.
que tantas causas, e de tão variadas matizes, contribuíram para a instalação
do colossal déficit nas contas públicas do Rio de Janeiro, sem perspectivas em BRASIL. Presidência da República. Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos.
curto prazo de superação pelas receitas, de forma a garantir os investimentos Custos Econômicos da Criminalidade no Brasil. Brasília, DF: Imprensa
tão essenciais para o estado. Nacional, jun. 2018. (Relatório de Conjuntura, 4)
Analisamos aqui os principais aspectos que contribuíram para essa crise sem
precedentes, seus impactos atuais e as possibilidades de superação, com BRASIL. Relatório de gestão fiscal. Disponível em: www.transparencia.rj.gov.
foco nas perspectivas de receita decorrentes da atividade produtiva. Nesse br. Acesso em: 13 jun. 2018.
sentido, em face do engessamento dos cofres estaduais para investimentos
ou mesmo participações em parcerias (por exemplo, fundos de aval), é HASENCLEVER, Lia; Paranhos, J. e Torres, R. Desempenho econômico do Rio
fundamental que a ênfase seja dada à imediata e plena recuperação do de Janeiro: trajetórias passadas e perspectivas futuras. DADOS: Revista de
ambiente de negócios no estado. Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 55, n. 3, p. 681-711, 2012.
Os efeitos da crise estão a exigir extremo rigor na gestão das contas
estaduais e, para muitos fiscalistas e defensores do estado mínimo, o OSÓRIO, M. in SOBRAL, Bruno L. B. Metrópole do Rio e projeto nacional:
momento é apropriado para um drástico enxugamento da máquina pública, uma estratégia de desenvolvimento a partir de complexos e centralidades no
2

2
resguardando tão somente as áreas essenciais de sua atuação social. A território. Rio de Janeiro: Garamond, 2013.
proposta desse documento não coaduna com essa visão reducionista,
entendendo que, se por um lado é imperiosa a contenção de despesas, SILVA, Robson Dias da. Indústria e desenvolvimento regional no Rio de
sobretudo na conta previdenciária, é igualmente fundamental estimular o Janeiro. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2012.
crescimento econômico, gerador de renda e emprego, notadamente em se
tratando do Rio de Janeiro, que abriga um dos maiores parques produtivo, SOBRAL, Bruno Leonardo Barth. A falácia da ‘inflexão econômica positiva’:
logístico e científico do país. algumas características da desindustrialização fluminense e do ‘vazio
Nessa direção, propõe-se uma nova estrutura de governança que venha produtivo’ em sua periferia metropolitana. Cadernos do Desenvolvimento
a simplificar e direcionar processos de importância estratégica para o Fluminense, CEPERJ, Rio de Janeiro, n. 1, p. 53-85, fev. 2013. Disponível
desenvolvimento econômico fluminense, na certeza de que o êxito de em: https://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/cdf/article/view/9060.
qualquer desenho inovador ou solução criativa depende fundamentalmente Acesso em: 20 set. 2019.
de uma nova mentalidade dos mandatários da administração estadual.
NOTAS
1
De acordo com o Plano aprovado pelo Governo Federal, com duração de 3 (três) anos prorrogáveis por igual
período, o ajuste fiscal está dividido em quatro pontos principais: suspensão temporária da cobrança de dívida
do estado com a União; aumento de receitas por meio de corte de isenções e mudanças nas alíquotas de
contribuição previdenciárias; corte de despesas; e obtenção de empréstimos junto a bancos públicos e privados.

2
Em 2017 os royalties do petróleo corresponderam a 12 % das receitas no Rio de Janeiro, enquanto em São
Paulo, o segundo maior produtor, o peso foi de 0,82 %.

3
Para quitar dívidas com fornecedores, um novo financiamento de R$ 3,05 bilhões foi solicitado pelo governo
do estado em maio/2018.

4
A malha de cargas no estado tem extensão de 1.200 km, com uma densidade de 0,027 - Índice obtido por
km de vias férreas / km² área territorial (base de dados ANTT), a mais densa do país.

50 51
ESTUDOS
ESTUDOS

ANÁLISE DAS
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


FINANÇAS DO
ESTADO DO RIO
DE JANEIRO
DE 2008 A 2017:
crise e plano
de ação
3

3
Diego Oneto Bosignoli estadual. São elas: ajuste fiscal; venda de títulos públicos;
Graduação em Engenharia de Produção pela concessão de linhas de crédito bancário subsidiadas pelo
Universidade Federal Fluminense governo; estímulo à exportação; comunicação aos agentes para
melhora nas expectativas; benchmarking.

ABSTRACT: The main objective of this study is to study the public finances
RESUMO: O objetivo central deste trabalho é estudar as finanças PALAVRAS-CHAVE: of the state of Rio de Janeiro from 2008 to 2017 and to present a diagnosis
públicas do estado do Rio de Janeiro no período compreendido Finanças públicas, of the crisis and propose recovery measures. This work begins with the
entre os anos de 2008 e 2017 e apresentar um diagnóstico Estado do Rio de janeiro, introduction of an overview of the state economy. Next, the factors
Administração Pública. that caused the financial crisis that devastated the Fluminense State are
da crise que se instalou, propondo também medidas de
recuperação. Inicia-se este trabalho com a explanação de uma exposed, and their main consequences are analyzed. Finally, a collection of
visão geral da economia estadual. Em seguida, são expostos os proposals for actions that stimulate the state economic-financial recovery
KEYWORDS:
fatores que ocasionaram a crise financeira que assolou o estado Public finance, is presented. These are: Fiscal Adjustment; Sale of government bonds;
fluminense, com análise de suas principais consequências. Rio de Janeiro state, Granting of government-subsidized banking credit lines; Export stimulus;
Por fim, é apresentado um conjunto de propostas de ações Public administration Communication to the agents to improve expectations; Benchmarking
que venham a estimular a recuperação econômico-financeira *Artigo originado do trabalho contemplado com o 3° lugar do Prêmio Ministro Gama Filho 2018

52 53
ESTUDOS
ESTUDOS

1. A ECONOMIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E A ATUAL O ERJ apresenta a terceira maior população 1.2. O ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UM
do Brasil, com um total estimado em 2017 BREVE HISTÓRICO DA CRISE RECENTE
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


CRISE FINANCEIRA. pelo IBGE de 16.718.956 de pessoas. No
censo de 2010, a população alcançava A problemática da crise financeira do governo
1.1 VISÃO GERAL DA ECONOMIA FLUMINENSE 15.989.929 pessoas, ocupando uma área estadual é de como fazer o ajuste das contas
territorial de 43.781,588km2, conferindo públicas dentro de um processo de recupera-
Em 2016, o estado do Rio de Janeiro foi a segunda mais importante unidade da federação em 365,23 hab/km2, a segunda maior densida- ção econômica. A preocupação principal deve
termos de Produto Interno Bruto (IBGE, 2019); foi também responsável por 10,4% do PIB do de demográfica do Brasil. ser garantir a recuperação da economia, logo
país, apresentando PIB per capita de R$ 38.356 - ver tabela 1.
A população residente concentra-se, sobretu- evitar que o ajuste das contas públicas prejudi-
do, nas áreas urbanas. É possível constatar a que esse processo de retomada.
Tabela 1: Produto Interno Bruto, Produto Interno per capita, população
dimensão da contração da população nessas A discussão do ajuste fiscal precisa estar inse-
residente e relação PIB RJ/ PIB Brasil e estado do Rio de Janeiro 2010- 2016.
áreas, por meio do gráfico 1. rida em uma discussão de como sair do ciclo
Rio de Janeiro Brasil
Porduto Interno Bruto Produto Gráfico 1: População residente por situação domiciliar.
Relação
Ano População PIB Per Interno PIB RJ/ PIB
Volume
1.000.000. Residente Capita Bruto Brasil (%)
R$ Índice Variação (Habitantes) (R$) (1.000.000
2010=100 Anual R$)
2010 449 858 100,00 15 993 583 28 127 3 885 847 11,58
2011 512 768 102,64 2,64 16 112 678 31 824 4 376 382 11,72
2012 574 885 104,73 2,04 16 231 365 35 418 4 814 760 11,94
2013 628 226 106,08 1,29 16 369 179 38 379 5 331 619 11,78
3

3
2014 671 077 107,71 1,53 16 461 173 40 767 5 778 953 11,61
2015 659 139 104,70 -2,79 16 550 024 39 827 5 995 787 10,99
2016 640 186 100,08 -4,42 16 635 995 38 356 6 266 895 10,18

Fonte: Produto Interno Bruto do estado do Rio de Janeiro, CEPERJ, 2019.

A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tal como considerada pelo IBGE, constitui o segundo
maior polo de riqueza nacional. Concentra 70% da força econômica do estado e 8,04% de
todos os bens e serviços produzidos no país
Há muitos anos congrega o segundo maior polo industrial do Brasil, contando com refinarias de Fonte: IBGE, 2017.
petróleo e instalações da indústria naval, metalúrgica, petroquímica, gás-química, têxtil, gráfica,
editorial, farmacêutica, de bebidas, cimenteira e moveleira.
Em 2016, o rendimento mensal nomi- vicioso: uma grave retração econômica porque
No Rio estão sediadas as duas maiores empresas brasileiras – a Petrobras e a Companhia Vale
nal domiciliar per capita correspondeu a os agentes individuais, mesmo que não com-
do Rio Doce (CVRD) –, o maior grupo de mídia e comunicações da América Latina – as Organi-
R$1.429, sendo o quinto maior do país. binando explicitamente, decidem evitar gastar
zações Globo –, e grandes empresas do setor de telecomunicações, como: Oi, TIM, Embratel,
Intelig, Net e Star One – içando-o ao posto de principal polo nacional das telecomunicações. Ainda nesse ano, 7,398 milhões de pes- ao mesmo tempo.
Grande número de importantes empresas estatais, fundações públicas e autarquias federais soas acima de 16 anos ou mais estavam Todavia, não há evidência de que o déficit pú-
possuem suas sedes estabelecidas na cidade, com destaque para o Banco Nacional de De- ocupadas na semana de referência, corres- blico será superado com uma continuada que-
senvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Eletrobrás, a Financiadora de Estudos e Projetos pondendo a 67,1% a proporção de pesso- da de demanda agregada que leva também a
(FINEP), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Instituto de Pesquisa Econômica as em trabalho formal. No censo de 2010 uma queda de arrecadação tributária. A arre-
Aplicada (IPEA-Rio), o Inmetro, o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), a Comissão do IBGE, verificou-se que o ERJ possui um cadação é pró-cíclica, ou seja, em momento de
de Valores Mobiliários (CVM), o Escritório Central da Agência Nacional do Petróleo (ANP), es- índice de desenvolvimento humano (IDH) crise, arrecada-se menos.
critórios da Confederação Nacional do Comércio, a Academia Brasileira de Ciências (ABC) e a de 0,761, sendo o quarto maior do país. Nesse contexto, torna-se importante a análise
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). (WIKIPÉDIA, 2017).

54 55
ESTUDOS
ESTUDOS

do gasto público segundo seu efeito multipli- uma receita tributária cinco vezes maior. Em paralelo, impõem-se sucessivos bloqueios na conta do governo do estado. Isso agrava
cador, ou seja, o efeito do gasto público na Ganhos de eficiência na gestão são válidos, ainda mais o quadro de crise no estado, levando o governo a não efetuar o pagamento dos
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


dinâmica econômica pode ser mais que pro- mas priorizar ou focar apenas em buscá-los salários de servidores estaduais.
porcional. não vai equacionar o tamanho da crise finan- A presidente do Supremo Tribunal Federal de então intervém e desbloqueia as contas do go-
Um segundo aspecto de relevo é que o estado ceira do governo estadual. Os Estados não verno do estado do Rio. Ocorre, em seguida, o lançamento de um pacote de medidas revisado,
não deve contribuir para um quadro recessivo podem emitir moeda e financiar déficits or- levado primeiramente ao STF para homologação. Supera-se então outro risco de judicialização
com risco crescente de ele próprio se desestru- çamentários. na discussão da solução econômica.
turar. Destaca-se o trabalho de Orair, Siqueira e Em 2016, o governador do estado do Rio de A ministra do STF “lava as mãos”, feliz que as duas partes chegaram a um acordo e, diante
Gobetti (2016) que aborda os multiplicadores Janeiro enviou à Assembleia Legislativa do disso, o pacote é aprovado independentemente de votação no Congresso Nacional.
fiscais por diferentes segmentos de gasto e fa- Estado do Rio de Janeiro (Alerj) um projeto Novamente o projeto será encaminhado à Alerj para aprovação, mas em um quadro totalmente
ses do ciclo econômico (ver tabela 2). Em uma de ajuste fiscal que se revelou um pacote de diferente da votação anterior: chancelado pelos chefes dos três poderes federais. A Alerj então
recessão, torna-se importante sustentar gastos medidas austeras. não se opõe e um Regime de Recuperação Fiscal ao Estado é autorizado.
em investimentos (ativos fixos), como a lite- Esse pacote de medidas não é aprovado na
ratura usualmente afirmava, mas também os Alerj diante de forte mobilização de servido-
1.3. CONSEQUÊNCIAS ECONÔMICAS DA CRISE
gastos com pessoal e benefícios sociais, o que res estaduais. Entretanto, o Ministro da Fa-
se evidenciou um efeito expressivo. Ao contrá- zenda à época passou a exigir a implantação
A consequência mais aparente do problema enfrentado pelo estado do Rio de Janeiro é a difi-
rio, nessa fase, incentivos fiscais (subsídios) e desse pacote como condição para renegociar
culdade de obter caixa para cumprir o orçamento. É necessário não tratar o problema da dívida
demais despesas oferecem baixa resposta. a dívida do Rio em condições mais viáveis.
pública desconexo de um programa estadual de reabilitação da economia real, estimulando o
Rio a reassumir seu lugar no desenvolvimento nacional.
Tabela 2: Multiplicadores fiscais Por exemplo, entre 2012 e 2017, acumulam-se déficits no resultado primário.
3

3
Multiplicadores Fiscais
Gráfico 2: Resultado primário do governo fluminense 2007 a 2017, valores reais a preços de dez./2017
Benefícios Gasto de Demais
Ativos Fixos Susídios
Sociais Pessoal Despesas
Linear 1,0414 0,8416 0,6055 1,5013 0,2476

Expansão 0,1623 0,1536 0 4,7338 1,389


Recessão 1,6806 1,5065 1,3265 0,5972 0,2637

Fonte: SOBRAL, 2017a.

Em se tratando do corte da despesa, não cabe Ou seja, ele respalda e nacionaliza a imposi-
fazer cortes lineares. Recomendam-se ações ção dessas medidas. Sem saída perante a di-
que superem assimetrias. Pelas receitas, a maior fícil situação, o governador tenta um acordo
parte da queda decorreu de múltiplos fatores com o governo federal.
ligados a um modelo problemático de desen- De maneira a padronizar a ajuda federal aos
volvimento da economia fluminense, em par- estados e suas contrapartidas, foi enviado à
ticular a especificidade de sua desindustrializa- Câmara dos Deputados Federais um projeto
ção e a evidência de uma pequena densidade com esse propósito. Mas também não passa
industrial, conforme Sobral (2013). Por exem- na Câmara. Diante disso, configurando mais
plo, como apontou Osorio (2016 apud Sobral, um ato de força, o presidente da República Fonte: SEFAZ-RJ, 2017.
2017a), isso explica por que o estado de São veta o que foi votado e busca como solução
Paulo ostenta um PIB três vezes maior que o negociar acordos bilaterais, ou seja, executivo
do estado do Rio de Janeiro, embora apresente federal com executivo estadual, caso a caso.

56 57
ESTUDOS
ESTUDOS

O desajuste reflete uma maior queda real das receitas primárias que das despesas primárias, o O cerne da crítica deveria ser a negligência sobre indícios da desindustrialização nacional que
que guarda especificidades. Em 2016, a receita primária já era quase 1/3 menor que a verificada atingem proporcionalmente mais o Rio e que levaram a uma trajetória problemática de arreca-
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

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em 2014 (cerca de R$ 20 bi a menos). dação, antes ocultada pelas rendas do petróleo e gás que despencaram. Entre 2014 e 2016, isso
significou uma perda de R$ 4,8 bilhões em receita. Só em 2015, caiu para quase a metade o
peso dessas rendas na receita total, regredindo a um patamar sem precedentes.

Gráfico 3: Evolução
de receitas e
Gráfico 4: Peso (%)
despesas primárias
de royalties e partici-
do governo
pações especiais
fluminense em
na receita
termos reais, 2013
total do governo
a 2016.
fluminense, 2002
Fonte: SOBRAL, 2017a.
a 2016.
Fonte: SEFAZ-RJ, 2017.

Entre 2006 e 2016, a receita corrente líquida do governo fluminense teve queda real de 3,3%,
Quando se analisa a evolução da arrecadação dos impostos, incluindo o ICMS, nota-se também
enquanto para o total dos governos estaduais das economias com os maiores PIBs (SP, RJ, MG
a trajetória de forte retração nos últimos anos, o que reflete a dinâmica da atividade econômica.
e RS) teve aumento real de 21,2%.
3

3
2006 2016 Var (%)

São Paulo 114.287.318,77 140.443.287 22,9%

Rio de Janeiro 47.810.464,40 46.228.984 -3,3% Gráfico 5: Receita


Tabela 3: Variação
percentual real da bruta diretamen-
receita corrente Minas Gerais 40.402.096,41 53.731.469 33,0% te arrecadada:
líquida para estados ICMS+FECP+IPVA+ITD
das economias com Rio Grande do Sul 24.355.298,63 34.654.897 42,3%
valores reais a preços
os maiores PIBs, 2006 de dez./2017 –
vs. 2016. Total dos Estados
226.855.178,21 275.058.638 21,2% R$ milhões
Selecionados
Fonte: SOBRAL, 2017a. Fonte: SEFAZ-RJ, 2017.

58 59
ESTUDOS
ESTUDOS

Além da evidente necessidade de financiamento para cobrir o déficit do resultado primário, Gráfico 6: As principais empresas com dívidas

houve também um endividamento induzido pelo governo federal. Entre 2012 e 2015, ativas com o governo fluminense,2016.
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


foram contratados R$ 22,39 bilhões em empréstimos. Nesse ponto, cabe ainda destacar
as obrigações no valor de R$ 18,4 bilhões até 2021 pela antecipação de R$ 8,4 bilhões em
royalties e participações especiais no período recente. Como consequência, já há um alto
patamar de desembolsos obrigatórios para os próximos 10 anos (no total, em torno de R$
82 bilhões).
Em 2016, a dívida estadual estava em cerca de R$ 107 bilhões, sendo que R$ 73,6 bilhões
diretamente com a União. Os principais itens são associados aos acordos de renegociação da
dívida do final da década de 90. Repara-se que até hoje não foram quitados, embora o saldo
atual (o que falta pagar e não tudo o que já foi pago) signifique mais que o triplo do valor
contratado. Em valores de janeiro de 2017, isso garante à União um fluxo de desembolso
mensal de 127,7 milhões.
Embora o governo central não aceite discutir o perdão de parte do montante (em 2016,
a dívida chegou a R$ 73,6 bilhões) e cobre de forma implacável um valor próximo do
endividamento das empresas com o governo estadual (R$ 69 bilhões), cabe destacar que
mais de 6 bilhões da Dívida Ativa do Estado se refere à Petrobras e aos Correios, duas
empresas estatais federais. Uma solução de fato demandará um firme posicionamento
político para serem cobradas as responsabilidades do governo federal.

Fonte: SOBRAL, 2017a.


3

3
Tabela 4: Montante da dívida do governo fluminense Por outro lado, uma análise do processo de industrialização fluminense mostra que o maior
por credor do estado do Rio de Janeiro.
avanço da economia nacional a partir de 2002 não levou a um movimento de convergência da
dinâmica fluminense com a média nacional, fato que se confirma até 2010. Por conseguinte,
Valor Contratado R$ bi Saldo 12/2016 R$ bi
Dívida verificou-se uma nova perda da participação relativa da economia fluminense no VAB nacional,
Nominal Participação Nominal Participação
chegando ao menor valor (10,6%) de toda a série histórica entre 1995 e 2010.
Total - Dívida Financeira 54,7 100,0% 107,0 100,0%
Adm -Dívida Fundada 54,6 99,7% 106,9 99,9% Gráfico 7: Evolução do valor adicionado bruto para o total da economia
Interna 45 82,2% 95,3 89,1% fluminense, paulista e média nacional, 1995 a 2010; 1995=100.

União 23 42,1% 73,6 68,8%


Bacen - Assumpção Div BERJ 3,9 7,1% 14,7 13,7%
Caixa Econômica 3,1 5,6% 2,0 1,9%
Secretaria da Receita Federal 1,3 2,3% 0,8 0,8%
Banco do Brasil 7,9 14,4% 10,0 9,4%
BNDES 8,7 15,9% 7,7 7,2%
CREDIT SUISSE 1,1 1,9% 1,2 1,1%
Externa 9,6 17,6% 11,6 10,8%
Adm indireta - Custeada F.
0,1 0,3% 0,1 0,1%
Tesouro

Fonte: SOBRAL, 2017a.


Fonte: SOBRAL, 2017b.

60 61
ESTUDOS
ESTUDOS

Os resultados só não foram piores graças ao espetacular avanço da atividade petrolífera. É O governo tem a missão de fazer com que suas
preciso ter claro o equívoco em avaliar a trajetória positiva da indústria total sem ponderações.
2. PLANO DE AÇÃO despesas sejam menores que suas receitas, isto
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


Como mostra o gráfico 8, considerando o período 1995/2010, o elevado dinamismo da extra- PARA RECUPERAÇÃO é, deve haver a busca pelo superávit primário.
tiva mineral (mais que triplicou seu tamanho) vem contrastando com o quadro de semiestag- ECONÔMICO-FINANCEIRA Pelo lado da receita, as medidas a serem ado-
nação da indústria de transformação. tadas devem ser capazes de aumentá-las. São
elas: a melhora na eficiência da gestão tribu-
Gráfico 8: Evolução da produção física da indústria fluminense,
Em meio a um quadro de recessão com queda
tária e a privatização do patrimônio público.
1995 a 2010; 1995=1
do produto interno, é comum o declínio da
Pelo lado das despesas, ocorre um esforço no
arrecadação de receitas, uma vez que a tribu-
enxugamento do orçamento, como a rescisão
tação tem origem na manifestação de riqueza
de contratos de fornecimento de bens e servi-
e característica pró-cíclica. Em resposta a este
ços ao estado.
quadro, muitos gestores optam por aumentar
Destarte, após aplicação de um ajuste fiscal
a arrecadação com aumento da carga tribu-
bem-sucedido e com o orçamento controla-
tária, que desestimula a atividade produtiva
do, assegurado um excedente do resultado,
e aprofunda ainda mais a crise da economia.
receitas menos despesa, o governo possui
Como alternativa, foram propostas ações que
dois caminhos: optar por financiar um cho-
podem contribuem para reverter o quadro de
que no consumo de produto final ou investir
crise econômica do estado do Rio de Janeiro.
na atividade produtiva.
São elas: ajuste fiscal; venda de títulos públi-
No primeiro caso, consumo do produto final,
cos; concessão de linhas de crédito bancário
como fez o governo brasileiro que comprou o
subsidiadas pelo governo; estímulo à exporta-
excedente da produção cafeeira no convênio
ção; comunicação aos agentes para melhora
3

3
Fonte: SOBRAL, 2017b. de Taubaté de 1906. Furtado (2007) demons-
nas expectativas; benchmarking.
tra que a política de defesa do setor cafeeiro
A metodologia utilizada consiste no conjunto
Apesar de a indústria de transformação ainda representar em torno de 10,0% da economia nos anos de grande depressão concretiza-se
de políticas econômicas anticíclicas observa-
estadual, esse descolamento revela uma dinâmica econômica muito dependente do aproveita- num verdadeiro programa de fomento de
das ao longo da história econômica brasileira
mento de recursos minerais. Por conseguinte, demonstra estar aproveitando de maneira restri- renda nacional. Mantendo-se firmes os pre-
do século XX, por meio de pesquisa na litera-
ta as vantagens competitivas já reveladas e aponta indícios de uma desindustrialização relativa. ços, o lucro se mantinha elevado. E também
tura. Ademais, compõem o plano de ação al-
Cabe ainda assinalar o desempenho da construção civil. Houve uma expansão mais acentuada os negócios do café continuariam atrativos
gumas ferramentas de gestão administrativas
de seu VAB na segunda fase do último ciclo de crescimento nacional (2004/2008). Esse pro- para o capital que neles se formavam. O au-
públicas específicas para o estado.
cesso foi desencadeado com a ampliação do crédito imobiliário e vem sendo sustentado por tor defende a teoria de que se praticou no
Brasil uma política anticíclica de maior ampli-
diversas obras do Programa de Aceleração Econômica – PAC, da Revitalização da região do 2.1. AJUSTE FISCAL
tude que a que se tenha sequer preconizado
Porto do Rio, da Copa do Mundo de Futebol (2014), da Olimpíada (2016), do Projeto “Minha
em qualquer dos países industrializados.
Casa, Minha Vida”. No ajuste fiscal o governo deve buscar a efici-
Alternativamente ao consumo do produto
Mediante o exposto, fica claro que a base industrial fluminense vem perdendo sua histórica ência na gestão, isto é, deve reduzir as despesas
final, pode o governo optar por investir di-
diversificação e passou a exibir uma tendência de especialização estrutural no período recente. para que haja organização das contas públicas e
retamente na atividade produtiva, assumindo
Apenas três setores representam metade da estrutura da indústria de transformação em 2007: para que o excedente do resultado, receitas me-
o papel de empreendedor, principalmente
Derivados de Petróleo e Álcool, Metalurgia Básica e Outros Produtos Químicos (que inclui Pe- nos despesas, possa ser utilizado para financiar
em áreas com utilização intensiva de mão
troquímicos Básicos). choques na produção.
de obra ou de infraestrutura, que possuem
O desembolso do governo deve ser realizado
Dessa forma, a industrialização fluminense se depara com o seguinte cenário: tender a uma os melhores multiplicadores de renda. Como
onde haja o melhor multiplicador de renda,
pequena densidade industrial que só possui competitividade em alguns segmentos, porém fez o governo brasileiro por meio do Plano de
principalmente diante de uma crise econômica.
carente de capacidade dinâmica própria; ou reverter para uma estrutura coerente, dotada de Metas no governo JK, conforme demonstra
Suas despesas e receitas devem ser revistas e sua
uma competitividade sistêmica e de um poder de arrasto produtivo. Giambiagi et al. (2005). O aumento de inves-
gestão deve se tornar cada vez mais eficiente.
timentos realizados nos setores de infraestru-

62 63
ESTUDOS
ESTUDOS

tura básica e manufatureira passou de 13,5% 2.3 . CONCESSÃO DE LINHAS DE 2.4 . ESTÍMULO À EXPORTAÇÃO alcançado o nível de pleno emprego.”
em 1955 para 15,7% em 1960, chegando a CRÉDITO BANCÁRIO SUBSIDIADAS PELO Keynes (1996).
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


17% em 1963. O êxito deste plano gerou um GOVERNO Economias em recessão apresentam queda no
crescimento médio de 7,9% ao ano, de 1956 poder aquisitivo dos agentes domésticos; por Nesse sentido, o governo assume o impor-
a 1962. Por meio dos agentes bancários é concedida conseguinte, os produtos internos se tornam re- tante papel de garantidor de um ambiente
linha de crédito para as famílias financiarem lativamente mais baratos e, portanto, mais com- seguro para o investimento. Para isso, precisa
2.2 . VENDA DE TÍTULOS PÚBLICOS o consumo de bens produzidos no território petitivos com o resto do mundo. Uma vez que o sinalizar com políticas que trazem prosperi-
fluminense, por conseguinte o aumento do mercado interno está desaquecido, torna-se es- dade, ainda que não haja impacto direto. Por
Chamada também de operação com merca- consumo estimula a produção. Com isso o tratégico para a economia doméstica explorar a exemplo, Gadelha (2011) afirma que ajustes
do aberto, a venda de títulos públicos é uma governo estimula um choque no consumo, fi- atividade econômica de empresas que exportam. fiscais podem gerar crescimento econômico,
maneira de o governo se financiar sem ne- nanciando apenas parte dos juros. Enquanto Segundo Furtado (2007), foi sobre essa base ao invés de recessão, por meio do aumento
cessidade de emissão de moeda. O governo as famílias pagam a taxa de juros de mercado, de preços relativos que se processou o desen- do investimento privado e da maior confiança
vende títulos ou obrigações e posteriormen- volvimento industrial dos anos 30.
governo fica responsável pela parte excedente. dos agentes econômicos.
te os recompra. Nesta operação pode haver
Embora haja subsídio pelo governo às famí- Portanto, os exportadores com produtos Além disso, sugere-se a divulgação de uma
pagamento pelo governo de juros periódicos
lias de parte da taxa de juros, o consumo de competitivos podem favorecer a reversão da política social de segurança pública, pois o
ou ao final da operação com taxas fixas ou
bens gera receita imediata para o ente go- crise, gerando renda com efeito multiplicador estado do Rio de Janeiro tem sofrido com o
flutuantes.
Embora os efeitos dessa operação sejam mui- vernamental, pois o imposto de circulação para economia. aumento da violência. Por exemplo, segundo
tas vezes analisados pelo lado monetário da de mercadoria é cobrado no momento inicial o Instituto de segurança Pública, a taxa de
economia – se houve criação ou destruição de em que o financiamento é feito e o bem ad- 2.5 . COMUNICAÇÃO AOS AGENTES roubo de carga no estado teve um crescimen-
moeda, o ponto de discussão deste trabalho quirido pelo consumidor. Diferentemente, as PARA MELHORA NAS EXPECTATIVAS to de 192% entre 2013 e 2017. A violência
se refere à possibilidade que o governo tem parcelas dos juros subsidiados são pagas ao diminui o investimento das empresas, uma
3

3
de se financiar com a venda de obrigações em longo de todo o financiamento. Esta ação consiste na comunicação aos agentes vez que traz riscos e custos extraordinários à
momentos em que a economia atravessa um Para isso, o crédito deve ser liberado para de medidas positivas para a economia. Como cadeia produtiva.
período de recessão. consumo de produtos de empresas com pro- exemplo, consignamos entrevistas de persona-
Segundo Carlos E. da Costa (2009), o endi- lidades que transmitem confiança e reuniões
duções locais. Por exemplo, a indústria imo- 2.6 . BENCHMARKING
vidamento público é um instrumento fun-
biliária ou automobilística com fábrica local. com setores e associações empresariais.
damental para a distribuição intertemporal
Assim, a remuneração para trabalhadores De acordo com a teoria da demanda efetiva Benchmarking consiste em observar as me-
ótima das políticas públicas. É por meio dele
dessas localidades gera o multiplicador de de Keynes, os empresários decidem investir lhores práticas de gestão e oportunidades
que a provisão dos bens públicos pode ser
temporalmente dissociada da arrecadação renda necessário ao desenvolvimento econô- com base na expectativa da demanda futura para aumentar a eficiência na administração
dos recursos para lhe fazer face. O autor de- mico da região. de consumo. Ou seja, quando se espera que pública. No Brasil existem muitas oportunida-
monstra matematicamente a dívida pública e Da mesma forma que o crédito pode ser ofe- haja aumento no consumo para o futuro, a des de estudo de caso, uma vez que o país é
sustentável quando o valor dela não for supe- recido às famílias, ele pode ser oferecido às tendência é o aumento dos investimentos na constituído por vinte e seis estados federa-
rior ao valor presente de todos os superávits empresas. Enquanto as famílias são consumi- atividade produtiva. dos, que possuem diferentes tipos de gestão
primário futuros. doras de bens finais e serviços, as empresas em suas secretarias.
No Brasil coube à Lei de Responsabilidade são consumidoras de bens intermediários e “(...) a simples existência de uma de- Nesse sentido, o estado do Espírito Santo
Fiscal garantir a disciplina para a gestão de produção. No Brasil, o Banco Nacional de manda efetiva insuficiente pode para- possui um caso de sucesso. O estado criou,
das finanças públicas nas diversas esferas lisar, e frequentemente paralisa, o au-
Desenvolvimento é um agente do governo tí- por meio do Decreto Estadual nº 2.940-R de
do setor público. Aquele dispositivo legal
pico que executa este tipo de operação. mento do emprego antes de haver ele 2012, um regime especial de apuração do
estabeleceu limites para endividamento e
imposto de circulação de mercadorias para
operações de crédito, criou regras para a
recondução da dívida aos limites de endi- empresas que atuam no comércio eletrôni-
vidamento, entre outras determinações que co. A prática tem garantido entrada de novas
afetam direta ou indiretamente a gestão da empresas no estado, conferindo dinamismo
dívida pública. frente às mudanças do mercado.

64 65
ESTUDOS
ESTUDOS

CONCLUSÃO REFERÊNCIAS
ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


Destaca-se primeiramente que a receita estadual depende do imposto BRASIL. Banco Central do Brasil. Acesso à Informação do BCB.
sobre circulação de mercadoria, o ICMS. Este imposto incide sobre as Disponível em: http://www.bcb.gov.br. Acesso em: 23 set. 2017.
operações comerciais, refletindo o desempenho da economia, pois,
em um período de renda alta da economia nacional, mais produtos BRASIL. Instituto de Segurança Pública. Rio de Janeiro: a segurança
circulam, por conseguinte, maior é a arrecadação desse imposto Pública em Números: evolução dos principais indicadores de
em favor do estado. Do contrário, com uma economia nacional em criminalidade e atividade policial no Estado do Rio de Janeiro – 2003
recessão, a arrecadação do estado também diminui. a 2017. Disponível em: http://www.ispdados.rj.gov.br. Acesso em: 4
Este estudo demonstrou que, em épocas de recessão, aumentar jul. 2018.
alíquotas ou criar novas formas de tributação não é a única opção
disponível para os gestores. Buscar o desenvolvimento econômico, BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em: http://www.
além de ter como consequência a melhora do bem-estar dos agentes tesouro.gov.br. Acesso em: 23 set. 2017.
da economia, confere maior arrecadação para os governos, tendo em
vista que a tributação, em princípio, incide sobre a geração de riqueza. BOSIGNOLI, Diego Oneto. Análise das finanças públicas do Estado
Embora alguns economistas acreditem que a economia possui caráter do Rio de Janeiro de 2008 a 2016. 2017. 69 f. Dissertação (Mestrado)
inerentemente estável e que a tendência natural seja o reequilíbrio, - Curso de Ciências Econômicas, Universidade Estadual do Rio de
na prática os gestores se deparam com um problema real das contas Janeiro, Rio de Janeiro, 2017.
públicas e observam as receitas despencarem. Portanto, de fato, deve
haver um planejamento que conduza a um plano de ação que tenha BLANCHARD, Olivier. Macroeconomia. 5. ed. São Paulo: Pearson
Prentice Hall, 2011. 600 p.
3

3
por objetivo acelerar a recuperação da economia e finanças do governo.
A maior dificuldade encontrada neste estudo foi mensurar o impacto
da utilização de cada proposta de ação abordada, tendo em vista CARVALHO JR., Antonio Carlos Costa d’Ávila; FEIJÓ, Paulo Henrique.
que cada economia possui suas peculiaridades e suas características Entendendo resultados fiscais. Brasília, DF: Editora Gestão Pública,
locais de produção, assim como hábitos de consumo de acordo com 2015.
a cultura da sociedade.
O resultado prático deste trabalho foi reunir elementos para se CEPERJ. Produto Interno Bruto do Estado do Rio de Janeiro.
proceder à análise da situação de crise financeira em que se encontra Disponível em: <http://www.ceperj.rj.gov.br/Conteudo.asp?ident=64
o estado do Rio de Janeiro, apresentando propostas de recuperação >. Acesso em: 22 set. 2019.
que componham um plano de ação.
COSTA, Eugênio Ellery Lustosa da. Sustentabilidade da dívida
pública. Brasília: Banco Mundial e Tesouro Nacional, 2009. Disponível
em: http://www3.tesouro.gov.br/divida_publica/downloads/livro/
livro_eletronico_completo.pdf. Acesso em: 01 ago. 2016.

ESPÍRITO SANTO. Decreto n.º 2.940-R, de 06 de janeiro de 2012.


Introduz alterações no RICMS/ES, aprovado pelo Decreto n.º 1.090-R,
de 25 de outubro de 2002. Espírito Santo: Secretaria de Estado da
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lpext.dll/InfobaseLegislacaoOnline/decretos/2012/dec2940-r.
htm?fn=document-frame.htm&f=templates&2.0. Acesso em: 16 set.
2019.

66 67
ESTUDOS
ESTUDOS

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ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ANÁLISE DAS FINANÇAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


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ESTUDOS
ESTUDOS

Diana Vaz de Lima


Doutora em Ciências Contábeis e Professora do Departamento de
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


Ciências Contábeis da Universidade de Brasília

Karine Cristiane de Oliveira Paiva


Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade de Brasília

RESUMO: Este estudo tem como objetivo analisar como são


estruturados e operacionalizados os conselhos dos regimes
próprios de previdência social (RPPS) e a sua atuação na
governança da previdência pública municipal. Foi realizada
pesquisa tipo survey, mediante a aplicação de questionário aos
conselheiros de RPPS de todas as regiões do Brasil. Os achados
da pesquisa mostram que os conselhos de regimes próprios
possuem natureza de representação vinculada funcional,
composição múltipla e não paritária, relação do tipo orgânico
com as politicas e programas setoriais, são órgãos deliberativos
4

4
e com duração de mandato de dois a seis anos. Da perspectiva
da governança, a legislação previdenciária estabelece ações que
aumentam a eficiência e a efetividade dos RPPS, assegura que
sejam instituídos mecanismos de controle e preserva a partilha
de poder. Na prática, contudo, a maioria dos conselheiros

A CARACTERIZAÇÃO E A
assume suas funções sem qualquer experiência em previdência
e toma decisões apenas com base no conhecimento que têm ou
em atendimento a alguma orientação recebida.

OPERACIONALIZAÇÃO ABSTRACT: The objective of this study is to analyze how the councils of
the own social security regimes (RPPS) and their actions in the governance
of municipal public welfare are structured and operationalized. Survey

DOS CONSELHOS E SUA PALAVRAS-CHAVE:


Conselhos,
research was carried out, through the application of a questionnaire to
RPPS counselors from all regions of Brazil. The findings of the research
show that the councils of own regimes have the nature of functional linked
Previdência Pública, representation, multiple and non-parity composition, organic relationship

ATUAÇÃO NA GOVERNANÇA Governança, Brasil. with sectoral policies and programs, are deliberative bodies with a term of
office of two to six years. From the perspective of governance, social security
legislation establishes actions that increase the efficiency and effectiveness

DA PREVIDÊNCIA
KEYWORDS: of RPPS, ensures that control mechanisms are in place and preserves power
Councils, sharing. In practice, however, most board members assume their functions
Public Welfare, without any pension experience and only make decisions on the knowledge
Governance, Brazil they have or follow any guidance received.

PÚBLICA MUNICIPAL
70 71
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO Bronstein, Fontes Filho e Pimenta (2017) tam- com o espaço governamental/estatal (Gohn, como a efetiva partilha de poder político e o
bém reconhecem que as características for- 2006; Gohn, 2004), criando novas formas de grande diferencial conferido aos conselhos na
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


Organizados sob a forma de canais de parti- mais que dão origem aos conselhos municipais contrato social por meio da ampliação da es- reforma constitucional. Buvinich (2014) acre-
cipação da sociedade, desde a Constituição no Brasil (aspectos regulatórios, fiscalizatórios fera social pública. dita que sem essa capacidade os conselhos
Federal de 1988 os conselhos gestores vêm e burocráticos) somadas a uma estrutura de Buvinich (2014) lembra que o sucesso de um continuariam a exercer o papel de “conselho
se firmando como uma forma inovadora de governança adequada dessas instâncias refor- conselho não está restrito unicamente ao seu de notáveis” do início do século passado.
gestão pública. Distribuídos nas mais diversas çariam o aumento da confiança da sociedade poder decisório, mas ao conjunto de elemen- Diante de toda a expectativa gerada em
áreas de atuação e promovidos pelo engaja- civil na administração pública e uma maior tos que conjugam pluralidade representativa, torno da criação dos conselhos gestores de
mento dos mais diversos atores, a existência eficiência na formulação de políticas. paridade e qualidade do processo deliberativo políticas públicas no Brasil, Calazans et al.
dos conselhos gestores de políticas públicas Calazans (2010) esclarece que, diferentemen- (da discussão), mas reconhece a importância (2013) reconhecem que as dificuldades para
passou a ser prevista na legislação brasileira te da origem dos conselhos das políticas pú- da deliberação enquanto preceito legal pro- sua institucionalização vão desde os aspec-
federal, estadual e municipal. blicas em geral, os conselhos de previdência fundamente impactante. Para Gomes (2003), tos institucionais – como o alcance do poder
De acordo com Buvinich (2014), em sua traje- não foram inicialmente criados em virtude da aos conselhos gestores impõe-se o desafio decisório e a possibilidade da perda de auto-
tória, o desenvolvimento dos conselhos ges- demanda da sociedade, uma vez que à época de constituir espaço democrático destinado nomia dos conselhos, até os aspectos sociais
tores no Brasil passou por distintas fases até as instituições de previdência eram privadas e a alcançar três objetivos essenciais: promo- envolvidos, como o baixo grau de cultura po-
chegar aos atuais conselhos, na forma de es- a participação do Governo se dava apenas na ver a construção da cidadania e a educação lítica e a heterogeneidade dos interesses dos
paços institucionalizados de participação polí- consecução das normas legais de funciona- política; viabilizar a identificação e captação representantes da sociedade.
tica cuja função é incidir nas políticas públicas mento das Caixas. Entretanto, segundo o pes- permanente das demandas da sociedade; e Ao caracterizar os grandes conselhos de polí-
setoriais, produzindo decisões a partir da am- quisador, desde que o governo federal passou exercer controle social sobre o governo. ticas públicas, Draíbe (1998) expõe que os di-
pla discussão com setores da sociedade civil. a fazer parte da gestão dessas instituições, a A capacidade deliberativa (o poder de de- lemas que os cercam vão desde a forma como
Os conselhos são parte de um novo modo de evolução da Previdência Social brasileira ca- cisão) é apontada pela maioria da doutrina esses conselhos são instituídos, os papéis que
gestão dos negócios públicos e fazem parte minha em direção à busca pela profissionali-
4

4
de um novo modelo de desenvolvimento que zação dos membros dos seus conselhos.
está sendo implantado em todo o mundo da
gestão pública estatal via parcerias com a so- A CARACTERIZAÇÃO DOS
ciedade civil organizada. Gohan (2006) escla-
rece que por meio dos conselhos busca-se a
GRANDES CONSELHOS DE
institucionalização da participação e a conso- POLÍTICAS PÚBLICAS
lidação dessa cogestão pública, caracterizada
pela atuação conjunta da sociedade, do go- Como se trata de instâncias criadas a partir
verno e de outras associações. de uma concepção de gestão participativa,
Apesar de reconhecer a importância dos Nahra (2007) esclarece que é de se esperar
conselhos no modelo institucional brasilei- que os conselhos gestores de políticas pú-
ro, Gomes (2003) sustenta que a literatura blicas sejam canais institucionais, plurais,
sobre o tema revela uma série de problemas permanentes, autônomos, formados por
associados à representatividade democrática representantes da sociedade civil e pelo po-
e eficácia dos conselhos em debater, decidir der público, cuja atribuição é a de propor
e fazer cumprir suas políticas. O pesquisador diretrizes das políticas públicas, fiscalizá-las,
entende que do lado da representação gover- controlá-las e deliberar sobre elas. Portanto,
namental é necessário exigir a designação de os conselhos devem assinalar possibilidades
representantes legítimos do governo, com ca- concretas de desenvolvimento de um espaço
pacidade e autoridade para decidir. público que não se resume e não se confunde

72 73
ESTUDOS
ESTUDOS

exercem, até as chaves em que operam, adiantando que as respostas não são unívocas, reve- Quanto à inserção institucional, Draíbe blicos, mas a legislação previdenciária não
lando a necessidade de que mais estudos sejam realizados. Em seu trabalho, a pesquisadora (1998) ainda apresenta como subgrupo os tratou da sua estrutura e funcionamento. Na
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


classifica os conselhos, dentre outros critérios, de acordo com a natureza de representação, conselhos independentes da estrutura fede- prática, Calazans et al (2013) comentam que
composição interna, inserção institucional e natureza de participação, conforme Tabela 1. ral, que mantêm relações do tipo orgânico cada ente federativo institui seus conselhos
com as políticas e os programas setoriais, mas por lei de iniciativa do Chefe do Executivo
são formados a partir da posição funcional criando, geralmente, dois conselhos: um com
Tabela 1 – Classificação e caracterização dos grandes conselhos de políticas públicas. que os membros ocupam nos outros dois ní- função deliberativa (conselho de administra-
veis de governo, como é o caso do Conselho ção) e outro com função de fiscalização (con-
Classificação Grupos Caracterização Nacional dos Secretários Municipais de Saú- selho fiscal).
A representação das categorias sociais ou profissionais de – CONASEMS e do Conselho Nacional dos Na visão de Moreira e Goés (2015), seria sa-
Vinculada se faz por meio de organizações da sociedade civil, que Secretários Estaduais de Saúde – CONASS. No lutar que o legislador tivesse inserido a neces-
indicam seus representantes
que diz respeito à duração do mandato, Draí- sidade de expertise técnica dos conselheiros
Composto por membros da sociedade civil expressivos be (1998) comenta que a legislação da quase dos RPPS, assim como foi feito no regime de
nas suas áreas de atuação, cuja indicação decorre de
Natureza da Não Vinculada totalidade dos conselhos prevê mandato dos previdência complementar, que exige que os
convite do governo ou por intermédio de processos não
Representação vinculantes, nos quais são ouvidos os pares. membros, principalmente dos não governa- membros dos conselhos deliberativo e fiscal
Convivem membros tanto da representação vinculada mentais, com duração limitada a períodos tenham comprovada experiência no exercício
Mista
como da representação não vinculada.
que variam entre dois e quatro anos, poden- de atividade na área financeira, administrati-
Os membros, por ocuparem uma determinada posição
Vinculada Funcional do haver recondução. va, contábil, jurídica, de fiscalização, atuarial
funcional, automaticamente participam do conselho.
ou de auditoria.
Formados por governo e sociedade civil, com o mesmo
Bipartites e Paritários
número de representantes para cada lado. SOBRE O Moreira e Goés (2015) consideram que exis-
Bipartites e não Formados por membros governamentais e da sociedade tem conselheiros que deliberam sem qual-
Paritários civil, sem equivalência do quantitativo entre ambos. FUNCIONAMENTO E quer embasamento técnico e aprovam contas
4

4
Trabalhadores ou usuários, empregadores ou prestadores A COMPOSIÇÃO DOS sem reflexão prévia sobre elas, simplesmente
Tripartites e Paritários de serviços têm assento, sendo equivalente o número de
membros de cada categoria. CONSELHOS DOS REGIMES apondo suas assinaturas em relatórios, por
não terem condições de entenderem o que
Tripartites e não
Trabalhadores ou usuários, empregadores ou prestadores
de serviços têm assento, sem que haja equivalência
PRÓPRIOS estão homologando.
paritários
numérica entre as partes.
Composição interna O Governo, os trabalhadores ou usuários, os Cortes (2005) apresenta que a participação
empregadores ou prestadores de serviços e, por vezes, os de representantes de trabalhadores em ins-
representantes de determinados segmentos da sociedade
Múltiplos e Paritários
ou especialistas de um dado assunto ou ainda membros tâncias administrativas ou de fiscalização da “A capacidade
do Legislativo se fazem representar, sendo equivalente o previdência social remonta às caixas de apo-
número de membros de cada categoria. sentadorias e pensões e aos institutos de apo- deliberativa (o
O Governo, os trabalhadores ou usuários, os
empregadores ou prestadores de serviços e, por vezes, os
sentadorias e pensões, mas a independência
desses representantes frente às direções do
poder de decisão)
Múltiplos e não representantes de determinados segmentos da sociedade
paritários ou especialistas de um dado assunto ou ainda membros
do Legislativo se fazem representar, sem que haja
órgão previdenciário e à sua capacidade de é apontada
influenciar decisões variaram de acordo com
equivalência numérica entre as partes.
Absolutamente independentes.
a instituição e o período. pela maioria da
Inserção
institucional Mantêm relações do tipo orgânico com as politicas e os programas setoriais.
Mais recentemente, a previsão do funciona-
mento de conselhos de administração e fiscal
doutrina como a
Natureza da
participação
Opinativos
Deliberativos
dos RPPS encontra-se regulamentada na Lei efetiva partilha de
nº 9.717/1998, que dispõe sobre as regras
Fonte: Adaptado de Draíbe (1998, p.6-8) gerais de previdência para os servidores pú-
poder político e o
grande diferencial
conferido aos
74 75
conselhos...”
ESTUDOS
ESTUDOS

GOVERNANÇA E pelo qual os atores estatais e não estatais in- car metas e depois identificar os meios para AÇÕES DE GOVERNANÇA
teragem para conceber e implantar políticas alcançar essas metas, mas, embora seja fácil
NOS CONSELHOS DE RPPS
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


GOVERNANÇA públicas no âmbito de um dado conjunto de identificar a lógica da governança e os meca-
NO SETOR PÚBLICO regras informais que moldam e são moldadas nismos para atingir essas metas sejam bem
pelo poder, entendendo este último como a conhecidos pela ciência política e administra- No âmbito dos conselhos municipais, Brons-
A discussão sobre governança no ambiente habilidade de grupos e indivíduos fazerem ção pública, a governança ainda não é uma tein, Fontes Filho e Pimenta (2017) apresen-
corporativo envolve a criação de mecanismos com que outros ajam em prol de seus inte- tarefa simples. tam que o fenômeno da governança está
internos e externos que assegurem que as resses, bem como a capacidade de atingirem Em seu referencial básico de governança, o relacionado com a capacidade de os conse-
decisões corporativas sejam tomadas no me- resultados específicos. Tribunal de Contas da União – TCU do Bra- lheiros conseguirem pactuar normas claras,
lhor interesse dos investidores. O sistema de Enquanto no ambiente corporativo a gover- sil define governança no setor público como processos transparentes e democráticos, com
governança corporativa depende, em grande nança se volta para a maneira como as cor- um conjunto de mecanismos de liderança, accountability e controle externo efetivo, para
parte, do ambiente institucional no qual a en- porações são governadas e administradas, estratégia e controle postos em prática para produzirem nessas instâncias de participação
tidade está inserida, havendo diferenças sig- no setor público a governança trata da aqui- avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com um conjunto de boas práticas que levem ao
nificativas nos sistemas de governança corpo- sição e distribuição do poder na sociedade. vistas à condução de políticas públicas e à aumento da confiança dos cidadãos na gestão
rativa adotados pelos países (Silveira, 2002). Para Mello (2006), o que se observa é que, prestação de serviços de interesse da socie- pública.
Ao tratar das redes de poder e governança da perspectiva governamental, a governan- dade (TCU, 2014), trazendo o termo gover- Ao instituir o Manual Pró-Gestão, um progra-
local, Rover (2007) compreende o termo go- ça não é somente uma questão de aumento nança quase como um sinônimo do conceito ma de certificação institucional e moderni-
vernança como a constituição de uma insti- de efetividade e eficiência, mas também de de controle. zação para a gestão dos regimes próprios da
tuição que integre governos com grupos e atendimento da legalidade e legitimidade. O Decreto 9.203/2017, que dispõe sobre a po- União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
atores sociais para realizar a gestão de po- No setor público a ênfase em governança lítica de governança da administração pública Municípios, a Secretaria de Previdência – SPrev
líticas públicas, na qual se darão processos reflete, de muitas formas, as preocupações federal direta, autárquica e fundacional do go- do Ministério da Economia busca reconhecer
de negociações de interesses, em uma clara públicas com relação à capacidade de seus verno federal brasileiro, reproduz exatamente o boas práticas de gestão adotadas pelos RPPS.
4

4
perspectiva de partilha de poder. Essa inter- sistemas políticos agirem de forma efetiva e conceito de governança apresentado no Refe- De acordo com o Manual, a melhoria da go-
pretação também está presente no estudo do decisiva no sentido de resolverem problemas rencial básico editado pelo TCU, não fazendo vernança do RPPS tem por finalidade assegu-
Banco Mundial (2017), segundo o qual o con- públicos. De acordo com Peters (2013), esse qualquer referência à partilha de poder. rar o atingimento de sua missão institucional,
ceito de governança está associado ao meio processo envolve descobrir meios de identifi- Como se pode observar, há uma imprecisão com a preservação dos direitos dos segura-
conceitual no que diz respeito ao conceito de dos, a proteção dos interesses do ente fede-
governança. Frey (2007) já havia observado rativo instituidor, a adequada gestão do patri-
esse fenômeno ao esclarecer que é possível mônio e a conformidade aos requisitos legais
distinguir entre versões de governança que en- estabelecidos pelos órgãos de regulação e
fatizam como objetivo principal o aumento da supervisão. Da perspectiva dos conselhos e
eficiência e efetividade governamental e outros conselheiros de regimes próprios, o Manual
que focalizam primordialmente o potencial de- Pró-Gestão relaciona as seguintes ações:
mocrático e emancipatório de novas aborda- a. Relatório de governança corporativa: deve
gens de governança. ser periodicamente disponibilizado pelo site da
Ciente dessa realidade, Fukuyama (2013) alerta unidade gestora como instrumento de trans-
que como o conceito de boa governança não parência e de prestação de contas da gestão,
está bem estabelecido, especialistas diferentes trazendo, entre outros, os dados dos segura-
podem pretender coisas diferentes ao respon- dos, receitas e despesas; a evolução da situa-
der à mesma pergunta de pesquisa. No presen- ção atuarial; a descrição detalhada dos ativos,
te estudo, essa análise estará limitada à atuação investimentos, aplicações financeiras e do flu-
funcional dos conselheiros no âmbito dos RPPS. xo de entradas e saídas de recursos; a publica-

76 77
ESTUDOS
ESTUDOS

f. Definição de Limites e Alçadas: deve estabele- k. Conselho deliberativo: preferencialmente o


CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


cer critérios e limites para a tomada de decisões conselho deliberativo terá composição paritá-
relativas a atos administrativos que envolvam ria entre os representantes dos segurados e do
recursos orçamentários ou financeiros do RPPS, ente federativo, todos com formação superior
possibilitando o compartilhamento de respon- ou especialização em área compatível, com a
sabilidades entre seus dirigentes; presidência do Conselho Deliberativo sendo
g. Segregação das atividades: deve-se evitar exercida por um dos representantes do ente fe-
que um único agente tenha autoridade com- derativo, que terá o voto de qualidade;
pleta sobre parcela significativa de uma deter- l. Mandato, representação e recondução: a
minada transação (aprovação da operação, exe- legislação local disciplinará o processo de es-
cução e controle); colha dos membros da Diretoria Executiva, do
h. Ouvidoria: deve haver no mínimo a disponi- Conselho Deliberativo e do Conselho Fiscal. No
bilização no site do ente federativo ou do RPPS caso dos membros do Conselho Deliberativo e
de um canal de comunicação no modelo “fale do Conselho Fiscal, será observado mandato
conosco”, para consultas, dúvidas, reclama- de duração mínima de um ano e máxima de
ções, denúncias, elogios e solicitações, que pro- três anos, limitando a recondução ao máximo
porciona uma via de comunicação permanente de três mandatos consecutivos para o mesmo
entre a instituição e as pessoas ou grupos que Conselho, como forma de assegurar sua reno-
nela possuem participação, investimentos ou vação periódica.
outros interesses; De acordo com o Manual Pró-Gestão, cada
i. Diretoria executiva: a diretoria executiva de- uma dessas ações possui quatro níveis de ade-
4

4
verá ser disciplinada pela legislação local e seus rência, que representam os diferentes graus de
ção das atividades dos órgãos colegiados e os nhados de parecer do Comitê de Investimen- membros deverão ter formação educacional de complexidade que poderão ser atingidos. A
canais de atendimento. Esse relatório deve ser tos e aprovação do Conselho Fiscal; nível superior, observadas certas especificações, certificação em determinado nível dependerá
previamente submetido à análise e aprovação d. Comitê de investimentos: deve ser consti- de acordo com o nível de certificação; de o ente demonstrar à entidade certificadora
do Conselho Fiscal e Conselho Deliberativo; tuído no mínimo por três membros que man- j. Conselho fiscal: o conselho fiscal deve tra- que atingiu esse nível em todas as ações avalia-
b. Código de Ética: deve retratar a missão da tenham vínculo funcional com o ente fede- zer preferencialmente composição paritária das e, sendo conseguidos diferentes níveis de
unidade gestora, sua visão e princípios, com rativo ou com a unidade gestora do RPPS e entre os representantes dos segurados e do aderência nas ações, a certificação será deter-
a difusão entre seus colaboradores, para que se reunir com periodicidade mínima mensal, ente federativo, tendo a maioria dos membros minada pelo nível mais simples dentre aqueles
estes tenham ciência de suas responsabilida- para deliberar sobre as alocações dos recursos formação de nível superior, com a presidência alcançados.
des. Deve ser disponibilizado no site do RPPS financeiros, observados os limites estabeleci- do Conselho Fiscal sendo exercida por um dos Como se pode observar, a legislação previdenci-
e levado ao conhecimento dos seus servidores, dos na legislação previdenciária, avaliados a representantes dos segurados, que terá o voto ária estabelece tanto ações de governança que
dos segurados e de partes relacionadas; conjuntura econômica e o desempenho da de qualidade. O Conselho Fiscal deverá adotar visem ao aumento da eficiência e efetividade
c. Política de investimentos: deve definir carteira de investimentos; as seguintes práticas: a) elaboração, publicação dos RPPS, como as metas de investimentos,
o índice referencial de rentabilidade a ser e. Transparência: devem ser divulgados as po- e controle sobre a efetivação de plano de tra- alocações de recursos financeiros; assegura
buscado pelos gestores no exercício seguin- líticas e os procedimentos continuados e per- balho anual, estabelecendo os procedimentos, que sejam instituídos mecanismos de contro-
te, estabelecendo estratégias de alocação, manentes que permitam fornecer informações o cronograma de reuniões, o escopo a ser tra- le, como o monitoramento da situação atuarial
diretrizes e metas de investimentos, bem aos diversos interessados segundo critérios ge- balhado e os resultados obtidos; b) elaboração e de ganhos e perdas na carteira; preserva a
como permitir monitorar ao longo do ano, rais de acesso, uso e entendimento. Entre os de parecer ao relatório de prestação de contas, partilha de poder, ao definir mandato, repre-
por meio de relatórios de acompanhamento, documentos e informações mínimos a serem no qual devem constar os itens ressalvados com sentação e recondução dos conselheiros, além
os resultados que forem sendo alcançados divulgados no site do RPPS estão os regimentos as motivações, recomendações para melhoria e de buscar assegurar a representação paritária e
durante a sua execução. Devem ser acompa- internos e as atas de colegiado; áreas analisadas; práticas de atuação nos respectivos conselhos.

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ESTUDOS
ESTUDOS

OBJETIVO E UF Quantitativo Porcentagem RESULTADOS


METODOLOGIA AC 3 1,56%
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


AL 0 0,00% A maioria dos conselheiros respondentes tinha entre 40 e 59 anos (67%), sendo 45% mulheres
DO ESTUDO e 55% homens. Com relação à situação funcional, a maior parte declarou ser servidor público
AP 1 0,52%
concursado no mesmo município onde atua como conselheiro (91%). Quanto à formação,
Considerando que a atuação dos conselhos AM 2 1,04%
dos RPPS pode ser crucial para assegurar o 32% dos conselheiros concluíram o ensino médio e 55% possuem pós-graduação completa.
BA 4 2,08%
atingimento de sua missão institucional, o Com relação à experiência em conselhos, 42% dos conselheiros respondentes afirmaram que
CE 1 0,52%
presente estudo tem como objetivo analisar estavam no cargo há menos de dois anos, portanto ingressaram na última legislatura munici-
como são estruturados e operacionalizados DF 3 1,56% pal, em 2017. Outros 42% dos conselheiros estavam no cargo de três a seis anos, ou seja, já
os conselhos dos regimes próprios de previ- ES 0 5,21% faziam parte da legislatura anterior e foram mantidos na legislatura atual. Sobre a experiência
dência social e sua atuação na governança da GO 6 3,13% antes de assumir o cargo de conselheiro, 82% dos respondentes afirmaram que não tinham
previdência pública municipal.
MA 2 1,04% experiência anterior à frente de regime próprio, nem haviam ocupado cargo de confiança mu-
Para identificar essas motivações, foi elaborado
MT 9 4,69% nicipal antes de serem conselheiros.
questionário composto por 40 perguntas
– 31 fechadas e nove abertas, cujo piloto MS 9 4,69% Quanto à composição dos conselhos, verificou-se que os regimes próprios possuem conselhos
foi validado em novembro de 2017 pelo com representação vinculada funcional, ou seja, a indicação se faz em razão do cargo e não da
MG 15 7,81%
presidente da Abipem e por um conselheiro pessoa: 36% foram eleitos e 58% tiveram algum tipo de indicação (Gráfico 1).
PA 4 2,08%
de instituto de previdência municipal. Após
ajustes efetuados na versão original, a coleta PB 2 1,04% Gráfico 1 – Tipo de representação
de dados se deu por meio de questionário PR 23 11,98%
online enviado aos participantes por meio da PE 10 5,21%
ferramenta survey monkey. O questionário foi
PI 1 0,52%
enviado para conselheiros de RPPS de todas as
4

4
regiões do Brasil, cujos contatos foram obtidos RJ 11 5,73%
junto à Associação Brasileira de Instituições de RN 5 2,60%
Previdência Estaduais e Municipais – Abipem, RS 9 4,69%
na seguinte distribuição – o percentual é o
RO 3 1,56%
número de respondentes de cada estado com
relação aos 192 respondentes: RR 0 0,00%
O questionário ficou aberto para recebimen- SC 24 12,50%
to de respostas no período de novembro de SP 31 16,15%
2017 a fevereiro de 2018. Foram obtidas 192 SE 0 0,00%
respostas completas, e a análise dos resultados TO 4 2,08%
foi realizada por meio de estatística descritiva.
Total 192 100,00%

Fonte: Dados da pesquisa.

Quanto à duração do mandato, 49% têm duração de três a seis anos, acima da média da lite-
ratura, que é de dois a quatro anos. Quando questionados sobre os benefícios que recebiam
para participar de cada reunião, 60% dos conselheiros responderam não receber qualquer aju-
da ou benefício e 27% afirmaram que recebem pró-labore ou jeton. Dos entrevistados, 50%
afirmaram que participavam do Conselho de Administração (Administrativo ou Deliberativo),
29% participavam do Conselho Fiscal e 9% eram do Conselho ou Comitê de Investimentos.
Sobre os assuntos deliberados, no Conselho de Administração (CA) os assuntos mais recorren-

80 81
ESTUDOS
ESTUDOS

tes são a aprovação do plano de ação anual 64% aprenderam durante o exercício do car-
Gráfico 2 – Dinâmica das reuniões
ou planejamento estratégico (25%) e o acom- go. Em uma autoavaliação, 50% se conside-
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


panhamento das metas financeiras e atuariais ram preparados para a função, mas precisam
e os indicadores de gestão (25%). Apenas de ajuda em questões específicas.
18% dos conselheiros do CA assinalaram Verificou-se que a composição dos conselhos
deliberar sobre a análise e homologação das é múltipla e não paritária, tendo em média
propostas de atos normativos do RPPS e sua três membros representando segurados, três
governança. Com relação ao Conselho Fiscal, membros representando a prefeitura, um mem-
a maioria dos conselheiros (27%) costuma bro representando a câmara de vereadores e
deliberar sobre o exame do balanço anual, um membro representando a própria unidade
balancetes e demais atos de gestão. gestora dos RPPS. Alguns regimes próprios ain-
Sobre o Conselho ou Comitê de Investimen- da contavam com algum membro representan-
tos, 18% responderam que costumavam de- do o tribunal de contas. Quanto às regras de re-
Fonte: Dados da pesquisa
liberar sobre como deve ser a formulação e a condução dos conselhos, 22% afirmaram que
execução da política de investimentos e 18% podiam ser reconduzidos uma única vez e de
Com relação à participação dos presidentes e superintendentes de RPPS nas reuniões do con-
sobre as alocações dos recursos financeiros, acordo com 13% não havia limite de manda-
selho, 55% declararam que o gestor do regime próprio participa regularmente das reuniões do
observados os limites estabelecidos na legis- tos consecutivos. Com relação à frequência das
conselho. Sobre a atuação dos presidentes/superintendentes de RPPS nas reuniões, 34% dos
lação previdenciária e na política de investi- reuniões ordinárias, a grande maioria dos en-
conselheiros afirmam que o gestor de RPPS se limita a apresentar a situação administrativa e fi-
mentos. Apenas 23% dos respondentes eram trevistados costumava se reunir mensalmente.
nanceira do RPPS, comenta dificuldades que têm enfrentado, e não interfere nas deliberações;
conselheiros que ocupavam a presidência do Sobre a frequência das reuniões extraordiná-
para 28%, os gestores participam, sem direito a voto, porém esclarecendo todas as dúvidas
conselho e haviam sido escolhidos como pre- rias nos últimos 12 meses, 31% responderam
sobre as matérias.
sidente pelos próprios membros do conselho. ter participado de três a seis reuniões. Com
4

4
Questionados sobre a satisfação e atuação cotidiana dos conselheiros, 47% sempre consultam
Ao tratar das ocorrências na gestão dos RPPS, relação à definição das pautas das reuniões
uns aos outros para ver se os demais concordam, e 45% estão preocupados com o futuro da
a maioria dos respondentes (54%) observou do Conselho, de acordo com 28% dos conse-
aposentadoria dos servidores locais (Gráfico 3).
que houve atrasos tanto na contribuição lheiros a pauta é definida pelo presidente do
patronal como na contribuição do servidor. conselho e 19% dos respondentes participa-
Quando questionados sobre a certificação ram da definição da pauta das reuniões. Gráfico 3 – Grau de satisfação e atuação dos conselheiros

formal por entidade acreditada, 64% afirma- Sobre a atuação dos membros do Conselho,
ram não possuírem certificação. Com rela- 28% dos respondentes deliberavam/decidiam
ção às capacitações/treinamentos realizados, exclusivamente com base no conhecimento
45% dos conselheiros respondentes declara- que têm sobre o tema, e 18% seguiam o voto
ram participações isoladas em encontros, se- da maioria dos conselheiros. Questionados
minários e congressos e 31% fizeram cursos sobre como percebem a dinâmica das reu-
em sistema financeiro, mercado financeiro e niões, 39% dos conselheiros respondentes
de capitais e fundos de investimentos. Ape- concordavam que as reuniões são oportuni-
nas 11% atuam na formação de servidores e dade de saber de assuntos internos políticos
dirigentes, mas dando apenas apoio informal. críticos do município e 39% concordavam
Ao responderem sobre o conhecimento pré- que conselheiros buscam consenso na delibe- Fonte: Dados da pesquisa
vio em RPPS ao assumir o cargo de conselhei- ração, levando horas ou dias em consulta a
ro, apenas 11% já conheciam o tema, mas técnicos até chegar à sua decisão (Gráfico 2)

82 83
ESTUDOS
ESTUDOS

Ainda sobre a atuação do conselho, 41% concordam que o conselho constitui-se também como
CONSIDERAÇÕES FINAIS
um órgão de fiscalização e interfere nas decisões envolvendo gestores e segurados do RPPS.
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


Para 35% dos respondentes, o conselho tem poder de decisão, cabendo ao presidente/supe- O presente estudo analisou como são estruturados e operacionalizados os
rintendente do RPPS acatá-las. Ao questionar os conselheiros sobre a existência de atrasos de conselhos dos regimes próprios de previdência social (RPPS) e a sua atuação na
repasses por parte da prefeitura, 54% dos respondentes acreditam que idealmente o fato não governança da previdência pública municipal, a partir da aplicação de questionário
deveria acontecer, uma vez que os recursos pertencem ao RPPS. Mas para 15% dos conselheiros aos conselheiros de RPPS de todas as regiões do Brasil.
isso não chega a ser um problema, afinal os benefícios previdenciários têm sido pagos em dia. A revisão da literatura mostrou que os grandes conselhos de políticas públicas
Ao tratar de uma situação específica envolvendo a gestão dos RPPS – segregação da massa – podem ser classificados quanto à natureza da representação (vinculada, não
30% dos respondentes discordam que o uso do fundo previdenciário para o pagamento de vinculada, mista e vinculada funcional), composição interna (bipartites, tripartites,
despesas do fundo financeiro seja preocupante. Para 23% dos respondentes, não há outra múltiplos, com participação paritária ou não paritária), inserção institucional
saída em tempos de crise (Gráfico 4). (absolutamente independentes ou mantidas relações do tipo orgânico com as
politicas e os programas setoriais), e quanto à natureza da participação (opinativos
Gráfico 4 – Uso do fundo previdenciário ou deliberativos).
Ao analisar o termo governança sob a perspectiva do setor público, verificou-
se que há uma imprecisão conceitual, sendo possível distinguir entre versões de
governança que enfatizam como objetivo principal o aumento da eficiência e a
efetividade governamental, e outros que focalizam primordialmente o potencial
democrático e emancipatório de novas abordagens de governança.
Com relação ao funcionamento e à composição dos conselhos dos regimes
próprios, apesar de estarem previstos desde a vigência da Lei nº 9.717/1998, a
legislação previdenciária não tratou da sua estrutura e funcionamento, porquanto
4

4
na prática cada ente federativo institui seus conselhos por lei de iniciativa do chefe
do Executivo criando, geralmente, dois conselhos: um com função deliberativa
Fonte: dados da pesquisa (conselho de administração) e outro com função de fiscalização (conselho fiscal).
Os achados da pesquisa mostram que os conselhos de regimes próprios possuem
natureza de representação vinculada funcional, composição múltipla e não
Sobre o equilíbrio das contas da previdência municipal, 24% dos conselheiros consideram que paritária, relação do tipo orgânico com as politicas e programas setoriais, são
é um problema que em breve vai afetar as contas municipais e que o prefeito atual deve se pre- órgãos deliberativos e com duração de mandato de dois a seis anos.
ocupar. Mas para 20% dos respondentes não é um problema que afeta atualmente as contas A legislação previdenciária estabelece tanto ações de governança que visem
municipais. Ao ser questionado sobre alternativas que devem ser adotadas nos RPPS em época ao aumento da eficiência e efetividade dos RPPS como assegura que sejam
de crise, entre outros comentários, os conselheiros responderam que é preciso ter cautela na instituídos mecanismos de controle, além de preservar a partilha de poder. Na
aplicação dos investimentos, que deve haver o aumento gradativo das alíquotas, que os atrasos prática, contudo, a maioria dos conselheiros assume suas funções sem qualquer
de repasses devem ser evitados e que o plano de carreira dos servidores deve ser revisto para experiência em previdência e toma decisões apenas com base no conhecimento
se adequar às condições financeiras e atuariais dos RPPS. que têm ou em atendimento a alguma orientação que recebem. Uma evidência
dessa afirmação é que, quando questionados sobre a hipótese de usar recursos
do fundo previdenciário para pagar despesas do fundo financeiro, a maioria dos
conselheiros não julga essa possibilidade como problema ou não vislumbra outra
saída em tempos de crise, pois considera que os recursos do fundo devem ser
usados para pagar os segurados a qualquer tempo.

84 85
ESTUDOS
ESTUDOS

REFERÊNCIAS FUKUYAMA, Francis. What is Governance? Governance: An International


Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 26, n. 3, july, pp. 347–
CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS

CARACTERIZAÇÃO E OPERACIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS


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86 87
ESTUDOS
ESTUDOS

MENSURAÇÃO DA
Alexandre Handfas
Graduação em Administração Pública pela FGV-EAESP
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes

PERFORMANCE
Doutor em Economia pela Universidade de São Paulo
Professor do Departamento de Gestão Pública da FGV-EAESP
Assessor Técnico do TCE-SP

GOVERNAMENTAL
Juliana Bonomi Santos
PhD em Management Science pela Lancaster University Management School
Professora do Departamento de Administração da Produção e de Operações
da FGV-EAESP

COMO FORMA DE
OPERACIONALIZAÇÃO RESUMO: A responsividade dos governantes eleitos em relação à
população e aos órgãos de controle da administração pública é um

DA ACCOUNTABILITY
dos elementos essenciais dos regimes democráticos. Esta concepção,
5

5
assim como a demanda crescente das sociedades por serviços públicos
de maior qualidade, vem fazendo com que a gestão pública sofra uma
revolução silenciosa, tanto na prestação de serviços públicos como
no controle externo aos governos. Parte essencial dessas mudanças
diz respeito ao aumento significativo no uso de práticas de gestão do
setor privado, como é o caso da mensuração de performance, tanto
pelos órgãos auditores como pela própria gestão pública. O objetivo do
presente artigo é compreender a relação entre a discussão teórica sobre
responsabilização de governos, a accountability, e o crescente uso da
mensuração de performance no setor público. Para isso, faz-se uso de
revisão estruturada de literatura e também de breve discussão sobre um
caso brasileiro.*

ABSTRACT: The responsiveness of government officials to citizens and


public administration’s control organs is one of the most important
elements of the democratic regimes. This conception and also the
growing demand of societies for higher quality public services have
caused the public administration to undergo a silent revolution
both in the provision of public services and in the external control
of governments. An essential part of this changes is the significant
PALAVRAS-CHAVE: increase in the use of management practices originated within the
Democracia; private sector, as is the case of performance measurement, both by
Accountability; auditing institutions and public management itself.
Performance;
Therefore, the objective of this paper is to understand the relationship
Auditoria.
that exists between the theoretical discussion concerning government
KEYWORDS: responsiveness, also known as accountability, and the growing use of
Democracy; performance measurement in the public sector. For this, we make use
Accountability; of a structured literature review and also a Brazilian case analysis.
Performance;
Audit. *O artigo não reflete a opinião das Instituições

88 89
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO o desenvolvimento do conceito da poliarquia. esta parte da discussão levada a cabo por Ro- vil, que tem como ponto de inflexão o período
Essencialmente, Dahl faz a união entre a abor- bert Dahl, já que é esta contribuição específica eleitoral, mas que vai muito além deste. Deste
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
Durante os últimos séculos, e principalmen- dagem jeffersoniana de democracia populista, que permite fazer a ligação entre o processo modo, é possível observar que uma poliarquia,
te a partir dos séculos XVIII e XIX, os Estados baseada na lógica da prevalência da vontade mais profundo de democratização, represen- assim como preconizado por Dahl (1997),
nacionais do Ocidente sofreram um processo da maioria sem muita limitação, com a ideia tado pela poliarquia, com a prestação dos ser- deve possuir uma dinâmica de accountability
de aumento e complexificação de seu escopo de democracia madisoniana, calcada na pre- viços públicos pelo Estado. avançada e bem desenvolvida.
de atuação. De organismos simplificados com ocupação constante com os perigos de uma A democracia, portanto, não diz respeito so- No que diz respeito à accountability horizon-
uma atuação centrada quase que exclusiva- ditadura da maioria e que recorre, portanto, mente à participação livre da população na tal, Barzelay (2002) demonstra a existência de
mente na proteção dos seus habitantes con- a mecanismos contramajoritários e aos cha- escolha de seus representantes e à competição uma forte ligação entre os modelos de fisca-
tra invasores externos, os Estados tornaram-se mados freios e contrapesos (DAHL, 1997). Por pela ocupação dos cargos públicos. Na reali- lização e responsabilização que são aplicados
complexas entidades nacionais político-ad- se tratar da junção dessas duas tendências, dade, ela também se baseia na responsividade ao governo pelo controle externo à adminis-
ministrativas que, como explica Max Weber o conceito de poliarquia pode ser sintetizado dos governos às preferências e vontades dos tração e o modelo de gestão que se faz pre-
(2004), atuam por meio de uma série de leis, como aquele modelo em que se cumpre a cidadãos, o que, consequentemente, faz des- sente em uma dada realidade social. Ou seja,
normas e regimentos. A complexificação do vontade da maioria, mas sempre respeitando pontar a necessidade da entrega de serviços se a administração pública é demasiadamen-
aparato estatal continuou para além do pa- e protegendo as minorias. públicos, já que esta é uma das mais premen- te burocratizada, há grande probabilidade
radigma fundante weberiano, apesar de este Dahl (1997) adiciona ainda mais um impor- tes demandas da sociedade civil. Neste sen- de que o controle realizado sobre a gestão
5

5
ainda exercer fortes influências sobre a admi- tante elemento a esse modelo, o da respon- tido, observa-se uma convergência cada vez também o seja, no sentido de ser fortemente
nistração pública e a política ocidentais. sividade dos governantes às preferências dos maior entre qualidade dos sistemas democráti- centrado na verificação do cumprimento das
Esse avanço se deu, principalmente, em rela- cidadãos, que são considerados politicamente cos e qualidade de serviços públicos (BRESSER- regulamentações e no controle de contas. En-
ção às dinâmicas de democratização do Estado iguais. Ou seja, além de a população poder -PEREIRA, 2010). tretanto, se o controle externo é baseado na
e à sua transformação em um ente fornecedor formular e expressar as suas preferências, é Um aprofundamento na discussão da responsi- aferição do desempenho e do atingimento de
de uma série de serviços públicos aos cidadãos. dever do Estado, em uma poliarquia, levá-las vidade governamental em relação às preferên- metas, a probabilidade de que a administração
Sobre a democratização, não há como deixar igualmente em conta e utilizá-las como base cias dos cidadãos leva ao tema da accountabi- fiscalizada também seja regida pelo paradig-
de ressaltar a contribuição de Robert Dahl para para sua atuação. É de acentuada relevância lity. De acordo com Romzek e Dubnick (1987), ma da gestão por resultados é alta.
accountability no setor público diz respeito Este primeiro modelo de controle externo, que
às estratégias utilizadas pelas organizações pode ser tratado como clássico ou tradicional,
governamentais e funcionários públicos para caracteriza-se pela comparação entre as ações
lidar com os mais diversos conjuntos de expec- da administração pública e as normas preesta-
tativas sobre a sua atuação, geradas dentro e belecidas, de forma a analisar se as primeiras
fora da organização. Neste sentido, os gover- estão em conformidade com o que determi-
nos podem ser responsivos à população, pres- nam as últimas (GROISMAN e LERNER, 2006).
tando contas de sua atuação, e também a ou- Por isso, os controles clássicos, cujo tipo mais
tros órgãos governamentais de controle, como comum é o controle de contas, guardam em
é o caso dos Tribunais de Contas. O’Donnell si a premissa de que o mero cumprimento de
(1998) teoriza tal dinâmica por meio dos con- regras é capaz de produzir os melhores e mais
ceitos de accountability horizontal e vertical. O eficientes resultados em termos de ação go-
primeiro tipo diz respeito à relação de controle vernamental. Já o segundo tipo, o dos con-
e responsabilização que se estabelece entre o troles modernos, começou a ser utilizado com
governo e outras agências estatais que o su- o desenvolvimento da administração pública e
pervisionam e aplicam sanções. Já o segundo com o estabelecimento da concepção de que
trata da relação de fiscalização e de controle a gestão pública deve ser voltada à entrega de
que existe entre o governo e a sociedade ci- resultados, ou seja, à produção de serviços e

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ESTUDOS
ESTUDOS

bens públicos de alta qualidade. Este tipo de Measurement (PM), por parte dos órgãos de com a definição dos métodos de coleta de da- iniciado na área empresarial, de ampliação do
controle é operacionalizado por intermédio controle. Neely, Gregory e Platts (1995) defi- dos e da periodicidade de atualização, a tercei- escopo do sistema de indicadores, inserindo
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
do cotejo entre as metas estabelecidas e os nem PM como a quantificação de uma ação ra etapa concerne à operacionalização de todo também neste sistema mecanismos de afe-
resultados obtidos. Mora Quirós (2006) afir- e a aferição de sua performance, eficiência e este sistema. Retomando a reflexão feita ante- rição não centrados em resultados, mas sim
ma que este tipo moderno auxilia na tomada eficácia, sendo que esta dinâmica ocorre em riormente sobre a necessidade de compatibili- nos elementos que determinam e qualificam,
de decisões, já que expõe os resultados e as consequência de medidas individuais de per- zação entre o sistema de PM, a missão da or- positiva ou negativamente, estes últimos. É na
metas preestabelecidas ao mesmo tempo em formance, do conjunto dessas mesmas me- ganização e seus objetivos estratégicos, cabe esteira desta ampliação e flexibilização que
que avalia os resultados apresentados com o didas e, por fim, a partir das relações que se ressaltar a ênfase dada por Neely, Mills, et al. surge o chamado Balanced Scorecard, meto-
propósito de accountability. estabelecem entre o sistema de mensuração (2000) à necessidade de uma contínua dinâ- dologia de avaliação de desempenho que dei-
Os controles horizontais têm se tornado pau- de performance e os ambientes nos quais es- mica de feedback, de modo que o sistema de xa de lado o uso exclusivo de indicadores de
latinamente um dos palcos da importação de tão situados. indicadores seja capaz de refletir as mudanças resultado financeiro, enfatizando o uso combi-
diversas práticas de gestão do setor privado ao A mensuração de performance se dá em três dos objetivos estratégicos ao longo do tempo. nado entre medidas financeiras e não financei-
setor público, dinâmica que vem se instalando etapas: desenho do sistema de mensuração, Neely, Gregory e Platts (1995) também definem ras (KAPLAN; NORTON, 1992, p. 72). Esta me-
em diferentes áreas da administração pública. implementação do sistema e o seu uso no co- dois tipos básicos de medidas de performance todologia, assim como preconizado por Neely
A visão de que o setor privado é mais efetivo tidiano da gestão. No que concerne à primeira que podem ser identificadas nas organizações e Mills, et al. (2000), também atribui ênfase
no atingimento de metas e na apresentação etapa, em que são definidos quais indicado- que aplicam este tipo de monitoramento. São à importância do estabelecimento e contínuo
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5
de melhores resultados fez com que técnicas res serão monitorados, as recomendações da as medidas de resultado, como performance aperfeiçoamento da relação entre as medidas
de planejamento e gestão de projetos, por literatura convergem no sentido de que estes financeira e competitividade, e as de determi- de desempenho e a missão e os objetivos es-
exemplo, que tradicionalmente vinham sendo sempre devem ser um reflexo da missão da nantes de resultado, como qualidade de pro- tratégicos da organização.
utilizadas por organizações empresariais priva- organização e também de seus objetivos es- dutos ou serviços, flexibilidade e inovação. A Como afirmado anteriormente, a partir da se-
das, começassem a ser utilizadas em organi- tratégicos. Enquanto na segunda etapa ocorre distinção entre os dois tipos de medidas faz gunda metade do século XX e principalmen-
zações públicas. Este movimento, há muitos a construção em si do sistema de mensuração, parte de um movimento mais amplo, também te com as crises fiscais dos anos 1980-1990,
anos implementado na Europa e nos Estados houve uma intensa importação de práticas
Unidos, teve início no Brasil e em outros países empresariais para o setor público, sendo que
da América Latina entre as décadas de 1990 os sistemas de PM se incluem de forma cen-
e 2000. Todavia, apesar de já terem se com- tral neste processo. As práticas sistemáticas de
pletado mais de 20 anos desde o início desta mensuração de desempenho passaram a ser
transição, e de já existir uma série de iniciati- compreendidas como elementos centrais de
vas neste sentido no Brasil (FERREIRA, 2012, p. um governo eficiente e de um Estado capaz
34), a utilização de práticas advindas do mun- de entregar serviços públicos de qualidade.
do empresarial no sentido da eficientização da Isto pode ser visto em um sem-número de rela-
ação governamental ainda é incipiente. tórios e artigos vinculados à Organização para
Exposta essa breve introdução, cabe ser feito, Cooperação e Desenvolvimento Econômico
então, o seguinte questionamento: como a (OCDE) que tratam da centralidade de siste-
importação de práticas do setor privado ao pú- mas de PM no setor público (OCDE, 2007,
blico se deu no âmbito da modernização dos p. 1-193).
controles horizontais? Não é possível fornecer Como seu próprio nome já indica, os sistemas
uma resposta única a essa pergunta, entretan- de mensuração de performance, ao se cons-
to é possível afirmar que uma das principais tituírem como mecanismos de aferição do
maneiras pelas quais o processo de importa- desempenho da atuação das mais diversas or-
ção se deu foi por meio do uso da chamada ganizações, convergem de forma expressiva e
Mensuração de Performance, ou Performance acentuada com o que pode ser entendido por

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ESTUDOS
ESTUDOS

controles modernos na administração pública. de leis e determinações fiscais e contábeis. En- REVISÃO DE LITERATURA artigos, fazendo com que restassem so-
É por esta razão que é possível asseverar que tre as 6 divisões, há uma responsável especifi- mente 63 papers. Estas 63 produções foram
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
estes sistemas de mensuração fazem parte da camente por fazer a auditoria de desempenho lidas e analisadas integralmente, de modo a
Observa-se que, tanto na Europa quanto
ampla dinâmica de modernização dos instru- das organizações governamentais. Esta divisão excluir aqueles trabalhos que lidassem pe-
nos Estados Unidos, essa modernização dos
mentos de accountability horizontal da admi- tem como função verificar se as entidades rifericamente com o tema de estudo. Ob-
controles horizontais já ocorre, de modo
nistração pública. A PM, portanto, pode ser públicas estão realizando as suas atividades servando as referências bibliográficas dos
que a discussão teórica sobre accountability
entendida como um dos mais relevantes me- de forma eficiente e efetiva, se a atuação da trabalhos que restaram, selecionamos mais
horizontal já é traduzida para a realidade
canismos responsáveis pela efetiva operacio- organização é prudente do ponto de vista fi- alguns trabalhos seminais cuja presença na
da gestão pública por meio de práticas reais
nalização de controles governamentais que se- nanceiro e se há desperdício de recursos (CON- análise julgamos que seria relevante. Ao
e cotidianas. Cabe questionar, então, se a
jam baseados na comparação entre resultados TROLLER, 2019). Os relatórios produzidos por final de todas estas etapas, constaram da
literatura acadêmica que investiga a temáti-
e metas, e não somente entre ações e regras. esta e pelas outras divisões da auditoria-geral revisão estruturada de literatura 37 artigos.
ca da mensuração de performance no setor
Se o objetivo é avaliar como a administração são enviados para apreciação do parlamento A primeira etapa da análise desta produção
público demonstra, com fundamento em
pública vem atuando na entrega dos serviços neozelandês. Como já apontado anteriormen- acadêmica se deu através da identificação
pesquisas empíricas e teóricas, a existên-
públicos que estão sob a sua responsabilidade, te, este redirecionamento do controle horizon- dos conceitos originais desenvolvidos em
cia dessa forte relação entre a PM no setor
é por meio dos sistemas de mensuração de de- tal no sentido da modernização de sistemas cada um dos trabalhos. Posteriormente,
público e accountability. Para isso, foi rea-
sempenho que isto pode ocorrer. e da aferição de resultados exerce influência pautando-nos por um exercício de catego-
lizada uma revisão da literatura acadêmica
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5
Portanto, é por este motivo que a utilização significativa sobre o modelo de gestão exer- rização e subcategorização, foram criadas
acerca da matéria com foco em alguns dos
da mensuração de performance no setor pú- cido na administração pública, organizando-o 6 dimensões que, além de aglutinar os 18
mais importantes periódicos internacionais
blico pode ser compreendida como uma das em torno do paradigma do atingimento de conceitos levantados, também definiram
da área de administração pública que ob-
responsáveis pela tradução da discussão te- resultados. os temas centrais de cada um dos traba-
tiveram pontuação 4 na edição de 2018 da
órica de accountability, principalmente a do lhos. Ou seja, cada artigo foi classificado
lista de impacto de publicações da Associa-
tipo horizontal, para o chão de fábrica da dentro de cada uma das dimensões. Do
tion of Business Schools (CABS, 2018).
administração pública. A literatura acadêmica total de trabalhos, aproximadamente 27%
Adotado este critério, foram escolhidos
vem estabelecendo, de forma teórica, a impor- “A mensuração sete periódicos internacionais: Accounting, foram classificados como pertencentes à
tância da accountability, da responsabilização dimensão de “Implementação do sistema
Auditing and Accountability Journal, Jour-
dos governos em relação aos diversos órgãos de performance nal of Public Administration Research and de PM”, 21% à de “Impactos nos Resul-
de controle e supervisão; na prática, isto vem
ocorrendo em face da utilização de sistemas
se dá em três Theory, International Journal of Operations tados apresentados pelo sistema de PM”,
16% à de “Accountability”, 13% à de
and Productions Management, Public Ad-
de mensuração de desempenho por parte des- etapas: desenho ministration, Accounting, Organizations “Desenho do sistema de PM” e “Metas”
tes mesmos órgãos de controle. e, por fim, 8% à de “Impactos do uso do
A Nova Zelândia, país desenvolvido da Ocea- do sistema de and Society, Public Administration Review
and Journal of Operations Management. sistema de PM”.
nia, que possui aproximadamente 5 milhões
de habitantes, é um bom exemplo da aplicação
mensuração, Em cada um deles, foram analisados to- Como é possível observar na tabela a seguir,
a grande maioria dos conceitos identificados
dos os trabalhos publicados entre 2012 e
dos controles modernos pelo uso de sistemas implementação 2017, sendo selecionados aqueles cujo títu- está vinculada à dimensão de “Impacto nos
de mensuração de desempenho nos governos Resultados Apresentados pelo sistema de
nacional e subnacional. No caso neozelandês, do sistema e o seu lo apresentasse relação direta com o tema
PM” (oito de um total de dezoito), enquanto
da mensuração de performance de serviços
o auditor-geral é responsável pela auditoria de uso no cotidiano públicos. Após esta primeira etapa, que que somente quatro conceitos vinculam-se
3.600 entidades, desde departamentos gover- à de “Accountability” e três à de “Desenho
resultou em 163 artigos, e com o objetivo
namentais até unidades escolares (CONTROL- da gestão. ” de selecionar somente os trabalhos que ti- do sistema de PM”. Às dimensões de “Im-
LER, 2019). O órgão de auditoria é dividido em plantação do sistema de PM”, “Impacto do
vessem o tema da PM de serviços públicos
6 divisões, responsáveis pelo controle da ação uso do sistema de PM” e “Metas” vincula-se
como o centro de sua abordagem, realizou-
governamental em relação ao cumprimento apenas um conceito para cada.
-se uma análise dos resumos de todos estes

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ESTUDOS
ESTUDOS

“Impacto nos Resultados apresentados de manter os governos responsivos e não a


Tabela 1. As seis dimensões e seus conceitos vinculados pelo sistema de PM”, somente um dos avaliação de performance em si, como é a re-
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
Accountability Desenho do Sistema de PM
conceitos vinculados também discute esta alidade desta produção acadêmica, o que foi
Relação entre setor e accountability E-gov e performance temática de responsabilização (“Participa- verificado no estudo aqui apresentado.
Método de Mensuração de Accountability Stakeholders e a dimensão de PMS ção Social e Performance”). Vale ressaltar que a revisão estruturada tam-
Transversalidade de áreas do conhecimento Governo local e performance A falta sistemática de artigos que investiguem bém indicou que a literatura não clarifica o
Avaliação de performance pelos cidadãos como a mensuração de performance pode papel das instituições de supervisão e contro-
Implementação do Sistema de PM Impacto do Uso do Sistema de PM aprimorar ou piorar a accountability e o baixo le, responsáveis por executar as avaliações de
Fatores institucionais Autoavaliação de performance número de publicações que misturam as dis- performance, além de não centrar seus esfor-
Impacto nos Resultados Apresentados pelo Sistema de PM cussões de responsabilização e performance ços em compreender o papel da mensuração
Participação social e performance evidenciam que existe uma lacuna, uma sig- de desempenho dentro uma visão mais ampla
Performance e recursos organizacionais nificativa falta de diálogo, entre estas duas de um sistema de gestão pública. A literatura
Impacto do gerenciamento de performance vigorosas literaturas: accountability e mensu- analisa o que já existe em termos de PM
Performance e gerenciamento de informações ração de performance. A grande maioria dos e tenta avaliar se estas ferramentas estão
Ambiente organizacional e performance
trabalhos classificados como pertencentes à trazendo resultados, entretanto não in-
Comprometimento dos burocratas e performance
dimensão de accountability, por exemplo, vestiga de forma sistemática as chamadas
5

5
Poder
não apresenta a relação entre este conceito oversight institutions e nem a construção
Controle de gestão por meio de medidas de gestão de performance
teórico e PM. das ferramentas de PM como parte de um
Metas
A revisão estruturada demonstrou que a lite- processo mais amplo e profundo de res-
Metas e performance
ratura acadêmica já está debruçada sobre o ponsabilização democrática.
Fonte: Elaboração dos autores, com base na revisão de literatura realizada. chamado chão de fábrica da administração
pública, uma vez que se dedica intensamente
É possível observar, portanto, que os trabalhos analisados tratam mais das características es- aos resultados apresentados pelos sistemas
pecíficas do sistema de mensuração de performance do que da relação desta ferramenta com de mensuração de performance em organi-
accountability, o que é claramente observado pela maior quantidade de trabalhos diretamente zações públicas. Também é possível observar
ligados a esta temática. Além disso, a maioria dos conceitos identificados lida com o impacto que a literatura não reflete de forma mais
causado por diversos elementos, internos e externos às organizações públicas, sobre as avalia- profunda sobre o desenho destes sistemas de
ções de performance apresentadas pelos sistemas de PM. PM e como estes podem ser mais efetivos. Ao
Apesar de somente quatro conceitos terem sido classificados dentro do guarda-chuva da ac- invés de fazê-lo, já avança à implementação,
countability, outros que estão vinculados a dimensões distintas também tratam, de forma pe- aos resultados da avaliação de performance e
riférica, desta temática. É o caso, por exemplo, de “Stakeholders e a dimensão de PMS”, aos fatores que o influenciam. O framework
que discute como diferentes constelações de stakeholders podem afetar o design do sistema teórico que está sendo construído é, portan-
de mensuração de performance em uma organização pública. Discussões que envolvem este to, cada vez mais centrado na implementa-
tema são fortemente relacionados à accountability, principalmente se levarmos em considera- ção da mensuração e nos resultados apre-
ção a definição de Romzek e Dubnick (1987). Apesar disso, os artigos que estabeleceram este sentados por essa ferramenta, deixando de
conceito não possuíam como seu objetivo compreender a relação stakeholder-PM segundo a lado suas implicações para a accountability.
perspectiva da responsabilização. Na realidade, o interesse era o de descobrir o impacto dessa Se a literatura estivesse predominantemente
interação no desenho do sistema de PM. Novamente, o olhar se volta estritamente ao sistema centrada na transição da dimensão teórica da
de mensuração de performance e não à dimensão de accountability que se faz presente. responsabilização para o chão de fábrica da
Além disso, também é interessante notar que, o quanto mais próximas as seis dimensões ana- gestão pública, o tema central de estudo seria
líticas ficam de dimensões exclusivamente centradas nos resultados de performance, menos os diferentes desenhos de sistemas de PM e
frequentes são os conceitos que também discutem accountability. Por exemplo, na dimensão como estas ferramentas reagem à demanda

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ESTUDOS
ESTUDOS

OS TRIBUNAIS DE CONTAS de desempenho como forma de qualificação


e modernização dos controles horizontais rea-
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
SUBNACIONAIS E O lizados por órgãos externos de nível subnacio-
ÍNDICE DE EFETIVIDADE nal, o Brasil começou, nos últimos cinco anos,

DE GESTÃO MUNICIPAL a apresentar alguns avanços importantes. É o


caso do Índice de Efetividade da Gestão Mu-
(IEG-M) nicipal (ieg-m), por exemplo, criado em 2014
pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Apesar de a literatura ainda não ter feito, pelo Paulo (TCESP). Como informa o portal eletrô-
menos não de forma extensiva e aprofundada, nico da Corte de Contas paulista, o ieg-m é
a ligação entre a discussão teórica sobre ac- um índice de desempenho que busca avaliar a
countability e a prática da mensuração de per- efetividade das políticas e atividades públicas
formance no setor público, é possível verificar desenvolvidas pelos municípios paulistas, en-
que, na vida real e cotidiana dos governos, a fatizando as práticas de gestão, infraestrutura
transição da teoria para a prática já ocorreu, de e processos (SÃO PAULO, 2019). O objetivo é
modo que a PM é utilizada como ferramenta verificar, por meio de indicadores, se a visão e
5

5
de operacionalização da accountability. Como os objetivos estratégicos dos municípios foram
argumentado anteriormente, este processo alcançados de forma efetiva.
de tradução ocorre de forma mais intensa nos O ieg-m resulta da consolidação de sete índi-
países desenvolvidos, principalmente naqueles ces setoriais: i-Educ (área da educação pública
que pertencem à OCDE. Nestes casos, a práti- municipal), i-Saúde (área da saúde pública mu- diferentes áreas de política pública, é signifi- do por Groisman e Lerner (2006) e Mora Qui-
ca de mensuração de desempenho através de nicipal), i-Planejamento (área do planejamento cativamente relevante para o TC, pois é uma rós (2006). Isto demonstra que os Tribunais
sistemas estruturados de indicadores é corri- público municipal), i-Fiscal (gestão pública fis- das ferramentas utilizadas no planejamento de Contas subnacionais, conforme apontado
queira e se apresenta como elemento central cal municipal), i-Amb (gestão pública municipal da fiscalização. Além de servir de insumo para por Loureiro, Teixeira e Moraes (2009), estão
de uma administração moderna e eficiente, na área do meio ambiente), i-Cidade (proteção a produção dos diversos relatórios de audito- deixando de realizar somente um controle
constituindo-se tanto como o modelo de atu- dos cidadãos por parte das prefeituras munici- ria produzidos pela Corte de Contas, também tradicional de contas e de conformidade legal
ação dos órgãos públicos de auditoria externa pais) e i-Gov TI (governança de tecnologia da é utilizado para definir quais municípios rece- e avançando na direção de um controle exter-
quanto como uma das características centrais informação no âmbito público municipal). O berão visitas dos técnicos do tribunal com fins no moderno, preocupado com a aferição do
do modelo de gestão pública. índice agregado pode apresentar cinco concei- de fiscalização. desempenho da administração pública e em
No Brasil, ao contrário, a medição de desem- tos diferentes: A (altamente efetiva), B+ (muito Apesar de a origem do ieg-m ser no estado sua capacidade de entregar serviços públicos
penho ainda é uma prática incipiente. Apesar efetiva), B (efetiva), C+ (em fase de adequação) de São Paulo, o Índice se espalhou pelos Tri- de qualidade de forma eficiente. Esta mudan-
de poderem ser identificados esforços dos e C (baixo nível de adequação). bunais de Contas estaduais do Brasil, atra- ça é extremamente relevante, não somente
governos subnacionais para a criação de indi- Os municípios são obrigados a preencher os vés de termos de adesão à Rede Nacional de por se tratar de boas práticas ostensivamente
cadores referentes aos mais diversos serviços relatórios do TCESP relativos ao ieg-m, for- Indicadores (INDICON), uma parceria entre presentes nos países de gestão pública de-
públicos, como é o caso do Data Rio (RIO DE necendo as informações solicitadas relativas o Instituto Rui Barbosa e os TCs brasileiros. senvolvida, mas também por reforçar um ali-
JANEIRO, 2019), por exemplo, a maioria dos às práticas de gestão em cada uma das sete Atualmente, todos os Tribunais de Contas es- nhamento entre governo e as expectativas da
índices estruturados existentes foi criada e é áreas. Atualmente, o Tribunal de Contas (TC) taduais do Brasil aplicam anualmente o ieg-m população por serviços de melhor qualidade.
utilizada pelo Governo Federal. Além disso, o faz visitas de fiscalização nos municípios de aos seus municípios fiscalizados. Além disso, tal mudança no controle externo
uso desses indicadores de forma sistemática e modo a verificar se o que foi informado pelas Sendo assim, observa-se claramente que o é capaz de produzir alterações significativas
como insumo para uma gestão mais eficaz pe- prefeituras municipais nos relatórios é verídi- ieg-m e sua disseminação representam um no modelo de gestão pública praticado no
los governos estaduais e pelas prefeituras ain- co. O ieg-m, além de fornecer informações movimento de modernização dos controles âmbito subnacional brasileiro, como mostra
da é raro. No que diz respeito à mensuração sobre avanços na gestão dos municípios em horizontais no Brasil, aos moldes do teoriza- Barzelay (2002).

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ESTUDOS
ESTUDOS

CONSIDERAÇÕES FINAIS sumos à população para que esta também possa avaliar seus representantes
eleitos através de uma ótica de efetividade de gestão. O ieg-m, por exemplo,
OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY

OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
apresenta este potencial, pois, se bem divulgado, pode vir a alimentar a so-
A gestão pública em um contexto democrático vem se desenvolvendo de modo
ciedade civil de informações relativas à eficiência, eficácia e efetividade das
a enfatizar a melhoria na prestação dos serviços públicos. A legitimidade dos
atividades exercidas pelas prefeituras municipais. Deste modo, as avaliações
governos eleitos depende cada vez mais da qualidade dos serviços públicos
da população sobre os governos podem ser qualificadas de modo que estas
prestados. Se a legitimidade da administração pública advém da qualidade
sejam baseadas também em informações sobre performance.
do fornecimento desses serviços, e não somente da correção legal das ações
Na prática, tanto no Brasil como em boa parte do mundo, a dimensão te-
públicas envolvidas no processo, a dinâmica de responsabilização dos governos
órica de accountability encontra a sua consequência e tradução prática na
está vinculada aos mecanismos capazes de mensurar a qualidade da atuação
mensuração de desempenho dos serviços públicos. Apesar disso, estas duas
dos governantes eleitos, avaliados quanto à capacidade de entrega dos serviços
literaturas acadêmicas, a que investiga accountability e a que estuda men-
que lhes cabe oferecer.
suração de performance, não dialogam entre si, o que pode ser observado
Neste sentido, os órgãos de controle da administração pública vêm cada vez
quando da revisão da literatura concernente. A grande maioria dos trabalhos
mais organizando a sua atuação em torno da medição do desempenho da
acadêmicos que trata de PM não discute os impactos que essas práticas apre-
gestão pública. Se a sociedade, que é a fonte da legitimidade que sustenta
sentam em relação ao processo de responsabilização democrática e nem as
o aparato estatal, apresenta a demanda por uma atuação governamental
influências exercidas pela dinâmica de responsividade sobre a mensuração
de qualidade, a responsabilização governamental, a accountability, também
5

5
do desempenho.
deve ocorrer nestes mesmos termos. Por isso, um processo de responsabili-
A relevância do estabelecimento de um diálogo maior entre estas duas áreas
zação baseado única e exclusivamente na verificação da correção dos atos
de pesquisa acadêmica reside exatamente na necessidade de se analisar
públicos, tanto do ponto de vista jurídico como contábil, não é mais adequa-
cientificamente como se dá a avaliação de desempenho de governos em
do em um setor público moderno e sintonizado com demandas populares
contextos democráticos. Se esta situação existe, ou seja, se governos se utilizam
ligadas à qualidade e efetividade.
de mecanismos de mensuração de performance e órgãos de controle também
Portanto, através de uma observação atenta da realidade da gestão
o fazem, é importante que a academia seja capaz de compreender melhor
pública, é possível perceber que, cada vez mais, a administração vem se
como este processo se dá.
apropriando de práticas de gestão do setor privado que dizem respeito à
Esta nova configuração de accountability no contexto de governos que,
mensuração de performance. Isso ocorre tanto na própria administração
centrados na entrega de serviços públicos, promovem a utilização de prá-
pública em si como nos órgãos de controle, que não estão mais somente
ticas tradicionalmente utilizadas no setor privado, precisa ser devidamente
auditando as contas públicas de governos e a adequação legal de seus atos,
estudada pela academia, de modo que seja possível compreender quais as
mas realizando substantivas avaliações de desempenho da gestão pública.
implicações deste fenômeno para a gestão pública sob um prisma amplo e,
Esta modernização dos controles horizontais também é responsável pelo
sobretudo, para o desenvolvimento e consolidação da democracia.
aperfeiçoamento e qualificação da accountability vertical, já que fornece in-

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ESTUDOS
ESTUDOS

REFERÊNCIAS tem design: a literature review and research agenda. International Journal
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OPERACIONALIZAÇÃO DA ACCOUNTABILITY
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102 103
ESTUDOS
ESTUDOS

A MULTA DO
TRIBUNAL DE
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


CONTAS E O
INCENTIVO À BOA
GESTÃO PÚBLICA:
uma análise
6

6
econômica no âmbito
do controle externo

Romano Scapin multa legal que pode ser aplicada pelo TCE/RS e o consequente
Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do (baixo) incentivo por ela gerado em busca da boa gestão pública.
Rio Grande do Sul e Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas
do Estado do Rio Grande do Sul
ABSTRACT: The article deals with the application of theories
derived from the Law & Economics studies on the rules and
RESUMO: O artigo trata da aplicação de teorias advindas dos performance of the Rio Grande do Sul State Court of Auditors.
estudos de Análise Econômica do Direito sobre as normas e PALAVRAS-CHAVE: Tribunal The effectiveness of the supervision exercised by the Rio Grande
atuação do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. A de Contas. Fiscalização. do Sul external control body can be influenced by the punitive
efetividade da fiscalização exercida pelo órgão de controle externo Análise Econômica do Direito. instruments of the legislation with the purpose to charge the
Multa.
gaúcho pode ser influenciada pelos instrumentos punitivos que public managers who practice administrative acts that don’t
a legislação lhe confere para fins de responsabilizar os gestores KEYWORDS: Court of follow the legal system. The text analysis especially the fine that
públicos que praticam atos administrativos em desconformidade Accounts. Inspection. Law & can be applied by the State Court and the, consequent (low),
Economic. Fine.
com o ordenamento jurídico. O texto analisa especificamente a incentive generated by it in search of good public management.

104 105
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO dema (1999)5 afirmam que a disciplina trata


da “aplicação da teoria econômica (principal-
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


O artigo analisará alguns importantes aspec- mente microeconomia e conceitos básicos da
tos da disciplina de Direito e Economia, tra- economia do bem-estar) para examinar a for-
tando, detidamente, de elementos que se mação, estrutura, processos e impacto eco-
revelam úteis para fins de orientar a atuação nômico da legislação e dos institutos legais”.
do controle externo no Estado brasileiro. Mais Diante de tais conceitos, pode-se concluir que
especificamente, o artigo discorrerá sobre a o objetivo da disciplina Direito e Economia é
aplicação de ideias discutidas nas Ciências muito mais utilizar institutos e compreensões
Econômicas no âmbito da atuação da Institui- das ciências econômicas como instrumen-
ção constituída exclusivamente para, no Esta- to no estudo das ciências jurídicas do que o
do Democrático de Direito brasileiro, exercer contrário. Em outras palavras, é dizer que a
a função de controle externo. Este estudo terá pretensão da disciplina passa muito mais por
como foco o Tribunal de Contas gaúcho. pesquisar o Direito por meio da base científi-
6

6
A ideia central a ser abordada refere-se à re- ca da Economia, do que pesquisar a Econo-
lação existente entre a multa a ser aplicada mia por meio do arcabouço teórico propor-
aos gestores públicos, pelo Tribunal de Con- cionado pelo Direito.
tas, em caso de irregularidades cometidas, e Ao primeiro olhar, parece difícil a efetivação
a atuação desses na função de gestores. É ao dessa conjugação a que se propõe a discipli-
menos intuitiva a conclusão de que quanto na, tendo em vista as divergências essenciais
maior for o valor da previsão da multa poten- tendo seu marco teórico principal de afirma- força e, atualmente, diversas Universidades entre Direito e Economia, como bem expõe
cialmente aplicável maior será o cuidado do ção ocorrido em 1973, com o trabalho de Ri- e estudiosos no país dedicam-se ao ensino e o professor Bruno Meyerhof Salama (2008)6:
gestor em não ter contra si sua aplicação. E o chard Posner intitulado Economic Analysis of pesquisa das matérias pertinentes ao tema.
pensamento intuitivo sustém-se por princípios Law. Nos EUA, o prestígio do Direito e Econo- Tanto o Direito quanto a Economia li-
e teorias da Economia que explicam, de certa mia é tão significativo, que o professor Bruce 1.2 Conceito e Níveis Epistemológicos do dam com problemas de coordenação,
forma, o comportamento humano. Ackerman, da Faculdade de Direito de Yale, Direito e Economia estabilidade e eficiência na sociedade.
reconhecido jurista norte-americano, chegou As dificuldades na formação de linhas
1. DIREITO E ECONOMIA a definir a disciplina como “o mais importan- Em linhas gerais, pode-se dizer que a discipli- complementares de análise e pesquisa
te desenvolvimento da ciência jurídica do sé- na Direito e Economia objetiva dar sustenta- surgem porque as duas metodologias
1.1. Evolução Histórica culo 20.”3 ção teórica à análise de situações sociais sob diferem de modo bastante agudo: en-
No Brasil, a inserção de ideias de Direito e a ótica conjugada desses dois grandes ramos quanto o Direito é exclusivamente ver-
A disciplina de Direito e Economia surgiu nos Economia no campo acadêmico-doutrinário científicos. bal, a Economia é também matemática;
Estados Unidos da América, a partir do início começou, timidamente, nas décadas de No ensinamento sintético de Richard Posner enquanto o Direito é marcadamente
da década de 1960, com a publicação de ar- 80/90 com trabalhos científicos importantes, (1975)4, o ramo Direito e Economia compre- hermenêutico, a Economia é marca-
tigos dos professores Ronald Coase1 e Guido mas, ainda assim, pontuais. Apenas no ende “a aplicação das teorias e métodos em- damente empírica; enquanto o Direito
Calabresi . Desde então, os estudos em tal
2
início deste século é que a evolução do píricos da economia para as instituições cen- aspira ser justo, a Economia aspira ser
disciplina foram aprofundados e alargados, movimento de Direito e Economia ganhou trais do sistema jurídico”. Na mesma linha de científica. Isso torna o diálogo entre
conceituação, Nicholas Mercuro e Steven Me- economistas e juristas inevitavelmente
1
COASE, Ronald. The problem of social costs. Journal of Law and Economics, v. 3, oct. 1960 Apud SALAMA, Bruno Meyerhof. 4
POSNER, Richard A. The Economic Approach to Law. Texas Law Review, v. 53, n. 4, p. 757-782, 1975.
O que é “Direito e Economia”? In: TIMM, Luciano Benetti (org.). Direito & Economia. 2.ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria 5
MERCURO, Nicholas; MEDEMA, Steven G. Economics and the Law: from posner to post-modernism. Princeton: Princeton
do Advogado Editora, 2008. p. 48. University Press, 1999. p. 3.
2
CALABRESI, Guido. Some thoughts on risk distributions and the law of torts. Yale Law Journal, v. 70, n. 4, p. 499-553, mar. 1961. 6
SALAMA, Bruno Meyerhof. O que é “Direito e Economia”?. In: TIMM, Luciano Benetti (org.). Direito & Economia. 2.ed. rev. e
3
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Francisco Araújo da Costa. 5. ed. Porto atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 49.
Alegre: Bookman, 2010. p. 24. Alegre: Bookman, 2010. p. 25.

106 107
ESTUDOS
ESTUDOS “Nesse sentido, o
professor Cooter
turbulento. Mas em meio à turbulên-
cia, nas últimas décadas este diálogo
em grande parte, da mesma maneira
que reagem aos preços. As pessoas re-
(1982) afirma cação de institutos jurídicos apenas baseada
na ideia de maximização relativamente co-
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


tornou-se fértil também. agem a preços mais altos consumindo que ‘a economia ordenada de riqueza acaba por marginalizar
menos do produto mais caro; assim, uma série de fatores culturais e históricos que
E esse diálogo fértil vem proporcionando supostamente elas reagem a sanções explica o direito, foram – e são – imprescindíveis para a forma-
pesquisas e estudos expressivos no mundo legais mais duras praticando menos da ção e estruturação do ordenamento jurídico.
jurídico. Aliás, como contribuição principal da atividade sancionada.”
mas não chega a Por tal razão, Cooter entende que seria mais
disciplina para os estudiosos do Direito, con- uma explicação adequado uma formulação mais flexível dessa
vém citar o pensamento de Robert Cooter e Justamente nesse ponto, a dissuasão da prá- versão explicativa, no sentido de que a teoria
Thomas Ulen (2010) “Acreditamos ainda que tica de atividades irregulares por meio de completa’” econômica pode contribuir para a elucidação
a contribuição mais importante do direito e sanções legais mais duras, é que se centra o da estrutura lógica do Direito, embora, por
economia para a faculdade de direito é trazer raciocínio principal do presente artigo, con- vezes, essa contribuição não venha a ter a ca-
uma metodologia coerente – tanto teórica forme adiante se verá mais detalhadamente. lógico referido - o Direito e Economia Positivo pacidade de realizar a elucidação pretendida
quanto empiricamente – para entender como Antes disso, deve-se distinguir os dois níveis -, cujo instrumento principal para seu estudo exclusivamente. Nesse sentido, o professor
6

6
pessoas reais respondem a regras jurídicas.”7 epistemológicos da disciplina: o Direito e Eco- é a utilização de conceitos microeconômicos Cooter (1982) afirma que “a economia expli-
Os professores Cooter e Ulen no ponto relati- nomia Positivo e o Direito e Economia Norma- para análise do Direito. ca o direito, mas não chega a uma explicação
vo à influência que as compreensões de Eco- tivo. O primeiro nível preocupa-se principal- O professor Cooter (1982) observa que a for- completa” pois “não capta toda a realidade
nomia causam sobre o estudo jurídico, vão mente em “estudar as repercussões práticas ma de se efetuar tal utilização de conceitos subjacente”.12
além e afirmam que8: do Direito sobre o mundo real”, enquanto o possui diversas versões, podendo-se destacar Por outro lado, a terceira versão (preditiva)
“A economia proporcionou uma teo- segundo dedica-se a estudar “se, e como, no- três: (a) a versão reducionista, (b) a versão ex- apoia-se no argumento de que a Economia
ria científica para prever os efeitos das ções de justiça se comunicam com os concei- plicativa, e (c) a versão preditiva10. pode ser instrumentalizada no sentido de
sanções legais sobre o comportamen- tos de eficiência econômica, maximização da A primeira versão, radical e nada razoável, sus- prever as consequências das diversas regras
to. Para os economistas, as sanções se riqueza e maximização de bem-estar.”9 tenta que o Direito pode ser reduzido à Eco- jurídicas de um ordenamento. Tal versão com-
assemelham aos preços, e, presumivel- Ao presente artigo importa muito mais a con- nomia, e que categorias jurídicas tradicionais preende a tentativa de reconhecer os prová-
mente, as pessoas reagem às sanções, tribuição teórica do primeiro nível epistemo- podem ser substituídas por categorias econô- veis efeitos das regras jurídicas sobre o com-
micas. Dessa maneira, a versão reducionista, portamento dos atores sociais atingidos (ou
7
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Francisco Araújo da Costa. 5. ed. Porto
Alegre: Bookman, 2010. p. 9. dada sua concepção radical, é pouco proveito- potencialmente atingidos) por elas. A versão
8
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Francisco Araújo da Costa. 5. ed. Porto
sa para o estudo do Direito e Economia. preditiva do Direito e Economia Positivo, por-
9
SALAMA, Bruno Meyerhof. O que é “Direito e Economia”?. In: TIMM, Luciano Benetti (org.). Direito & Economia. 2.ed. rev. e
atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 52. Já a segunda versão (explicativa) defende que tanto, dá maior relevância às consequências
a Economia seria capaz de oferecer uma te- do fenômeno jurídico, posicionando-as como
oria explicativa da estrutura das normas jurí- ponto central do debate. Para o desenvolvi-
dicas. O argumento principal de tal versão é mento do presente estudo, a versão prediti-
“que os sistemas jurídicos poderiam ser com- va, sem dúvida, é a que mais contribui para
preendidos como sendo a resultante da ma- a busca de conclusões, porquanto busca en-
ximização de recursos escassos por parte das tender e explicar o comportamento humano
pessoas, que ocorre de forma relativamente a partir dos efeitos advindos como consequ-
coordenada”11. Todavia, tal versão é passível ência de diferentes predicados legais. No caso
de críticas na medida em que a simples expli- específico deste trabalho, a versão preditiva
10
COOTER, Robert. Law and the imperialism of economics: an introduction to the economic analysis of law and a review of the
major books. UCLA Law Review, v. 29, p. 1260, 1982, Apud SALAMA, Bruno Meyerhof. O que é “Direito e Economia?” In:
TIMM, Luciano Benetti (org.). Direito e Economia.. 2 ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 52.
11
SALAMA, Bruno Meyerhof. O que é “Direito e Economia”?. In: TIMM, Luciano Benetti (org.). Direito & Economia. 2.ed. rev. e
atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 52.
12
COOTER. Op. Cit. 10.

108 109
ESTUDOS
ESTUDOS

contribuirá para a compreensão das posturas seus artigos 70 e 71, in verbis: participe do Legislativo, possui autono- 2.2. O Controle Externo Exercido pelos
dos gestores públicos frente à variação de se- mia e independência de atuação sobre Tribunais de Contas no Brasil
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


veridade das multas legais impostas pelo Tri- Art. 70. A fiscalização contábil, finan- os três Poderes do Estado, procedendo à
bunal de Contas. ceira, orçamentária, operacional e pa- fiscalização com competências próprias, Inicialmente, é oportuno a traçar o panorama
trimonial da União e das entidades da exclusivas e indelegáveis (art. 71, CF). histórico da adoção do sistema de controle
2. O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO administração direta e indireta, quanto Este organismo é o Tribunal de Contas. externo sob a forma de Tribunal de Contas.15
PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS à legalidade, legitimidade, economicida- Sob a inspiração de Rui Barbosa, Ministro da
de, aplicação das subvenções e renúncia O Estado brasileiro optou pelo sistema de con- Fazenda do Governo Provisório, foi assinado o
2.1. Conceito de Controle Externo de receitas, será exercida pelo Congres- trole externo sob o modelo de Tribunal de Con- Decreto nº 966-A, em 7/11/1890, criando um
so Nacional, mediante controle externo, tas. É sobre esse sistema de controle externo, o Tribunal de Contas “para o exame, revisão e jul-
A expressão “controle” pode ter variados sen- e pelo sistema de controle interno de efetuado pelo Tribunal de Contas no Brasil, que gamento de todas as operações concernentes à
tidos, a depender da origem acadêmica a partir cada Poder. se pretende apresentar uma abordagem econô- receita e despesas da República.”
da qual se define o conceito, bem como da am- (...) mica no presente artigo. Cabe mencionar que Rui Barbosa, ao definir o
plitude que se pretende conferir a ela. No caso Art. 71. O controle externo, a cargo do Fixada, portanto, a espécie (e o respectivo con- órgão de controle para cuja constituição havia
6

6
do presente trabalho, o “controle” sobre o qual Congresso Nacional, será exercido com o ceito) de controle externo que se pretende exa- fortemente contribuído, referiu, na exposição
se discorrerá refere-se àquele realizado sobre auxílio do Tribunal de Contas da União, minar no presente trabalho, passa-se a abordá- de motivos do aludido Decreto, que se tratava
determinados aspectos relacionados ao exercí- ao qual compete: -lo mais profundamente nos próximos tópicos. de “corpo de magistratura intermediária à ad-
cio de atividades pertinentes à função estatal de (...)
15
Antes da ideia de Tribunal de Contas, cabe mencionar que a primeira notícia de órgão fiscalizador de contas no Brasil data
Administração Pública. Para definição de “fun- de 28/06/1808, com a denominação de Erário Régio, criado por ato do Príncipe Regente Dom João VI. Na sequência histórica,
ção estatal de Administração Pública”, utiliza- Nesse contexto, são diversas as definições em 1826, os senadores do Império Visconde de Barbacena e José Inácio apresentaram projeto visando à criação de uma Corte
de Contas no Brasil, sofrendo, contudo, forte oposição de outros senadores, destacando-se o nome do Conde de Baependi. O
-se o ensinamento do professor Rafael Maffini dadas ao controle externo, destacando-se a debate sobre a criação do Tribunal de Contas atravessou todo o Império, só logrando êxito a ideia dos Senadores Visconde de
Barbacena e José Inácio após a proclamação da República.
(2013)13, para quem: “(...) a função estatal de conceituação elaborada por Helio Saul Mileski
Administração Pública consiste num instrumen- (2011)14:
to concreto de que o Estado, abstrato que é, se
vale para a consecução dos objetivos insculpidos O controle externo é o exercido por or-
no texto constitucional, sendo encontrada tipi- ganismo estranho ao do controlado. No
camente no Poder Executivo e, de modo atípico, caso da Fiscalização Contábil, Financeira
nas várias outras espécies da estrutura estatal”. e Orçamentária, o controle é efetuado
Convém ressaltar que o controle da função es- no aspecto da atividade financeira do
tatal de Administração Pública, incontestavel- Estado, tendo em conta a arrecadação
mente, configura-se como elemento essencial da receita e a realização da despesa,
do Estado Democrático de Direito, devendo avaliando a regularidade dos atos prati-
haver no desenho da estrutura político-consti- cados pelos administradores quanto à le-
tucional estatal meios que permitam a efetiva- galidade, legitimidade e economicidade.
ção de tal controle. Conforme o sistema de fiscalização con-
Com efeito, no propósito de se especificar tábil, financeira e orçamentária adotado
mais o sentido de “controle” que se aborda- constitucionalmente, o controle externo
rá, refere-se àquele adjetivado de “externo” e está a cargo do Poder Legislativo (art.
atualmente previsto expressamente na Cons- 70, CF), mas com a sua execução sendo
tituição da República Federativa do Brasil em destinada a um organismo que, embora

MAFFINI, Rafael. Direito administrativo. 4. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 24.
13

MILESKI, Helio Saul. O controle da gestão pública. 2. ed. rev. atual. e aum. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 209.
14

110 111
ESTUDOS
ESTUDOS

ministração e à legislatura, que, colocado em Além das disposições constitucionais, a le- sendo possível, por isso, apontar classificação 3. A APLICAÇÃO DE MULTA PELO TCE-RS
posição autônoma com atribuições de revisão e gislação infraconstitucional, de abrangência única e uniforme. E O INCENTIVO À CORRETA ATUAÇÃO
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


julgamento, cercado de garantias contra quais- nacional, também trata dos TCs, cumprindo O professor Evandro Martins Guerra (2003)18, DA GESTÃO PÚBLICA
quer ameaças, exerce funções vitais no organis- ressaltar a Lei de Licitações e Contratos Ad- por exemplo, opta por catalogar as funções
mo constitucional”.16 ministrativos (Lei 8.666/93), a Lei de Respon- desempenhadas pelos Tribunais de Contas de 3.1. A Multa Aplicada pelo TCE-RS
Em 1891, o Tribunal de Contas foi previsto sabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) e a Lei de maneira mais resumida, valendo-se de quatro
constitucionalmente (também sob forte influ- Crimes Fiscais (Lei nº 10.028/2000). categorias de função: opinativa, jurisdicional, Geralmente, os estados federados brasileiros,
ência de Rui Barbosa) e manteve-se em todas Cabe destacar que o constituinte consagrou, corretiva e fiscalizadora. ao elaborarem a estrutura organizacional es-
as Constituições brasileiras desde então, es- no art. 75 da CRFB17, o princípio da simetria Por outro lado, uma classificação mais ex- tatal em suas Constituições, fazem referência
tando o prestígio e a valorização constitucio- para o sistema de Tribunais de Contas, ao tensa, porém mais bem sistematizada, foi expressa aos respectivos Tribunais de Contas
nais da Instituição associados às liberdades passo que previu regra no sentido de que as elaborada pela professora Di Pietro (2011)19, que exercerão o controle externo sobre a ges-
democráticas: por duas vezes, suas atribuições disposições constitucionais relativas ao Tribu- que dividiu as funções das Cortes de Con- tão pública estadual e municipal. As previsões
foram reduzidas – nas Cartas ditatoriais de nal de Contas da União também se aplicam, tas da seguinte maneira: de fiscalização relativas ao Tribunal de Contas do Rio Grande
1937 (Estado Novo) e 1967 (Ditadura Militar) – no que couber, à organização, composição e financeira, de consulta, de informação, de do Sul estão inseridas na Constituição do seu
6

6
e por duas vezes, com a redemocratização, re- fiscalização aos Tribunais de Contas dos Esta- julgamento, sancionatória, corretiva e de estado entre os artigos 71 a 7521, cabendo
cuperou e ampliou suas atribuições: nas Cons- dos, do Distrito Federal e dos Municípios. ouvidor. transcrever o primeiro dispositivo mencionado:
tituições democráticas de 1946 e 1988. Apresentada a estrutura do sistema de con- Ao definir a função sancionatória, a jurista
Atualmente, o núcleo essencial das disposições trole externo efetuado pelos Tribunais de afirma que seu exercício ocorre quando os Art. 71. O controle externo, a cargo da
constitucionais relativas aos Tribunais de Con- Contas no Brasil, cabe discorrer sobre as fun- Tribunais de Contas aplicam “aos respon- Assembleia Legislativa, será exercido com
tas encontra-se entre os arts. 70 e 75 da Carta ções desempenhadas pelas Cortes de Contas sáveis, em caso de ilegalidade de despesa auxílio do Tribunal de Contas, ao qual
Magna, mas há outros artigos na Constituição a fim de cumprir com sua missão constitu- ou irregularidade de contas, as sanções pre- compete, além das atribuições previstas
que são importantes para a organização e fun- cional. Oportuno assinalar que a doutrina vistas em lei, que estabelecerá, entre outras nos arts. 71 e 96 da Constituição Fede-
cionamento dos Tribunais de Contas no Brasil. divide-se na classificação de tais funções, não cominações, multa proporcional ao dano cau- ral, adaptados ao Estado, emitir parecer
sado ao erário”20. Percebe-se, então, que a prévio sobre as contas que os Prefeitos
16
MARANHÃO, Jarbas. Heraclio Salles e o Tribunal de Contas. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 38, n. 149. p. 55,
jan./mar. 2001. definição de tal função vai ao encontro exato Municipais devem prestar anualmente.
17
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. da previsão contida no art. 71, inciso VIII, da (...)
Constituição brasileira.
O presente estudo pretende elaborar uma Verifica-se, então, que o art. 71 acima trans-
abordagem econômica sobre a função san- crito respeitou o princípio constitucional da
cionatória exercida por um dos Tribunais de simetria e conferiu ao Tribunal de Contas gaú-
Contas que compõem o sistema de controle cho as mesmas atribuições que a Constituição
externo no Brasil: o Tribunal de Contas do Es- nacional de 1988 outorgou ao Tribunal de
tado do Rio Grande do Sul. Contas da União. Dessa forma, é certo que a

18
GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da administração pública e os Tribunais de Contas. Belo Horizonte:
Fórum, 2003. p. 35.
19
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 753.
20
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
21
Disponível em: http://www2.al.rs.gov.br/dal/LinkClick.aspx?fileticket=WQdIfqNoXO4%3d&tabid=3683&mid=5359. Acesso
em: 18 jul. 2014.

112 113
ESTUDOS
ESTUDOS

função sancionatória também deve ser desem- transcrever apenas o primeiro artigo do men- mento dos gestores públicos, principais sujei- pecial princípios que explicam o comportamento
penhada pelo TCE-RS. cionado Título: tos, em potencial, à sanção mencionada23. humano e como as pessoas tomam suas decisões.
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Rio Nesse sentido, três princípios ensinados pelas
Grande do Sul (Lei nº 11.424, de 06/01/2000), Art. 67 As infrações às leis e regulamen- 3.2. O comportamento do gestor público Ciências Econômicas e resumidos claramente
positivou a possibilidade de a Corte de Contas tos relativos à administração contábil, sob a ótica da microeconomia pelo professor Mankiw (2001)24 se ajustam à
gaúcha exercer sua função sancionatória, pri- financeira, orçamentária, operacional abordagem econômica pretendida: 1) pessoas
meiramente, em seu artigo 33, inciso VII, verbis: e patrimonial sujeitarão seus autores à É certo que se os gestores públicos seguissem enfrentam tradeoffs, 2) o custo de alguma coisa
multa de valor não superior a 1.500 (um e respeitassem, naturalmente, as leis e regula- é equivalente ao custo do que você desiste para
Art. 33 Ao Tribunal de Contas, órgão de mil e quinhentas) Unidades Fiscais de mentos relativos à administração contábil, fi- obtê-la, e 3) pessoas respondem a incentivos.
controle externo, no exercício da fiscali- Referência, independente das sanções nanceira, orçamentária, operacional e patrimo- Antes de aprofundá-los, é importante ressaltar
zação contábil, financeira, orçamentária, disciplinares aplicáveis. nial sequer precisariam de controle externo que que a contribuição que a Economia apresen-
operacional e patrimonial, compete, nos os fiscalizasse. Ocorre que os gestores públicos, ta leva em consideração o comportamento de
termos do disposto nos artigos 70 a 72 Visando à regulamentação da multa prevista assim como qualquer grupo de seres humanos, agentes racionais amorais, isto é, baseia-se
da Constituição do Estado e na forma em sua Lei Orgânica, o Tribunal de Contas muitas vezes deixam de obedecer ao ordena- em comportamentos humanos independente-
6

6
estabelecida nesta Lei, o seguinte: gaúcho dispôs alguns artigos em seu Regimen- mento vigente. Tal desobediência pode ser cau- mente de quaisquer padrões éticos do agente.
(...) to Interno sobre a matéria.22 De qualquer sor- sada por má-fé (com dolo) ou por simples falha Relativamente à primeira lição, Mankiw (2001)
VII – aplicar multas e determinar ressarci- te, o presente estudo focará sobre a regra legal técnica (por culpa), mas o fato é que os gesto- afirma que se pode resumi-la no dito popular
mentos ao erário, em caso de irregulari- inserida no citado art. 67, da forma como está res estão sujeitos a cometer ilegalidades. de que “nada é de graça”. Isso significa que o
dades ou ilegalidades; posta e é aplicada nos processos de controle Assim, pretende-se estudar princípios da microe- agente, para obter uma coisa que deseja, ge-
(...) externo. Na tentativa de resumi-la, pode-se di- conomia e inseri-los ao presente trabalho, em es- ralmente terá de abrir mão de outra coisa tam-
zer que existe uma sanção legal, a ser aplicada
Percebe-se que a Lei Orgânica do TCE-RS defi- pelo Tribunal de Contas gaúcho, aos autores 24
MANKIW, N. Gregory. Introdução à economia: princípios de micro e macroeconomia. Tradução: Maria José Cyhlar Monteiro.
2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001. p. 4.
niu duas consequências jurídicas diversas para de infrações às leis e regulamentos relativos à
os casos de irregularidades ou ilegalidades: regulamentação da administração pública (leis
ressarcimento ao erário (fixação de débito pelo e regulamentos esses que serão resumidos em
Tribunal) e aplicação de multa. No presente tra- algumas referências supervenientes como “le-
balho, a consequência jurídica sobre a qual a gislação administrativa”).
abordagem econômica será realizada de forma Justamente sobre esse ponto é que o presen-
principal é a multa – tratando-se apenas de ma- te trabalho objetiva realizar uma abordagem
neira secundária do ressarcimento ao erário. do ponto de vista epistemológico do Direito e
Relativamente à multa, a Lei Orgânica deta- Economia Positivo, utilizando-se, para tanto,
lhou, em Título específico (XII), os motivos sua versão preditiva, conforme acima visto.
que ensejariam a aplicação da multa, bem Com efeito, pretende-se analisar qual o efeito
como seu valor máximo, sendo pertinente da previsão legal referida sobre o comporta-

22
Em relação às previsões do RI do TCE-RS, menciona-se a do art. 136, que preconiza “a multa proporcional ao dano causado
ao erário, aplicada em razão de cada irregularidade constatada, levará também em consideração a natureza e as demais
consequências da infração tipificada na decisão, nos termos do inciso VIII do artigo 71 da Constituição da República”,
redação que não encontra suficiente amparo legal, na medida em que o art. 67 da Lei Orgânica do Tribunal apenas menciona
genericamente, como visto, “multa de valor não superior a 1.500 (um mil e quinhentas) Unidades Fiscais de Referência. Assim,
a Lei Orgânica do TCE-RS omite a possibilidade de aplicação de multa proporcional ao dano, apenas prevendo a aplicabilidade
de multa simples em seu art. 67, o que contraria o mandamento constitucional inserido no art. 71, inciso VIII. Com isso, embora
se reconheça a necessidade de estudo mais aprofundado sobre a matéria, infere-se que a Lei Orgânica da Corte de Contas
gaúcha padece de vício de inconstitucionalidade por omissão, em razão da inexistência de previsão de multa proporcional em
seu texto.
23
Lembrando que qualquer pessoa física ou jurídica está sujeita à fiscalização e, consequentemente, à multa, de acordo com o
previsto no art. 70, parágrafo único. da Constituição Federal de 1988.

114 115
ESTUDOS
ESTUDOS

bém desejada. Em outras palavras, a tomada em conta como suas medidas afetam os tos e benefícios que seu ato vai gerar, indepen- despendido ilegalmente e a multa simples, em
de decisões exige comparações de um objetivo incentivos, acabam gerando resultados dentemente da natureza moral que o motivou a valor não superior a R$ 1.500,00.
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


desejado com outro. não desejados. (...) agir nesse ou naquele sentido. Com base nessa O gestor público, então, ao deparar-se com tais
A expressão tradeoff, portanto, define uma Apresentadas tais ideias, passa-se a aplicá-las so- proposta, o presente trabalho busca compre- sanções, escolherá entre seguir ou não a lei que
situação em que há conflito de escolha pelo bre as situações pertinentes ao presente trabalho. ender e delinear o comportamento do gestor regulamenta a administração pública25. Consi-
agente, ocorrendo, a partir da decisão deste, a público em função da multa legal aplicável pela dera-se, assim, o seguinte quadro hipotético: o
perda de um aspecto, mas, em troca, o ganho 3.3. A multa do TCE-RS e o incentivo à Corte de Contas gaúcha. gestor público, ao atuar em desconformidade
de outro. Isso implica que uma decisão deve correta atuação do gestor público Nessa perspectiva, desenham-se algumas situ- com a lei, tem como benefício inicial o valor de
ser feita com plena compreensão dos efeitos ações de comportamento do gestor público do R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). In casu,
da respectiva escolha: tanto os efeitos positi- Diante do exposto no item anterior, percebe-se Estado ou dos Municípios gaúchos. Na primei- se o Tribunal de Contas, ao fiscalizar o gestor
vos, quanto os negativos. que, no presente trabalho, a atuação esperada ra, o gestor pode cometer atos que obedeçam público, conseguir detectar plena e comprova-
Por outro lado, a segunda ideia de microeco- do gestor público conta com características de ou não à legislação relativa à administração damente tal inconformidade legal, lhe imputa-
nomia acima relacionada é uma consequência racionalidade e amoralidade. É evidente que os pública. Na segunda, o gestor da coisa pública rá o débito de R$ 1.000.000,00 (um milhão de
da primeira. Considerando o fato de as pesso- gestores podem apresentar comportamento pode omitir-se e, como consequência de sua reais) e a multa – ainda que supostamente no
6

6
as enfrentarem tradeoffs, a tomada de decisão ético que os incline, apenas por isso, a cumprir omissão, a legislação que regulamenta a ad- seu valor máximo – de apenas R$ 1.500,00 (mil
exigirá a comparação dos custos e benefícios fielmente todas as leis e resoluções pertinentes ministração pública deixa de ser cumprida. Nas e quinhentos reais). Assim, o custo deste gestor
das várias possibilidades de ação. Os custos de à regulamentação da administração pública. To- duas situações, o gestor, ao não seguir a legis- será de R$ 1.500,00.
determinadas ações são de difícil reconheci- davia, a análise econômica pretende se despir lação, pode fazê-lo com intenção (dolo) ou sem Todavia, se a fiscalização do Tribunal de Contas
mento e definição, nada obstando que se pos- dessa necessidade de partir de um pressuposto intenção (culpa). não detectar tal inconformidade, não haverá
sa resumi-los com a seguinte assertiva: o custo em que os gestores públicos, ou qualquer cole- O fato é que seu comportamento ilegal, comis- qualquer custo ao gestor e, com isso, seu bene-
de alguma coisa é o do que você desiste para tividade de agentes da mesma categoria, pos- sivo ou omissivo, doloso ou culposo, pode lhe fício efetivamente será de R$ 1.000.000,00 (um
obtê-la. suem determinados valores e, por isso, apresen- gerar consequências jurídicas ao ser fiscalizado milhão de reais); ou, se a Corte de Contas iden-
Finalmente, discorre-se acerca da ideia de que tarão determinados comportamentos. pelo Tribunal de Contas. Como visto acima, as tificar apenas parcialmente a inconformidade
pessoas respondem a incentivos. Tendo em A análise econômica propõe-se a examinar o consequências legais previstas no Estado do Rio e aplicar o débito do quantum apurado como
vista que as pessoas tomam decisões compa- comportamento do agente com base nos cus- Grande do Sul são a fixação do débito do valor ilegal mais a multa máxima de R$ 1.500,00,
rando custos e benefícios, é evidente que seu tem-se a seguinte equação para averiguar se
comportamento pode modificar quando os houve vantagem ou desvantagem ao gestor:
custos ou os benefícios forem alterados. Sobre f(x) = 1.000.000 – x – 1.500. Se f(x) for > 0,
o assunto, Mankiw pontua que: então o gestor obteve vantagem. Se f(x) for <
0, então o gestor não obteve vantagem. Assim,
Os formuladores de políticas públicas verifica-se que, nesse caso hipotético, o gestor
nunca deveriam esquecer os incenti- só teria desvantagem caso o Tribunal de Contas
vos, visto que muitas políticas mudam detectasse a inconformidade no montante de R$
os custos ou os benefícios com que as 998.500,00 (novecentos e noventa e oito mil e
pessoas se deparam e, portanto, alteram quinhentos reais) ou mais, ou seja, quase a in-
comportamentos. (...) Quando os formu- tegralidade do valor irregularmente despendido.
ladores de políticas públicas não levam

25
Logicamente, há outros fatores que são levados em conta pelo
gestor público em tais situações, como, por exemplo, as consequências
jurídicas decorrentes do controle judicial, bem como potencial efeito
reputacional negativo.

116 117
ESTUDOS
ESTUDOS

Conclui-se, outrossim, que, nas situações em a ocorrência de despesas irregulares. A po- de seu interesse, obtendo, portanto, bene- titui-se “vetor da própria afirmação do Regi-
que o gestor público atua em desconformida- tencialidade de que despesas ilegais tenham fício indireto). Ademais, existe a possibilida- me Democrático de Direito”, segundo defen-
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


de com a legislação administrativa e obtém ocorrido e não tenham sido detectadas ou de de o gestor simplesmente achar deveras dido pelo professor Julio Cesar Manhães de
benefício financeiro para si, que venham a ocorrer au- trabalhoso ou concluir, por qualquer motivo, Araújo (2010)28.
a consequência do ponto menta proporcionalmente que é desnecessário obedecer à norma positi- Dessa forma, considerando a importância
de vista do controle exter- “O gestor conforme a legislação admi- vada e, assim, deixar de cumpri-la. Em ambas constitucional conferida aos Tribunais de
no será, na pior das hipó- nistrativa (de organização, as situações, o gestor, ao se deparar com o Contas para que atuem no sentido de ga-
teses para ele (isto é, nos público, então, de estrutura, de procedi- custo máximo de R$ 1.500,00 (o qual, ainda, rantir a plena realização dos direitos funda-
casos em que for detectada
plena e comprovadamente
ao deparar- mentos) é desobedecida
pelo gestor público. Essa le-
está condicionado, vale ressaltar, à identifi-
cação da irregularidade), não é incentivado
mentais, não se pode aceitar que a multa
a ser aplicada aos maus gestores – que, de
a inconformidade), um cus- se com tais gislação foi criada justamen- adequadamente para respeitar a legislação certa forma, atuam em sentido prejudicial à
to de R$ 1.500,00. te para tentar minimizar a administrativa27. plena realização dos direitos fundamentais
De outro lado, existem situ- sanções, possibilidade de que o dano Deve-se ressaltar, além do mais, que o cum- – esteja limitada ao valor de R$ 1.500,00.
ações de descumprimento
escolherá ao erário ocorra. primento da legislação produzida para regu- Utilizando-se de exemplo, critica-se o fato
6

6
da legislação administrativa É evidente, portanto, que, lamentação da administração pública indica de que o prefeito municipal gaúcho que
nas quais, a priori, não há entre seguir ou em quaisquer das situações maior probabilidade de boa utilização dos re- não aplica na saúde de seu município os va-
valor despendido ilegal- antes apresentadas, não há cursos públicos, enquanto a infringência a tal lores correspondentes, pelo menos, ao per-
mente. Em outras palavras, não a lei que incentivo legal adequado, legislação aponta o sentido contrário: menor centual mínimo constitucionalmente exigi-
o gestor público simples- na Lei Orgânica do Tribunal probabilidade de que os recursos públicos se- do, pode ver contra si, do ponto de vista da
mente cometeu uma irre-
regulamenta a de Contas do Estado do Rio jam devidamente utilizados. atuação do controle externo, apenas a apli-
gularidade formal. Em tais
administração Grande do Sul, para que o Nessa linha, o papel do Tribunal de Contas, cação de multa simples no valor máximo de
hipóteses, descarta-se a fi- gestor público obedeça ri- como verificador da adequação formal da ati- R$ 1.500,00. É mais do que evidente que
xação do débito, já que não pública” gorosamente à legislação vidade administrativa às previsões normativas tal sanção não carrega efeito dissuasório
se detectou despesa irregu- administrativa. estatais, já seria suficiente para que o incen- suficiente a uma mudança comportamen-
lar, e considera-se somente Dentro desse contexto, de- tivo legal emergido da função sancionatória tal necessária do gestor público infrator de
a possibilidade de aplicação da multa. ve-se examinar o incentivo produzido pela atribuída à Corte de Contas fosse proporcio- regra constitucional que visa a dar meios
Assim, considera-se que o gestor não obteve norma legal prevista no art. 67 da Lei Orgâni- nal e adequado. à sociedade para que o direito de acesso
qualquer benefício e, no pior dos cenários, ca do Tribunal de Contas do Estado aos ges- Ocorre que o papel do Tribunal de Contas no universal às ações e serviços da saúde seja
projetando-se supostamente a aplicação do tores públicos. Estado brasileiro vai muito além disso e cons- respeitado.
valor máximo da multa, terá um custo de R$ Considerando que a decisão do administra-
1.500,00 pelas irregularidades formais come- dor da coisa pública de não seguir as regras 27
No presente trabalho, cumpre destacar, não houve aprofundamento no sentido de averiguar e discorrer sobre qual seria
o valor ótimo para o incentivo desejado, limitando-se à análise da legislação atualmente vigente e à crítica dela decorrente.
tidas durante sua gestão fiscalizada. Nessas orçamentário-financeiras que regulamentam 28
ARAÚJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na Constituição de
situações, novamente o maior incentivo que a atuação administrativa pode lhe proporcio- 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 182. A fim de fundamentar seu entendimento, o pesquisador apresenta o seguinte raciocínio:
“Verificando a obediência na implementação dos referenciais ditados por este conglomerado normativo, desempenham os
o gestor público encontra, na legislação do nar benefícios muito superiores aos eventuais Tribunais de Contas, compreendidos em sua acepção lata, verdadeiros guardiões da defesa da democracia e dos direitos
fundamentais, porquanto é por meio desses diplomas legislativos que a implementação de políticas públicas e de programas
TCE-RS, a fim de obedecer à legislação ad- custos, parece inevitável a conclusão de que de Governo, que devem necessária e obrigatoriamente se fundar em preceitos constitucionais que introduziram a pessoa
ministrativa é não ter o custo de valor um não há o incentivo legal necessário aos gesto- humana como elemento central da atuação do Estado, impondo-lhe o dever de conduzir sua atuação no sentido de afirmação
e reafirmação desse ideário dogmático plasmado na Constituição de 1988, que se afirma e se pavimenta o caminho de um país,
pouco maior do que a soma de dois salários res visando ao cumprimento das normas. rumo à obtenção de melhores condições de vida para todos os cidadãos.
Considerando-se que o Estado tem a missão de respeitar e manifestar-se por ações na proteção dos Direitos Fundamentais, e
mínimos26. Mesmo nos casos em que ele não obtiver que para o atendimento a estes, é imprescindível o manejo de recursos auferidos na sociedade, para que sejam direcionados a
Ocorre que o descumprimento da legislação benefício próprio e direto decorrente do des- atender tudo o que a Constituição entendeu ser mister estatal promover e assegurar. Aqui entram as despesas e investimentos
destinados à promoção e defesa dos direitos humanos, bem como aos direitos sociais, políticas de assistência social, educação,
apenas do ponto de vista formal, ainda que cumprimento da norma, sua tomada de deci- saúde, seguridade social.
E pelo controle da execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial se emprega um sistema de ferramentas de controle
não cause dano imediato ao erário, permite são pode gerar benefício a terceiros (situação a serem esgrimidas pelos Tribunais de Contas, em ordem a garantir a plena realização dos direitos fundamentais.”
29
Artigos intitulados de “A Lei Anticorrupção e os Tribunais de Contas” e “Corrupção: o papel dos controles externos -
Salário mínimo em 2014 equivalente a R$ 724,00. Disponível em: http://portal.mte.gov.br/sal_min/. Acesso em: 20 jul. 2014.
26 transparência e controle social. Uma análise de direito e economia.”

118 119
ESTUDOS
ESTUDOS

3.4. A Teoria Econômica do Crime e da al incremento nos “custos” de se praticar um crime de séries de tempo da Inglaterra e do País A probabilidade de que os agentes públicos fiscali-
Pena e sua Aplicação Analógica à Multa funciona como desincentivo à sua prática. de Gales durante o período de 1894 a zados pelos Tribunais de Contas sejam sancionados
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


do Tribunal de Contas Na mesma linha, os professores Cooter e Ulen 1967 para testar o efeito dissuasivo nesses devido a irregularidades em sua gestão depende da
(2010) expuseram em sua obra Direito & Econo- países. Wolpin descobriu que os índices de eficiência e efetividade da atuação desempenhada
É incipiente, ao menos no Brasil, o aproveita- mia uma teoria econômica da decisão de come- criminalidade na Grã-Bretanha eram uma pelas Cortes responsáveis pelo exercício do contro-
mento da disciplina de Direito e Economia em ter um crime. A ideia que se extrai de tal teoria função inversa da probabilidade e severi- le externo. Eficiência do Tribunal no sentido de a
estudos sobre o exercício do controle externo – e que é aproveitável ao presente estudo – dá dade das penas. Corte organizar e utilizar os melhores instrumen-
pelos Tribunais de Contas. Ao que foi alcança- conta de que o aumento da pena esperada bem Esses e outros estudos revelaram efeitos tos para executar a fiscalização que lhe compete;
do por meio da pesquisa elaborada no presente como a majoração da probabilidade de conde- dissuasivos significativos. Em 1978, o Con- e efetividade no sentido de concretizar as medidas
trabalho, apenas dois artigos do professor Cesar nação ocasiona a diminuição da criminalidade. selho Nacional de Pesquisa da Academia previstas para o exercício de sua função e realizar,
Santolim29 relacionaram a disciplina de Direito e Em outras palavras, a severidade da punição e a Nacional de Ciência dos Estados Unidos otimamente, sua atribuição institucional.
Economia com o controle externo exercido pelos certeza de punibilidade têm a função de dissua- estabeleceu o Quanto mais eficiente
Tribunais de Contas. são em relação ao comportamento dos agentes Painel de Pesqui- “...maiores e efetivo for o controle
De qualquer sorte, a disciplina de Direito e Eco- potencialmente criminosos. sa sobre Efeitos pelas Cortes de Contas,
probabilidades de
6

6
nomia já produziu, principalmente nos Estados Assim, a hipótese de dissuasão referente a esse Dissuasivos e In- maior será a probabilida-
Unidos da América, importantes estudos sobre ponto sustenta que o aumento da pena espera- capacitantes para condenação e maiores de de sanção, o que signi-
os crimes e as penas, cujas conclusões servem de da e a diminuição da expectativa de impunidade avaliar os diversos ficará, igualmente, maior
subsídio, analogicamente, para o presente traba- causariam uma redução significativa da crimina- estudos acadêmi- níveis de penalização crença do gestor público
lho. É certo que as atividades desenvolvidas pelos lidade - hipótese que foi confirmada por diversos cos sobre a dis- causavam menores de que, ao cometer uma
Tribunais de Contas não estão inseridas no cam- estudos empíricos, consoante se verifica no rela- suasão. O painel irregularidade, será des-
po de estudo do Direito Penal; não obstante, é to de Cooter e Ulen (2010)32: concluiu que ‘as índices de evasão...” coberto e sancionado.
evidente que, em termos comparativos, pode-se evidências com Assim, maior também
considerar que os “crimes”, no âmbito do con- (...) Primeiro, o famoso estudo de Isaac certeza apoiam a proposição de apoiar a será seu cuidado em não cometer qualquer equí-
trole externo, correspondem às “ilegalidades/ Ehrlich utilizou dados sobre roubos em dissuasão mais do que apoiam a ideia da voco frente à gestão da coisa pública.
irregularidades” cometidas pelos agentes fisca- todo os Estados Unidos em 1940, 1950 e ausência de dissuasão’. O professor Cesar Santolim (2012), em um de
lizados e as “penas” aos criminosos equivalem 1960 para estimar a hipótese da dissua- seus trabalhos envolvendo os Tribunais de Con-
às “sanções” impostas pelas Cortes de Contas. são, concluindo que, quando todas as ou- Com efeito, a mesma lógica contida na teoria tas e lições de Direito e Economia33, discorreu
Nesse sentido, a principal contribuição acadê- tras variáveis são constantes, quanto maior econômica da decisão de cometer um crime sobre a relação da eficiência dos mecanismos
mica sobre abordagem econômica na Crimino- a probabilidade de condenação por roubo, aplica-se, naturalmente, às situações relaciona- de controle externo da Administração Pública e
logia foi produzida pelo professor Gary Becker, menor o índice de roubos. Segundo, Al- das à atuação do Tribunal de Contas no exercí- a diminuição da corrupção, raciocínio que tam-
em 1968, com a obra “Crime and Punishment: fredo Blumstein e Daniel Nagin estudaram cio de sua função sancionatória: o acréscimo de bém serve ao presente trabalho apenas com a
an Economic Approach”30. Na premiada obra31, a relação entre evasão da conscrição mili- “custos” para a prática de uma infringência legal ressalva de que este trata, especialmente, de
Becker desenvolveu o modelo em que os partici- tar e a punição pela evasão nas décadas servirá como desincentivo à sua ocorrência. Em irregularidades cometidas pelo gestor público
pantes de uma atividade criminosa comportam- de 1960 e 1970. Sua conclusão foi que outras palavras, quanto maior for o valor da san- (independentemente se oriundas de um ato de
-se como “calculadores racionais” e, nessa con- maiores probabilidades de condenação e ção a ser aplicada aos gestores públicos e maior corrupção ou não). Santolim (2012) ensina que:
dição, tomam suas decisões baseados em uma maiores níveis de penalização causavam for a probabilidade de que sejam punidos, maior
comparação entre custos e benefícios. De tal lógica menores índices de evasão. Terceiro, um será o incentivo para que respeitem a legislação (...) os mecanismos de controle externo da
decorre justamente a conclusão de que um eventu- estudo de Kenneth Wolpin utilizou dados atinente à administração pública. Consequente- Administração Pública desempenham um
mente, menor será a ocorrência de irregularida- papel fundamental no combate à corrup-
30
BECKER Gary S. Crime and punishment: an economic approach. Journal of Political Economy, v. 76, n. 2, p. 169-217, mar./
apr. 1968, apud SANTOLIM, Cesar. A Lei Anticorrupção e os Tribunais de Contas. In: LIMA, Luiz Henrique. Tribunais de Contas: des na atuação administrativa. ção, pois que a maior ou menor eficiência
temas polêmicos na visão de ministros e conselheiros substitutos. Belo Horizonte: Fórum, 2014.
31
A obra foi agraciada com o “Nobel de Economia” (Prêmio de Ciências Econômicas em memória de Alfred Nobel), em 1992.
32
COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Francisco Araújo da Costa. 5. ed. Porto 33
SANTOLIM, Cesar. Corrupção: o papel dos controles externos: transparência e controle social: uma análise de direito e
Alegre: Bookman, 2010. p. 503-04. economia. Cadernos do programa de pós-graduação em direito, UFGRS, v. 7, n. 1, p. 1-12, set. 2012.

120 121
ESTUDOS
ESTUDOS

destes mecanismos será fator determinan- acima transcrito vai ao encontro do que se está
CONSIDERAÇÕES FINAIS
te (embora não o único) para que os níveis abordando no presente estudo.
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


de corrupção sejam também maiores ou Ainda cabe salientar que a probabilidade da
O controle da Administração Pública, indubitavelmente, configura-se
menores. E a existência de corrupção im- punição esperada, no âmbito de atuação do
como elemento indispensável à constituição de um Estado Democrático
plica no desperdício de recursos (públicos Tribunal de Contas, também dependerá do
de Direito. As características e a efetividade desse controle demonstram
e privados) que poderiam ser alocados em rigor técnico-jurídico exigido ao exame das
o quanto cada Estado valoriza-o, se mais ou menos.
atividades geradoras de maior bem-estar matérias de sua competência, assim como a
Os Tribunais de Contas no Brasil, responsáveis pelo controle técnico
social. Daí a importância econômica de efetividade da execução das sanções impos-
sobre determinados aspectos da atuação administrativa, exercem, pois,
sua redução (para além de razões de or- tas35.
dem estritamente moral).34 De outro lado, o segundo fator com efeito dissu- atividades imprescindíveis à democracia e ao Estado Constitucional
asório ao cometimento de irregularidades pelos brasileiro.
Em outro artigo em que conjuga as atividades gestores públicos guarda relação com a severida- No atual momento da história brasileira, o papel do Tribunal de Contas
das Cortes de Contas e os ensinamentos de Di- de da punição. Ocorre que, como já foi referido, no Estado brasileiro ganha maior destaque tendo em vista que sua
reito e Economia, Santolim (2012) relaciona a os incentivos legais presentes na Lei Orgânica do finalidade institucional guarda próxima relação com as principais causas
6

6
efetividade da fiscalização dos Tribunais de Con- Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul para de preocupação da sociedade: a má qualidade dos serviços públicos e a
tas com o aumento de custos para os agentes dissuadir os gestores públicos de cometerem corrupção política em geral.
econômicos envolvidos com a corrupção, o que irregularidades praticamente inexistem. Como Dentro desse contexto, não é difícil perceber a importância da atuação dos
afetaria sua decisão sobre a prática ou não de visto, a multa legal a ser aplicada pela Instituição Tribunais de Contas, sendo imperioso ao Estado brasileiro proporcionar
atos lesivos, in verbis: responsável pelo exercício do controle externo ferramentas adequadas e suficientes para as Cortes de Contas exercerem
gaúcho limita-se a R$ 1.500,00, não havendo sua função de controle.
Na medida em que os Tribunais de Con- previsão legal de multa proporcional ao dano Nesse cenário, a disciplina de Direito e Economia, em sua epistemologia
tas forem, eles próprios, capazes de, pela causado ao erário, tampouco individualização Positiva, contribui para revelar caminhos normativos (e seus respectivos
efetividade da fiscalização, impor aos das condutas, comissivas ou omissivas, infringen- efeitos) que podem ser escolhidos pelo legislador, dependendo do
gestores uma atuação eficiente e eficaz tes à legislação e suas respectivas penalizações. resultado que se pretende atingir relacionado à atuação dos Tribunais
na aplicação da “Lei Anticorrupção”, a Dessa forma, caberia ao Parlamento do Rio Gran- de Contas.
atividade de corrupção tende a tornar-se de do Sul perceber que a norma que atualmente No caso do presente trabalho, analisou-se a relação existente entre a
mais “custosa” (sob a perspectiva antes regulamenta a multa aplicável pelo TCE-RS aos função sancionatória exercida pela Corte de Contas e o incentivo à correta
apontada), fazendo com que os agentes gestores públicos do estado e dos municípios
gestão pública, tratando-se pormenorizadamente do caso do Tribunal de
econômicos envolvidos, necessariamente, gaúchos não gera o incentivo necessário e sufi-
Contas gaúcho. Com base em princípios da microeconomia, demonstrou-
a partir de um comportamento racional, ciente para a correta atuação dos administrado-
se que a multa aplicada pelo TCE-RS poderia, em tese, funcionar como
tenham que computar a probabilidade de res públicos. Consequentemente, e percebendo
incentivo para que os gestores dos órgãos públicos gaúchos cumpram a
sofrerem sanções, assim como estimem a que a regra legal mencionada prejudica a socie-
legislação regulamentadora da administração pública. Todavia, devido ao
extensão destes possíveis efeitos, o que dade gaúcha – na medida em que não estimula,
seu valor irrisório, o efeito dissuasório aos gestores, no sentido de serem
afetará a decisão sobre a realização ou não adequadamente, a realização de atos voltados à
incentivados a não cometerem irregularidades, praticamente inexiste.
dos atos lesivos. boa gestão pública –, competiria à Assembleia
Na parte final do trabalho, abordaram-se teorias econômicas desenvolvidas
Legislativa promover a alteração legislativa que
Da mesma forma, a essência do raciocínio de- buscasse incentivar a concretização do direito acerca do comportamento de criminosos e, analogicamente, aplicaram-se
senvolvido pelo professor Santolim no trecho fundamental à boa administração pública36. alguns de seus conceitos às situações de atuação do controle externo
pelo Tribunal de Contas. Tais teorias afirmam, a partir de conclusões de
estudos empíricos, que a severidade e a probabilidade das penalizações
34
SANTOLIM, Cesar. Corrupção: o papel dos controles externos: transparência e controle social: uma análise de direito e
economia. Cadernos do programa de pós-graduação em direito, v. 7, n. 1, p. 3, set. 2012. influenciam nos níveis de criminalidade, em relação inversamente
35
Quanto à efetividade da execução das sanções impostas pelo Tribunal de Contas, cabe referir que, em relação à multa, foram
pagos de 63% a 73% do seu valor total, no período de 2009 a 2013 – conforme se verifica em informação prestada pelo proporcional: quanto maior a severidade e a probabilidade das penas,
próprio TCE-RS à reportagem do jorna Zero Hora. Disponível em: http://m.zerohora.com.br/noticia/4517852/governo-federal-
deixa-de-recolher-r-57-5-bi-em-multas-em-5-anos. Acesso em: 20 jul. 2014.
menor a quantidade de crimes.
36
No ponto, utiliza-se a ideia de “Direito Fundamental à Boa Administração Pública” formulada pelo professor Juarez Freitas.

122 123
ESTUDOS
ESTUDOS

Em raciocínio analógico possível de ser realizado, depreende-se que REFERÊNCIAS


quanto maiores forem a severidade e a probabilidade de sanção aplicada
A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS

A MULTA DO TRIBUNAL DE CONTAS


pelos Tribunais de Contas menor será o índice de irregularidades AGUIAR, Ubiratan Diniz de; ALBUQUERQUE, Marcio André Santos de;
cometidas pelos gestores públicos e, consequentemente, mais correta e MEDEIROS, Paulo Henrique Ramos. A Administração Pública sob a
adequada, do ponto de vista do cumprimento da legislação, será exercida perspectiva do controle externo. Belo Horizonte: Fórum, 2011.
a gestão da coisa pública.
No que tange especificamente ao caso da severidade da penalização ARAÚJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa
aplicada pela Corte de Contas do Rio Grande do Sul, concluiu-se no pelo Tribunal de Contas na Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010.
sentido da ausência de contribuição legal para que a multa aplicada
aos gestores que cometem irregularidades revista-se também de função BARBOSA, Raíssa Maria Rezende de Deus. Os Tribunais de Contas e a
dissuasória. Moralidade Administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
Dessa forma, é imperiosa a conclusão de que o estado do Rio Grande
do Sul, ao voltar-se para o fortalecimento do incentivo à boa gestão BARRETO, Pedro Humberto Teixeira. O Sistema Tribunais de Contas e
nos órgãos públicos gaúchos, deveria buscar a alteração da legislação Instituições Equivalentes: um estudo comparativo entre o modelo
6

6
relativamente à aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual, brasileiro e o da União Europeia. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
elevando seu valor a um nível que realmente dissuada os gestores de
cometerem irregularidades. BECKER Gary S. Crime and punishment: an economic approach. Journal of
Political Economy, v. 76, n. 2, p. 169-217, mar./apr. 1968.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do


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inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos
da Administração Pública e dá outras providências. Brasília, DF: Portal da
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BRASIL. Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei nº


2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei nº 1.079, de 10 de

124 125
ESTUDOS
ESTUDOS

abril de 1950, e o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967. DF: Portal MANKIW, N. Gregory. Introdução à economia: princípios de micro e
da Legislação, [1993]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ macroeconomia. Tradução: Maria José Cyhlar Monteiro. 2. ed. Rio de Janeiro:
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MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Janeiro: Faculdade Gama e Souza, 2007.
Editora Revista dos Tribunais, 2013.

126 127
ESTUDOS
ESTUDOS

Thereza Penna Firme


Ph.D em Educação e Psicologia pela Stanford University
AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI

AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI


Coordenadora de Avaliação na Fundação Cesgranrio
7

7
RESUMO: O conceito de avaliação evoluiu aceleradamente nas duas
últimas décadas e a prática da avaliação não tem acompanhado
esse avanço, o que tem gerado distorções de métodos e resultados.
Nesse sentido, a capacitação do profissional no que se refere aos
padrões da verdadeira avaliação em termos de utilidade, viabilidade,
ética, precisão e prestação de contas (accountability) é crucial e
urgente para que a avaliação cumpra o seu propósito de promover
a transformação, na medida em que ela adentra o mérito, a
relevância ou impacto e a importância de seu objeto de atenção.
Na formulação dos juízos de valor, o processo avaliativo terá que
adentrar no mérito de seu objeto enquanto valor interno, e mais
amplamente descobrir sua relevância ou impacto, enquanto é útil
nos seus resultados, repercussões e impactos. É também necessário
levar em consideração a importância do objeto em questão. Assim,

AVANÇOS DA
ela reforça sucessos em vez de meramente fracassos.

ABSTRACT: The concept of evaluation has grown considerably throughout


the last twenty years; however this growth has not been seen in its practice,
PALAVRAS-CHAVE:

AVALIAÇÃO NO
creating distortions in methods and results. Thus, the importance to prepare
avaliação, professionals for a true evaluation in terms of utility, feasibility, propriety,
mérito, relevância, accuracy and accountability, guarantee that evaluation reaches its purpose
importância, padrões
in promoting transformation, while focusing the merit, relevance and
de qualidade.
importance of its object of attention. In order to determine judgment the

SÉCULO XXI
KEYWORDS: evaluative process must consider the merit of its focus as an intern value, and
evaluation, more extensively detect its relevance while it is useful in its results or impacts.
merit, relevance, It is also necessary to consider the significance of the focused object. Thus, it
significance, standards enhances successes instead of failures.

128 129
ESTUDOS
ESTUDOS

INTRODUÇÃO CONTEXTUALIZANDO A
AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI

AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI


Foi somente no início do século XX, portanto há cem anos, que a avaliação começou sua trajetória
AVALIAÇÃO “...uma nova
como área de conhecimento, inserida no campo educacional, embora já tivesse sido utilizada,
até mesmo, antes de Cristo, por exemplo, pelos chineses na seleção de pessoal para o trabalho
Numa primeira geração da evolução conceitual
da Avaliação não se distinguia, ainda, avaliação
maneira de
e pelos filósofos gregos no seu modo de ensinar questionando. Assim, por meio de construções
e reconstruções de influências interativas, o conceito de avaliação foi sendo delineado por toda
e medida. A preocupação dos envolvidos no descobrir a
processo se encontrava na elaboração de
uma série de gerações de estudiosos da área1. Vale, sobretudo, atentar que uma nova maneira de instrumentos ou testes para verificação do realidade é
descobrir a realidade é apreciar em vez de depreciar, ver mais longe e mais profundo em vez de rendimento escolar e o papel do avaliador era
ver apenas na superfície mais palpável. Aprender a ver o invisível., ver com os olhos do coração eminentemente técnico. Nesse sentido, testes apreciar em vez
que comovem e com os da sabedoria, que desvelam e transformam. É o que se chama Avaliação
Apreciativa2, ou seja, descobrir a realidade no seu lado mais promissor e, na sombra dessa luz
e exames eram indispensáveis na classificação
de alunos para se determinar seu progresso.
de depreciar, ver
projetada, descobrir, com competência e ética, o que deve ser corrigido e de fato corrigi-lo. Para No período, que durou pelo menos as duas mais longe e mais
isso é preciso desaprendermos o que temos feito na prática avaliativa mais corrente, estimulando a primeiras décadas do século XXI, a avaliação
criatividade no processo e provocando maior satisfação nos envolvidos. Assim, a estes propiciamos se caracterizou como mensuração. profundo em vez
7

7
condições de serem ouvidos e compartilharem suas aspirações. Contudo, a ênfase na direção
positiva na Avaliação Apreciativa não elimina a percepção dos aspectos negativos, apenas ressalta
Numa segunda geração, a busca por um
entendimento mais completo da avaliação, não
de ver apenas na
os positivos, para fortalecer a capacidade de admitir falhas e a iniciativa de resolvê-las. O fator
crucial é assegurar a autoestima para realizar o salto da transformação e do aperfeiçoamento
só dos indivíduos, no caso o aluno, mas de um superfície mais
contexto maior, como o currículo, no qual os
contínuo. objetivos tinham um papel preponderante, o palpável...”
1
GUBA, E. G.; LINCOLN, Y. S. Fourth generation evaluation. Newbury Park, CA: Sage Publications, 1989 conceito de avaliação se prendia à verificação do
2
PRESKILL, H.; CATSAMBAS, T. T. Reframing evaluation through appreciative inquiry. Thousand Oaks, USA: Sage
Publications, 2006.
alcance de objetivos. O papel do avaliador era
essencialmente descritivo enquanto analisava, refere a resultados, impactos ou repercussões.
extensiva e unicamente, a relação do desempenho Esta geração, intensamente vivida nos anos
dos alunos e dos programas com os objetivos 60, 70 e 80, marcava o avaliador como juiz e se
traçados. Era, portanto, uma geração que se caracterizava como julgamento. Entrando pela
caracterizava como descritiva. Esse enfoque década de 90, a quarta geração de avaliação
conceitual perdurou por três décadas. revelava uma abordagem conceitual mais
A terceira geração, já nos anos 60, surgiu em madura, mais democrática e mais participativa,
decorrência das limitações percebidas na gera- uma vez que tanto os juízos de valor como
ção anterior, principalmente no que se referia à todo o processo avaliativo eram impregnados
excessiva dependência dos objetivos, os quais pelo diálogo, permeados pela discussão e pelo
nem sempre eram claros e definidos ou, até intercâmbio. A avaliação deveria captar, numa
mesmo, nem sempre explicitados a priori. Nes- dimensão mais ampla, os aspectos humanos,
se clima, manifestou-se a necessidade do juízo políticos, sociais, culturais e éticos, envolvidos
de valor como elemento essencial e imprescin- no processo e, num consenso entre juízes
dível no processo avaliativo. Vários modelos interessados no processo, expressar os juízos
de avaliação foram sendo construídos, sempre de valor. É a forma responsiva de enfocar e
com a preocupação de se contextualizar o ob- um modo construtivista de fazer. É por esse
jeto da avaliação e sobre ele emitir um juízo movimento dialógico que a quarta geração se
de mérito, no que se refere às suas qualidades caracterizou como negociação. E foi assim que
intrínsecas, e um juízo de relevância, no que se a avaliação entrou no século XXI.

130 131
ESTUDOS
ESTUDOS

cia das coisas”. alcançá-los, a criatividade, a sensibilidade, a


Mais especificamente, mérito é a qualidade objetividade e a subjetividade estão presen-
AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI

AVANÇOS DA AVALIAÇÃO NO SÉCULO XXI


do objeto enquanto valor interno, implícito tes e atuantes sempre que necessário, para
e independente de quaisquer aplicações; é responder com propriedade às indagações
o que representa as condições para se al- e facilitar a ação de aperfeiçoamento (Pen-
cançar um determinado na Firme, Tijiboy, Stone,
propósito inerente ao 2007)8. Avaliar pode ser
objeto sendo avaliado. “A definição de um empreendimento de
Assim, quando se diz que sucesso, mas também de
um programa, ou curso, avaliação emerge fracasso; pode conduzir a
tem mérito significa que resultados significativos
ele está equipado para
naturalmente de ou a respostas sem sen-
cumprir seu papel e sua
finalidade; por sua vez,
nossa experiência tido; pode defender ou
ameaçar. Ou avançamos