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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA ADJUNTA DO COMANDO DA AERONÁUTICA
ASSESSORIA

PARECER n. 00213/2020/COJAER/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
INTERESSADOS: MG/AERONÁUTICA/GRUPAMENTO DE APOIO DE BARBACENA/EPCAR
ASSUNTOS: REPRESENTAÇÃO EXTRAJUDICIAL

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. OCUPAÇÃO IRREGULAR. MERA


DETENÇÃO. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. NÃO CABIMENTO. A leitura conjunta dos
artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, à luz dos artigos 183 e 191 da CF/88 e
dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219 e 1.220 do CC/02, em sintonia com o artigo 14, §2º do
Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo 1º, inciso II e §2º do Decreto n.º 99.509/90, conduz à
interpretação de que a ocupação irregular de imóvel público configura mera detenção,
motivo pelo qual não há que se falar em indenização pelas benfeitorias, orientação esta
convergente com o Enunciado nº 619 da Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal de
Justiça.

1. RELATÓRIO:

1. Trata o presente expediente de solicitação constante da NOTA n. 00100/2020/CONJUR-


MD/CGU/AGU, de 27 de fevereiro de 2020 (seq. 81), por meio da qual a Consultoria Jurídica do Ministério
da Defesa, provocada pela COTA n. 00006/2020/DECOR/CGU/AGU, de 21 de janeiro de 2020 (seq. 72),
solicita o pronunciamento desta Adjunta com relação à divergência de entendimentos jurídicos
envolvendo a possibilidade ou não de indenizar o valor utilizado para benfeitorias necessárias pelo
ocupante irregular em imóvel da União.

2. Estes autos cuidam de tratativas para celebração de Termo de Ajustamento de Conduta -


TAC (art. 36, XII, do Decreto nº 7.392/2010, e art. 4º-A, parágrafo único, da Lei nº
9.469/1997) decorrente de inquérito civil instaurado pela Procuradoria da República no Município de São
João Del Rei/MG, em razão da utilização de área da União, sob a administração do Comando da
Aeronáutica (imóvel da Escola Preparatória de Cadetes do Ar - EPCAR, localizado no município de
Barbacena/MG), pela Associação dos Suboficiais e Sargentos da Escola Preparatória de Cadetes do Ar
- CASSAB, associação civil sem fins lucrativos.

3. Resumidamente, o referido imóvel era utilizado pela CASSAB sem base jurídica adequada,
além do que a EPCAR reconheceu que pagava integralmente as contas mensais de consumo de água e
energia elétrica da entidade particular no local. O TAC buscou a regularização da cessão de uso em favor
d a associação, bem como o ressarcimento, pela referida entidade, das despesas que legalmente lhe
competiam.

4. Consta nos autos que a regularização restou promovida pela EPCAR no âmbito da NUP
67550.003440/2019-81, na qual a Consultoria Jurídica da União em Minas Gerais (CJU/MG) se manifestou
pela possibilidade jurídica da cessão de uso mediante inexigibilidade de licitação para a CASSAB, bem
como o acertamento de valores a serem cobrados, caracterizando a cessão como obrigatoriamente
onerosa.

5. Ocorre que, além de buscar fixar a obrigação de ressarcimento pela CASSAB das despesas
realizadas pela EPCAR com manutenção, conservação e vigilância da área ocupada (art. 13, VII, do
Decreto nº 3.725/2001 c/c o art. 5º da Lei nº 8.429/1992), no decorrer das tratativas, a CASSAB suscitou
a necessidade da União a indenizar pelas benfeitorias necessárias realizadas no aludido imóvel.

6. Ao enfrentar a questão, a CJU/MG, no PARECER n. 00757/2019/CJU-MG/CGU/AGU


(sequencial 46), entendeu pela possibilidade de indenização das benfeitorias necessárias,
desde que caracterizada a boa-fé, independentemente da regular inscrição da ocupação,
com fundamento no PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-5.12/2010. Em outras palavras, para a
CJU/MG, a indenização, pela União, das benfeitorias consideradas necessárias justifica-se pelo término
da ocupação irregular que restava tolerada e caracterizada pela boa-fé da entidade associativa.

7. Tramitados os autos ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais da Consultoria-Geral da


União (DEAEX/CGU), este, através do PARECER n. 00002/2020/DEAEX/CGU/AGU (seq. 69), alertou
s o b r e a existência de manifestação consultiva contrária ao PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-
5.12/2010. Trata-se do PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU (seq. 70), que estabeleceu a
inviabilidade de a União arcar com despesas de construção, reforma ou manutenção das dependências
e instalações de clubes ou outras sociedades civis de caráter social ou esportivo.

8. Em face da existência de posicionamentos jurídicos divergentes quanto


à possibilidade de indenização do valor utilizado para benfeitorias necessárias pelo ocupante
de boa-fé em imóvel da União utilizado irregularmente (de um lado a manifestação da
então Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, consubstanciado
n o PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-5.12/2010 , encampado pela CJU/MG no PARECER Nº
757/2019/CJU-MG/CGU/AGU, de outro a posição da Consultoria Jurídica Adjunta ao Comando do Exército -
CONJUR-EB, objeto do PARECER n. 1186/2017/ CJACEx/CGU/AGU), o DEAEX/CGU entendeu por
encaminhar os autos ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos
da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU) solicitando que a controvérsia fosse dirimida.

9. O DECOR/CGU, a fim de instruir os autos, solicitou aos órgãos jurídicos com entendimento


divergente manifestação sobre a atualidade d o PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-5.12/2010 e
do PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU.

10. A CONJUR-EB, por meio do PARECER n. 00090/2020/CONJUR-EB/CGU/AGU (seq. 74),


reafirmou a posição, visto que "a ocupação da área da União pela Cassab, à época, era irregular, fato
este que obsta o recebimento de qualquer indenização, conforme a legislação e a jurisprudência
pátrias".

11. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, através da NOTA n.


00249/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-PDG/PGFN/AGU (seq. 76), manteve o posicionamento exarado no
PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-5.12/2010, no sentido de, caracterizada a boa-fé,
independentemente da regular inscrição da ocupação, será cabível indenização pela edificação de
benfeitorias necessárias a teor do artigo 1.255 do Código Civil de 2002 e do parágrafo único do art. 132
do Decreto-Lei 9.760/46.

12. Chegaram os autos a esta Adjunta para ciência do presente procedimento e elaboração de
manifestação jurídica a respeito da possibilidade ou não de indenizar o valor utilizado para benfeitorias
necessárias pelo ocupante irregular em imóvel da União. A CONJUR-MD informa que a manifestação
jurídica deveria ser encaminhada, até 13/03/2020, ao Departamento de Coordenação e Orientação de
Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU), para ciência, bem como à CONJUR-MD,
para ciência e possível manifestação caso haja divergência de entendimento com a CONJUR-EB.

13. É importante notar que a dúvida suscitada vai além da consulta formulada pela Diretoria de
Ensino, por meio do Ofício nº 25/AJUR/1388, de 13 de março de 2019, acerca de Minuta de Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) referente ao Inquérito Civil nº 1.22.014.000040/2015-74
(NUP 67550.001436/2019-89).

14. Desta feita, antes do pronunciamento conclusivo desta Consultoria Jurídica Adjunta,
solicitou-se o posicionamento dos órgãos interessados do Comando da Aeronáutica, especialmente do
Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER) e da Diretoria de Ensino (DIRENS), além de ter sido solicitada a
dilação do prazo para apresentação da manifestação conclusiva desta Consultoria, nos termos da COTA
n. 00041/2020/COJAER/CGU/AGU, de 10 de março de 2020 (seq. 83).

15. O Estado-Maior da Aeronáutica se manifestou nos autos por meio do 1º Despacho nº 71/AJ-
EMAER/43745, de 26 de março de 2020 (seq. 88), nos seguintes termos:

5. Apesar do brilhantismo das duas teses exposadas por cada um dos divergentes, a nosso
ver a postura mais acertada foi adotada pela CONJUR-EB, diante do que dispõe o Enunciado
n° 619 da Súmula do STJ: “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção,
de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias”.

6. Percebe-se que o posicionamento da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional foi baseado


em parecer da antiga CONJUR-MP, do ano de 2010, que utilizou como fundamento para
conclusão o art. 1.255 do Código Civil e a boa-fé objetiva. De lá até então, a jurisprudência
do STJ tornou-se remansosa em afirmar que a ocupação indevida de bem público não pode
ser entendida como posse, razão pela qual não há se falar em direito de retenção ou
indenização por acessões ou benfeitorias, independentemente da existência, ou não, de
boa-fé. Por conta disso, no ano de 2018, acresceu à sua Súmula o enunciado transcrito
acima.

7. Ademais, referido enunciado possui como legislação de referência o próprio art. 1.255 do
Código Civil, o que demonstra o choque entre a posição adotada pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional e a jurisprudência da Corte Superior.

8. Os acórdãos mais recentes proferidos pelo STJ, após a edição do verbete sumular,
também caminham no mesmo sentido, a exemplo do AgInt no AREsp 1564887/MT: “IV. No
caso, tendo o Tribunal de origem concluído que ‘o particular, portanto, nunca poderá ser
considerado possuidor de área pública, senão mero detentor, cuja constatação, por si
somente, afasta a possibilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não
prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC)’, não merece reforma o acórdão
recorrido, no ponto, por ser consentâneo com o entendimento atual e dominante desta
Corte.”

9. Por todo o exposto, em resposta à COTA n° 00041/2020/COJAER/CGU/AGU, este


Estado-Maior, em consonância com a CONJUR-EB, entende pela impossibilidade
de indenização do valor utilizado para benfeitorias necessárias pelo ocupante
irregular de imóvel público.

(Grifou-se).

16. A Diretoria de Ensino da Aeronáutica, por outro lado, informou que "demandas de
repercussão financeira oriundas de licitação, contratos ou instrumentos congêneres, foge competência à
AJUR desta Diretoria para se manifestar, a teor do que prescreve o art. 11, VI, “a” e “b” da Lei Federal
n.º 73/93, combinado com art. 38, § único da Lei Federal n.º 8.666/93", conforme Ofício nº 39/AJUR/1562,
de 16 de março de 2020 (seq. 89, PDF3).

17. É a síntese do necessário.

2. OCUPAÇÃO IRREGULAR - MERA DETENÇÃO - IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE


INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS REALIZADAS EM IMÓVEL PÚBLICO - SÚMULA 619 DO STJ:

18. Conforme anotado linhas atrás, trata o presente expediente de dúvida jurídica quanto à
(im)possibilidade de indenização do valor utilizado para benfeitorias necessárias pelo ocupante de boa-fé
em imóvel da União utilizado irregularmente, tomando como parâmetro a situação fática e as
manifestações jurídicas constantes dos autos.

19. Convém consignar que a regra civilista prevista no artigo 1.219 do CC/02 é a de assegurar
ao possuidor de boa-fé o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, com o respectivo
direito de retenção pelos seus valores, bem como o direito de levantar as benfeitorias voluptuárias que
não forem pagas. Quanto ao possuidor de má-fé, o artigo 1.20 do CC/02 assegura-lhe tão somente o
direito à indenização pelas benfeitorias necessárias.

Art. 1.219. O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e
úteis, bem como, quanto às voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o
puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo valor das
benfeitorias necessárias e úteis.

Art. 1.220. Ao possuidor de má-fé serão ressarcidas somente as benfeitorias necessárias;


não lhe assiste o direito de retenção pela importância destas, nem o de levantar as
voluptuárias.

20. Por outro lado, os artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, preveem a
possibilidade indenização das benfeitorias aos "ocupantes de boa-fé, com cultura efetiva e moradia
habitual, ficando ainda sujeitos ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil" de 1916:

Art. 71. O ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente
despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao
solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil.
Parágrafo único. Excetuam-se dessa disposição os ocupantes de boa fé, com cultura efetiva
e moradia habitual, e os direitos assegurados por êste Decreto-lei.

Art. 89. O contrato de locação poderá ser rescindido:


(...)
III – quando o imóvel fôr necessário a serviço público, e desde que não tenha a locação sido
feita em condições especiais, aprovadas pelo Ministro da Fazenda;
(...)
§ 2º Na hipótese do item III, a rescisão poderá ser feita em qualquer tempo, por ato
administrativo da União, sem que esta fique por isso obrigada a pagar ao locatário
indenização de qualquer espécie, excetuada a que se refira a benfeitorias necessárias.

Art. 90. As benfeitorias necessárias só serão indenizáveis pela União, quando o S.P.U. tiver
sido notificado da realização das mesmas dentro de 120 (cento e vinte) dias contados da
sua execução.

21. Quanto ao Código Civil de 1916, é importante destacar o teor dos artigos 516 e 517:

Art. 516. O possuidor de boa fé tem direito a indenização das benfeitorias necessárias e
úteis, bem como, quanto as volutearias, se lhe não forem pagas, ao de levanta-las, quando
o puder sem detrimento da coisa. Pelo valor das benfeitorias necessárias e úteis, poderá
exercer o direito de retenção.

Art. 517. Ao possuidor de má fé serão ressarcidas somente as benfeitorias necessárias; mas


não lhe assiste o direito de retenção pela importância destas, nem o de levantar as
volutearias.

22. Ainda no que concerne ao tema ora debatido, é importante trazer à baila a inalienabilidade
e a imprescritibilidade dos bens públicos, os quais, conforme expressa disposição constitucional e legal,
não podem ser livremente alienados, nem estão sujeitos à usucapião:

Constituição Federal de 1988:

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião .

Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu,
por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a
cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela
sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião .

Código Civil de 2002:


Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião .

(Grifou-se).

23. Tendo em vista que o Decreto-Lei nº 9.760 data de 05 de setembro de 1946, é


imprescindível que seja lido à luz do diploma constitucional superveniente (Constituição Federal de 05
de outubro de 1988), bem como das leis que a sucederam no tempo, afastando-se interpretações
aparentemente conflitantes. Neste exercício hermenêutico, a jurisprudência consolidada dos tribunais
superiores auxiliam a atividade do intérprete.

24. A partir da característica da imprescritibilidade dos bens públicos, a jurisprudência do


Superior Tribunal de Justiça, especialmente dos idos de 2010, começou a se cristalizar em torno da
inexistência de posse dos bens públicos, visto que o instituto possessório é reconhecido àquele que se
comporta como proprietário, tendo de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à
propriedade (artigo 1.196 do CC/02).

25. Ora, se os imóveis públicos não estão sujeitos à usucapião, seu ocupante irregular não pode
ser considerado como possuidor, mas mero detentor (artigo 1.198 do CC/02). Portanto, considerando
que o direito à indenização por benfeitorias está umbilicalmente ligado à posse, seja ela de boa-fé, seja
de má-fé, estaria afastado na hipótese de mera detenção. Nesse sentido:

"[...] AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO - BEM PÚBLICO - POSSE - INEXISTÊNCIA - DETENÇÃO -


DIREITO DE RETENÇÃOE INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS - INVIABILIDADE [...]" (AgRg no
Ag 1160658 RJ, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, TERCEIRA TURMA, julgado em 27/04/2010,
DJe 21/05/2010)

"[...] 'Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília (TERRACAP) são
públicos' [...] 3. A indevida ocupação de bem público descaracteriza a posse, qualificando a
mera detenção, de natureza precária, que inviabiliza a pretendida indenização por
benfeitorias. [...]" (AgRg no AREsp 762197 DF, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA,
QUARTA TURMA, julgado em 01/09/2016, DJe 06/09/2016)

"[...] O acórdão regional encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte,


assentada no sentido de que restando configurada a ocupação indevida de bem público,
não há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito
de retenção por benfeitorias e o almejado pleito indenizatório à luz da alegada boa-fé. [...]"
(AgRg no AREsp 824129 PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 23/02/2016, DJe 01/03/2016)

"[...] A ocupação de bem público não gera direitos possessórios, e sim mera detenção de
natureza precária. 3. Ainda que a parte desconheça vício que inquine seu direito, gozando
de boa-fé, não são cabíveis o pagamento de indenização pelas benfeitorias e o
reconhecimento do direito de retenção, nos termos do art. 1.219 do CC. [...]" (AgRg no REsp
1319975 DF, Rel. Ministro JOÃO OTAVIO DE NORONHA, TERCEIRA TURMA, julgado em
01/12/2015, DJe 09/12/2015)

"[...] O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de


Justiça, segundo o qual 'Não é cabível o pagamento de indenização por acessões ou
benfeitorias, nem o reconhecimento do direito de retenção, na hipótese em que o particular
ocupa irregularmente área pública, pois admitir que o particular retenha imóvel público
seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que não se
harmoniza com os princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do
interesse público' [...]" (AgInt no AREsp 460180 ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 03/10/2017, DJe 18/10/2017)

"Bem público. Ocupação indevida. Direito de retenção por benfeitorias. [...] Configurada a
ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera detenção, de
natureza precária, o que afasta o direito de retenção por benfeitorias. [...]" (REsp 699374
DF, Rel. Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, julgado em
22/03/2007, DJe 18/06/2007)

"[...] A jurisprudência firme desta Corte entende não ser possível a posse de bem público,
constituindo a sua ocupação sem aquiescência formal do titular do domínio mera detenção
de natureza precária. 3. Os artigos 516 do Código Civil de 1916 e 1.219 do Código Civil em
vigor estabelecem a posse como requisito para que se possa fazer jus ao direito de
retenção por benfeitoria. [...]" (REsp 841905 DF, Rel. Ministro LUIZ FELIPE SALOMÃO,
QUARTA TURMA, julgado em 17/05/2011, DJe 24/05/2011)

"[...] OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. DIREITO DE INDENIZAÇÃO PELAS


ACESSÕES. INEXISTÊNCIA. [...] A jurisprudência assentada no Superior Tribunal de Justiça
considera indevida a indenização por acessões construídas sobre área pública
irregularmente ocupada. [...]" (REsp 850970 DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/03/2011, DJe 11/03/2011)

"[...] O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 808.708/RJ (Rel. Ministro


HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe 4/5/2011), consignou que 'Os bens públicos
federais contam com regime jurídico especial próprio (Decreto-Lei 9.760/1946); logo,
descabe, como é curial, aplicar o regime jurídico geral do Código Civil, exceto naquilo em
que o microssistema seja omisso e, ainda assim, levando em conta, obrigatoriamente, a
principiologia que o informa'. 2. Nos termos do art. 71 do Decreto-Lei nº 9.760/46,
inexistindo autorização expressa do Poder Público federal para a ocupação de área pública,
como na hipótese vertente, o ocupante poderá ser sumariamente despejado e perderá,
sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo. 3. Também de
acordo com o regime jurídico dos bens imóveis federais (art. 90 do Decreto-Lei nº
9.760/46), as benfeitorias necessárias somente serão indenizáveis se a União for
previamente notificada da sua execução, o que não ocorreu no caso concreto. 4.
'Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera
detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à indenização por benfeitorias.
Precedentes do STJ.' [...] 5. Ademais, a construção residencial em comento, embora de
pequeno porte, é incompatível com o conceito de benfeitoria necessária [...], já que
nenhum benefício trará ao Poder Público, pois deverá ser demolida, uma vez que não
guarda compatibilidade com a destinação e com as finalidades do Jardim Botânico do Rio
de Janeiro. [...]" (REsp 1055403 RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 07/06/2016, DJe 22/06/2016)

"[...] Hipótese em que o Tribunal de Justiça reconheceu que a área ocupada pelos
recorrentes é pública e afastou o direito à indenização pelas benfeitorias. [...] 5.
Configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera
detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à indenização por benfeitorias. [...]"
(REsp 1310458 DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
11/04/2013, DJe 09/05/2013)

26. A jurisprudência uniforme do Superior Tribunal de Justiça ao longo dos anos foi consolidada
em torno do Enunciado nº 619: "Súmula 619 - A ocupação indevida de bem público configura
mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões
e benfeitorias. (Súmula 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018)".

27. No caso concreto submetido à análise, trata-se de ocupação irregular de imóvel público
p e l a Associação dos Suboficiais e Sargentos da Escola Preparatória de Cadetes do Ar - CASSAB,
associação civil sem fins lucrativos. Neste ponto, é importante trazer à baila o teor do artigo 14, §2º do
Decreto nº 3.725/2001:

Art. 14. A utilização, a título precário, de áreas de domínio da União será autorizada
mediante outorga de permissão de uso pelo Secretário do Patrimônio da União, publicada
resumidamente no Diário Oficial.
§ 1º Do ato de outorga constarão as condições da permissão, dentre as quais:
I - a finalidade da sua realização;
II - os direitos e obrigações do permissionário;
III - o prazo de vigência, que será de até três meses, podendo ser prorrogado por igual
período;
IV - o valor da garantia de cumprimento das obrigações, quando necessária, e a forma de
seu recolhimento;
V - as penalidades aplicáveis, nos casos de inadimplemento; e
VI - o valor e a forma de pagamento, que deverá ser efetuado no ato de formalização da
permissão.
§ 2º Os equipamentos e as instalações a serem utilizados na realização do evento não
poderão impedir o livre e franco acesso às praias e às águas públicas correntes e
dormentes.
§ 3º Constituirá requisito para que se solicite a outorga de permissão de uso a
comprovação da prévia autorização pelos órgãos federais, estaduais e municipais
competentes para autorizar a realização do evento.
§ 4º Durante a vigência da permissão de uso, o permissionário ficará responsável
pela segurança, limpeza, manutenção, conservação e fiscalização da área,
comprometendo-se, salvo autorização expressa em contrário, a entregá-la,
dentro do prazo, nas mesmas condições em que inicialmente se encontrava.

28. No mesmo sentido, o Decreto n.º 99.509, de 05 de setembro de 1990, veda aos órgãos e
entidades da Administração Pública Federal e demais entidades controladas, direta ou indiretamente,
pela União, conceder benefícios especificados legalmente em favor de clubes ou outras sociedades civis,
de caráter social ou esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou empregados e
seus familiares:

Art. 1 º Fica vedado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal


direta, autárquica e fundacional, bem assim às empresas públicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União,
efetuar, em favor de clubes ou outras sociedades civis, de caráter social ou
esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou empregados
e seus familiares:
I - contribuições pecuniárias, a qualquer título;
II - despesas de construção, reforma ou manutenção de suas dependências e
instalações; e
III - cessão, a título gratuito, de bens móveis e imóveis.
§ 1º Excetuam-se da proibição de que trata este artigo:
a) as despesas, na forma da lei, com a manutenção de creches e escolas para atendimento
pré-escolar; e
b) as contribuições para entidades fechadas de previdência privada, desde que
regularmente constituídas e em funcionamento até 10 de julho de 1989, observados os
limites estabelecidos na legislação pertinente e, especialmente, o disposto na Lei nº 8.020,
de 12 de abril de 1990.
c) a cessão gratuita, ou em condições especiais, de imóveis de União destinados a projetos
de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereçam tal favor. (Alínea
incluída pelo Dec. nº 1.315, de 23.11.1994)
§ 2º No caso de bens móveis e imóveis cedidos anteriormente à data de
publicação deste decreto, caberá à entidade cessionária, à sua conta, mantê-los e
conservá-los, bem assim realizar ou concluir as obras ou reparos que se façam
necessários.

29. Ante todo o exposto, a leitura conjunta dos artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei
nº 9.760/46, à luz dos artigos 183 e 191 da CF/88 e dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219
e 1.220 do CC/02, em sintonia com o artigo 14, §2º do Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo
1º, inciso II e §2º do Decreto n.º 99.509/90, conduz à interpretação de que a ocupação
irregular de imóvel público configura mera detenção, motivo pelo qual não há que se falar
em indenização pelas benfeitorias, orientação esta convergente com o Enunciado nº 619 da
Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

3. CONCLUSÃO:

30. Diante do exposto, a presente manifestação jurídica, em consonância com o 1º Despacho nº


71/AJ-EMAER/43745, de 26 de março de 2020 (seq. 88), defende a seguinte conclusão: a leitura
conjunta dos artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, à luz dos artigos 183 e 191
da CF/88 e dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219 e 1.220 do CC/02, em sintonia com o artigo
14, §2º do Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo 1º, inciso II e §2º do Decreto n.º
99.509/90, conduz à interpretação de que a ocupação irregular de imóvel público configura
mera detenção, motivo pelo qual não há que se falar em indenização pelas benfeitorias,
orientação esta convergente com o Enunciado nº 619 da Súmula de Jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça.

31. Eram essas as considerações que se tinha a expor, as quais se restringem aos aspectos
jurídicos da consulta, abstraídos, portanto, as matérias de mérito e aquelas eminentemente técnicas.

32. Recomenda-se que seja aberta tarefa ao Departamento de Coordenação e Orientação


de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR/CGU) para ciência da presente
manifestação jurídica e para adoção das medidas que entender cabíveis.

33. Por fim, solicita-se a abertura de tarefa à CONJUR-MD para tomar ciência das
providências adotadas.
À consideração superior.

Brasília, 13 de abril de 2020.

TÚLIO PICANÇO TAKETOMI


ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br


mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00441000010201974 e da chave de
acesso 26be8661

Documento assinado eletronicamente por TULIO PICANCO TAKETOMI, de acordo com os normativos
legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
407086706 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a):
TULIO PICANCO TAKETOMI. Data e Hora: 13-04-2020 15:59. Número de Série: 13817526. Emissor:
Autoridade Certificadora SERPRORFBv4.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA ADJUNTA DO COMANDO DA AERONÁUTICA
GABINETE

DESPACHO n. 00313/2020/COJAER/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
INTERESSADOS: MG/AERONÁUTICA/GRUPAMENTO DE APOIO DE BARBACENA/EPCAR
ASSUNTOS: REPRESENTAÇÃO EXTRAJUDICIAL

1. Aprovo o judicioso PARECER n. 00213/2020/COJAER/CGU/AGU, de lavra do Dr. TÚLIO


PICANÇO TAKETOMI.

2. Encaminhe-se na forma proposta nos itens 32 e 33 da manifestação ora aprovada.

Brasília, 13 de abril de 2020.

CÁSSIO CAVALCANTE ANDRADE


ADVOGADO DA UNIÃO - SIAPE 1332217
CONSULTOR JURÍDICO - ADJUNTO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br


mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00441000010201974 e da chave de
acesso 26be8661

Documento assinado eletronicamente por CASSIO CAVALCANTE ANDRADE, de acordo com os


normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o
código 407411972 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário
(a): CASSIO CAVALCANTE ANDRADE. Data e Hora: 13-04-2020 19:03. Número de Série:
65832285637212395327140508210. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

PARECER n. 00037/2020/DECOR/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
INTERESSADOS: MG/AERONÁUTICA/GRUPAMENTO DE APOIO DE BARBACENA/EPCAR
ASSUNTOS: REPRESENTAÇÃO EXTRAJUDICIAL

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE IMÓVEL


DA UNIÃO E DIREITO À INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. BOA-FÉ. IRRELEVÂNCIA. SÚMULA
Nº 619, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA - STJ.
I - Análise jurídica sobre eventual direito indenizatório correspondente ao valor
empregado em benfeitorias necessárias pelo ocupante irregular de imóvel da
União que se alega de boa-fé.
II - O §1º do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, deve
ser interpretado em consonância com a jurisprudência oriunda do STJ, por
intermédio da Súmula nº 619, que considera irrelevante a existência de boa-fé
como elemento a ensejar indenização por benfeitorias necessárias realizadas
em imóvel público irregularmente ocupado.
Cód. 26

Senhor Coordenador-Geral,
1. O Departamento de Assuntos Extrajudiciais - DEAEX (Seq. 71) encaminha a este
Departamento, para fins de ciência, possível divergência de entendimentos jurídicos entre a Consultoria
Jurídica da União em Minas Gerais - CJU-MG (PARECER Nº 757/2019/CJU-MG//CGU/AGU - Seq. 46) e a
Consultoria Jurídica Adjunta ao Comando do Exército - CJA-CEx (PARECER Nº 1186/2017-
CJACEx/CGU/AGU (Seq. 70).
2. Para a CJU-MG, aplica-se o entendimento de que é possível a compensação, no âmbito de
termo de ajustamento de conduta, de benfeitorias necessárias realizadas em imóvel da
União irregularmente ocupado quando presente a boa-fé do ocupante, na mesma linha do que defende o
PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº0549-5.12/2010 (Seq. 46).
3. Por seu turno, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN ratificou os termos do
PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº0549-5.12/2010, por meio da N O T A Nº 249/2020/ACS/CGJPU/CONJUR-
PDG/PGFN/AGU (Seq. 76), in verbis:
“4. Conforme se extrai do trecho transcrito acima, esta Consultoria Jurídica possui
entendimento jurídico no sentido de que "caracterizada a boa-fé, independentemente
da regular inscrição da ocupação, será cabível indenização pela edificação de
benfeitorias necessárias3 a teor do artigo 1.255 do Código Civil de 2002 e do
parágrafo único do art. 132 do Decreto-Lei 9.760/46.", bem como que "Já no tocante
às benfeitorias úteis, uma vez destinadas a proporcionar melhores condições de
habitabilidade, por exemplo, não há que se falar em indenização, exceto nas hipóteses de
ocupação regularmente inscrita, desde que haja a prévia notificação à SPU e autorização do
órgão gestor do patrimônio da União para a realização das obras. No que pertine às
benfeitorias voluptuárias, assim como no direito privado não é devida qualquer indenização
por sua edificação, com muito mais razão não o será em se tratando de imóvel público.".”
4. Já a CJA-CEx (PARECER Nº 1186/2017-CJACEx/CGU/AGU - Seq. 70) fez uma análise da
aplicabilidade do Decreto nº 99.509, de 5 de setembro de 1990, que "veda contribuições com recursos
públicos, em favor de clubes e associações de servidores ou empregados de órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, e dá outras providências”.
5. D e m a n d a d a nova manifestação da CJA-CEx, foi lançado nos autos
o P A R E C E R Nº 90/2020/CONJUR-EB/CGU/AGU (Seq. 74), aprovado pelo Despacho de
Seq. 75, que reiterou o entendimento anterior e explicitou que aquela manifestação destinava-se a uma
situação específica, bem como opinou sobre o descabimento de indenização por benfeitorias
necessárias em imóveis da União irregularmente ocupados, nos seguintes termos:
“30. Da leitura dos autos, parece-nos que a ocupação da área da União pela Cassab, à
época, era irregular, fato este que obsta o recebimento de qualquer indenização, conforme
a legislação e a jurisprudência pátrias. Portanto, s.m.j, tem-se que não é cabível o
pagamento dos valores referentes às benfeitorias.
31. Por fim, diante da existência de entendimentos diversos no âmbito da AGU e, mormente
pelo fato de que a utilização da área se dá por instituição sob o Comando da Aeronáutica,
sugere-se sejam os autos remetidos àquele Comando, bem como ao Ministério da Defesa
para análise e adoção das medidas que entenderem pertinentes.”
6. A Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa – CONJUR-MD elaborou a NOTA Nº
100/2020/CONJUR-MD/CGU/AGU, por meio da qual expressou seu entendimento de que caberia à
Consultoria Jurídica Adjunta do Comando da Aeronáutica - COJAER produzir a manifestação demandada.
7. Em seu pronunciamento, a COJAER explicitou entendimento desfavorável à indenização por
benfeitorias necessárias em imóvel irregularmente ocupado (PARECER Nº 213/2020/COJAER/CGU/AGU e
Despacho de aprovação - Seqs. 92 e 93):
“30. Diante do exposto, a presente manifestação jurídica, em consonância com o 1º
Despacho nº 71/AJ-EMAER/43745, de 26 de março de 2020 (seq. 88), defende a seguinte
conclusão: a leitura conjunta dos artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, à luz
dos artigos 183 e 191 da CF/88 e dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219 e 1.220 do CC/02, em
sintonia com o artigo 14, §2º do Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo 1º, inciso II e §2º do
Decreto n.º 99.509/90, conduz à interpretação de que a ocupação irregular de imóvel
público configura mera detenção, motivo pelo qual não há que se falar em indenização
pelas benfeitorias, orientação esta convergente com o Enunciado nº 619 da Súmula de
Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.”
8. Eis o relato do essencial. Passa-se ao exame propriamente dito.

II
9. O cerne da divergência submetida a este Departamento reside da análise jurídica sobre
eventual direito indenizatório correspondente ao valor empregado em benfeitorias necessárias pelo
ocupante irregular de imóvel da União que se alega de boa-fé.
10. Consoante bem observa a COJAER, a solução da questão jurídica demanda a interpretação
conjunta da Constituição, do Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002) , do Decreto-Lei nº
9.760, de 5 de setembro de 1946, e também a observância da jurisprudência.
11. Com efeito, a Constituição não admite a usucapião de
imóveis públicos, independentemente da sua natureza, nos arts. 183, §3º, e 191, parágrafo único, e o
Código Civil assim também o determina em seu art. 102.
12. Isso porque, se a Constituição veda a usucapião nessas hipóteses específicas previstas na
Constituição, com muito mais razão deve-se entender vedada a usucapião convencional, consoante
ensinamento de Maria Helena Diniz (i n Novo Código Civil comentado/coordenação Ricardo Fiuza. - 3.
ed. atual. - São Paulo: Saraiva, 2004, p. 111 ):
“(...). É de se indagar se essa regra constitucional, limitada pela sedes materie, terá
aplicação a todas as hipóteses de prescrição aquisitiva. Embora a Constituição federal
silencie sobre a usucapião convencional, considerada em seus pressupostos básicos, é de
se ver que em atingindo as restrições constitucionais as espécies mais privilegiadas
da usucapio, curial se torna que a vedação deva ser extensiva aos demais casos.”
13. A jurisprudência tem adotado uma interpretação que declara incabível a usucapião de bem
público desde a vigência do Código Civil de 1916, nos termos da Súmula nº 340 do Supremo Tribunal
Federal - STF[1].
14. Por seu turno, o enunciado da Súmula nº 619 do Superior Tribunal de Justiça - STJ deixa
claro que a ocupação indevida de bem público gera mera detenção, e afasta qualquer hipótese de
indenização por benfeitorias realizadas pelo ocupante, in verbis:
“A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza
precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias."
15. No presente, interessa saber se o ocupante irregular - registre-se que nesta manifestação
não se está a analisar a regularidade da ocupação do imóvel da União no caso concreto - tem direito a
indenização por benfeitorias necessárias no imóvel da União, assim consideradas “ as que têm por fim
conservar o bem ou evitar que se deteriore” (art. 96 do CC).
16. A divergência jurídica reside na discussão, em tese, sobre se a boa-fé pode ser alegada
como fundamento para exigir indenização por tais benfeitorias realizadas pelos detentores desses
imóveis da União.
17. Como visto, a análise da boa-fé, na linha interpretativa adotada pelo STJ, mostra-se
irrelevante para a solução da questão quando a ocupação do imóvel público é indevida/irregular, eis que
o direito à indenização por benfeitorias decorreria da posse que, no caso, inexiste.
18. Vejam-se os seguintes julgados:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL. (...). INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. IMPOSSIBILIDADE. MERA DETENÇÃO.
JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
(...).
III. É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "não é cabível
o pagamento de indenização por acessões ou benfeitorias, nem o reconhecimento do
direito de retenção, na hipótese em que o particular ocupa irregularmente área pública,
pois admitir que o particular retenha imóvel público seria reconhecer, por via transversa, a
posse privada do bem coletivo, o que não se harmoniza com os princípios da
indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público"
(STJ, REsp 1.183.266/PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, DJe de
18/05/2011). Em igual sentido: STJ, AgInt no REsp 1.744.310/SP, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/09/2019; REsp 1.762.597/DF, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de
16/11/2018; AgInt no REsp 1.338.825/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, DJe de 03/04/2018.
IV. No caso, tendo o Tribunal de origem concluído que "o particular, portanto, nunca
poderá ser considerado possuidor de área pública, senão mero detentor, cuja constatação,
por si somente, afasta a possibilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois
não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC)", não merece reforma o
acórdão recorrido, no ponto, por ser consentâneo com o entendimento atual e dominante
desta Corte.
V. Agravo interno improvido.”
(STJ - 2ª Turma – AgInt no AREsp nº 1564887 - Relatora a Ministra Assussete Magalhães
- julgado em 03.03.2020 - DJe de 10.03.2020)
......................................................................................................
“CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. A G R A V O I N T E R N O NO AGRAVO EM RECURSO
E S P E C I A L . ( . . . ) . PEDIDOS DE INDENIZAÇÃO D E BENFEITORIAS ERGUIDAS
E M I M Ó V E L PÚBLICO E DE RETENÇÃO DO BEM.DESCABIMENTO. SÚMULA N.
83/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO. DECISÃO MANTIDA.
(...)
3. Consoante entendimento desta Corte, "a Súmula 340/STF orienta que, desde a vigência
do Código Civil de 1916, os bens dominicais, como o s demais bens públicos, não
podem ser adquiridos por usucapião" (REsp n. 1.090.847/RS, Relator Ministro LUIS FELIPE
SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 23/4/2013, DJe 10/5/2013).
(...).
8. Segundo a jurisprudência do STJ, "a ocupação de bem público, embora dela possam
surgir interesses tuteláveis, é precária. (...)3. A retomada de bem público pelo legítimo
titular do domínio não enseja o pagamento d e indenização pelas acessões e benfeitorias
realizadas" (REsp n. 1.025.552/DF, Relator Ministro RAUL ARAÚJO, Relatora p/ Acórdão
Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI,
QUARTA TURMA, julgado em 4/4/2017, DJe 23/5/2017, DJe 18/5/2017). Além disso, "na
hipótese e m q u e o particular ocupa irregularmente área pública, pois, como o imóvel
público é insuscetível de usucapião, nos termos do artigo 183, § 3º , d a CF, "o particular
jamais poderá ser considerado possuidor, senão mero detentor, sendo irrelevante falar-
se em posse de boa ou má-fé" (EDcl no REsp n.
1.717.124/SP,Relator M i n i s t r o F RA N C I S C O FA L C Ã O , S E G U N D A T U R M A , julgado
em26/3/2019, DJe 29/3/2019). Incidência da Súmula n. 83/STJ.
(...).
10. Agravo interno a que se nega provimento.”
(STJ - 4ª Turma – AgInt no AREsp nº 815473 - Relator o Ministro Antônio Carlos Ferreira -
julgado em 19.08.2019 - DJe de 22.08.2019)
19. Essa orientação jurisprudencial oriunda do STJ é decisiva para a solução da questão que se
analisa, pois, afasta o direito a indenização por benfeitorias realizadas nesses imóveis.
20. Por sua vez, o art. 71 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, contém dispositivo que determina a
desocupação sumária dos imóveis da União que tenham ocorrido sem o seu assentimento, exceto para
os ocupantes de boa-fé que tenham cultura efetiva e moradia habitual:
"Art. 71. O ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser
sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo
quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts.
513, 515 e 517 do Código Civil.
Parágrafo único. Excetuam-se dessa disposição os ocupantes de boa fé, com
cultura efetiva e moradia habitual, e os direitos assegurados por êste Decreto-
lei."
21. Observe-se que embora os dispositivos façam referência a ocupantes, e não propriamente a
posseiros, o caput do art. 71 faz referência às consequências da posse de ma-fé , previstas nos arts. 513,
515 e 517 do CC/1916, matéria atualmente regulada pelos arts. 1.216, 1.218 e 1.219 do CC/2002.
22. Isso indica que as normas constantes do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não fizeram uma
distinção técnica entre a detenção e a posse ao regular a matéria, dúvida essa que foi suprida pela
interpretação adotada pelo STJ.
23. Por seu turno, para a PGFN, a indenização por benfeitorias necessárias ao ocupante
irregular seria admissível se presente a boa-fé, a juízo do órgão patrimonial , com fundamento no §1º do
art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, c/c o art. 1.255 do CC, que têm a seguinte redação:
“Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse
do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados
no § 3º, do art. 89.
§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela
importância arbitrada pelo S.P.U., se por êste fôr julgada de boa fé a ocupação.
§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no
prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.
§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juízo pelo S.P.U., desde que a parte
interessada não se proponha a recebê-lo.”
.....................................................................
"Art. 1.255. Aquele que semeia, planta ou edifica em terreno alheio perde, em proveito do
proprietário, as sementes, plantas e construções; se procedeu de boa-fé, terá direito a
indenização.
Parágrafo único. Se a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do
terreno, aquele que, de boa-fé, plantou ou edificou, adquirirá a propriedade do solo,
mediante pagamento da indenização fixada judicialmente, se não houver acordo."
24. Todavia, como visto, a jurisprudência, no âmbito do STJ, está consolidada para considerar
irrelevante a existência de boa-fé como elemento a ensejar indenização por benfeitorias realizadas em
imóvel público indevidamente ocupado, devendo ser interpretado nesse sentido o §1º do art. 132 do
Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
25. Poder-se-ia alegar que o STJ não analisou a questão sob a ótica do Decreto-Lei nº 9.760, de
1946, que admite a análise do direito indenizatório por benfeitorias, quando a ocupação for de boa-fé.
Não obstante, eventual interpretação do órgão patrimonial no sentido de reconhecer a boa-fé do
ocupante encontraria obstáculo na Súmula nº 619.
26. Parece ser necessário reconhecer que, na hipótese de bem ocupado irregularmente, não há
espaço para admitir boa-fé do ocupante.
27. Também deve ser afastado o entendimento de que haveria enriquecimento sem causa se a
União não fosse obrigada a ressarcir o ocupante irregular por benfeitorias necessárias, eis que o próprio
STJ assim não o considera ao afastar esse direito expressamente na Súmula 619.
28. Não se pode deixar de ressaltar que o enunciado trata de ocupação não autorizada de
imóvel público, por ocupante que dele faz uso ou retira-lhe frutos de forma ilícita.
29. Além disso, a legislação mais recente, que regula as cessões de imóveis da União,
estabelece, em situação onde existe ocupante regular, que a cessão pode ser revogada sem direito a
qualquer indenização por benfeitorias, expressando contradição à interpretação de que seria devida
indenização por benfeitorias em imóveis indevidamente ocupados.
30. Vejam-se, nesse sentido, o s arts. 17, §2º, e 18, §12, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de
1998:
“Art. 17. Os ocupantes regularmente inscritos até 5 de outubro de 1988, que não
exercerem a preferência de que trata o art. 13, terão os seus direitos e obrigações
assegurados mediante a celebração de contratos de cessão de uso onerosa, por prazo
indeterminado.
§ 1o A opção pela celebração do contrato de cessão de que trata este artigo deverá ser
manifestada e formalizada, sob pena de decadência, observando-se os mesmos prazos
previstos no art. 13 para exercício da preferência ao aforamento.
§ 2o Havendo interesse do serviço público, a União poderá, a qualquer tempo,
revogar o contrato de cessão e reintegrar-se na posse do imóvel, após o decurso
do prazo de noventa dias da notificação administrativa que para esse fim
expedir, em cada caso, não sendo reconhecidos ao cessionário quaisquer direitos
sobre o terreno ou a indenização por benfeitorias realizadas.
§ 3o A qualquer tempo, durante a vigência do contrato de cessão, poderá o cessionário
pleitear novamente a preferência à aquisição, exceto na hipótese de haver sido declarado o
interesse do serviço público, na forma do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 1987."
..............................................................................................
“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições
especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da
União a:
..............................................
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas
condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico de cessão se
resolverá sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem qualquer
outra indenização ao cessionário e a posse do imóvel será imediatamente
revertida para a União.” (Incluído pela Medida Provisória nº 915, de 2019)
31. Raciocínio contínuo, poder-se-ia concluir que indenizações por benfeitorias em imóveis
irregularmente ocupados estariam em desacordo com a Lei nº 9.636, de 1998.
32. Nesse caso, vislumbra-se uma aparente antinomia entre o §1º do art. 132 do Decreto-Lei nº
9.760, de 1946, e o §2º do art. 17, e §12 do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, que se resolve pela
aplicação do critério cronológico (art. 2º, §1º, do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 ( Lei de
Introdução às normas do Direito Brasileiro).
33. Observam-se, nesses dispositivos, normas que derrogam tacitamente o §1º do art. 132 do
Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, quando se tratar de imóvel ocupado de forma irregular/indevida, pois, a
legislação posterior mostra-se incompatível com esse direito, ao não admitir qualquer indenização por
benfeitorias realizadas em imóvel da União regularmente cedido (Lei nº 9.636, de 1998 – arts. 17, §2º, e
18, §12).
34. Também por esse motivo , não se pode falar em indenização por benfeitorias realizadas em
imóveis públicos nas hipóteses em que a ocupação se dá de forma indevida/irregular – ao arrepio da lei ,
na mesma linha do enunciado da Súmula nº 619 do STJ.
35. Poder-se-á indagar sobre se esses dispositivos representam uma antinomia em relação à
exigência de boa-fé para indenização de ocupantes regulares. E, nesse caso, entende-se que não há,
visto que o §12 do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, afasta o direito à indenização pelas benfeitorias
apenas se houver o "descumprimento pelo cessionário da contrapartida ".
36. Assim, nas situações em que a ocupação do próprio da União ocorrer de forma regular,
poderá ou não, a depender da lei, existir o direito indenizatório. Entretanto, não há como reconhecer
direito a indenização de benfeitorias para ocupantes irregulares de imóveis públicos pertencentes à
União.
37. Assim, observado o sistema adotado pela Lei nº 9.636, de 1998, o §1º do art. 132 do
Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, teria seu âmbito de incidência restrito às ocupações regulares em que a
lei não tenha afastado expressamente o direito à indenização por benfeitorias necessárias.
38. Por fim, não se pode desconsiderar que o §2º do art. 1º do Decreto nº 99.509, de 1990, é
expresso ao atribuir ao cessionário, regular ou não, a responsabilidade por eventuais despesas
decorrentes de obras e reparos que se façam necessários no imóvel, in verbis:
“Art. 1º Fica vedado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional, bem assim às empresas públicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela
União, efetuar, em favor de clubes ou outras sociedades civis, de caráter social
ou esportivo, inclusive os que congreguem os respectivos servidores ou
empregados e seus familiares:
I - contribuições pecuniárias, a qualquer título;
II - despesas de construção, reforma ou manutenção de suas dependências e
instalações; e
III - cessão, a título gratuito, de bens móveis e imóveis.
§ 1º Excetuam-se da proibição de que trata este artigo:
a) as despesas, na forma da lei, com a manutenção de creches e escolas para atendimento
pré-escolar; e
b) as contribuições para entidades fechadas de previdência privada, desde que
regularmente constituídas e em funcionamento até 10 de julho de 1989, observados os
limites estabelecidos na legislação pertinente e, especialmente, o disposto na Lei nº 8.020,
de 12 de abril de 1990.
c ) a cessão gratuita, ou em condições especiais, de imóveis de União destinados a projetos
de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereçam tal favor. (Alínea
incluída pelo Dec. nº 1.315, de 23.11.1994)
§ 2º No caso de bens móveis e imóveis cedidos anteriormente à data de
publicação deste decreto, caberá à entidade cessionária, à sua conta, mantê-los e
conservá-los, bem assim realizar ou concluir as obras ou reparos que se façam
necessários.”
39. Isso significa que eventuais despesas de manutenção e conservação dos imóveis da União
devem ser atribuídas, por meio dos instrumentos respectivos, aos cessionários, que se obrigam a
custear eventuais reparos ou obras que se façam necessários sobre esses bens.
III
40. Ante o exposto, na mesma linha do pronunciamento contido
n o P A R E C E R Nº 213/2020/COJAER/CGU/AGU (Seq. 92), pode-se concluir pela ausência
d edireitoa indenização por benfeitorias nos imóveis da União
indevidamente/irregularmente ocupados, conforme a jurisprudência atualmente observada no âmbito do
colendo STJ (Súmula nº 619 do STJ).
À consideração superior.
Brasília, 8 de maio de 2020.

MARCO AURÉLIO CAIXETA


ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br


mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00441000010201974 e da chave de
acesso 26be8661

Notas

1. ^ http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=3319: Súmula
340: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não
podem ser adquiridos por usucapião. Jurisprudência selecionada ● Código civil e a
impossibilidade de usucapir bens públicos 15. No que concerne à discussão em torno da posse do
imóvel propriamente dito, cabe lembrar que, entre as características que envolvem os bens
submetidos ao regime jurídico de direito público, podem-se referir sua inalienabilidade e sua
imprescritibilidade, regras preservadas nos arts. 100 a 102 do Código Civil e na Súmula STF 340.
"Súmula 340. Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião." 16. Dessa forma, inexistência de lei federal
autorizativa impede que sobre o imóvel se pratiquem atos de posse. Além disso, os atos de mera
permissão ou tolerância, como esclarece Tito Fulgêncio, "em si seriam suscetíveis de constituir
uma apreensão de posse, mas não engendram nenhum direito de posse, não produzem seus
naturais efeitos, porque não se fundam em obrigação preexistente, (...)" . Nesses termos, o artigo
1.208 do Código Civil estabelece que: "Art. 1208.- Não induzem posse os atos de mera permissão
ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão
depois de cessar a violência ou clandestinidade. [ACO 685, rel. min. Ellen Gracie, P, j. 11-12-
2014, DJE 29 de 12-2-2015.] ................................................. Consoante apontado na aludida
decisão, a questão dos autos cinge-se em aferir se o bem imóvel situado na Praia do Forte - SC, e
vindicado pela parte ora agravante, estaria sujeito à aquisição por usucapião, restando
incontroverso a posse mansa e pacífica por mais de vinte anos pela família desse, além de
terceiros. A ação foi julgada improcedente na origem, e confirmada em sede de apelação, uma
vez que há prova nos autos que dão conta ser a UNIÃO a legítima dona do terreno, este contido
em uma área maior conforme assentado nos autos por meio de prova pericial, e, nos termos da
atual Constituição, são insuscetíveis de prescrição aquisitiva, ou até mesmo antes dela, dado o
entendimento sufragado por esta Suprema Corte na Súmula 340/STF: "Desde a vigência do Código
Civil (1916 - Beviláqua), os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
adquiridos por usucapião". [AI 852.804 AgR, rel. min. Luiz Fux, 1ª T, j. 4-12-2012, DJE 22 de 1-2-
2013.]
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legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Despacho nº 295/2020/Decor/CGU/AGU (08/05/2020)

Referência: 00441.000010/2019-74
Interessada: Departamento de Assuntos Extrajudiciais da CGU/AGU
Assunto: Dilação de prazo administrativo para prestação de subsídios

Sr. Diretor do Decor/CGU,


1- Expediente que pelo Despacho nº 013/2020/Deaex-CGU/AGU (16/01/2020)-
[1], e em acatamento ao Parecer nº 002/2020/Deaex-CGU/AGU (10/01/2020)-[2], afluiu ao

Decor/CGU, visando uniformização da compreensão consultiva quanto à indenização de


benfeitorias necessárias a ocupante em suposta boa-fé de imóvel federal irregularmente
utilizado, dado dissentirem o Parecer nº 1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017)-[3],
que a objeta, e o Parecer nº 757/2019/CJU-MG//CGU/AGU (26/06/2019)-[4], que a admite
com foros no Parecer/MP/Conjur/AMF/nº 0549-5.12/2010, da superação dessa controvérsia
estando a depender a finalização de análise de proposta de Termo de Ajustamento de Conduta
(26/02/2020), para os fins de exteriorização da autorização do Advogado-Geral da União
prevista no parágrafo único do art. 4º-A da Lei nº 9.469, de 10/07/1997, e no inciso XII do art.
36 do Decreto nº 7.392, de 13/12/2010.

1
Sequencial Sapiens nº 071 - Despacho nº 013/2020/Deaex-CGU/AGU (16/01/2020)
2
Sequencial Sapiens nº 069 - Parecer nº 002/2020/Deaex-CGU/AGU (10/01/2020): EMENTA: Solicitação de
autorização para a celebração de termo de ajustamento de conduta. Ocupação irregular de imóvel da União sob
circunscrição militar. Regularização da cessão de uso. Ressarcimento à União dos valores referentes à contribuição de
água e luz. Indenização pela União das benfeitorias necessárias. Atendimento dos requisitos da Portaria CGU/AGU nº
9, de 16 de junho de 2009. Ponderação necessária quanto ao mérito do ajuste. Providências.
3
Sequencial Sapiens nº 070 - Parecer nº 1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017): EMENTA: DIREITO
MILITAR E ADMINISTRATIVO. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO DE PORTARIA PARA REGULAR A CRIAÇÃO E O
FUNCIONAMENTO DAS ÁREAS DE LAZER E DAS SOCIEDADES DE MILITARES NO ÂMBITO DO COMANDO
DO EXÉRCITO. CONFLITO ENTRE O ART. 26 DA MINUTA E O DECRETO N.º 99.509. CONSIDERAÇÕES. I - A
realização de benfeitorias úteis e necessárias pela Organização Militar com recursos do Fundo do Exército (FEx)
somente subsiste se aplicado apenas às áreas de lazer da União que não estejam cedidas à Associação de Militares de
categoria A. II - A área de lazer que tenha sido objeto de cessão de uso para funcionamento de Associação de Militares
deverá ser mantida pelo cessionário, diferentemente das áreas de lazer sob responsabilidade direta de uma organização
militar. III - Realocação do art. 26 da minuta de instruções gerais para a subseção II, após o art. 33 ou inserindo-se um
parágrafo único neste dispositivo.
4
Sequencial Sapiens nº 046 - Parecer nº 757/2019/CJU-MG//CGU/AGU (26/06/2019): EMENTA: Do direito de
petição e do devido processo legal: submissão à Epcar dos argumentos e documentos recebidos da Cassab. Da lesão
ao patrimônio público: participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação
e vigilância. Dos erros indicados na monta calculada pela Epcar. Da verificação do montante do débito a ser ressarcido
- uso do imóvel cedido pela Epcar. Das benfeitorias realizadas e da possibilidade jurídica da
compensação: Parecer/MP/Conjur/AMF/Nº 0549-5.12/2010, ressarcimento das benfeitorias necessárias ao ocupante
de boa-fé; vedação de compensação de valores pelo art. 54 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964; e, reconhecimento
da obrigação de pagamento pelo ordenador de despesas.
2- Em atenção à Cota nº 006/2020/Decor-CGU/AGU (21/01/2020)-[5],
enriqueceram a instrução o Parecer n. 090/2020/Conjur-EB/CGU/AGU (24/01/2020)-[6],
alinhado ao Parecer nº 1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017) pelo descabimento de
indenização, a Nota n. 249/2020/ACS/CGJPU/Conjur-PDG/PGFN/AGU (04/02/2020)-[7],
iterativa do Parecer/MP/Conjur/AMF/nº 0549-5.12/2010, que em regra a admite quanto às
benfeitorias necessárias, e quanto às úteis excepcionalmente, nos termos em que sustenta, e o
Parecer n. 213/2020/Cojaer/CGU/AGU (13/04/2020)-[8], a ela refratário, posto a irregular
ocupação de imóvel público ser mera detenção, de que não decorrem tais direitos subjetivos, a
teor do Enunciado nº 619 da Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

3- E a teor agora do Parecer n. 037/2020/Decor-CGU/AGU (08/05/2020),


entende-se que à vista notadamente do §1º do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05/09/1946-
[9], e da presunção decorrente do Enunciado n. 619/STJ-[10], a avaliação da boa-fé afigura-se

elemento irrelevante para negativa de indenização por benfeitorias necessárias realizadas por
ocupante irregular de imóvel público.

4- A tais fundamentos, acolho o Parecer n. 037/2020/Decor-CGU/AGU


(08/05/2020) e proponho a sua aprovação, do que afinal se deliberar cientificando-se a PGFN,
a Conju/MD, a Conjur/EB e a Cojaer, restituindo-se o trâmite ao Deaex/CGU, para
prosseguimento.
À apreciação de V. Exa.
Brasília, 08 de maio de 2020.

Joaquim Modesto Pinto Júnior


Advogado da União
Coordenador da CAPS-Decor/CGU

5
Sequencial Sapiens nº 072 - Cota nº 006/2020/Decor-CGU/AGU (21/01/2020)
6
Sequencial Sapiens nº 074 - Parecer n. 090/2020/Conjur-EB/CGU/AGU (24/01/2020): EMENTA: CONSULTA. SOLICITAÇÃO, PELO
DEPARTAMENTO DE ASSUNTOS EXTRAJUDICIAIS DA CONSULTORIA GERAL DA UNIÃO (DEAEX/CGU/AGU), DE ANÁLISE
ACERCA DO ENTENDIMENTO PROFERIDO NO PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU. INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS
PELA UNIÃO EM CASO DE CESSÃO DE USO. EXISTÊNCIA DE POSICIONAMENTOS DIVERGENTES QUANTO AO TEMA. 1.
Solicitação pelo DEAEX/CGU (DESPACHO n. 00013/2020/DEAEX/CGU/AGU) de esclarecimentos sobre se o entendimento proferido por
esta CONJUR/EB no PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU permanece atual; 2. (Im) possibilidade de indenização, por parte da União,
de benfeitorias realizadas em imóvel objeto de cessão de uso; 3. Análise do Parecer nº 1186/2017, Decreto nº 99.509/90, Decreto nº 9.760/46
e da jurisprudência; 4. Considerações.
7
Sequencial Sapiens nº 076 - Nota n. 249/2020/ACS/CGJPU/Conjur-PDG/PGFN/AGU (04/02/2020): “[...] 4. Conforme se extrai do trecho
transcrito acima, esta Consultoria Jurídica possui entendimento jurídico no sentido de que "caracterizada a boa-fé, independentemente da
regular inscrição da ocupação, será cabível indenização pela edificação de benfeitorias necessárias3 a teor do artigo 1.255 do Código Civil
de 2002 e do parágrafo único do art. 132 do Decreto-Lei 9.760/46.", bem como que "Já no tocante às benfeitorias úteis, uma vez destinadas
a proporcionar melhores condições de habitabilidade, por exemplo, não há que se falar em indenização, exceto nas hipóteses de ocupação
regularmente inscrita, desde que haja a prévia notificação à SPU e autorização do órgão gestor do patrimônio da União para a realização
das obras. No que pertine às benfeitorias voluptuárias, assim como no direito privado não é devida qualquer indenização por sua edificação,
com muito mais razão não o será em se tratando de imóvel público". 5. Em atenção à solicitação feita pela Consultoria-Geral da União,
destaca-se que este órgão de assessoramento jurídico mantém o posicionamento exarado no PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-
5.12/2010 acerca da eventual indenização das benfeitorias necessárias, úteis e voluptuárias, pelos fundamentos expostos no próprio opinativo.
[...]”
8
Sequencial Sapiens nº 092- Parecer n. 213/2020/Cojaer/CGU/AGU (13/04/2020): EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. BENS
PÚBLICOS. OCUPAÇÃO IRREGULAR. MERA DETENÇÃO. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. NÃO CABIMENTO. A leitura conjunta
dos artigos 71, 89, §2º e 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, à luz dos artigos 183 e 191 da CF/88 e dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219 e 1.220
do CC/02, em sintonia com o artigo 14, §2º do Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo 1º, inciso II e §2º do Decreto n.º 99.509/90, conduz à
interpretação de que a ocupação irregular de imóvel público configura mera detenção, motivo pelo qual não há que se falar em indenização
pelas benfeitorias, orientação esta convergente com o Enunciado nº 619 da Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.
9
Decreto-Lei nº 9.760, de 05/09/1946 - Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo,
promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89. § 1º As benfeitorias existentes no terreno
somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por este for julgada de boa-fé a ocupação.
10
Enunciado n. 619 da Súmula do STJ: A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de
retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Despacho nº 295/2020/Decor/CGU/AGU (08/05/2020)

Referência: 00441.000010/2019-74
Interessada: Departamento de Assuntos Extrajudiciais da CGU/AGU
Assunto: Indenização de benfeitorias a ocupante irregular de imóvel público

Sr. Diretor do Decor/CGU,

1 - Expediente que pelo Despacho nº 013/2020/Deaex-CGU/AGU (16/01/2020)-[[1]], e


em acatamento ao Parecer nº 002/2020/Deaex-CGU/AGU (10/01/2020)-[[2]], afluiu ao Decor/CGU,
visando uniformização da compreensão consultiva quanto à indenização de benfeitorias necessárias a
ocupante em suposta boa-fé de imóvel federal irregularmente utilizado, dado dissentirem o Parecer nº
1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017)-[[3]], que a objeta, e o Parecer nº 757/2019/CJU-
MG//CGU/AGU (26/06/2019)-[[4]], que a admite com foros no Parecer/MP/Conjur/AMF/nº 0549-
5.12/2010, da superação dessa controvérsia estando a depender a finalização de análise de proposta de
Termo de Ajustamento de Conduta (26/02/2020), para os fins de exteriorização da autorização do
Advogado-Geral da União prevista no parágrafo único do art. 4º-A da Lei nº 9.469, de 10/07/1997, e no
inciso XII do art. 36 do Decreto nº 7.392, de 13/12/2010.

2 - Em atenção à Cota nº 006/2020/Decor-CGU/AGU (21/01/2020)-[[5]], enriqueceram a


instrução o Parecer n. 090/2020/Conjur-EB/CGU/AGU (24/01/2020)-[[6]], alinhado ao Parecer nº
1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017) pelo descabimento de indenização, a Nota n.
2 4 9 / 2 0 2 0 / A C S / C G J P U / C o n j u r - P D G / P G F N / A G U (04/02/2020)-[[7]], iterativa do
Parecer/MP/Conjur/AMF/nº 0549-5.12/2010, que em regra a admite quanto às benfeitorias necessárias, e
quanto às úteis excepcionalmente, nos termos em que sustenta, e o Parecer n.
-[[8]]
213/2020/Cojaer/CGU/AGU (13/04/2020) , a ela refratário, posto a irregular ocupação de imóvel
público ser mera detenção, de que não decorrem tais direitos subjetivos, a teor do Enunciado nº 619 da
Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

3- E a teor agora do Parecer n. 037/2020/Decor-CGU/AGU (08/05/2020), entende-se que


à vista notadamente do §1º do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760, de 05/09/1946 -[[9]], e da presunção
decorrente do Enunciado n. 619/STJ-[[10]], a avaliação da boa-fé afigura-se elemento irrelevante para
negativa de indenização por benfeitorias necessárias realizadas por ocupante irregular de imóvel
público.

4 - A tais fundamentos, acolho o Parecer n. 037/2020/Decor-CGU/AGU (08/05/2020) e


proponho a sua aprovação, do que afinal se deliberar cientificando-se a PGFN, a Conju/MD, a Conjur/EB e
a Cojaer, restituindo-se o trâmite ao Deaex/CGU, para prosseguimento.
À apreciação de V. Exa.
Brasília, 08 de maio de 2020.

Joaquim Modesto Pinto Júnior


Advogado da União
Coordenador da CAPS-Decor/CGU

[1] Sequencial Sapiens nº 071 - Despacho nº 013/2020/Deaex-CGU/AGU (16/01/2020)

[2] Sequencial Sapiens nº 069 - Parecer nº 002/2020/Deaex-CGU/AGU (10/01/2020):


EMENTA: Solicitação de autorização para a celebração de termo de ajustamento de conduta. Ocupação
irregular de imóvel da União sob circunscrição militar. Regularização da cessão de uso. Ressarcimento à
União dos valores referentes à contribuição de água e luz. Indenização pela União das benfeitorias
necessárias. Atendimento dos requisitos da Portaria CGU/AGU nº 9, de 16 de junho de 2009. Ponderação
necessária quanto ao mérito do ajuste. Providências.

[3] Sequencial Sapiens nº 070 - Parecer nº 1.186/2017-CJACEx/CGU/AGU (12/12/2017):


EMENTA: DIREITO MILITAR E ADMINISTRATIVO. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO DE PORTARIA PARA REGULAR
A CRIAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DAS ÁREAS DE LAZER E DAS SOCIEDADES DE MILITARES NO ÂMBITO
DO COMANDO DO EXÉRCITO. CONFLITO ENTRE O ART. 26 DA MINUTA E O DECRETO N.º 99.509.
CONSIDERAÇÕES. I - A realização de benfeitorias úteis e necessárias pela Organização Militar com
recursos do Fundo do Exército (FEx) somente subsiste se aplicado apenas às áreas de lazer da União que
não estejam cedidas à Associação de Militares de categoria A. II - A área de lazer que tenha sido objeto
de cessão de uso para funcionamento de Associação de Militares deverá ser mantida pelo cessionário,
diferentemente das áreas de lazer sob responsabilidade direta de uma organização militar. III -
Realocação do art. 26 da minuta de instruções gerais para a subseção II, após o art. 33 ou inserindo-se
um parágrafo único neste dispositivo.

[4] Sequencial Sapiens nº 046 - Parecer nº 757/2019/CJU-MG//CGU/AGU (26/06/2019):


EMENTA: Do direito de petição e do devido processo legal: submissão à Epcar dos argumentos e
documentos recebidos da Cassab. Da lesão ao patrimônio público: participação proporcional da
cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância. Dos erros indicados na
monta calculada pela Epcar. Da verificação do montante do débito a ser ressarcido - uso do imóvel
cedido pela Epcar. Das benfeitorias realizadas e da possibilidade jurídica da
compensação: Parecer/MP/Conjur/AMF/Nº 0549-5.12/2010, ressarcimento das benfeitorias necessárias
ao ocupante de boa-fé; vedação de compensação de valores pelo art. 54 da Lei nº 4.320, de 17 de
março de 1964; e, reconhecimento da obrigação de pagamento pelo ordenador de despesas.

[5] Sequencial Sapiens nº 072 - Cota nº 006/2020/Decor-CGU/AGU (21/01/2020)

[6] Sequencial Sapiens nº 074 - Parecer n. 090/2020/Conjur-EB/CGU/AGU (24/01/2020):


EMENTA: CONSULTA. SOLICITAÇÃO, PELO DEPARTAMENTO DE ASSUNTOS EXTRAJUDICIAIS DA
CONSULTORIA GERAL DA UNIÃO (DEAEX/CGU/AGU), DE ANÁLISE ACERCA DO ENTENDIMENTO
PROFERIDO NO PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU. INDENIZAÇÃO DE BENFEITORIAS PELA UNIÃO
EM CASO DE CESSÃO DE USO. EXISTÊNCIA DE POSICIONAMENTOS DIVERGENTES QUANTO AO TEMA. 1.
Solicitação pelo DEAEX/CGU (DESPACHO n. 00013/2020/DEAEX/CGU/AGU) de esclarecimentos sobre se o
entendimento proferido por esta CONJUR/EB no PARECER n. 1186/2017/CJACEx/CGU/AGU permanece
atual; 2. (Im) possibilidade de indenização, por parte da União, de benfeitorias realizadas em imóvel
objeto de cessão de uso; 3. Análise do Parecer nº 1186/2017, Decreto nº 99.509/90, Decreto nº 9.760/46
e da jurisprudência; 4. Considerações.

[7] Sequencial Sapiens nº 076 - Nota n. 249/2020/ACS/CGJPU/Conjur-PDG/PGFN/AGU


(04/02/2020): “[...] 4. Conforme se extrai do trecho transcrito acima, esta Consultoria Jurídica possui
entendimento jurídico no sentido de que "caracterizada a boa-fé, independentemente da regular
inscrição da ocupação, será cabível indenização pela edificação de benfeitorias
necessárias3 a teor do artigo 1.255 do Código Civil de 2002 e do parágrafo único do art. 132
do Decreto-Lei 9.760/46.", bem como que "Já no tocante às benfeitorias úteis, uma vez destinadas a
proporcionar melhores condições de habitabilidade, por exemplo, não há que se falar em indenização,
exceto nas hipóteses de ocupação regularmente inscrita, desde que haja a prévia notificação à SPU e
autorização do órgão gestor do patrimônio da União para a realização das obras. No que pertine às
benfeitorias voluptuárias, assim como no direito privado não é devida qualquer indenização por sua
edificação, com muito mais razão não o será em se tratando de imóvel público" . 5. Em atenção à
solicitação feita pela Consultoria-Geral da União, destaca-se que este órgão de assessoramento jurídico
mantém o posicionamento exarado no PARECER/MP/CONJUR/AMF/Nº 0549-5.12/2010 acerca da eventual
indenização das benfeitorias necessárias, úteis e voluptuárias, pelos fundamentos expostos no próprio
opinativo. [...]”

[8] Sequencial Sapiens nº 092- Parecer n. 213/2020/Cojaer/CGU/AGU (13/04/2020):


EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. OCUPAÇÃO IRREGULAR. MERA DETENÇÃO.
INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. NÃO CABIMENTO. A leitura conjunta dos artigos 71, 89, §2º e 90 do
Decreto-Lei nº 9.760/46, à luz dos artigos 183 e 191 da CF/88 e dos artigos 102, 1.196, 1.198, 1.219
e 1.220 do CC/02, em sintonia com o artigo 14, §2º do Decreto nº 3.725/2001 e com o artigo 1º, inciso II
e §2º do Decreto n.º 99.509/90, conduz à interpretação de que a ocupação irregular de imóvel público
configura mera detenção, motivo pelo qual não há que se falar em indenização pelas benfeitorias,
orientação esta convergente com o Enunciado nº 619 da Súmula de Jurisprudência do Superior Tribunal
de Justiça.

[9]Decreto-Lei nº 9.760, de 05/09/1946 - Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo


que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação,
observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89. § 1º As benfeitorias existentes no terreno somente
serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por este for julgada de boa-fé a ocupação.

[10] Enunciado n. 619 da Súmula do STJ: A ocupação indevida de bem público configura
mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias.

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

DESPACHO n. 00352/2020/DECOR/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
Interessada: Departamento de Assuntos Extrajudiciais da CGU/AGU
Assunto: Indenização de benfeitorias a ocupante irregular de imóvel público

Exmo. Senhor Consultor-Geral da União,

1. Aprovo o Parecer nº 37/2020/DECOR/CGU/AGU, nos termos do Despacho nº nº


295/2020/Decor/CGU/AGU.

2. Consolide-se, por conseguinte, nos termos da jurisprudência consolidada do Superior


Tribunal de Justiça, que " a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza
precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias" - Súmula nº 619/STJ.

3. Caso acolhido, restitua-se o feito ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais e cientifique-


se a Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil, a Consultoria Jurídica
junto ao Ministério da Defesa, as Consultorias Jurídicas Adjuntas ao Comando do Exército, Aeronáutica e
Marinha, as Consultorias Jurídicas junto ao Ministérios e órgãos assemelhados e a Consultoria Jurídica da
União nos Estados e no município de São José dos Campos.

Brasília, 22 de maio de 2020.

VICTOR XIMENES NOGUEIRA


ADVOGADO DA UNIÃO
DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
GABINETE
SAS, QUADRA 03, LOTE 5/6, 12 ANDAR - AGU SEDE I FONE (61) 2026-8557 BRASÍLIA/DF 70.070-030

DESPACHO n. 00454/2020/GAB/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
INTERESSADA: Departamento de Assuntos Extrajudiciais da CGU/AGU
ASSUNTO: Indenização de benfeitorias a ocupante irregular de imóvel público

Exmo. Senhor Advogado-Geral da União,

1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 295/2020/ DECOR/CGU/AGU e do Despacho nº


352/2020/DECOR/CGU/AGU, o Parecer nº 37/2020/DECOR/CGU/AGU.

2. Caso acolhido, restitua-se o feito ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais, e cientifique-


se o DEINF/CGU, a Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais, a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil, a
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa, as Consultorias Jurídicas Adjuntas ao Comando do
Exército, Aeronáutica e Marinha, as Consultorias Jurídicas junto ao Ministérios e órgãos assemelhados e
a Consultoria Jurídica da União nos Estados e no município de São José dos Campos.

Brasília, 22 de maio de 2020.

(assinado eletronicamente)
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Advogado da União
Consultor-Geral da União

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CONSULTORIA JURÍDICA ADJUNTA DO COMANDO DA AERONÁUTICA
GABINETE

DESPACHO n. 00553/2020/COJAER/CGU/AGU

NUP: 00441.000010/2019-74
INTERESSADOS: MG/AERONÁUTICA/GRUPAMENTO DE APOIO DE BARBACENA/EPCAR
ASSUNTOS: REPRESENTAÇÃO EXTRAJUDICIAL

1. Ciente do PARECER n. 00037/2020/DECOR/CGU/AGU (seq. 95), aprovado pelo Despacho do


Advogado da União nº 303, de 25 de maio de 2020.

2. Eis a ementa do referido parecer:


EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE IMÓVEL
DA UNIÃO E DIREITO À INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. BOA-FÉ. IRRELEVÂNCIA. SÚMULA
Nº 619, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA - STJ.
I - Análise jurídica sobre eventual direito indenizatório correspondente ao valor empregado
em benfeitorias necessárias pelo ocupante irregular de imóvel da União que se alega de
boa-fé.
II - O §1º do art. 132 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, deve ser
interpretado em consonância com a jurisprudência oriunda do STJ, por intermédio da
Súmula nº 619, que considera irrelevante a existência de boa-fé como elemento a ensejar
indenização por benfeitorias necessárias realizadas em imóvel público irregularmente
ocupado.

3. A tese uniformizada é no sentido de que, nos termos da jurisprudência consolidada do


Superior Tribunal de Justiça, "a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias"
(Súmula nº 619/STJ).

4. À Assessoria para
a) ciência ao GABAER, SEFA, EMAER e DIRENS (que foram ouvidos para a confecção
do PARECER n. 00213/2020/COJAER/CGU/AGU (seq. 92, de lavra do Dr. Túlio Picanço Taketomi);
b) dar ciência à equipe jurídica da COJAER;
c) introduzir na pasta MJR.

Brasília, 09 de junho de 2020.

CÁSSIO CAVALCANTE ANDRADE


ADVOGADO DA UNIÃO - SIAPE 1332217
CONSULTOR JURÍDICO - ADJUNTO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br


mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00441000010201974 e da chave de
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Documento assinado eletronicamente por CASSIO CAVALCANTE ANDRADE, de acordo com os


normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o
código 440538524 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário
(a): CASSIO CAVALCANTE ANDRADE. Data e Hora: 09-06-2020 17:51. Número de Série:
65832285637212395327140508210. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.