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A ESTRUTURA DAS POLÍTICAS PÚB LICAS E OS


PARADOXOS DA INTERVENÇÃO JUDICIAL POR M EIO
DA AÇÃO CIVIL PÚB LICA
Uma análise a partir do s cinco estágio s do ciclo Po lítico -
Administrativo de Michael Ho wlett, Ramesh e Perl

THE STRUCTURE OF PUB LIC POLICIES AND THE


PARADOXES OF JUDICIAL INTERVENTION B Y PUB LIC
CIVIL ACTION
An analysis fro m the five stages o f the Po litica l-
Administrative cycle o f Michael Ho wlett, Ramesh and
P erl
Recebido em: 31/01/2019

Aprovado em: 27/03/2019

Léa Martins Sales Ciarlini1


Alvaro Luis de Araujo Sales Ciarlini2

1 Mestranda em Direito pelo UNICEUB, Brasília-DF; Juíza da Direito Titular da Segunda Vara de Entorpecentes
do Distrito Federal. Endereço eletrônico: leamsales@gmail.com
2 Doutor em Direito Constitucional pela Universidade de Brasília; Mestre em Filosofia (Epistemologia) pela

Universidade de Brasília; Juiz de Direito de Segundo Grau do TJDFT. E-mail: alvaro.ciarlini@uoil.com.br

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RESUMO
A devida análise estrutural das políticas públicas e dos paradoxos da
intervenção judicial pode ser apreciada a partir da ideia dos cinco
estágios do ciclo político -administrativo de Michael Howlett, Ramesh e
Perl e da proposta de accountability horizontal de Guilhermo
O´Donnell. Esse exame pode ser procedido p or meio da observação e
reflexão a respeito das complexas escolhas e decisões que são tomadas
desde a montagem de uma agenda até a avaliação final de uma política
pública (policy-making). Diante desse contexto, será possível ainda a
devida reflexão a respeito dos cinco ciclos acima apontados, à análise
dos aparatos institucionais de controle a partir da ideia de
accountability horizontal, bem como à verificação das possibilidades e
dos limites necessários à intervenção judicial no âmbito dos aparatos
institucionais de controle das políticas públicas.
Palavras-chave: políticas públicas; ciclos; accountability horizontal;
intervenção judicial ; paradoxos.

ABSTRACT
A structural analysis of public policies and the paradoxes of judicial
intervention, based on the idea of the five stages of the political -
administrative cycle of Michael Howlett, Ramesh and Perl and the
horizontal accountability of Guilhermo O'Donnell, is proposed through
observation and reflection on the complex choices and decisions that
are made from the assembly of an agenda to the final evaluation of a
policy-making policy. In view of the aforementioned proposal, the five
cycles mentioned above will b e contextualized in sequence; to the

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analysis of the institutional control apparatuses from the idea of


horizontal accountability; and to verify the possibilities and extent of
judicial intervention within the scope of the institutional apparatus to
control public policies.
Keywords: public policies; cycles; accountability horizontal ; judicial
intervention; paradoxes.

1. INTRODUÇÃO
Diante do crescent e fenômeno da judicializaçã o da polí tica nas
socieda des oci den tais e notadamen te no Brasil nos últimos anos, é
necessário re fleti r a respeito da estrutura e da s dimen sões das políticas
públicas, para ant ever não só o q ue o Pode r Judiciá rio tem a dize r a
respeito desse tema, mas també m, especificamente, qual é o alcance e a
possível efeti vida de das políticas púb licas delibe rada s por intermé dio das
ações judiciais.
Para esse mister, o presente artigo te m como ponto de partida a
estrutura dessa específica atribuição do Poder Públi co de a cordo com os
cinco está gios do ciclo político -administrativo propostos por M i c h a e l
Howlett, M. Ramesh e Anthony Perl, com o objetivo de se delinear os
possíveis critérios de seleção e de guia, bem como pensar em limites
de legitimidade para o fenômeno da “ judicialização das políticas
públicas”. Essa análise permitirá ainda a devida reflexão a respeito das
possibilidades e do alcance da intervenção judicial no âmbito da
efetivação de políticas públicas.
Diante da mencionada proposta, o texto será dividido em três
etapas. Inicialmente, proceder -se-á à contextualização dos cinco

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mencionados estágios na definição das políticas públicas, com destaque


para os seguintes aspectos: montagem da agenda política; instrumentos
e design utilizados na formulação das políti cas públicas; tomada de
decisão; implementação das políticas; e avaliação das políticas
públicas como aprendizagem.
Na segunda etapa serão avaliados os aparatos institucionais
de controle das políticas públicas a partir do pensamento de Guilhermo
O´Donnell, à vista dos conceitos de accountability horizontal e vertical,
especialmente na dimensão das interações sociais.
A terceira etapa consiste em observar a possível repercussão
da intervenção judicial no âmbito dos aparatos institucionais de
controle das políticas públicas, com indagação a respeito dos limites,
possibilidades e ferramentas aptas a proporcionar o controle nos cinco
estágios do ciclo político -administrativo de Howlett, Ramesh e Perl e
da accountability horizontal de Guilhermo O´Donnell.

2. A IDEIA DE CICLO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS


A formulação e estruturação de uma política pública, na
doutrina dos autores mencionados precedentemente, envolve cinco
etapas distintas: 2.1 montagem da agenda política; 2.2 instrumentos e
design utilizados na formulação das políticas públicas; 2.3 tomada de
decisão; 2.4 implementação das políticas; e 2.5 avaliação das políticas
públicas como aprendizagem (p. 103).

2.1 Montagem da agenda

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É nessa oportunidade em que os problemas que demandam a


devida atuação governament al são expostos publicamente. A referida
fase inicial é considerada a mais crítica dos cinco estágios, pois se
refere ao modo como os problemas requerem a devida atenção
governamental, ou o modo como os acontecimentos concernentes a esse
estágio podem produzir impactos nas decisões que serão tomadas
durante todo o processo político que se desenrolará (Howlett; Ramesh
e Perl, p. 103).
Assim, o reconhecimento dos problemas que passam a merecer
a devida atenção governamental percorrerão um itinerário social po r
meio do qual as ideias desencadearão a formação dos seguintes
tópicos: a) a construção objetiva dos problemas políticos; b) a
construção subjetiva dos problemas políticos; c) a fusão de ideias,
atores e estruturas; d) os modos de montagem da agenda; e) a
vinculação dos modos de montagem da agenda ao conteúdo; e a f)
revisitação aos modos de montagem da agenda pelas lentes do
subsistema político (Howlett, Ramesh e Perl, p. 104).
O primeiro dos itens mencionados consiste na construção
objetiva dos problemas políticos e pode ser traduzida no papel das
condições e estruturas sociais. Por essa análise, os problemas e
questões concernentes a uma política pública têm origem no nível de
desenvolvimento social, de modo que o desenvolvimento econômico da
sociedade é mais significativo para explicar o conjunto das políticas
públicas destacadas na fase de montagem da agenda (Howlett, Ramesh
e Perl, p. 105).

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A montagem da agenda consubstancia, em verdade, “um


processo virtualmente automático que ocorre como resultado das
pressões e tensões que os governos sofrem em função da
industrialização e da modernização econômica” (Howlett, Ramesh e
Perl, p. 105).
Outra explicação para a construção objetiva das políticas
públicas, ou seja, para a montagem da agenda, diz respeito aos fatores
políticos e econômicos envolvidos, determinantes do ciclo político de
negócios (Howlett, Ramesh e Perl, p. 107).
Nesse ponto, a crítica relevante em relação à fase da formação
da agenda diz respeito ao seu caráter limitado, pois somente se
ajustaria a países fortemente institucionalizados e democráticos e,
mesmo assim, apenas naqueles onde os ciclos eleitorais são fixos, pois
a temporalidade das intervenções para a proposição de certas políticas
dependeria da proximidade dos períodos eleitorais (Howlett, Ramesh e
Perl, p. 107).
No âmbito da construção subjetiva dos problemas políticos, a
análise volta-se ao papel dos atores e aos paradigmas políticos, ou
seja, ao conjunto de ideias ou ideologias que terão impactos
significativos na montagem da ag enda. Assim, as visões de mundo,
crenças fundamentais e ideias causais podem influenciar na
determinação das políticas públicas (Howlett, Ramesh e Perl, p. 109).
A terceira perspectiva apontada por Howlett, Ramesh e Perl, a
ser observada na montagem da age nda, refere-se à fusão de ideias,
atores e estruturas, em modelos multivariáveis, que tentam combinar
sistematicamente algumas variáveis centrais identificadas nos

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primeiros estudos com uma teoria de montagem da agenda mais


abrangente e empiricamente mais precisa (p. 110).
Assim, podem ser adotados dois critérios peculiares de
análise, sendo o primeiro o “funil de causalidade”; e o segundo, os
“ciclos de visibilidade dos problemas”. No primeiro destaca -se a
agenda governamental, que é formada pelos ambiente s físicos e
socioeconômicos, pela distribuição do poder na sociedade, pelas ideias
e ideologias dominantes, pelas estruturas institucionais e pela tomada
de decisão dos governos, de maneira que se podem explorar
empiricamente as diversas visões sobre as in fluências que recaem
sobre a agenda. A crítica usualmente elaborada a esse critério, no
entanto, consiste na ausência de explicação das razões pelas quais
esses fatores influenciam as agendas de forma distinta (Howlett,
Ramesh e Perl, p. 110-112).
Em relação aos “ciclos de visibilidade dos problemas”, trata -se
da ideia de que existe um conjunto sistemático de fatos que atribuem
visibilidade aos problemas na policy-making pública. Esse fenômeno
explica as ligações entre as instituições, os atores e as crença s
políticas, especialmente entre a opinião pública e a montagem da
agenda da política pública.
Quanto aos modos de montagem da agenda, podem ser
destacadas tanto a agenda pública sistêmica quanto a institucional. A
agenda pública sistêmica consiste no âmbito informal da sociedade, que
suscita discussões a respeito dos problemas individuais e sociais, como
ocorre nos temas referentes à saúde, segurança, entre outros. Apenas
uma parte desses problemas, no entanto, será objeto de uma agenda

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institucional ou formal. Entre as modalidades de agenda informal e


formal devem ser também mencionadas quatro fases que antecedem a
montagem da política pública, quais sejam: a iniciação ou introdução
das questões, a especificação das soluções, a ampliação e, finalmente, o
acesso à agenda institucional (Howlett, Ramesh e Perl, p. 113).
Deve ser também avaliada a possível vinculação dos modos de
montagem da agenda ao conteúdo (janelas e monopólios políticos). Em
referência a esse modo, são citados os quatro modelos principais de
janelas: janelas políticas de fluxo rotineiro (eventos com
procedimentos institucionalizados desencadeiam aberturas de janelas
previsíveis); janelas políticas discricionárias (comportamento dos
atores políticos individuais que leva à abertura menos pre visível de
janelas); janelas de problemas de externalidade (questões conexas que
são atraídas para uma janela aberta); e janelas de problemas aleatórios
(crises ou eventos aleatórios que abrem janelas imprevisíveis)
(Howlett, Ramesh e Perl, p. 116-117).
Quanto ao modelo acima mencionado e, em resposta às críticas
que lhe são usualmente dirigidas, Howlett, Ramesh e Perl ressaltam
que uma alternativa seria a construção de um subsistema político
estável ou monopólio político, o que resultaria em um mecanismo -chave
de garantia da estabilidade no momento da montagem da agenda da
política pública (p. 117).
Em outro modelo destacado por Howlett, Ramesh e Perl,
também são mencionados quatro modos de montagem da agenda,
oportunidade em que as ideias são divididas e m antigas e novas e os
tipos de subsistemas político -administrativos em monopolístico e

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competitivo. No primeiro subsistema são citados o status quo (caráter


estático/hegemônico ou negação da agenda) e a redefinição (caráter de
reformulação interna do disc urso). No subsistema competitivo, são
mencionados o contestado (variações contestadas sobre o status quo) e
o inovador (caráter imprevisível/caótico). (Howlett, Ramesh e Perl, p.
117).
A última perspectiva a ser analisada no ciclo da montagem da
agenda da política pública consiste na revisitação aos modos de
montagem da agenda pelas lentes do subsistema político, sendo
possível observar o seguinte:
Esta visão geral dos estudos sobre a montagem da
agenda mostrou como as pesquisas se moveram dos
modelos simples de uma variável com foco nas
construções ‘objetiva’ e ‘subjetiva’ dos problemas
políticos para chegar a exames mais sofisticados que
ligam muitas variáveis em complexas relações
multivariáveis. Mostrou também como os estudos
contemporâneos desenvolveram um conjunto de
padrões ou modos de montagem da agenda que
revelam como esse estágio do processo político -
administrativo é influenciado por atores -chave nos
subsistemas políticos vigentes, nos conjuntos de
ideias dominantes sobre problemas políticos que el es
esposam ou sustentam e nos tipos de instituições
dentro dos quais operam. (Howlett, Ramesh e Perl, p.
120).

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2.2 Instrumentos e design utilizados na formulação das


políticas públicas
Nessa etapa, a definição e a análise do mérito e dos riscos das
opções da agenda constituem o objeto principal do gestor público,
sendo tipicamente um componente crítico da atividade de formulação
da agenda política (Howlett, Ramesh e Perl, p. 123).
Em relação às fases da formulação da política pública, deve
ser destacada o momento de sua apreciação, no qual são identificados e
considerados os dados e a evidência, por meio de relatórios de
pesquisa, depoimentos de experts, informações das partes
interessadas, ou ainda consulta pública a respeito da questão política
em evidência. Nesse momento, portanto, a Administração Pública tanto
gera quanto recepciona as informações necessárias a respeito dos
problemas e das respectivas soluções (Howlett, Ramesh e Perl, p. 124).
A fase seguinte consiste no diálogo, que se traduz no modo de
facilitar a comunicação entre os atores políticos com visões diferentes
sobre as questões e sobre e as potenciais soluções. Ainda no bojo das
deliberações, surge a fase de formulação, ocasião em que devem ser
sopesadas as várias opções políticas, com destaqu e para a escolha que
seguirá para o estágio da ratificação, a exemplo de projetos de lei ou
regulamentações (Howlett, Ramesh e Perl, p. 124 -125).
Na última fase da formulação da política pública ocorre a
consolidação a respeito das opções recomendadas, pod endo-se obter o
consenso entre os atores envolvidos nessa elaboração ou avaliar

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possíveis alternativas. Em relação ao conteúdo geral da formulação da


política, o primeiro alerta é o de que, nessa formulação, devem ser
identificadas as restrições técnicas e políticas à atuação do Estado, ou
seja, convém observar o que é ou não viável, de forma que algumas
cautelas serão observadas, por exemplo, com os espaços de manobra
em razões de motivações eleitorais. As restrições também podem
surgir em razão da capacid ade financeira e/ou administrativa do
próprio Estado (Howlett, Ramesh e Perl, p. 125).
Com efeito, essas restrições podem ser de natureza
substantiva ou procedimental. No primeiro caso, referem -se ao próprio
problema e, para sua superação total ou parcial, requer a
disponibilidade de recursos financeiros do Estado, bem como de
informação, mobilização de pessoal, ou mesmo o exercício da
autoridade estatal. No segundo caso, as restrições procedimentais
dizem respeito às formas dos procedimentos necessários à execução da
política pública (Howlett, Ramesh e Perl, p. 126).
Assim, na análise da substância da formulação da política, as
opções que se apresentam devem ser verificadas não somente a partir
da escolha, ou seja, do que fazer, mas também de como fazer. Nesse
âmbito, são as ferramentas políticas, ou também denominados
instrumentos políticos ou de governo, os meios e expedientes adotados
para a implantação da política pública (Howlett, Ramesh e Perl, p.
127).
Como exemplo dessas ferramentas políticas, tanto de caráter
substantivo quanto procedimentais, pode -se mencionar, a partir do
estudo de Howlett, Ramesh e Perl, os instrumentos baseados na

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informação, a exemplo das companhas públicas (informes sobre as


atividades da sociedade por meio de relatórios rotine iros e de estudos
especiais); da exortação (influencias sobre as preferências e ações da
sociedade); dos indicadores de desempenho (técnica de coletas de
informações orientada para um processo); e das comissões de
inquéritos (estabelecidos para lidar com p roblemas políticos novos ou
inquietantes, com o objetivo de coletar informações enquanto adia a
tomada de uma decisão) (Howlett, Ramesh e Perl, p. 131 -132).
Outro exemplo consiste nos instrumentos políticos baseados
na autoridade, podendo ser destacados a regulação de comando e
controle (prescrição governamental que deve ser cumprida pelos alvos
previstos sob o risco de sofrer penalidade); a regulação delegada ou
autorregulação (atores não governamentais que regulam a si mesmos
com permissão dos governos); bem como os comitês consultivos
(órgãos permanentes ou temporários em áreas específicas para
aconselhamento dos governos) (Howlett, Ramesh e Perl, p. 133 -136).
Em relação aos instrumentos políticos baseados no Tesouro,
podem ser citados os subsídios (verba s, incentivos fiscais e
empréstimos); os desincentivos financeiros (impostos e taxas de uso);
e financiamento de advocacia, grupos de interesse e think thanks,
consistente em financiamento para criação de grupos de interesse e
despesas contínuas com facili tação do governo por meio de facilidades
fiscais (Howlett, Ramesh e Perl, p. 137 -141).
Ainda merecem destaque os instrumentos políticos baseados
na organização governamental. Nesse âmbito, podem ser mencionados
a Provisão direta (desempenho da tarefa pelo próprio governo com

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recursos do Tesouro); as Empresas Públicas; os Quangos (organizações


não governamentais quase autônomas, que são atores semi -
independentes e auto -organizativos); as Parcerias público -privada.
Também devem ser consideradas a família, a c omunidade e as
organizações voluntárias; a criação de mercado (ação governamental
de base regulatória, financeira, ou informativa para criar e dar apoio
às trocas de mercado); as (re)organizações governamentais (alterações
que podem acontecer de forma prop osital ou acidental nas repartições,
que podem envolver a criação ou reconfiguração das antigas).
(Howlett, Ramesh e Perl, p. 141-152).
Diante dos inúmeros aspectos analisados no segundo estágio
do ciclo político administrativo, Howlett, Ramesh e Perl obse rvam o
seguinte:
A formulação da política pública diz respeito à
escolha daqueles tipos de instrumentos políticos,
dentre os debatidos aqui, que podem ser usados para
resolver determinados problemas políticos e, em
seguida, à análise dessas escolhas em te rmos de sua
viabilidade tanto técnica quanto política, visando
reduzir seu número a um conjunto pequeno de cursos
alternativos de ação que possam ser submetidos aos
tomadores de decisão no próximo estágio do processo
político-administrativo. (...). A formu lação de
políticas é, portanto, matéria complexa que apresenta
uma ampla gama de possíveis escolhas e combinações

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de instrumentos políticos na forma de opções ou


alternativas políticas potenciais (p. 152).

2.3 Tomada de decisão política


O terceiro estágio, co nsistente na tomada de decisão política,
é o momento em que serão realizadas escolhas a partir do processo
anterior de formulação da política, de uma ou mais alternativas para a
solução de um problema. Esse processo decisório, portanto, pode
resultar em uma decisão positiva, com força de alterar o status quo, ou
podem ser negativas, situação em que o administrador público declara
que nada fará para mudar esse status quo. Outro ponto relevante desse
estágio é que a tomada de decisão não se traduz em um exerc ício
técnico, mas eminentemente político (Howlett, Ramesh e Perl, p. 157).
No entanto, a liberdade de que gozam os tomadores de
decisão, de fato, fica limitada por uma grande quantidade de regras e
estruturas restritivas que governam os cargos políticos, b em como
pelas circunstâncias sociais, econômicas e políticas no seio das quais
eles operam (p. 158).
Nesse context o, existem dois mode los aptos a prop iciar a
compreensão, a an álise e a conceituação de sse processo de toma da de
decisões. São ele s o racionalismo e o incrementalismo (p. 161 - 170). Nota -se
que enquanto o p rimeiro pri vile gia a técnica, o se gundo nut re-se da
assertivi da de políti ca na toma da de decisão.
Observe-se, ade mais, que o modelo racional de fende a
possibilida de de tomada de decisões orientadas por soluções aptas a lida r
com prob lemas complexos. Diante de um critério raci onal que me de a

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utilida de da decisão, seria possível determina r as sucessivas ati vida des


orientadoras da tomada de decisão, como os cust os, os recursos públicos
necessários ao e mpreendi mento, b em como os ben efícios a lmejados
(Howlett, Ra mesh e Perl, p. 162 -165).
Diante da li mita ção técnica do mode lo ra cional, surge a
possibilida de do mode lo increment al, menos comp rometido com os
aspectos ra cionai s envolvi dos na decisão, e ma is influen ciados
teleologicamente por estruturas de lin gua gem e comportamento
nitidamente políticos, pr ivi legian do a busca de consensos por meio de
barganhas e de con cessões mútuas. No entanto, também em relaçã o a esse
mode lo existem expressivas críticas, dentre as quais a de que não atende a
todos os contextos da policy-making (H owlett, Ra mesh e P erl, p. 1 65-168).
2.4 Implementação de políticas
No quarto dos estágios mencionados pressupõe -se que um
dado problema público logrou ser inserido na agenda política e que a
decisão será colocada em prática. Para essa finalidade, diversos órgãos
burocráticos, em diferentes níveis do governo, poderão participar
desse procedimento, o que inclui certos interesses e certas ambições
particulares. Por essa razão, é necessário um esforço longo, sem
garantia de que haverá continuidade dos financiamentos para os
respectivos projetos e programas (Howlett, Ramesh e Perl, p. 179).
Um aspecto importante a ser destacado é que nessa fase,
embora os agentes políticos sejam atores importantes nas decisões, as
atividades desempenhadas para a implantação da política competem
muito mais aos servidores estáveis dos quadros da Administração
Pública, pois são eles que codificam os resultados da tomada de

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decisão e organizam essa atribuição aos demais órgãos estatais


envolvidos. (Howlett, Ramesh e Perl, p. 180).

2.5 Avaliação das políticas públicas e aprendizagem


O quinto e últi mo e stágio do ciclo polí tico -administrati vo cuida da
avaliação da s polít icas imple mentada s, o que viabili za a assimila ção de
todos os dados evidenciados pela análise e deliberaçã o a respeito dos
problemas identifi cados em todo o p ercurso constituti vo das respecti vas
políticas. Nessa fase em particular, possibilita -se que as peculiari dade s da
policy-making sejam assimila das verdadei ramente como forma de
aprendiza gem, com a possibili dade de repensa r o próprio problema
político, o que permite volta r -se à age nda inicial ou a qua lquer dos estágios
anteriores (H o w l e t t , R a m e s h e P e r l , p . 1 9 9 - 2 0 3 ).
O processo de a valiação de políticas é executado t anto por
funcioná rios púb li cos e agentes políticos, quanto pelos memb ros não
gove rnamentai s de subsistemas polít icos, a exemplo dos institutos de
pesquisa e out ros grupos de inte resse ( H o w l e t t , R a m e s h e P e r l , p . 2 0 6 ) .
Quanto aos tipos de avaliação, pode ser mencionada
inicialmente a administrativa, empreendida por meio de especialistas,
que pode ser dividida em cinco espécies: de processo, de esforço, de
desempenho, de eficiência, e de eficácia (p. 207 -209).
Ade mais, a peculi arida de da ava liação judi cial é a de que d e v e
a t e r - s e aos aspect os le gais da i mple mentação dos programas de govern o e
normalmente t rata m dos e ventuais conflitos entre a s ações governa mentais
e as normas con stit ucionais ( H o w l e t t , R a m e s h e P e r l , p . 2 1 1 - 2 1 2 ) .

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Diante dos estágios que compõem o ciclo político -a dmi nistrativo


de H o w l e t t , R a m e s h e P e r l , apontados p rece dentemente, convém da r
destaque no próxi mo item a outra forma de controle das políticas públicas,
a partir da ideia de accountability hori zontal, o que requer a devi da
incursã o nos apara tos institucionais necessários à análi se dos resulta dos
dessas políticas.

3. APARATOS INSTITUCIONAIS DE CONTROLE DAS POLÍTICAS


PÚBLICAS NA PERSPECTIVA DE GUILHERMO O´DONNELL
(ACCOUNTABILITY HORIZONTAL)

Para Guilhermo O´Donnell (p. 11-31) a construção do sentido


da democracia e do republicanismo, no âmbito da esfera pública
influenciada pelo liberalismo, foi estabelecida notadamente a partir da
criação dos direitos subjetivos. Esse parâmetro permite deduzir que
não só os indivíduo s, mas também os poderes exercidos pelo Estado se
encontram submetidos ao cumprimento das normas jurídicas.
A referida lógica permite a instituição de um sistema
recíproco de controle institucional, pois, por meio da predeterminação
das expectativas de comportamento geradas pelas regras, é possível
pensar-se na delimitação de atribuições e no estabelecimento de certos
padrões de atuação. Tal estrutura funcional é capaz de gerar o que o
referido autor denomina de accountability horizontal de equilíbrio,
pois as atribuições das respectivas agências estatais, dimensionadas
nos quadrantes dos respectivos poderes instituídos, estão legalmente

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delimitadas, sendo perceptível, portanto, a possibilidade de


transgressão aos limites impostos pelas normas jurídicas.
Nessa perspectiva, o funcionamento regular das instituições
públicas é possível diante da divisão do trabalho que concerne aos
temas sociais e políticos mais relevantes. O equilíbrio mútuo
proporcionado por essa dinâmica decorre do próprio controle das
situações decorrentes da indevida interferência ocasionalmente
perpetrada por uma agência em detrimento das atribuições de outra.
Esse balanceamento é visível na própria vivência institucional dos
poderes constituídos, mostrando -se nítido no exercício das ativ idades
próprias às funções executiva, legislativa e judiciária. É justamente
nesse ponto que reside a possibilidade de balanceamento, sendo
n o t ó r i o o t r a t a m e n t o c o n s t i t u c i o n a l d i s p e n s a d o a o t e m a 3.
À vista de suas peculiaridades, ressalta O´Donnell que os três
poderes, ao atuarem coordenadamente, produzem a devida divisão do
trabalho entre as instituições públicas, o que facilita o desempenho de
suas respectivas responsabilidades. Ocorre, no entanto, que essas
relações interestatais por vezes são suplantada s por um dos poderes
em detrimento de outro e, à vista dessas ameaças, a accountibility
horizontal sofre várias limitações à obtenção desse balanceamento
(O´Donnell, p. 21).
A primeira delas consiste no modo reativo como os poderes
legislativo, executivo e judiciário atuam diante da transgressão de
outra instituição estatal. Outra limitação consiste no fato de que os

3No Brasil, o art. 2º da Constituição Federal previu textualmente que “são poderes da
União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

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momentos mais visíveis de ocorrência das atividades de balanceamento


invariavelmente envolvem questões conflituosas entre os poderes
constituídos, sendo inegável o custo social e político do embate entre
as instituições envolvidas. A terceira limitação imposta ao tema do
balanceamento traduz-se na percepção de que os atores desse conflito
são conduzidos por interesses político -partidários, o que agrava as
dificuldades para encontrar soluções aos conflitos (O´Donnell, p. 21 -
22).
Diante dessas notáveis dificuldades, o pretendido
balanceamento por meio dessas instituições parece esbarrar na
ausência de efetividade, o que justifica a criação de agênc ias de
accountibility horizontal , como os órgãos de auditoria, conselhos de
Estado, instituições de controle externo, dentre outros. Esses órgãos
não foram criados especificamente para a promoção de balanceamento
entre as instituições de poder e sim para l idar com o controle de atos
de omissões, desvios ou de corrupção. ( O´Donnell, p. 22).
A despeito de algumas dificuldades que se apresentam, as
referidas agências de controle demonstram ter algumas vantagens para
promover o pretendido balanceamento. A prime ira delas é o caráter
proativo e contínuo de suas atividades, sendo digno de nota que podem
ser efetivamente eficientes na prevenção e no combate de eventuais
ilegalidades. Finalmente, essas instituições podem louvar -se em
critérios mais técnicos e menos p olítico-partidários. Esse caráter
contínuo e técnico mostra-se favorável, aliás, para o desenvolvimento
das capacidades necessárias à análise de questões relacionadas às
políticas públicas. Por essas razões, não seria desarrazoado considerar

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essas agências para a finalidade subsidiária ou complementar, mas não


substitutiva, das atividades de balanceamento ( O´Donnell, p. 22).
Também é preciso dar destaque a algo indispensável ao
balanceamento pretendido pelas agências dedicadas à execução da
acountability horizontal. Além da autorização legal, é necessário que a
agência tenha disposição ou o devido comprometimento para atuar
efetivamente nas suas respectivas áreas de atuação. Caso contrário, o
resultado do trabalho desenvolvido será meramente simbólico, sem
alcançar padrões mínimos de efetividade.
Outro conceito importante para O’Donnell (p. 24) consiste na
denominada accountability social vertical. Esse critério de controle
está fundamentado em um mecanismo não eleitoral, mas vertical de
controle dos atos de poder estatal, consubstanciado em um múltiplo
conjunto de associações de cidadãos, por meio de movimentos sociais
organizados, que têm por objetivo, além das críticas à atuação de
autoridades públicas, a promoção de novos temas para a agenda
política estatal, ou mesmo a designação do funcionamento das agências
horizontais de accountability, com o emprego de ferramentas
institucionais ou não institucionais (O´Donnell, p. 24).
Em países como o Brasil, que demonstram o efeito muito fraco
de controle político por meio das eleições, mostra -se indispensável à
existência de ações sociais organizadas, que tenham por objetivo
reparar ou impedir a atuação de agentes políticos eleitos, p reservando
assim os interesses sociais democráticos em jogo.
Além da questão do controle deontológico ou finalístico,
necessário à atividade dos agentes políticos, há de se considerar a

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grande complexidade relativa às escolhas políticas efetuadas pelo


aparato institucional estatal. Por evidente, o meio de controle vertical
eleitoral não tem se mostrado suficiente como critério de deliberação
majoritária a respeito dessas escolhas, o que acaba por interferir na
própria efetividade dessa peculiar modalidade de controle.
Convém examinar, por isso mesmo, a função relegada ao Poder
Judiciário como possível estratégia de viabilização do mencionado
controle vertical social. Aliás, a percepção a respeito da possibilidade
de instituição do Estado Democrático de Dire ito, ou mesmo da
Administração Pública Democrática, impõe que o Texto Constitucional
e as normas infraconstitucionais cumpram a finalidade de impor
limites ao exercício do poder estatal, ao mesmo tempo em que
estabelecem garantias básicas aos sujeitos polí ticos. É justamente
nesse ponto, diante da possibilidade de instituição de garantias
efetivas, à vista dos limites impostos pelas normas jurídicas, que pode
ser problematizada a função institucional do Poder Judiciário no
controle das políticas públicas.
A questão, portanto, consiste em definir como a atuação
jurisdicional, que se encontra respaldada na dimensão da
heterocomposição, pode promover a participação social, que deve
atuar no marco da autonomia social (Ciarlini, p. 211 -229).

4. A FUNÇÃO PARADOXAL DO PODER JUDICIÁRIO NO ÂMBITO DOS


APARATOS INSTITUCIONAIS DE CONTROLE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

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Inicialmente, convém discernir a razão pela qual a atividade


jurisdicional, nesse caso, tem contornos paradoxais. Ressalte -se que
J ü r g e n H A BE RM A S ( p . 1 8 1 ) r e d e f i n i u a n a t u r e z a d o p r ó p r i o p a ra d o x o ,
a g o r a n ã o m a i s v i st o c o m o u m a c o n t ra d i ç ã o l ó g i c a i n s u p e r á v e l , d a q ua l s e
d e v e r i a m i m u n i z a r o s a r g u m e n t o s e j u í z o s f i l o s ó f i co s e c i e n t í f i c o s, m a s
c o m o u m m o d e l o h e u r í s t i c o, g e r a l e f e c u n d o , p a s sí v e l i n c l u s i v e d e
e s t a b e l e c e r u m a r e l a ç ã o p r á t i ca e n t r e a h e r m e n ê u t i c a e a p r ó p ri a v i d a .
C o m e f e i t o, t a n t o é p a r a d o x a l a i d e i a d e j u d i ci a li z a ç ã o d a
p o l í t i c a , q u a n t o t a m b é m a p o s s i b i li d a d e d e p r o m o ç ã o d a a u t o n o m i a
s o c i a l a p a r t i r d o t r a b a l h o j u r i s d i ci o n a l , e s s e n c i a l me n t e h e t e r ô n o m o.
Feito o breve esclarecimento propedêutico, convém agora dar
destaque aos aspectos que se apresentam com relevância indiscutível
para a devida aferição do espaço de atuação do Poder Judiciário,
permitindo assim uma reflexão a respeito das ferramen tas que seriam
mais adequadas para essa participação paradoxal.
Assim, a primeira questão diz respeito à indagação a respeito
da eficácia das ferramentas utilizadas para esse controle, diante das
questões próprias que envolvem as ações de natureza individu al e
coletiva. Nesse âmbito, o enfoque será dado à Ação Civil Pública – ACP,
como ferramenta primordial para o acionamento do Poder Judiciário
em questões de política pública.
Essa primeira abordagem será seguida de outra, também
relevante, que consiste e m pontuar em quais dos estágios (Howlett,
Ramesh e Perl), ou dos momentos de variação entre as chamadas
accountabilities horizontal e vertical, em relação ao processo de

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formação e implementação de uma dada política pública, poderá haver


a atuação do Poder Judiciário.
Em face do caráter dirigente da Constituição Federal em nosso
país, alterou-se a concepção da separação dos poderes do Estado
Liberal, pois o referido Texto Constitucional promete a satisfação dos
direitos fundamentais, o que resulta na busca da igualdade substancial
dos indivíduos, mediante a implementação de políticas públicas de
cunho material, satisfativo, e não meramente formal, especialmente no
âmbito dos direitos sociais (Canela, p. 84 -85).
É atribuição do Estado, portanto, promover as ações
n e c e s s á r i a s p a r a o c u m p r i m e n t o d o a r t . 3 . º d a C o n s t i t u i ç ã o F e d e r a l 4, o
que inclui, consequentemente, o atendimento aos direitos
fundamentais de natureza social previstos no mesmo texto, a exemplo
do direito à saúde, educação e habitação.
De n t re os i n úme ros re mé di os j urí di cos q ue p ode m p rop orci on a r a
a t ua çã o do P ode r Judi ci á ri o n o con t role da s p olí t i ca s púb li ca s, a lgun s de
n a t ure za i n di vi du a l, a Açã o Ci vi l P úb li ca se a p rese n t a como fort e
i n st rume n t o p a ra p roce de r a o con t role da a t ua çã o a dmi n i st ra t i va . Como
a sse ve ra m L ui z W e rn e ck Vi a n n a e M a rce lo Ba uma n n Burgos, p or me i o
de ssa a çã o:

4 Art. 3.º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:


I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação.

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300

É p ossí ve l p ost ula r n ovos di re i t os, a fi rma r os j á de cla r a dos,


e st a b e le ce r li mi te a o me rca do, con t rola r a a t ua çã o do p ode r
p úb li co, re cla ma r con t ra sua omi ssão e de n un ci a r a t os de
i mp rob i da de a dmi n i st ra t i va . Como se vê , se u e scopo é
b a st a n t e a mp lo; a ssi m co mo é a mp lo o a ce sso a o i n st rume n t o,
q ue p ode se r a ci ona do p or si n di ca t os e a ssoci a çõe s ci vi s, p e lo
p ode r p úb li co e p e lo M i n i st é ri o P úb li co (VIANNA e BU RGOS , p.
786).

Conve m e scla re ce r q ue n os e st ri tos te rmos do a r t . 1º , i n c. IV, da


L e i n º 7. 347/19 85, e p r evi sa o n o a rt . 129, i n c. II I, da Con st i t ui ça o Fe de ra l,
a Aça o Civi l P u b li ca e o i n st rume n to juri sdi ci on a l ut i li za ve l com o i n t ui to
de evi t a r da n os a o me i o a mb i e n te, a o con sumi dor, a os b e n s de di re i to de
va lor a rt í st i co, e ste t i co, hi sto ri co, turí st i co ou p a i sa gí st i co, ou out ros
i n te re sse s di fusos re leva n te s, be m como p a ra p romove r a
re sp on sa bi li za ça o da q ue le s q ue te n ha m ca usa do le sa o a e sse s me smos
b e n s.
Ob se rve - se q ue de n t re os le gi t i ma do s p revi stos n o a rt . 5º da L e i
n º 734 7/19 85, a p osi ça o a t iva oste n t a da p e lo M i n i ste ri o P u b li co de co rre
da n orma con t i da n o a rt i go 129, i n c. III, da Con st i t ui ça o Fe de ra l, a q ue m
comp e te a i n da ze la r, a luz do q ue di sp o e o a rt . 5º , i n c. V, le t ra a, da L e i
Comp le me n t a r nº 75/19 93, p e lo cump ri me n to dos coma n dos q ue
a sse gura m, n a C on st i t ui ça o Fe de ra l, a s a ço e s e os se rvi ços p u b li cos
i n di sp e n sa ve i s.
Da me sma forma , os a rt i gos 110 e 117 da L e i n º 8. 078/1 99 0
a lte ra ra m a L e i n º 7. 347/ 198 5, a cre sce n t a n do a o rol da s p ossi b i li da de s

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de sse p e culi a r reme di o j urí di co a de fe sa de “ q ua lq ue r out ro i n te re sse


cole t ivo ou di fuso” (a rt . 1º , i n c. IV), o q ue me re ce u ta mb e m exp lí ci t a
p revi sa o n o a rt . 6º , i n c. VII, a lí n ea s a e d, da L e i Comp le me n t a r n º
75/1 993.
Ali a s, e n e ce ssa rio a q ui a n ot a r q ue o a rt i go 81 da L e i n º
807 8/19 90 t ra to u de con ce i t uar in te resses difu so s como os
“ t ra n si n divi dua i s, de n a t ure za i n divi sí ve l, de q ue se j am t i t ula re s p e ssoas
i n de te rmi n a da s e li ga da s p or ci rcun st a n ci a s de fa to” (i nc. I). Os in te resses
co l et ivo s sa o a q ue le s “ t ra n si n divi dua i s de n a t ure za i n div i sí ve l de q ue se j a
t i t ula r grup o, ca te gori a ou cla sse de p e ssoa s li ga da s e n t re si ou com a
p a rte con t ra ri a p or uma re la ça o j urí di ca b a se ” (i n c. II).
Devi do a fun da m e n t a li da de de de te rmi n a dos di re i tos soci a i s,
como, p or exe mp lo , a e duca ça o e a s a u de (a rt i gos 6º , 205 e se gui n te s e
196, todos da Con s t i t ui ça o Fe de ra l), fi ca m evi de n te s a s pe culi a ri da de s q ue
ce rca m sua p le n a re a li za ça o e e fe t ivi da de , me smo se con si de ra da a g ra n de
comp lexi da de sub j a ce n te a o te ma , b em como os con fli t os de i n te re sse s e m
j ogo n o ce n a ri o p ol í t i co e soci a l. Os te ma s soci a i s q ue su sci t a m i n te re sse s
me t a i n divi dua i s (a rt . 81 do CDC), p o de ra o me re ce r a n a li se p or me i o da
ACP, q ue e o p a lco j udi ci a l ma i s ade q ua do p a ra a ca t a r os p ri n cí pi os
p olí t i cos i n di sp ensa ve i s a e fe t iva ça o dos di re i tos soci a i s, n a me sma
p rop orça o e m q ue se most re p on de ra ve l o e st a b e le ci men to do e q ui lí b ri o
e n t re a a uton omi a soci a l p lura l e de lib e ra t iva p re ssup ost a n o texto do a rt .
198 da C on st i t ui ça o Fe de ra l e o b e m -e st a r da p op ula ça o (Ci a rli n i , p . 235 -
241).
U ma ve z a j ui za da a Aça o Civi l P u b li ca , e n e ce ssa rio, a li a s,
p on de ra r a p ossi b i li da de de re a li z a ça o de um e sco p o do p roce sso

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302

(Di n a ma rco, p . 149 -151 ), n a o n e ce ssa ri a me n te vi n cula do a o j udi ci a l, da do


i n di sp e n sa ve l a de te rmi n a ça o de e st ra te gi a s de um a gi r de ci so ri o q ue , a o
se e mb a sa r e m pri n cí p i os p olí t i cos, n a o olvi de de q ue se u obj e t ivo
p ri mordi a l e a lca n ça ve l p or me i o de p roce di me n tos j urí di cos.
De a cordo com Ro n a ld DWORKIN, os j uí ze s deve m se a b ste r de
e fe t ua r j ulga me n tos e mb a sa dos e m “ argu me n tos de p roce di me n to p olí t i co”
(p . 6), a vi st a da ne ce ssi da de de ma n ute n ça o da cre n ça n a le gi t i mi da de do
p ro p ri o si ste ma n orma t ivo (Dwor k i n , p. 28). Em con t ra p a rt i da , os
ma gi st ra dos deve m ut i li za r a rgum e n tos e st rut ura do s em p ri n cí p i os
p olí t i cos, p a ra ga ra n t i r a e fe tivi da de da s p re rroga t iva s con st i t uci on a i s dos
ci da da os e m uma s oci e da de de moc ra t i ca de di re i to
Pa ra Di n a ma rco (p . 209), a le m d os ob j e t ivos j urí di cos e soci a i s, a
j uri sdi ça o t a mb e m b usca re a li za r um e scop o p olí t i co, q ue e j ust a me n te o
comp romi s so da ma gi st ra t ura , n a o rb i t a de se u a gir j udi ci a l, com a
e st a b i li da de da s i n st i t ui ço e s p olí t ica s, o exe rcí ci o da ci da da n i a e,
fi n a lme n te , a p re serva ça o do va lo r da li b e rda de .
E ssa dout ri n a p rop ugn a q ue o p roce sso j udi ci a l de ve c on corre r
p a ra a e st a b i li da d e da s i n st i t ui ço e s p olí t i ca s, se m se de svi a r da
n e ce ssa ri a ab e rt ura de e spa ço p a ra a p a rt i ci p a ça o dos cida da os n a vi da e
n o de st i n o do E st a do. O a uto r de st a ca o si ste ma p roce ssua l j udi ci a l co mo
um a ute n t i co me can i smo de p a rt i cip aça o p olí t i ca da soci e da de , p oi s re n de
e n se j o a p romoça o da p ro p ri a ci da da n i a . Pa ra o me nci on a do j uri st a , a
vi sa o de i n st rume n t a li da de do p roce sso na o p ode p re sci n di r da
t ra n sce n de n ci a dos e scop os soci ai s e j urí di cos, deve ndo ve r -se e m se us
e scop os p olí t i cos a p ossi b i li da de de ma n ute n ça o de u ma orde m j u rí di ca

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303

j ust a , se m pe rde r o foco n a p ossi b i lida de de p rop i ci a r a e st a b i li da de de


sua s i n st i t ui ço e s (Di n a ma rco, p. 151).
Por i sso, deve -se re ssa lt a r q ue a a p reci a ça o j udi ci a l dos di re i tos
soci a i s, p or me i o da ACP, com a i mp osi ça o da e fi ca ci a e rga o mn es
(M a n cuso, p. 434) do p rovi me n to j udi ci a l q ue de li mi te se us p a ra me t ros,
te ra a ssi m o con da o de ori e n t a r a a t ua ça o e st a t a l p a ra o a te n di me n to a os
i n te re sse s j uri di came n te re leva n te s. Isso deve oco rre r s e gun do u m mol de
ra zoave lme n te re fe ri do a c ri te ri os i son o mi cos, p oi s sua s re gra s te ra o
va li da de sob re to da s a s re la ço e s e si t ua ço e s j urí di c a s de uma da da
comun i da de p olí t i ca (M a n cuso, p . 411).
Ne sse s ca sos, a sen te n ça con st i t ui ra um p a ra me t ro n o rma t ivo a
se r se gui do p or todos, a p a rt i r de se u t ra n si to e m julga do, di a n te da
p ossi b i li da de de re gula r da da s si t u a ço e s e re la ço es j urí di ca s. Ora , o
a j ui za me n to de uma a ça o civi l p u b li ca corre sp on de a o i n í ci o de um
p roce sso de e la b ora ça o de uma n o r ma hi p ote t i ca com a p li ca ça o e rga
o m n es , i n clusive com a “ ext e n sa o dos e fe i tos do j ulga do a os ca sos fut uro s
e a n a logos”, ca b e ndo a o Pode r J u di ci a ri o a u lt i ma p a lavra a re sp e i to da
de n si fi ca ça o de se us e le me n tos n orma t ivos (M a n cuso, p . 411).
No ma i s, o di sp osi t ivo da se n te n ça p rofe ri da e m ACP te m p or
e fi ca ci a a sub mi ssa o do Admi n i st ra dor P u b li co a os se us re sp e ctivos
e fe i tos e m re la ça o a todos os ca sos, pre se n te s e fut uros, q ue se a j uste m a s
e sp e ci fi ci da de s da t i p ologi a do fa to re t ra t a do n a p e t iça o i n i ci a l e q ue
se ra o de te rmi n a n te s p a ra a p roduça o de sua e fi ca ci a (Wa t a n a b e, p. 15,
199 2).
Assi m, di fe re n teme n te do q ue ocorre com as de ma n da s
i n divi dua i s comi n a to ri a s, mui t a s ve ze s a j ui za da s p or um p a rt i cula r p a ra a

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304

ob te n ça o de e fe tivi da de do a te n d i me n to a sua p re te n sa o, a ACP


fun da me n t a r - s e- a n a di me n sa o me t a i n divi dua l da s p re te n so e s e m j ogo.
Port a n to, a a ça o civi l re p re se n t a p a ra doxa lme n te a sí n te se de uma
von t a de p olí t i ca e de uma p ossí ve l a fi rma ça o fe i t a p or i n te rme di o de uma
li n gua ge m e sse n ci a lme n te j urí di ca . Assi m, na o se p re st a ra p a ra a
a fi rma ça o e goí st i ca de ce rt a s p r e te nso e s i n divi dua i s, ma s de ma rca ra o
p ossí ve l a mb i to da frui ça o da s p re te n so e s q ue te m í n dole t ra n sce n de n te
a os me ros i n te re sse s p e ssoai s, com i n e ga ve l vo ca ça o i son o mi ca
(Wa t a n a b e, p. 160 - 165, 20 07).
E m q ue p e se a na t ure za da j uri sdi ça o, q ue a t ua como um a
e sp e ci a l moda li da de de he te rocomp osi ça o, o p ode r do E st a do -J ui z n o ca so
da s a ço e s civi s a lte ra - se de modo p a ra doxa l, j ust a me n te em vi rt ude de sua
di me n sa o p olí t i ca, p oi s sua s de ci so e s gua rda m con torn os de n orma s
hi p ote t i ca s, com va li da de e rga o mn es e in te r p a r s . Ale m di sso, e ssa s
de ci so e s leva ra o e m con t a os e le me n tos reve la dos p e la p ro p ri a di n a mi ca
soci a l e p olí t i ca e m j ogo, como se us p ri n cí p i os e st a t uí dos p e la vive n ci a
soci a l, b e m como o se u e t ho s domi n a n te .
Por e ssa ra za o, a a t ivi da de j uri sdi ci on a l n e sse ca so,
p re te n sa men te a ssumi da como he te rocomp osi ça o, re p re se nt a ra , na
p ra t i ca , a sí n te se da von t a de a uto n oma da soci e da d e . H ave ra luga r,
p ort a n to, a o me n os e m p a rte , p a ra a i mp osi ça o de mo de l os de on tolo gi cos
ori e n t a dos p e lo cri te ri o da a uton omi a soci a l, se m pe rde r de vi st a a
vi a b i li da de de i n te rve n ça o de eve n t u a i s a mici cu r ia e (art . 138 do CP C), a
fi m de de li mi t a r os e le me n tos va lora t ivos, te cn i cos e de on tolo gi cos ma i s
re leva n te s p a ra a soluça o de ssa s con t rove rsi a s (Ci a rli n i , p . 235 - 241).

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Com e fe i to, di a n te da re leva n ci a da a t ivi da de j uri sdi ci on a l


e mp re e n di da p or me i o da Aça o Civi l P u b li ca e do sub se que n te e sp e ctro de
i rra di a ça o de se us e fe i tos, p ode -se d i ze r q ue a i n te rve n ça o j udi ci a l se ra
de ma n da da p or me i o de ssa moda li da de a ci on a ri a n a o so e m re la ça o a o
con t role le ga l de sua con se cuça o p roce di me n t a l, ma s ha de se r t a mb e m
e mp re e n di da n a fa se de sua i mp le me n ta ça o, se m p re j uí zo da p ossi b i li da de
de corre ço e s e m re la ça o a o mome n to da p ro p ri a e la bora ça o da a ge n da
p olí t i ca .
A re sp e i to da a n a li se da s p a rt i cula ri d a de s da ACP como uma da s
le gí t i ma s fe rra me n t a s p a ra o con t role de p olí t i ca s p u b li ca s n ot a -se , n o
de corre r dos ci n co e st a gi os do ci clo p olí t i co - a dmi n i st ra t ivo de H owle t t ,
Ra me sh e Pe rl, q ue a a t ua ça o j udi ci a l e m n a da a p rove i ta ra a con se cuça o
do p ri me i ro e st a gi o da con cre ça o da s p olí t i ca s pu b li ca s, q ue e a
mon t a ge m da a ge n da p olí t i ca , p oi s sua e la b ora ça o re q ue r a p e n a s a
i de n t i fi ca ça o da s de ma n da s soci a i s ma i s p re me n te s, t ra b a lho re le ga do a
a t ivi da de e st ri t a me n te p olí t i ca do E sta do.
Da me sma forma , a se gun da e t a p a , q ue e a e la b ora ça o dos
i n st rume n tos de design , e p ouco a de re n te a s p ossib i lida de s de a t ua ça o
p or me i o do p roce sso j udi ci a l, q ue n a o con t a com a s fe rra me n t a s
i n st i t uci on a i s a de qua da s p a ra a a t ua ça o n e sse a mb i to.
A vi a j udi ci a l, p ort a n to, p ode ra se r usua lme n te a ci o n a da n os
te rce i ro e q ua rto est a gi os do re fe ri do ci clo, q ua n do e n ta o se ra o a fe ri dos
os critérios para a tomada de decisão e para a implementação das
p o l í t i c a s . E re levan te re ssa lt a r, q ua nto a o te rce i ro de le s, forma do p e la
toma da de de ci sa o, a p ossi b i li da de de se r con t rola d a j udi ci a lme n te a
va lora ça o da p ro p ri a e scolha a dmi n i st ra t iva , a vi st a de se us custos e dos

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i n te re sse s re leva nte s em j ogo. Ne sse p a rt i cula r, a p ra xi s j udi ci a l,


i n clusive , e n fre n t ara os e fe i tos de se u ma i or o u me n or a t ivi smo e nvolvi do
n o n í ve l de i n te rfe re n ci a n e sse p on to. 5

5 Exemplo da aplicação prática desse posicionamento pode ser visto na decisão proferida pelo Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, em acórdão que confirmou a sentença proferida no primeiro grau
de jurisdição, nos autos do processo nº 2012 01 1 150802-2. A ementa do Acórdão foi assim redigida:
DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DO
CPC/1973. APLICAÇÃO DO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2 DO C. STJ. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME
NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPDFT. PACIENTES PORTADORES DE HEMOFILIA.
PRELIMINAR: NULIDADE DA SENTENÇA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. INOCORRÊNCIA.
MÉRITO: MODIFICAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE PELA INSTRUÇÃO 164/2011 (FHB) E PELA
PORTARIA 160/2012. IDENTIFICAÇÃO DE FALHAS ESTRUTURAIS. MORTES DE PACIENTES. MANUTENÇÃO
DO PROTOCOLO ATUAL. INVIABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE DISPERSÃO DE PACIENTES VULNERÁVEIS
EM UMA REDE PÚBLICA DE SAÚDE PRECÁRIA, SEM ESTRUTURA FÍSICA E SEM TREINAMENTO ADEQUADO
DA EQUIPE DE SAÚDE PARA O CUIDADO COM ESTE TIPO DE PACIENTE. MANIFESTO RETROCESSO SOCIAL.
NOVO PROTOCOLO CLÍNICO. DETERMINAÇÃO DE REALIZAÇÃO DE ESTUDOS TÉCNICOS PELO DISTRTIO
FEDERAL. CRIAÇÃO DE NOVO CENTRO DE REFERÊNCIA. AUSÊNCIA DE INVASÃO DO MÉRITO DO ATO
ADMINISTRATIVO. RESTABELECIMENTO DO CICLO DA POLÍTICA PÚBLICA ANTERIOR DE ATENÇÃO À
SAÚDE DOS HEMOFÍLICOS. FUNDAMENTOS: ART. 2º, CAPUT E § 1º DA LEI FEDERAL 8.080/1990 E ARTIGOS
1º, II E III, 6º, 196, 197 E 198, II DA CONSTITUIÇÃO. LOTAÇÃO DE OFÍCIO DOS MÉDICOS ESPECIALISTAS NA
FHB. ART. 41, § 3º DA LEI COMPLEMENTAR 840/2011. POSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA.
1. "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março
de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações
dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (STJ, Enunciado Administrativo 2).
2. Não há que se falar em nulidade de sentença e ofensa ao princípio da congruência, pois a determinação de
edição de novo protocolo clínico constitui desdobramento natural da anulação da Instrução 164/2011 e da
Portaria 160/2012, vez que constitui momento de transição até a realização de estudos pelo Distrito Federal
determinados pela parte dispositiva da sentença.
3. Foram identificadas sérias falhas no formato da rede de proteção estabelecida pela nova política
governamental de tratamento da hemofilia no âmbito da SES/DF, instituída por meio da Instrução 164/2011 e
da Portaria 160/2012.
4. Mesmo com a alegação de erros praticados no ciclo anterior da política pública de atenção à saúde dos
hemofílicos, não pode o Distrito Federal alegar a própria torpeza para justificar o desmantelamento do ciclo
anterior da política pública, conforme bem pontuado pelo MPDFT na inicial da ação civil pública.
5. A falha do ciclo da política pública - estabelecido pela Instrução 164/2011 e pela Portaria 160/2012 - está
evidenciada pelas mortes ocorridas com o desmantelamento do ciclo anterior da política pública, o qual foi
promovido pelo Hospital de Apoio de Brasília (HAB).
6. Inviável a implementação de dispersão em toda a rede pública de saúde para atendimento de pacientes com
alto nível de vulnerabilidade diante da inexistência de leitos de UTI disponíveis, médicos e profissionais da
saúde para dispensar o tratamento básico de emergência, bem como o desconhecimento - pelos médicos - do
protocolo clínico convencional para o tratamento de coagulopatias.
7. Com fundamento na Portaria - Ministério da Saúde 364/2014 e em harmonia com o art. 2º, § 1º da Lei
Federal 8.080/1990 e com os artigos 196 e 198, II do texto constitucional, necessária a criação de novo

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protocolo clínico para o tratamento dos pacientes com hemofilia, que obedeça às necessidades dos pacientes e
restabeleça a profilaxia instituída no ciclo da política pública anterior.
8. A r. sentença não se distanciou - em qualquer momento - dos parâmetros estabelecidos pela Lei Federal
8.080/1990, e sim valeu-se dos dispositivos do art. 19-M para resgatar política pública anterior e adequá-la ao
Protocolo Clínico estabelecido pelo Ministério da Saúde - Portaria 364/2014.
9. A r. sentença não substituiu o Poder Executivo na formulação e execução da política pública de atendimento
e redução de condições que assegurem acesso aos serviços de saúde para a promoção, proteção e recuperação
de pacientes hemofílicos, de forma igualitária e acessível. Ao contrário, determinou a realização de estudos
técnicos pelo próprio Poder Executivo para o estabelecimento de política pública que resgate o ciclo do
atendimento anterior e que este ciclo seja aperfeiçoado de acordo com a necessidade dos pacientes
hemofílicos.
10. Extrai-se o reconhecimento - por parte do Distrito Federal e da FHB - do acerto do Juízo de origem em
realizar o controle do ciclo da política pública estabelecida pela Instrução 164/2011 e pela Portaria 160/2012
com a determinação de realização de estudos técnicos para implementação do novo protocolo clínico
estabelecido em sentença.
11. A saúde revela-se direito fundamental previsto no texto constitucional. Não obstante ter como modelo
textual a catalogação de direito social previsto no artigo 6º e concretizado na ordem social mediante o artigo
196 por políticas sociais e econômicas de sua universalização, o seu conteúdo essencial apresenta-se
intimamente conectado ao direito à vida e ao postulado normativo da dignidade humana.
12. As normas definidoras do direito à vida e à saúde - qualificadas como direitos fundamentais - têm eficácia
imediata, de modo que não necessitam da atuação do legislador para serem aplicadas consoante estabelece o
artigo 5º, § 1º da Carta da República. Trata-se, nesse aspecto, de imprimir ao conteúdo essencial protegido a
máxima efetividade, conferindo à Constituição Força Normativa.
13. Não se afigura razoável que o Distrito Federal implemente ciclo de política pública que represente
retrocesso social nas condições para assegurar, satisfatoriamente, os direitos sociais previstos na Carta
Política.
14. O controle jurisdicional das políticas públicas não substitui o mérito do ato administrativo. Incumbe ao
Poder Judiciário estabelecer parâmetros quando determinada política pública é incompatível com as
diretrizes trazidas pelo texto constitucional para que os atores públicos possam formular, implementar e
avaliar - de forma constitucionalmente adequada - o ciclo de determinada política pública.
15. "Para Dworkin, o conceito de democracia significa 'governo sujeito a condições', nomeadamente
'condições de igualdade de status para todos os cidadãos'. Quando as instituições políticas que acolhem as
maiorias proporcionam tais condições democráticas, as decisões por ela tomadas deveriam ser aceites por
todos. Porém, quando assim não acontecer ou quando as condições apresentadas não sejam suficientes, nessa
altura 'não podem opor-se, em nome da democracia, outros procedimentos que protegem melhor essas
condições'." (SAMPAIO, Jorge Silva. O controlo jurisdicional das políticas públicas de direitos sociais. Coimbra:
Coimbra Editora, 2014, p. 370 e 383).
16. Constatado evidente retrocesso social no atendimento dispensado à saúde dos pacientes hemofílicos com
o registro de 8 (oito) mortes de pacientes atendidos no sistema de saúde básica - em contraste com a
perenidade da política pública anterior, ficou demonstrada a necessidade de revisão dos parâmetros do ciclo
atual de políticas públicas em atenção à saúde dos pacientes hemofílicos.
17. Novo Centro de Referência não representa medida desproporcional, e sim constitui retorno ao status quo
anterior à Instrução 164/2011 (FHB) e à Portaria 160/2012 (SES/DF). Logo, não se trata de versão particular
exigida pelo MPDFT, mas restabelecimento do ciclo anterior da política pública, cujas bases foram fixadas com
segurança clínica e fundadas na melhor evidência científica de tratamento do paciente.

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No a mb i to do q ua rto e st a gi o, q ue e o da i mp le me nta ça o da
p olí t i ca p u b li ca , imp ort a re ssa lt a r o con t role da s fa se s q ue comp o e m e sse
mome n to, p rocede n do -se a corre ça o de eve n t ua i s omi sso e s
a dmi n i st ra t iva s, ou me smo a de te rm i n a ça o da s ob ri ga ço e s de fa ze r, e m
con cre to, i n di sp e nsa ve i s p a ra a e fe t iva ça o dos co ma n d os j a p revi stos n a s
fa se s a n te ce de n te s.
A q ui n t a e u lt i ma fa se , con si ste n te n a a v a l i a ç ã o d a s p o l í t i c a s
p ú b l i c a s c o m o a p r e n d i z a g e m , é t a mb e m i n susce t í ve l de con t role j udi ci a l,
p oi s con si ste n a pro p ri a ava li a ça o da s p olí t i ca s p u b li cas i mp le me n t a da s,
b e m como o a p re ndi za do con si ste n te n a con cre ti za ça o de ca da uma da s
fa se s a dot a da s.
A p a rt i r da s p a rt i c ula ri da de s da ACP, t a mb e m p ode se r ob se rva da
sua re leva n ci a no de li n e a me n to da s a t ivi da de s de a cco u nta bil it y
hori zon t a l, se mp re q ue o con t role de ma n da do di ss e r re sp e i to a os va lore s
con st i t uci on a i s p revi stos n o a rt . 12 9, i n c. III da Con st i t ui ça o Fe de ra l,
i n se ri dos i gua lme n te n o a rt . 1º da L e i n º 7347, de 2 4 de j ulho de 1 985.

18. A predominância do interesse nacional referente à saúde é manifesta, haja vista se tratar de direito
fundamental de 2ª dimensão, cuja relevância pública de suas ações e de seus serviços exige a regulamentação,
fiscalização e controle a partir dos parâmetros constitucionais estabelecidos. Ao determinar a confecção de
novo protocolo clínico com a observância da Portaria - Ministério da Saúde 364/2014, a r. sentença o fez no
contexto da Política Nacional de Sangue e Derivados, estabelecendo sua decisão nos parâmetros definidos
pelo texto constitucional, de modo que não há que se falar em conflito entre as determinações do Ministério
da Saúde e os protocolos estabelecidos pelo Distrito Federal.
19. A Lei Complementar Distrital 840/2011 estabelece a possibilidade de deslocar a lotação do servidor
público de ofício, no interesse da Administração, pois "a remoção de ofício destina-se exclusivamente a
atender a necessidade de serviços que não comporte o concurso de remoção" (Lei Complementar Distrital
840/2011, art. 41, § 3º).
20. O presente feito amolda-se ao conceito de "necessidade de serviços que não comporte o concurso de
remoção", sobretudo diante da situação emergencial para o tratamento dos pacientes coagulopatas.
21. Apelação conhecida, remessa de ofício admitida, preliminar rejeitada e, na extensão, recursos desprovidos.
(Acórdão nº 1107926, 20120111508022APO, Relatora: MARIA IVATÔNIA 5ª TURMA CÍVEL, Data de
Julgamento: 04/07/2018, Publicado no DJE: 10/07/2018, p 580-583)

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De ssa fe i t a , a at ua ça o j udi ci a l reve la ra i gua lme n t e uma


i mp ort a n te fa ce da a ccou n ta bil it y ve rt i ca l, di a n te da fra gi li da de de n ossa s
i n st i t ui ço e s de mocra t i ca s, n ot a da me n te e m vi rt u de da b a i xa con si ste n ci a
dos p le i tos e le i tora i s n o Bra si l. Ne ssa se a ra , o Pode r J udi ci a ri o a ca b a p or
a ssumi r, a o me n os e m p a rte , a fun ça o de con t role q ue se ri a re l e ga da a o
p roce sso de mocra t i co re p re se n t at ivo, o q ue exp li ca , de n t re out ros fa tore s,
o i n e ga ve l cre sci m e n to da a t ua ça o j udi ci a l e m te ma s a fe tos a s e scolha s
p olí t i ca s.
Com e fe i to, p a ra Ne a l Ta te (Ta te ; Va li n de r, p . 35) a p ro p ri a
exi ste n ci a da de mocra ci a , e m um re gi me de se p a ra ça o de p ode re s a vi st a
de um si ste ma j u rí di co fun da do e m di re i tos, di a n te de dive rsi fi ca dos
grup os de i n te re sse s, de n t re os q ua i s os n ut ri dos p or a q ue le s com me i os
j udi ci a i s p a ra a lca n ça -los, con st i t ue m o ca mi n ho p a ra a p ote n ci a li za ça o do
p ode r j udi ci a l. S oma -se a i sso a exi ste n ci a de p a rt i dos fra cos, e m me i o a
de b e i s coa li zo e s p olí t i ca s ma j ori t a ri a s, de n ot a t iva s de i mp a sse s p olí t i cos,
di a n te da i n de te rmi n a ça o a re sp eito dos cri te ri os a utori za dore s da
a ut a ça o j udi ci a l e m de te rmi n a da s a r e a s p olí t i ca s. 6

CO NCLU SÃO

P e la s ra zõe s e xp os t a s, é p ossí ve l ve r n a Açã o Ci vi l P úb li ca uma


p ode rosa fe rra m e n t a a p ta ao con t role j uri sdi ci on a l dos a t os

6 “The presence of democracy, a separation of powers system, a politics of rights, a system of interests groups
and a political opposition cognizant of judicial means for attaining their interests, weak parties or fragile
government coalitions in majoritarian institutions leading to policy deadlock, inadequate public support, at
least relative to judiciaries, na the delegation to courts of decision-making authority in certain policy areas all
contribute to the judicialization of politics.” (Tate, p. 35)

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a dmi n i st ra t i vos d e e scolha e e fe t i va çã o da s p olí t i c a s p úb li ca s. E sse


con t role de ve se r ori e n t a do p e la di ret ri z n orma t i va con t i da n o a rt . 3. º da
Con st i t ui çã o F e de ra l e n os de ma i s di sp osi t i vos con st i t uci on a i s q ue t ra ta m
dos di re i t os soci ai s, a e xe mp lo do a rt . 196, q ue p recon i za o “ a cesso
un i ve rsa l e i gua li t á ri o à s a çõe s e se rvi ços” p a ra a “ p romoçã o, p rot e çã o e
re cup e ra çã o da sa úde ” , e a rt i gos 6. º e 205 da CF , q ue t ra t a do di re i t o à
e duca çã o.
Assi m, mui t o e mbora n ã o se ja p ossí ve l p roce de r -se à e xa t a
corre la çã o e n t re os me i os da a ccou n ta bil it y hori zon t a l e ve rt i ca l e a
a t i vi da de j uri sdi ci on a l, é vi á ve l a fi rma r q u e p a ra o con t role dos e st á gi os
do ci clo de con st i t ui çã o da s p olí t i ca s p úb li ca s ha ve rá a p ossi b i li da de de
ut i li za çã o da ACP como vi a sup le t i va de con t role , e sp e ci a lme n t e n a s
t e rce i ra e q ua rt a fa se s p re vi st a s p or Howle t t , Ra me sh e Pe rl.
O ce rt o, p ort a n t o, é q ue o uso de sse re mé di o j urí d i co se rá
a dot a do como e st r a t é gi a de a t ua çã o do P ode r J udi ci á ri o p a ra o e q ui lí b ri o
e n t re a i n de p e n dên ci a da s fun çõe s d os p ode re s do E st a do (a rt . 2º ) e a
e fe t i vi da de da p rop ost a con st i t uci on a l em re la çã o a os di re i t os
fun da me n t a i s (a rt . 3º ), se m p re j uízo da ob se rvâ n ci a a os p ri n cíp i os
p re vi st os n o a rt . 37 da Con st i t ui çã o F e de ra l.

REFERÊNCIAS
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Paulo: Saraiva, 2011.
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procedimentais e substanciais da Constituição. São Paulo: Saraiva,
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HOWLETT, Michael; RAMESH, M; PERL, Anthony. Política Pública. Seus
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MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública – em defesa do Meio
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TATE, Neal; VALLINDER, Torbjorn. The global expansion of judicial
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WATANABE, Kazuo. Demandas Coletivas e os problemas emergentes da
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