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FICHAMENTO

BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: BUCCI,
Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexão sobre o conceito jurídico. São
Paulo: Saraiva, 2006.

Nº DA TRECHOS E EXCERTOS COMENTÁRIOS


ANOTAÇÃO E
PÁGINA
1 1. A temática das políticas públicas como objeto de interesse para o direito
O fenômeno do direito, especialmente o Normalmente, o tema “políticas
direito público, é inteiramente permeado pelos públicas” é associado à ciência
valores e pela dinâmica da política. política e à ciência da
[…] administração pública, sendo
1
Não obstante, definir as políticas públicas pouco explorado no âmbito
como campo de estudo jurídico é um jurídico. Explorá-lo significa abrir
movimento que faz parte de uma abertura do “o direito para a
direito para a interdisciplinariedade. interdisciplinariedade”, portanto.
2. Concretização dos direitos sociais: um novo problema que se apresenta para a Teoria do
Direito
2.1. Os direitos sociais como inovação no paradigma jurídico do Estado liberal
Os direitos sociais representam uma mudança O Estado liberal surge,
de paradigma no fenômeno do direito, a basicamente, com a ideia de
modificar a postura abstencionista do Estado limitação do poder estatal em
para o enfoque prestacional, característico das relação aos indivíduos (direitos
obrigações de fazer que surgem com os fundamentais de primeira geração,
direitos sociais. direitos de liberdade). Todavia,
2-3
A necessidade de compreensão das políticas com o advento dos direitos sociais
públicas como categoria jurídica se apresenta (direitos fundamentais de segunda
à medida que se buscam formas de geração), o Estado deixa de ser
concretização dos direitos humanos, em meramente abstencionista para ser
particular os direitos sociais. um Estado intervencionista,
prestativista.
Já os direitos sociais, típicos do século XX, Direito à educação, direito à
[…] são, se assim se pode dizer, direitos- moradia etc. Diz-se que os
meio, isto é, direitos cuja principal função é direitos de segunda geração são
assegurar que toda pessoa tenha condições de mecanismos criados para garantir
gozar os direitos individuais de primeira o gozo dos direitos de primeira
3
geração. Como poderia, por exemplo, um geração.
analfabeto exercer plenamente o direito à livre
manifestação de pensamento? […] Na mesma
linha, como pode um sem-teto exercer o
direito à intimidade?
3 […] Da mesma forma, os direitos de terceira Seguindo a lógica de
geração, tais como o direito ao meio ambiente desenvolvimento contínuo dos
equilibrado, à biodiversidade e o direito ao direitos fundamentais, surgem os

1
desenvolvimento, foram concebios no curso direitos de terceira geração, que
de um processo indefinido de extensão e visam resguardar o exercício dos
ampliação dos direitos originalmente direitos de primeira geração para
postulados como individuais, também em as gerações futuras.
relação aos cidadãos ainda não nascidos […],
por isso intitulados “direitos
transgeracionais”.
A percepção dessa evolução evidencia que a À medida que se desenvolvem
fruição dos direitos humanos é uma questão formas de opressão (econômica e
complexa, que vem demandando um aparto estatal), desenvolvem-se também
de garantias e medidas concretas do Estado novos direitos e garantias
que se alarga cada vez mais, de forma a fundamentais, que exigem do
4 disciplinar o processo social, criando modos Estado maior atividade
de institucionalização das relações sociais que prestacional do que outrora.
neutralizem a força desagregadora e
excludente da economia capitalista e possam
promover o desenvolvimento da pessoa
humana.
Esse processo de ampliação de direitos, por
demanda da cidadania, enseja um incremento
da intervenção do Estado no domínio
econômico. A intervenção do Estado na vida
econômica e social é uma realidade, a partir
do século XX. […] seja como partícipe,
indutor ou regulador do processo econômico.
A garantia dos direitos – também pela
mediação do Estado – é a outra face dessa
realidade.
O paradigma dos direitos sociais, que reclama Para a autora, não há como
5 prestações positivas do Estado, corresponde, desvincular o modelo de Estado
em termos da ordem jurídica, ao paradigma necessário para implementação
do Estado intervencionista, de modo que o dos direitos sociais do modelo
modelo teórico que se propõe para os direitos intervencionista. Este modelo
sociais é o mesmo que se aplica às formas de servirá tanto para os deveres
intervenção do Estado na economia. Assim, prestacionais em termos de
não há um modelo jurídico de políticas sociais direitos sociais quanto para a
distinto do modelo de políticas públicas intervenção do Estado no domínio
econômicas. econômico; não existem dois
modelos estanques que possam
ser opostos um ao outro ou
praticados de forma simultânea.
O que realmente altera o paradigma do A implementação de Tribunais
constitucionalismo é a instituição dos específicos para julgar se
Tribunais Constitucionais, mais uma vez sob determinados atos estão (ou não)
o pioneirismo do Tribunal Constitucional da em conformidade com a
6 Alemanha, em 1950 Constituição é o que realmente
Todas as experiências constitucionais “altera o paradigma” do
importantes desse período realizaram a constitucionalismo.
projeção institucional da nova força da
constituição no Tribunal Constitucional.

2
Um aspecto notável desse novo A busca permanente por um
constitucionalismo reside justamente em consenso artificial deixa de ser um
introduzir a dimensão do conflito na vida imperativo; valoriza-se a
institucional cotidiana. Os conflitos sociais dimensão do conflito, que ganham
não são negados e mascarados sob o manto de espaço nas “arenas de
uma liberdade individual idealizada. Ao socialização política”.
contrário, ganham lugar privilegiado, nas
arenas de socialização política, em especial o
Poder Legislativo, mas também, de certa
6 forma, o Poder Judiciário, os embates sociais
por direitos.
E se há uma ideia que pode sintetizar, na A partir de então, a Constituição
ordem jurídica, essa nova visão, é a da “força deixa de ser vista como um
normativa da Constituição” […], que expressa documento eminentemente
a valorização da efetividade das normas político, um mero pacto social.
constitucionais, não mais expressões Passa-se a reconhecer-lhe o seu
simbólicas do pacto político, mas prescrições aspecto jurídico, exigível e
com força vinculante sobre a conduta dos oponível pelos indivíduos entre si
indivíduos e do Estado. e contra o Estado.
2.2. Positivação constitucional dos direitos sociais
Nos Estados que tardaram mais a criar as No Brasil, por exemplo, país de
condições de funcionamento do Estado democratização tardia, a
liberal, as demandas por liberdade vêm implementação do Estado liberal e
associadas a um pleito pela realização do do Estado social vem uma a
Estado social. Isso explica que a tarefa reboque da outra. Segundo a
constitucional nos Estados de democratização autora, isso dificulta a “tarefa
7 mais recente seja imensamente maior e mais constitucional” do país.
onerosa do que nos Estados onde as tarefas
básicas da civilização foram cumpridas há
mais tempo, num período em que as relações
sociais não haviam sido permeadas tão
profundamente pelo direito, como ocorre
hoje.
O papel dos direitos fundamentais evolui no Os direitos sociais, muito embora
sentido de garantir a liberdade em face das constitucionalizados, não
ameaças perpetradas não mais pelo Estado, apresentam oponibilidade
mas pelos poderes não estatais […]. imediata, pois sua realização
Há, no entanto, para Hesse, uma debilidade depende, em síntese, da
inerente aos direitos sociais no que tange ao configuração política do Estado.
seu estatuto constitucional, na medida em que
8
esses, no seu entendimento, não
consubstanciam direitos subjetivos – cujo
descumprimento gera direito de ação frente ao
Estado – mas direitos cuja realização depende
de “tarefas de Estado”, programas de
objetivos sujeitos a amplas margens
legislativas e políticas de configuração.
9 [citando Ernest Benda] O fato de que só em O mandamento constitucional é
pequena medida caiba inferir diretamente imperativo; não cabe, contra ele, o
respostas materiais é um inconveniente argumento de que sua realização

3
apenas em uma primeira e elementar prescinde também de realizações
aproximação. O mandamento constitucional políticas.
continua existindo. Não cabe à discrição da
maioria parlamentar executá-lo ou não. Mas o
detalhe do que deva ser feito não esta tão
predeterminado que não exista margem para a
busca da melhor alternativa.
O desafio da democratização brasileira é
inseparável da equalização de oportunidades
sociais e da eliminação da situação de
subalternidade em que se encontra quase um
terço da sua população.
[…] seria absolutamente frustrante, do ponto -
de vista político, aceitar a inexequibilidade
dos direitos sociais. Do ponto de vista
10 jurídico, isso representaria tornar inócuo o
qualificativo de “Estado social de direito”
afirmado no art. 1º da Constituição. Partindo
da conhecida máxima de interpretação de que
a lei não contém palavras inúteis, não se pode
tomar tal locução como sinônimo de “Estado
de Direito”, omitindo a carga finalística do
adjetivo “social” num Estado em que as
tarefas sociais ainda estão por ser feitas.
3. Expressões jurídicas de políticas públicas.
11 As políticas públicas têm distintos suportes Diversos mecanismos poderão
legais. Podem ser expressas em disposições veicular políticas públicas.
constitucionais, ou em leis, ou ainda em
normas infralegais, como decretos e portarias
e até mesmo em instrumentos jurídicos de
outra natureza, como contratos de concessão
de serviço público, por exemplo.
Outra questão a observar são as menções Já adianta alguns requisitos para a
normativas a “política” (política nacional de definição do que significa
abastecimento, por exemplo) cuja “políticas públicas”: meios de
classificação como política pública é realização dos objetivos, metas e
discutível, visto não disporem sobre os meios resultados.
de realização dos objetivos fixados, nem
prescreverem metas ou resultados que,
conforme se verá adiante, são elementos do
programa de ação governamental.
Finalmente, deve-se afastar, para um trabalho É óbvio que todo direito é
mais sistemático de busca de um conceito ou permeado pela política; se a
padrão de política pública para análise análise se restringir a essa ideia,
jurídica, a consideração de que todo direito é não faz sentido buscar um
permeado pela política. Conquanto conceito jurídico e políticas
inegavelmente verdadeira essa assertiva, ela públicas. Remete-se, então, à
remete à distinção entre os termos em inglês diferença de politics e policy,
politics e policy. Enquanto o primeiro se sendo que essas últimas se
refere à atividade política em sentido amplo, o referem às ações de governo.

4
segundo conota os programas
governamentais. E é desses últimos que se
ocupa o presente estudo.
Adotemos como referencial a definição
provisória de política pública como programa
11
de ação governamental, visando realizar
objetivos determinados.
3.1 Políticas com suporte legal
No caso do direito positivo brasileiro,
percebe-se a edição de grande número de
11 normas gerais, leis-quadro, especialmente a
partir da década de 1990, tendo por objeto a
instituição de políticas setoriais.
[referindo à Lei 6398/1981 – Política Alguns dos elementos que
Nacional do Meio Ambiente] compõem uma política pública
Assim, temos os elementos fins, objetivos, com suporte legal são
princípios, diretrizes, instrumentos e sistema discriminados aqui:
como estruturantes da arquitetura jurídica da a) fins;
Política Nacional do Meio Ambiente na Lei n. b) objetivos;
6.938. A lei não contém disposição específica c) princípios;
sobre meios (pelo menos no que se refere a d) diretrizes;
meios financeiros). Tampouco estabelece e) instrumentos;
resultados ou metas a alcançar dentro de f) sistema.
marcos temporais determinados. Ainda assim, A lei carece da estipulação de g)
poder-se-ia considerá-la suporte de uma meios financeiros, mas fornece os
política pública […], na medida em que h) meios estruturais, de modo que
organiza os meios estruturais para a a autora a considera como uma
12
concretização das disposições contidas nos instituidora de política pública.
arts. 23, VI e VII, e 238 da Constituição
Federal.
Interessante cotejar essa estrutura com a da Outros três elementos aparecem
Lei n. 9.433 […], que instituiu a Política como instituidores da política:
Nacional de Recursos Hídricos, i) planos;
regulamentando o art. 21, XIX, da j) programas;
Constituição. k) projetos.
[…] além das noções-chave que apareciam na
Política Nacional do Meio-Ambiente –
objetivos, diretrizes, instrumentos e sistema –
aqui há referência a planos, programas e
projetos, como formas de realização da
política.
12-13 […] Como vimos, a Lei n. 9.433 instituiu a Desta forma, vê-se que por
PNRH. Dito de outro modo, ela é a própria política pode entender-se tanto a
PNRH. Não obstante, a Lei n. 9.984 atribui ao norma macro, prevista na lei-
Conselho Nacional de Recursos Hídricos quadro, que fornece os elementos
competência para “formular a Política acima citados, como a norma
Nacional de Recursos Hídricos” (art. 2º), micro, emanada de órgãos e
estabelecendo, portanto, uma outra política, autoridades instituídos pela lei.
cujo suporte serão as deliberações do
Conselho Nacional de Recursos Hídricos.

5
[…] o ponto digno de nota é a assunção da
política ao mesmo tempo como gênero e
espécie, ou, em outros termos, como norma
macro a PNRH, lei-quadro instituída pela Lei
n. 9433) e como norma ou decisão micro (as
deliberações do CNRH, ações contingentes).
Há outros exemplos de leis que, sem qualquer Indica a lei do ProUni como um
referência expressa a política setorial ou geral, exemplo de texto que, mesmo sem
realizam, concretamente, o fim de uma se enquadrar nos elementos acima
política pública. É o caso da Medida descritos caracterizadores de uma
Provisória n. 213/04, convertida na Lei n. política pública, realizam, de fato,
11.096, de 13 de janeiro de 2005, que instituiu “o fim de uma política pública”. A
o Programa Universidade para Todos lei estipula algumas condições
(ProUni). Em termos de estrutura legislativa, para acesso de alunos pobres em
a lei nada mais faz senão regulamentar a instituições particulares de ensino
imunidade constitucional do art. 195, § 7º, e promve a concretização da
para entidades educacionais beneficentes, e a isenção tributárias a determinadas
13
disciplinar hipótese de isenção tributária para instituições participantes do
as demais instituições participantes. A lei programa; porém, há o elemento
também não explicita marcos temporais ou ideológico (qualitativo, digamos
resultados. No entanto, concretiza um assim) da inclusão social por meio
programa de inclusão de alunos pobres em do acesso ao ensino, o que lhe
universidades privadas, na medida em que confere características de política
estabelece condições estruturais (novas, esse pública.
talvez seja o ponto distintivo, em termos
temporais), para o ingresso de alunos que
preencham as condições do art. 2º da Lei
11.096/05 no ensino superior.
Isso ilustra porque a política pública é
definida como um programa ou quadro de
ação governamental, porque consiste num
conjunto de medidas articuladas
14 (coordenadas), cujo escopo é dar impulso, isto
é, movimentar a máquina do governo, no
sentido de realizar algum objetivo de ordem
pública ou, na ótica dos juristas, concretizar
um direito.
3.2. Políticas no texto constitucional
Os instrumentos orçamentários dispostos na
Constituição Federal, plano plurianual (PPA),
lei de diretrizes orçamentárias (LDO e lei
15
orçamentária podem ser considerados as
expressões jurídicas de políticas públicas, por
excelência.
16 Na prática, o objetivo maior a ser alcançado
com a institucionalização da Lei de Diretrizes
Orçamentárias é o de oferecer a oportunidade
de permitir que o Poder Legislativo participe,
de forma atuante juntamente com o Poder
Executivo, na construção do Plano de

6
Trabalho do Governo a ser posto em concreto,
através da execução da Lei Orçamentária
Anual. Tratará, a LDO, do estabelecimento,
pelo Poder Legislativo, das regras de
orientação obrigatória para elaboração do
orçamento anual.
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que
instituiu o Estatuto da Cidade, estabelece as
diretrizes gerais da política urbana,
disciplinando seus instrumentos, de forma
16-17
semelhante, em termos estruturais, ao que
ocorre com as leis da Política Nacional do
Meio Ambiente e da Política Nacional de
Recursos Hídricos, retrocitadas.
[O SUS] Resultante de um aprimoramento de O SUS é uma política pública
modelos anteriores à Constituição de 1988, a diferenciada: não visa a obtenção
partir da evolução das primeiras propostas de objetivos específicos, mas
técnicas, mas, mais importante, agregando a promove uma política de
mobilização política e social do movimento democratização de acesso à saúde
pela democratização da saúde, o SUS é com base nas diretrizes
inscrito nos arts. 198 a 200 da Constituição, mencionadas pela autora:
com vistas a alcançar o nível máximo de a) descentralização;
garantia proporcionado pelo sistema jurídico. b) atendimento integral
17-18 […] O SUS não é um programa que visa prioritariamente preventivo;
resultados, mas uma nova conformação, de c) participação da comunidade.
tipo estrutural, para o sistema de saúde, cujo
objetivo é a coordenação da atuação
governamental nos diversos níveis federativos
no Brasil (“rede regionalizada e
hierarquizada”, cf. art. 198 da CF), para
realização de três diretrizes: descentralização,
atendimento integral prioritariamente
preventivo e participação da comunidade.
3.3 Políticas de Estado e políticas de governo
19 A política pública tem um componente de Existe uma lógica na
ação estratégica, isto é, incorpora elementos argumentação da autora: a
sobre a ação necessária e possível naquele princípio, parece seguro afirmar
momento determinado, naquele conjunto que a política pública
institucional e projeta-os para o futuro mais constitucionalizada é de Estado e
próximo. No entanto, há políticas cujo a política pública infralegal é de
horizonte temporal é medido em décadas – governo. Entre as duas, a política
são as chamadas “políticas de Estado” e há pública legislada, parece ser de
outras que se realizam como partes de um Estado (provavelmente de
programa maior, são as ditas “políticas de Estado).
governo”.
Se adotássemos o critério do suporte
normativo das políticas, tenderíamos a dizer
que as políticas constitucionalizadas seriam
com certeza políticas de Estado, enquanto as
políticas meramente legisladas seriam

7
provavelmente políticas de Estado e as
políticas com suportes infralegais seriam
políticas de governo. Mas esse critério, é
forçoso reconhecer, é um tanto falho.
[…] a constitucionalização de matérias (que A autora dá relevo à objeção
não foram consideradas fundamentais pelo contra a constitucionalização de
constituinte originário), como expediente de políticas públicas, porquanto,
reforço de garantias de certos mecanismos de muitas vezes, seja inserido no
implementação de direitos, propostos por texto constitucional – o ápice do
determinado governo, resulta no ordenamento jurídico, portanto –
“engessamento” do espaço de ação de questões contingenciais, mais
governos futuros. O programa adequados a uma lei ou a outra
constitucionalizado ocuparia, dessa forma, o espécie normativa, com fins de
terreno próprio da política […]. conferir maior garantia à
[…] De um lado, revela a realização do ideal execução de determinada política.
19-20 da “Constituição como norma”, a norma Isso reduz o espaço político para
primeira do Estado, dotada de caráter os legisladores do futuro, além de
vinculante e não apenas carga simbólica de banalizar o texto constitucional,
compromisso político. De outro, provoca a que passa a ser altamente mutável.
banalização do texto constitucional, o que
esvazia exatamente seu caráter de norma
fundamental na medida em que disposições
contingentes (e portanto não “fundamentais”)
passam a ditar uma dinâmica de
provisoriedade constitucional, cujo maior
sintoma é o elevadíssimo número de emendas
constitucionais.
De todo modo, tanto do ponto de vista
estritamente normativo clássico como do
ponto de vista das políticas públicas, as
20 chamadas políticas de Estado com assento
constitucional integram uma categoria sui
generis, não subsumível facilmente a nenhum
dos dois gêneros.
3.4. Outros suportes jurídicos de políticas públicas
21 Espécies da espécie normativa mais típica das A autora menciona modalidades
políticas públicas encontram-se no Plano diversas de veículos de políticas
Diretor (CF, art. 182), nas Normas públicas, geralmente no âmbito
Operacionais Básicas de Saúde (NOB 1/93, infralegal, tanto instituidoras de
NOB 2/96, NOAS 2000). política pública per si (como o
[…] Plano Diretor) quanto normas de
Isto sem falar de programas instituídos por ato soft law, fomentadoras,
administrativo ou por programas que resultam incentivadoras.
de uma combinação de atos administrativos,
ordenados em procedimento ou não.
[…] modalidades de soft law, isto é, situações
em que a atuação do direito se faz não pela
coação estatal (a violência legítima
weberiana), mas pela indução à ação pré-
definida. Trata-se do “Estado incitador” a que

8
alude Charles-Albert Morand, em Le Droit
Neo Moderne des Politiques Publiques. A
atuação das agências internacionais de
fomento em relação às políticas dos Estados
nacionais dá-se basicamente dessa forma.
Há algumas conclusões a extrair desse singelo
e despretensioso rol.
A primeira delas é que nem o constituinte
nem o legislador brasileiro utilizaram
sistematicamente o termo política, não se
podendo extrair esse caráter de disposições
hauridas na linguagem natural e não na
linguagem técnico-jurídica. Deve-se ponderar,
no entanto, que se a prática do direito não tem
pretensões de rigor científico, à ciência do
direito não é negado ver além do fato posto,
desvendando estruturas até então ocultas aos
21
olhos do leigo.
Uma outra conclusão possível seria no sentido
de traçar uma linha divisória mais rígida entre
as políticas, tal como aparecem nos textos
normativos, e as políticas públicas,
verdadeiros programas de ação
governamental, despidos de suas roupagens
jurídicas.
[…] a exteriorização da política pública está
muito distante de um padrão jurídico
uniforme e claramente apreensível pelo
sistema jurídico.
5. Formulação de um conceito jurídico de políticas públicas
37 O direito tem um papel na conformação das As políticas públicas são
instituições que impulsionam, desenham e veiculadas por meio de ordens
realizam as políticas públicas. […] jurídicas, ainda que não
A importância de se teorizar juridicamente o necessariamente por meio de leis.
entendimento das políticas públicas reside no Assim, a política pública pode
fato de que é sobre o direito que se assenta o estar consagrada na Constituição,
quadro institucional no qual atua uma política. mas também na lei ou em um
Trata-se, assim, da comunicação entre o Poder decreto regulamentar; em todas as
Legislativo, o governo (direção política) e a situações, haverá a convergência
Administração Pública (estrutura burocrática), dos atores mencionados pela
delimitada pelo regramento pertinente. autora.
A realização das políticas deve dar-se dentro
dos parâmetros da legalidade e da
constitucionalidade, o que implica que passem
a ser reconhecidos pelo direito – e gerar
efeitos jurídicos – os atos e também as
omissões que constituem cada política
pública.
O risco dessa interpenetração entre direito e Os programas, como será visto
política é a descaracterização da lei, em sua adiante, transmitem objetivos,

9
peculiaridade, pela lógica das políticas, como meios, resultados esperados, etc,
vetores de programas para realização de de uma determinada política
direitos. pública. Embora haja relação
entre esta e a lei, uma não pode se
reduzir à outra.
[Proposta de conceito jurídico de política O conceito proposto pela autora
pública] possui vários elementos. A
“Política pública é o programa de ação política pública é um a) programa
governamental que resulta de um processo ou derivado de um b) processo (ou
conjunto de processos juridicamente conjunto e processos) com c)
regulados – processo eleitoral, processo de objetivo de coordenar os meios à
planejamento, processo de governo, processo disposição do Estado e as
orçamentário, processo legislativo, processo atividades privadas para d)
administrativo, processo judicial – visando realizar determinados objetivos.
39 coordenar os meios à disposição do Estado e
as atividades privadas, para a realização de
objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Como tipo ideal, a política pública deve visar
a realização de objetivos definidos,
expressando a seleção de prioridades, a
reserva de meios necessários à sua
consecução e o intervalo de tempo em que se
espera o atingimento de resultados”.
5.1. Programa
A utilidade do elemento programa é
individualizar unidades de ação
administrativa, relacionadas aos resultados
que se pretende alcançar.
Na literatura específica, o programa remete ao É a “alma do negócio”.
conteúdo propriamente dito de uma política
pública.
[citando Peter Knoepfel] Programas > planos de ação +
40
“Programa administrativo – desenho da regulamentação dos grupos-alvo
política (policy design) – conjunto das normas
e das diretivas federais e cantonais que os
governos e os parlamentos consideram
necessárias para aplicar a concepção da
política pública por intermédio dos planos de
ação e por uma regulamentação
administrativa dos grupos-alvo […]”.
[citando Peter Knoepfel] É no bojo dos programas
“Os objetivos e instrumentos de realização administrativos que constam os
das políticas pertencem aos programas objetivos da implementação da
administrativos (policy designs). Esses política pública, bem como os
41 definem, em termos jurídicos, os mandatos resultados almejados. É deles que
políticos formulados pelo legislador a título a ação vai retirar legitimidade.
de solução do problema coletivo. Essas
normas constituem a fonte de legitimação
primeira de uma política pública […]”.

10
No núcleo do programa administrativo Então o programa conterá:
constam os objetivos concretos da política, a) Nas “camadas internas”, os
nas suas camadas internas, os elementos elementos operacionais e os
operacionais (instrumentos) e os elementos de elementos de avaliação;
41 avaliação, e finalmente, nas camadas externas, b) Nas “camadas externas”, os
os elementos instrumentais e procedimentais, elementos instrumentais e
bem como os arranjos político- procedimentais, arranjos político-
administrativos, os meios financeiros e outros administrativos e meios
recursos. financeiros.
A dimensão material da política pública está
contida no programa. É nele que se devem
especificar os objetivos a atingir e os meios
correspondentes. Os programas bem Objetivos + meios + resultados +
42-43
construídos devem apontam também os prazo
resultados pretendidos, indicando, ainda,
quando possível, o intervalo de tempo em que
isso deve ocorrer.
O programa contém, portanto, os dados
43
extrajurídicos da política pública.
5.2. Ação coordenação
A nota característica da política pública é Isto foi dito em contraposição ao
tratar-se de programa de ação. […] O ideal de ideal da política na validade
uma política pública é resultar no atingimento (conformação ao direito) ou na
dos objetivos sociais (mensuráveis) a que se eficácia (prática das disposições
43
propôs; obter resultados determinados, em normativas no âmbito social). O
certo espaço de tempo. que realmente importa é o
resultado; o resto é apenas para
cumprir tabela.
Um objetivo a perseguir com a adoção da O Estado possui diversas esferas;
categoria das políticas públicas em direito é a estas, todas, deverão agir de forma
compreensão da ação do Poder Público no seu coordenada para a obtenção do
conjunto, contemplando-se, portanto, resultado almejado pela
necessariamente, a coordenação. A implementação de determinadas
preocupação com a coordenação deve ser políticas públicas. Não há como
ínsita à atuação do Poder Público. Ela visa pensar em políticas públicas sem
que o Estado seja um instrumento de indução coordenação entre os diversos
à ação, isto é, à obtenção de resultados entes federativos, diversos
44 desejados e não mais um elemento (ou ministérios/secretarias, poderes
conjunto de elementos na lógica caótica do etc.
universo de direitos em tensão.
Pensar em política pública é buscar a
coordenação, seja na atuação dos Poderes
Públicos, Executivo, Legislativo e Judiciário,
seja entre os níveis federativos, seja no
interior do Governo, entre as várias pastas, e
seja, ainda, considerando a interação entre
organismos da sociedade civil e o Estado.
5.3. Processo
44 O termo processo conota sequência de atos Por “dimensão participativa”,

11
tendentes a um fim, procedimento, agregado deve-se mesmo entender a
ao elemento contraditório. Este último, no participação popular na
contexto da formulação de políticas públicas, formulação e, sobretudo, na
associa à abordagem jurídica inequívoca execução das políticas públicas
dimensão participativa. estatuídas.
[…] o lugar da participação popular nas
instituições jurídico-políticas tradicionais. E
esse lugar é, entre outros, o da geração e
45 execução das políticas públicas.
O próprio conceito de interesse público abre- -
se ao diálogo com a pluralidade de interesses
que o direito passa a disciplinar.
Outro aspecto do elemento processual no É o famoso prazo. Prazo para a
conceito de política pública é a consideração obtenção de tais e quais
sistemática do fator temporal. Tanto no que resultados; mas também a janela
diz respeito ao período para a obtenção dos de oportunidade para debater ou
resultados visados pelo programa, como no não a implementação de
46
que concerne aos períodos propícios ou não determinada política pública.
para a inclusão de questões na agenda pública,
para a formulação de certas alternativas, para
a adoção de certas decisões, e assim por
diante.
5.4. Metodologia jurídica de políticas públicas
[…] entendo que a melhor contribuição que A ideia, então, seria de elaborar
pode ser dada por um trabalho de um padrão por meio do qual as
sistematização conceitual das políticas políticas públicas poderiam ser
públicas é fornecer um conjunto de construídas, de modo a facilitar o
referências aos Poderes Executivo e entendimento e a análise sobre
Legislativo na elaboração dos veículos aquilo que for implementado.
46-47
jurídicos das políticas públicas. “Modelizar” a
ação administrativa, como propõe Danièle
Bourcier, fornecendo uma tipologia normativa
e processual ideal seria um avanço, que
repercutiria sobre os modos de controle
judicial das políticas públicas.
Embora estejamos racionando há algum Os elementos que compõem a
tempo sobre a hipótese de um conceito de ideia de políticas públicas são, de
políticas públicas em direito, é plausível modo geral, extrajurídicos, o que
considerar que não haja um conceito jurídico obsta a formulação de um
de políticas públicas […] uma vez que as conceito jurídico de políticas
categorias que estruturam o conceito são públicas. Não obstante, a autora
próprias ou da política ou da administração defende que as políticas públicas
47
pública. podem ser compreendidas e
Entretanto, se não há um conceito jurídico, analisadas por meio de um
deve haver, com certeza, uma metodologia método jurídico, assunto que
jurídica. As tarefas dessa são descrever, reserva a outro estudo.
compreender e analisar as políticas públicas,
de modo a conceber as formas e processos
jurídicos correspondentes.

12