. Anova F ; PT aes) ; Po fa reere) ) aSumario AGRADECIMENTOs, 7 LISTA DE TABELAS, 9 SIGLAS, 11 CAPITULO 1 CARACTERIZACAO DA “NOVA ADMINISTRACAO PUBLICA”, 13 11 Introdugio, 13 1.2 Importantes mudangas recentes nos servicos piblicos brita- 1.3 1.4 1.5 1.6 17 nicos, 15 A nova administragio ptiblica como conjunto emergente de principios administrativos, 24 A nova administragao ptiblica sob a Perspectiva internacio- nal, 34 Alguns temas e indagag6es fundamentais, 42 Abordagem e métodos, 52 O roteiro do livro, 53 CAP{TULO 2 . A REESTRUTURAGAO DO SETOR PUBLICO, 57 21 2.2 2.3 2.4 2.5 Introdugdo, 57 ; Desenvolvimentos tedricos, 62 O coni iblico, 68 texto do setor public | Evidéncias de mudanga no sistema como um todo 78 , Cor i 0 danga no sistema como um i a uma mudanga no nclusdo: em diregat todo?, 92Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew ‘APETULO 3 next ACAO EA EVOLUGAO DOS PARAMERCADOS, 97, ACRID 3.1 Introdugiio: a nova admi io piiblica € os paramercados, 97 3.2 O fendmeno do parame Jo, 98 33 ando os paramercados = algumas quest6es teGricas, 116 34 ea evolugio dos paramercados — algumas evidéncias empiricas do NHS, 126 3.5 Conclusdes e discussiio, 140 CaPiTULO 4 UM PROCESSO DE MUDANGA TRANSFORMADORA?, 149 4.1 Da mudanga para a transformagio, 149 4.2 Mudangas em cascata nas organizagoes, 160 4.3. Mudangas nos sistemas tecnolégico e de prestacdo de servi- gos, 170 4.4 A reconfiguragdo dos papéis individuais e das relagdes de po- der, 173 4.5 Mudancas nas culturas das organizacoes, 181 4.6 Conclusées, 187 CAPITULO 5 A COMPOSICAO DO CONSELHO: GESTORES E “MAGISTRADOS”, 193 5.1 Introdugao, 193 5.2 O crescimento dos grupos nio eleitos, 195 5.3 A transferéncia dos modelos do setor privado para o setor publico, 198 5.4 Dos departamentos para os conselhos diretores, 206 5.5 Conclusdes, 223 CAPITULO 6 A DIRETORIA: DE SUBSERVIENTE A FORMULADORA DE ESTRATEGIAS?, 227 6.1 Introdugiio, 227 2 ease do setor privado, 230 0 239 ea a Ormulagao de estratégias como processo, * Processos das diretoriasA nova administracdo publica em acéo 5 6.5 Discussio final, 261 CapP{TULO7 Os PROFISSIONAIS E A NOVA ADMINISTRAGAO PUBLICA, 267 7.1 Temas e questes, 267 7.2 Conceitos-chave em relagao ao profissionalismo, 271 7.3, O impacto da competicao e o paramercado dos profissionais, 278 7.4 Os processos de mudanga gerencial e 0 impacto sobre os pro- fissionais, 289 7.5 Profissionais individuais, profissionais gestores e hfbridos, 297 7.6 Conclusées, 304 CAPITULO 8 A QUESTAO DA RESPONSABILIDADE: FORMAS NOVAS OU UM DEFICIT DEMOCRATICO?, 313 8.1 Introdugdo, 313 8.2 O aumento do debate, 314 8.3 Modelos alternativos de responsabilidade, 324 8.4 As organizagées de compra: elas se transformarao realmente em defensoras do povo?, 347 8.5 Discussao final: a necessidade de modelos de responsabilidade mais robustos, 355 CAPITULO 9 CONCLUSAO, 359 9.1 Introducao, 359 9.2 Recapitulagdo dos temas-chave, 360 9.3 Conceitos e descobertas inovadores, 375 9.4 A nova administragdo publica na teoria, 386 9.5 Agenda para pesquisa futura, 389 APENDICE ESTRUTURA E METODOLOGIA DA PESQUISA, 401 BIBLIOGRAFIA, 405 inpice, 445 re GE er? -_ ee eer -7 ”* n-ne en, ere tee .~SrRs wCapitulo 1 ee Caracterizagao da “nova administracdo publica” 1.1 Introdugdo Durante a década de 1980, a organizacdo e a administracao dos servigos publicos britanicos foram alvo de constantes presses por mudangas advindas de altos escaldes governamentais. Como resultado, os tradicionais paradigmas organizacionais da empresa publica e os do padronizado e profissionalizado Ministério do Bem-Estar Social foram modificados com 0 advento de novas for- mas, papéis e culturas organizacionais. Com isso, tornou-se claro que essas organizagées ptiblicas de estilo arcaico também possuf- am virtudes em seus vicios, com énfase em processo adequado, igualdade de tratamento, probidade e responsabilidade. Como reestruturagdes semelhantes foram feitas em um grande ndmero de diferentes unidades do servigo publico, tornou-se claro que um fendmeno organizacional abrangente estava surgindo, com freqiiéncia chamado hoje de “nova administragéo ptiblica”. Con- quanto haja varios estudos de unidades especfficas disponiveis (ver Metcalfe e Richards (1990) para uma discussio sobre a mudanga nos escaldes superiores no servigo publico civil; Pettigrew, Ferlie e McKee (1992) com relagio as mudangas na assisténcia médica), a nova administragdo ptblica permaneceu até muito recentemente pouco analisada como um fendmeno mais geral. As avaliagées cri-fio provenientes de académicos especiali- cos da administragio ptiblica ou da cién- Pollitt, 1990; Hood, 1991; Dunleavy e Hood, 1994), frea organizacional, ao contrario, foram, em geral, conhecimento da importancia do movimento da nova administragao publica (ver, no entanto, Hoggett, 1991), Essa falta de interesse est4 associada & divisao do trabalho démico. O estudo das organizagdes do setor publico foi com ixado para os académicos da administrag4o publica, enquanto os académicos da administragao_ de empresas geralmente privilegiavam 0 estudo das empresas privadas. Isso é surpreen- dente dado o papel central que organizagdes sem fins lucrativos, como hospitais, universidades e associagGes voluntdrias historica- mente tiveram no desenvolvimento da teoria das organizagGes (por exemplo, o uso das universidades como local de desenvolvimento da teoria das loosely coupled organizations:" ver Cohen e March, 1974). Contudo, nés afirmamos que as unidades do setor ptiblico continuam sendo importantes locais para a andlise organizacional, especialmente porque atualmente h4 uma escassez tanto de teoria como de comprovagdo. Fundamentamos essa afirmativa na se¢io 1.2. Depois apresentamos, de forma sucinta, 0 contexto tedrico e substantivo das mudangas na organizagao e administracao do setor piblico. Na segdo 1.3, enfocamos o papel das mudangas nas ideo- logias e principios administrativos que influenciam a prdtica admi- nistrativa, A seguir, apresentamos quatro modelos competiti que surgiram, relativos 4 nova administragiio publica. Na se¢io coneaastevemos de forma breve a nova administragiio publica ne chave que sero ex iF e na seco 1.5 apresentamos alguns temas- plorados nos capitulos subseqiientes deste livro. ticas que esto surgindo si os preceitos classi zados N cia politica ( Os tedricos da cautelosos quanto ao Tes aca freqiiéncia dei: oo O termo _ com veel coupled organizations deve ser entendido como organizaOes Autonomia administrativa e financeira, No Brasil seriam compa descentraliza 8, COMO as agéncias executivas © tatais previstas no novo modelo de Aparellio d° Femando Henrique Cardoso. (N. do R.T.) Estado proposto Pelo governoA nova administracao publica em acio 15 1.2 Importantes mudan wen gas recentes no: i aan britanicos s servicos publicos Nao permitindo o enfraquecimento Por que os académicos deveriam interessar-se por estudar o setor ptiblico? Sem diivida, poder-se-ia argumentar, ele foi relega- do a insignificancia sob o constante ataque dos regimes radicais de direita da década de 1980, agora renovados nos Estados Unidos com a recente mudan¢a no controle do Congresso pelos radicais republicanos. O quadro é mais complexo do que essa perspectiva poderia sugerir (Ferlie, 1992). O setor ptiblico (aqui definido em um sentido amplo, de modo a incluir custos de transferéncia) con- tinua a exercer grande importancia como um item de dispéndio em muitos paises da Organizag4o para Cooperacgao e Desenvolvimento Econémico — OCDE, sendo possivel observar um leve aumento dos investimentos governamentais no grupo das sete principais economias mundiais durante os anos 1980 (Tabela 1.1). Os Esta- dos Unidos representam o pais que menos gastou, enquanto a Sué- cia pode ser considerada 0 pais que mais gastou. TABELA 1.1 Investimentos governamentais totais em porcentagem do PIB 1978 1985 1990 1994* Estados Unidos 30.0 33,2 33,3 33,6 Tapio 30,0 31.6 31,7 35,3 Alemanha 473 47,0 45,1 48,9 Franga 44,6 52,1 49,8 55,3 Idlia 42,4 50,9 53,2 56,0 Reino Unido 414 44,0 39,9 43,2 Canad4 38,7 45,3 46,0 48,2 SUBTOTAL 35,0 38,4 38,0 40,2 Austrdlia 32,7 36,5 34,8 37,5 Espanha 29,0 411 42, 46,3 Suécia 58,6 63,3 59,1 67,4 Thais investimentos de capital liquide. Os desembol- Nota: os dados incluem todos 0s gastos correntes, di sos correntes sto constitufdos dos custos de transferéncias, subs{dios ¢ pagamentos de juros. “ ra 1994 foram estimados. Joana rae (Coopsragio e Desenvolvimento Econbmico (OCDE) (1994: tabela 27 anexa).—__*<— Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew 16 . — - ——— ) Reino Unido, conquanto ocupe pe io intermediaria na i" Ao, teve nfveis de investimentos insignificantes durante classifieagao, os anos 1980, A OCDE (1993: 32) comenta: Apés um certo sucesso no combate aos gastos piblicos durante fn segunda metade dos anos 1980, 0 controle parece sere en- fraquecido novamente na década de 1990 na maioria dos paises dn OCDE: mesmo depois de desconsiderar os fatores ciclicos, a fitin de gastos do PIB vem aumentando, em média, 2,5 pontos percentuais desde 1989. Isso se justifica pelo fato de o setor piblico continuar a financiar e fomecer bens e servigos essenciais que séo de grande importancia pana a sociedade como um todo: satide, educagao, pesquisa e desen- volvimento, justiga criminal, seguridade social. O aumento nos gastos nos trés primeiros setores € com freqiiéncia visto como indicagao de uma sociedade pés-industrial avangada, enquanto 0 crescimento dos stos nos dois tiltimos setores (por exemplo, a expansio da popula- i carceriiria) € registrado pelos descontentes com essa modernidade. Os dados acerca da forga de trabalho briténica sugerem uma ‘0 da oferta de emprego no setor ptiblico na década de 1980, No entanto, essa diminuigdo na oferta de postos de trabalho foi altamente concentrada nas indistrias nacionalizadas, agora privati- zadas. A oferta de trabalho no setor ptblico de satide e assisténcia social, educacio e servigos de justia criminal continua crescendo. O setor ptiblico britanico pode ter perdido seu papel econdmico, mas manteve um forte papel social. As organizagées do setor piblico: algumas mudangas da década de 1980 Tentes mas inter-relacionados, bea 6 . década de 1980 (Ashburner et al.,1994), Essas iniciativas incluem nio rals, mas também tentativas de mudar tanto orientA nova administracao publica em acdo. 17 __, A experiéncia britfinica pés-1979 & dominada por uma série de iniciativas de ‘reforma observadas em varias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escaldes superiores e sustentada por um longo perfodo de tempo. No tocante ao processo de mudanga, 0 pa- dro é vis ivelmente diferente do perfodo pré-1979, o qual era caracte- rizado muito mais por um modelo de desenvolvimento de baixo para cima, Ha varias importantes mudangas visiveis, algumas das quais podem ser consideradas contraditérias, mas que incluem as seguintes e abrangentes caracteristicas: 1, Houve um programa de privatizagao em larga escala na esfera da atividade econémica, com a venda de muitas industrias nacionali- zadas a trabalhadores e acionistas. O setor ptiblico britanico, de fato, praticamente deixou de existir na esfera da atividade econ6mica direta. 2. As fungGes sociais que permaneceram no setor ptiblico passa- ram a orientar o trabalho com base em valores gerenciais e de merca- do.” Ha crescentes tentativas de se criar “paramercados” no setor puiblico (Ferlie, 1992 e 1994), onde organizacées antes verticais sao separadas em dois setores — 0 de compra e o de prestagao de servigos —, sendo as relagGes entre elas governadas por contrato e nao por hie- rarquia. No governo central, por exemplo, um numero crescente de agéncias aut6nomas e semi-aut6nomas foi criado (as chamadas agén- cias Next Steps). O financiamento de tais paramercados permanece no setor ptiblico, mas um ntimero crescente de prestadores de servigos independentes pode competir pelos contratos. Outras fungdes puiblicas (por exemplo, as do funcionalismo pdblico civil) esto atualmente sujeitas ao teste de mercado. Esses paramercados sao vistos por seus proponentes como um modo de se dar poder aos usuarios (por exem- plo, dando aos pais mais opgdes de escolas). Novas formas de regu- Jamentago surgem, compensando 0 recuo do gerenciamento vertical. 3. Vemos uma grande énfase no “fazer mais com menos”, na pre- servagao do valor do dinheiro, no uso de indicadores comparativos de desempenho e no desenvolvimento de sistemas aperfeigoados de cus- tos, de informagio e de auditoria. O desempenho relativo € avaliado mais abertamente e sujeito a um rigido monitoramento central. * Trata-se de um movimento destinado a introduzir nos érgdos piiblicos padrdes de gestio semelhantes aos adotados pelas empresas privadas. No Brasil este movimento vem sendo denominado de administragao gerencial. (N. do R.T.)“(gr P1941 :£661) (OSD) EoNsHEISY 9p [eNUDD UI opeaud sores 0 wed sepuaysunn wrsoy opuenb ‘6861 2P [UE ap ature & searudsntjod se sepInyoi “so1uauUrepUOPALE B OpIAap SIEI01 SO WOD JIPIOUIOD EU Wapod Sa1uTuOdWOD Sop seUOS sy :orSEAL>SGO, 5 ois zor 901 flr Lue 88L z60'1 Loz 1661 = BS 661 FIT Lr e1ez 18t 6cc'l £0€ 0661 = Wa seu 6tt ur sigt 18L gel 80¢ 6861 68 +94, rel scl sor eet SLL 8" ge 8861 96 £98 \6r get 866 cet 18L ciel 61g 1861 83 OL scl use Leet 008 siz cee 9861 49 ret scl 9ue Ez 118 ee ore S86r 8s ee oct 896 6se7 oi €c'l gee +861 a 89L oct oe ¥8E7 see Let zee £861 - 192 ze1 zse oor 6r8 Lvl ree 7861 99 grt ose ere 818 ree 1861 > Suk ist OFE S6ET 968 ce O861 = tse OSL are t Ze f = seer LET 126 rie 6161 as an pHs Fj Femqns eine eng epnog ogsnaysuod by Tepes ,oweonpg peoiqng = ong, SHN ene area, WAS ap sepuady Tens SEO} SaosezUeZIC owssA05 ouy (oue op ofsur ou) (©) (our op orsur ou) seuiodayea stediourid 10d "yueIadg-£15 ep opeatid 9 oayiqnd sasojas sou oZadurg, v Ti vavy,“vpeyidosde ofasdu ap euo8a1e9 vu sopjng “(8b BI9GM :€661) BONISHeISY Op TeNUID eloUady :aUOy isa oBasduia ap sorenuoa woo sojanby “SUON OP epuE CU sarUTYlawES scURIBaId WE soUPIFeIsa sUNsTE > SLf OAOU Op saqUEdionsed ‘yeuOIss\josd ojauIeUIDN Woq2005 anb SIA Op satuedtonieg » “soiuaumepuopause v OpIAap Ste101 SO WHO sIpIoUtoD opu Wiopod sauauOdu!OD Sop SeWOS sy :oBSEAIBSqO) SCOT Ist 91661 Les Leh 801 vel 91s sers 1661 #2692 rr BLEOL 609 L6L s = 739 787s (0661 $8997 zor NOt 66098. uu - tee ssv’s 6861 r16sz ere PTL LED HG get o 86L {0r'S 8861 e80'S7 ue worst OLe9 966 et > 018 LES L861 acd 9c SOLLE OSD OTL = $90'1 LS 9861 6EStz get BLL LS ITT SEL s Ler ses S861 secre SLI 169 O19 SL : ta TOES F861 EOE 1 69 99186 a sor ers E861 Wes 5 TL SLT OR s ¥SS'L sovs 7861 srerz : sere L981 lz - 1s9'L sigs 1861 est - WEL BOTTLE = g1g1 res 0861 £68 - ory $90'% NZ = 6r8'1 #8ES 661 SHN oP semougyne sewougyny Teo, Tmevans sono -ezysuopeu semnsopuy re ee womqng esaudug aN owraA0y = ouy oontand 20S ste20] sspepHoinyAshburner, Fitzgerald e Pettigrew almente, houve uma mudanga da manutengio da admi- , “administragiio da mudanga’ Ha um desejo por vistveis, ativas e individualizadas no se- tor piblico como vistas, por exemplo, no surgimento de CEOs er executive officers)” altamente qualificados. ne uma ret6rica do “gerenciamento da mudanga cultural”, embora haja pouca evi- déncia disso. A fungio de gerenciamento de recursos humanos tentou usar esses desenvolvimentos para negociar um Papel mais estratégico, mas também agiu como um desregulamentador do mercado de trabalho. A tradigao de desenvolvimento organizacional continuou a oferecer um estilo alternativo e mais humanjstico, Te- organizado mais recentemente sob a denominagio de “movimento da aprendizagem organizacional”. nistragdo para a formas de lideranga m: A mudanga da economia politica do setor publico Tamanha variedade de mudangas nao deve ser vista como so- cialmente neutra, mas como 0 reflexo da ascensio de alguns com- Ponentes e queda de outros. Com efeito, com a mudanga do equilibrio do poder durante a década de 1980, surgiu uma nova economia politica do setor piblico. Primeiro, houve um evidente declinio no poder dos sindicatos do setor puiblico, em parte devido a mudangas no contexto legal e também a terceirizagZo (Ascher, 1987). Paralelamente a isso, hou- ve uma mudanga nas formas tradicionais de negociagao salarial coletiva para formas de recompensa e avaliago baseadas mais em Contratos e desempenho (Farnham, 1993). As mudangas para a ne- gociagao salarial descentralizada no Servigo Nacional de Satide (NHS — National Health Service) Tepresentam um estdgio posterior desse processo. Dentro das agéncias Next Steps, também ha evi- déncia de um afastamento significativo do tradicional sistema Whitley (Corby, 1994), : A expressio chief executive maximo de uma organizag €xecutivo. (Nota do RT) officer (CEO) € utilizada para indicar o dirigente 70, geralmente o diretor-presidente ou ditetor-A nova administragao publica em acho 21 Em segundo lugar, hd evidéncia agora de um certo enfraque- (tradicionalmente aa nero aeussionais dentro do setor piblico lamente profissionalizado) (McKin- lay e Stoeckle, 1988). Os professores foram submetidos a acordos salariais impostos e tiveram reduzidas as responsabilidades sobre o se eae gctnreular oe muito mais abrangentes de one 5 a educacdo superior, tanto com res- peito 4 pesquisa como ao ensino. Mesmo os médicos podem estar perdendo terreno para a nova estrutura de administradores genera- listas na 4rea da assisténcia médica. Contudo, ainda sao poucas as evidéncias e é muito prematuro concluir que isso levar4 inapela- velmente a um processo de desespecializagio profissional (Elston, 1991), j4 que os profissionais podem adquirir novas habilidades e se reorganizar. Nés desenvolveremos esse argumento no capitulo 7. Alguns médicos, por exemplo, estéo agora mudando para fun- ges mais gerenciais, como diretores de clfnicas. Esse argumento de que a adaptacio profissional est ocorrendo — embora restrita a certos subgrupos — oferece uma perspectiva muito diferente para as andlises influenciadas pela teoria critica (Laughlin et al., 1992), segundo a qual os profissionais estio mantendo a autonomia em suas tarefas essenciais e os aspectos gerenciais e de marketing es- tdo confinados a periferia da organizagiio. Assim, a “mudanga trans- formadora” continua sendo um resultado improvavel nesses relatos. Em terceiro lugar, os administradores do setor ptiblico podem ser vistos como 0 grupo dos beneficiados (Pollitt, 1990; Pettigrew et al., 1992; Farnham e Horton, 1993). Eles foram com certeza 0 instrumento por meio do qual muitas das mudangas se impuseram (por exemplo, os diretores nas escolas), fortalecidos pelo pensa- mento de que “a administragaio cabe ao administrador”. Descendo a escala hierdrquica, havia uma proliferagzio de postos de gerencia- mento operacional em fungées de administragio geral, finangas, auditoria e informacio. A tabela 1.3 ilustra o crescimento de pos- tos classificados como gerenciais no NHS. Embora parte desse crescimento possa ser atribufda & reclassificagfio, essa tendéncia ainda aponta para uma expansdo muito significativa dos postos gerenciais. Conquanto os administradores com mais tempo de ser- vigo sejam agora muito mais bem pagos no setor piblico, eles ——e ET1, Fitzgerald e Pettigrew — Ferlie, Ashburne! m de menos seguranga no emprego & enfrentam tes também gozam ce TI de avaliagdo mais rigorosos. 4 veh je avalia aumento de uma elite nio elcit, lugar, vemos 0 uma Ss var ies} mas nomeada pelo Estado, dirigindo esses ran (Stewart, , < ptiblicos no novo estilo e desempenhando ° papel de diretores ee ecutivos. Os representantes eleitos tém sido TEMOVvIdos dos aerecthos de muitas organizagoes do setor ptblico e Substitufdos por pessoas nomeadas. Tradicionalmente, esses diretores eram vistos como nada mais do que “marionetes”, mas com a entrada de profissionais experientes e competentes, com freqiiéncia provenientes do setor privado, 0 quadro mudou. O poder passou para 0 topo das novas organizag6es da administragdo publica nos anos 1980 e esse grupo exerceu um poderoso papel na fixagdo de um padrao nessas organizacdes recém-criadas. Pode ser que surja um “circulo res- trito” (Useem, 1984), como questionado pela teoria da elite, for- mado por individuos que detém miltiplas atribuigdes no conselho diretor dentro do novo modelo do setor ptiblico, exatamente como, questionam os criticos, j4 existe no setor privado. Finalmente, e 0 mais confuso de tudo, o que tera acontecido ao usudrio? Algumas vezes, o novo movimento da administragio ptiblica foi visto como um agravante do “déficit democratico” (Bogdanor, 1994), ao remover os tradicionais canais de responsa- bilidade local. Os defensores argumentam que 0 novo modelo de administragio publica desenvolve novas formas de responsabilida- de com base no mercado, dando aos consumidores maior escolha Entre os produtores (Waldegrave, citado em Weir e Hall, 1994). Tais experiéncias, contudo, ainda terdo de causar um impacto sus- paar * ee ainda esta em andamento no que diz res- ecelnaes pani a ° usuario tera, no final das Soot Muitos suspeitam que é insmenasto publica (Ferlie eta i g0roso de responsabilidade nai Produgdo de um as aquiles da nova administ E Ptiblica Tepresente o calcanhar-de ra¢do ptiblica.“(¥661) 2pHes ep oUMSIUIW :21U04 “ougiuas9 ap 9 oxnest -srunupe jrossad ap sodru sou sopinjsut sajanbe unumninsqns so8seo sassap euorew Y “euprtunWoD 9 zeTendsoy apqes ap soSiAs9s ap sapeprun 2 ex} Ep apnes 2p oSuas ap soruaumndap so wird 9 euoIauIp ep oxtege sIq]u B as-WHIapuUa}sD JOIUZS O1U2UIRIDUIIES 2p soIsod So ‘6861 2p snued & ‘2pneS ap o1uauIRUedap BpED Wo FUOINIP 2p [PATH WE OFTEs2 OIE ap SOR 2195 JIE WI [861 WP SOPrNpoNU! 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O surgimento do amplo movimento da nova administracio piiblica pode, portanto, ser visto como exemplo de um processo mais geral no qual conjuntos de princfpios administrativos surgem e desaparecem (Child, 1969; Barley e Kunda, 1992). Tais conjun- tos de pensamentos contém elementos tanto descritivos como nor- mativos (talvez ideolégicos). Eles podem estar associados a componentes sociais, a administradores profissionais ou a intelec- tuais da drea organizacional. Pode haver fortes modismos no pensamento administrativo, causados por langadores de modas, tais como as associagoes pro- fissionais, os meios de comunica¢ao especializados ou os consulto- res da area organizacional (Abrahamson, 1991). A moda da administracao corporativa nos governos locais durante a década de 1970 € um bom exemplo desse fe: idéias so difundidas Pelos best sellers da drea gerencial, na qual 0 volume de vendas talvez exceda a . qualidade do contetido (Rhodes, ea venudo, als modismos gerenciais siio seguidos por outros act ma *sorientadora Tapidez e dificilmente causam grande im- , ‘A ne organizacdes que os acolhem, coma uma ae atninistragio Ptblica tem sido vista pelos criticos Zagdes do ‘ reogia com base no mercado, que invadiu as organi- culturais, have Publico Previamente imbufdas de valores contri” (Ashburner ae 1991), Mas também foi vista por outros @» 1994) como uma administragio hibrida, CoM OsA nova ndministragto piiblica em acho énfase continua nos valores fundamental bora expressa de uma nova mane dam que a nova administragio ptiblica deve ser vista atualmente como uma importante ruptura nos padrdes de administragio do setor ptiblico (Dunleavy e Hood, 1994) e com um significado maior do que o de um simples modismo. A “ideologia” representa um campo vasto e complexo dentro da ciéncia social e podemos fazer aqui pouco mais do que tocar em alguns dos debates fundamentais (ver Boudon, 1989; Hartley, 1983, para uma visio organizacional comportamental do termo). Pollitt (1990: 10-11) vé o movimento da nova administragio pé- blica como um sistema de pensamento ideolégico caracterizado pela importagiio de idéias geradas em 4reas do setor privado para dentro das organizagées do setor ptblico. Para Hood (1991), o movimento da nova administragio publi- ca foi moldado pelo surgimento de conjuntos de teorias, tais como a “nova economia institucional” (Downs, 1967; Niskanen, 1971; O. Williamson, 1975 e 1985). Esses conjuntos incluem dreas como a teoria da maximizagio burocrdtica; a teoria dos custos de transa- ¢4o; teoria do principal agente e teoria do paramercado e forneceu um conjunto de idéias sofisticadas que gozou de grande influéncia durante a década de 1980. Essa teoria tem sérias implicagdes para a reestruturagio das agéncias publicas. A teoria da escolha publica (Niskanen, 1971) sugere que as agéncias governamentais fornecem mais servigos comunitdrios devido ao comportamento de maximizagio do orga- mento, devido a falta de forgas eficazes de mercado (para um posi- cionamento critico, ver Dunleavy, 1991). A reagio necessaria seria cortar o “desperdicio” do governo por meio do desmantelamento dos sistemas de corrupgio e cartelizagiio, da introdugio de regula- mentos externos, do downsizing’ e da terceirizagio e dar incentivos mais fortes para o desempenho. do rvigo ptiblico, em- ‘a. No entanto, muitos concor- O termo downsizing tem sido utilizado na literatura organizacional para concei- tuar processos de reestruturagio organizacionais associados com a redugio da diferenciacdo vertical e de quadros. (N. do R.T.)Ferlie, Ashburner, Fitz, Ide Pettigrew stemas alternativos de idéias A nova administragdo publica e a: Alguny endéne! is importantes observadas na organizacio e resto dos servigos ptiblicos na década de 1980 j4 foram Sucinta. a ente descritas. Mas 0 que esse conjunto de caracteristicas dife. rentes e algumas vezes contraditérias significa? De fato, algumas vezes a nova administragao publica pErece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela, Nao ha definigdes claras ou unanimes so. bre o que a nova administragio ptiblica é realmente e ndo somente hA controvérsia acerca do que é ou do que est4 a caminho de tor- nar-se, mas também do que deveria ser. Pelo menos quatro modelos da nova administragdo publica podem ser percebidos e, embora cada um deles represente um mo- vimento de distanciamento dos modelos classicos de administracao publica, eles também contém diferengas importantes e caracterfsti- cas distintas. Uma disputa pela melhor interpretagdo € visfvel entre Os proponentes desses quatro modelos, e o grau de influéncia que eles alcangam na drea pode aumentar ou se enfraquecer com 0 tempo. Em esséncia, esses quatro modelos Tepresentam nossa tentati- va inicial de construir uma tipologia de modelos ideais da nova administrago publica. A construgdo de tipologia é uma técnica analitica importante nas ciéncias sociais (Weber, 1946; Miles e Snow, 1978; Mintzberg, 1979 e 1983; Porter, 1980 e 1985), mas exige andlise cuidadosa (Doty e Glick, 1994) se se deseja que as Categorias derivadas sejam significativas, completas e mutuamente exclusivas. Voltaremos a adequagdo de nossa tipologia inicial no capitulo 9, NOVA ADMINISTRAGAO POBLICA (NAP)/MODELO 1: 0 IMPULSO PARA A EFICIENCIA a NAP/Modelo 1 pode ser vista como o primeiro modelo a surgir, dominando do inicio até a metade da década de 1980, mas agora sob grande contesta Representou uma tentativa de tornar 9 setor puiblico mais parecido com a iniciativa privada, guiado por nogoes rudimentares de eficiéncia, Os consultores governamentais recrutados na iniciativa privada (Relat6rio Griffiths, 1983) e orga-A nova administragao publica em agdo 27 nismos de consultoria (tais como a Comissio de Auditoria) tive- ram um importante papel na difusfio dessas idéias dentro do setor ptiblico. Para seus criticos, ela reflete um modelo inadequado e importado da administragio do setor privado que nio levou em consideragiio as caracterfsticas distintas das organizagGes do setor pubblico (ver a critica de Pollitt As chamadas abordagens neotaylo- ristas dentro da nova administragio ptiblica; ver também Hood, 1991, J. Stewart e Walsh, 1992). Os principais temas incluem: © um aumento dos controles financeiros; uma forte preocupa¢éo com a maximizagio do valor do dinheiro e com os ganhos em eficiéncia; obtengZo de mais com menos; fortalecimento da fungio financeira; desenvolvimento de sistemas de custos e de informagio mais sofisticados; © uma espinha dorsal administrativa geral mais forte; administra- ao hierarquizada; estilo de trabalho do tipo “comando e con- trole”; claro estabelecimento de objetivos e monitoramento de desempenho; poder outorgado & administrago superior; e extensdo da auditoria a aspectos tanto financeiros como profis- sionais; insisténcia em métodos mais transparentes para:a andli- se do desempenho; ambientes e padrées de referéncia mais estandardizados; uso mais intenso de registros como forma de avaliar o desempenho profissional; e maior énfase a répida resposta do prestador de servigo com re- lago aos consumidores; papel mais importante para os presta- dores de servigo ndo pertencentes ao setor ptiblico; uma mentalidade mais voltada para 0 mercado e orientagao para o cliente; experiéncias paralelas com base no mercado (por exemplo, geragdo de renda), mas até o momento nenhum passo para a transformacio total em paramercados; © desregulamentagdo do mercado de trabalho e aumento do ritmo de trabalho; desgaste do acordo salarial e das condigdes e acor- dos coletivos nacionalmente estabelecidos; mudanga para pa- cotes bem-remunerados de recompensas individualmente acordadas para funciondrios mais graduados, em associagioFitzgerald e Pettigrew a rlie, Ashburt ga is curtos; rotatividade maior dos Profissionai, a ranaen gerencial dentro do setor ptiblico; : auto-regulamentagao das Profissies, transferéncia do poder dos profi sionais para os administradg. a envolvimento de alguns profissionais no Proceso gerencial, formas mais transparentes de auto-regulamentagio Profissional, com uma presenga nao especializada mais forte; . delegagio de um certo grau de poder para uma administraggo menos burocratica e mais empreendedora, mas ainda com as ri- gorosas exigéncias anteriores de responsabilidade para com os niveis superiores; * novas formas de governabilidade corporativa (Ferlie ¢ al.,1995); marginalizagio dos representantes e sindicalistas eleitos; mudanga para o modelo de conselho diretor; transferén- cia do poder para o comando estratégico da organizagio. com contrat mais graduados da « redugio do poder de A nova economia politica thatcherista € freqiientemente apontada como a mentora da NAP/Modelo 1. O setor puiblico foi diagnosticado aqui como arrogante, esbanjador, excessivamente burocratico e com um baixo nivel de desempenho. Foi encarado como parte do problema e nao como parte da solugao, resultando em reformas institucionais recorrentes di igidas pelo topo do sis- tema politico, de um modo visto como inconcebivel na década de 1970, Mas seria simplista ver todas as mudangas observadas atual- mente no estilo da nova administragiio publica como um epifend- meno do thatcherismo. Algumas das novas formas e estilos organizacionais (por exemplo, a divisio centro-periferia; o geren- clamento por influéncia), agora cada vez mais visiveis, nao sio Prontamente compativeis com @ preocupagio de manter o controle administrativo direto, caracteristico da NAP/Modelo]; assim, uma explicacio deve ser buscada €m outro lugar. NAP/MODELO 2: DOWNSIZING E, DESCENTRALIZACAO. impo AP/Modelo 2 pode ser considerada atualmente de grande ‘ancia, enfraquecendo e contradizendo algumas das mudan-A nova administracao ptiblica em acto 29 gas anteriores produzidas como resultado da difusiio das idéias da NAP/Modelo 1. A NAP/Modelo 2 surge do argumento de que a mudanga histérica em diregiio a organizagdes grandes, vertical- mente integradas, presentes no perfodo entre 1900 a 1975, parece ter tomado 0 caminho inverso. Isso trouxe como resultado alguns desenvolvimentos organizacionais muito gerais, incluindo-se os seguintes: o desmonte e 0 downsizing organizacional; a busca por maior flexibilidade organizacional; 0 abandono do alto grau de padronizacio; o aumento na descentralizagiio da responsabilidade estratégica e orgamentdria; o aumento da terceirizagdo; e a separa- go entre um pequeno nticleo estratégico e uma grande periferia operacional. Essas tendéncias so encaradas como normais tanto para o setor puiblico como para o privado, pelo menos dentro das culturas da Europa ocidental e da América do Norte, que representam um amplo contexto cultural semelhante. Quando comparadas, diga- mos, aos padrées organizacionais da empresa familiar do Mediter- Fineo ou dos clis do Extremo Oriente (Clegg, 1990), por exemplo, a burocracia ao velho estilo, de grande escala, organizada e hierdr- quica (quer no setor ptiblico, quer no setor privado) parece ser particularmente vigorosa como forma organizacional nas socieda- des européia ocidental e norte-americana do infcio a meados do século XX. Historicamente, tanto as repartigdes puiblicas que prestam ser- vigos em massa como as corporagées de grande porte que forne- cem produtos padronizados e com seus mercados sob controle podem ser vistas como representantes de um modelo “fordista” de produco que alcangou seu apogeu no perfodo pés-Segunda Guer- ra Mundial (Hoggett, 1991). Em termos organizacionais (Clegg, 1990: 178), as empresas fordistas podem também ser vistas como altamente burocratizadas, hierarquizadas e que utilizam regras e regulamentos escritos e contam com clima impessoal e formal nas relagdes. De fato, os criticos das corporagSes chamam a atengo para as patologias burocrdticas observaveis tanto no setor privado como no setor ptiblico (Whyte, 1956). A partir do final da década de 1970, trocas aceleradas em dire- ¢40 a modelos “pés-fordistas” de organizagiio foram observadas, tanto no setor privado como no setor ptiblico. Essas novas formasFitzgerald e Pettigrew fe ie, Ashburner 30 racterizadas pela Mexibilidade © pelo izacho verticalmente intey auas (Hoy : cdes estilo ee nrmente fazendo dowy. britini- Mudando papeéis e relagdes A mudanga pode ocorrer nos nfveis geapal e individual como também no nivel mais elevado de todo o sistema, Nesses niveis mais inferiores de aniilise, a mudanga para padvdes e religdes estaa6 Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew belecidos dentro de pequenos grupos de elite nos mais altos niveis dos servigos ptiblicos € de especial interesse. Esses temas sio ex. plorados em profundidade nos capftulos 4, 6e 7, com referéncia especial para os departamentos ¢ organizages semi-autnomas’ da frea de sade, O destino relativo de trés elites ocupacionais oy grupos sociais é de particular interesse em nossa anilise das orga. nizagdes regidas pela nova administragao publica. Um processo de gerencializagiio ja foi observado no nfvel do sistema como um todo. Mas que implicagGes isso traz para o papel dos gestores ptiblicos seniores dentro das unidades individuais? Houve um processo de expansiio de papel no nivel local? Em caso afirmativo, quais sao os limites para essa expansao quando as atri- buigdes gerenciais comegam a chocar-se umas com as outras? Qual € a relago entre o administrador individual e 0 grupo gerencial ou grupo de elite mais amplo? As organizacées do setor ptiblico sao, por natureza e com fre- qiiéncia, altamente especializadas (por exemplo, hospitais, univer- sidades). Isso suscita a questéo da mudanga de papel e de autonomia dos grupos profissionais diante da crescente orientagao para o gerencialismo e para o mercado, vistas como caracteristicas das reformas da nova administragio publica. Freqiientemente um processo geral de desprofissionalizagao € introduzido; por exem- plo, Keat e Abercrombie (1991) argumentam que, principalmente para os trabalhadores especializados, os mercados enfatizam a au- tonomia de praticas de trabalho anteriormente preestabelecidas. tornando-os competidores individualizados e concordantes, em Vez de membros de um oficio ou profissio. Contudo, o estudo de Whi- ttington er al. (1994) sobre a resposta dos clinicos hospi alares & cientistas em laboratérios de pesquisa e desenvolvimento as ¢res- centes pressdes do mercado apresenta um quadro mais refinado. Para a alta administragio, a mudanga para um regime voltado para o mercado pode incluir algum risco quanto ao controle. A perda de Organizagao publica, dirigida por um Conselho Diretor formado por repres” tantes do governo central, profissionais da Srea de satide, administradores ere Pisesanles da comunidade em geral, criada com o objetivo de prestar servigo> ne Soe Populagdo € que goza de um relativo grau de autonomia administe ‘anceira, mediante condigdes estabel 0. va § ci ato de ges original: NHS trust. (N. do R.T.) ceidas em cont .aT A nova administraga controle poderia ocorrer nilo somente quando os profiss nipulam as oportunidades e a retérica de mercado em beneficio préprio, mas também levam a uma perda de controle estratégico sobre uma organizagiio fragmentada, Certamente, os clfnicos com grande reputagdo externa podem ver-se dotados de poder pro- veniente do desenvolvimento de paramercados no setor de assis- téncia médica. Nossa prépria andlise, no capitulo 7, desenvolverd essa abor- dagem mais sofisticada, identificando 0 potencial de ganhos e per- das dos profissionais e centrando atengio sobre o desenvolvimento de novos papéis hibridos, quando alguns profissionais entram na seara administrativa. O terceiro grupo-chave dentro da nova administra: publica € aquele relativo aos niio executivos nomeados. A tradigdo socio- légica critica argumenta que as sociedades capitalistas avangadas so dominadas por uma elite de poder, pequena mas bem integrada (Wright Mills, 1956), que controla posigdes-chave dentro da socieda- de e cujos interesses se chocam com os da maioria da populagio. Embora os tedricos da 4rea aceitem que pode haver divisdes dentro da elite de poder, essas so vistas como relativamente inci- pientes e minimizadas pelos mecanismos de integragio que criam uma tendéncia em diregio A unidade de toda a classe (Mizruchi, 1992). Useem (1984) afirma que ha, entre os lideres das grandes organizagdes, um cfrculo restrito cuja participagio em muiltiplas diretorias Ihes permite uma visdo abrangente do mundo em termos de interesses empresariais de longo prazo. Os pluralistas (Dahl, 1961) argumentam que uma variedade de diferentes subelites nor- malmente negocia, ou até mesmo compete pelo poder, e que a pre- senga de mecanismos integrativos ou de um circulo restrito dominante nao deveria ser considerada. Assim, precisamos distinguir entre elites locais € nacionais e, no que tange aos compromissos com os dirigentes do setor piiblico local, os membros das elites locais (exceto talvez no nivel de d gentes principais) predominardo. Precisamos investigar se tais membros sdo provenientes de uma variedade de backgrounds ou se so recrutados de grupos muito restritos. Os membros recrutados de posigdes de elite no servigo puiblico, de organizagdes sem fins lucrativos ou da vida académica podem possuir sistemas de valores diferentes daqueles que t¢m um background empresarial. Também precisamos investigar qudo poderosos os ndo executivos realmente48 Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew sio, tanto dentro da organizagio como dentro de um Contexto mais amplo. A teoria de classes pressupde que os dirigentes em Cargos, nao executivos sao de fato poderosos, como embaixadores de inte- resses de classe mais amplos. Contudo, essa explicagao baseada no poder acerca da razio pela qual os indivfduos buscam o status de dirigente foi questionada por Zajac (1993), o qual apresentou ex. plicagées alternativas baseadas no prestigio, amizade ou Prazer no Processo. A teoria de elite pode entdo operar como uma teoria da motivagdo muito rudimentar. Os conselhos dirigentes das organizagdes publicas sio tam- bém grupos de interesse porque eles podem com freqiiéncia ser vistos como grupos heterogéneos e de miltiplos papéis que contém Tepresentantes de todos os trés grupos ocupacionais j4 menciona- dos. As inter-relagdes dentro de tais grupos mistos sao algumas vezes vistas em termos de uma ordem negociada (Hodgson et al., 1965; R. Stewart, 1991). Embora pequenos em tamanho, os con- selhos dirigentes das organizagdes ptiblicas incluem uma série complexa de papéis e inter-relagdes diferentes (por exemplo, a re- lacao entre o presidente da empresa e 0 CEO, entre 0 presidente da empresa e os diretores nao executivos, entre os diretores- executivos e os diretores nao executivos). O capitulo 6 buscard apreender alguns dos processos de tomada de decisio observaveis em nivel de direcao. O alto escalao estratégico das organizagées do servigo piblico Nossos dados e andlise empiricos esto concentrados no nivel do mais alto escalao das organizacOes locais que aderiram ao estilo da nova administrago publica, notadamente as organizagdes de satide reestruturadas pés-1990. Os criticos dessa abordagem po- dem argumentar que isso significa concentrar atengiio em um nivel por demais elevado e que o comportamento, em termos operacio- nais, pode ser imune as mudangas operadas nesse nivel. Contudo, poderiamos argumentar que esse nivel estratégico obteve poder como resultado de reorganiz, igGes recentes e que agora possui um crescente papel ativo e reformulador. Uma andlise do comporta- mento estratégico da alta administracio é, portanto, urgente e ne- cessdria. Os capitulos 5 e 6, em particular, buscam discutir esse tema.A nova administra¢ao piiblica em acao pul ag A primeira questiio é se h4 realmente ev Mento estratégico de lideranga_nesse nfvel. Afina mentos de satide pés-1990 foram bastante ¢ ae como “marionetes” ps , friticados por agirem 1989), onde a iniciativa fe o paY © Klein, 1987; Best « a » e a iva cava com os executivos. A adocdi 5 modelo de “conselhos diretores” usado no set: i . He a dida com base na argumentagiio de que isso atte pe i od camer a : s ‘ofission me © especializados, que poderiam desempenhar um al a estratégico, Todavia, grande parte da literatura referente ao setor Pprivado também descreve o Papel secundério dos nao execu- tivos, exceto talvez sob condigdes de crise (Mace, 1971; Lorsch e Maclver, 1989; Pettigrew, 1992), , Um trabalho mais recente ajudou a especificar as condigdes nas quais os profissionais em cargos nao executivos do setor pri- vado podem alcangar um maior nfvel de influéncia (Pettigrew e McNulty, 1995). Elas incluem: prestigio e reputagiio externa, 0 uso da legitimidade externa de grupos, tais como acionistas e legisla- dores; conhecimento do setor ou do negécio; qualidade e extensaio das redes pessoais, dentro e fora do conselho diretor; poder residual para recompensar e punir; ameaga de demissio; e poder derivado de boas relagdes com o presidente da empresa ou CEO. Assim, torna-se essencial a questéo empirica sobre se os diretores sem fungdes executivas nas diretorias do Servigo Nacional de Satide (National Health Service - NHS) p6s-1990 passaram por uma tran- sigGo para papéis mais ativos e estratégicos. Hé4 uma segunda questio referente ao modo como caracteri- zamos a natureza do processo estratégico observado nesses con- selhos A luz de uma literatura mais abrangente (Fitzgerald et al., no prelo). Grande parte da literatura referente & administragao estraté- gica tem uma perspectiva voltada para fora e € fortemente influen- ciada pelos conceitos racionais de planejamento e marketing. Contudo, conceitos e modelos de formulagio de estratégias variam das abordagens de planejamento racional, passando por abordagens evolutivas e emergentes, a v1 dustbin’ de estratégia (Whittington idéncia de comporta- Jo contra a concep¢io racionalista de es- y ii c: 2 A abordagem dustbin marca uma reag porto fe I blemas organizacionais podem surgir de tratégia e considera que distintos pro50. Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew (1993) dé uma tipologia titil dos conceitos e abordagens), Obvia. mente, qualquer visio de estratégia que se adote acarretara impli. cagGes para a agiio gerencial. A critica feita por Whittington ilustra as limitagdes ao nosso conhecimento das estratégias. Muita aten- gio esteve centrada até agora no contetido de estratégia e h4 uma crescente pressiio para integrar 0 estudo do processo, tanto a for. mulagio como a implementagdo, com o estudo do contetido (Por. ter, 1991; Rumelt, Schendel e Teece, 1991). H4 poucos estudos empiricos sobre a formulagao de estratégias para esclarecer 0 que realmente acontece em uma organizagao e, portanto, questionar se, por exemplo, o modelo classico € usado ou nao e se ele é conside- rado eficaz. Um estudo de Grinyer e Norburn (1974) demonstra que a abordagem classica a estratégia d4 grande énfase a escolhas objeti- vas € muito pouca ao papel das comunicacées informais na forma- ao de estratégias. Os dados empiricos mencionados neste livro tém a virtude de usar um estudo longitudinal dos conselhos direto- res e da formulagao de estratégias que inclui nao somente informa- ges em tempo real, mas a observacdo direta dos Processos de tomada de decisao. Outra limitagdo para a estrutura de nossas Presentes conside- tages sobre estratégia € a de que o quadro de referéncias é basea- do principalmente em organizag6es com fins lucrativos. H4 pouco reconhecimento de que as organiza¢Ges baseadas no estilo da nova administragio publica ou em setores voluntérios possam também ter a necessidade de desenvolver estratégias para sobreviver em Oposi¢ao ou em paralelo com Contrapartes cada vez mais competi- tivas (Wilson e Butler, 1990; Shortell et al., 1990). Assim, como os conselhos diretores do setor ptiblico estuda- dos formulam estratégias? Os Processos de filtragem siio claros, de naturalmente? Qual aye ponto a estratégia é intencional oulsues ? ‘Orma assumida pela lideranga estratégica+ TO eka © Mo planejada, Pressupde também a referida abordagem QUE Felagdes informais existen i Ho mais pode” i nles nas organizagbes so mais PO Fos0s do que os sistemas formais e planejados. (N. do RT °A nova administracao publica em acho 51 A questiio que também surge é a de como a estratégia é formulada dentro de paramercados em desenvolvimento onde o sistema est4 sob pressio para se fragmentar e a iniciativa passa para organiz: ges locais mais auténomas, ligadas mais por contrato do que por hierarquia (embora a extensiio dessa mudanga quanto ao modo de controle ainda seja confusa). Essas questdes serao discutidas nos capitulos 3 e 6. Qualquer discussdo acerca do comportamento no nivel de conselho local também precisa incluir a questo da responsabilida- de das organizacGes segundo o estilo da nova administragio ptibli- ca. Comumente, a criacao de conselhos com base no estilo da nova administragao ptiblica tem sido marcada por uma mudanga na for- ma de composigao — de representantes eleitos e dos empregados para membros nomeados e algumas vezes gerentes seniores. Tradi- cionais, embora indiretos, os canais de responsabilidade de cima para baixo — para os eleitores locais desgastaram-se. Em seu lugar, um sentido de responsabilidade dirigido para cima e de caracte- ristica gerencial pode estar-se fortalecendo, pois hierarquias de administrag4o vertical mais rigidas foram construfdas nos servigos publicos essenciais durante a década de 1980. Reorganizacées recentes dos servigos ptblicos foram vistas pelos criticos como 0 empobrecimento dos conceitos classicos de responsabilidade publica (Weir e Hall, 1994) e levando ao surgi- mento de uma “nova magistratura” (J. Stewart, 1992) fora do con- trole democrdtico. Surge o espectro do “Estado nomeador”, com profissionais impostos e politicamente manobraveis administrando os servicos ptiblicos locais. Hé também alguma evidéncia recente que indica falhas graves de probidade em organizagdes do servigo publico. Embora os defensores das reorganizagGes recentes tenham por sua vez desenvolvido novos modelos de responsabilidade, tais como a responsabilidade dirigida pelo mercado ou 0 crescente pa- pel das organizacdes de compras como defensores do povo, muitos nao sdo convincentes. O debate sobre a responsabilidade aumentou em importancia e pode ser visto agora como fundamental para todo o futuro da nova administragio ptiblica. Esse tema € reconhecido e desenvolvido no capitulo 8.52 Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew 1.6 Abordagem e métodos A nossa equipe de pesquisa tem demonstrado um interesse du. radouro no estudo dos processos de mudanga organizacional, tanto no setor privado (Pettigrew, 1985; Pettigrew e Whipp, 1991) como nas dreas de assisténcia médica (Pettigrew et al., 1992; Bennett e Ferlie, 1994). A metodologia empregada tem sido comumente qualitativa, baseada no estudo de caso longitudinal e comparativo e fundamentada na teoria das organizagdes. De certo modo, a ané- lise oferecida aqui se fundamenta nessa abordagem tradicional e bem-aceita. Contudo, essa andlise mais recente também contém alguns desenvolvimentos inovadores. O campo de anilise e discussio mudou da assisténcia médica para 0 setor ptiblico como um todo, embora nossos dados mais importantes sejam provenientes de am- bientes de assisténcia médica. Ha, no entanto, mais material com- parativo mencionado, proveniente de outras dreas do setor piiblico, como os servigos de educagao. A abordagem é bem mais discursi- va e menos diretamente baseada em dados do que o que se fez até agora e poucos estudos de caso so relatados em profundidade com 0 intuito de alcangar essa andlise mais abrangente. Evidentemente, hd ainda um forte componente empirico sus- tentando nossa andlise. Os dados so provenientes de muitos estu- dos simulténeos de assisténcia médica nos quais a equipe se envolveu (por exemplo, o material de um estudo de diretorias cli- nicas € mencionado no capitulo 7). Nés julgamos que o NHS ofe- rece uma boa perspectiva para a observacao das idéias relativas 3 nova administragdo publica, pois pode ser visto como um setor pioneiro no processo de transformagio e a transformar-se rapida- mente (por exemplo, adotando uma administragio geral em 1985; comecando uma transigZo para o modelo de paramercados em 1991). O estudo pioneiro mencionado € 0 nosso trabalho sobre 0s conselhos pés-1990 dos departamentos de satide e organizagoes semi-autdnomas. Mais detalhes do projeto de pesquisa e da meto- dologia desse estudo estio contidos no Apéndice. . Aqui, € suficiente estabelecer dois pontos importantes. Primei- TO, nesse estudo 0 trabalho convencional de estudo de caso em ofA nova administracao puiblica em aco 53 profundidade foi complementado por duas pesquisas nacionais realizadas por via postal junto a toda a populagao dos conselhos do NHS da Inglaterra. Houve uma ampliagio da metodologia. Em segundo lugar, nossa metodologia qualitativa foi desenvolvida por meio de uma mudanga incremental de énfase no trabalho observa- cional. Pudemos assistir a reunides de conselhos diretores (tanto ptiblicos como privados) nos onze locais examinados, por um con- siderdvel perfodo de tempo. Nés consideramos isso uma grande realizagdo em termos metodoldgicos, j4 que muito poucos pesqui- sadores ao estudarem o comportamento das diretorias conseguiram entrar nas salas de reunio (Pettigrew, 1992). 1.7 O roteiro do livro Apés esse capftulo inicial, que dé uma visao geral, os proxi- mos dois capitulos analisam algumas das principais mudangas ob- servaveis dentro dos servigos ptiblicos do Reino Unido, inicialmente de modo amplo e discursivo, embora alguns dados primérios apresentados sejam provenientes do NHS. O capitulo 2 aborda o tema da mudanga organizacional ja evi- denciado, enfocando a questao da reestruturagao do setor ptiblico no nivel do sistema como um todo, Convencionalmente, os pro- gramas de reforma do setor piiblico sao vistos como podendo al- cangar apenas um impacto muito limitado. A literatura sobre os problemas da reestrutura¢ao do setor publico é revista. De fato, os anos 1980 foram também caracterizados pela crescente discussio acerca da mudanga transformadora. Ha evidéncia de mudanga transformadora ocorrendo no servigo ptiblico do Reino Unido? Quais so de fato os critérios que nos poderiam possibilitar julgar a presenga de tal mudanga? Seis critérios so propostos, dois no ni- vel do sistema como um todo (examinado neste capitulo) e quatro em niveis inferiores (examinado no capitulo 4). A avaliagao inicial em relagao as evidéncias ao NHS apresentadas sugere, no minimo, que o sistema est4 saindo da inércia para a mudanga. O capitulo 3 examina a introdugao de paramercados dentro de unidades do servigo publico. Isso pode ser visto como uma tentati- va de copiar certas caracterfsticas das organizagGes do setor priva-5a Ferlie, Ashburner, Fitzgerald e Pettigrew do e, desse modo, refere-se a0 debate semelhante/diferente. A ex. periéncia até o momento com respeito aos paramercados em dife- rentes ambientes dentro do setor publico € revista. Uma nova teoria de paramercados — enfatizando seu cardter relacional Se é apresentada. Evidéncia de estudo de caso relativo a duas localida- des opostas ao NHS 6, entao, rapidamente apresentada. O capitulo 4 desenvolve a anélise da mudanga organizacional iniciada no capitulo 2, dessa vez enfocando os niveis da unidade, do grupo e do individuo. O foco teérico também muda, passando da literatura da reestruturagdo do setor publico para um foco de mudanga organizacional e, em particular, para a nogao de mudanga transformadora. Os principais dados apresentados sio do NHS e so comparados com material secundario relativo ao setor educagao. Nés conclufmos que hé agora evidéncia de que mudangas signifi- cativas estejam ocorrendo, pelo menos na 4rea de assisténcia mé- dica. Os capitulos 5 e 6 focalizam em maior profundidade as mu- dangas, na alta administragao estratégica, das organizagGes do se- tor publico. Dentro dos servigos ptiblicos, tem havido um crescimento do modelo de “conselhos diretores” do setor privado, com conselhos locais nomeados e dos quais se requer um papel estratégico mais ativo. Aqueles que apdiam esse modelo argu- mentam que essas mudangas facilitaram o envolvimento de profis- sionais experientes e especializados com a administracgio do servicgo ptiblico, enquanto os criticos apontam para a natureza nio representativa e ndo responsdvel desse grupo de lideranga. Todos concordam que essa € uma rea importante para a pesquisa empiri- Pane ae os dados empiricos sistemiticos. mas prestadoras de servi ae pcan atone chave, apresentamos PSE ort peer Son eas ee thos e dos processos. € a composigio dos conse- eee foram vistos como ambientes al- papel dos profissionais feet Fee 7 examina a mudanga a guns argumentam que o au to da nova administragio publica. Al- mercados tem desvantagens profs SS Poder dos administradores e Profissionais. Nés questionamos isso €A nova administracdo puiblica em acho 55 oferecemos uma interpretagio mais refinada, apontando para a possibilidade de ganhos como também de perdas. Uma diferenga essencial entre os ambientes do setor ptiblico e do setor privado pode ser caracterizada por um sentido mais forte de responsabilidade. O capftulo 8 trata dessa questdo da responsa- bilidade dentro da nova administragao ptblica, que alguns véem como o “calcanhar-de-aquiles”. As organizagées ao estilo da nova administragdo ptiblica devem ainda ser vistas como de natureza essencialmente ptiblica? O que queremos dizer com a palavra “responsabilidade”? Ha modelos alternativos de responsabilidade & disposiga0? Conclufmos que isso representa uma importante 4rea de interesse e que hd uma urgente necessidade de se desenvolver modelos mais consistentes a respeito de responsabilidade no setor publico. O capitulo 9 procurard reunir os resultados provenientes dessa série de capitulos e oferecer uma sintese das andlises anteriores juntamente com sugestées de tépicos para futuras linhas de pesquisa.