ECONOMIA BRASILEIRA

POLÍTICAS ECONÔMICAS
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SUMÁRIO
1. Introdução – Visão sistêmica sobre economia brasileira ..............2

2. Linha do tempo – Parte 1: 1900 - 2000 ...............................................3

3. Políticas econômicas ................................................................. 24

4. Política comercial.......................................................................... 25

5. Política fiscal ................................................................................. 27

6. Política fiscal – superávit primário ................................................. 31

7. Política monetária .........................................................................34

8. Política cambial............................................................................. 37
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1. Introdução − Visão sistêmica sobre economia brasileira

A visão sistêmica da economia brasileira requer relacionar dois grupos de

conceitos importantes: (i) variáveis econômicas e (ii) políticas econômicas. As
variáveis econômicas são: PIB (Produto Interno Bruto), emprego, inflação, juros,
câmbio e setor externo. As principais políticas econômicas são: comercial, fiscal,
monetária e cambial.
Pretendemos expor as variáveis econômicas e os conceitos fundamentais
de forma individual e, gradativamente, relacioná-los entre si. De forma simples e
didática, é possível construir raciocínios que incluam cada uma das variáveis. O
objetivo é provocar discussões e instigar o interesse no tema.
Por exemplo, se o PIB crescer, qual a relação com o emprego? Serão
gerados mais empregos? E esses empregos novos, qual o efeito sobre o
consumo? Será que a economia é capaz de oferecer bens e serviços em
quantidade suficiente para esse aumento de demanda? Em caso negativo, há o
surgimento de inflação? Inflação de demanda ou de custos? Com inflação, o
Comitê de Política Monetária (Copom) tenderá a aumentar a taxa de juros (taxa
Selic)? E qual o efeito da taxa de juros na inflação, no câmbio, na dívida pública,
nos investimentos das empresas e no crédito bancário? Se o juro influenciar o
câmbio, quais os efeitos dessa oscilação no balanço de pagamentos?
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2. Linha do tempo − Parte 1: 1900-2000

Nesta parte, são retomados os principais episódios históricos da

economia brasileira para que possamos compreender toda a sua evolução,
incluindo as várias crises e problemas pelos quais passou e as soluções que
foram adotadas em cada momento.
Nesse sentido, a primeira discussão parte da crise do café, no final do
século XIX, passa pela Primeira Guerra Mundial, pela Grande Depressão de
1929, e chega à crescente industrialização e ao processo de substituição das
importações. Em seguida, tratamos da crise econômica dos anos 1960, suas
origens e o plano econômico desenvolvido com o intuito de solucioná-la,
chamado PAEG. Depois disso, abordamos os principais acontecimentos
econômicos dos anos 1970, com destaque para o milagre econômico e a crise
gerada ao seu final, durante a vigência de uma ditadura militar no país. Dos anos
1980 e 1990 são retratados os diversos planos econômicos desenvolvidos com
o intuito de conter a crise iniciada durante o regime militar, desde o Plano
Cruzado, em 1986, até a implantação do Plano Real, em 1994. Para encerrar,
apresentamos um panorama econômico geral dos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva, incluindo dados e informações relevantes
sobre os problemas enfrentados e as soluções econômicas implementadas por
ambos.

O PROCESSO DE SUBSTITUIÇÃO DAS IMPORTAÇÕES

1. Introdução
Como sabemos, a produção e exportação do café assumiram papel
preponderante na economia brasileira desde 1840. No final do século XIX, o
Brasil já era considerado o principal produtor de café, responsável por três
quartos das exportações mundiais.
A partir de 1895, a economia cafeeira brasileira passou a enfrentar
problemas, já que, enquanto a produção crescia aceleradamente, o mercado
consumidor – europeu e norte-americano – não se expandia no mesmo ritmo, ou
seja, a oferta era maior do que a procura pelo produto. Com isso, o preço do café
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começou a despencar no mercado internacional, trazendo vários riscos aos

produtores.
Para solucionar esse impasse, foi assinado, em 1906, o Convênio de
Taubaté, cujas definições foram as seguintes: para evitar a queda dos preços,
os governos estaduais interessados deveriam contrair empréstimos no exterior
e comprar parte da produção excedente, ou seja, aquela não consumida pelo
mercado internacional. Desse modo, se poderia equilibrar oferta e demanda e,
ainda, manter o preço. Apesar de ter sido encarado como uma solução paliativa,
já que o futuro da economia cafeeira permaneceu incerto, o Convênio de
Taubaté foi considerado a primeira política de valorização do café.
Com a eclosão da Primeira Guerra Mundial – 1914 a 1918 – a economia
brasileira voltou a sofrer sérios impactos, principalmente no que tange à
exportação de café. Novamente os preços entraram em declínio, forçando uma
segunda política de valorização do café, que funcionou tal qual a primeira.
Entretanto, dessa vez, a crise cafeeira só foi resolvida com a geada – que atingiu
40% dos cafezais – e com o fim da guerra, quando a economia internacional
retomou o seu ritmo.
Em resposta à nova situação, criou-se, em São Paulo, o Instituto do Café,
com a função de controlar o comércio exportador do produto por meio da
regulação das entregas ao mercado e da manutenção do equilíbrio entre oferta
e procura.
Em consequência dessas políticas permanentes de valorização do café,
que mantinham o seu preço de forma artificial, passou-se a estimular ainda mais
a sua produção, promovendo-se, inclusive, um aumento do número de
produtores. Tal artificialidade não se manteve por muito tempo, pois a
capacidade de estocagem do café estava diretamente ligada ao apoio financeiro
proveniente do exterior, que ficou totalmente comprometido após a crise de
1929.
A Depressão de 1929 gerou impactos econômicos mundiais. No Brasil,
essa crise solapou o regime artificial de manutenção do preço do café, fazendo
que, gradativamente, o produto deixasse de ser o maior determinante da
dinâmica econômica do país. Os principais efeitos da crise foram:
- retração do mercado consumidor;
- suspensão do financiamento para estocagem do café;
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- exigência da liquidação imediata dos débitos anteriores.

É nesse momento que a indústria passou a ser considerada. Inicia-se,

portanto, um processo de crescimento do mercado interno e transferência da
hegemonia política da burguesia cafeeira para a classe industrial em ascensão.
Podemos dizer que o fator consumo passou a prevalecer em detrimento do
elemento produção.

2. A crise do modelo cafeeiro de exportação

As crescentes necessidades do mercado interno em ascensão
provocaram uma crise no modelo econômico brasileiro, visto que estava voltado
para a produção de bens primários – como o café – e, exclusivamente, para a
exportação. A única saída era aumentar as importações. Entretanto, tal medida
acarretava um sério desequilíbrio na balança comercial.
O impasse na produção cafeeira era a demonstração mais óbvia da
inadequação do modelo agrário-exportador adotado pelo Brasil. Mesmo assim,
após a ascensão de Getúlio Vargas, continuou-se tentando proteger o café com
base em políticas de valorização, com consequências drásticas. O empréstimo
externo para proteger a produção levou ao endividamento crescente e,
posteriormente, à queima de todo café comprado.
Desse modo, as diretrizes do desenvolvimento econômico começaram a
mudar com a crescente diversificação produtiva, tanto de alimentos quanto de
manufaturas. A tendência de nacionalização da economia já era visível desde a
Primeira Guerra Mundial, e intensificou-se após a Depressão de 1929 por conta
do desgaste das políticas de valorização do café. Podemos concluir, com isso,
que foi o franco processo de decadência do café – caracterizado pela falta de
financiamento e pelo bloqueio às importações – que favoreceu o
desenvolvimento industrial, ou seja, a diversificação econômica e a
industrialização eram um rumo natural, dada a sequência de acontecimentos.

3. O modelo de industrialização por substituição das importações

O saldo da Depressão de 1929 foi o rápido crescimento industrial, que
passou a ser o fator dinamizador de criação de renda interna. Conforme foi
demonstrado, esse impacto na economia mundial foi preponderante para o Brasil
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romper com o modelo agrário-exportador e passar a priorizar o desenvolvimento

voltado para o mercado interno.
O fato é que essa crise acarretou, ao mesmo tempo, uma diminuição das
importações e um aumento na produção doméstica. Além disso, estabeleceu um
novo nível de preços relativos, que serviu de mola propulsora para o
desenvolvimento de indústrias destinadas à substituição de importações.
O processo de substituição de importações (PSI) é caracterizado pela
produção de um bem antes importado, e ainda denota uma mudança significativa
na pauta de importações de um país. Nesse sentido, o Brasil aumentou a
produção interna de bens de consumo anteriormente importados. Mesmo assim,
a industrialização brasileira, até a implantação do plano de metas do governo JK,
era considerada incompleta, já que os bens intermediários e de capital –
necessários para a produção desses bens de consumo – precisavam continuar
sendo importados, pois os seus setores produtores eram pouco desenvolvidos
no país.

4. A industrialização no Estado Novo

Sob a liderança de Getúlio Vargas, em novembro de 1937, ocorreu um
golpe que configurou o período ditatorial conhecido por Estado Novo, que se
estendeu até 1945, centralizou o poder nas mãos do governo e procurou colocar
em prática um projeto nacional para o país, em que a função do Estado seria
induzir o desenvolvimento industrial pelas seguintes vias:
- implantando agências governamentais para regulação das atividades
econômicas;
- estabelecendo uma nova legislação trabalhista;
- produzindo diretamente, por meio do investimento na indústria pesada
estatal.

Entretanto, logo após o golpe de 1937, houve um forte aumento das

importações. Para solucionar esse impasse, o governo foi obrigado a adotar o
monopólio cambial com uma taxa única desvalorizada e com um sistema cambial
semelhante àquele utilizado entre 1931 e 1934. Mesmo com a escassez de
insumos e de bens de capital importados, a produção industrial voltou a crescer.
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Mas a situação melhorou somente após o início da Segunda Guerra mundial,

quando o país passou a apresentar um superávit na balança comercial.

5. Os efeitos da Segunda Guerra Mundial na industrialização brasileira

A eclosão da Segunda Guerra Mundial – 1939 a 1945 – teve efeitos
favoráveis para a industrialização brasileira. Além de ter o mercado interno a seu
inteiro dispor, muitas indústrias domésticas passaram a ocupar o vácuo deixado
em outros países, ocasionado pela perda de contato com os fornecedores
tradicionais de produtos manufaturados. Desse modo, o Brasil passou a exportar
tais produtos, gerando um superávit na sua balança comercial.
Consequentemente, houve uma ampliação das funções dos industriais –
sobretudo do Rio de Janeiro e de São Paulo –, amparados pelo Estado, que se
encarregou de criar a infraestrutura necessária. Por meio dos empréstimos que
obteve, Vargas construiu a Usina de Volta Redonda (em 1941), viabilizou os
meios de transporte necessários para alimentar a usina – incrementou-se o
transporte marítimo para trazer o carvão do sul e equipou-se a estrada de ferro
Central do Brasil para transportar o minério extraído em Minas Gerais – e criou
a Companhia Vale do Rio Doce (em 1942).
Com o mesmo empenho destinado ao desenvolvimento da indústria
pesada brasileira, o Estado interveio na formação do Conselho Nacional do
Petróleo, em 1938, com a finalidade de controlar o refinamento e a distribuição
do combustível, essencial para assegurar o crescimento dos transportes.

6. O pós-guerra e a industrialização brasileira

Com o fim da Segunda Guerra, o Brasil se redemocratizou, e assumiu a
presidência Eurico Gaspar Dutra, que se caracterizava pelo alinhamento aos
princípios liberais de Bretton Woods e às políticas seguidas pelo governo
Truman, ou seja, Dutra se posicionou ao lado dos Estados Unidos, considerados
como potência capitalista dominante.
Acreditando em uma política liberal de câmbio para atrair investimentos
estrangeiros diretos, Dutra manteve o câmbio praticamente à paridade de 1939
e instituiu o mercado livre, eliminando as restrições e o controle dos fluxos de
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divisas por parte do executivo federal. Os resultados foram desastrosos, com

aumento inflacionário e literal queima de divisas.
Com isso, voltou-se a controlar o câmbio e implantou-se o sistema de
licenciamento das importações, que reduziu o déficit comercial. Entretanto,
somente a partir de 1949, com a recuperação dos preços do café, é que a
balança comercial passou a apresentar superávits expressivos.
Esse sistema de controle cambial, aliado a uma taxa de câmbio
sobrevalorizada, contribuiu de forma benéfica para o modelo de industrialização
com base na substituição de importações, pois:
- permitiu um subsídio às importações de bens intermediários e de
capital;
- ampliou o protecionismo à importação de bens competitivos;
- aumentou a rentabilidade da produção para o mercado interno.

Além disso, a política do Banco Central de aumento do crédito para

indústria foi muito importante para o crescimento da industrialização nesse
período.

7. A industrialização nos anos 1950 – o segundo governo Vargas

Nos anos 1950, o panorama político internacional era marcado pela
Guerra Fria, que confrontava Estados Unidos e União Soviética. Nesse contexto,
o Brasil, assim como todos os países latino-americanos, ficou abandonado à
própria sorte no que se refere à política econômica.
A volta de Vargas ao governo representou, nesse momento, uma tentativa
de resgatar o projeto nacionalista – com base na implantação de uma indústria
pesada no país. O fato é que, apesar da insistência, novamente Vargas não
obteve sucesso, pois sua proposta nacionalista acabou restringindo as
possibilidades de financiamento externo dos seus projetos, bem como a
participação de capitais estrangeiros na forma de investimentos diretos. O
desfecho dessa crise deu-se com o suicídio de Vargas, que não conseguiu
estabelecer uma aliança com a burguesia industrial, de modo a promover uma
industrialização crescente.
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Com o suicídio de Vargas, assumiu o vice-presidente, Café Filho, que

também não conseguiu solucionar a crise econômica e promover o
desenvolvimento da indústria brasileira. Houve, inclusive, momentos de
agravamento desse descompasso como, por exemplo, a crise bancária
decorrente da política contracionista de Eugênio Gudin.

8. JK, o plano de metas e a consolidação do Processo de Substituição de

Importações (PSI)
O governo Juscelino Kubitschek – 1956 a 1961 – foi marcado por grandes
transformações, sobretudo na área econômica. Enfatizando o desenvolvimento
industrial, JK estabeleceu o Plano de Metas, com 31 pontos, dentre os quais se
destacam: energia, transporte, alimentação, indústria de base, educação e a
construção da nova capital do país.
Essa política de JK baseava-se na utilização do Estado como instrumento
de coordenação do desenvolvimento, estimulando o empresariado nacional e
criando, ao mesmo tempo, um ambiente favorável para a entrada de capital
estrangeiro – na forma de empréstimos ou de investimento direto. Uma das
medidas mais relevantes do seu governo foi a criação do Grupo de Estudos da
Indústria Automobilística (GEIA), constituindo aquilo que seria, no futuro, o motor
da industrialização brasileira.
Não há dúvidas de que o esforço de Juscelino promoveu mudanças na
economia. Vivia-se um período de euforia desenvolvimentista, já que as
indústrias se desenvolveram sensivelmente e a economia se diversificou. O
Plano de Metas certamente estimulou o processo de substituição de
importações, sobretudo no que se refere ao setor de bens de consumo duráveis,
e mesmo alguns setores de bens de capital.

ANOS 1960

1. Precedentes da crise
Com o sucesso alcançado pelo Processo de Substituição de Importações
(PSI), era necessária a transição para um modelo econômico autossustentado
de crescimento. Entretanto, ainda no governo JK, no início dos anos 1960, houve
uma reversão desse panorama, que se agravou a partir de 1963, gerando a
primeira grande crise econômica brasileira em sua fase de industrialização.
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Nesse contexto, o desequilíbrio do Plano de Metas gerou um

comprometimento dos investimentos externos, que apresentaram uma redução
significativa; uma queda contundente da taxa de crescimento da renda brasileira;
e um aumento exorbitante da inflação, que chegou a mais de 90% ao ano, em
1964.

2. Causas da crise dos anos 1960

São muitas as explicações para essa crise. Entretanto, é possível associá-
la a uma conjunção de fatores políticos e econômicos.
No âmbito político, destaca-se a instabilidade vivenciada pelo país. Vários
acontecimentos corroboram tal afirmação, como: a ascensão e renúncia de Jânio
Quadros; os impasses da sua sucessão, com João Goulart tendo que
permanecer um bom tempo no exterior até poder voltar e assumir a presidência
sob o regime parlamentarista; a volta do regime presidencialista após um
plebiscito; as modificações constantes nos ministérios; o golpe militar; entre
outros. Além de dificultar a implementação de uma política consistente, todos
esses problemas comprometiam a imagem externa e o crescimento econômico
do país.
Diretamente ligada a essa instabilidade, a crise do populismo é, também,
um fator político preponderante nessa crise. O fato é que, no início da década de
1960, não se tinha mais a certeza de que os governantes populistas seriam
capazes de honrar os compromissos que assumiam.
Do ponto de vista econômico, três fatores assumem a dianteira no que
tange à crise da década de 1960: a política econômica restritiva, a estagnação
do PSI e a inadequação institucional. Há, ainda, aqueles que consideram essa
crise como um processo endógeno da industrialização brasileira, ocasionado
pela desaceleração dos investimentos em bens de capital, o que,
consequentemente, repercutiu sobre o restante da economia.
Quanto à política econômica restritiva, que perdurou até 1967, podemos
dizer que foi implementada com o intuito de solucionar os problemas gerados
pelo Plano de Metas, principalmente, o processo de aceleração inflacionária.
Para resolver este último, tentou-se controlar os gastos públicos, diminuir a
liberdade de crédito e combater excessos na política monetária. O fato é que
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essa política, associada a outros fatores negativos do momento, comprometeu

o crescimento econômico.
A industrialização por substituição de importações também passou a
enfrentar dificuldades ao longo do tempo. Não se obteve o devido sucesso no
desenvolvimento do setor de bens de capital e na ampliação do setor de bens
intermediários que estavam defasados. Além disso, a demanda dos setores já
instalados não era suficiente, dadas as escalas produtivas necessárias desses
novos setores. Com isso, perdeu-se o dinamismo que antes caracterizava o PSI,
colaborando com a crise na década de 1960.
A inadequação institucional também foi apontada com uma das razões da
crise, visto que, naquele momento, era fundamental ter realizado reformas
institucionais que, ao mesmo tempo, produzissem um ambiente favorável à
retomada dos investimentos, proporcionassem a expansão do mercado
consumidor e permitissem o combate à inflação.

3. O Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG

Logo após o golpe de 1964, os governos militares já tiveram que encarar
a crise econômica do modelo de industrialização baseado na substituição das
importações. De forma autoritária e técnica, procuraram conduzir as medidas de
superação, tanto da crise política quanto econômica pela qual passava o país.
Assim que assumiu, Castello Branco lançou o Plano de Ação Econômica
do Governo – PAEG –, criado pelo Ministro do Planejamento, Roberto Campos,
em conjunto com o Ministro da Fazenda, Otávio Gouveia de Bulhões. O PAEG
tinha como objetivo principal conter a inflação exorbitante herdada do governo
anterior, por meio da estabilização econômica. Os ministros acreditavam que as
causas dessa aceleração inflacionária eram o excesso de demanda e os
elevados níveis salariais.
Além disso, o Plano visava acelerar o ritmo do desenvolvimento
econômico, atenuar os desequilíbrios setoriais e regionais, e aumentar o
investimento – que faria crescer o emprego e corrigiria o desequilíbrio externo.
O PAEG associava o desenvolvimento de políticas conjunturais às reformas
estruturais para tentar solucionar esse problema. Nesse sentido, usou os
seguintes instrumentos: corte de gastos públicos – investimentos estatais –,
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aumento da carga tributária, contração do crédito às empresas privadas e

controle salarial.
Como acreditavam que o desenvolvimento econômico brasileiro dependia
de uma associação com o capitalismo internacional, os ministros buscavam
combater a inflação para incutir confiança nos investidores estrangeiros e atrair
seus capitais. Para recuperar essa credibilidade, Campos e Bulhões
concentraram seus esforços na reorganização financeira do país, pois
reconheciam que toda questão de política econômica se resumia ao controle dos
meios de pagamento, regulando sua oferta.
Com esse pensamento, os ministros, por meio do PAEG, colocaram em
prática alguns mecanismos de controle monetário. Assim, em 1964, foi criado o
Conselho Monetário Nacional (CMN), a suprema autoridade monetária que
definiria as linhas da política monetária a serem executadas pelo Banco Central
– também criado nesse ano. Com o intuito de recuperar a credibilidade dos títulos
públicos, foram lançadas, no mercado financeiro, as Obrigações Reajustáveis do
Tesouro Nacional (ORTNs). A finalidade das ORTNs era financiar os déficits do
Tesouro e regular a oferta de dinheiro. Também criaram a correção monetária,
que reajustaria as ORTNs segundo a taxa inflacionária, além dos juros que
rendiam de modo a atrair os investidores internacionais. Ainda em 1964, criou-
se o Banco Nacional de Habitação – BNH – com o intuito de estimular as
agências privadas de crédito imobiliário e acelerar o setor de construção civil, e
o Sistema Financeiro da Habitação – SFH – para eliminar os déficits no setor.
A reforma tributária incluiu as seguintes mudanças: redução das
distorções via correção monetária do sistema tributário; transformação dos
impostos de cascata em impostos de valor adicionado; criação do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
(ICM) e do Imposto sobre Serviços (ISS); redefinição do espaço tributário entre
as esferas governamentais – União, Estados e municípios –; e criação dos
fundos de transferência intergovernamentais. Também surgiram o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e o Programa de Integração Social (PIS),
que modificaram algumas características da legislação trabalhista − o FGTS
alterou a questão da estabilidade do emprego, enquanto o PIS permitia a
participação no lucro.
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No âmbito externo, Campos e Bulhões procuraram reduzir as pressões

sobre o balanço de pagamentos, de modo a eliminar um dos principais efeitos
negativos do PSI. Atuaram em duas frentes: melhorando o comércio externo do
Brasil e atraindo o capital estrangeiro. Nesse sentido, tentou-se estimular e
diversificar as exportações, por meio de incentivos fiscais; adotou-se um sistema
cambial simples e unificado; buscou-se uma reaproximação com os Estados
Unidos; renegociou-se a dívida externa; etc.
Não há dúvidas de que o PAEG abriu os caminhos para a retomada do
crescimento econômico. Suas reformas e alterações institucionais, aliadas a
maior intervenção do Estado na economia e à ampliação do financiamento,
permitiram uma adaptação do país à realidade econômica industrial.

A DÉCADA DE 1970

1. Introdução
Entre 1968 e 1973 – nos governos Costa e Silva e Médici –, o Brasil
vivenciou um intenso crescimento da sua economia – com taxas de 12% ao ano
–, que ficou conhecido como milagre econômico. Tal explosão – caracterizada
pelo grande aumento do PIB e da produção industrial – foi favorecida pela
expansão do capital internacional, visto que o país recebia empréstimos de
bilhões de dólares a juros baixos. O Ministro da Fazenda era Antonio Delfim
Netto.
Durante esse período, além da área industrial, houve um forte estímulo à
atividade agrícola. Foi também a época do pleno emprego, das obras faraônicas
– como a da Hidroelétrica de Itaipu –, da ampliação das estradas, do surgimento
de novos bens de consumo, do crescimento dos serviços de telefonia e de
correio, da expansão do ensino, da ampliação do BNH, entre outros.

2. O milagre econômico
Apesar de o milagre econômico ser considerado a partir de 1968, as
diretrizes do governo Costa e Silva priorizavam o crescimento econômico desde
1967. Quando Delfim Netto assumiu o controle da política econômica, a inflação
já estava, de certa forma, contida, e admitia-se conviver com uma taxa da ordem
de 20 a 30% ao ano. Também havia mudado o diagnóstico em relação a sua
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origem, ou seja, passou-se de uma inflação de demanda para uma inflação de

custos.
Para que a inflação continuasse caindo, era necessária a retomada do
crescimento econômico. Nesse sentido, as políticas monetária e creditícia de
Delfim Netto se apresentaram de modo extremamente expansionista.
Novamente, os setores de bens de consumo duráveis e de bens de capital
foram o carro-chefe do crescimento – o primeiro atingiu um crescimento médio
de 23,6% e, o segundo, de 18,1%. O PIB, no período do milagre econômico,
chegou a 11,2% ao ano, enquanto a indústria cresceu cerca de 12,6%. A
agricultura atingiu taxas de crescimento históricas, com uma média anual de
4,7%. As exportações dobraram e as importações passaram de 5,4 para 8,6%
do PIB, gerando, praticamente, um equilíbrio na balança comercial.
O mesmo modelo adotado durante o Plano de Metas – de expansão da
abertura para o capital externo – foi mantido na gestão econômica de Delfim.
Pode-se dizer que os investimentos estrangeiros diretos – na forma de
empréstimos – foram fundamentais para financiar esse crescimento.
Dentro desse panorama de financiamento estrangeiro, cresceu também a
dívida externa brasileira. Especialistas apontam que a causa do enorme aumento
dessa dívida é de ordem financeira, já que a liquidez do mercado internacional
diminuiu sensivelmente as taxas de juros, tornando atrativos os empréstimos.
Portanto, apesar de não existir necessidade de empréstimos externos para cobrir
déficits nas transações correntes, o Brasil aumentou o seu endividamento por
captar recursos externos e repassá-los para as empresas domésticas.
Além da dívida externa, o milagre econômico apresentava outras
contradições. Embora se tenha promovido um reconhecido crescimento
econômico, não se percebeu uma melhoria qualitativa das condições de vida da
maior parte da população. Houve arrocho salarial, perda do poder de compra e
concentração de renda nas mãos das classes sociais mais favorecidas,
beneficiando, portanto, uma pequena minoria. Alguns sociólogos, inclusive,
costumam chamar esse modelo de “industrialização excludente”, por ter deixado
quase todos os brasileiros às margens do desenvolvimento.
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3. Auge e crise do milagre econômico

No auge do milagre econômico, em 1973, começou-se a observar o
surgimento de uma série de contradições decorrentes desse modelo de
desenvolvimento financiado pelo capital externo. As principais foram: aumento
da importação de bens de produção – por conta da insuficiente produção
nacional desses bens –; elevação da importação de bens de capital; aumento da
pressão inflacionária e reaparecimento dos déficits comerciais; elevação dos
salários; crescimento da agricultura de exportação e, consequentemente,
diminuição da oferta de produtos agrícolas no mercado interno, provocando alta
dos preços; entre outros.
Para agravar esse cenário, houve o choque do petróleo, em 1973,
ampliando as tensões inflacionárias. Cresceu também o déficit na balança de
transações correntes, que era coberto com o aumento do endividamento externo.
Geisel assumiu, em 1974, com o desafio de dar continuidade ao
crescimento econômico, mesmo diante do afloramento dessas contradições.
Para obter sucesso, seria necessário superar antigos impasses estruturais da
economia brasileira, como a limitação produtiva do departamento  – e assim
eliminar a dependência externa de bens de capital –, bem como enfrentar as
questões sociais dramáticas que se apresentavam naquele momento.
Com o objetivo de eliminar essas distorções e dar sequência ao
crescimento econômico, foi elaborado o II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND), sob a orientação do Ministro do Planejamento, João Paulo dos Reis
Velloso. Com a implantação do plano houve crescimento econômico, mas menor
do que aquele observado durante o milagre. Entretanto, ocorreram profundas
alterações estruturais na economia brasileira.
O II PND tinha seus principais objetivos voltados para indústrias de bens
de capital e de insumos básicos, com o intuito de substituir as importações e
alavancar a pauta de exportações. Além disso, era fundamental reduzir a
dependência externa – dada a crise do petróleo –, com a meta de
autossuficiência energética.
Para resolver os problemas de apoio político e de financiamento do II
Plano, o Estado centralizou as decisões e contou com o apoio das empresas
estatais na promoção das transformações que idealizava. A sustentação política
veio do capital nacional, das empreiteiras e das oligarquias. O financiamento era
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proveniente, ao mesmo tempo, do endividamento externo – no caso das

empresas estatais – e dos créditos subsidiados pelas agências oficiais, como o
BNDES, no caso do setor privado.
A dívida externa subiu rapidamente no período, chegando a US$ 17
bilhões em 1979. Enquanto, nos primeiros anos, a entrada de recursos
estrangeiros serviu para cobrir os déficits nas transações correntes, a partir de
1976 serviram para o país acumular reservas. Vale ressaltar que a facilidade
para obtenção de financiamento externo está ligada ao processo de reciclagem
de petrodólares, ou seja, os países da Organização dos Países Exportadores de
Petróleo (OPEP) não tinham oportunidade de aplicar os seus superávits
internamente e, por isso, retornavam ao sistema financeiro nacional, em que as
nações em desenvolvimento se constituíam em clientes preferenciais.
O fato é que para colocar o II PND em prática e, com isso, manter o
crescimento e o funcionamento da economia, o Estado assumiu um enorme
passivo – projeto de estatização da dívida externa. Naquele momento, era
possível pagar os juros, já que eles tinham taxas relativamente baixas. Mesmo
assim, o Estado estava assumindo o risco de que qualquer mudança estrutural
dessas taxas de juros inviabilizasse a continuidade do pagamento da dívida.
No final da década de 1970, mais precisamente em 1979, ocorreu um
novo choque do petróleo que trouxe novamente à tona a fragilidade da economia
brasileira em relação às mudanças externas. Além disso, a situação fiscal interna
mostrava-se deteriorada e as pressões inflacionárias voltavam à cena por conta
do desequilíbrio externo e do aumento dos déficits públicos. Sem contar a
mudança de governo – de Geisel para Figueiredo –, que contribuía para o
agravamento de um momento tão delicado da economia brasileira.
Em 1979, o comando da economia voltou para as mãos de Delfim Netto,
após a demissão do Ministro Mário Henrique Simonsen. Delfim assumiu
prometendo combate à inflação e retomada do crescimento por meio das
seguintes medidas:
- controle da taxa de juros;
- expansão do crédito agrícola;
- criação da Secretaria Especial das Empresas Estatais, com vistas a
melhorar a situação dessas instituições;
 17

- eliminação de determinados incentivos fiscais às exportações, do

depósito prévio sobre as importações, e revogação da Lei do Similar
Nacional, com o intuito de manter o controle do comércio externo por
meio da política cambial e tarifária;
- estímulo à captação externa;
- maxidesvalorização do cruzeiro;
- prefixação da correção monetária e cambial;
- aprovação da nova lei salarial.

Os resultados do pacote de medidas apresentado por Delfim não foram

positivos. Houve aceleração inflacionária e também aumento dos custos dos
produtos importados, elevação do processo especulativo e, por fim, agravamento
da crise econômica mundial em função da crise do petróleo e da elevação das
taxas de juros internacionais, gerando ampliação da dívida externa nacional.
O desastre econômico orquestrado por Delfim Netto no governo
Figueiredo tinha ainda outro impasse. Era necessário negociar a dívida externa,
dada a dificuldade que o Brasil tinha de saldar os seus compromissos. Pagavam-
se bilhões de juros todos os anos e essa evasão de divisas significava a
transferência anual para os cofres externos de grande parte da riqueza produzida
nacionalmente.
Do lado credor, os banqueiros internacionais só aceitavam a negociação
da dívida brasileira se o país sujeitasse a sua economia às orientações do Fundo
Monetário Internacional (FMI). Como resultado desse cenário, 1983 foi
considerado o pior ano de recessão e desemprego. Enquanto as empresas
tiveram que restringir suas importações, produzir menos e expandir sua
capacidade ociosa, os consumidores vivenciavam um período de restrição
creditícia, altos juros e desestímulo para comprar. Já o trabalhador deparava-se
com os baixos salários e a falta de emprego. Para agravar um pouco mais a
situação, o momento político em 1984 era delicado, com a mudança de governo
e o movimento Diretas Já.
 18

ANOS 1980 E 1990

1. Introdução
O modelo adotado no governo anterior, apesar de ter conquistado o
ajustamento externo, era cada vez mais questionado pela população.
Sincronicamente, a inflação mostrava-se resistente às políticas criadas para
combatê-la. Assim, a Nova República iniciou com o objetivo principal de eliminar
o mal inflacionário que assolava o país, ao mesmo tempo em que prometia
proteger os brasileiros de grandes sacrifícios.
A partir dessa meta, foram criados e colocados em prática vários planos
econômicos, dentre os quais destacam-se: o Plano Cruzado (1986), o Plano
Bresser (1987), o Plano Verão (1989), o Plano Collor I (1990), o Plano Collor II
(1991) e o Plano Real (1994).

2. O Plano Cruzado
Ao formar sua equipe ministerial, Tancredo Neves nomeou como Ministro
da Fazenda Francisco Dornelles que, além de fiel aliado de Delfim Netto, não
tinha identidade ideológica com o Ministro do Planejamento, João Sayad. Assim
que assumiu a presidência, José Sarney já herdou os ministérios constituídos.
Entretanto, em 1985, Dornelles pediu demissão e Sarney chamou o
empresário Dílson Funaro para o Ministério da Fazenda, que trouxe com ele
alguns economistas da Unicamp conhecidos pelas críticas que vinham fazendo
ao modelo econômico implementado na ditadura militar.
Formada a nova equipe econômica, a credibilidade e a esperança no novo
governo pareciam ter sido retomadas. Esse cenário durou pouco, já que, meses
depois, a inflação voltou a disparar.
Assim, em fevereiro de 1986, foi apresentado um plano econômico que
visava estabilizar a economia e acabar com a inflação: o Plano Cruzado. Por
meio dele, os preços foram congelados e o cruzeiro foi substituído pelo cruzado.
Estabeleceu-se também que os salários seriam reajustados sempre e apenas
quando a inflação atingisse os 20%.
A população rapidamente aderiu ao novo plano. A inflação esmoreceu
frente ao tabelamento dos produtos e à atuação contrária às remarcações de
 19

preços. Em seu primeiro mês de vigência, o Plano Cruzado conseguiu uma

deflação – inflação negativa –, com a redução dos preços em relação a fevereiro.
O carro-chefe do Plano Cruzado – o congelamento de preços – configurou-
se, posteriormente, em seu maior problema e no motivo do seu fracasso, pois,
para uma sociedade acostumada a conviver com uma inflação crônica, o
congelamento levou a dois efeitos imediatos: explosão do consumo e
desestímulo à poupança.
Esse aumento indiscriminado do consumo, por sua vez, gerou duas
consequências negativas: o desabastecimento – devido à falta de mercadoria –
e a cobrança de ágio – preço acima da tabela oficial –, sendo o ágio nada mais
do que o retorno disfarçado da inflação. Em suma, o congelamento provocou um
desequilíbrio entre a oferta e a demanda de mercadorias, culminando, assim, na
alta dos preços.
Em julho de 1986, o governo tentou uma reação, instituindo o empréstimo
compulsório sobre a comercialização de automóveis e de combustíveis – álcool
e gasolina. Essa medida visava retirar o excesso de dinheiro saído da poupança
para o consumo. Tal iniciativa foi em vão. Era necessário medidas mais efetivas
para contornar essa situação.
O aumento do consumo foi tamanho que chegou a comprometer a
produção destinada à exportação, refletindo na queda do superávit e
complicando o pagamento da dívida externa. Em 20 de janeiro de 1987, Funaro
foi obrigado a declarar a moratória, ou seja, suspendeu o pagamento dos juros
da dívida externa.

3. O Plano Bresser
No início de 1987, o Plano Cruzado já dava sinais do seu esgotamento.
Além da aceleração inflacionária, o governo teve que conviver com o aumento
dos salários, que complicava ainda mais o quadro econômico. Como não
conseguia solucionar os problemas que se apresentavam, Funaro resolveu se
demitir em abril do mesmo ano. Para o seu cargo, foi indicado o economista e
empresário Luís Carlos Bresser Pereira.
Em julho de 1987, a inflação atingiu um patamar exorbitante, chegando a
26%. Para fazer frente a esse agravamento do processo inflacionário, foi
implantado o Plano Bresser, com as seguintes medidas: congelamento dos
 20

preços por dois meses, elevação de tarifas e impostos, e extinção do gatilho

salarial. Além disso, a negociação com o FMI foi retomada, suspendendo a
moratória. O Brasil voltou a pagar seus compromissos com os credores
internacionais.
Apesar de todo esforço, o Plano Bresser também fracassou, com a
inflação voltando à casa dos dois dígitos – 14,14% – em dezembro de 1987. O
insucesso levou à demissão de Bresser nesse mesmo mês.

4. O Plano Verão
Os fracassos dos planos econômicos anteriores, conferiram a Sarney uma
certa dose de prudência em relação a novos choques econômicos. Por isso, o
sucessor de Bresser, Maílson da Nóbrega, concentrou-se, ao longo de 1988, em
uma política simplista, sem medidas espetaculares, que ficou conhecida como
arroz-com-feijão.
Direcionando as preocupações para questões sociais – como dizia o
slogan “Tudo pelo social” –, pretendia-se atingir os objetivos nesse âmbito por
meio do crescimento econômico que, por sua vez, amparava-se na abertura da
economia para o mercado externo, na privatização das estatais e nos cortes dos
gastos públicos.
Essa política serviu como uma verdadeira declaração de boas intenções
do Brasil em relação às negociações com os credores internacionais, visto que,
ao contrário do Plano Cruzado, não contrariava as regras estipuladas pelo FMI.
Mesmo com as medidas adotadas, a inflação continuou subindo, fechando
1988 perto de 30%. Simultaneamente, ocorriam a corrosão dos salários e o
declínio da produção e do consumo. Na tentativa de solucionar o problema foi
apresentado, em 1989, o Plano Verão. A partir dele, foi criado o cruzado novo,
com o corte de três zeros no cruzado velho. O novo plano ainda restabeleceu o
congelamento dos preços e, ao mesmo tempo, o governo prometia controlar os
seus gastos, afirmando que só iria gastar o que arrecadasse.
Após inúmeras decepções, a sociedade não demonstrou receptividade ao
Plano Verão que, assim como os outros, também falhou. A inflação continuou
apresentando um crescimento exorbitante e o controle dos gastos públicos não
 21

se efetivou. O resultado disso foi o aumento considerável da dívida

governamental.

5. Os Planos Collor I e II
Procurando ser fiel à sua promessa de campanha, quando declarou ser
capaz de eliminar a inflação com um só tiro, o primeiro ato de Fernando Collor
na presidência, em 15 de março de 1990, foi decretar um violento choque
econômico.
O Plano Collor consistiu no bloqueio de cerca de 85 bilhões de dólares,
que representavam, aproximadamente, dois terços da moeda em circulação. A
moeda brasileira voltou a se chamar cruzeiro.
Tanto os poupadores quanto os correntistas foram autorizados a retirar
dos bancos, no máximo, Cr$ 50 mil. Com relação aos depósitos em contas
remuneradas de curto prazo, permitia-se o saque de 20% sobre o total
depositado, desde que não se ultrapassasse Cr$ 25 mil.
O dinheiro que havia sido bloqueado foi totalmente recolhido pelo Banco
Central, com a promessa de ser devolvido depois de 18 meses, em 12 parcelas
mensais. Nesse entretempo, o cruzado sequestrado pelo governo ficaria
rendendo juros e correção monetária. Embora, teoricamente, afirmassem que
ninguém sairia perdendo, na prática, todos foram prejudicados por essas
medidas, já que o governo ignorou a inflação de fevereiro daquele ano.
Apesar do choque, a inflação, que tinha baixado, voltou a aumentar em
dezembro de 1990, chegando ao patamar de 18,3%. Por conta disso, em
fevereiro de 1991, foi posto em prática o Plano Collor II, com congelamento de
preços e salários e prefixação dos juros. Do mesmo modo que o primeiro, o Plano
Collor II também se mostrou ineficaz.
Assim, a Ministra da Fazenda, Zélia Cardoso de Mello, foi substituída pelo
diplomata Marcílio Marques Moreira. O novo ministro iniciou seus trabalhos
descartando a possibilidade de novos choques econômicos, optando por
enfrentar a inflação com uma política declaradamente recessionista, mediante a
elevação dos juros. Tal política provocou uma onda de desemprego e jogou o
país em uma profunda recessão econômica.
 22

6. A abertura comercial e o Plano Real

Conforme já foi descrito anteriormente, no início dos anos 1990, o Brasil
entrou em um movimento de intensificação de abertura ao exterior, de
privatizações de empresas estatais, de renegociação da dívida externa e de
desregulamentação do mercado. Apesar das mudanças, estava difícil alcançar
a tão almejada estabilidade econômica e o combate à inflação.
Com o intuito de alterar profundamente esse cenário, o Ministro da
Economia do Presidente Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso,
juntamente com o apoio de uma equipe de economistas, criou e implantou um
plano de estabilização econômica, chamado Plano Real. Sua implementação foi
concebida em três fases: promoção do equilíbrio das contas do governo, visando
eliminar a principal causa da inflação; criação da Unidade Real de Valor (URV);
e, por fim, emissão de uma nova moeda nacional com poder aquisitivo estável,
o real. Ao contrário dos planos que o antecederam, o Plano Real não incluiu em
suas medidas o congelamento de preços.

a) Primeira fase: o Programa de Ação Imediata (PAI)

O PAI foi colocado em prática em 14 de junho de 1993 – ainda no governo
Itamar Franco – com a finalidade de regular as contas governamentais por meio
da reorganização do setor público e das suas relações com o setor privado. Suas
principais medidas foram:
- corte orçamentário, com a definição de prioridades ficando a cargo do
Executivo e da aprovação do Legislativo;
- orçamento proposto de maneira alinhada com a realidade das receitas
do país;
- apresentação do Projeto de Lei que previa corte nas despesas com
servidores civis;
- elaboração do Projeto de Lei que definia as bases da cooperação da
União com os estados e municípios.

b) Segunda fase: a URV

Acreditando em uma mudança gradual para uma nova moeda, o governo
introduziu, em 27 de maio de 1994, a URV, que seria responsável por essa
transição prudente para o real. Desse modo, a URV foi utilizada não só para
 23

restaurar a função de unidade de conta da moeda, mas também como referência

para preços e salários.
A cotação da URV era apresentada diariamente pelo Banco Central.
Todos passaram a usar o fator de conversibilidade para determinar preços,
salários e contratos. Esse processo de conversão foi bem recebido pela
sociedade e conseguiu obter o sucesso almejado em todos os setores
econômicos.

c) Terceira fase: a nova moeda (Real)

Após grande parte dos valores terem sido convertidos para a URV, o real
foi introduzido pela Medida Provisória de 1º de julho de 1994.
Com o objetivo de manter o valor da nova moeda, o governo modificou
fortemente a política monetária em vigor. Além disso, instituiu um teto máximo
na taxa de câmbio, levando o real a se equiparar com o dólar – ou seja, um real
equivalia a um dólar.
Apesar das críticas e da real necessidade de inúmeras reformas
estruturais para atingir o crescimento econômico desejado, o Plano Real é visto
como um dos melhores e mais bem-sucedidos planos de estabilização
econômica da história brasileira.
 24

3. Políticas econômicas

As políticas econômicas são formas de o governo intervir na economia,

especialmente nas variáveis econômicas. As principais políticas econômicas
são: política comercial, fiscal, monetária e cambial. Há outras políticas também
importantes, mas que não serão tratadas nesta unidade.
Com as políticas econômicas, o governo dispõe de ferramentas para
influenciar a economia e direcionar esforços para: aumentar a geração de
riqueza no país, aumentando o PIB; aumentar a geração de empregos,
diminuindo o desemprego; diminuir a taxa de inflação, aumentando o poder de
compra das pessoas; diminuir a taxa de juros; definir uma estratégia para a taxa
de câmbio (quantos reais são necessários para comprar um dólar norte-
americano, por exemplo); garantir o superávit no balanço de pagamentos, isto é,
maior volume de ingresso de recursos do exterior para o Brasil versus o montante
de dinheiro que sai do país para o exterior.
 25

4. Política comercial

A política comercial refere-se à política de comércio exterior, ou seja, de

exportação e importação. Os esforços, no caso brasileiro, centram-se em
exportações, sendo praticamente nulo o esforço para importar menos.
As principais ferramentas de política comercial para incentivar as exportações
são:
Câmbio
O câmbio é um dos elementos mais importantes para a exportação e
importação. Pense em uma exportação de USD 100 milhões. Se a taxa de
conversão reais/dólares for R$ 4,00/dólar, o exportador receberá R$ 400
milhões. Se o câmbio estiver a R$ 2,00/dólar, o valor recebido seria de R$ 200
milhões. Para o exportador, qual o melhor cotação do dólar possível? A mais alta!
O raciocínio inverso também é verdadeiro. Uma importação de USD 100
milhões custaria R$ 400 milhões ao importador se o câmbio fosse R$ 4,00/dólar
ou R$ 200 milhões se a cotação estivesse a R$ 2,00/dólar. O dólar mais barato
é melhor para o importador, pois precisa de menos reais para conseguir importar.
Ciente dessa correlação entre a taxa de câmbio e o impacto nas importações
e exportações, o governo pode interferir na taxa de câmbio para
incentivar ou não a exportação e a importação.
Importante lembrar que a flutuação do dólar impacta a inflação,
especialmente a inflação de custos. Por isso, incentivos à exportação pela
desvalorização do real (dólar mais caro) podem causar mais inflação ao país.

Infraestrutura
Dado que a força das exportações brasileiras concentra-se em
commodities agrícolas (soja, café, açúcar, carne, etc.) e minerais (ferro, aço,
bauxita, etc.), a infraestrutura para escoamento da produção é fundamental para
competitividade das exportações.
Uma indústria brasileira da cadeia de petróleo, por exemplo, gasta cerca
de USD 90,00/tonelada para levar sua produção da fábrica até o porto de Santos,
no Estado de São Paulo. Do porto de Santos até o porto de Xangai, na China, a
empresa gasta USD 30,00/tonelada. Ou seja, é três vezes mais caro escoar a
 26

produção ao porto do que entregá-lo no país que receberá a exportação

brasileira.
Outro exemplo importante está na soja. Embora a produção de soja no
Brasil seja mais barata no Brasil do que nos Estados Unidos, o custo da soja no
porto para exportação se iguala, pois o custo de transporte encarece a soja
brasileira.
Assim, a ampliação da infraestrutura é uma eficiente forma de política
comercial para dar competitividade às exportações brasileiras, além de contribuir
para o crescimento do PIB e a geração de empregos.

Política fiscal para exportação

Outra forma eficiente de política comercial se faz por benefícios tributários,
isto é, a diminuição da tributação que incide sobre a cadeia produtiva que tem
como destino a exportação. Assim, os produtos ficariam mais baratos, pelo
menor custo tributário, e seriam mais competitivos frente aos produtos de outros
países.
Importante lembrar que para um país abrir mão de receitas de tributos
(impostos, taxas, etc.) é fundamental equilíbrio fiscal e orçamentário das contas
públicas.

Acordos bilaterais e blocos econômicos

Todos que já se aproximaram da área comercial de uma empresa,
independentemente do setor, sabem o quanto é difícil vender um produto ou um
serviço. Se isso tiver que ser feito em outro país, será ainda mais difícil. Ao
exportador, portanto, não basta superar os desafios de produção ou prestação
de serviços com qualidade e dentro de padrões globais. É preciso, além disso,
conseguir acessar mercados externos. O governo pode ajudar quando a política
comercial volta-se para acordos bilaterais e blocos econômicos.

Acordos bilaterais são exatamente o que o nome diz: acordos entre dois
países. Os blocos econômicos são acordos com, no mínimo, três países para
facilitar o comércio. Usualmente os acordos bilaterais e blocos econômicos
tratam de alíquotas de importação e exportação, diminuição ou extinção de
barreiras fitossanitárias e fluxo mais livre de pessoas.
 27

5. Política fiscal

1. Introdução
Entende-se por política fiscal o processo de ajuste da tributação e das
despesas públicas com o propósito de ajudar as oscilações do ciclo econômico
e contribuir para a manutenção de economia progressista, de pleno emprego,
livre de excessiva inflação ou deflação da procura. Em outras palavras, política
fiscal é uma das formas de intervenção do governo na economia. Em caso de
inflação excessiva ou de desaceleração econômica (baixo PIB e alto
desemprego), cabe ao governo atuar com políticas restritivas ou expansionistas,
respectivamente. As ferramentas que a política fiscal dispõe são de (i) alterar a
cobrança de impostos e (ii) aumentar os gastos públicos.
Suponha que o sistema econômico, em determinado ano, seja ameaçado
por uma tendência deflacionária. Suponha, ainda, que as despesas privadas de
consumo (C) e investimento (I) sejam fracas demais para proporcionar um nível
adequado de emprego. Quais medidas se fazem necessárias?
O Banco Central usará uma política monetária expansionista para tentar
estimular o investimento privado. À medida que suas providências não sejam
inteiramente adequadas, as autoridades fiscais ainda estarão diante de uma
tendência deflacionária. Este é o sinal para que o Congresso e o Presidente
adotem políticas fiscais.
A ação fiscal, agora ao inverso, é recomendada no caso em que as
decisões quanto a investimento e consumo privado ameaçam a economia com
um hiato inflacionário. Com os preços subindo por causa do excessivo total de
despesas e os empregados competindo desesperadamente por trabalhos
inexistentes, o Banco Central iniciará programas de retração do crédito, visando
reduzir a tendência inflacionária. Caso as interseções de poupança (S) e
investimento (I) continuem ameaçando a economia com hiato inflacionário
sustentado, é evidente que cabe ao Congresso e ao Presidente a adoção de
programas de impostos mais elevados e/ou de menores despesas públicas, na
tentativa de restaurar um equilíbrio com alto nível de emprego, sem inflação.
 28

Estabilizadores embutidos
O moderno sistema fiscal tem grandes propriedades
estabilizadoras automáticas que lhe são inerentes. Dia e noite, o
sistema fiscal está ajudando a manter estável a economia. Os estabilizadores
embutidos são: a) alterações automáticas da receita tributária; b)
compensação de desemprego e outras transferências beneficentes; c)
poupança das empresas e das famílias.
a) Alterações automáticas da receita tributária: o sistema tributário
depende progressivamente das rendas individuais e das rendas das
empresas. Isso significa que, tão logo a renda começa a cair – e antes de
qualquer medida fiscal –, a receita tributária do governo também inicia um
declínio. Assim, para conter um processo inflacionário, há duas maneiras de
agir: por uma redução das despesas do governo (G), ou por um aumento das
alíquotas dos tributos (T). No caso contrário, de deflação, se faria o inverso, se
aumentariam os gastos do governo (G), ou se reduziria a tributação (T).
b) Compensação de desemprego e outras transferências beneficentes:
há pelo menos 40 anos, construiu-se um sistema de compensação por
desemprego. Assim, tão logo são dispensados, os trabalhadores recebem o
seguro desemprego. Quando retornam ao trabalho, cessam os pagamentos.
Os tributos arrecadados para financiar essa compensação aumentam quando
o nível de emprego é alto. Em anos de prosperidade, os fundos de reserva
para os desempregados aumentam e são utilizados nos momentos de crise.
c) Poupança das empresas e das famílias: mais comum em países com o
mercado de capitais desenvolvidos, esse estabilizador funciona com a
manutenção dos dividendos das empresas, mesmo com alteração da renda no
curto prazo, para garantir a política de dividendos estável, mesmo em períodos
momentâneos de crises. Os estabilizadores automáticos, no entanto, possuem
a restrição de não ser suficientes para uma estabilidade completa. Por isso,
faz-se necessária a adoção de políticas fiscais discricionárias.
 29

2. Políticas fiscais discricionárias

Políticas fiscais discricionárias são programas que envolvem a explícita
tomada de decisões por parte do governo. As principais formas são: a) obras
públicas; b) despesas de bem-estar; c) variação na tributação. Vejamos cada
uma delas.

a) Obras públicas: quando os governos começam a tomar providência ativa em

relação às depressões, tendem a iniciar a execução de projetos de investimento
público para os desempregados. São frequentemente elaborados às pressas e,
como visam, primordialmente, a criação de trabalho, são ineficientes. Nos
Estados Unidos, por exemplo, construíram-se estradas utilizando o mínimo de
maquinário possível para aumentar o número de pessoas empregadas. Além
disso, muitas vezes, os efeitos da obra pública demoram muito tempo, não
havendo efeito se, no caso, a crise for momentânea.
b) Despesas de bem-estar: além dos programas de compensação por
desemprego e as pensões de aposentadoria, atuam como estabilizadores
automáticos programas discricionários de despesas de transferência. Assim, o
governo poderia abster-se de certos gastos em épocas de inflação e adiantar os
gastos em períodos de deflação. Em outras palavras, o governo promove gastos
(G) para aumentar a demanda agregada (DA) em momentos de economia
estagnada e/ou deflacionária e, por outro lado, o governo evita gastos (G) que
seriam necessários – mas podem ser postergados –, em épocas de inflação,
com o objetivo de frear a demanda agregada (DA) e, consequentemente, o
consumo (C). Essas medidas são discricionárias, pois ocorrem pelo julgamento
do governo, que decide o momento dos gastos, o volume, a natureza, etc.
c) Variação na tributação: se houver boa razão para acreditar que uma
recessão irá durar pouco tempo, uma redução temporária nas alíquotas de
impostos sobre a renda poderá ser um bom modo de evitar que as rendas
disponíveis (Yd) diminuam e que um declínio vá aumentando como uma bola de
neve. Com uma alíquota menor de imposto sobre a renda, haverá um aumento
da renda disponível (Yd) e, por isso, deve haver um aumento no consumo (C)
e/ou na poupança (S). O controle das alíquotas de impostos também pode ser
usado para ajudar a controlar uma situação em que haja um hiato inflacionário e
uma apatia de longo prazo. No entanto, evidencia-se que há grandes
 30

dificuldades em adotar esse tipo de política fiscal, pela necessidade de atuação

do Congresso Nacional – já que isso não envolve apenas questões econômicas.
Além disso, é frequente haver maior facilidade em mobilizar o sentimento político
para combater o desemprego do que para lutar contra hiatos inflacionários e
emprego mais do que pleno. No mais, o efeito de certas alterações na tributação
pode ser mínimo se o público souber que são temporárias. Diversos são os
efeitos dessa política fiscal:
i) À medida que uma redução de impostos consegue estimular os
negócios, o sistema tributário progressivo irá recolher receitas extras
nos níveis de renda mais elevados. Nesse sentido, uma redução de
impostos pode, no longo prazo, envolver pouco (ou nenhum) prejuízo
para a receita federal e nenhum aumento substancial da dívida pública
no longo prazo.
ii) Não há necessidade de equilibrar o orçamento, ou de tentar equilibrá-
lo, todos os anos. Em uma economia em crescimento, a política
prudente não exige nem mesmo que o orçamento seja equilibrado no
correr de uma década ou de um ciclo econômico. Desde que os déficits
continuados não resultem numa dívida pública que cresça mais
depressa do que o PIB, pode haver boa saúde econômica. Economia
em equilíbrio significa pleno emprego e crescimento sustentável, sem
um fosso ruinoso entre o produto potencial e o produto real, e sem
hiato inflacionário.
 31

6. Política fiscal − superávit primário

A manutenção das atividades do governo tem como fonte fundamental as

suas receitas, advindas da cobrança de tributos, como impostos, taxas,
contribuições, entre outros.

Nesse sentido, existem dois tipos de tributos:

- tributos diretos: aqueles que incidem sobre a renda e o
patrimônio, como o Imposto de Renda e o IPTU;
- tributos indiretos: aqueles que incidem sobre a produção, venda,
circulação e consumo de bens e serviços, como IPI, ICMS e ISS.

Com as receitas que obtém da arrecadação de tributos, o governo realiza

seus gastos. Essas despesas públicas dividem-se em duas categorias:
- gastos ou despesas correntes: são aqueles que não alteram o patrimônio
do governo, como o pagamento de pessoal;
- gastos ou despesas de capital: são aqueles que alteram o patrimônio do
governo, como os investimentos.
Para aplicar essas receitas em diferentes setores ou, ainda, priorizar
investimento em determinadas áreas, o governo deve definir objetivos e metas
de planejamento econômico de forma a fazer essa distribuição de gastos de
maneira mais eficiente, ou seja, é preciso programar não só as receitas, mas
também as despesas. Isso é feito através do orçamento público.
O artigo 165 da Constituição Federal estabelece que as leis orçamentárias
são de competência exclusiva do Poder Executivo. Há três leis orçamentárias
que se integram:
 o Plano Plurianual (PPA), que estabelece o planejamento de médio prazo
– quatro anos;
 a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que faz a ligação entre o PPA e
o orçamento do ano;
 32

 a Lei Orçamentária Anual (LOA), que é o orçamento propriamente dito,

com todas as previsões de receitas e definição das despesas.
Vale ressaltar que a LDO deve ser compatível com o PPA e que a LOA não
pode divergir do PPA, nem da LDO.
Importante lembrar que governos não têm lucro ou prejuízo, mas superávit
ou déficit.
Assim, se a arrecadação for superior às despesas, há superávit. Se a
arrecadação for inferior às despesas, há déficit.
Há dois conceitos relevantes de superávit:
- superávit primário: é o resultado positivo entre receitas e despesas do
governo, excluindo as despesas relativas ao pagamento de juros;
- superávit nominal: é o resultado positivo entre receitas e despesas do
governo, incluindo as despesas com pagamento de juros da dívida
pública.

Há dois conceitos relevantes de déficit:

- déficit primário: é o resultado negativo entre receitas e despesas do
governo, excluindo as despesas relativas ao pagamento de juros da
dívida pública;
- déficit nominal: é o resultado negativo entre receitas e despesas do
governo, incluindo as despesas com pagamento de juros da dívida
pública.
Quem financia esse déficit gerado pelo governo? Uma das formas de
solucionar o problema é a emissão monetária (emissão de papel-moeda).
Entretanto, essa prática é pouco utilizada, uma vez que os economistas
constataram que provoca elevações nos níveis de preços – inflação.
Desse modo, a melhor maneira de financiar o déficit governamental é por
meio do endividamento do setor público junto ao setor privado, pelo lançamento
de títulos públicos. No entanto, vale ressaltar que, para lançar títulos no mercado,
o governo precisa pagar taxas de juros atraentes para os investidores privados.
Os títulos públicos nada mais são do que papéis lançados pelo governo,
particularmente pelo Tesouro Nacional, com o objetivo de cobrir rombos no
Orçamento Geral da União. O Banco Central do Brasil emitiu títulos até maio de
 33

2002 a fim de fazer política monetária, ou seja, controlar o volume de dinheiro

em circulação no sistema financeiro.
A emissão de títulos públicos tem ligação fundamental com o processo de
determinação da taxa de juros pelo Comitê de Política Monetária (Copom),
porque esta última é a taxa meta para leilões de títulos do Tesouro Nacional. Por
isso, torna-se relevante abordar alguns conceitos correlatos ao tema.

Finanças públicas: por finanças públicas entende-se a área da

economia que estuda o papel e o comportamento do governo no
âmbito econômico. De acordo com a teoria econômica tradicional, são três as
categorias de funções governamentais: melhorar a alocação de recursos,
promover ajustes na distribuição de renda e manter a estabilidade econômica.
 34

7. Política monetária

A política monetária é baseada nas ações do Banco Central de um país,

que atua para controlar a oferta de reservas, de moeda e de crédito da economia.
Se os negócios estiverem piorando e os empregos estiverem tornando-se
escassos, o Banco Central tentará expandir a moeda e o crédito. Mas, se o
dispêndio ameaçar tornar-se excessivo, com os preços aumentando, e se houver
empregos vagos em demasia, as autoridades do Banco Central farão todo o
possível para pisar no freio e retrair a moeda e o crédito. A política monetária
ajusta a quantidade de dinheiro na economia para promover o crescimento real
ótimo e a estabilidade do nível de preços.
As medidas do Banco Central podem ser resumidas da seguinte forma: o
primeiro passo, quando se quer fazer uma política monetária restritiva (pisar nos
freios), deve ser agir para reduzir as reservas bancárias. Cada contração de
R$ 1,00 (uma unidade monetária) nas reservas bancárias força uma contração
de 5 unidades monetárias, aproximadamente.
A contração do total da moeda faz que o crédito torne-se mais difícil, mais
caro e mais escasso. Isso ocasionará um aumento na taxa base de juros e
encarecerá o financiamento de governos municipais e estaduais, empresas e
consumo. Com o crédito caro e difícil de obter, o investimento público e privado
tenderá a cair. As decisões das pessoas quanto à lucratividade da compra de
uma nova casa ou de uma nova fábrica, da encomenda de uma nova máquina
ou da manutenção do estoque dependem, em geral, da maneira que podem
financiar esses investimentos. A taxa de juro elevada faz, portanto, diminuírem
os planos de consumo (C) e o investimento (I). O mesmo vale para os gastos do
governo (G) nas esferas municipais e estaduais. Finalmente, a pressão sobre o
crédito e o investimento irá exercer um efeito depressivo nas despesas, nos
preços e nos empregos.
As políticas monetárias mais importantes são: a) operações no mercado
aberto; b) política da taxa de redesconto; c) alteração das taxas de reserva legal
ou depósito compulsório exigida dos bancos.
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a) Operações no mercado aberto

O Banco Central atua comprando ou vendendo títulos do governo no
mercado aberto e, com isso, pode contrair ou afrouxar as reservas dos bancos.
Em outras palavras, o Tesouro Nacional faz emissões de títulos com a finalidade
de administrar a dívida pública brasileira. Esses títulos do Tesouro Nacional em
circulação servem para que o Bacen busque o equilíbrio de liquidez (quantidade
de dinheiro) na economia.
O Bacen atua como um mecanismo de gangorra: de um lado há um volume
de dinheiro, do outro um volume de títulos públicos. Se as quantidades de
reserva do Bacen forem iguais, a gangorra está em equilíbrio. Quando a
economia está com muita liquidez (dinheiro) e há excesso de consumo, os
estoques diminuem e pode faltar produtos, incentivando aumento de preços
(inflação). Para remediar essa situação, o Bacen vende seus títulos no mercado
aberto. Por consequência, o lado da gangorra com títulos diminui e o lado com
dinheiro aumenta, fruto das receitas com a venda de títulos, que causa uma
diminuição de liquidez na economia, diminui o consumo, tira pressão dos
estoques e dos preços. O contrário também é válido.
Muito provavelmente, agora, o Banco Central está decidindo se injeta
maiores reservas no sistema bancário, com a compra de títulos do governo, ou
se vende os títulos em poder do governo. Se o Banco Central julgar que haverá
pequena inflação, pode-se vender títulos do governo, de forma a diminuir a
massa monetária em circulação e, portanto, forçar a diminuição do consumo e
do investimento. No caso de deflação, e com a economia em estagnação, o
Banco Central atua comprando títulos do governo e, assim, aumentando a
massa monetária em circulação, favorecendo o consumo e o investimento.

b) Política da taxa de redesconto

Os Bancos Centrais também fazem empréstimos aos bancos, o chamado
redesconto. Quando os redescontos estão aumentando, os bancos estão
tomando recursos emprestados do Banco Central que, com isso, ajuda a
aumentar as reservas bancárias. Na política de redesconto, o Banco Central
opera de forma passiva, pois só concede os empréstimos quando solicitado
pelos bancos. A sua atuação limita-se sobre a decisão da taxa de redesconto,
ou seja, na taxa em que serão emprestados os recursos. Vale ressaltar, no
entanto, que um banco não deve recorrer frequentemente ao redesconto, pois
isso indica problemas de liquidez e ele pode, assim, colocar em risco o sistema
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financeiro e seus credores.

c) Alteração das taxas de depósito compulsório (ou reserva legal) exigida

dos Bancos

O Banco Central tem poder de diminuir e elevar o percentual de reservas legais,

ou depósito compulsório, que os bancos deverão manter de acordo com os seus
depósitos à vista. Se o Banco Central quiser tornar restrito o crédito com muita
rapidez, poderá aumentar os percentuais de reservas. Por outro lado, se o Banco
Central quiser facilitar o crédito, poderá fazer o contrário: reduzir os percentuais
de depósitos. A alteração das exigências relativas a reservas é uma arma
poderosa; é usada com parcimônia.
Assim, o Bacen controla as reservas legais definidas previamente. Em
períodos de crescimento, em que se deseja realizar uma política monetária
expansionista, o Bacen pode diminuir o percentual de reserva para 10%, por
exemplo. Dessa forma, de R$ 100,00 depositados à vista no banco, R$ 10,00
são retidos no Bacen como depósito compulsório, sem remuneração. Se, por
outro lado, a autoridade monetária quer uma política restritiva e,
consequentemente, precisa enxugar a economia, basta elevar o depósito
compulsório para 80%, por exemplo. Isso significaria que a cada R$ 100,00 de
depósito à vista, R$ 80,00 seriam retidos pelo Bacen, enquanto somente 20%
poderiam retornar à economia como forma de crédito.

Importante ressaltar que a reserva legal influencia o volume/oferta de

crédito que o banco pode dispor. Assim, depósito compulsório de 10% e 80%,
conforme exemplo citado, significa volume de crédito de 90% e 20%,
respectivamente. Normalmente, a reserva legal gira em torno de 45%.
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8. Política cambial

Política cambial é a estratégia governamental para influenciar, ou não, a

oscilação da moeda nacional (real) em relação às principais moedas
estrangeiras (dólar, por exemplo). Essa estratégia pode ser de caráter
intervencionista, como os regimes de câmbio fixo, bandas cambiais e câmbio
flexível administrável, ou não intervencionista, como no regime de câmbio flexível
puro.
A intervenção está no fato do governo federal, por meio do Banco Central
do Brasil (Bacen), influenciar ou não a taxa de câmbio no mercado brasileiro. Se
o governo julgar necessária a intervenção, faz-se por meio da compra e venda
da moeda estrangeira (dólar) no mercado brasileiro, para valorizar ou
desvalorizar a moeda nacional (real). Ou seja, dado que o mercado de câmbio é
sensível à relação entre oferta e demanda de moeda estrangeira (dólar), o Bacen
pode comprar dólares no mercado brasileiro (aumentar a demanda), o que
causaria desvalorização do real (e alta do dólar). Caso contrário, se a autoridade
vender dólares no mercado brasileiro (aumentar a oferta), haveria valorização do
real (e queda do dólar).
A não intervenção reside no monitoramento do mercado de câmbio pela
autoridade brasileira, mas sem compra e venda com objetivo direto de influenciar
a taxa de câmbio, ou seja, a relação real/dólar.
Importante ressaltar que a compra de moeda estrangeira pelo governo só
é possível mediante reservas internacionais compatíveis, de acordo com o
balanço de pagamentos.
Assim, o governo faz política cambial dentre seus objetivos gerais de
política econômica, pois dólar mais barato (real valorizado) representa menos
exportação e menor superávit no balanço de pagamentos. Significa também
menores custos de importação e inflação menos pressionada pelos preços
internacionais (de commodities) e indexados ao IGP-M (devido à sua alta
correlação com câmbio). Por outro lado, dólar mais caro (real desvalorizado)
fortalece as exportações.
Fato é que a escolha da política cambial é um dos temas mais
controversos na definição da política econômica dos países, ou seja, é
complicado estabelecer os critérios de influência (ou não) da moeda doméstica
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em relação às demais. Nos países em desenvolvimento, como o Brasil, essa é

uma tarefa ainda mais difícil, pois não possuem moedas transacionáveis
internacionalmente.
As opções de regimes cambiais são: câmbio fixo, bandas cambiais,
câmbio flexível administrável e câmbio flexível puro.

Ressalva importante deve ser feita. Nos países em

desenvolvimento, o regime de câmbio flutuante deve
acompanhado de um conjunto de proteções que minimizem a volatilidade do
mercado, como:
diminuir a dependência do capital externo, gerando superávits
comerciais expressivos;
aumentar o volume de reservas cambiais líquidas;
selecionar ingresso de recursos externos, privilegiando
investimentos diretos e recursos de longo prazo.