ANDERSON DA SILVA CRUZ

Direito Constitucional Eleitoral e Político

Partidos Políticos e Sistema Partidário
Aspectos gerais e históricos dos partidos políticos no Brasil. Partidos
políticos.

22/05/2019

FICHAMENTO

A organização dos partidos políticos é um fenômeno social cuja concepção

pode ser identificada a partir dos séculos XVII e XVIII, contemporânea, portanto, ao
surgimento do regime democrático representativo. O surgimento e a posterior
evolução dos partidos políticos estão relacionados ao desenvolvimento do sistema
político democrático e à conquista dos direitos políticos, ou seja, o direito de eleger e
de ser eleito, enquanto cidadão.
Os partidos políticos surgiram como atores, junto do Estado liberal
democrático, e se tornaram necessários por duas razões: primeira, devido à
universalização dos direitos democráticos e à adoção do sufrágio, e, segunda, por se
tratarem de sociedades organizacionais que serviam para que os indivíduos
pudessem alcançar seus objetivos.
Esse termo de partidos políticos na ciência política contemporânea salienta os
aspectos formais e organizacionais destes grupos organizados, além dos objetivos
que os qualificam como instituição política e nesse sentindo há pelo menos 4
critérios que definem um partido político dentro de suas perspectivas: uma
organização durável que vai além do período de vigência de um pleito político; uma
organização bem estabelecida e que mantém relações regulares e variadas  com o
escalão nacional; uma vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da
organização de conquista e exercer o poder; uma preocupação de buscar o apoio
popular por intermédio das eleições ou por qualquer outra forma.
            Mediante a contribuição de vários dos autores, podemos dizer que esses
critérios difundidos são elementos de legitimação das agremiações levando a
mínima definição de partido político, com base neste procedimento vem apresentar
que nessa perspectiva um partido político é qualquer grupo identificado por um rótulo
oficial que apresente em eleições, e seja capaz de colocar através de eleições (livres
ou não) candidatos a cargos públicos.
            Também é relevante salientar a importância da função dos partidos políticos
no interior do sistema político. De acordo com a Teoria de Ciência Política a função
geral dos partidos políticos é de exercerem o papel de mecanismo de comunicação
entre a sociedade e o Estado. Assim atuando em três espaços distintos: 1) o espaço
social; 2) o espaço eleitoral; 3) o espaço governamental. Além da função de: 1)
representar e expressar o interesse da sociedade; 2) participar e organizar a disputa
dos candidatos pelos votos dos eleitores; 3) exercer o governo do Estado.
1
 O Partido ainda continua sendo o principal mecanismo de agregação e de
ajustamento de interesses. Por outro lado, os movimentos sociais apresentam,
igualmente, algumas limitações na sua atuação.

Segue abaixo um breve histórico partidário brasileiro:

O Partido Político no Império (1824-1889): O quadro político do Brasil Imperial

é compartilhado por formas políticas de organização que recebem o nome de
Partidos Políticos: o Partido Conservador e o Partido Liberal articulavam-se e
revezavam-se no controle do gabinete imperial. No entanto, tais organizações não
passavam de simples associações políticas, distantes do que poderia constituir-se
num Partido. Outorgada em 1824. A Constituição do Império não fez qualquer
menção direta às organizações de representação política

O Partido Político na Primeira República (1889-1930): Ação marcada por forte

presença militar, a proclamação da República do Brasil, em 1889, pouca relação
teve com os chamados Partidos Políticos. Na chama primeira república houve uma
extinção de todas as organizações políticas herdadas no Império. A única exceção
foi a agremiação dos republicanos que em 1893 veio a se constituir em Partido
Republicano. Essa fase da história brasileira é marcada pela tentativa de reprimir
qualquer tipo de organização política que pudesse vir a constituir-se em Partido ou
não, se não estivesse de acordo com os interesses daqueles que detivessem o
controle do Poder Político. Com o início da industrialização no Brasil, por volta de
1890, surgiram as primeiras organizações operárias no Brasil que em 1922
proporcionaram a criação do Partido Comunista do Brasil. 

O Partido Político no Governo Provisório (1930-1937): Getúlio Vargas tinha

propósito bem definido: impedir que qualquer outra força política ameaçasse o seu
poder de comando. Em 1932 o Governo provisório de Vargas promulgou o primeiro
Código Eleitoral do Brasil, que reconhecia pela primeira vez a existência jurídica dos
Partidos brasileiros, bem como ofereceria a regulamentação das bases de seu
funcionamento. Porém, por outro lado, ele aplicava um duro golpe no funcionamento
dessas organizações, ao facultar o registro de candidaturas avulsas. Na Constituição
do Brasil de 1934, o texto constitucional não reconheceu os Partidos como
instituições organizadas e definidas doutrinalmente.

O Partido Político no Estado Novo (1937-1945): Em 1937 o Governo Vargas

baixou um Decreto-lei extinguindo todos os Partidos Políticos inscritos nos extintos
Tribunal Superior e Tribunais Regionais da Justiça Eleitoral.
 
O Partido Político na Quarta República (1945-1964): Em 1945, em repostas às
crescentes manifestações de diferentes setores político e militares, o governo do
Estado novo decretou a Emenda Constitucional, a qual previu prazo de 90 dias para
a regulamentação da lei que restabeleceria e organizaria as eleições para Presidente
da República e para os futuros constituintes. Depois dessa data Vargas publicou um
decreto-lei que regulou a organização e o funcionamento dos Partidos, o alistamento
de todo o processo eleitoral, afetando profundamente a estruturação e o
funcionamento dos Partidos Políticos a partir de 1945. No decorrer dos trabalhos da
Assembleia Constituinte foi publicado um decreto dizendo que seriam considerados

2
Partidos Políticos somente agremiações que possuíssem no mínimo 50.000
eleitores, distribuídos em 5 ou mais Estados da Federação, devendo somar pelos
menos 1.000 eleitores em cada um dos Estados. No entanto, a Constituição de 1946
pouco acrescentou ao reconhecimento institucional dos Partidos Políticos. Essa
Constituição vedava a criação de qualquer Partido Político ou associação, cujo
programa ou ação política contrariasse o regime democrático, a pluralidade
partidária e os Direitos Fundamentais do Homem.

O sistema político-partidário presente entre os anos de 1945 e 1962 sofreu

grande variação em decorrência de dois fatores: pelo esforço dedicado pelos
Partidos da época na estruturação de suas organizações – considerando que o
sistema começou a ser delineado somente a partir de 1945 – e pela profunda
diversidade de concepções políticas nas estruturas partidárias entre os Estados e a
própria organização nacional.
 
O Partido Político no regime Militar (1964-1984): Antes de baixar o AI-2, o
Regime Militar editou uma Lei regulando a reforma dos Partidos. Entretanto, a
primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos não possuía qualquer compromisso com
a liberdade de criação e com o fortalecimento dos Partidos existentes. A Lei primava
por estabelecer regras rígidas no sentido de impedir a criação de novos Partidos e
de reduzir o número daqueles já registrados. O Regime Militar dava clara noção de
sua incompatibilidade com qualquer tipo de organização política que viesse a dividir
ou a questionar os seus propósitos autoritários. Com o AI-2 ficavam extintos todos os
Partidos Políticos existentes e cancelados os respectivos registros. No entanto, em
1965, através de um Ato Complementar, o governo impõe o sistema bipartidário para
o país. Com isso as organizações, com atribuições de Partidos Políticos, enquanto
estes não se constituíssem, deveriam ser formadas por um número mínimo de 120
deputados federais e 20 senadores. Assim, por se tratar de organizações
provisórias, as novas agremiações estavam impedidas de utilizar a palavra Partido
nas suas denominações. Com esse dispositivo, o Regime acreditava que jamais o
bloco de oposição criaria uma unidade interna capaz de colocar em risco o seu
governo. Constituíram então, em 1966, a Aliança Renovadora Nacional (ARENA),
como bloco de apoio incondicional ao governo militar, e o Movimento Democrático
Brasileiro (MDB), como bloco de oposição “consentida”.
 
            A Constituição de 1967, no entanto, buscava inviabilizar a formação de
qualquer outra organização partidária que não se enquadrasse no sistema
bipartidário já existente ou que possuísse força política regionalizada. O AI-5 acabou
inviabilizando definitivamente qualquer perspectiva no sentido de se construírem
novas organizações partidárias orgânicas e representativas.
 
            A partir do resultado das eleições de 1974, quando o MDB supera a ARENA
na votação do senado, surge a Lei Falcão, a qual determinava que durante as
campanhas eleitorais não poderia haver divulgação de propostas, ideias e, em
especial, críticas à política governamental. No entanto, com os resultados de 1978, o
MDB consolida-se como força de oposição real e, com isso, novas atitudes são
tomadas para fragmentar a frente de oposição. Com isso são extintos todos os
partidos sob a justificativa de não preencherem os requisitos estabelecidos pela nova
lei. Com a nova lei todas as organizações políticas deveriam obrigatoriamente utilizar
a expressão Partido antes da sigla. O MDB, fazendo uso da prerrogativa legal

3
acrescenta a palavra Partido: PMDB. Com isso a intenção inicial do Regime que
buscava descaracterizar o MDP junto ao eleitorado foi frustrada.
 
            No ano de 1984 seria escolhido o novo Presidente da República no Brasil, via
Colégio Eleitoral. Com o propósito de estabelecer novas medidas mais amenas para
a criação, organização e funcionamento de Partidos Políticos, em 1985 foi
promulgada uma Emenda Constitucional. Na prática, entretanto, apesar de algumas
contribuições, o espírito político da Emenda seguia os mesmos princípios das
legislações anteriores.

O Partido Político no Processo Constituinte de 1987-1988: Em 1985 foi

convocado o Congresso Constituinte, o qual desencadeou uma importante discussão
sobre a necessidade ou não da intermediação das organizações partidárias para a
escolha dos futuros constituintes. A maior dificuldade encontrada para aprovação do
dispositivo constitucional, que passou a tratar dos Partidos Políticos, decorreu das
dificuldades dos constituintes em compreender qual seria efetivamente a função das
organizações partidárias no novo contexto político que buscava consolidar-se como
Democracia Representativa Partidária.
 
            Vencidas as discussões políticas e doutrinarias na Subcomissão, na
Comissão Temática e na Comissão de Sistematização, em 1988, o Jornal da
Constituinte anuncia que o Brasil voltará a viver, a partir da promulgação da futura
Constituição, num regime de plena liberdade partidária, como há muito não se vivia.
Sem a camisa de força do bipartidarismo ou a irresponsabilidade que permite a
excessiva pulverização das forças políticas.
 
            Ainda sob o ponto de vista dos elementos fundantes do modelo do Estado de
Partidos, é importante realçar o fato de que foi durante o período Militar que os
Partidos brasileiros foram constitucionalizados. Porém, na verdade, o governo militar
promoveu a constitucionalização das organizações partidárias para, de fato,
consolidar seu controle sobre elas.
 
O Partido Político na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
 
A partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, uma Democracia
Representativa Partidária foi formalmente instaurada no país. A Carta brasileira de
1988 estabeleceu a obrigatoriedade da filiação partidária para a candidatura aos
pleitos eleitorais. A partir dessa exigência, cabe aos Partidos Políticos o papel de
engrenagem essencial no mecanismo interno do instituto de representação político
no Brasil.
 
Os partidos políticos têm destaque na Constituição Federal, conforme vemos
abaixo:
Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de
partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime
democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da
pessoa humana e observados os seguintes preceitos:

I - caráter nacional;

4
 II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade
ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes;

III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;

IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei

§ 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para

definir sua estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha,
formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios e
sobre sua organização e funcionamento e para adotar os
critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições
majoritárias, vedada a sua celebração nas eleições
proporcionais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as
candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal,
devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e
fidelidade partidária.    § 2º Os partidos políticos, após adquirirem
personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus
estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.

§ 3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e

acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os
partidos políticos que alternativamente:        

I - obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no

mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em
pelo menos um terço das unidades da Federação, com um
mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma
delas; ou  

II - tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais

distribuídos em pelo menos um terço das unidades da
Federação.   

§ 4º É vedada a utilização pelos partidos políticos de

organização paramilitar.

§ 5º Ao eleito por partido que não preencher os requisitos

previstos no § 3º deste artigo é assegurado o mandato e
facultada a filiação, sem perda do mandato, a outro partido que
os tenha atingido, não sendo essa filiação considerada para fins
de distribuição dos recursos do fundo partidário e de acesso
gratuito ao tempo de rádio e de televisão.  

Todos os dispositivos constitucionais já foram atualizados pela Emenda

Constitucional nº 97, de 2017)

Os partidos políticos também contam com autonomia para definir sua

estrutura interna e estabelecer regras sobre escolha, formação e duração de seus
órgãos permanentes e provisórios e sobre sua organização e funcionamento, e para

5
adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações nas eleições
majoritárias, de acordo com o Art. 17, §1º, CF e  o artigo 3º da Lei nº 9.096/95, que
confere aos partidos poderem estabelecer critérios para realização de suas
convenções, fixar prazos superiores àqueles previstos na lei para que o filiado possa
concorrer à convenção, criar uma estrutura diferente da existente em outros partidos.
Deverá, também, estabelecer em seus estatutos normas de fidelidade e disciplina
partidárias.

Eis exemplo:

“Eleições 2012. Registro de candidatura. Escolha em convenção.

1. A matéria atinente à validade de convenção partidária deve
ser discutida nos autos do DRAP, e não nos dos registros
individuais de candidatura. 2. No pedido de registro individual,
examina-se, tão somente, a aptidão do candidato, consistente na
verificação do atendimento às condições de elegibilidade e de
eventual ocorrência de causa de inelegibilidade. 3. Não cabe à
Justiça Eleitoral examinar os critérios internos pelos quais os
partidos e coligações escolhem os candidatos que irão disputar
as eleições. 4. A escolha em convenção partidária constitui
requisito indispensável ao deferimento do registro de
candidatura”. (Ac. de 2.4.2013 no AgR-REspe nº 82196, rel. Min.
Henrique Neves

Esta autonomia consagrada pela Constituição da República oferece aos

partidos políticos, a faculdade de poderem os partidos definir estatutos, programas,
escolher dirigentes e candidatos, sem terem a ingerência da estrutura do Estado e
de definição legislativa, assim sendo matérias “interna corporis”, a Constituição
Federal de 1988 não as submeteu à apreciação da Justiça Eleitoral. A autonomia
partidária tem como princípios: a soberania nacional, o regime democrático, o
pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana. A autonomia
partidária só existe, portanto, enquanto for capaz de resguardar o regime
democrático.

Contudo, a Justiça Eleitoral tem competência para julgar questões internas

dos partidos políticos, desde que a causa afete as eleições.

Vejamos:

Ementa: mandado de segurança. Destituição de comissão

provisória. Ato do presidente do diretório nacional do partido
republicano da ordem social (PROS) com eficácia retroativa.
Competência da justiça eleitoral. Dissolução ocorrida após as
convenções partidárias. Impactos inequívocos e imediatos no
prélio eleitoral. Necessidade de revisitar a jurisprudência da
corte. Divergências internas partidárias, se ocorridas no período
eleitoral, compreendido em sentido amplo (i.e., um ano antes do
pleito), escapam à competência da justiça comum, ante o
atingimento na esfera jurídica dos players da competição
eleitoral. Ato de dissolução praticado sem a observância dos

6
 cânones jus fundamentais do processo. Eficácia horizontal dos
direitos fundamentais (drittwirkung). Incidência direta e imediata
das garantias fundamentais do devido processo legal, ampla
defesa e do contraditório (CRFB/88, art. 5º, LIV e LV).
Centralidade e proeminência dos partidos políticos em nosso
regime democrático. Estatuto constitucional dos partidos políticos
distinto das associações civis. Greis partidárias como integrantes
do espaço público, ainda que não estatal, à semelhança da UBC.
Presença dos requisitos autorizadores. Pedido liminar deferido.
(Processo MS 0601453-16.2016.6.00.000 – Min. Luiz Fux – TSE
– 30.09.2016)

A constituição dos partidos políticos consolida-se com a aquisição da

personalidade jurídica. Conforme a Lei nº 6.015/1973 que trata sobre os Registros
Públicos, os atos constitutivos e os estatutos dos partidos políticos serão inscritos
no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.

A Lei nº 9.096/1995, que dispõe sobre partidos políticos, estabelece que o

requerimento do registro de partido político deve ser dirigido ao cartório competente
do Registro Civil das Pessoas Jurídicas da Capital Federal, que neste caso é
Brasília/DF. O art. 7º desta Lei, reproduzindo o que diz o art. 17, § 2º, da
Constituição, estabelece que, após adquirir personalidade jurídica na forma da lei
civil, o partido político deve registrar seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral.

Somente o partido político que tiver registrado o seu estatuto no Tribunal

Superior Eleitoral pode participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo
Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à televisão, nos termos da Lei.

O ato do TSE que analisa pedido de registro partidário, conforme STF, não
tem caráter jurisdicional, mas natureza meramente administrativa. Logo, não cabe
interposição de Recurso Extraordinário contra a decisão daquele Tribunal que negar
o registro.
Uma vez constituídos e registrados no TSE, os partidos políticos passam a
fazer jus à imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “c”, da Constituição. Cabe
destacar que o registro do estatuto junto ao TSE não confere ao partido político
natureza de pessoa jurídica de direito público, sempre criada por meio de lei.
Portanto, os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado.

Sobre o mandato imperativo, pode-se dizer que o mandatário se limita a

transmitir a vontade do mandante, tal qual este expressamente lhe determinou, ou
seja, a atuação do mandatário fica vinculada à vontade de quem o elegeu.

De acordo com Paulo Bonavides: “O mandato imperativo, que sujeita os autos

do mandatário à vontade do mandante; que transforma o eleito em simples
depositário da confiança do eleitor e que “juridicamente” equivale a um acordo de
vontades ou a um contrato entre o eleito e o eleitor e “politicamente” ao
reconhecimento da supremacia permanente do corpo eleitoral, é mais técnica das
formas absolutas do por, quer monárquico, quer democrático, do que em verdade
instrumento autêntico do regime representativo.” A origem do mandato imperativo é
remota. Na França e nos primeiros Parlamentos ingleses da Idade Média ele

7
perdurou até 1614, o mandato imperativo foi abolido pela Revolução Francesa em
1789.  Nesse tipo de mandato, todos os atos dos representantes estão sujeitos à
aprovação previa dos representados. O mandato imperativo parte do pressuposto
teórico de que a Soberania está pulverizada em cada indivíduo que compõe a
Sociedade. Foi um modelo típico das Sociedades medievais.

Enquanto no mandato representativo, o mandatário decide, em princípio, de

acordo com os interesses e valores do mandante, mas é ele próprio que avalia quais
sejam – e como melhor resguardar – esses interesses e valores. Assim sendo, o
mandatário, ao assumir o mandato, como que se desvincula dos seus específicos
eleitores para representar a totalidade do povo ou da nação. Todavia, não há como
negar que o mandato representativo estabelece algum tipo de desvinculação entre
os votos dos representantes e a vontade imediata dos representados. Esse modelo
de mandato pressupõe o deslocamento da Soberania nacional para o órgão
representativo, assim que decorridas as eleições. As opiniões dos representados
devam ser levadas em consideração e respeitadas, os representantes estão
desobrigados de cumprir à risca as instruções daqueles. Esse modelo é o que, ainda
hoje, se encontra em prática nas experiências democrático-representativas,
constituindo-se em seu modelo típico de representação política.

Por fim, no que tange ao Mandato Partidário é vinculado ao Partido pelo qual o
mandatário está filiado. Nesse mandato o Partido Político passa a ter função de
agrupar as vontades individuais coincidentes e interpô-las, de forma conjunta, na
esfera estatal. Portanto, a organização partidária nasceria de um processo sócio-
político que envolveria um conjunto de pessoas com afinidades ideológicas e com
um projeto definido de ação de governo. Nesse novo modelo, os verdadeiros
candidatos são os partidos com seus programas e não os indivíduos que postulam
cargos eletivos.

Disciplina e Fidelidade partidária para o Cientista Político George Tsebelis,

disciplina partidária é “a capacidade que o partido tem para controlar os votos de
seus membros no parlamento”. Assim, a indisciplina partidária refere-se a
transgressões ao programa partidário e/ou o ato de contrariar as orientações do
partido em matérias legislativas

A fidelidade partidária consiste na obrigação que os parlamentares possuem

com seus partidos, de acordo com regras estabelecidas previamente, de acordo com
o programa e o estatuto partidário, que deve ser registrado no Tribunal Superior
Eleitoral (TSE). É a obrigação que o mandatário tem de agir e votar de acordo com
as diretrizes estabelecidas por seu partido político. Segundo o artigo 24 da Lei 9.096
de 1995, o integrante do partido na Casa Legislativa tem o dever de subordinar a
sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes
estabelecidas pelo partido, desde que a conduta conste no estatuto partidário.
Quando o mandatário se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes
estabelecidas no estatuto da legenda, poderá sofrer punições ou medidas
disciplinares estabelecidas no mesmo documento, como desligamento temporário da
bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas, ou perda de todas as
prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da sua representação
enquanto membro do partido

8
 Sempre que um candidato se filia a um partido para disputar as eleições, ele
deve estar ciente de que, se eleito, deve seguir alguns princípios da legenda e, às
vezes, abrir mão da sua vontade para seguir o que é mandado pelos líderes
partidários dentro das casas legislativas em especial.

Em segundo lugar, aplica-se a observância do princípio da fidelidade partidária

na obrigação que o parlamentar possui de continuar filiado ao partido que o elegeu,
até o fim do mandato. O político que deixar o partido que o elegeu – durante
o mandato – sem justa causa, corre o risco de perder automaticamente a função ou
cargo que exerce na Casa Legislativa (art. 26, CF). Neste caso, o mandato fica com
a legenda partidária, que indicará para ocupar a vaga um suplente.

Em maio de 2015, o supremo Tribunal Federal decidiu que as regras de

fidelidade partidária para a troca de partido políticos apenas são consideradas para
as eleições proporcionais, pois o computo de votos está vinculada à votação obtida
pelo partido politico.

Bibliografia

BONAVIDES, Paulo. Ciência política. São Paulo: Malheiros, 2016

BRAGA, Cláudio Mendonça. Partidos políticos e federação. São Paulo: Verbatim,

2012.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 2018.

DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2010.

GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. São Paulo: Atlas, 2016

MEZZAROBA, Orides. Introdução ao direito partidário brasileiro. 2.ed. Rio de

Janeiro: Lumen Juris, 2004

TSEBELIS, G. Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism,

Parliamentarism, Multicameralism, and Multipartism. British Journal of Political
Science, vol. 25, 1995, p. 289-325.