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3cinturones 190510003104 PDF
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RECTOR
P r o f. Lic. D a n i el Eduardo M A R T Í N E Z
VICE R E C T O R
Pr o f. D r. Vícto r Ren é N I C O L E T T I
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SECRE TARIO A D J U N T O DE CIENCIA Y T E C N O L O G Í A
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SECRE TARIO INFORMÁTIC A Y C O M U N I C A C I O N E S
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D r a . M a r í a M e r c e d es G O N Z á L E Z
PROSECRE TARIO ACADÉMICO
Lic. J u an P a b l o P I Ñ E I R O
P R O S E C R E T A R I O A D M I N I S T R AT I V O
Lic. A r m a n d o S E I S D E D O S
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I n g. G a b r i el E s t e b an B L A N C O
P R O S E CR E T A R IO D E I N F O R M Á T I C A Y C O M U N I C A C I O N E S
I n g. Alexis V I L L A M AY O R
P R O S E C R E T A R I O L E G AL Y T É C N I C O
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DE SERVICIOS Y TECNOLOGÍA
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AUTORIDADES DE LA FUNDACIÓN CIGOB
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Lic. L u i s G u i l l e r m o B A B I N O
VICEPRESIDENTE
D r. M a r co s Alf re do J A S I N
R E S P O N S A B L E E J E C U T I VA
Lic. L u c i a n a I n és C A R P I N A C C I
RESPONSABL E EDITORIAL
Lic. M a r ía E v a H A D I D A
LOS TRES CINTURONES
DEL GOBIERNO
Carlos Matus
F U N D A C I O N
De sar rol l o d e C i e nc i as
y M é t odos d e Gobi e rno
FUNDACION ALTADIR
© Universidad Nacional de La Matanza, 2007
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D i s e ñ o y d i a g r a m a c i ó n : Editorial U N L a M
Director editorial U N L a M : R o l a n d o Echave
ISBN:
Hecho el depósito que m a r c a l a ley 11.723
Prohibida su reproducción total o parcial
D e r e c h os r e s e r v a d o s
Índice
P r ó l o g o ............................................................................................. 13
Introducció n ..................................................................................... 15
Este libro que tienen hoy entre sus manos es e l segundo que se publi-
ca en e l marc o del acuerdo entre la Fundación Altadir, la Fundación
Ciencias y Métodos de Gobierno (CiGob) y la Universida d Naciona l de
La Matanza.
Teniendo en cuenta que Matus escribe esta obra a mediados de la
década de los noventa, se puede aprecia r la lucidez del autor en relación
al foc o de atención sobre lo que él llama “el barbarismo tecnocrático” en
los intentos de modernización del aparato público.
“Los Tres Cinturones del Gobie rno” constituye un abordaje dife rente
sobre la necesidad de modernización del aparato públic o y los criterios
sobre los cuales se debe realizar este abordaje.
Los libros de Carlos Matus se nutren por un lado, de las diferentes
disciplina s en las que e l autor incursionó: las ciencias del lenguaje , la
historia, las matemáticas , la física, las ciencia s políticas y por e l otro de la
profunda reflexión sobre el fracaso de los gobiernos y de los intentos de
reforma en América Latina.
Apelando frecuentemente al humor y a las metáfora s nos presenta sus
complejos desarrollos teóricos.
Es justamente una metáfora la que da título al libro “Los Tres Cinturo-
nes del Gobierno” , los tres cinturones son los tres balances de gobierno
que conforman el balance global: e l político, e l económico y e l de gestión
cotidiana. Matus nos alerta a travé s de una imagen más que gráfica para
los dirigentes : ¡nunca aprete los tres cinturones a la vez!.
El olvido del balanc e polític o expresa el barbarismo tecnocrático. El
olvido del balanc e económic o refleja el barbarismo demagógico. El dete-
rioro del balanc e de la gestión cotidiana implica el barbarismo gerencial.
Todo gobe rnante inicia su gestión con un determinado nivel de capi-
ta l político, un adecuado manejo del balanc e de gobierno le permitirá
acrecenta r su capita l polític o o verá como se pierde en una gestión gana-
da por la demagogia o la acción tecnocrática . En definitiva un buen go-
bernante debe tener presente que su balanc e globa l del gobierno siempre
debe ser positivo.
Con otra metáfora , esta vez deportiva, Matus define el propósito de su
libro: e l gobernante es como un ciclista, el aparato público es su bicicle -
ta, que debe ser de calidad y esta r apto para la carrera que enfrenta.
Habrá otros corredores, que también querrán gana r. El entrenamiento
del gobe rnante –su formación– y, la calida d de su bicicleta –e l aparato
público– le permitirán alcanza r la meta ganando la carrera : ve r realiza-
dos los resultados de su proyecto de gobierno.
Luego de los fracasos de los intentos de reforma y modernización del
aparato públic o que se llevaron adelante en diferentes países de América
Latina y el Caribe, este libro se constituye en una lectura obligada para
los dirigente s que quieren revertir los problemas que enfrenta la región.
Los invito a disfrutar y aprender de este libro que como aporte a las
ciencias y técnicas de gobierno funciona como marco conceptual para los
desarrollos metodológicos que a travé s de la fundació n CiGob estamos
llevando a cabo y como guía para la capacitación y la asistencia técnica a
los organismos públicos.
1. ¿ S on previsible s l os resultados de un g o b i e r n o ?
Lo que importa de un gobierno son sus resultados. Los resultados que
la gente ilusiona , a pesar de su frustración reiterada con la polític a y los
políticos . El gobierno empeña su palabra cuando anuncia su proyecto de
gestión. Palabra que valida con su cumplimiento y e l país evalúa por sus
resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno.
Pueden concomitar o distar con lo prometido, y lo prometido puede
contrariar los deseos mayoritarios de la población. En América Latina
ésta e s una historia de desengaños y sueños tronchados. Nuestra demo-
cracia es débil y marcada por una tradición de promesas incumplidas. O
lo que es peor, a veces, con resultados que apuntan en dirección opuesta
a las metas. No se trata de metas fáciles. No son logros que se alcanzan
por e l simple impacto inexorabl e de una relación causa -efecto. El gobier-
no decide y hace W y el resultado puede no ser la meta B. El resultado no
es seguro como en la física o la químic a determinista. En el juego social
no existe n tale s relacione s mecánicas, precisas y ciertas. No basta con
producir las accione s u operacione s que parecen necesarias para alcan-
zar los resultados. Es necesario que esas accione s venza n el roce, la iner-
cia, la oposición y el rechaz o de otros; superen la adversidad de las c ir-
cunstancias; y tengan más peso que la mala suerte, la incerteza, las varia-
bles fuera de control y las tendencias contrarias a l proyecto comprometi-
do. Los resultados deben alcanzarse en un medio resistente , generalmen-
te advers o y nebuloso. Gobernar para cambiar las cosas es navega r contra
la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultade s de cálcu-
lo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestión será evaluada por
ellos. No ha y otra forma de liderar y gobe rnar. La política exige hacer
ofertas para sumar apoyos.
Los resultados que anuncia y persigue un gobierno dependen de apues-
tas contra la incertidumbre y las resistencias . Todo es nebuloso e impre-
cis o en e l juego social. Los gobiernos apuestan a resultados con funda-
mento en algún tipo de cálculo tecnopolítico. El cálculo sobre resultados y
18 C ARLOS M ATUS
1. D ror, Y e h e z k e l , E l p ro f e s i o n a l i s m o en el a r te d e g o b e r n a r, R e v i s t a N ° l, C L A D, 1 9 9 4 .
L o s tres cinturones del gobierno 23
P roblemas de salud
P roblemas
de la
Problemas d e d esarrollo urbano realid ad
Problemas económicos
Éste es un punto clave. Hay una crisis del estilo de hacer política y la causa
principal de esa cris is está en la formación moral e intelectual de los
líderes políticos . Esta obra no intenta profundizar en la primera causa.
Su objeto es la segunda: la baja capacidad de gobierno, cuyo orige n está
en la ignorancia sobre las ciencias y té cnicas de gobierno. El polític o no
acepta la necesidad ni reconoc e la existencia de métodos de gobierno.
Está satisfecho con su arte, su experiencia y sus conocimientos departa-
mentalizados. La política es una activida d democrática, abierta a todos,
no es una profesión cerrada a los iniciados. Y así debe ser. Es como el
canto, la poesía y los deportes. En una democracia , cantar, hacer poemas
3. P E S: P l a n i f i c a c i ó n E s t r a t é g i c a S i t u a c i o n a l
4. M a t u s , C a r l o s, E l L í d er sin E s t a d o M a y o r, Fondo E d i t o r i al A l t a d i r, L a P a z, B o l i v i a , 1 9 9 7 .
5. Ellis, J o s e p h, J . , P a s s i o n a t e S a g e, Norton, N e w York, 1 9 9 4 .
L o s tres cinturones del gobierno 27
y practicar deportes es una activida d libre, abierta , pero sólo destacan los
que hacen de esa activida d una profesión, a partir de sus condiciones
personales excepcionales . La profesión exige arte, estudio, experiencia y
buen soporte de ciencias . Cuando una pequeña minoría canta y crea
poemas con alta calidad, nadie nos obliga a sufrir la s consecuencia s de la
activida d no profesiona l de la mayoría de aficionados. Simplemente ce -
rramos nuestros oídos y nuestras puertas. En política, por e l contrario, la
actividad no profesional determina la calidad del estilo de hacer política y, ade-
más, estamos obligados a vivir y sufrir sus efectos. Eso ocurre aun cuando
cerremos nuestros oídos y nuestras puertas, aun cuando rechacemos ese
modo de practicar la política y no participemos. El polític o profesiona l es
un aficionado. Es profesional por su actividad, no por su capita l cogni-
tivo. Así se gesta la crisis de capacidad de gobierno. Vivimos una época
de gobe rnantes impreparados para gobe rnar.
Esta crisis tiene tres vértices: a ) el líder no sabe que no sabe , b) la
maquinaria organizativa que comanda es deplorable, pero no sabe cómo
reestructurarla, y c ) el proyecto de gobierno que ofrece es deficiente,
porque no sabe identificar y procesar problemas cuasiestructurados. Los
dos últimos elementos son una simpl e consecuencia del primero: la ca-
pacidad personal de gobierno. Este triángulo constituye un círculo vicioso,
pues el primer componente asegura la autosatisfacción, en vez de la lucha
contra la causa principal. Ese polític o autosatisfecho, a veces ciego, sor-
do, superficia l y soberbio, se siente superior a los ciudadanos que repre-
senta y no percibe que es inferior a las capacidades que necesita. Es un
pragmátic o con arte y sensibilida d en la mic ropolítica, pero torpe y bur-
do en el análisis de la macropolítica.
Esta limitación intelectua l del liderazgo polític o crea una brecha cre -
ciente entre la s capacidades de gobierno y la complejidad de los proble-
mas sociales. Es una complejidad que se acelera con la evolución del
juego social. La política es una lucha tan dura y obsesiva , que sus líderes
principales, apasionados por los problemas del juego concreto, no cap-
tan que buena parte de dichos problemas se deben a su falta de profesio-
nalización.
El vocablo profesión, aplicado a la política y el gobierno, exige un
comentario. La palabra político profesional tiene, hasta hoy, un significado
algo menospreciativo. Apunta a alguie n que hizo de la política su activi-
dad exclusiva . Y, a través del tiempo, adquirió todos los vicios de la
micropolítica tradicional. Es un polític o a tiempo completo que subordi-
na todas sus otras actividades, incluidas las comerciales, a su acción po-
lítica. En esta propuesta teórica propongo rescata r la palabra político pro-
L o s tres cinturones del gobierno 28
* E l cuadr o p u e de consultarse en la p á g i n a 3 3 .
L o s tres cinturones del gobierno 29
6. M a t u s , C a r l o s, C h i m p a n c é, M a c h i a v e l l i y G a n d h i , E s t r a t e g i as P o l í t i c a s, F o n do E d i t o r i a l
A l t a d i r, C a r a c a s , 1 9 9 5 .
7. Monod, J a c q u e s, El a z ar y la n e c e s i d a d , E d i t o r i al Orbis, SA. , M a d r i d , 1 9 8 5 .
L o s tres cinturones del gobierno 31
8. R e i c h , R o b ert , L o c k ed in the C a b i n e t , K n o p f, N e w Yo r k , 1 9 9 7 .
L o s tres cinturones del gobierno 32
32 C ARLOS M ATUS
lid erazgo 1. egocentris mo o bjetiv ist a (una sóla expl icación v erd ad era)
2. det ermi nism o (cert eza cu alit at iv a y cu antit at iv a sobre el futuro
pericia co nocimient os 3. dep artamentali smo (cad a cien cia como un a es p ecialid ad v ert ical)
4. accioni sm o (no s e p roces an problem as, sólo s e d eb at en solu cion es)
5. no rm ativis mo (el volunt arismo d el deb e s er, sin estrat eg ia)
ex p erien cia 6. inmedi ati smo (an álisis sin vis ión d e largo p lazo)
1. agend a (as ign ación del uso del tiempo y fijación del foco de at ención)
2. aseso rí a tecnop olitica (anális is formal del intercambio de prob lem as)
33
dis eño m acroorgan izat iv o dis eño d e la estru ctura d e un a org ani zación
L o s tres cinturones del gobierno 34
ba la nc e B C bala nc e A
político. Los problemas blandos tienen asegurado el signo positivo del be-
neficio político por e l juicio de aceptabilidad; sólo es necesario verificar
su eficacia. Pero su valor puede ser muy dudoso, pues generalmente res-
ponden a intereses muy inmediatos. Un buen proyecto de gobierno di-
fícilmente se logra sólo con problemas blandos. Tampoco se logra sólo
con problemas duros. Es una cuestión de dosis, para facilita r la digestión
política de las decisiones.
Por último, es necesario considerar los problemas -carga de largo a l-
cance. Son aquellos que no se compensan con beneficios políticos du-
rante un período de gobierno, sino en varios. Son generalmente proble-
mas críticos de alto valor que difícilmente encuentran actor que los de-
clare. Sólo e l gran estadista los asume.
Los costos se originan en los medios para enfrentarlos , y los beneficios
se crean por las metas alcanzadas. Pero, también las meta s negativas cons-
tituyen costos y los medios positivos pueden genera r beneficios.
Un balance globa l negativo para un gobierno puede originarse en el
balance A, de los problemas del proyecto de gobierno, o en el balance B-C,
de los problemas no enfrentados, excluidos del proyecto de gobierno, a
pesar del alto valor que tienen para la población. En el balance A, el signo
negativo se produce por e l exces o de costo de los medios en relación al
beneficio de los resultados. En el balance B-C, e l signo negativo se produ-
ce porque el gobernante no asume el costo de su enfrentamiento, e igno-
ra la acumulación de sus marcadores negativos.
(A-C ) Proy ect o d e gob iern o, ex cluid o s los Deficient e s elección de prob lem as y
pro b lem as comu nes co n la s elección d el dominio de l o s problem as d e carg a
balance B de la p o b l ación
A Positiva (+)
Probl em a carga
blando
Negativa (-)
A Negativa (-)
Probl em a carga
duro
E Negati va (-)
Ejemplo 1: Contradicción
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Una central de trabajadores re-
chaza e l Pla n Antiinflacionario A, porque estima que congela los salarios
nominales y reduce los salarios reales.
Juicio de eficacia: La inflación disminuye y produce un aumento de
los salarios reales, sin que aumenten los salarios nominales. En este caso,
el juicio de eficacia ex post contradice, y domina el juicio inicial de rechazo.
Ejemplo 2: Concordancia
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Acepto la propuesta de privatizar
los servicios de transporte urbano, porque cre o que serán más eficientes
en manos privadas.
Juicio de eficacia: los servicios de transporte en manos privadas resul-
tan eficientes , eficaces y con costos razonables . En este caso e l juicio de
eficacia confirma e l juicio de aceptabilidad.
• Vect or de Peso de l
MUCHO POCO
Gobernant e (VP)
• Vect or del Proyecto de
Gest ión (VR P G ) POCO MUCHO