Você está na página 1de 39

Por: Sophia Lara

ascensão da produção literária, e, por conseguinte,


deu-se o surgimento de inúmeras universidades que
corroboraram no estudo científico, sobretudo no que
I. Preliminares: Estrutura da ADMP diz respeito a história, dada sua importância para que
o homem conheça a si mesmo.
Sob um olhar histórico, a origem do direito
A base do direito administrativo é o Estado. Este, dá os
administrativo se deu após os regimes absolutistas
contornos de onde o poder irá se desenvolver. Um dos
monárquicos e teve seu nascimento na revolução
atributos principais do estado é a soberania. Diz que o
francesa. A separação dos poderes proposta por
Estado pode ter vontade e ser reconhecido
Montesquieu permitiu ao Poder Executivo a
externamente como um ente soberano, ocupando um
responsabilidade de administrar a coisa pública, daí
lugar no cenário mundial.
nasceu a necessidade de uma ciência do direito
administrativo. Menino Montesquieu  Ninguém pode concentrar o
poder de forma absoluta.
A fonte do direito administrativo é, primeiramente a
Constituição. No caso do Brasil, primordialmente no No sec. XIX, então, se busca um Estado com poderes
art. 37. tripartidos que sejam independentes e harmônicos
entre si –nenhum pode se sobrepor ao outro. Para
O Brasil adotou uma codificação parcial do direito
controlar essa harmonia, há as políticas de freios e
administrativo (ex.: código ambiental, código de
contrapesos.
trânsito, código de culturas municipais etc.).
Entretanto, existe uma quantidade exorbitante de O Estado é, portanto, um ente personalizado,
legislação que é do âmbito do direito administrativo. apresentando-se não apenas exteriormente, nas
relações internacionais, como internamente, neste caso
Os princípios que norteiam o direito administrativo
como pessoa jurídica de direito público, capaz de
são, por vezes, opostos ao direito civil. Pois a ideia é o
adquirir direitos e contrair obrigações na ordem
cuidado e o respeito da coisa pública, como no
jurídica.
Princípio da Legalidade Estrita, que se difere do direito
civil que ao se basear no art. 5º da CF, ninguém é PODERES
obrigado a fazer ou deixar de fazer, senão em virtude
de lei. Ou seja, algo que não esteja expressamente No decurso do tempo o Estado tornou-se o Estado
escrita em lei pode ser feito pelo particular. Já no democrático de direito, este cria o direito e se submete
direito administrativo, essa lógica é inversa, todos os ao direito criado por ele.
atos devem atuar estritamente dentro da lei. Todos os
atos de direito administrativo são regidos por lei e “Compõe-se o estado de poderes, segmentos
devem necessariamente segui-las. A importância da estruturais em que se divide o poder geral e abstrato
Constituição para o direito administrativo recai sobre a decorrente da soberania”. (op.cit., p.2)
determinação no texto constitucional que prevê as
Os Poderes de Estado, como estruturas internas
regras que organizam os atos públicos do poder
destinadas à execução de certas funções, foram
Executivo.
concebidos por Montesquieu em sua clássica obra “O
espírito das leis”, pregando o grande filósofo, com
II. Conceitos notável sensibilidade política para a época (século
XVIII), que entre eles deveria haver necessário
ESTADO, PODERES E FUNÇÕES equilíbrio, de forma a ser evitada a supremacia de
qualquer deles sobre outro, para que não haja uma
O Estado como sociedade política permanente surge concentração maléfica prejudicial a sociedade.
no século XVI, conceituado primordialmente por
Maquiavel em sua obra “O príncipe”, indicando, no Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em
entanto, as comunidades formadas pelas cidades- nossa Constituição, conforme demonstra o artigo 2° da
estado. mesma:
CRFB/1988
O período foi marcado pelo protagonismo da Igreja e Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos
pela codificação da língua, de modo que houve entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art.
determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi 68, CF).
cometida a função normativa (ou legislativa); ao
Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a A função jurisdicional típica é praticamente
função jurisdicional. Entretanto, não há exclusividade monopolizada pelo Judiciário, e só em casos
no exercício das funções pelos Poderes. Há, sim, excepcionais e expressamente mencionados na
preponderância. As linhas definidoras das funções Constituição é desempenhada pelo Legislativo. O
exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram Executivo não exerce a função jurisdicional.
na Constituição.
“A administrativa é a atividade do Estado para realizar
O ESTADO COMO PESSOA JURÍDICA seus fins debaixo da ordem jurídica” OTTO MAYER (op.
Ct., p4)
CC - Lei nº 10.406 de 10 de Janeiro de 2002
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:  Retoma a ideia de estado de direito, uma vez
I. A União; que dá ênfase a subordinação do Estado às leis.
II. Os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III. Os Municípios;  Critérios de identificação da função
IV. As autarquias, inclusive as associações administrativa:
públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005) Para a identificação da função administrativa, os
V. As demais entidades de caráter público criadas por autores se têm valido de critérios de três ordens:
lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas
jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de
1. Subjetivo: Realça o sujeito ou agente da função.
direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu O fato de eu ser servidora pública qualifica a
funcionamento, pelas normas deste Código. função administrativa. Critério complementar,
sozinho não responde muita coisa.
Enfoque ao parágrafo único. 2. Objetivo material: verifica-se o conteúdo da
atividade, independentemente do Poder de
Diferenciação das associações e fundações públicas e onde provenha.
privadas.
3. Objetivo formal: verifica-se a função pelo
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA regime jurídico em que se situa a disciplina.
Prevalece.
A função administrativa é típica do poder executivo,
mas não exclusiva do poder executivo. Nesse sentido, Hodiernamente, busca-se conjugar os três critérios
compreende-se porque os Poderes estatais, embora para identificar a função. Ex.: terceirizados na
tenham suas funções normais (funções típicas), secretária da educação. Enquanto regime de trabalho
desempenham também funções que materialmente estavam submetidas ao regime de trabalho privado
deveriam pertencer a Poder diverso (funções atípicas), semana passada, ocupavam funções exercidas por um
sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. servidor público. Hoje quem tá ocupando é um pessoal
que fez concurso e etc.
 Funções típicas: funções normais, exercidas
com preponderância. O caráter subjetivo de quem exerce não é suficiente
 Funções atípicas: quando um órgão, além de para determinar se é pública a função nesse caso. Um
executar suas funções preponderantes, acaba só critério não é determinante.
por exercer demais funções. Ex.: senado
Contar a quantidade de canetas que tem numa mesa
federal faz parte do poder legislativo, mas por
de recepção é uma atividade que existe tanto em
vezes exerce a função jurisdicional ao julgar
empresas públicas como privadas, por si só a atividade
crimes de responsabilidade.
(objetivo material) também não é suficiente para
O Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a caracterizar a atividade administrativa.
função administrativa, desempenha também função
“Função administrativa é aquela exercida pelo Estado
atípica normativa, quando produz, por exemplo,
ou por seus delegados (poderá delegar a função
normas gerais e abstratas através de seu poder
administrativa), subjacentemente à ordem
regulamentar (art. 84, IV, CF), ou, ainda, quando edita
constitucional e legal, sob regime de direito público,
com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem governo e eleger seus dirigentes; no terceiro,
jurídica”. (op. cit., p4) pode ela organizar seus próprios serviços.

Na função administrativa o grande alvo é, de fato, a DIREITO ADMINISTRATIVO


gestão dos interesses coletivos na sua mais variada
dimensão, consequência das numerosas tarefas a que “Direito administrativo corresponde ao conjunto
se deve propor o Estado moderno. harmônico [não pode ter incoerências] de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as
 Gerir os interesses coletivos: tenho vários atividades públicas tendentes a realizar concreta,
interesses diversos na sociedade que devem direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado
ser geridos. Ex.: direitos da personalidade, à (2010, p. 40)” – Hely Lopes Meirelles
saúde. É um interesse coletivo, todo mundo
tem. A ADMP gere esse interesse por exemplo, Quadro esquemático sobre tudo que é direito
com o menino SUS que é universal. administrativo. A administração pública não é o único
objeto do direito administrativo, só um pedacinho
 O que deve ser realizado pelo Estado e o que dele.
não deve ser realizado pelo Estado?
 O direito administrativo é um conjunto de
É uma decisão política que será estabelecida pela
regras específicas que regem a atividade
CRFB/88. Enquanto não se muda a constituição, as
administrativa.
funções do Estado perdurarão conforme os moldes
constitucionais.  A atividade administrativa é a atividade de
realização do interesse público, o qual está
FEDERAÇÃO determinado pelas instâncias políticas.
 O interesse público é normalmente
A descentralização política é a característica determinado pela administração pública
fundamental do regime federativo. Significa que, além enquanto um conjunto de pessoas morais do
do poder central, outros círculos de poder são direito público e acessoriamente pelas pessoas
conferidos a suas repartições. No Brasil, há três círculos privadas.
de poder, todos dotados de autonomia, o que permite
às entidades componentes a escolha de seus próprios O interesse público se trata de um conceito jurídico
dirigentes. Compõem a federação brasileira a União indeterminado, muda de acordo com a sociedade e sua
Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. evolução no tempo. Em última análise, é escolha
política, não corresponde exatamente ao real interesse
 Consequências administrativas: não há público. Abstrato e etc. interesse público de quem?
concentração política como no Brasil colônia, Geralmente eu tenho um grupo que detém esse poder
por exemplo. Os entes federais gozam de o concretiza.
autonomia, ou seja, podem se autoorganizar,
autogovernar e autoadministrar. A administração pública tem de se submeter ao direito.
Alguns dos princípios da ADMP, da transparência
Há atribuições específicas para a União, para o Estado (acesso à informação.) O sentido funcional é a
e para os Municípios. O DF tem tanto a competência execução de suas atividades.
federal dos Estados quanto dos Município. Não uma
competência só pro menino DF, as competências que A maioria das decisões na atividade administrativa são
são atribuídas a ele são ou federais ou municipais. indisponíveis, tem uma natureza de atividade de
execução que devem respeitar as regras num sentido
AUTONOMIA: Capacidade de Autoadministração impositivo, obrigatório.

 Conceito: autonomia no seu sentido técnico- Quando tenho uma atividade de ADMP é realizada
político, significa ter a entidade integrante da tanto no âmbito da ADMP mas também fora do âmbito
federação capacidade de auto-organização, da ADMP, Ex.: CCR (concessionaria da nova Dutra,
autogoverno e autoadministração. No primeiro PRIVADA) mas a Dutra é pública, e está cedida a
caso, a entidade pode criar seu diploma administração da CCR. A CCR então pratica muitas
constitutivo; no segundo, pode organizar seu atividades públicas, mas regidas por uma empresa
privada.
Quando conjugo os critérios la pra caracterizar a No Brasil, os juízes têm a obrigação de julgar
atividade administrativa, tenho pelo menos 2 qualquer demanda que venha a ser produzida
correntes: e devidamente encaminhada para sua tutela.
Adotamos, dessa forma, a unidade de
 A noção de “poder público” (HARIOU) jurisdição.
 E a noção de “serviço público” (DUGUIT)  Sistema francês (dualidade de jurisdição): A
criação francesa que trouxe a necessidade de
ATOS DE GESTÃO X ATOS DE IMPÉRIO segmentação das funções essenciais do Estado
Os atos de império seriam aqueles em que o Estado em submeter qualquer governante à lei.
atua como ente soberano (com poder de império), Nasceu do sistema francês do século XIX e teve
com todas as prerrogativas e privilégios inerentes a diversas fases. Houve uma fase em que o
esta condição, impondo regras aos particulares, Administrativo dizia o que deveria ser julgado
unilateral e coercitivamente, independentemente de pelo Judiciário (fase da delegação de
autorização judicial, sendo regidos por direito especial, competência). A França, até hoje, tem um
alheio às normas jurídicas comuns. tribunal administrativo, cujo órgão superior é o
Conselho de Estado Francês, que se insere no
Os atos de gestão, por sua vez, seriam os praticados Poder Executivo, proferindo este, também,
pelo Estado em situação de igualdade (ou de decisões de caráter definitivo. Situações de
equiparação) com os particulares, para a conservação corrupção dos juízes franceses que insuflaram
e desenvolvimento do patrimônio público e também a desconfiança geral em relação a suas
para a gestão dos seus serviços, aplicando-se tanto à atuações. Tinham vínculos com a nobreza, com
Administração como aos particulares as normas do a Coroa e suas tradições, de maneira sucinta.
direito comum. Como se houvesse duas justiças coexistindo de
Assim, se o Estado atua como entidade de direito forma equivalente. Uma de caráter residual
público, praticando atos de império (acta jure imperii) dentro do poder judiciário que cuida de
no plano internacional, fica imune à jurisdição de questões menores quanto aos particulares. E
qualquer tribunal de outro Estado; mas caso pratique um administrativo, que cuida apenas de
atos de gestão (acta jure gestionis) poderá, questões públicas.
eventualmente, ter que se submeter a uma jurisdição No brasil, processos administrativos não são
estrangeira. definitivos. Se alguma ilegalidade ocorrer nesse
Onde se encontram os limites do público e do privado? processo posso recorrer ao judiciário e ação judicial. O
Grande questionamento: contratos eletrônicos que processo será julgado numa questão de competência
ainda não tem controle legislativo. Se são realizados da justiça federal.
entre um particular e uma empresa privada, são
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
essencialmente privados, mas se são tributados,
também dizem respeito ao interesse público então são  DIRETA: Corresponde aos entes estatais, ou seja,
assunto da admp. aquelas que compõem o sistema federativo
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Pressupõem a própria forma do Estado,
 Sistema inglês (jurisdição una/unidade de responsável pelo desempenho das atividades
jurisdição): Toda e qualquer demanda pode ir administrativas de forma centralizada. São,
até o judiciário. O judiciário é um só e é só ele portanto, de direito público e que atuam
que vai definir com um caráter de diretamente na administração.
definitividade e, portanto, só ele faz coisa  INDIRETA: trata das entidades, ou seja, da
julgada. Common law: toda e qualquer decisão distribuição dos poderes dos entes estatais 
dos outros poderes pode ser revista pelo Poder essas pessoas criam órgãos públicos dentro de
Judiciário. Em direção distinta, a tradição sua própria estrutura, ou mesmo novas pessoas,
inglesa encaminhou-se para a noção dos que compõem a ADM indireta. São elas as
precedentes constituídos por demandas autarquias, sociedades de economia mista,
transitadas em julgado que reforçam um lastro empresas públicas e fundações públicas.
basilar para as tomadas de decisão dos juízes *delegadas. Exercem as entidades integrantes a
em casos concretos similares que as sucedam. função administrativa de modo descentralizado.
Autarquias: são criadas com intuito de especialização. SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A união tem de cuidar da previdência social, mas não
conseguiu lidar com esse assunto de forma tão Pirâmide  Organização administrativa na forma
especializada ne precisa de conhecimento técnico. Por piramidal, constituída em seu ápice pela autoridade
isso criou a autarquia INSS para cuidar exclusivamente máxima, o hierarca, abaixo do qual se encadeavam
dessas questões. É a pessoa que mais se assemelha a sucessivos vínculos de subordinação (baseada na
adm indireta. relação hierárquica, viés autoritário). (BORDALO, p.32).
Há, portanto, alto grau de subordinação. Quem ta em
Entidades fundacionais: fundações. Pub ou privada? cima manda, quem tá embaixo obedece.
Questões.
Tal sistema se fez de tudo ineficaz, posto que não há
Empresariais: empresas públicas e sociedades de atividades simplistas para que se faça uma hierarquia
economia mista. Art. 37 CF. da a possibilidade de as estrita. Não há simetria nenhuma entre o ministério da
sociedades e empresas pub realizem serviços públicos economia e da saúde e da educação. Não da pra
e econômicas. A tendência é que sejam atividades encaixar na pirâmide. Vários centros coordenados que
voltadas a economia, à concorrência, ao invés de se juntam para tomar decisões importantes. “qual é
serviços públicos. As empresas públicas e as hierarquicamente superior: o ministério da educação
sociedades de economia mista são como as autarquias, ou da saúde? Não da p saber”
ne, fazem serviços públicos, mas atuam no mercado.
São pessoas de direito privado. Ex.: caixa econômica, Em vista disso, busca-se um sistema debruçado na
casa da moeda, correios (empresa pública, não coordenação: não mais há a ideia de subordinação. O
autarquia). sistema atual busca uma atuação conjunta dos órgãos
 Empresas públicas tem capital totalmente para que seja atingido o fim comum do interesse
publico público. Prevalece, portanto, o sistema de Vital
 Sociedades de economia mista tem capital Moreira e o sistema da teia de Sérgio Guerra:
tanto público quanto privado.
Vital Moreira  segundo o mesmo, a admp detém
Se o correio é um monopólio por que ele não é atualmente caráter “multiforme e heterogêneo”.
autarquia? Já que não atua no mercado e tals. Apenas Abandonou-se o perfil unitário, dando lugar a uma
por causa da maneira com a qual foram constituídos. O “diversificação orgânica e a pluralização institucional”
cerne da questão não é a concorrência, mas a polimorfismo (diversidade de forma organizatória) e
produção tem valor econômico. Ex.: a CSN já foi policentrismo (independentes em relação à
empresa pública e, apesar do monopólio e da não administração central. Ideia de galáxia administrativa)
concorrência, produzia materiais de valor econômico. (BORDALO, p. 32)

Delegadas: Nascem e se desenvolvem como empresa Sérgio Guerra  como em uma teia, todos estão
privada mas por contrato ou ato administrativo vem a conectados. Há policentrismo administrativo. A
se tornar concessionarias permissionárias que prestam hierarquia ainda existe, mas a ideia que vem se
serviços públicos, cumprem regras públicas para desenvolvendo hoje é a de coordenação. Vários
cobrar tarifas. Ex.: empresa Sul Fluminense de ônibus centros de atribuição. Organização sob forma de rede,
 é uma empresa privada que presta serviços conforme Sérgio Guerra, onde o policentrismo
públicos. Se presta serviços públicos, está sujeita a administrativo também é tratado como um fenômeno
regra pública e não pode dispor livremente dos preços de fragmentação administrativa. Tal se dá em razão do
das passagens, por exemplo. gigantismo que a Administração vem assumindo, com
a crescente assunção de tarefas públicas, cada vez
REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS. mais diversificadas e complexas. (BORDALO, p. 32)

Quando eu crio um órgão eu crio um centro de Poder de organização: DE SUMA IMPORTÂNCIA  na


atribuições que existe como parte de uma pessoa, medida em que se toma a decisão de criar um órgão
como parte de um conjunto. Os órgãos públicos público para questões de transporte áereo. Significa
também fazem parte de uma pessoa. Ex.: a União tem que o transporte aéreo é um assunto de extrema
seus ministérios. Um órgão público é parte de uma importância que demanda especialidade.
pessoa, não tem autonomia.
 QUEM É A ADMP?  Serviço público: toda a atividade que a
Administração Pública executa, direta ou
Composta tanto por pessoas quanto atividades que lhe
indiretamente para satisfazer à necessidade
são próprias. É compreendida em dois sentidos:
coletiva, sob regime jurídico
1. Sentido Subjetivo predominantemente público.
 Regulação: corresponde ao controle,
A expressão pode também significar o conjunto de fiscalização do poder público de uma atividade
agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a que foi transferida a um particular para ser
incumbência de executar as atividades administrativas. realizada por ele. O particular realizará a
Toma-se aqui em consideração o sujeito da função atividade, mas será regulado por algum órgão
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para público. Nascem para fiscalizar o contrato
diferenciar esse sentido da noção anterior, deve a administrativo entre a Admp e a empresa. Ex.:
expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração menina Anatel que regula serviços de telefonia.
Pública. Só é problema da agencia reguladora se ela
Desse modo, todos os órgãos e agentes que, em ferir os princípios do contrato original, não
qualquer dos Poderes, estejam exercendo função entre o consumidor e a empresa.
administrativa, serão integrantes da Administração Cap. 9. Admp como Estado sujeito, Admp indireta.
Pública.
ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA
Os órgãos e agentes a que nos temos referido integram
as entidades estatais, ou seja, aquelas que compõem o A atuação do Estado se dá por meio de:
sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e  Órgãos: centro de atribuições que compõem
Municípios). Além as PJ da adm indireta. pessoas, sem autonomia.
2. Sentido Objetivo  Agentes
 Pessoas jurídicas.
O sentido objetivo, pois, da expressão – que aqui deve
ser grafada com iniciais minúsculas, ou seja, ORGANIZAÇÃO
administração pública – deve consistir na própria Organização dos órgãos e competências públicas se dá
atividade administrativa exercida pelo Estado por seus por:
órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função
administrativa, com os lineamentos que procuramos  Centralização: a centralização é a situação em
registrar anteriormente. que o Estado executa suas tarefas diretamente,
ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e
Trata-se da própria gestão dos interesses públicos agentes administrativos que compõem sua
executada pelo Estado, seja através da prestação de estrutura funcional. O Estado age diretamente,
serviços públicos, seja por sua organização interna, ou evita-se o desmembramento para o exercício
ainda pela intervenção no campo privado, algumas das funções. Ex.: o verduff. O município que faz
vezes até de forma restritiva (poder de polícia). A a gestão daquele ônibus. Se for por órgão será
destinatária dessa gestão há de ser a própria administração direta. Na hipótese de o serviço
sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma estar intenso e a PJ sobrecarregada, há dois
imediata, o Estado (duh, ne, adm PÚBLICA). caminhos para melhor realização dos serviços:
 Fomento: Admp colocando dinheiro público em descentralização e desconcentração.
alguma esfera para fomentar, incentivar um  Descentralização: O Estado age indiretamente.
serviço. Atividade administrativa de incentivo à Quando o município, por exemplo, cria uma
iniciativa privada de utilidade pública. Abrange pessoa nova, ela fica vinculada ao município. A
auxílios financeiros ou subvenções, nova pessoa fica juridicamente vinculada ao
financiamento, favores fiscais, desapropriação ente que a criou. Ex.: do jovem de 18 que tem
etc. autonomia, renda própria e etc, mas que
 Polícia administrativas: ordens, notificações, quando a grana acaba antes do fim do mês
licenças, autorizações, fiscalizações, sanções. ligam pros pais. A autarquia é um filhinho do
Limitações administrativas. São negativas. Ex.: Município. Ex.: se contratarem uma empresa
ta proibido estacionar nas vagas para pessoas privada ou crio uma nova pessoa pública para a
com deficiência se você não for deficiência. realização de serviços. CRIA PESSOAS.
 Desconcentração: desmembra órgãos para d) Titularidade preponderante do Executivo, mas
propiciar melhoria na sua organização também do Legislativo.
estrutural. Atividades concentradas que são
RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E OS AGENTES
repartidas e geram um novo órgão. Ocorre de
forma horizontal ou vertical. CRIA ÓRGÃOS. Quando se trata de Federação, vigora o
o Horizontal: não há hierarquia. O novo pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica
órgão ta no mesmo nível do que tava central (Estado) existem outras internas que compõem
quando concentrado. o sistema político. Sendo uma pessoa jurídica, o Estado
o Vertical: há hierarquia. Um dos órgãos é manifesta sua vontade através de seus agentes, ou
hierarquicamente superior. seja, as pessoas físicas que pertencem a seus quadros.
Entre a pessoa jurídica em si e os agentes, compõe o
Estado um grande número de repartições internas,
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
necessárias à sua organização, tão grande é a extensão
Órgãos: externalizam a vontade estatal. Não tem que alcança e tamanhas as atividades a seu cargo. Tais
personalidade jurídica própria, logo, não é pessoa. É repartições é que constituem os órgãos públicos.
somente parte da pessoa. Os órgãos não possuem
Diversas teorias procuram explicar a relação entre o
vontade concreta própria, atuam por meio dos
Estado e os agentes públicos que compõem os centros
agentes.
internos de competência. As três teorias mais citadas
Agentes públicos: são aqueles que veiculam a vontade são as seguintes:
estatal (instrumentos de atuação).
 Teoria do mandato: o agente público é
ADMINISTRAÇÃO E GOVERNO considerado mandatário do Estado. O Estado
concede poderes para outro agir em seu nome.
A doutrina, tradicionalmente, tem procurado
Crítica: o estado não tem vontade própria para
estabelecer distinções entre a Administração
constituir mandatário.
(composta por agentes administrativos, responsáveis
 Teoria da representação: o agente público seria
pela função administrativa) e o Governo (formada por
um representante do Estado. Essa teoria não
agentes políticos que desempenham função política).
prevaleceu por duas razões: equiparou o
No âmbito da Administração, as atividades
Estado ao incapaz, que precisa de
desenvolvidas resultariam nos atos administrativos; no
representação, e caso houvesse realmente
Governo, os atos editados seriam atos governamentais
uma representação, os atos do representante
com características próprias. (OLIVEIRA)
que exorbitassem dos poderes de
A administração possui as seguintes características: representação não poderiam ser imputados ao
Estado (representado). Essa teoria peca em
a) Compreende os agentes, os órgãos e as implicar que o Estado seria
entidades que integram a estrutura incapaz/inimputável.
administrativa;
 Teoria do órgão: a partir da analogia entre o
b) Exercício de poderes administrativos (polícia,
Estado e o corpo humano, entende-se que o
hierárquico, disciplinar, normativo);
Estado também atua por meio de órgãos. Os
c) Estudada pelo Direito Administrativo;
órgãos públicos seriam verdadeiros “braços”
d) Todos os “poderes” exercem função
estatais. Com isso, a ideia de representação é
administrativa (função típica do Executivo e
substituída pela noção de imputação volitiva: a
funções atípicas do Legislativo e Judiciário).
atuação dos agentes públicos, que compõem
O governo apresenta características próprias, tais os órgãos públicos, é imputada à respectiva
como: pessoa estatal, trata-se de teoria atribuída ao
jurista alemão Otto Gierke.
a) Compreende os agentes, os órgãos e as
entidades que integram a estrutura TEORIA DO ÓRGAO
constitucional do Estado (Poder Executivo,
preponderantemente, e o Poder Legislativo); A principal característica seria a imputação da vontade
b) Investido de poder político (diretrizes para já que ausenta a personalidade jurídica própria. A
atuação estatal); vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja
c) É matéria do Direito Constitucional; estrutura pertence. A vontade da PJ deve ser atribuída
aos órgãos que a compõem. Cada órgão seria um prejudicada, o ato praticado vinculará o Estado,
centro de competências administrativas (funções, é válido.
cargos, agentes). Há, pois, uma relação jurídica externa,
entre a pessoa jurídica e outras pessoas, e uma relação A doutrina aponta três teorias a respeito da natureza
interna, que vincula o órgão à pessoa jurídica a que dos órgãos:
pertence a. Subjetiva (“órgão físico” ou “órgão-indivíduo”):
Os órgãos públicos são, portanto, as repartições os órgãos públicos são os próprios agentes públicos.
internas do Estado, criadas a partir da Tal pensamento não se coaduna com a realidade
administrativa, pois que, a ser assim, se
desconcentração administrativa e necessárias à sua
desaparecido o agente, extinto estaria também o
organização. A criação dos órgãos públicos é justificada
órgão;
pela necessidade de especialização de funções
b. Objetiva (“órgão jurídico” ou “órgão-
administrativas, com o intuito de tornar a atuação
instituição”): órgãos seriam apenas um
estatal mais eficiente (ex.: em âmbito federal, os
conjunto de atribuições ou unidades funcionais
ministérios, ligados à Presidência da República, são
da organização administrativa. Crítica: não se
responsáveis por atividades específicas. O Ministério
pode ignorar o agente, que é o verdadeiro
da Saúde, por exemplo, é o órgão responsável pela instrumento através do qual as pessoas jurídicas
gestão e execução de atividades relacionadas com a recebem a oportunidade de querer e agir;
saúde). (OLIVEIRA, capítulo III) c. Eclética: os órgãos seriam formados pela soma
Em razão da ligação necessária entre a dos elementos objetivos e subjetivos, ou seja,
desconcentração e a hierarquia, os órgãos públicos são pelo complexo de atribuições e pelo agente
ligados por uma relação de subordinação. Frise-se que público.
a hierarquia só existe na estruturação orgânica e A primeira e a terceira teorias, ao vincularem o órgão
interna de uma mesma pessoa estatal, não havendo ao agente, não explicariam de maneira adequada a
essa subordinação entre pessoas jurídicas diferentes subsistência do órgão, mesmo com o desligamento do
(nesse caso, há vinculação ou controle, que depende agente público. Por essa razão, parece que a teoria
de expressa previsão normativa). (OLIVEIRA) objetiva, apesar de possuir imperfeições, deve
 Princípio da imputação volitiva: O princípio da prevalecer. (OLIVEIRA)
imputação volitiva, atrelada à teoria do órgão, Se eu tiro a pessoa, a atividade segue sendo pública.
tem importância fundamental no tema da Mas se eu tiro a atividade, a pessoa não qualifica por si
responsabilidade civil do Estado. Isso porque o só o órgão. Um agente público que realiza atividades
Estado será responsável pelos danos causados diversas não representa a vontade do Estado.
na atuação dos órgãos públicos (por serem
despersonalizados, os órgãos não possuem, em CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DOS ÓRGÃOS
regra, capacidade processual). Ademais, a
Sempre depende de lei, mas alguns poderão ser
imputação da responsabilidade ao Estado terá
criados por decreto do chefe do executivo. (pegar o
lugar, ainda, nos casos em que o órgão atue por
artigo da cf, ta no slide)
meio de agentes públicos de fato, ou seja,
agentes que não possuem vínculo formal Em geral, o chefe do executivo que terá a iniciativa
legítimo com o Estado, mas que aparentam ser para criar a lei. RESERVA LEGAL  determinado
agentes de Direito. Se não tem personalidade assunto está reservado a ser regulado pela lei.
jurídica própria, não tem capacidade
CAPACIDADE PROCESSUAL OU JUDICIÁRIA
processual. A vontade do órgão vincula o
EXCEPCIONAL
Estado.
 Teoria da aparência: A teoria da aparência, Uma vez que não é pessoa, o órgão não pode, como
nesse caso, ao lado da boa-fé dos terceiros, regra geral, ter capacidade processual, ou seja,
será suficiente para gerar a responsabilidade idoneidade para figurar em qualquer dos polos de uma
estatal. (OLIVEIRA). O Estado será responsável relação processual. Faltaria a presença do pressuposto
pelos danos que seus órgãos causarem a processual atinente à capacidade de estar em juízo.
alguém. Quando um terceiro de boa-fé se Nesse sentido já decidiu o STF e têm decidido os
dirige a um órgão público e se dirige a uma demais Tribunais.
pessoa com a aparência de um agente público
 a pessoa de boa-fé não poderá ser
Em regra, órgão não pode demandar e ser demandado. farão um contrato de gestão. Se eles vão gerir a mesma
De algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a ideia matéria, devem cooperar para que possam fazer isso
de conferir capacidade a órgãos públicos para certos de modo eficiente. Ex.: as câmaras municipais de dois
tipos de litígio. Um desses casos é o da impetração de municípios vizinhos que se unem para juntas realizar
mandado de segurança por órgãos públicos de reparos nas ruas da divisa entre os dois.
natureza constitucional, quando se trata da defesa de
 Contrato de gestão interno ou endógeno: é
sua competência, violada por ato de outro órgão. Ou
formalizado no âmbito interno da
mesmo órgãos que atuam em defesa do consumidor
Administração Pública com o objetivo de
podem demandar judicialmente.
garantir maior eficiência administrativa, por
a. Órgão da cúpula da hierarquia administrativa; e meio da estipulação de metas de desempenho
b. Defesa de suas prerrogativas institucionais. e aumento da autonomia gerencial,
orçamentária e financeira do órgão ou
Ex.: Câmara municipal. Pertence ao legislativo,
entidade administrativa (art. 37, § 8.o, CRFB). O
portanto é órgão, mas tem capacidade processual. A
art. 51 da Lei n.o 9.649/1998 consagrou a
exceções são, em regra, pré-determinadas. Mas há
expressão “contrato de gestão” quando tratou
situações onde um órgão que em tese não tem
das agências executivas.
capacidade processual ter excepcionalmente diante de
 Contrato de gestão externo ou exógeno: é
um caso concreto.
aquele formalizado entre a Administração
 Personalidade judiciária Pública e determinada entidade privada, sem
fins lucrativos, qualificada como Organização
É possível que entes que não tenham personalidade Social (OS), com a previsão, de um lado, de
jurídica figurem como parte num processo, pois estes metas de desempenho, e, de outro lado,
têm interesse que podem ser tutelados judicialmente, incentivos públicos (fomento) à entidade
a essa peculiaridade se dá o nome de personalidade privada (art. 5.o da Lei n.o 9.637/1998).
judiciaria: a aptidão permitida por lei para que
determinados entes possam postular em juízo. Não pode haver fins lucrativos.
REVISÃO: Os entes estatais desconcentram suas CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO
atividades criando órgãos que serão estruturados de
Hely Lopes Meirelles, quanto à posição que o órgão
modo hierárquico, estes órgãos deverão exercer suas
ocupa na escala governamental ou administrativa,
atividades de maneira coordenada, sobretudo e
elenca quatro tipos de órgãos:
principalmente quando não há relação vertical entre os
órgãos, mas horizontal. Ex.: Divergências entre a) Órgãos independentes: são aqueles previstos
atividades de dois órgãos. na Constituição e representativos dos Poderes
do Estado (Legislativo, Judiciário e Executivo),
A administração indireta tem órgãos? Sim. Então cabe
situados no ápice da pirâmide administrativa.
desconcentração quanto a administração indireta
Tais órgãos não se encontram subordinados a
também, não peguei o exemplo, pegar o exemplo.
nenhum outro órgão e só estão sujeitos aos
 Teoria dos conceitos jurídicos indeterminados controles recíprocos previstos no texto
 norma geral abstrata com consequência constitucional. O senado, por exemplo, não
estabelecida por lei, melhor adaptação as precisa pedir autorização a câmara para
mudanças sociais decorrentes do decurso do realizar suas atividades. Não há ninguém acima
tempo, oxigena o ordenamento e dá maior dos mesmos. São dispostos na CF, portanto,
atribuições ao juiz para aplicação da norma ao não serão criados por demais PJ. Ex.: Casas
caso concreto. Ex.: justo motivo, justa Legislativas (Congresso Nacional, Senado
indenização. Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias
Órgãos  subordinação Legislativas, Câmara dos Vereadores), Chefias
Pessoas jurídicas diferentes 
vinculação ou controle.
do Executivo (Presidência da República,
CONTRATO DE GESTÃO Governadorias dos Estados e do DF e
Prefeituras Municipais), Tribunais Judiciários e
O contrato de gestão celebrado por órgãos ou Juízes singulares, Ministério Público e Tribunais
entidades administrativas poderão ser realizados. de Contas. Têm a competência do texto
Posso ter órgãos despersonalizados de pessoas
diferentes que terão uma administração conjunta e
constitucional, agentes por eleição ou a. Órgãos federais: integrantes da Administração
nomeação, mais alto escalão de poder. Federal (ex.: Presidência da República,
Ministérios, Congresso Nacional);
b) Órgãos autônomos: são aqueles subordinados b. Órgãos estaduais: integrantes da Administração
aos Chefes dos órgãos independentes e que Estadual (ex.: Governadoria, Secretarias
possuem ampla autonomia administrativa, Estaduais, Assembleia Legislativa);
financeira e técnica, com a incumbência de c. Órgãos distritais: integrantes do DF (ex.:
desenvolver as funções de planejamento, Governadoria, Câmara Distrital); e
supervisão, coordenação e controle. Exercidos d. Órgãos municipais: integrantes da
por agentes políticos inseridos por meio de Administração Municipal (ex.: Prefeitura,
nomeação. Em cargos políticos, a nomeação de Secretarias Municipais, Câmara de
parentes não fere a súmula vinculante do Vereadores).
nepotismo  informativo do STF.
Quanto à composição ou estrutura, os órgãos são
Ex.: Ministérios, Secretarias Estaduais,
classificados em:
Secretarias Municipais e Advocacia-Geral da
União. a. Órgãos singulares ou unipessoais: quando
compostos por apenas um agente público (ex.:
Atenção: Ter autonomia não necessariamente leva a
chefia do executivo: menino presidente
independência, mas a independência implica na
infelizmente bonoro).
autonomia. Autonomia: um órgão que tem dinheiro,
b. Órgãos coletivos ou pluripessoais: integrados
gere os próprios interesses.
por mais de um agente (ex.: conselhos e
c) Órgãos superiores: estão subordinados a uma tribunais administrativos, cnj e cnmp).
chefia e detêm poder de direção e controle, Compostos então por vários membros,
mas não possuem autonomia administrativa encontro essa quantidade nos diplomas
nem financeira. Embora tenham controle sobre normativos que organizarão sua estrutura
determinadas autoridades, terá órgãos administrativa.
subordinados a ele. Tem poder de gestão, mas
Em relação às atividades que, preponderantemente,
não necessariamente autonomia e
são exercidas pelos órgãos públicos, podem ser citados
independência. Órgãos de controle, chefia e
três tipos de órgãos:
decisão. Ex.: Gabinetes e Coordenadorias.
a. Órgãos ativos: responsáveis pela execução
d) Órgãos subalternos: são aqueles que se concreta das decisões administrativas (ex.:
encontram na base da pirâmide da hierarquia órgãos responsáveis pela execução de obras
administrativa, com reduzido poder decisório e públicas), dnit. Age, executa, toma
com atribuições de execução. Ex.: portarias, determinadas decisões e conduta.
seções de expedientes. (OLIVEIRA). São todos b. Órgãos consultivos: responsáveis pelo
os outros. Tratam de mera execução, centros assessoramento de outros órgãos públicos,
de competência. Sem poder decisório algum, emitem pareceres. (ex.: procuradorias,
só executa o que é determinado. conselho da república), tem função consultiva,
dizem se pode ou não pode.
Cada doutrina dá o seu pitaco na classificação e a
c. Órgãos de controle: fiscalizam as atividades de
elabora de maneira própria. Quando eu tenho um
outros órgãos –ou algumas atividades privadas-
órgão de execução subordinado ou quando o órgão é
(ex.: controladorias, tribunais de contas). Parte
diretivo.
da doutrina coloca a classificação verificadora e
José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, tendo em contenciosa dentro dos órgãos de controle.
vista a imprecisão dos critérios utilizados nessa a. VERIFICADORA: realização de perícias.
classificação, prefere apontar, quanto à estrutura b. CONTENCIOSA: Profere um julgamento.
estatal, duas espécies de órgãos: diretivos, com Esse julgamento poderá ser revisto pelo
funções de comando e direção, e subordinados, judiciário. coiso de transito quando vc
responsáveis por funções de execução. recebe uma multa.
Em relação ao enquadramento federativo, os órgãos
públicos podem ser divididos em:
Princípios do direito administrativo motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência. Vamo tratar de
Princípios são conceitos basilares de uma ciência. Não cada um dos princípios agora mané
precisam necessariamente ter previsão legal, alguns
mesmos são cunhados pela doutrina. LIMPE. 1. PRINCÍPIOS EXPRESSOS

Os princípios não se excluem do ordenamento jurídico Se encontram expressos no art. 37 da CF/88.


na hipótese de conflito: dotados que são de
1.1. Princípio da legalidade
determinado valor ou razão, o conflito entre eles
admite a adoção do critério da ponderação de valores. Significa que toda e qualquer atividade administrativa
Vale dizer, deverá o intérprete averiguar a qual deles, deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é
na hipótese sub examine, será atribuído grau de ilícita. Tem por origem mais próxima a criação do
preponderância. Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve
respeitar as próprias leis que edita (busca impedir um
Não são unânimes os autores quanto a tais princípios,
governo absolutista). Nesse sentido, todos os agentes
muitos deles originados de enfoques peculiares à
públicos devem ser instrumentos de fiel e dócil
Administração Pública e vistos pelos estudiosos como
realização das finalidades normativas. Trata-se de um
de maior relevância.
princípio basilar, base do direito administrativo.
 Princípios expressos: legalidade.
Havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá
Impessoalidade, moralidade, publicidade,
aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude.
eficiência.
 Princípios consagrados os reconhecidos: Administrar é função subjacente à de legislar  O
segurança jurídica. Motivação, ampla defesa, papel da admp (executivo) é executar a lei, por isso só
contraditório. Supremacia do interesse pub se pode conceber a atividade administrativa diante dos
(HLM). Autotutela. Indisponibilidade. parâmetros já instituídos pela atividade legisferante.
Continuidade dos serviços públicos. Proteção à
Só é legítima a atividade do administrador público se
confiança (segurança jurídica). Precaução
estiver condizente com o disposto na lei.
(JSCF). Presunção de legitimidade.
Especialidade. Controle ou tutela. Hierarquia. O individual deve ser limitado em prol do coletivo.
(MSZDP). Entretanto, isto não significa que os direitos e garantias
individuais não serão respeitados, mas em um embate
Não há hierarquia de princípios, mas há
entre os interesses individuais e coletivos, os coletivos
preponderância. Alguns princípios absorvem outros e
prevalecerão.
são melhor adequados a determinadas situações.
O poder público, poderá, por exemplo, desapropriar
Expressos CAPÍTULO VII, TÍTULO III, CAPUT ART. 37.
um bem privado. Ex.: passar uma rua dentro de um
Reconhecidos ou implícitos, doutrina e jurisprudência
terreno meu, o poder público poderá desapropriar o
– alguns positivados. Ex.: lei n 9784/99.
terreno. Eu posso discutir o valor da indenização, mas
Os princípios não são facultativos, mas obrigatórios. não poderei discutir a própria desapropriação.
Por vezes mais importantes que a lei, se surgir uma lei
A Admp só age onde tem lei. Se não tiver lei, não age.
que conflita com um princípio, será revogada (ou
Muitas omissões da Admp são baseadas na ausência de
jamais aprovada). A Admp está vinculada aos seus
legislação própria.
princípios.
 Reserva do possível  reserva-se sempre a
FONTES
quantidade de recursos possível para resolver
Constituição Federal. determinados conflitos. X mínimo existencial.
Isso foi invocado porque a legalidade não foi
Art. 37, caput. (legalidade, impessoalidade, expressa explicitamente.
moralidade, publicidade e eficiência)
Ex.: lei de serviço público. Trata de alguns princípios
Lei n° 9784 de 29.01.1999. que o serviço público tem de obedecer. Princípio da
Art. 2° a. A administração pública obedecerá, dentre continuidade  um serviço público não pode parar. O
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, que é continuidade? Qual a frequência da
continuidade? É um conceito jurídico indeterminado. administração pública. Nem pro mal nem pro bem.
Teve um município que decidiu que coleta de lixo todo Coloca os administrados em igualdade, tratar igual as
dia era demais e decidiu recolher o lixo uma vez por pessoas que estão no mesmo patamar. Quem se
semana. Deu muito problema porque a galera encontrar numa mesma situação jurídica deverá ser
começou a jogar o lixo em lugares inapropriados etc, tratado da mesma forma.
virou um problema de saúde pública. O MP foi
a. 1° sentido: tratar igualmente não beneficiar
acionado e no fim foi decidido que o exercício da coleta
nem prejudicar ngm
de lixo semanalmente é sim contínuo, não fere a lei.
b. 2° sentido: A Admp é imputada a um órgão.
Em outro grau de jurisdição, o STJ fez uma
interpretação de legalidade. Se uma vez por semana
não atendia a necessidade do local, não estava sendo 1.3. Princípio da moralidade
contínuo. A continuidade é um requisito de legalidade O princípio da moralidade impõe que o administrador
que tinha de ser determinado dentro de uma público não dispense os preceitos éticos que devem
localidade. Nem sempre a questão da legalidade é estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar
ausência de lei. Interpretação, etc. A legalidade nem os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em
sempre resolve as questões de demanda. suas ações, mas também distinguir o que é honesto do
Representa, então, a subordinação completa à lei. que é desonesto.

HLM  O administrador público está, em toda sua Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e ofensa direta à lei e aí violará, ipso facto, o princípio da
às exigências do bem comum. legalidade. Em outras, residirá no tratamento
discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao
Ele não pode se afastar/desviar da legalidade e do bem administrado; nesse caso, vulnerado estará também o
comum porque o ato será inválido. Se assim fizer, princípio da impessoalidade, requisito, em última
poderá ser responsabilizado disciplinar, civil e análise, da legalidade da conduta administrativa.
criminalmente. Essas três esferas são independentes,
ser responsabilizado civilmente não implica  Ação popular (art. 5º, LXXIII, CRFB/88) 
necessariamente em ser responsabilizado qualquer cidadão pode deduzir a pretensão de
penalmente. anular atos do Poder Público contaminados de
imoralidade administrativa. A ação é cabível
1.2. Princípio da impessoalidade pelo simples fato de ofender esse princípio,
independentemente de haver ou não efetiva
A Administração há de ser impessoal, sem ter em mira
lesão patrimonial.
este ou aquele indivíduo de forma especial, busca-se
 Ação civil pública, (art. 129, III, CRFB/88)  A Lei
igualdade de tratamento que a Administração deve
Orgânica do Ministério Público (Lei nº 8.625, de
dispensar aos administrados que se encontrem em
12.2.1993) consagra, com base naqueles bens
idêntica situação jurídica. ISONOMIA.
jurídicos, a defesa da moralidade
Deve a Administração voltar-se exclusivamente para o administrativa pela ação civil pública
interesse público, e não para o privado, vedando-se, promovida pelo Ministério Público.
em consequência, que sejam favorecidos alguns  Vedação ao Nepotismo (Resolução CNJ nº 7) 
indivíduos em detrimento de outros e prejudicados É proibida a nomeação para cargos em
alguns para favorecimento de outros; sob pena de comissão ou funções gratificadas de cônjuge
cometer-se desvio de finalidade, que ocorre quando o (ou companheiro) ou parente em linha direta
administrador se afasta do escopo que lhe deve ou por afinidade, até o terceiro grau inclusive,
nortear o comportamento – o interesse público. de membros de tribunais, juízes e servidores
investidos em cargos de direção ou
Não é absoluto, há exceções  Ex.: sistema de cotas.
assessoramento, estendendo-se a vedação à
Traduz política de inclusão social com o objetivo de
ofensa por via oblíqua, concretizada pelo
suplantar desigualdades oriundas do processo
favorecimento recíproco, ou por cruzamento.
histórico do país, muito embora os destinatários
obtenham maiores “vantagens” que os demais
1.4. Princípio da publicidade
interessados.
Indica que os atos da Administração devem merecer a
Não posso trazer características pessoais de uma
mais ampla divulgação possível entre os
pessoa para influenciar em questões relativas a
administrados, e isso porque constitui fundamento de  PREPONDERÂNCIA DE VALORES: direito de sigilo
o princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a e intimidade > princípio geral de informação.
legitimidade da conduta dos agentes administrativos.
A publicidade não pode ser empregada como
O princípio da publicidade pode ser concretizado por instrumento de propaganda pessoal de agentes
alguns instrumentos jurídicos específicos, como: públicos (art. 37, § 1º, da CF)
1. o direito de petição, pelo qual os indivíduos 1.5. Princípio da eficiência
podem dirigir-se aos órgãos administrativos
para formular qualquer tipo de postulação (art. O núcleo do princípio é a procura de produtividade e
5º, XXXIV, “a”, CF); economicidade e a exigência de reduzir os desperdícios
2. as certidões, que, expedidas por tais órgãos, de dinheiro público, o que impõe a execução dos
registram a verdade de fatos administrativos, serviços públicos com presteza, perfeição e
cuja publicidade permite aos administrados a rendimento funcional. Almeja-se a produtividade e
defesa de seus direitos ou o esclarecimento de economicidade, qualidade, celeridade,
certas situações (art. 5º, XXXIV, “b”, CF); e desburocratização e flexibilização, para mitigar as
3. a ação administrativa ex officio de divulgação falhas e omissões do Estado, de modo a tornar seus
de informações de interesse público. serviços acessíveis para os usuários garantindo os
meios efetivos para assegurar seus direitos.
Negado o exercício de tais direitos, ou ainda não
veiculada a informação, ou veiculada incorretamente,  Razoável duração do processo (LXXVIII ao art.
evidenciada estará a ofensa a direitos de sede 5º da Constituição)
constitucional, rendendo ensejo a que o prejudicado se A eficiência não se confunde com a eficácia nem com a
socorra dos instrumentos constitucionais para garantir efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado
a restauração da legalidade – o mandado de segurança ao modo pelo qual se processa o desempenho da
(art. 5º, LXIX, CF) e o habeas data (art. 5º, LXXII, CF). atividade administrativa; a ideia diz respeito, portanto,
 Direito de acesso à informação (art. 37, § 3º, II, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem
CF)  se deve viabilizar o acesso dos usuários relação com os meios e instrumentos empregados
a registros administrativos e a informações pelos agentes no exercício de seus misteres na
sobre atos de governo, respeitados o direito à administração; o sentido aqui é tipicamente
intimidade e à vida privada (art. 5º, X, CF) e as instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para
situações legais de sigilo (art. 5º, XXXIII, CF). os resultados obtidos com as ações administrativas;
sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos.
Para dar concretude a todos esses mandamentos
constitucionais, foi promulgada a Lei nº 12.527, de Para tal, é necessário que haja mudança de postura e
18.11.2011 (Lei de Acesso à Informação) com incidência de consciência por parte dos administradores públicos,
sobre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, processo que passa pela transformação dos baixos
que regula tanto o direito à informação, quanto o padrões éticos facilmente observados no seio de nossa
direito de acesso a registros e informações nos órgãos sociedade. Sem dúvida, eficiência guarda estreita
públicos. A lei traça regras sobre o acesso a aproximação com moralidade social.
informações e as formas de divulgação, exigindo que
2. PRINCÍPIOS RECONHECIDOS
qualquer negativa ao direito seja fundamentada, ou
seja, tenha motivação específica, sob pena de sujeitar- Não tem embasamento legal expresso, mas a doutrina
se o responsável a medidas disciplinares. e jurisprudência a eles se referem  aceitação geral
como regras de proceder da Administração.
Há limites: quando a divulgação puser em risco a
segurança da sociedade ou do Estado (art. 23). Ou 2.1. Princípio da Supremacia do Interesse
mesmo o 5º, XXXIII, da CF, resguarda o sigilo de Público
informações quando se revela indispensável à
segurança da sociedade e do Estado. Na esfera judicial: As atividades administrativas são desenvolvidas pelo
nos termos do art. 93, IX, da CF, com a redação dada Estado para benefício da coletividade. Mesmo quando
pela EC nº 45/2004, apesar de serem públicos os age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim
julgamentos, poderá a lei limitar que, em certos atos, último de sua atuação deve ser voltado para o interesse
só estejam presentes as partes e seus advogados, ou, público.
conforme a hipótese, apenas estes últimos.
Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado 2.5. Princípio da Segurança Jurídica
passou a caracterizar-se como o Welfare State (Proteção à Confiança)
(Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse
público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, Relação com o princípio da autotutela: de um lado, a
em determinados momentos, um conflito entre o Admp deve rever seus erros e restaurar a situação de
interesse público e o interesse privado, mas, regularidade; de outro é preciso evitar que situações
ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse jurídicas permaneçam por todo o tempo em nível de
público. Ex.: desapropriação (função social da terra > instabilidade, o que, evidentemente, provoca
propriedade privada). incertezas e receios entre os indivíduos.

Há que se falar que o sistema jurídico assegura aos  Prescrição e a decadência (art. 54, da Lei nº
particulares garantias contra o Estado em certos tipos 9.784, de 29.1.1999)  após cinco anos e desde
de relação jurídica, a supremacia da ordem pública não que tenha havido boa-fé, fica limitado o poder
exclui essa tutela. de autotutela administrativa e, em
consequência, não mais poderá a
2.2. Princípio da Autotutela Administração suprimir os efeitos favoráveis
que o ato produziu para seu destinatário.
É comum que a admp cometa equívocos no exercício
de sua atividade, tendo em vista as múltiplas tarefas a O princípio da segurança jurídica tem por objetivo
seu cargo. Nesse sentido, deve ela mesma revê-los estabilizar relações jurídicas pela convalidação de atos
para restaurar a situação de regularidade, pois que não administrativos inquinados de vício de legalidade; que
se pode admitir que, diante de situações irregulares, o cidadão não seja surpreendido ou agravado pela
permaneça inerte e desinteressada. mudança inesperada de comportamento da
Administração, sem o mínimo respeito às situações
Não lhe compete apenas sanar as irregularidades; é
formadas e consolidadas no passado, ainda que não se
necessário que também as previna, evitando-se
tenham convertido em direitos adquiridos.
reflexos prejudiciais aos administrados ou ao próprio
Estado.  Teoria do fato consumado  Em certas
ocasiões melhor seria convalidar o fato do que
HÁ LIMITES: princípio da segurança jurídica e da
suprimi-lo da ordem jurídica.
estabilidade das relações jurídicas. Art. 54, Lei nº 9.784,
de 29.1.1999  o direito da Administração de anular
atos administrativos que tenham irradiado efeitos 2.6. Princípio da Precaução
favoráveis ao destinatário decai em cinco anos, salvo É necessário evitar a catástrofe antes que ela ocorra.
comprovada má-fé. Se determinada ação acarreta risco para a coletividade,
deve a Administração adotar postura de precaução
2.3. Princípio da Indisponibilidade
para evitar que eventuais danos acabem por
A Administração não tem a livre disposição dos bens e concretizar-se.
interesses públicos, porque atua em nome de terceiros
Incide a inversão do ônus da prova, exigindo-se que o
(coletividade). Por essa razão é que os bens públicos só
interessado comprove que seu projeto não traz riscos
podem ser alienados na forma em que a lei dispuser.
para a coletividade, cabendo à Administração, em cada
2.4. Princípio da Continuidade dos caso, aferir a existência, ou não, de reais condições de
Serviços Públicos segurança para o interesse público.

Não podem os serviços públicos ser interrompidos, 2.7. Princípio da razoabilidade


devendo, ao contrário, ter normal continuidade; pois
Com esses elementos, desejamos frisar que o princípio
buscam atender aos reclamos dos indivíduos em
da razoabilidade tem que ser observado pela
determinados setores sociais, que muitas vezes
Administração à medida que sua conduta se apresente
representam necessidades prementes e inadiáveis da
dentro dos padrões normais de aceitabilidade. Se atuar
sociedade.
fora desses padrões, algum vício estará, sem dúvida,
HÁ LIMITES: Há situações específicas em que se contaminando o comportamento estatal. Significa
permite a paralisação temporária da atividade. Ex.: dizer, por fim, que não pode existir violação ao referido
Proceder a reparos técnicos ou de realizar obras para a princípio quando a conduta administrativa é
expansão e melhoria dos serviços. inteiramente revestida de licitude.
2.8. Princípio da proporcionalidade
O grande fundamento do princípio da
proporcionalidade é o excesso de poder, e o fim a que
se destina é exatamente o de conter atos, decisões e
condutas de agentes públicos que ultrapassem os
limites adequados, com vistas ao objetivo colimado
pela Administração, ou até mesmo pelos Poderes
representativos do Estado. Significa que o Poder
Público, quando intervém nas atividades sob seu
controle, deve atuar porque a situação reclama
realmente a intervenção, e esta deve processar-se com
equilíbrio, sem excessos e proporcionalmente ao fim a
ser atingido.
Para que a conduta estatal observe o princípio da
proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice
fundamento:
(1) Adequação, significando que o meio
empregado na atuação deve ser compatível
com o fim colimado;
(2) Exigibilidade, porque a conduta deve ter-se por
necessária, não havendo outro meio menos
gravoso ou oneroso para alcançar o fim
público, ou seja, o meio escolhido é o que causa
o menor prejuízo possível para os indivíduos;
(3) Proporcionalidade em sentido estrito, quando
as vantagens a serem conquistadas superarem
as desvantagens.
Administração Direta Administração Indireta
A atividade centralizada é aquela exercida pelo Estado Administração Indireta do Estado é o conjunto de
diretamente; para concretizar tal função, valem-se elas pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva
de seus inúmeros órgãos internos. Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar
as atividades administrativas de forma
Podemos, pois, fixar a orientação de que, quando o descentralizada.
Estado executa tarefas através de seus órgãos
internos, estamos diante da administração direta A administração DIRETA presta serviços públicos
estatal no desempenho de atividade centralizada. diretamente, age diretamente de forma centralizada.
Essas atividades não envolvem outras pessoas, esse
 Conceito: Administração Direta corresponde à fato não impede que os órgãos que compõem a Adm
prestação dos serviços públicos diretamente direta se desdobrem por desconcentração.
pelo próprio Estado e seus órgãos.
Mas se se trata da criação de uma nova PJ, há
Indireto é o serviço prestado por pessoa jurídica descentralização. Esta pessoa terá personalidade
criada pelo poder público para exercer tal atividade. jurídica, capacidade processual, etc. Essa hipótese
Assim, quando a União, os Estados-membros, Distrito implica na administração INDIRETA, onde a Admp age
Federal e Municípios, prestam serviços públicos por indiretamente através de uma outra pessoa.
seus próprios meios, diz que há atuação da A Adm indireta será composta por pessoas criadas pela
Administração Direta. Se cria autarquias, fundações, Adm direta. O critério de classificação da adm indireta
sociedades de economia mista ou empresas públicas dependerá de cada pessoa.
e lhes repassa serviços públicos, haverá
Administração Indireta. COMPOSIÇÃO

Existem numerosas atividades a cargo da  Art. 4°, II, Decreto-lei 200/67.


administração direta. A função básica de organização Enquanto a Administração Direta é composta de
interna, a lotação de órgãos e agentes, sua fiscalização órgãos internos do Estado, a Administração Indireta se
e supervisão, para exemplificar, quase sempre é compõe de pessoas jurídicas, também denominadas
desempenhada diretamente. Por isso, a organização de entidades. A Administração Indireta compreende as
de tais pessoas comporta tantos componentes seguintes categorias de entidades (todas têm PJ).
internos, como os Ministérios, as Secretarias, as
Coordenadorias etc. a. Autarquias
b. Empresas públicas
Na esfera federal, temos que a Administração Direta da c. Sociedades de economia mista
União, no Poder Executivo, se compõe de órgãos de d. Fundações públicas
duas classes distintas: a Presidência da República e os
Ministérios. Cada um destes, por sua vez, se encontra Lei n° 11107/2005  consórcio público e associação
destinado a determinada área de atuação pública.
administrativa, como a saúde, a justiça, as
comunicações, a educação, o desporto etc. Em sua  A titularidade é transferida?
estrutura interna, existem centenas de outros órgãos, Quando não pretende executar determinada
como as secretarias, os conselhos, as inspetorias, os atividade através de seus próprios órgãos, o Poder
departamentos e as coordenadorias, entre outros. Público transfere a sua titularidade ou a mera
Cabe aos Ministros auxiliar o Presidente da República execução a outras entidades, surgindo, então, o
na direção da administração, conforme consta do fenômeno da delegação. A união é competente
mesmo art. 84, II, da Constituição. para criar uma matéria, o fato de ela delegar
Os Poderes Legislativo e Judiciário têm o poder de determinada matéria não a torna incompetente.
auto-organização e autoadministração. Ela transfere a atividade. Quando se fala em
transferência de titularidade, entende-se que a
união segue titular, mas transfere a função, a
atividade.
ENTIDADES PARAESTATAIS entidades pode ser instituída com finalidades
genéricas, vale dizer, sem que se defina na lei o objeto
Não obstante, vários são os sentidos que leis,
preciso de sua atuação.
doutrinadores e tribunais têm emprestado à
expressão, o que gera dúvidas e imprecisão jurídica.  Princípio do controle:
DENTRE OS VÁRIOS SENTIDOS:
Dizer-se que órgão ou entidade estão sujeitos a
a) Há juristas que entendem serem entidades controle significa constatar que só podem eles atuar
paraestatais aquelas que, tendo PJ de direito dentro de determinados parâmetros. A adm tem de
privado (se exclui as autarquias), recebem controlar as pessoas que ela cria.
amparo oficial do Poder Público. Ex.: Empresas
Toda pessoa integrante da Administração Indireta é
públicas, sociedades de economia mista,
submetida a controle pela Administração Direta da
fundações públicas e entidades de cooperação
pessoa política a que é vinculada. Esse controle se dá
governamental (ou serviços sociais
através de três formas:
autônomos). Ex.: SESI, SENAI, SESC, SENAC etc.
b) Outros pensam exatamente o contrário: o Institucional: Saber se aquela pessoa está
entidades paraestatais seriam as autarquias. realizando as atividades para as quais foi
c) Alguns só enquadram nessa categoria as criada.
pessoas colaboradoras que não se preordenam o Administrativo: é um controle de
a fins lucrativos, estando excluídas, assim, as procedimento, de fluxo administrativo.
empresas públicas e as sociedades de o Financeiro: saber se a gestão está sendo
economia mista. realizada corretamente com os recursos
d) Para outros, ainda, paraestatais seriam as daquela entidade (entidade adm indireta,
pessoas de direito privado integrantes da enquanto ente: adm direta).
Administração Indireta.
Como regra, porém, tem-se adotado o sistema de
Para o menino José dos Santos Carvalho Filho deveria controle através de Ministérios ou de Secretarias, o
abranger toda pessoa jurídica que tivesse vínculo que é bastante razoável, porque cada um desses
institucional com a pessoa federativa, de forma a órgãos, dotados de competência específica em certas
receber desta os mecanismos estatais de controle. áreas, fica encarregado de fiscalizar o grupo de pessoas
Seriam paraestatais as pessoas da administração da administração indireta que executem atividades
indireta e os serviços sociais autônomos. correlatas àquela competência.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA I. Autarquias
Todos os princípios administrativos de caráter genérico
que vimos incidem sobre a administração indireta. Não  Conceito: corresponde a pessoa jurídica de
obstante, há três postulados que merecem destaque direito público, integrante da Administração
nesta parte de nosso estudo porque dizem respeito Indireta, criada por lei para desempenhar
particularmente à administração indireta: funções que, despidas de caráter econômico,
sejam próprias e típicas do Estado.
 Princípio da Reserva legal:
A autarquia será criada a imagem e semelhança da
Todas as pessoas integrantes da Administração adm direta, mas com algumas peculiaridades. São
Indireta de qualquer dos Poderes, seja qual for a esfera sempre pj de direito público. E as sociedades de
federativa a que estejam vinculadas, só podem ser economia mistas sempre serão de direito privado.
instituídas ou extinguidas por lei. Se aplica também à
Ex.: autarquias vinculadas à União Federal: o INSS –
hipótese de instituição de pessoas subsidiárias das
Instituto Nacional do Seguro Social; o INCRA – Instituto
empresas públicas e sociedades de economia mista;
Nacional de Colonização e Reforma Agrária; a
não é necessário que haja uma lei autorizadora
Comissão Nacional de Energia Nuclear; o Banco Central
específica para que seja criada cada subsidiária.
do Brasil; a Comissão de Valores Mobiliários; o IBAMA
 Princípio da Especialidade: – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis e outras tantas. Estados e
Nem toda matéria que é competência da adm direta
Municípios também têm suas próprias autarquias.
poderá ser delegada. Para que eu possa delegar, tem
de ser uma matéria específica. Nenhuma dessas
Criadas a imagem e semelhança da adm direta, são as  Autarquias culturais: são as dirigidas a
pessoas da adm indireta mais parecidas com a adm educação e o ensino. Ex.: MENINA UFF.
direta. Sempre regime público, realizar atividades  Autarquias profissionais ou corporativas:
especiais, terão sempre autonomia (organização trazem a ideia de profissionais reunidos para
própria). Há autarquias em todos os níveis estatais. A defender determinadas classes laborativas. Ex.:
realização de suas atividades será CRN, OAB.
preponderantemente (não exclusivamente) regida  Autarquias administrativas: residual. Se não
pelo regime do direito público. Ex.: uma autarquia que tem nenhuma especificação mais densa, será
aluga um imóvel para sua sede. Será regido pelo direito classificada como administrativa, realização
privado. atividades de ordem geral. Ex.: IMETRO,
IBAMA.
 Personalidade jurídica
 Autarquias controladoras: agências
As autarquias são realmente pessoas jurídicas de reguladoras cuja função primordial consiste em
direito público. Art. 41, IV, Código Civil se refere exercer controle sobre as entidades que
expressamente às autarquias como PJ de direito prestam serviços públicos ou atuam na área
público. É com o início da vigência da lei criadora que econômica por força de concessões e
tem início a personalidade jurídica das autarquias. permissões de serviços públicos Ex.: ANS,
ANATEL.
 Criação, organização e extinção
 Autarquias associativas: associações públicas,
A lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa realizadas via consórcio público.
privativa do Chefe do Executivo. De acordo com regra
Há quem diga que as universidades públicas são
constitucional, cabe ao Presidente da República a
associações sui generes. A uff e a OAB realizam
iniciativa das leis que disponham sobre criação,
atividades semelhantes? Non, por isso crio as
estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da
classificações.
Administração Pública, sendo essa regra aplicável
também a Estados e Municípios. A organização das AGÊNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS
autarquias é delineada através de ato administrativo,
 Autarquias especiais: Maior autonomia frente a
normalmente decreto do Chefe do Executivo.
administração direta. Ex.: ANATEL que ta
 Objeto vinculada ao ministério das comunicações.
O objeto das autarquias será a realização de atividades Agências consistem num grupo especial de autarquias
especiais ou específicas voltadas a um serviço público. cujo objetivo institucional consiste na função de
controle de pessoas privadas incumbidas da prestação
Este deve ser delimitado, específico. O legislador teve
de serviços públicos, em regra sob a forma de
o escopo de atribuir às autarquias a execução de
concessão ou permissão, e também na de intervenção
serviços públicos de natureza social e de atividades
estatal no domínio econômico, quando necessário
administrativas, com a exclusão dos serviços e
para evitar abusos nesse campo, perpetrados por
atividades de cunho econômico e mercantil.
pessoas da iniciativa privada.
 Decreto-lei nº 200/1967 consignou que
Estas se classificam em duas categorias: as agências
seriam elas destinadas a executar atividades
reguladoras e agências executivas.
típicas da administração pública.
A. Agências Reguladoras
É com base no objeto que se diferencia as tantas
espécies de autarquia. O que define uma agência reguladora?
 Autarquias assistenciais: privilegiam auxílio a 1. Poder normativo técnico: essas autarquias
regiões menos desenvolvidas com fito de recebem das respectivas leis delegação para
minimizar desigualdades sociais. Art. 3°, inciso editar normas técnicas (não as normas básicas
III, CF. Ex.: INCRA. de política legislativa) complementares de
 Autarquias previdenciárias: voltadas para caráter geral, retratando poder regulamentar
atividades de previdência e seguridade social. mais amplo, porquanto tais normas se
Ex.: INSS. introduzem no ordenamento jurídico como
direito novo. Posso expedir normas técnicas Regime jurídico: os servidores das agências reguladoras
para regular aquela atividade. devem sujeitar-se ao regime estatutário respectivo (na
2. Autonomia decisória: a autarquia vai poder esfera federal é a Lei nº 8.112/1990).
decidir os conflitos que venham do objeto que
ela regula. Vai decidir determinadas questões B. Agências Executivas
dentro do seu âmbito de incidência. O poder As agências executivas se distinguem das agências
revisional exaure-se no âmbito interno, sendo reguladoras pela circunstância de não terem, como
inviável juridicamente eventual recurso dirigido função precípua, a de exercer controle sobre
a órgãos ou autoridades da pessoa federativa à particulares prestadores de serviços públicos.
qual está vinculada a autarquia.
3. Independência administrativa: seus dirigentes Destinam-se a exercer atividade estatal que, para
são investidos a termo na estrutura daquela melhor desenvoltura, deve ser descentralizada e, por
agencia reguladora. Não ficam à mercê do conseguinte, afastada da burocracia administrativa
critério político supervisor. central.
4. Autonomia econômico financeira: não significa Visam à efetiva execução e implementação da
que deva gerar lucros, apenas que tem atividade descentralizada, diversamente da função de
recursos próprios. Deve prestar contas de suas controle -o alvo primordial das agências reguladoras.
despesas. Podem fiscalizar, mas não é o objetivo principal.
A Lei nº 9.491, de 9.9.1997 instituiu o Plano Nacional Art. 51 da Lei nº 9.649, de 27/5/1998: ato do Presidente
de Desestatização  aumento das privatizações. O da República poderá qualificar como agência executiva
afastamento do Estado de certas atividades exigia a autarquias e fundações, desde que:
instituição de órgãos reguladores. art. 21, XI, da CF.
1. Tenham plano estratégico de reestruturação e
Pela natureza da função a ser exercida, foram então de desenvolvimento institucional em
criadas, sob a forma de autarquias, as denominadas andamento;
agências reguladoras, entidades com típica função de 2. Tenham celebrado contrato de gestão com o
controle. Vieram à tona a ANEEL – Agência Nacional de Ministério supervisor.
Energia Elétrica, criada pela Lei nº 9.427, de
26.12.1996; a ANATEL – Agência Nacional de A tais agências a lei assegura autonomia de gestão e a
Telecomunicações, pela Lei nº 9.472, de 16.7.1997; e a disponibilidade de recursos orçamentários e
ANP – Agência Nacional do Petróleo, pela Lei nº 9.478, financeiros para que possam cumprir suas metas e
de 6.8.1997. seus objetivos institucionais.

As agências reguladoras têm por função principal de Pra Carvalho Filho, as agências executivas não
controlar a prestação dos serviços públicos e o exercício apresentam qualquer peculiaridade que possa
de atividades econômicas, bem como a própria atuação distingui-las das clássicas autarquias
das pessoas privadas que passaram a executá-los,
inclusive impondo sua adequação aos fins colimados II. FUNDAÇÕES
pelo Governo e às estratégias econômicas e
administrativas que inspiraram o processo de A fundação, como pessoa jurídica oriunda do direito
desestatização. privado, se caracteriza pela circunstância de ser
atribuída personalidade jurídica a um patrimônio
 Teoria da captura: pela qual se busca impedir preordenado a certo fim social. É, portanto, entidade
uma vinculação promíscua entre a agência, de jurídica sem finalidade lucrativa destinada à prestação
um lado, e o governo instituidor ou os entes de serviços à coletividade geralmente de educação,
regulados, de outro, com flagrante ensino, pesquisa, assistência social. Nada impede que
comprometimento da independência da tenha por objetivo saúde, inserção de pessoas no
pessoa controladora. mercado de trabalho, só não é tão comum. Tendo,
O sistema verdadeiro das agências reguladoras implica nesse sentido, por características básicas:
que lhes seja outorgada certa independência em 1. a figura do instituidor;
relação ao governo no que tange a vários aspectos de 2. o fim social da entidade; e
sua atuação. Se há interferência política do governo, o 3. a ausência de fins lucrativos.
sistema perde a sua pureza e vocação.
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. examinar regime jurídico que a criou. Quando há
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade preponderantemente a aplicação do regime público,
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em será PJ de direito público. Se a aplicação for
virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de preponderantemente de direito privado, será PJ de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
direito privado.
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e
Se se trata PJ de direito privado, permito acumulação
funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) de cargos muito maior. Diferentemente do direito
público, que tem limites bem estabelecidos.
É criada por meio da constituição de um patrimônio – Prerrogativas públicas são mt importantes. Menino
por doação ou testamento. Em geral, vem por celso diz que toda fundação que tem patrimônio público
liberalidade de alguém. Esse patrimônio visa auxiliar, será uma pessoa de direito público, e serão apenas
investir em alguma coisa. Desse modo, podemos batizadas como PJ de direito privado. Mas não deixa de
considerar, já de início, uma primeira divisão para as ser de direito público.
fundações: A fundação pública não terá fins lucrativos. Quanto a
1. As fundações privadas, instituídas por pessoas realização de suas funções, ficará adstrita as regras do
da iniciativa privada Ex.: FOA, UGB; e direito administrativo, apesar de também realizar
2. As fundações públicas, quando o Estado tiver atividades regidas pelo direito privado (ex.: uma
sido o instituidor. Ex.: UNEMAT, EMPAER. Estas fundação que aluga um espaço pra sua sede).
se subdividem em: Fundações, quando públicas, serão interpretadas
a. Fundações públicas de direito público como uma espécie de autarquia. Tratadas como tal.
(também chamadas de fundações
autárquicas); e  Supremo Tribunal Federal
b. Fundações públicas de direito privado.
“ [...] Nem toda fundação instituída pelo Poder
Para fins práticos, será dado enfoque às fundações Público é fundação de direito privado. As
públicas. fundações, instituídas pelo Poder Público, que
assumem a gestão de serviço estatal e se
Há nomenclaturas de tudo diferentes para coisas
submetem a regime administrativo previsto,
representam a mesma coisa. Essa “antinomia” será
nos Estados-membros, por leis estaduais, são
resolvida de acordo com a lei mais recente, traz-se à
fundações de direito público, e, portanto,
tona o B.O. dos coisos paraestatais.
pessoas jurídicas de direito público. Tais
Nenhum tribunal publica a totalidade de suas decisões, fundações são espécie do gênero autarquia,
para fazer uma estatística de corrente majoritária ou aplicando-se a elas a vedação a que alude o §
minoritária, será o Conselho federal de justiça. 2º do art. 99 da Constituição Federal.”

Irmão, tem toda uma polêmica sobre a natureza Quando assumem a gestão de regime estatal será
jurídica das fundações públicas (se é PJ pública fundação. O STF leva em consideração a atividade
[autarquica] ou privada) ok, daí vamos falar dos desenvolvida pela Fundação. As fundações vão integrar
posicionamentos divergentes de uma galera a administração indireta no grupo de administração
importante: autárquica.

 José dos Santos Carvalho Filho


 Maria Sylvia Zanella di Pietro
Mesmo instituídas pelo Poder Público, as fundações
As fundações serão públicas quando esse patrimônio públicas têm sempre personalidade jurídica de direito
vem de algum poder público que constitui a totalidade privado, inerente a esse tipo de pessoas jurídicas. O
ou parte da fundação. Será publica quando a maior fato de ser o Estado o instituidor não desmente a
parte do patrimônio for público. A personalidade caracterização dessas entidades, até porque é o Estado
jurídica não importa, pode ser tanto de direito público quem dá criação a sociedades de economia mista e a
quando privado, desde que faça os coisos de fundação. empresas públicas, e essas entidades, como já visto,
 Celso Antônio Bandeira De Mello têm personalidade jurídica de direito privado.

Não pode ter fundação pública com personalidade


jurídica do Estado. É meramente uma questão de
Se faz parte da admp, ainda que tenha PJ privada,  Exemplo: Caixa Econômica Federal, BNDS,
seguirá as regras da admp, que se encontram Correios, EBCT. Há regras que serão aplicadas a
principalmente da CF/88, art. 37. Caixa que não serão aplicadas aos demais
bancos privados. Condições especiais para
Em fundações, autarquias ou demais coisos públicos,
admissão e demissão de funcionários, por
não poderão dispor de seu patrimônio como se pj
exemplo.
privadas fossem. Todos os atos da admp devem ser
motivados e voltados ao interesse público.  Criação: Sua criação é autorizada por lei
específica cabendo lei complementar definir as
 PATRIMÔNIO
peculiaridades na forma de atuação
Da mesma forma que as autarquias, os bens do (Art. 37, XIX, CRFB/88). A lei autoriza a criação,
patrimônio das fundações públicas de direito público não cria.
são caracterizados como bens públicos, protegidos por
todas as prerrogativas que o ordenamento jurídico  Objeto: a exploração de atividades econômicas
contempla. e a prestação de serviços públicos.
As fundações públicas de direito privado,
 Regime jurídico: seu regime tem certa natureza
contrariamente, têm seu patrimônio constituído de
híbrida  sofrem o influxo de normas de direito
bens privados, incumbindo sua gestão aos órgãos
privado em alguns setores de sua atuação e de
dirigentes da entidade na forma definida no respectivo
normas de direito público em outros desses
estatuto.
setores. Ex.: para a contratação de funcionários,
 PESSOAL será necessário concurso público. Mas uma vez
contratados, serão regidos por normas de
Em relação às fundações públicas de direito público e, regime celetistas (CLT), não por regime
portanto, de natureza autárquica, deve ser adotado o estatutário.
mesmo regime fixado para os servidores da
Administração Direta e das autarquias.  Regime tributário: §§ 1º e 2º do art. 173, CF. tais
 Art. 39, da CF  os aludidos entes públicos entidades não poderão gozar de privilégios
devem adotar um só regime para todos os fiscais não extensíveis às do setor privado.
servidores, seja ele o estatutário, seja o
trabalhista.  Constituição do capital: 100% público. Só é
admissível que participem do capital pessoas
Já no caso de fundações públicas de direito privado, o administrativas, seja qual for seu nível
pessoal, em nosso entender, deve sujeitar-se federativo ou sua natureza jurídica (pública ou
normalmente ao regime trabalhista comum, traçado na privada). Terão que ser pessoas integrantes da
CLT. Administração Pública. Em consequência, estão
impedidas de participar do capital as pessoas da
iniciativa privada, sejam elas físicas ou jurídicas.
III. EMPRESAS PÚBLICAS
Tanto as empresas públicas como as sociedades de  Patrimônio: os bens referentes as empresas
economia mista, se tratam de entidades dotadas de públicas e as sociedades de economia mista,
personalidade jurídica de direito privado e delas se vale não podem ser considerados como bens
o Estado para possibilitar a execução de alguma públicos, nesse sentido, não haverá nenhum
atividade de seu interesse com maior flexibilidade. tipo de exigência extra ou autorização legal
para sua alienação, ou fatores que possam se
 Conceito: Empresas públicas são pessoas relacionar a impenhorabilidade de seus bens
jurídicas de direito privado, integrantes da ou até mesmo a impossibilidade de serem
Administração Indireta do Estado, criadas por usucapidos. O fato de estarem alguns bens de
autorização legal, sob qualquer forma jurídica tais entidades afetados à eventual prestação
adequada a sua natureza, para que o Governo de serviços públicos não os converte em bens
exerça atividades gerais de caráter econômico públicos, pois que nenhuma ressalva em tal
ou, em certas situações, execute a prestação de sentido mereceu previsão legal.
serviços públicos.
 Ações judiciais: quando uma empresa pública é da entidade criadora, é a esta que pertence o
parte num processo, o caso será julgado na domínio da maior parte do capital votante.
justiça federal. Mas se for uma empresa pública
estadual ou municipal (não à nível federal), será  Patrimônio: não são bens públicos, ok, já
julgada na justiça comum estadual. sabemos.

 Falência e execução: Sua constituição e  Ações judiciais: quando uma sociedade de


extinção será autorizada por lei. No que tange economia mista é parte num processo, ele será
a falência, prevalece a tese de que os regimes julgado na justiça comum estadual.
falimentar e recuperacional disciplinados na
atual Lei de Falência e Recuperação de  Falência: mesma coisa, ta proibido falir ta ok.
Empresas não se aplicam às empresas públicas
nem às sociedades de economia mista, ainda
que sejam exploradoras de atividade
econômica. Entretanto, há posicionamento
divergente  13303/2016 (Estatuto das
Estatais).

IV. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

 Conceito: são pessoas jurídicas de direito


privado, integrantes da Administração Indireta
do Estado, criadas por autorização legal, sob a
forma de sociedades anônimas, cujo controle
acionário pertença ao Poder Público, tendo por
objetivo, como regra, a exploração de atividades
gerais de caráter econômico e, em algumas
ocasiões, a prestação de serviços públicos. São
sociedades por ações, adequadas para
atividades empresariais, sendo as ações
distribuídas entre o Governo e particulares, com
o visível objetivo de reforçar o empreendimento
a que se propõem.

 Exemplo: Banco do Brasil ou Petrobrás.

 Criação: dependem de autorização em lei


especifica conforme apresentado no
art. 37 incisos XIX da Constituição Federal.

 Regime jurídico: natureza híbrida.

 Constituição do capital: Nas sociedades de


economia mista, o capital é formado da
conjugação de recursos oriundos das pessoas de
direito público ou de outras pessoas
administrativas, de um lado, e de recursos da
iniciativa privada, de outro. Significa dizer que as
parcelas do capital, representadas por ações,
são distribuídas entre a entidade
governamental e particulares. Logicamente,
para que se mantenham ajustadas às diretrizes

Agentes Públicos Menino Carvalhinho não acredita que tais
membros do judiciário sejam agentes políticos,
pois não vão ter o poder de realmente construir
 Conceito: Significa o conjunto de pessoas que, políticas. Ele considera agentes políticos aqueles
a qualquer título, exercem uma função pública que exercem sua carreira por mandato (cargo
como prepostos do Estado. Quando atuam no transitório), e o judiciário se iniciam por
mundo jurídico, tais agentes estão de alguma concurso público (cargo vitalício). Crítica  os
forma vinculados ao Poder Público. desembargadores e os procuradores não são
cargos acessíveis por concurso público aberto,
LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992. embora se tenha o 5º Constitucional que vai
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, trazer para os TJ’s e para os TRF’s a composição
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem tanto de advogados como membros do MP.
remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou  O art. 37, XI, da CF/88
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades fazem parte da adm governamental. Verde: por
mencionadas no artigo anterior.
mandato, por prazo determinado. A do
judiciário, é por concurso público (prof discorda
Diferente de servidor público, servidor público é uma
por causa dos desembargadores por ex.). Para
espécie de agente público. Galera nessa parte da carvalhinho só é agente político quem exerce
classificação a aula segue de acordo com a doutrina do mandato.
Hely Lopes Meirelles ta ok:
Classificação:  Agentes Administrativos
 Agentes Políticos São todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às
suas entidades autárquicas e fundacionais por relações
São os componentes do Governo nos seus primeiros profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao
escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou regime jurídico determinado pela entidade estatal a
comissões, por nomeação, eleição, designação ou que servem. São investidos a título de emprego e com
delegação para o exercício de atribuições retribuição pecuniária, em regra por nomeação, e
constitucionais. Esses agentes atuam com plena excepcionalmente por contrato de trabalho ou.
liberdade funcional, desempenhando suas atribuições credenciamento. Nessa categoria incluem-se,
com prerrogativas e responsabilidades próprias, também, os dirigentes de empresas estatais (não os
estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm seus empregados), como representantes da
normas específicas para sua escolha, investidura, Administração indireta do Estado, os quais, nomeados
conduta e processos por crimes funcionais e de ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com
responsabilidade, que lhes são privativos. Não estão órgãos públicos da Administração direta,
hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e controladores da entidade. NÃO TEM PODER
limites constitucionais e legais de jurisdição. POLÍTICO.
Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo Esses agentes administrativos ficam em tudo e por
(Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e tudo sujeitos ao regime da entidade a que servem e às
seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de normas específicas do órgão em que trabalham, e, para
Estado e de Município); os membros das Corporações efeitos criminais, são considerados funcionários
Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os públicos, nos expressos termos do art. 327 do CP.
membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral);
os membros do Ministério Público (Procuradores da Os agentes administrativos não são membros de Poder
República e da Justiça, Promotores e Curadores de Estado, nem o representam, nem exercem
Públicos); os membros dos Tribunais de Contas atribuições políticas ou governamentais; são
(Ministros e Conselheiros); os representantes unicamente servidores públicos.
diplomáticos e demais autoridades que atuem com  Servidores públicos: aquele que vai ter um
independência funcional no desempenho de vínculo com a Admp perante um regime
atribuições governamentais, judiciais ou quase próprio, o qual a C usava uma expressão de
judiciais, estranhas ao quadro do serviço público. regime único. Podem ser estatutários ou
celetistas. Entretanto, uma vez sendo servidor
público, haverá regras próprias para reger tal estaria burlando a regra do concurso público. Imagine
função. Ex.: concurso público. juizes e membros da advocacia pública sendo
terceirizados? É um vínculo precário, de livre
Depende da carreira (Conjunto de escalonamentos
exoneração.
que determinada profissão terá) que ele exerce.
 Posso fazer uma contratação temporária via
o Servidores públicos;
terceirização? Sim, pois a terceirização é uma
o Empregadores públicos: se ele é regido
forma de se contratar um serviço.
pela CLT, terá uma relação contratual
 O trabalho temporário é apenas contratar
(regido por um contrato).
pessoas temporariamente, por um prazo
determinado.
O SERVIDOR PODE SER ESTATUTÁRIO OU CELETISTA:
 Desvio que se ocorre de se contratar
 QUANDO É ESTATÚTARIO → CHAMA-SE DE
terceirizados temporariamente e esses
SERVIDOR PÚBLICO;
contratos vão sendo renovados
 QUANDO É CELETISTA → CHAMA-SE DE
temporariamente. A PETROBRÁS faz muito isso.
EMPREGADO PÚBLICO (embora alguns
doutrinadores, como Carvalhinho, digam que
ainda se tem a categoria de servidor público
 Agentes Honoríficos
trabalhista – mas a professora não enxerga São cidadãos convocados, designados ou nomeados
diferença nenhuma entre este e o empregado para prestar, transitoriamente, determinados serviços
público, pois o que vai diferenciar os servidor do ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua
empregado será o regime ao qual está adstrito honorabilidade ou de sua notória capacidade
durante a realização de seu vínculo: um terá profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício
vínculo via lei, via estatuto próprio, enquanto o ou estatutário e, normalmente, sem remuneração.
outro, pela CLT, lei que rege todos os “Colaborar com o Estado é uma honra.” Ah, irmão,
trabalhadores do direito privado). sinceramente.

 Agentes Temporários Exemplos: a função de jurado, de mesário eleitoral, de


comissário de menores, de presidente ou membro de
Sujeitos a um contrato por tempo determinado. Não comissão de estudo ou de julgamento e outros dessa
necessariamente sigo as regras de concurso, processo natureza. Não são servidores públicos, mas
seletivo mais simples. Regidos por um regime de momentaneamente exercem uma função pública.
urgência. Ex.: agentes que farão a fiscalização da
dengue. Trata de necessidades temporárias, pontuais. Sua vinculação com o Estado é sempre transitória e a
título de colaboração cívica, sem caráter empregatício.
Temporários X terceirizados: a terceirização busca
separar determinadas tarefas para serem realizadas  A Lei 9.608, de 18.2.98
por uma empresa. A regra é que somente se poderia
terceirizar atividades-meio, as quais são periféricas da
 Agentes Delegados
atividade principal.
São particulares - pessoas físicas ou jurídicas, que não
Ex.: contrato entre a UFF e uma empresa para realizar
se enquadram na acepção própria de agentes públicos.
o serviço de limpeza, não será necessário concurso
público etc. -que recebem a incumbência da execução de
determinada atividade, obra ou serviço público e o
Há quem diga que a terceirização poderá abranger a realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas
atividade fim, não apenas os meios. Isso seria segundo as normas do Estado e sob a permanente
inconstitucional, pois seria burlar a regra do concurso fiscalização do delegante. Esses agentes não são
público. Crítica: Promove a precarização do trabalho,
servidores públicos, nem honoríficos, nem
pois, quando a Admp terceiriza um serviço, ela se torna
representantes do Estado; todavia, constituem uma
responsável subsidiariamente pelos reflexos
trabalhistas das pessoas que prestarão serviços a ela – categoria à parte de colaboradores do Poder Público.
quando a empresa não cumpre com as suas obrigações Ex.: os concessionários e permissionários de obras e
trabalhistas, a Admp que tem contrato com essa serviços públicos, os titulares (pessoas naturais) por
empresa deve arcar com as obrigações trabalhistas delegação dos serviços públicos notariais e registro, na
financeiramente. INCONSTITUCIONALIDADE  pois forma do art. 236 da CF,38 os´= leiloeiros, os
tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas CONCURSO PÚBLICO
que recebem delegação para a prática de alguma
Concurso público é o procedimento administrativo que
atividade estatal ou serviço de interesse coletivo. O tem por fim aferir as aptidões pessoais e selecionar os
Estado tem responsabilidade subsidiária. melhores candidatos ao provimento de cargos e
funções públicas.
 Agentes Credenciados
O concurso pode ser de provas ou de provas e títulos.
São os que recebem a incumbência da Administração
para representá-la em determinado ato ou praticar Por outro lado, o concurso deve ser exigido quer para
certa atividade específica, mediante remuneração do a Administração Direta, quer para as pessoas da
Poder Público credenciante. Administração Indireta, sejam as públicas, como as
autarquias e fundações autárquicas, sejam as pessoas
Ex.: artistas, pesquisadores em eventos e premiações, privadas, como as sociedades de economia mista e as
pessoas que vão representando o Estado para firmar empresas públicas.133 No que toca ao regime
convênios e fazer parceiras etc. estatutário, o requisito é também indispensável, como
regra, para a investidura em cargos vitalícios e efetivos.
CARGO X FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
 STF  Súmula 685: “É inconstitucional toda
A partir daqui voltamos pro Carvalhinho: modalidade de provimento que propicie ao
Cargo público é o lugar dentro da organização funcional servidor investir-se, sem prévia aprovação em
da Administração Direta e de suas autarquias e concurso público destinado ao seu provimento,
fundações públicas que, ocupado por servidor público, em cargo que não integra a carreira na qual
tem funções específicas e remuneração fixadas em lei anteriormente investido.”
ou diploma a ela equivalente. O cargo é o espaço que
se tem dentro da administração para colocar um
agente público. Ou seja, em um cargo, cabe uma
pessoa. Esse cargo tem uma função – para todo o
cargo, deve haver, necessariamente,
atribuições/funções específicas.
A função pública é a atividade em si mesma, ou seja,
função é sinônimo de atribuição e corresponde às
inúmeras tarefas que constituem o objeto dos serviços
prestados pelos servidores públicos. Nesse sentido,
fala-se em função de apoio, função de direção, função
técnica.
Para realizar algumas funções dentro da administração
pública, recebe-se uma função gratificada. Mas há
alguns cargos que demandam o atributo “confiança”,
essa relação pode, inclusive, fazer com que não
necessite nem de concurso público.
 Desvio de função: Um cargo significa um
agente. Mas um mesmo agente poderá realizar
mais de uma função. Não necessariamente tem
de ser distribuídas cargo/função. Pode ainda
haver delegação de função.
Art. 37 a 40, CF. meu deus concurso público e etc.
Edital faz leis entre as partes. Regras da carreira, CF,
Constituição dos estados.
Ler dos artigos 37 a 40 da CF/88 no que disser respeito
ao que a gente viu em sala.
2. A prestação de contas pode ser INTERNA (órgão
Deveres e poderes hierarquicamente superior, professor da UFF
para reitor e o reitor para órgãos superior
 DEVERES encontram-se diretamente (ministério da educação); ou EXTERNA (Feita por
relacionados às obrigações legais a serem um órgão diferente daquele que realizou a
observadas pela Administração Pública para fins despesa, geralmente realizado pelo Tribunal de
de proteção e de aplicação da indisponibilidade contas vinculado ao legislativo).
do interesse público.
 PODERES encontram-se diretamente 3. No Legislativo se situa o Tribunal de Contas,
relacionados às obrigações legais a serem que auxilia o Congresso Nacional na verificação
observadas pela Administração Pública para de contas dos administradores.
salvaguarda da supremacia do interesse público. O próprio Presidente da Rep tem o dever de prestar
contas ao Congresso Nacional, referentes ao exercício
DEVERES anterior, no prazo de 60 dias após a abertura da sessão
legislativa (art. 84, XXIV, CF). Esse dever é inerente a todo
 DEVER DE AGIR
agente que atue em nome de interesses coletivos.
Buscar e preservar o interesse público. A doutrina
O DESCUMPRIMENTO DESSES DEVERES GERA RESPONSABILIDADE AO
tradicional descreve o dever de agir como um poder-
ADMINISTRADOR PÚBLICO E AOS AGENTES PUB QUE CONCORRAM COM
dever, já que não é um poder livre, ilimitado. É A ATIVIDADE DE CONTRARIEM OS DEVERES ALI CONTIDOS.
necessário o uso de tal poder  A lei descreve
determinada conduta e a ADMP não tem a faculdade  DEVER DE PROBIDADE
de opinar acerca daquilo, ela tem de agir, tem de atuar
dentro de seus poderes. Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se
pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em
HELY LOPES MEIRELLES  “Se para o particular o poder de face dos administrados, quer em face da própria
agir é uma faculdade, para o administrador público é Administração. Tem o dever de probidade, deve agir
uma obrigação de atuar, desde que se apresente o com ética, decoro, probidade, boa-fé. Respeitando a
ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade”. moralidade administrativa.
 DEVER DE EFICIÊNCIA Tomando conhecimento de ato de improbidade
praticado na Administração, qualquer pessoa poderá
O dever de eficiência dos administradores públicos representar à autoridade administrativa ou ao
reside na necessidade de tornar cada vez mais Ministério Público para o fim de providenciar a
qualitativa a atividade administrativa. Perfeição, apuração do fato denunciado.
celeridade, coordenação, técnica, todos esses são
fatores que qualificam a atividade pública e produzem Várias são as sanções aplicáveis nas hipóteses de
maior eficiência no seu desempenho. improbidade, sem prejuízo das previstas na legislação
específica, o Art. 37, p 4, CRFB prevê os efeitos que a
 DEVER DE PRESTAR CONTAS improbidade gera para o administrador:
O dinheiro público, originário em sua maior parte da  Suspensão de seus direitos políticos
contribuição dos administrados, tem de ser vertido  Perda da função pública
para os fins estabelecidos em lei e por isso mesmo é  Indisponibilidade de bens
que constitui crime contra o erário a malversação dos  Obrigação de ressarcir o erário público pelos
fundos públicos. danos que cometeu
 Ações penais.
Prestar informações, prestar esclarecimentos. Tem de
ter instrumentos de realização da publicidade, de Lei n 8429, de 1992  dispõe sobre os atos de
prestação de contas. Todas as pessoas que mexem improbidade administrativa, quais sejam:
com dinheiro público (quem paga e quem recebe) têm
de prestar contas. 1. OS QUE DÃO ENSEJO A ENRIQUECIMENTO ILÍCITO; quando
vc ganha um dinheiro sem ter direito a esse
1. O dever abrange integralidade da gestão de dinheiro. Ex.: prof. Da uff que aprova um aluno
bens e interesses da coletividade, sobretudo na monitoria para que ele passe parte do valor
quando da utilização do dinheiro público. ao prof.
2. OS QUE GERAM PREJUÍZO AO ERÁRIO; fazer com que o  SUBORDINAÇÃO E VINCULAÇÃO
poder público gaste mais do que deveria gastar.
Dever de obediência: o órgão inferior obedece ao
Tenha prejuízo financeiro por conta de uma
órgão superior, a não ser em casos de ordem de casos
ação administrativa. Ex.: custo maior numa
manifestamente ilegais. Ex.: o órgão superior ordena
licitação; superfaturamento de obra pública.
superfaturar o valor, o órgão inferior não deve
Mariana contou uma história pessoal em que
obedecer.
foi comprar papel e que a moça perguntou
quantas caixas ela ia colocar na nota, porque é  SUBORDINAÇÃO tem caráter interno e se
costume que servidores públicos peguem parte estabelece entre órgãos de uma mesma pessoa
pra si. administrativa como fator decorrente da
3. OS QUE OFENDEM OS PRINCÍPIOS DA ADMP; difícil uma hierarquia. Em geral a relacionada a adm
conduta gerar improbidade sem ferir pp direta. Entre órgãos hierarquicamente
administrativos. Quando se fere um princípio superiores e inferiores. Ex.: a relação entre uma
da administração pública, se fere a Divisão e um Departamento dentro de uma
improbidade. Secretaria de um determinado Município.
4. OS DECORRENTES DE CONCESSÃO OU APLICAÇÃO INDEVIDA DE  VINCULAÇÃO possui caráter externo e resulta do
BENEFÍCIO. controle que pessoas federativas exercem
Abrange todo e qualquer agente público. sobre as pessoas da Administração Indireta.
Relacionada a adm indireta e direta, pessoas
HIERARQUIA E DISCIPLINA jurídicas da adm indireta vinculadas a órgãos.
Ex.: a vinculação entre o RJ e a UFF.
São situações que ocorrem dentro da estrutura
funcional da ADMP. Há alguns autores que consideram PODERES
Poderes (Hierárquico e Disciplinar), JSCF discorda pois
lhe faltam a fisionomia inerente às prerrogativas de O poder é, em última análise, uma prerrogativa.
direito público que cercam os poderes, por isso Possibilidade de agir diferente de uma pessoa privada.
entende a hierarquia e disciplina como fatos Como por exemplo prazos dilatados, acessos a
administrativos. determinadas informações. O poder público tem de ter
para atingir suas finalidades.
Para JSCF cuida-se de fatos administrativos, pois
representam acontecimentos normais surgidos no  Conceito: É o conjunto de prerrogativas de
âmbito da organização administrativa (p. 71) direito público que a ordem jurídica confere
aos agentes administrativos para o fim de
É uma forma de organização da ADMP, só se justifica permitir que o Estado alcance seus fins. (JSCF,
se houver uma lei que imponha o dever de obediência p. 53).
do órgão inferior ao superior, uma justificação, sabe.
Quando um poder é conferido a alguém, pode ser
 HIERARQUIA exercido ou não. No âmbito do direito público os
É o escalonamento em plano vertical dos órgãos e poderes são outorgados aos agentes para lhes permitir
agentes da Administração que tem como objetivo a atuação voltada aos interesses da coletividade.
organização da função administrativa. Emanam duas ordens de consequência:

EFEITOS DA HIERARQUIA: Dever de obediência; fiscalização; 1. OS PODERES SÃO IRRENUNCIÁVEIS. “ah não quero agir,
possibilidade de delegação (delegação é a não quero fazer nada”, não pode.
2. DEVEM SER OBRIGATORIAMENTE EXERCIDOS PELOS
transferência de atribuições de um órgão a outro no
TITULARES. Não tem como um juiz falar “puts to
aparelho administrativo) e avocação (contrário de
de ressaca, querido estagiário, julgue estes
delegação, quando o chefe superior pode substituir-se casos p mim”.
ao subalterno, chamando a si (ou avocando) as
questões afetas a este, salvo quando a lei só lhe ABUSO DE PODER
permita intervir nelas após a decisão dada pelo O poder nem sempre é usado de forma adequada
subalterno). Se a ordem do superior é manifestamente pelos administradores. Quando a atuação é abusiva
ilegal, pelo fato responde não só o autor da ordem deve ser corrigida por via administrativa ou judicial.
como aquele que a cumpriu. ILEGALIDADE, se o titular de determinado poder
extrapola essa conduta deve ser revista.
Abuso de poder é a conduta ilegítima do É o “poder” utilizado quando da prática de atos
administrador, quando atua fora dos objetivos administrativos totalmente previstos na lei. A
expressa ou implicitamente traçados na lei. (JSCF, p. liberdade de atuação do gestor público, neste caso, é
50). Se manifesta de duas formas. mínima ou inexistente. Está vinculado à atuação. Ou a
liberdade é mínima ou sequer existe. Ex.: concessão de
 EXCESSO DE PODER: Excesso de poder é a forma
licença pelo poder público. O poder público não pode
de abuso própria da atuação do agente fora dos se negar a tal, mesmo que ache q a pessoa dirige mt
limites de sua competência administrativa. O mal.
administrador age fora dos limites de sua
competência. Ou porque a autoridade não teria JSCF não considera poder, pois poder implica numa
competência pra agir e agiu usurpando a prerrogativa de direito público e a atuação vinculada
competência de outro órgão; ou porque a lei reflete uma imposição ao administrador, obrigando-o
não confere essa competência pra ninguém da a conduzir-se rigorosamente em conformidade com os
admp e ela vai la e fere a legalidade exercendo parâmetros legais.
o mesmo.
 Poder discricionário:
 DESVIO DE PODER: Já o desvio de poder é a
modalidade de abuso em que o agente busca A lei não é capaz de traçar rigidamente todas as
alcançar fim diverso daquele que a lei lhe condutas de um agente administrativo. Em várias
permitiu, como bem assinala (LAUBADERE não situações a própria lei oferece aos agentes adm a
sei escreve). Representa um desvio de possibilidade de valoração da conduta. Nesses casos,
finalidade. Age dentro da competência dele, pode o agente avaliar a conveniência e a oportunidade
não para atingir uma finalidade pública, mas
dos atos que vai praticar na qualidade de
privada, errada, equivocada. Ex.: O
administrador dos interesses coletivos.
administrador público municipal região cria
necessidade de concurso público para que seu Nesse sentido, embora a lei preveja a conduta, preverá
filho seja aprovado em primeiro lugar. que numa determinada situação o administrador
poderá agir de várias formas. É a prerrogativa
“Trata-se, pois, de um vício particularmente
concedida aos agentes administrativos de elegerem,
censurável, já que se traduz em comportamento soez,
entre várias condutas possíveis, a que traduz maior
insidioso. A autoridade atua embuçada em pretenso
conveniência e oportunidade para o interesse público
interesse público, ocultando dessarte seu malicioso
(p. 51).
desígnio”. Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o
desvio de poder. É o poder exercido pelo agente público com alguma
Obs.: A invalidação da conduta abusiva pode dar-se na margem de liberdade no que concerne ao mérito
própria esfera administrativa (autotutela) ou através administrativo (motivo + objeto) diante dos critérios de
de ação judicial, inclusive por mandado de segurança conveniência e oportunidade1.
(art. 5º, LXIX, CF). Por outro lado, o abuso de poder CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO  discricionariedade vai
constitui, em certas circunstâncias, ilícito penal, como além de mérito. Também há quanto à escolha do
dispõe a Lei nº 4.898, de 9.12.1965, que estabelece momento de prática do ato. Finalidade e forma
sanções para o agente da conduta abusiva. poderiam ser discricionários.
MODALIDADES DE PODER Ex.: Desapropriação de terreno para construir escola.
O administrador poderá desapropriar aquele terreno
 Poder vinculado:
de várias formas, mas escolhe a construção da escola
Há atividades administrativas cuja execução fica de acordo com critério de oportunidade e
inteiramente definida na lei. Dispõe esta sobre todos conveniência. Desde o início tem de indicar toda a
os elementos do ato a ser praticado pelo agente. A este motivação de seu ato.
não é concedida qualquer liberdade quanto à atividade
a ser desempenhada e, por isso, deve submeter-se por Essa liberdade excessiva de atuação pode levar a
inteiro ao mandamento legal. arbitrariedade. A doutrina adm vem restringindo ao
máximo a discricionariedade administrativas, diminuir
os momentos em que o administrador pode escolher.
1
Conveniência e oportunidade são os elementos nucleares do conduzir o agente; a segunda diz respeito ao momento em que a
poder discricionário. A primeira indica em que condições vai se atividade deve ser produzida.
Ex.: conceito jurídico indeterminado, o administrador  Poder regulamentar:
não escolhe o fim (a lei prevê a consequência), só pode
Ao editar as leis, o Poder Legislativo nem sempre
encaixar as coisas no conceito saca irmã.
possibilita que sejam elas executadas. Cumpre, então,
 Limitações do poder discricionário à Administração criar os mecanismos de
complementação das leis indispensáveis a sua efetiva
HÁ POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO DO
aplicabilidade. Essa é a base do poder regulamentar.
PODER DISCRICIONÁRIO? Divergência doutrinária. Será
feito de uma forma cuidadosa, não adentrando no É a prerrogativa concedida à Administração Pública de
mérito administrativo. Porque os poderes não podem editar atos gerais para complementar as leis e permitir
invadir a esfera de competência dos outros, etc. a sua efetiva aplicação. (p. 57). É uma forma de
complementar a vontade da lei, um desempenho da
José dos Santos Carvalho Filho diz que moderna
admp de uma função normativa. Ele não cria leis e
doutrina, sem exceção, tem consagrado a limitação ao regras, apenas explica a lei e as regras.
poder discricionário, possibilitando maior controle do Desdobramentos da própria lei, normas de caráter
Judiciário sobre os atos que dele derivem. Daí tem geral, abstratos.
diversos fatores pra que essa intervenção aconteça,
Ex.: O Art. 49, V CRFB/88 que autoriza o Congresso
dentre eles:
Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os
a. INADEQUAÇÃO DA CONDUTA E A FINALIDADE DA LEI. Se a limites do poder de regulamentação.
conduta eleita destoa da finalidade da norma, Ao desempenhar o poder regulamentar, a
é ela ilegítima e deve merecer o devido Administração exerce inegavelmente FUNÇÃO NORMATIVA,
controle judicial. porquanto expede normas de caráter geral e com grau
b. VERIFICAÇÃO DOS MOTIVOS INSPIRADORES DA CONDUTA. Se de abstração e impessoalidade, malgrado tenham
o agente não permite o exame dos fundamento de validade na lei.
fundamentos de fato ou de direito que
O poder regulamentar é subjacente à lei e pressupõe a
mobilizaram sua decisão em certas situações
existência desta. Por essa razão, ao poder
em que seja necessária a sua averiguação,
regulamentar não cabe contrariar a lei (contra legem),
haverá, no mínimo, a fundada suspeita de má
pena de sofrer invalidação. Decorre daí que não podem
utilização do poder discricionário e de desvio
os atos formalizadores criar direitos e obrigações,
de finalidade.
porque tal é vedado num dos postulados fundamentais
Para ele, o que se veda ao Judiciário é a aferição dos que norteiam nosso sistema jurídico: “ninguém será
critérios administrativos (conveniência e obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
oportunidade) firmados em conformidade com os em virtude de lei” (art. 5º, II, CF). É legítima, porém, a
parâmetros legais, e isso porque o Juiz não é fixação de obrigações subsidiárias (ou derivadas) –
administrador, não exerce basicamente a função diversas das obrigações primárias (ou originárias)
administrativa, mas sim a jurisdicional. Haveria, sem contidas na lei – nas quais também se encontra
dúvida, invasão de funções, o que estaria vulnerando o
imposição de certa conduta dirigida ao administrado,
princípio da independência dos Poderes (art. 2º da CF).
SEMPRE DENTRO DOS PARÂMETROS LEGAIS.
OU SEJA, tá ok o controle judicial dos atos
discricionários, mas não pode o juiz examinar a própria Quanto mais elementos que a lei possa colocar para
valoração administrativa, legítima em si e atribuída ao frear a liberdade administrativa, melhor, porque se
administrador. Ele pode por exemplo julgar a tem maior previsibilidade quanto aos resultados,
competência daquele administrador, mas não pode portanto, segurança jurídica.
julgar os motivos que levaram o administrador a adotar Visando a coibir a indevida extensão do poder
aqueles atos, se não é um poder invadindo o outro. O regulamentar, dispôs o art. 49, V, da Constituição
controle judicial alcançará todos os aspectos de Federal, ser da competência exclusiva do Congresso
legalidade dos atos administrativos, não podendo, Nacional “sustar os atos normativos do Poder
todavia, estender-se à valoração da conduta que a lei Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou
conferiu ao administrador. dos limites de delegação legislativa”. Cuida-se, como se
pode observar, de controle exercido pelo Legislativo
sobre o Executivo no que diz respeito aos limites do
poder regulamentar, com o objetivo de ser preservada Em sentido estrito, o poder de polícia se configura
a função legislativa para o Poder constitucionalmente como atividade administrativa, que consubstancia
competente para exercê-la. verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da
administração, consistente no poder de restringir e
A formalização do poder regulamentar se processa,
condicionar a liberdade e a propriedade. Nesse sentido
basicamente, por decretos e regulamentos e é dada
foi definido por RIVERO, que deu a denominação de
aos Chefes do Executivo.
polícia administrativa. Atividade tipicamente
 Poder de polícia administrativa e, como tal, subjacente à lei, de forma
que esta já preexiste quando os administradores
Intervém no exercício de atividades individuais. De impõem a disciplina e as restrições aos direitos (p. 76).
controlar atos individuais, de restringir atos individuais.
 Conceito: É o modo de atuar da autoridade Atos Administrativos
administrativa que consiste em intervir no
exercício das atividades individuais suscetíveis A teoria do ato administrativo compõe, sem qualquer
de fazer perigar interesses gerais, tendo por dúvida, o ponto central do estudo do Direito
objeto evitar que se produzam, ampliem ou Administrativo, para melhor compreensão do tema,
generalizem os danos sociais que a lei procura cabe elucidar alguns conceitos.
prevenir. (Conceito clássico de Marcelo
 FATO ADMINISTRATIVO: É qualquer ocorrido dentro
Caetano, apud, JSCF, p. 78).
da administração pública que,
A CRFB/88 autoriza a União, os Estados, DF e independentemente da vontade humana, gere
Municípios a instituírem taxas em razão do exercício do efeitos jurídicos relacionados ao âmbito
poder de polícia (art. 145,II). administrativo.

Art. 78 CTN – Poder de Polícia é a atividade da  ATOS DA ADMINISTRAÇÃO: Os Atos da


administração pública que, limitando ou disciplinando Administração possuem um conceito mais
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato abrangente e representam todo e qualquer ato
ou a abenção de fato, em razão de interesse público praticado no exercício da função administrativa
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos que se origine dos inúmeros órgãos que
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao compõem tal sistema, necessariamente ligados
exercício de atividades econômicas dependentes de à vontade humana, igualmente, produzindo
concessão ou autorização do Poder Público, à efeitos jurídicos. Há atos praticados pela Admp
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e que não seguirão as prerrogativas de direito
aos direitos individuais ou coletivos. público, quais sejam os atos de natureza
Ex.: vacinação. Pacto coletivo. Um que n ao se vacina é privada. Ex.: se faz um contrato de aluguel,
um risco pra todo o meio. As creches cobrando cartão segue as regras do CC. É, portanto, um ato
de vacina das crianças. Evitando epidemias puta dano praticado pela Admp mas sem as regras de
perigoso etc. ou mesmo coleta de lixo, ai mano esse admp. ATOS DE GESTÃO.
intervalo que não chega. Atos de vigilância sanitária.  ATOS ADMINISTRATIVOS: Correspondem a
IMPOR CONDUTAS OU VEDAR CONDUTAS EM PROL DO exteriorização da vontade de agentes da
INTERESSE PÚBLICO. Administração Pública ou de seus delegatários,
nessa condição, que, sob regime de direito
Condicionar propriedades: drones em volta redonda público, vise à produção de efeitos jurídicos,
controlando piscinas com dengue. Supremacia do com o fim de atender ao interesse público.
interesse público > privacidade. TEM LEI QUE PERMITE Seguem as prerrogativas de direito público.
USAR O DRONE? NÃO IRMAO DRONES. ENTAO Também chamados de atos de império. Aquele
PORQUE A ADM AGIU? POLÊMICAS. Tem q te licença que a atuação administrativa vai praticar um
pra drones irmão brasil. ato jurídico com finalidade pública onde serão
Ai barra mansa ressuscitou o fumacê  desequilíbrio aplicadas regras precipuamente de direito
ambiental. Matou toda uma cadeia alimentar, biologia público. ATOS DE IMPÉRIO.
etc.
Se o ato for praticado pela administração, é ato da finalidade a ser perseguida pelo agente. Daí a
administração, e se for praticado pela administração e acertada observação de que “ocorre o desvio
for de regime público, será ato administrativo. de poder quando a autoridade administrativa,
no uso de sua competência, movimenta-se
ELEMENTOS
tendente à concreção de um fim, ao qual não
Não há também unanimidade entre os estudiosos se encontra vinculada, ex vi da regra de
quanto aos elementos do ato administrativo, competência”.
identificados que são por diversos critérios. O objeto representa o fim imediato, ou seja, o
Preferimos, entretanto, por questão didática, repetir resultado prático a ser alcançado pela vontade
os elementos mencionados pelo direito positivo na lei administrativa. A finalidade, ao contrário, reflete o fim
que regula a ação popular (Lei nº 4.717, de 29.6.1965, mediato, vale dizer, o interesse coletivo que deve o
art. 2º), cuja ausência provoca a invalidação do ato. Há administrador perseguir.
cinco Elementos que compõem o ato administrativo na
sua formação. Quais sejam:  Divergência doutrinária  Para a doutrina
tradicional, só pode ser uma: o interesse
1. COMPETÊNCIA público. CABM entende que não é bem assim,
Competência é o círculo definido por lei dentro do qual há outras finalidades além do interesse público.
podem os agentes exercer legitimamente sua Ex.: um ato individualizado, especificado a uma
atividade. O instituto da competência funda-se na pessoa, não é interesse público. Mariana
necessidade de distribuir a intensa quantidade de discorda: interessa a toda a coletividade a
tarefas decorrentes de cada uma das funções básicas possibilidade de se ter esse direito, ainda que
(legislativa, administrativa ou jurisdicional) entre os não diretamente, atinge interesse público.
vários agentes do Estado. Como o Estado possui,
pessoa jurídica que é, as condições normais de 3. FORMA
capacidade, fica a necessidade de averiguar a condição A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. A
específica, vale dizer, a competência administrativa de vontade, tomada de modo isolado, reside na mente
seu agente. como elemento de caráter meramente psíquico,
A lei é a fonte normal da competência. É nela que se interno. Quando se projeta, é necessário que o faça
encontram os limites e a dimensão das atribuições através da forma. Por isso mesmo é que a forma é
cometidas a pessoas administrativas, órgãos e agentes elemento que integra a própria formação do ato. Sem
públicos. A competência administrativa há de se sua presença, o ato (diga- -se qualquer ato que vise a
originar de texto expresso contido na Constituição, na produção de efeitos) sequer completa o ciclo de
lei (nesse caso, a regra geral) e em normas existência.
administrativas. Por isso, para ser considerada válida, a forma do ato
A competência de um órgão não se transfere a outro deve compatibilizar-se com o que expressamente
por acordo entre as partes, ou por assentimento do dispõe a lei ou ato equivalente com força jurídica.
agente da Administração  PRINCÍPIO DA SOLENIDADE  Diversamente do que
2. FINALIDADE se passa no direito privado, onde vigora o
princípio da liberdade das formas, no direito
Finalidade é o elemento pelo qual todo ato público a regra é a solenidade das formas.
administrativo deve estar dirigido ao interesse público.
Realmente não se pode conceber que o administrador, Deve o ato ser escrito, registrado (ou arquivado) e
como gestor de bens e interesses da coletividade, publicado. Não obstante, admite-se que em situações
possa estar voltado a interesses privados. O intuito de singulares possa a vontade administrativa manifestar-
sua atividade deve ser o bem comum, o atendimento se através de outros meios, estes, serão excepcionais.
aos reclamos da comunidade, porque essa de fato é a Se a lei estabelece determinada forma como
sua função. Nesse ângulo, é imperioso observar que o revestimento do ato, não pode o administrador deixar
resultado da conduta pressupõe o motivo do ato, vale de observá-la, pena de invalidação por vício de
dizer, o motivo caminha em direção à finalidade. legalidade.
 Desvio de finalidade  quando a lei define a
competência do agente, a ela já vincula a
Todo ato adm tem uma forma prevista em lei. Analogia Atos administrativos dentro do poder judiciário: atos
com processo judicial (petição inicial, citação, etc. isso judiciários, jurisdicionais, atos políticos.
ta na lei [CPC]).
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
4. OBJETO
A. EXTINÇÃO NATURAL:
É a alteração no mundo jurídico que o ato
É aquela que decorre do cumprimento normal dos
administrativo se propõe a processar. Significa, como
efeitos do ato. Se nenhum outro efeito vai resultar do
informa o próprio termo, o objetivo imediato da
ato, este se extingue naturalmente.
vontade exteriorizada pelo ato; a proposta. Para que o
ato administrativo seja válido, seu objeto deve ser:  EXAURIMENTOS DOS SEUS EFEITOS: pratico o ato com
a. Lícito; determinado objeto, esse objeto se realiza e se
b. Determinado ou determinável e; extingue o ato por exaurimento dos efeitos.
c. Possível,
 PERDA DE UM ELEMENTO SUBJETIVO: Ocorre com o
 OBJETO VINCULADO  Quando se trata de atividade desaparecimento do sujeito que se beneficiou
vinculada, o autor do ato deve limitar-se a fixar do ato. É o caso de uma permissão. Sendo o ato
como objeto deste o mesmo que a lei de regra intransferível, a morte do
previamente já estabeleceu. permissionário extingue o ato por falta do
elemento subjetivo. Ex.: um ato adm pra
 OBJETO DISCRICIONÁRIO  É permitido ao agente conceder licença de direção. Ai a pessoa morre.
traçar as linhas que limitam o conteúdo de seu
ato, mediante a avaliação dos elementos que  CADUCIDADE: Há caducidade “quando a retirada
constituem critérios administrativos. funda-se no advento de nova legislação que
impede a permanência da situação
5. MOTIVO anteriormente consentida”. Elemento
temporal. Quando foi praticado com um prazo
É inaceitável, em sede de direito público, a prática de
determinado e passa esse prazo. Exemplo: uma
ato administrativo sem que seu autor tenha tido, para
permissão para uso de um bem público; se,
tanto, razões de fato ou de direito, responsáveis pela
supervenientemente, é editada lei que proíbe
extroversão da vontade.
tal uso privativo por particulares, o ato anterior,
O motivo é, portanto, a situação de fato ou de direito de natureza precária, sofre caducidade,
que gera a vontade do agente quando pratica o ato extinguindo-se.
administrativo.
B. EXTINÇÃO PROVOCADA:
A competência, a forma e finalidade serão elementos
Os atos podem extinguir-se pela edição de outros atos,
sempre vinculados (o administrador não pode fugir do
razão por que, nessas hipóteses, a extinção decorrerá
previsto em lei). Já o motivo e o objeto poderão ser
da manifestação de vontade do administrador.
discricionários, haverá a possibilidade de o
administrador ter certa liberdade ao escolhê-los. Por  Cassação:
critérios de conveniência e oportunidade (mérito
É a forma extintiva que se aplica quando o beneficiário
administrativo) o administrador poderá escolher o
de determinado ato descumpre condições que
melhor modo de atuar naquela situação.
permitem a manutenção do ato e de seus efeitos. Duas
Motivo de direito é a situação de fato eleita pela norma são suas características: a primeira reside no fato de
legal como ensejadora da vontade administrativa. que se trata de ato vinculado, já que o agente só pode
Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida no cassar o ato anterior nas hipóteses previamente
mundo empírico, sem descrição na norma legal. fixadas na lei ou em outra norma similar. A segunda diz
respeito à sua natureza jurídica: trata-se de ato
CRETELLA JR  “é a justificativa do pronunciamento
sancionatório, que pune aquele que deixou de cumprir
tomado”, o que ocorre mais usualmente em atos cuja
as condições para a subsistência do ato. Exemplo:
resolução ou decisão é precedida, no texto, dos
cassação de licença para exercer certa profissão;
fundamentos que conduziram à prática do ato. Em
ocorrido um dos fatos que a lei considera gerador da
outras palavras: a motivação exprime de modo
cassação, pode ser editado o respectivo ato. Há um ato
expresso e textual todas as situações de fato que
legal na sua formação, mas que se tornou ilegal na
levaram o agente à manifestação da vontade.
execução. Isso ocorre quando o ordenamento jurídico do ato sucessivo (exemplo: não pode ser
sofre uma alteração. Na língua espanhola a palavra revogado o ato de adjudicação na licitação
cassação abrange anulação também. Da doutrina quando já celebrado o respectivo contrato); e
brasileira são institutos diferentes. 5. Os denominados meros atos administrativos,
como os pareceres, certidões e atestados.
Ex.: licença para efeitos automotores. A pessoa
preenche todos os requisitos e adquire a licença. O ato
eh legal. Mas enquanto a pessoa tá dirigindo  Invalidação
(executando o ato) ela comete dirige bêbada, alta
Quando nos referirmos, portanto, à invalidação,
velocidade, fazendo com que a execução desse ato seja
emprestaremos ao instituto sentido amplo,
ilegal. Essa será cassada. Ou mesmo a licença da OAB
abrangendo a nulidade e a anulabilidade. O ato foi
de um advogado que comete irregularidades.
praticado ferindo a lei de alguma forma. O fundamento
 Revogação é o poder-dever da Admp de rever seus próprios atos.
Se a Admp não se move, poderá ser revisto pelo poder
É a forma através da qual a ADMP extingue, por
judiciário, pois no Brasil adotamos o sistema ingles
oportunidade, utilidade e conveniência, um ato válido,
(jurisdição una).
legítimo. Pelo ato estar em conformidade com a lei, os
efeitos da revogação serão ex nunc e, portanto, não  Na nulidade absoluta, o vício não pode ser sanado,
retroagirão. Enquanto a anulação pode ser feita pelo além de que pode ser decretada pelo juiz, de
Judiciário e pela Administração, a revogação só pode ofício ou mediante provocação do interessado
ser realizada pela própria Administração pública. O ato ou do Ministério Público. Os atos nulos não se
é legal (preenche os requisitos de legalidade), não tem convalidam nem pelo decurso do tempo. Sendo
problema nenhum esse ato, mas num dado momento assim, a decretação da invalidade de um ato
ele não é mais conveniente e oportuno. Daí será administrativo vai alcançar o momento mesmo
revogado. Os efeitos produzidos ao longo da vida do de sua edição. Terceiros não podem reclamar
ato serão respeitados, não retroagirão. Ex nunc –“atua direitos que o ato ilegítimo não poderia gerar.
para o futuro, “mantendo intangidos os efeitos
passados e produzidos do ato revogado”. A revogação  Na anulabilidade, o vício será relativo e, portanto,
só ocorre nos atos que ainda estejam produzindo sanável ou convalidável, sendo este
efeitos, se o ato já fez tudo que tinha pra fazer  convalidado os efeitos retroagem à data em
prescreve. que o ato foi praticado. Atos ilegais também
prescrevem. Isso significa que se tem um prazo
São insuscetíveis de revogação: para anular um ato ilegal, com fundamento da
segurança jurídica. A prescrição serve tanto pra
1. Os atos que exauriram os seus efeitos
anulação quanto pra revogação: o Direito não
(exemplo: um ato que deferiu férias ao
socorre quem dorme. PEGAR OS PRAZOS.
servidor; se este já gozou as férias, o ato de
deferimento já exauriu os seus efeitos); A nulidade não admite convalidação, não poderá ser
2. Os atos vinculados, porque em relação a estes sanada, ao passo que na anulabilidade a convalidação
o administrador não tem liberdade de será possível. Ademais, a nulidade poderá ser
atuação (exemplo: um ato de licença para decretada de ofício pelo juiz, diante de alegação de
exercer profissão regulamentada em lei não qualquer interessado ou do MP, enquanto a
pode ser retirado do mundo jurídico por anulabilidade, por envolver um interesse particular, só
nenhum critério administrativo escolhido pela pode ser apreciada diante de alegação da parte
administração); interessada (arts. 168 e 177 do CC).
3. Os atos que geram direitos adquiridos,
garantidos por preceito constitucional (art. QUEM PODE INVALIDAR OS ATOS ADMINISTRATIVOS?
5º, xxxvi, cf) (exemplo: o ato de conceder Inquinado o ato de vício de legalidade, pode ele ser
aposentadoria ao servidor, depois de ter este invalidado pelo Judiciário ou pela própria
preenchido o lapso temporal para a fruição do Administração.
benefício);
 JUDICIÁRIO  Será discutida numa ação judicial
4. Os atos integrativos de um procedimento
a validade de um ato administrativo e
administrativo, pela simples razão de que se
verificando o juiz a ausência de um dos
opera a preclusão do ato anterior pela prática
requisitos de validade, profere decisão
invalidando o ato. Ao fazê-lo, procede à  Teoria do fato consumado: Por vezes, o
retirada do ato de dentro do mundo jurídico. exercício desse do dever de invalidar
provocaria agravos maiores ao Direito do que
 ADMINISTRAÇÃO  A Admp pode invalidar seus
aceitar a subsistência do ato e de seus efeitos
próprios atos. Dotada do poder de autotutela,
na ordem jurídica. É muito mais custoso e
não somente pode, mas também deve fazê-lo
inseguro rever determinados atos ilegais do
(com as ressalvas que adiante serão vistas),
que convalidá-los.
expungindo ato que, embora proveniente da
manifestação de vontade de algum de seus Obs.: SÓ EXISTE REVOGAÇÃO DE ATO LEGAL, NÃO É
agentes, contenha vício de legalidade. POSSÍVEL REVOGAR UM ATO ILEGAL!!
CONVALIDAÇÃO Obs. 2: Ato vinculado não pode ser revogado. A
revogação se funda na discricionariedade, pois tem
É o processo de que se vale a Administração para
análise de mérito (conveniência e oportunidade).
aproveitar atos administrativos com vícios superáveis,
EXCEÇÃO: Licença pra construir pode ser revogada: toda
de forma a confirmá-los no todo ou em parte. Só é
licença é um ato vinculado, só é expedida se
admissível o instituto da convalidação para a doutrina
cumprirem os requisitos legais, de modo que o
dualista, que aceita possam os atos administrativos ser
administrador não escolha se pode ou não conceder a
nulos ou anuláveis. O ato que convalida tem efeitos ex
licença. Ex.: é concedida uma licença para construir
tunc, uma vez que retroage, em seus efeitos, ao
uma rodovia, mas se acha petróleo na região (mudança
momento em que foi praticado o ato originário.
fática), nesse caso se revoga a licença anterior e se
Nem todos os vícios do ato permitem seja este emite uma nova com todos os requisitos especiais
convalidado. Os vícios insanáveis impedem o adequados à áreas com Petróleo.
aproveitamento do ato, ao passo que os vícios sanáveis
Obs. 3: judiciário não revoga ato administrativo
possibilitam a convalidação. São convalidáveis os atos
praticado pela Admp. No máximo, o judiciário revoga
que tenham vício de competência, de forma e objeto
os próprios atos administrativos. Quando o judiciário
(quando couber discricionariedade, a lei dispuser que
profere uma decisão jurisdicional de controle de ato
cabe mais de um objeto àquele ato).
administrativo, ele somente pode anular ou declarar
Vícios insanáveis tornam os atos inconvalidáveis. nulo. Invadir o mérito administrativo da Admp fere a
Assim, inviável será a convalidação de atos com vícios divisão de poderes.
no motivo, no objeto (quando único), na finalidade e
DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA:
na falta de congruência entre o motivo e o resultado
do ato. A adaptabilidade ou não da teoria das nulidades ao
Direito Administrativo provocou funda cisão na
DEVER DE INVALIDAR
doutrina, dividindo-a em dois polos diversos e
No geral, em face de ato contaminado por vício de antagônicos.
legalidade, o administrador deve realmente anulá-lo. A
 Teoria monista  É inaplicável a dicotomia das
Administração atua sob a direção do princípio da
nulidades ao Direito Administrativo. Para esses
legalidade (art. 37, CF), de modo que, se o ato é ilegal,
autores, o ato é nulo ou válido, de forma que a
cumpre proceder à sua anulação para o fim de
existência de vício de legalidade produz todos
restaurar a legalidade malferida.
os efeitos que naturalmente emanam de um
EXCEÇÕES: poderão surgir situações que acabem por ato nulo. Há vícios que podem ser sanados. Se
conduzir a Administração a manter o ato inválido. o vício for relativo a competência ou forma, o
Nesses casos, porém, não haverá escolha discricionária ato será anulável. Mas se o vício for de
para o administrador, mas a única conduta finalidade, motivo e objeto, o ato é nulo. Há
juridicamente viável terá que ser a de não invalidar o depender de onde está o vício, o ato será
ato e deixá-lo subsistir e produzir seus efeitos. Tais anulável ou nulo.
situações consistem em verdadeiras limitações ao
 Teoria dualista  prestigiada por aqueles que
dever de invalidação dos atos e podem apresentar-se
entendem que os atos administrativos podem
sob duas formas: (1) o decurso do tempo; (2)
ser nulos ou anuláveis, de acordo com a maior
consolidação dos efeitos produzidos.
ou menor gravidade do vício. Para estes, como
é evidente, é possível que o Direito
Administrativo conviva com os efeitos não só admp, tudo tem de ser formalizado. Se for pra aquele
da nulidade como também da anulabilidade, ato voltar a viger, tem que haver um novo ato para
inclusive, neste último caso, com o efeito da dispor aquilo.
convalidação de atos defeituosos. Só existem
Primeiramente, não se pode conceber que o ato
atos nulos. Não faz diferença o tipo do vício.
revogado, expungido do universo jurídico, ressuscite
HLM. Não admite anulação de ato, também
pela só manifestação de desistência do ato revogador.
não admite a convalidação. Apenas a corrente
É outra história já quando a Administração quer
dualista admite a convalidação, pois somente
mesmo restaurar a vigência do ato revogado e, no
esta pressupõe anulabilidade.
próprio ato em que se arrepende da revogação,
Princípios relativos aos atos administrativos: expressa seu intento, de forma cabal e indubitável.
Nesse caso, o efeito é diferente, e isso porque num só
 Princípio da autotutela  Se a admp fica
ato a Administração faz cessar os efeitos da revogação
sabendo de uma ilegalidade, ela tem de
e manifesta expressamente a sua vontade no sentido
intervir. Se trata de um poder-dever. Não se
de revigorar o ato revogado. Na prática, nasce um novo
trata de uma faculdade de agir, é obrigatório
ato administrativo com dois capítulos: um relativo à
que a Admp resolva as irregularidades de seus
desistência da revogação e outro consistindo no
próprios atos, anulando aquele ato ilegal.
mesmo objeto que tinha o ato revogado.
Se for necessário rever determinado ato ou
Essa hipótese não se afigura ilegal. Ressalte-se apenas,
conduta, a Administração poderá fazê-lo ex
para não deixar dúvidas, que o terceiro ato, que foi o
officio2, usando sua autoexecutoriedade, sem
que restaurou o conteúdo do ato revogado (este, o
que dependa necessariamente de que alguém
primeiro dos atos praticados), tem o caráter de ato novo
o solicite. Tratando-se de ato com vício de
e, por tal motivo, não podem ser aproveitados os
legalidade, o administrador toma a iniciativa de
efeitos anteriores, que são aqueles produzidos no
anulá-lo; caso seja necessário rever ato ou
período em que vigorava o ato revogador (o segundo
conduta válidos, porém não mais convenientes
dos atos praticados); é que com esse ato – ato de
ou oportunos quanto a sua subsistência, a
revogação – cessaram os efeitos do primeiro ato. O
Administração providencia a revogação. Essa
que o terceiro ato faz é tão somente adotar, a partir de
sempre foi a clássica doutrina sobre o tema.
sua vigência, o mesmo conteúdo que tinha o primeiro
o Atos interdependentes: atos que ato e, consequentemente, os mesmos efeitos que
dependem de um anterior. eram dele decorrentes. A vigência, contudo, não
alcança o período em que vigorava o ato de revogação
 Princípio do paralelismo  simetria. A forma do primeiro dos atos. O ATO A SÓ VOLTARÁ A PRODUZIR
que eu utilizar para a prática de um ato será a EFEITOS SE ASSIM ESTIVER EXPRESSO EM C.
mesma que terei de utilizar para revogá-lo. Mas
e a anulação? Nao necessariamente. Pode a ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Admp anular aquele ato da mesma forma, mas
Depende de autor pra autor. Mariana utiliza a
não é uma regra pois o judiciário também
classificação do Hely Lopes Meirelles com algumas
poderá anular tal ato.
pinceladas de Celso Antônio Bandeira de Melo.
EFEITO REPRISTINATÓRIO
Atos negociais
E quando a Administração se arrepende de certa São declarações de vontade da autoridade
revogação, pretendendo o retorno do ato revogado administrativa destinadas a produzir efeitos
para que ressurjam os seus efeitos? específicos e individuais para o particular interessado.
Se o ato administrativo A revoga o ato administrativo Geram direitos e obrigações para as partes e as
B, e aí vem um ato administrativo C e revoga o B. O ato sujeitam aos pressupostos conceituais do ato. Serão
administrativo C não faz voltar a viger o ato atos em que eu posso ter uma espécie de tratativa, de
administrativo A. Não há, para atos administrativos, requerimento e concessão. Ex.: Autorização e
efeito repristinatório porque não se presume nada na permissão.

2
Modernamente, no entanto, tem prosperado o pensamento de
que, em certas circunstâncias, não pode ser exercida a autotutela
de ofício em toda a sua plenitude.
 Licença: é o ato administrativo vinculado e escolha, então pode ser entendido como
definitivo pelo qual o Poder Público, verificando atividade discricionariedade.
que o interessado atendeu a todas as
 Homologação: Homologação é o ato
exigências legais, faculta-lhe o desempenho de
administrativo de controle pelo qual a
atividades ou a realização de fatos materiais
autoridade superior examina a legalidade e a
antes vedados ao particular.
conveniência de ato anterior da própria
 Autorização: Autorização é o ato administrativo Administração, ·de outra entidade. Ou de
disçricionário e precário pelo qual o Poder particular, para dar-lhe eficácia. O ato
Público toma possível ao pretendente a dependente de homologação é inoperante
realização de certa atividade, serviço ou enquanto não a recebe. Representa uma
utilização de· determinados bens particulares confirmação, conferencia de legalidade.
ou públicos, de seu exclusivo ou predominante Preenchidos os requisitos legais, verificada a
interesse, que a lei condiciona à aquiescência ausência de vícios e ilegalidades, o ato deve ser
prévia da Administração, tais como o uso homologado. A homologação é um ato
especial de bem público, o porte de arma, o vinculado. Ex.: concurso público.
trânsito por determinados locais etc. Ex.: Madu
 Admissão: Admissão é o ato administrativo
pede autorização do prefeito para fechar a rua
vinculado pelo qual o Poder Público,
para fazer um evento. A autorização é precária:
verificando a satisfação de todos os requisitos
o ato é discricionário. O prefeito pode autorizar
legais pelo particular, defere-lhe determinada
e não autorizar, e mesmo que autorize, poderá
situação jurídica de seu exclusivo ou
revogar. Em geral, não envolve dispêndio e
predominante interesse, como ocorre no
dinheiro. A prefeitura não vai gastar nada, não
ingresso aos estabelecimentos de ensino
tem dinheiro público envolvido. Diz respeito a
mediante concurso de habilitação. Também é
situações específicas, rápidas.
ato vinculado (preenchidos todos os requisitos
 Permissão: permissão é ato administrativo pra admissão em tal coisa, a Admp é obrigada a
negocial, discricionário e precário, pelo qual o deferir a pretensão do interessado). É o nome
Poder Público faculta ao particular a execução utilizado para ligar o cidadão comum –e não o
de serviços de interesse coletivo, ou o uso servidor público- a administração pública. Ex.:
especial de bens públicos, a título gratuito ou quando a gente passou no SISU fomos
remunerado, nas condições estabelecidas pela admitidos na UFF, para receber um serviço da
Administração. Ex.: a permissão de uma banca universidade, o vínculo é temporário.
de jornal vendendo seus jornais. Permissão de o É DIFERENTE DE INVESTIDURA  Na
uso é um pouco mais de autorização, tem mais investidura tratamos de servidores
critérios para ser concedida. Difere da públicos, aprovados por concursos, há
autorização pois tem viés financeiro, vínculo remuneratório. A natureza da
concorrente. NÃO É SINÔNIMO DE LICENÇA  licença relação de investidura é uma relação
é ato vinculado, permissão é ato discricionário. laboral, diz respeito ao exercício de um
cargo.
 Aprovação: provação é o ato administrativo
pelo qual o Poder Público verifica a legalidade Atos enunciativos
e o mérito de outro ato ou de situações e
Aqueles que, embora não contenham uma norma de
realizações materiais de seus próprios órgãos,
atuação, nem ordenem a atividade administrativa
de outras entidades ou. de particulares,
interna, nem estabeleçam uma relação negocial entre
dependentes de seu controle, e consente na
o Poder Público e o particular, enunciam, porém, uma
sua execução ou manutenção. A doutrina
situação existente, sem qualquer manifestação de
majoritária os enxerga como atos
vontade da Administração. Só são atos administrativos
discricionários, mas há controvérsias: a
em sentido formal, visto que materialmente não
aprovação em concurso público, por exemplo,
contêm manifestação da vontade da Administração.
seria um ato vinculado. No entanto, no geral,
Não há o atributo de imperatividade. É um ato de mera
como o critério para aprovação em concurso
opinião, informação.
público é prova, os requisitos, as perguntas da
prova que aprovará alguém partirão de uma
 Atestado: Atestados administrativos são atos Atos ordenatórios: ordenam o funcionamento
pelos quais a Administração comprova um fato da administração. Usados, no geral,
ou uma situação de que tenha conhecimento internamente para os serviços e processos
por seus órgãos competentes. Atesta uma envolvidos na administração pública.
situação que pode mudar. Ex.: um médico que
Atos normativos: Atos administrativos gerais ou
da um atestado pra alguém que ta com
regulamentares são aqueles expedidos sem
catapora, mês que vem a pessoa pode não
destinatários determinados, com finalidade
estar. Mas também pode não ser, tipo atestado
normativa, alcançando todos os sujeitos que se
de óbito.
encontrem na mesma situação de fato
 Certidão: Certidões administrativas são cópias abrangida por seus preceitos. São atos de
ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou comando abstrato e impessoal. Prevalecem
fatos constantes de processo, livro ou sobre os atos individuais. Ex.: decretos (atos
documento que se encontre nas repartições privativos do executivo), resoluções (expedidos
públicas. Quando há o registro do atestado em por altas autoridades do executivo, mas não
órgão público. Efeitos duradouros. Ex.: certidão exatamente pelos chefes do executivo.
de casamento. Geralmente emitidas por órgãos colegiados
que tenham poder diretivo).
Não se confunde o atestado com a certidão, porque
esta reproduz atos ou fatos constantes de seus Atos de aviso: mera comunicação. Ex.: aviso que
arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato terça feira não vai ter aula.
ou uma situação existente mas não constante de livros,
Atos regulamentares: vem em regra do poder
papéis ou documentos em poder da Administração. A
executivo, me perdi um pouco.
certidão destina-se a comprovar fatos ou atos
permanentes; o atestado presta-se à comprovação de CLASSFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
fatos ou situações transeuntes, passíveis de
modificações frequentes. Ambos são atos  Simples: é o que resulta da manifestação de
enunciativos, mas de conteúdo diferente. vontade de um único órgão, unipessoal ou
colegiado. Não importa o número de pessoas
 Parecer: Pareceres administrativos são que participam da formação do ato; o que
manifestações de órgãos técnicos sobre importa é a vontade unitária que expressam
assuntos submetidos à sua consideração. O para dar origem, a final, ao ato colimado pela
parecer tem caráter meramente opinativo, não Administração. Tanto é ato administrativo
vinculando a Administração ou os particulares simples o despacho de um chefe de seção
à sua motivação ou conclusões, salvo se como a decisão de um conselho de
aprovado por ato subsequente. Já, então, o que contribuintes. Há um ato só que será emanado
subsiste como ato administrativo não é o por um órgão ou por uma pessoa.
parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que
poderá revestir a modalidade normativa,  Complexos: é o que se forma pela conjugação
ordinatória, negocial ou punitiva. Um discurso de vontades de mais de um órgão
técnico, envolve especialidade em administrativo. Há o concurso de vontades de
determinado assunto. Não vincula ninguém. órgãos diferentes para a formação de um ato
único. Um ato só, mas depende da vontade de
Atos punitivos: Atos administrativos punitivos mais de um órgão para ser finalizado. Um único
são os que contêm uma sanção imposta pela ato, mas pluralidade de vontade.
Administração àqueles que infringem
disposições legais, regulamentares ou  Compostos: é o que resulta da vontade única de
ordinatórias dos bens ou serviços públicos. um órgão, mas depende da verificação por
Visam a punir e reprimir as infrações parte de outro, para se tornar exequível.
administrativas ou a conduta irregular dos Pluralidade de atos, com complementariedade
servidores ou dos particulares perante a entre os atos: nomeação do ministro do STF
Administração. Podem ser atos disciplinares de depende de dois atos: indicação do presidente
polícia administrativa. e aprovação do senado.
 Procedimento: uma série de atos que culmina
na execução de um ato. Uma serie de atos
sucessivos e organizados que culminam num só
ato.
 Ato condição: pré-requisito para a prática de
determinados atos. Meios para se atingir um
fim. Contratos administrativos, por exemplo,
precisam de uma licença.
REFERÊNCIAS AGRADECIMENTOS

GALERA, para montar esse caderno eu usei a doutrina BRIGADA gato Jack por ter estado ao meu lado em
do Carvalhinho, do Hely Lopes Meirelles, os slides e as momentos tao difíceis como este final de período, por
aulas da Mariana e as coisa q eu entendi assim da vida ser tao atencioso perfeito companheiro
sabe então fé
TE AMO FILHO