Politicae habitacionales,

reservas territoriales y.legislacion

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RED NACIONAL DE I VESTIGACION URBANA ISSN 0187-8611
 CIUDIDES
REVISTA TRIMESTRAL DE LA RED NACIONAL DE INVESTIGACION URBANA

DIRECTORA GENERAL
Elsa Patin° Tovar
COMITE DE REDACCION CONSEJO EDITORIAL COORDINACION DEL NUMERO
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Mario Bassols Ricardez Eduardo Barrera Herrera Lourdes Pacheco LadrOn de G.
Jaime Castillo Palma Jose Luis Castro Ruiz Angelica Prieto lnzunza
Emilio Duhau Lopez Jose Fuentes Gomez Jorge Regalado Santillan
Jorge Fuentes Mor g a Irma Gutierrez Mejia Francisco Rios Agreda
Elsa Patin° Tovar Maria Luisa Garcia Amaral Hipelito Rodriguez Herrero
Emilio Pradilla Cobos Jorge A. Hurtado Lopez Juan Manuel Ramirez Saiz
Blanca Ramirez Velazquez Maria Victoria Julian Aguero Margarita Urias Hermosillo
Xechitl Leyva Solano Pablo Vargas Gonzalez
Roman Munguia Huato Daniel Vazquez Aguilar

CIUDADES es una publication cientifica trimestral con arbitraje, editada por la Red Nacional de InvestigaciOn Urbana con sede en el DIAU-UAP. Ann 11, hl , 44, octubre-diciembre de 1999. Todos los derechos de reproduction de los
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La RED NACIONAL DE INVESTIGACION URBANA, esta constituida por miembros de las siguientes instituciones: • Centro TecnolOgico de la Universidad AutOnoma de Aguascalientes . INEGI-
Aguascalientes . El Colegio de la Frontera Norte (sede Tijuana, B.C.). Area Interdisciplinaria en Ciencias Sociales de la Universidad AutOnoma de Baja California . Institute de Investigaciones Sociales
de la Universidad AutOnoma de Baja California • Centro de Investigaciones Sociales y Territoriales de la Universidad del Carmen, Campeche . Centro de Investigaciones Sociales de la Universidad
AutOnoma de Chiapas . CIESAS del Sureste . Institute Chiapaneco de Cultura • Maestria en Desarrollo Urbane de la Universidad AutOnoma de Ciudad Juarez . El Colegio de la Frontera Norte (sede
Ciudad Juarez, Chih.) . DirecciOn de Etnologia y Antropologia Social (DEAS) del INAH . Departamento de Biologia de la Facultad de Ciencias de la UNAM • Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Ciencias y Humanidades (CEIICH) de la UNAM • Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM • DivisiOn de Estudios de Posgrado de la Escuela Nacional de Arquitectura de la
UNAM • Institute de Ingenieria de la UNAM • Institute de Investigaciones Econ6micas de la UNAM . Institute de Investigaciones Sedates de la UNAM • Institute de Investigaciones Econ6micas de la
UNAM • CIESAS del D.F.. CEDDU del Colegio de Mexico • Centro de Estudios Internacionales del Colegio de Mexico • CONAPO-D.F.. IMSS . Colegio de SociolOgos de Mexico, A.C. • Centro de
InvestigaciOn y Docencia EconOmica (CIDE) . Casa y Ciudad • Institute de Investigaciones "Dr. Jose Maria Luis Mora" . Area de Sociologia Urbana del Departamento de Sociologia de la UAM-
Azcapotzalco. Departamento de Evaluation del Diseho en el Tiempo de la UAM-Azcapotzalco . Departamento de Sociologia de la UAM-Iztapalapa Departamento de Psicologia de la UAM-Iztapalapa
. Departamento de Antropologia de la uAM-Iztapalapa . Doctorado en Ciencias Sociales de la UAM-Xochimilco . Departamento de Teoria y Analisis de la Universidad Autenoma Metropolitana-
Xochimilco . Maestria en PlanificaciOn de la ESIA del IPN • Academia Institutional de Asentamientos Humanos de la Universidad AutOnoma del Estado de Mexico . Universidad Obrera de Mexico
. Centro de Investigaciones en Arquitectura, Ingenieria y Tecnologia de la Universidad AutOnoma del Estado de Mexico • Facultad de Geografia de la Universidad Aut6noma del Estado de Mexico
. Escuela de PlaneaciOn Urbana y Regional de la Universidad AutOnoma del Estado de Mexico • INAH-Estado de Mexico • Centro de Estudios de PoblaciOn de Ia Universidad AutOnoma de Hidalgo
. Departamento de Estudios sobre Movimientos Sociales de la 'Jniversidad de Guadalajara . Institute de Estudios Econ6micos y Regionales de Ia Universidad de Guadalajara . Maestria en Ciencias
Sociales de Ia Facultad de Filosofia de la Universidad de Guadalajara . Centro Universitarie de Arte. Arquitectura y Diseho de la Universidad de Guadalajara . Facultad de Economia de la Universidad
de Guadalajara . Facultad de Geograf fa de la Universidad de Guadalajara • INAH-Jalisco • CIESAS de Occidente • Institute TecnolOgico de Estudios Superiores de Occidente • Facultad de Arquitectura
de la Universidad de Guanajuato . Escuela de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad AutOnoma de Guerrero • Maestria en Ciencias Sociales de la Universidad AutOnoma de Guerrero . Facultad
de Filosofia y Letras de la Universidad AutOnoma del Estado de Guerrero • Escuela de Economia de la Universidad Michoacana de San Nicolas de Hidalgo . El Colegio de Michoacan . Coordination de
InvestigaciOn Cientifica de la Universidad AutOnoma de Nayarit . Escuela de Economia de la Universidad AutOnoma de Nayarit . El Colegio de la Frontera Norte (sede Monterrey, N.L.) . Departamento
de Investigaciones ArquitectOnicas y Urbanisticas de la Universidad AutOnoma de Puebla • Maestria en Estudios y Gesti6n de la Ciudad del Departamento de Arte, Diseho y Arquitectura de la
Universidad lberoamericana-Golfe Centro • Escuela de Sociologia de la Universidad AutOnoma de Queretaro • Centro de Investigaciones AntropolOgicas de la Universidad Aut6noma de Queretaro
• Facultad de Ingenieria de la Universidad AutOnoma de San Luis Potosi • Maestria en Historia Regional de la Universidad AutOnoma de Sinaloa • Escuela de Trabajo Social de la Universidad
AutOnoma de Sinaloa • Escuela de Ciencias Sociales de la Universidad AutOnoma de Sinaloa . Centro de InvestigaciOn en Alimentation y Desarrollo de Sonora • El Colegio de Sonora
. Centro de Investigaciones EconOmicas y Sociales de la Universidad de Sonora • DivisiOn de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad AutOnoma de Tabasco • Centro de Estudios e
InvestigaciOn del Sureste . El Colegio de la Frontera Norte (sede Matamoros, Tamps.) • Departamento de Sociologia y Trabajo Social de la Universidad AutOnoma de Tlaxcala . CIESAS del Golfo
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Semiolinguisticas de la Universidad Veracruzana • Centro de Estudios PsicolOgicos de la Universidad Veracruzana . Facultad de Arquitectura de la Universidad AutOnoma de Yucatan . Facultad de
Ciencias AntropolOgicas de la Universidad AutOnoma de Yucatan • INAH-Yucatan • Maestria en Ciencias Politicas de la Universidad AutOnoma de Zacatecas.

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CIUDIDES POLITICAS HABITACIONALES, AA
RESERVAS TERRITORIALES Y LEGISLACION

n EXPEDIENTE n EXPEDIENTE n SIN LIMITE

37 53
El derecho a una Politicas pUblicas y AproximaciOn

3 vivienda adecuada
Casa y Ciudad AC
reservas territoriales
en Aguascalientes
Edith Jimenez Huerta
ecolcigica en el
estudio de los
sistemas urbanos
Industria de Ia

9
Martha E. Diaz B.
construcciOn y 4 tDeer rias
l t o rreservas
ia iesaia Ismael R. Lopez-Moreno
"globalizaciOn"
Roman Munguia Huato gestiOn del suelo
urbano n NOTAS DE LECTURA

15
Aciertos y errores de Adriana Fausto Brito
una polftica Guadalajara(s): 100
habitacional
Judith Villavicencio
48
Nuevo modo de
regulaciOn y
producciOn de
61 fotos, 100 atios
Luis Felipe Cabrales

23
Del Estado interventor vivienda
al Estado facilitador Luis Fernando Alvarez
Claudia Frisia Puebla

Qui& gana y quien

30 pierde en Ia politica
habitacional
venezolana
Francisco Mustieles
Helen Barroso

Las fotos que ilustran este ntImero corresponden a las recientes inundaciones en la Sierra Norte del Estado de Puebla.
PresentaciOn
l proceso de urbanizaciOn en el Mexico de fin de milenio, como en muchos paises del llamado "Tercer Mundo", manifiesta milli-

E ples contradicciones sociales –como la exclusion del bienestar social para millones de habitantes del campo y de la ciudad– inhe-
rentes a un modelo de desarrollo de profunda desigualdad econOmica. Estas contradicciones sociales, lejos de ser resueltas por la
"modernizaciOn econOmica" de la globalizaciOn neoliberal, son agudizadas. Es por eso, que uno de los testimonios mas objetivos del
nivel de vida de la poblaciOn es su condici6n habitacional. La calidad de la vivienda es un indicador bastante preciso del nivel de desarro-
llo social de un pais y, por ende, del grado de bienestar familiar. Las ciudades presentan, al margen de su magnitud demografica, una ten-
dencia a un mayor caos social derivado de un proceso de concentraci6n de capital y poder politico; pero, tambien, de una concentraciOn
de miseria, incluida la habitacional. La privatizaciOn del ejido y sus efectos en la producciOn del suelo urbanizable, los usos y cambios
del suelo urbano, las formas de apropiaciOn del territorio, la estructura del mercado inmobiliario habitacional, formal e informal, la did.-
mica monopolista del sector industrial de la construcciOn, los actores politicos, la gestiOn e instrumentos urbanos y los movimientos
sociales populares–urbanos, tienen como referente inmediato la politica neoliberal como forma de la reestructuraciOn de las relaciones
entre el Estado y el capital en el marco de la globalizaciOn.
En el ctimulo de problemas que definen la profunda crisis de las ciudades mexicanas, la penuria habitacional ocupa un lugar relevan-
te. En las areas metropolitanas, la cuestiOn de la vivienda tiene como sus aspectos principales: 1) deficit absoluto, es decir, necesidad de
nuevas viviendas derivada del crecimiento poblacional y de nuevas familias; 2) hacinamiento; 3) falta de infraestructura, equipamientos y
servicios ptiblicos urbanos anexos (carencia de redes de suministro de agua potable y de drenaje, de pavimentaciOn y de energia electrica;
de recolecciOn de basura, areas verdes, recreativas, educativas, salud, etcetera); 4) problemas derivados del hacinamiento (neurosis,
estres, promiscuidad); 5) vivienda en condiciones de deterioro; 6) conflictos inquilinarios y alzas desmedidas del alquiler (legislaciOn
parcial y practicas arbitrarias de desalojo); 7) vecindades pauperrimas centrales y perifericas; 8) asentamientos y viviendas ubicadas en
zonas de alto riesgo; 9) gente que sufre la destrucciOn violenta de sus hogares, barrios y comunidades, por guerras de baja intensidad
(comunidades indigenas en Chiapas); 10) conflictos intervecinales en viviendas en condominio (falta de una cultura participativa y de
vida comunitaria); 11) reducciOn constante de los espacios habitacionales; 12) carencia de creditos financieros accesibles (ausentes en la
Banca y reducidos en los organismos estatales: INFONAVIT, FOVISSSTE, FOVI—FOGA); 13) deudas bancarias y conflictos entre acreedores y
deudores por "cartera vencida"; 14) ausencia de suelo urbano accesible econOmicamente para la poblaciOn trabajadora; 15) falta de reser-
vas territoriales; 16) fraudes de inmobiliarias al vender casas en malas o pesimas condiciones de construcciOn; 17) insalubridad y conta-
minaciOn habitacional; 18) viviendas mal construidas por los propios usuarios; 19) irregularidad de la tenencia de la tierra; 20 ) especula-
ciOn inmobiliaria y alta valorizaciOn del suelo; y, finalmente, pero no menos importante, 21) segregaciOn social territorial. En el campo,
afecta especialmente a la poblaciOn indigena, que (sobre)vive en muy alto grado de marginalidad. La miseria habitacional de los jornale-
ros ("trabajadores golondrinas" que viven hacinados en pocilgas o galerones sin servicios) forma parte de la condici6n inhumana de estos
asalariados agricolas. Con la dramatica situaciOn a causa de las recientes lluvias torrenciales y sus efectos catastr6ficos en algunas entida-
des del centro y del sureste del pais, la alimentaciOn, la salud y vivienda son necesidades inmediatas a resolver para los miles de damnifi-
cados. La SEDESOL detectO que existen 90 mil viviendas afectadas, mayoritariamente en Oaxaca y Tabasco, lo cual agrava el problema
habitacional rural.
El total de pobres en el pais es de 70 millones, de los cuales la mayoria vive en los centros urbanos, especialmente en las metropolis.
El grueso de los trabajadores mexicanos del campo y la ciudad carecen de los ingresos econOmicos suficientes para acceder a la vivienda
a tray& del mercado inmobiliario privado o de las instituciones estatales, pues en el marco de la politica neoliberal, la pauperizaciOn de
los trabajadores, con el establecimiento autoritario de los "topes salariales" impuestos a los trabajadores a tra y& del control politico cor-
porativo de las organizaciones sindicales, impide la capacidad adquisitiva de este bien inmobiliario. La caida salarial acumulada es de
mas del 70%. A ello se agrega el desempleo y subempleo masivos –14 millones de trabajadores; 40% de la poblaciOn econOmicamente
activa– y el proceso de privatizaciOn de los mecanismos reguladores de creditos hipotecarios de las instituciones estatales, como es el
caso del INFONAVIT y su relacion con los grandes consorcios inmobiliarios, que se constituye en un organismo financiero de apoyo a los
intereses de las constructoras o promotoras inmobiliarias. La cuestiOn de la vivienda solo empezara a tener soluciOn con la realizaciOn de
cambios profundos en el modelo de desarrollo social; pero est° supone necesariamente la construcciOn de un nuevo proyecto de NaciOn
con fundamento en la vigencia plena de un Estado de Derecho. Asi se podria detener la pauperizacion extrema de las malas trabajadoras,
anular los mecanismos excluyentes del mercado inmobiliario, basado en la lOgica de la valorizaciOn del capital, y modificar las formas de
intervenciOn estatal en sus politicas habitacionales para satisfacer las necesidades sociales.

Este nimero de CIUDADES ha sido ilustrado con imagenes pertenecientes a los archivos fotograficos de La Jornada de Oriente, periedico al que agradecemos el habernos permitido su publicacien.

2

El derecho a una vivienda
adecuada
n los Ultimos tiempos se ha asistido a la preocupaci6n
E manifiesta de los organismos civiles por los derechos
humanos. El debate ptiblico esta dirigido a la denuncia de
los derechos civiles y politicos, y en pocas ocasiones se ha dado el
debido enfasis al conjunto de derechos econOmicos, sociales y cul-
turales que la sociedad tiene. Las causas son evidentes, por una
parte, el poco o nulo conocimiento, sumado a la actuaciOn pusild-
nime de la ComisiOn Nacional de Derechos Humanos. Y por otra,
las situaciones latentes en algunas regiones de nuestro pais, las
cuales, han precisado privilegiar el respeto de las garantias indivi-
duales. No obstante, las libertades politico y civiles son necesa-
rias para participar en el proceso de un autentico desarrollo econO-
mico, social y cultural. Ante la aplicaciOn de un modelo
econOmico que aviva y consolida la exclusion, individualizando el
estado de las cosas, las violaciones a los derechos humanos no son
fenOmenos casuales y aislados, sino consecuencia directa de los
procesos de la reestructuraciOn econOmica. En este contexto, la
evaluaciOn de la situaciOn de la vivienda en nuestro pais y su rela-
ciOn con las definiciones constitucionales y el establecimiento de
politicas y programas, es un ejercicio que busca ampliar la infor-
maciOn desde el enfoque de los derechos antes mencionados.
El marco legal
El marco legislativo constitucional que posibilita el Derecho a la
Vivienda se mantiene durante el periodo 1992-1998. No obstante,
se ha verificado un conjunto de modificaciones y acuerdos que
estan encaminados a soluciones operativas para "atender", segtin
palabras de la Presidencia de la Republica, la ejecuciOn de progra-
mas de vivienda a traves de "consolidar a las instituciones (ptibli-
cas) de vivienda como instituciones eminentemente financieras"
mediante la "promociOn de nuevos mecanismos financieros". 1 En
este contexto, existen sistematicas modificaciones a partir de
1991. Por una parte, se orienta el cambio en la propiedad social de
* Centro de Asesorfa, CapacitaciOn e InvestigaciOn Urbana, Calzada de Tlalpan
N° 1025, Colonia Americas Unidad, 03610 Mexico, DF, Tel: 55392087.
EXPEDIENTE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Casa y Ciudad AC*
la tierra -Articulo 27 Constitucional- para incorporarla al libre
mercado. Se adectia lo fiscal con el fin de potenciar la desgrava-
ciOn y posibilitar la estrategia bursatil. En lo inmobiliario, las alte-
raciones son para que el sector privado pueda tener mayor efica-
cia. Por otra parte, los aspectos bancarios y financieros se
intervienen, y se inicia la adecuaciOn de los C6digos Civiles y los
COdigos de Procedimientos Civiles en cada uno de los estados
federales. Se conforma un nuevo sistema de pensiones –SAR– y se
operan cambios en el Fondo Nacional de Ahorro para la Vivienda
de los Trabajadores -Ley del INFONAVIT. El conjunto esti posibili-
tando, paulatinamente, primero la liberalizaciOn del control de las
rentas y, muy especialmente, la reestrncturaciOn del sistema fman-
ciero de la vivienda, cuya culminaciOn es la instalaciOn de un mer-
cado secundario de hipotecas (bursatilizaciOn) para proveer de
mayores recursos al ramo. La focalizaciOn de las acciones,
mediante el Programa Nacional de AtenciOn a Regiones Priorita-
rias -PNARP-, se da hacia las zonas de mayor rezago, estas coinci-
den con areas en donde la poblaciOn indigena es mayoritaria. El
objetivo es superar la pobreza de 36 regiones de atenciOn inmedia-
ta, en donde residen 27.3 millones de mexicanos, de los que, 7.1
millones son indigenas. 2 Este programa considera acciones para el
mejoramiento y la actuaciOn en caso de desastres.
Las condiciones de la vivienda en Mexico3
En las zonas no urbanas4 se concentran los mayores rezagos cuan-
titativos y cualitativos, tanto de la vivienda como de su entorno.
Para 1996, el 41% de la poblaciOn del pais vivia en estas areas,
ocupando el 37.4% del total nacional de viviendas. Los contrastes
se acenttian entre las distintas regiones del pais y las areas metro-
politanas. En las localidades no urbanas, en ese afio, el 73.5% de
las viviendas no cuenta con agua entubada dentro de la vivienda,
el 74.4% carece de drenaje conectado a la calle y el 12.1% necesi-
ta luz electrica. En las areas metropolitanas con un porcentaje
similar de viviendas, la situaciOn contrasta, ya que el 21.6% de
ellas precisa de agua, el 12.2% carece de drenaje y la cobertura
casi es total en electricidad. La densidad de ocupaciOn de las
3
viviendas, en general, decreci6 a lo largo del periodo 1992-1996,
sin embargo, sigue siendo alta en el medio rural, a pesar de dismi-
nuir de 5.22 a 5.11 habitantes por vivienda, en tanto que la media
nacional es de 4.7 Los esfuerzos para contrarrestar estos rezagos,
durante el periodo 1992 y 1996, fueron discontinuos; despues de
1994, bajO notoriamente el ritmo, a excepciOn del suministro de
drenaje en todas las zonas. Para el caso de dotaci6n de agua en las
zonas no urbanas se subraya una total regresi6n. En cuanto al haci-
namiento, entre 1992 y 1996, mientras el promedio nacional
decrece de 2.61 a 2.47 y se ye afectado el 47.5% del total de
viviendas del pais, en el campo se pasa de 3.13 a 3.03 habitantes
por dormitorio. Chiapas y Guerrero tienen los indices mas altos:
3.11 en promedio. La poblaciOn indigena habita mayoritariamente
las zonas no urbanas, siendo casi cinco millones y medio de indi-
viduos, quienes viven en comunidades dispersas o aisladas, en alto
nivel de hacinamiento y con poco acceso a servicios.
En nuestro pais, la magnitud de las necesidades habitacionales
requiere, dada la dinamica demografica, la construcciOn de 780
mil nuevas viviendas cada ano por concepto de la formaciOn de
nuevas familias; y por mantenimiento del parque habitacional
construido, el mejoramiento anual de 390 mil unidades. Urge aten-
der el rezago acumulado de 4.6 millones de viviendas, un poco
mas de la cuarta parte del total nacional, est° significa mejorar de
manera sustancial 3.5 millones de viviendas y sustituir 1.1 millo-
4
nes de habitaciones por nuevas construcciones. 5 En el caso de la
Ciudad de Mexico, en donde se asienta el 22% de la poblaciOn
total del pais con la mas alta densidad, las necesidades anuales son
de 50 mil viviendas.
Menos ricos con mas y mas pobres con menos6
En 1984, vivian en la pobreza, 29.7 millones de personas; dos
afios despues, la cifra asciende a 73 millones. Progresivamente, el
'Rimer() de individuos y familias que sobreviven con un salario
minimo crece. En doce ails, la pobreza se incrementO 145%, a
pesar del alto credito de las agencias internacionales de desarrollo
y el gasto del gobierno. En contraste, para 1996, el 1% de la
poblaciOn mas rica del pais se apropiaba de poco mas de una cuar-
ta parte de los ingresos totales (29.8%) equivalentes al 18% del
producto interno bruto (PIB) nacional. A est° se suma que, de 1994
a 1998, el salario minimo aumentO un 98%, pero la Canasta Obre-
ra Indispensable lo hizo un 236%.7 Asi, mientras que, en 1987, se
compraban 30 litros de leche con este salario, en 1998, se compra-
ban menos de siete litros. Y, con respecto a la vivienda, en la Ciu-
dad de Mexico, para 1998, el alquiler de una habitaciOn precaria
significaba, en promedio, un salario minimo mensual (100 USD,
aproximadamente).8
 La tasa de desocupaciOn urbana, para 1996, era superior a la
registrada en 1992; aumentO del 4.3% al 5.1%. Dicho incremento
afect6 en forma particular a los grupos de bajos ingresos y a la
poblaciOn joven, el impacto para esta es de 12.5%. 9 Actualmente,
la poblaciOn nacional que se desempefla en actividades econOmi-
cas informales es de 15.63 millones de personas. En 1996, el 43%
de las familias mexicanas percibia ingresos inferiores a tres sala-
rios minimos, 1° razOn suficiente para permanecer excluidas del
sistema de credit° de vivienda de inter& social. El empleo en la
economia formal, entre otras cosas, es requisito indispensable pan
ser considerado dentro de la promociOn de creditos para vivienda.
De 1993 a 1998, la PEA que no recibe prestaciones (seguro social,
aguinaldo, vacaciones, credit° para la vivienda) creci6 de 64.2% a
66.7%."
Inversion pdblica
La informaciOn respecto a la inversion en materia de vivienda no
es piliblica. Los datos en dicha materia, presentados por el gobier-
no mexicano para el 3er. Informe PeriOdico y EvaluaciOn de la
CEPAL durante 1996-1997, reflejan la inversiOn de diversas fuen-
tes. Sin embargo, los resultados obtenidos por la CEPAL 12 seflalan
que, durante el periodo citado, el gasto paha) social destinado a
vivienda es de 94 USD, tal inversion contrasta con el gasto per
capita de 1 USD (10.75 pesos) 13 que se destinO en 1998. Esta situa-
ciOn se explica en tanto que se considera, como inversion en
vivienda, la que realizan el conjunto de actores: Banca, promoto-
res, constructores, ahorradores y gobierno. Para poder establecer la
inversion ptiblica en la materia se requiri6 consultar la Cuenta
Ptiblica; entre otras cosas se observa que, desde 1993, no existe un
rubro especffico destinado para vivienda. Asi, la comparaciOn de
los datos se dificulta debido a los cambios realizados, en 1998, a la
clasificaciOn administrativa para la programaciOn del gasto.
Mientras que el Gobierno Federal, en 1992, aplic6 a vivienda
el 1.2% 14 del total del presupuesto fiscal nacional, para 1998, este
fue del 0.125%, es decir, sufriO un decremento del 89.5%. Con
respecto al PIB de 1998, el cual fue de 1'447,945.5 millones de
pesos, la inversion pliblica en materia de vivienda representa el
0.073%. En tanto, se dispuso del 11% para apoyo financiero y
pagos de la deuda externa. 15 En 1997, el monto por el pago de
intereses de dicha deuda "equivale a 287.5 veces el dinero destina-
do a todos los programas sociales" de ese ario. 16 Adicionalmente,
tres cuartas partes de la inversiOn gubernamental para programas
sociales y de desarrollo regional estan destinadas a la focalizaciOn,
eficiencia e impacto, a traves de ayudas, transferencias y subsi-
dios, las causas son: desastres naturales, coyunturas politico-elec-
torales, situaciones de guerra y/o programas de combate a la
pobreza. En cambio, de 1994 a 1998, el gasto en armamento se
incremento 7.5 veces. 17 En Mexico, la estrategia facilitadora reco-
mendada por Naciones Unidas y el Banco Mundial, misma que
esti contenida en la Agenda Habitat de Naciones Unidas, 18 ha sido
entendida como una serie de mecanismos de financiamiento para
una mayor cobertura de acciOn en el mercado habitacional, bajo el
supuesto de permitir adecuar la oferta a la demanda; para lo cual,
era necesario revisar y ajustar los marcos legislativo, programatico
y operativo.
Los programas y el fmanciamiento
La programaciOn de vivienda es un requerimiento de ley, conside-
rado el instrumento para "alcanzar la garantia social a favor de la
familia, con el objeto de que la misma disfrute de una vivienda
digna y decorosa". El Programa Nacional de Vivienda 1995-2000
define objetivos y lineas de acci6n, pero no fija metas concretas.
Da protagonismo a organismos ptiblicos que hoy dia no tienen
asignaciOn presupuestal, como el FOVISSSTE, 19 o dejan de partici-
par en vivienda, tal es el caso del BANOBRAS. Basandose en las
modificaciones legislativas, el INFONAVIT es un organismo que ha
saneado en un 15% su cartera vencida, opera via intermediarios
financieros el ahorro de los trabajadores y no recibe aportaciones
gubernamentales. Ademas, organiza la demanda cautiva, con lo
cual, los promotores aseguran la yenta de su proyecto. Desde 1997
surgen nuevos programas -PROSAVI, VIVAH- que al no aparecer en
la programaciOn original pueden ser considerados como coyuntu-
rales y sin repercusiones de catheter nacional.
De 1992 a 1994, el gobierno, a tray & del conjunto de organis-
mos financieros y particularmente por la Banca comercial, otorga-
ron el maxim° de creditosm para efectuar en promedio 496 mil
acciones; sin embargo, no todo fue para construir nuevas vivien-
das. Con su participaciOn, la Banca aportO el 62% de los recursos,
empero, otorg6 para alternativas de vivienda destinadas a los sec-
tores medios y ricos, el 25% del total de los creditos. De 1990 a
1997, el promedio anual de creditos concedidos fue de 474 mil;
insuficientes si se considera que cada ano se forman 580 mil nue-
vos hogares. Los esquemas de financiamiento de una vivienda
nueva de interes social implican un ahorro previo hasta de un 12%
del valor de y enta, periodos de amortizaciOn de 30 atios, pagos por
mensualidades del 25% al 30% de los ingresos de la familia, mis-
mos que deben ser superiores a 3.7 veces el salario minima Uno
de los programas que permitiO, desde su concepciOn, el desarrollo
de la promoci6n social de distintas alternativas de vivienda fue el
FONHAPO. No obstante, a principios de la decada cance16 lineas de
credit°, disminuy6 el financiamiento a los autoproductores organi-
zados y privilegiO la actuaciOn de empresas privadas, se incremen-
taron con ello los costos, reduciendose el ntimero de proyectos. A
partir de 1994, su participaciOn disminuy6 drasticamente y, ahora,
solo tiene asignaciOn para mantener gastos de operaciOn, a pesar
de ser el tinico organismo que ofrecia atenciOn a la poblaciOn mas
pobre con ingresos de 2.5 veces el salario minima Con respecto al
espacio adecuado para los ocupantes, el INFONAVIT redujo, la
superficie de la vivienda, 10 m 2 en 21 arios; mientras la producida
por el FONHAPO, de 1983 a 1994, perdiO 5 m2. Adicionalmente,
bajo la calidad de los materiales de construcciOn y de los acaba-
dos;21 sin embargo, el monto del credit° aumentO. La vivienda
para los sectores de bajos ingresos que promueve el FOVI, conjun-
tamente con las empresas privadas, es de 44 m 2. Si consideramos
el promedio mexicano de miembros por familia (4.7), los niveles
de hacinamiento se acrecentan.
A raiz de la crisis financiera de 1994, la Banca comercial dej6
de dar creditos hipotecarios y un total de 550 mil familias vieron
amenazado su patrimonio, al incrementarse los saldos de sus cre-
ditos22 y los intereses de pago. La cartera vencida de la Banca
comercial, por parte de la industria de la construcciOn, se disparO
5
72.6%. Entre 1995 y 1996, el gobierno implementO el programa
-ADE- para reestructurar los creditos, el cual fracase• por no conve-
nir ni a los Bancos ni a los deudores. Se llegO, entonces, a adoptar
una nueva polftica –incluida en la Alianza para la Vivienda– con
costo al fisco de 5'300 millones de dOlares, 17 mil USD por acredi-
tado, o bien, casi dos veces el costo de una vivienda de interes
socia1.23 El nuevo programa no apoya a la totalidad de las familias
contra la perdida de sus creditos hipotecarios; quien no esta en la
capacidad para reestructurar, paga una especie de renta y "gana"
la posibilidad de volver a comprar su vivienda, si su situation
como sujeto de credito lo permite. El cuantioso apoyo ha servido
mas a la Banca comercial, que continua con la promotion de cre-
ditos para vivienda media y alta.24
La eficiencia en el sector constructor se mide con la produc-
tion de las grandes empresas: "los pequeflos desarrolladores de
vivienda fueron desplazados por los grandes, de 1994 a la fecha,
el nnmero se redujo de 11 mil a 7 mil, de los cuales, solamente
diez empresas construyen proyectos mayores a mil viviendas
(...)".25 Ademas, tres empresas cotizan en la bolsa de valores; una
de ellas se especializa en el segmento de vivienda de inter& social
y capta el 11% del total de creditos otorgados por el INFoNAva.26
Lo cierto es que la production privada es una option cara, a la que
solo accede un porcentaje limitado de la poblaciOn, dada la situa-
ci6n economics. Con la desgravaciOn se ha logrado, entre otras
cosas, disminuir los porcentajes de los costos indirectos de la
construction de vivienda. Dichas actuaciones no benefician direc-
tamente a la poblaciOn mas pobre, que es la que construye por su
cuenta, sino a los promotores y financieros.
En Mexico, la administration publics aborda de manera sepa-
rada a la vivienda, el suelo y el desarrollo urbano, pese al esfuerzo
iniciado en 1992 por establecer una estrategia territorial, con
ARCHIVIO DI
STUDI URBANI
E REGIONALI
Archivio di Studi Urban' e Regionali N2 64
Ventas y suscripciones: Redazione c/o Franceso
Indovina, Casella Postale 332, Venezia, Italia.
6
miras al desarrollo integral y equilibrado a travel del Programa de
100 Ciudades. Entre otros, se apoya en programas de incorpora-
ciOn de suelo urbano -PROCEDE y PISO- sin incorporar en si mismo
el tema de vivienda aunque, en 1998, el programa VIVAH promo-
vi6 menos de 7,000 acciones de vivienda progresiva con subsidio
fiscal para poblaciOn de hasta dos salarios minimos. Sin embargo,
todavia son insuficientes ante la demanda de la poblaciOn con
ingresos mas bajos. No obstante lo valioso del programa, en 1998,
se recort6 un 26% su presupuesto, lo cual implica reducir su mar-
gen de action casi un 30%.27 Para dar seguridad sobre la tenencia
de la tierra, la camparia de regularization emprendida por el
gobierno, desde 1974 (a traves de la coRETr), y complementada
con el programa PISO en 1998, es importante. La ocupaciOn de las
areas perifericas de las ciudades que, tal y como lo sefiala el
gobierno en su informe, reciben a la poblaciOn que migra de otros
asentamientos, ya que los flujos migratorios en el pais tienen
mayor importancia entre las ciudades en donde, en 1996, la irre-
gularidad en la tenencia de la vivienda aument6 mas de 124% con
respeto a 1994. 28 Datos oficiales indican que "el 73% del suelo
incorporado al desarrollo urbano se ha realizado en forma irregu-
lar, cada aflo 100 mil familias se asientan en predios irregula-
res". 29 El Programa no tiene incidencia sobre dichos procesos.
La puesta en marcha de las modificaciones al Articulo 27
Constitutional incurre acelerando los procesos de despojo a las
comunidades rurales y, particularmente, a los pueblos indigenas
quienes, ademas, no fueron consultados durante el proceso de
reformas. El Comite Internacional de Derechos Civiles y Politi-
cos, al concluir el examen del Cuarto Informe PeriOdico sobre
Mexico, 1992-1996, en julio pasado, manifesto serias "dudas" en
cuanto a que las adecuaciones a dicho articulo no impidan la dis-
tribuciOn de tierras indigenas a particulares no indigenas. Lo cual
sena una manera de terminar con su modo de vida. A escala Urba-
na, potencialmente representa el encarecimiento del suelo por su
entrada al libre mercado, beneficiando al sector inmobiliario y sin
garantizar, con ello, la formation de reservas territoriales para los
sectores mas pobres. La politica gubernamental asigna al sector
social, en general, practicamente dos papeles en la obligation de
constituir vivienda: la de ahorradores y la de autoconstructores. Se
acepta que el 60% del parque construido 30 proviene de la iniciati-
va de particulares y de la gente organizada, creado al margen de
cualquier iniciativa gubernamental. Los programas gubernamenta-
les para apoyar este hecho –que por nada tiende a desaparecer-
han sido los parques de materiales, el credito a la palabra, la ase-
sorla tecnica, el monitoreo de precios; acciones todas ellas, sin
duda, invaluables que requieren pocos recursos, pero aun asi son
insuficientes. Por otra parte, en epoca de recesiOn son los sectores
de bajos ingresos quienes construyen vivienda en renta para poder
complementar el ingreso familiar. Hasta el dia de hoy, esta activi-
dad no es reconocida a traves de las polfticas gubernamentales.
Los grupos vulnerables y la vivienda
Con respecto a la asequibilidad o acceso de los grupos en situa-
ciOn de desventaja, no hay information estadistica, ni ptiblica ni
privada, que proporcione datos precisos de su estado. Se sabe, por
ejemplo, que las opciones de credito no son para los ancianos
(solo poblaciOn de hasta 60 afios) ni para las personas en situaciOn
de riesgo (enfermos de VIH, personas que manejan armas, prostitu-
tas). Existen 4 millones de familias con alguno de sus miembros
con discapacidad o con necesidades especiales, 31 empero, la regla-
mentaciOn no contempla normas especiales para la planeaciOn de
las viviendas. En cuanto a las mujeres, durante el periodo 1992-
1996, los hogares con jefas mujeres se incrementaron en el pais en
un 33.61%, 32 sobre todo, en las cuatro areas metropolitanas y, muy
particularmente, en el medio rural. La tendencia va en aumento:
"mujeres solas con hijos pequerios buscando la manera de ganarse
la vida". En el periodo tambien se vio incrementada la participa-
ciOn de la mujer en el mercado de trabajo. No obstante, el rango
salarial de las mujeres jefas de hogar es menor al de los varones,
por lo cual, tienen menos posibilidades de ser sujetas de credito.
En este sentido, el "Programa Binomio Ahorro-Hogar" para los
trabajadores de la industria maquiladora, implementado por el
INFONAVIT, pudiera ser un ejemplo para otros organismos, sobre
todo, cuando hasta la fecha, la mano de obra femenina es sensible-
mente mayor en este ramo.
AtenciOn a damnificados, desalojos y desplazados
En todo el pais, entre 1997 y junio de1999, 39,500 familias (mas
de 154 mil personas) fueron obligadas a abandonar el lugar que
habitaban. 33 Los fenOmenos naturales (huracanes, incendios,
explosiones y temblores), en este periodo, han sido la principal
causa de perdida total de vivienda para casi 19 mil familias, es
decir, mas de 84 mil personas. Las acciones de restituciOn imple-
mentadas, no necesariamente llegaron a todos los afectados ni se
ajustaron a sus estandares de vida. En los desalojos por invasion a
predios, edificios o reservas ecologicas, los que afectaron a mas de
11 mil familias, es decir, 46,500 personas, casi nunca se reubica-
ron con la asistencia gubernamental y en los casos en los que esto
ocurriO, generalmente, se hizo en lugares mas alejados, con caren-
cias en los servicios y en el equipamiento. Si bien no se cuenta
documentado, se tiene conocimiento que las acciones emprendidas
en diversas regiones del pais, a propOsito del desarrollo turistico e
industrial, han provocado desalojos de la poblaciOn, dafios al patri-
monio construido y econOmico sin la indemnizaci6n adecuada, asi
como graves consecuencias a la salud de los habitantes 34 y a su
medio ambiente.
Por motivos inquilinarios casi 5 mil familias fueron desaloja-
das, la mayoria de estos casos ocurrieron en la Ciudad de Mexico,
en donde la actual normativa no da seguridad al arrendatario, en
cuanto que no regula los incrementos injustificados de las rentas y
el termino de contrato. Por lo que, tan solo en la capital del pais,
500 mil familias, es decir, 2.3 millones de habitantes estan poten-
cialmente en peligro de desalojo. Los desplazados por motivos de
guerra, quienes han tenido que dejar vivienda y medios de produc-
ci6n, personas en su gran mayoria indigenas, son alrededor de 21
mil individuos, en algunos casos constituyen poblados enteros.
Adicionalmente, 13 mil refugiados que no concluyeron el proceso
de amnistia en Guatemala, potencialmente son poblaciOn despla-
zada.35
Conclusiones
La polftica adoptada por los dos tiltimos gobiernos y consolidada
en la administraciOn actual (17 afios), no asegura la realizaciOn del
derecho a la vivienda de los sectores de bajos ingresos. Por una
parte, la estrategia financiera definida deja fuera a la poblaciOn
mayoritaria, en la cual, la carencia de servicios y habitaciOn se
refleja mas y privilegia la demanda de sectores que pueden pagar.
Representa, ademas, riesgos para la poblaciOn que ha satisfecho su
derecho por esta via, al posibilitar la creaciOn de nuevos grupos
vulnerables. A pesar de promover y operar una fuerte intervenciOn
de la inversiOn privada, no se incide en la disminuciOn de los defi-
cits o en la ampliaciOn de las coberturas; antes bien, se contribuye
al retroceso de estos. De mantenerse el ritmo de "inversiOn" dado
durante el periodo de mayor auge, 1992-1994, en 18.5 afios se
alcanzaria a cubrir el deficit de 4.6 millones; est°, sin considerar
las nuevas demandas.
Por otro lado, la reestructuraciOn econOmica ha dado pie a los
recortes presupuestales en materia de vivienda y las medidas corn-
pensatorias concomitantes son insuficientes, tanto en la aplicaciOn
de recursos, como en la definiciOn de leyes y politicas. No hay una
red de protecci6n hacia los grupos en desventaja, las modificacio-
nes legales que los afectan se han verificado sin consultarles y no
existen autoridades definidas antes las cuales exigir el cumpli-
miento de los compromisos. La estrategia de focalizaciOn de las
acciones y de los pocos recursos hacia los sectores mas vulnera-
bles, establecida por el gobierno, esta en contra del principio de
universalidad de los derechos humanos.
Siglas Utilizadas
ADE
Programa de Apoyo a Deudores de la Banca
BANAMEX Banco Nacional de Mexico
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Ptiblicos
CEPAL ComisiOn EconOmica para America Latina
CORETT ComisiOn para la Regularizacion de la Tenencia de la Tierra
FONHAPO Fondo Nacional de Habitaciones Populares
FOVI Fondo de OperaciOn y Descuento Bancario a la Vivienda
FOVISSSTE Fondo para la Vivienda del Institute de Seguridad Social al Servicio
de los Trabajadores del Estado
INEGI Institute Nacional de Estadistica Geografla e Informatica
INFONAVIT Institute del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
PEA PoblaciOn EconOmicamente Activa
PIB
Producto Interne Bruto
PISO Programa para la IncorporaciOn de Suelo Social
PNARP Programa Nacional de AtenciOn a Regiones Prioritarias
PROCEDE
Programa de Certificaci6n de Derechos Ejidales y TitulaciOn de
Solares Urbanos
PROSAVI Programa de Subsidio y Ahorro para la Vivienda
PROVIVAC FederaciOn Nacional de Promotores Industriales de Vivienda
SEDESOL Secretaria de Desarrollo Social
SHCP Secretaria de Hacienda y Credit° Ptiblico
UAM Universidad AutOnoma Metropolitana
UNAM Universidad Nacional AutOnoma de Mexico
VIVAH Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
Notas
1 ZEDILLO PONCE DE LEON, Ernesto. Cuarto Informe de Gobiemo, Ciudad de
Mexico, Poder Ejecutivo Federal, 1998.
2 SEDESOL, Internet, 1999.
7
3 Casa y Ciudad AC. Elaboration con base en INEGI. Encuesta Nacional de
Ingreso-Gasto de los Hogares, 1992, 1994, 1996. 1999.
4 Se entiende por zonas no urbanas, a los asentamientos humanos cuyo rango
de poblaciOn es menor a los 15 mil habitantes.
5 SEDESOL. Programa Nacional de Vivienda 1995-2000.
6 AGUILAR, Genaro. Ricos y pobres en Mexico, 1984-1996, ponencia presenta-
da en el VII Congreso de Economistas de America Latina y el Caribe, Rio de
Janeiro, septiembre 1999.
7 LOZANO ARREDONDO Luis et. al. Reporte de Investigacion, N° 48, Ciudad
de Mexico, Centro de Analisis Multidisciplinario, Facultad de Economia,
UNAM, mayo de 1998.
8 Casa y Ciudad AC. InvestigaciOn de campo, 1999.
9 Naciones Unidas-CEPAL. Panorama Social de America Latina, 1998, p. 82.
10 AGUILAR, Genaro. Op. Cit.
11 ARROYO, Alberto. EvaluaciOn MacroeconOmica del TLCAN (1994-1998).
Version preliminar, junio de 1998, p. 69; mimeo.
12 CEPAL, Naciones Unidas: Panorama Social de America Latina 1998; p. 25.
13 Casa y Ciudad AC. ElaboraciOn con estimaciOn de vivienda basandose en:
Cuenta PUblica, Tomo de Resultados Generales. SHCP, 1998. 1999.
14 PUEBLA, Claudia. La politica de vivienda en Mexico (1972-1994). Los casos
del INFONAVIT y FONHAPO. Tesis de Maestria en Desarrollo Urbano, Ciudad
de Mexico, El Colegio de Mexico, 1997.
15 Casa y Ciudad AC. Op. Cit.
16 AGUILAR, Genaro. Op. Cit.
17 PeriOdico Reforma, 4 de agosto de 1999.
18 Agenda Habitat. Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Asenta-
mientos Humanos, Habitat II, Estambul, Turquia, 1996. Eure N9 74
19 Durante este periodo (1992-1998), el Instituto para las Fuerzas Armadas de Venta y suscripciones: El Comendador 1916
Mexico, la Comisi6n Federal de Electricidad y PetrOleos Mexicanos desapare- Casilla 16002, Correo 9, Santiago de Chile
cen como fondos de vivienda. Codigo Postal 6640064. Tel: (56-2) 6865511
20 No toda la inversion se ocupa en modificar el deficit cuantitativo y cualitati-
Fax: (56 - 2) 2328805, Correo eiectrOnico: eure@ puc.c1
vo, teniendo en cuenta que los creditos a los que se hace mention compren-
den: vivienda terminada, vivienda progresiva, adquisiciOn de vivienda nueva,
adquisiciOn de vivienda usada a terceros, construcciOn en terrenos propiedad
del beneficiario, cofinanciamiento, pago de pasivos, mejoramiento de vivien-
da, adquisiciOn de tierra para use habitacional y lotes con servicios.
21 PUEBLA, Claudia. Op. Cit.
22 Los datos oficiales, sin ser accesibles, mencionan que se han reestructurado
928 mil creditos en GARCIA, Ma. de Lourdes. Politica de Vivienda 1995-2000
y Sistema Financiero de Vivienda. mimeo, Fomento Solidario de la Vivienda,
FOSOVI AC., 1998. Por otro lado, en junio de 1996, se calculi) la cartera hipo-
tecaria de la Banca comercial en 240 mil creditos, a estos se suntan 310 mil de
interes social heredados de la decada pasada o emitidos entre 1989 y 1995 por
FOVI (CONNOLLY, Priscilla, 1998).
23 CONNOLLY, Priscilla. "Las polfticas de financiamiento habitacional en Mexi-
co" en Mexico. Low Income Housing Programs. A study of state level iniciati-
ves. Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos, CENVI, AC. 1998.
24 Ibid.
25 CASTILLO, Alejandro. "Grietas en la ConstrucciOn" en Revista Obras, Vol.
XXV, N° 300, diciembre de 1997.
26 Ibid.
27 ComisiOn de Desarrollo Social de la Camara de Diputados. Boletin Informati-
vo: Los Recortes Presupuestales en el Gasto Social, 1998.
28 Casa y Ciudad AC. Op. Cit., 1999.
29 SEDESOL, Internet, 1999.
30 GARCIA, Lourdes. Op. Cit.
31 Carlos RODRIGUEZ AJENJO, Subdirector General de OperaciOn del DIF.
32 Casa y Ciudad AC, Op. Cit.
33 Casa y Ciudad AC. Los Desalojos en Mexico. SistematizaciOn Hemerografica.
1997, 1998 y 1999 y Sumario Informativo, La Vivienda, 1994- 1997, Centro
Carta EconOmica Regional W 65
de InformaciOn Documental del Centro Operacional de la Vivienda y Pobla-
y enta y suscripciones: Universidad de Guadalajara
miento, COPEVI AC. INESER atn' Ma. del Rosario Barajas Arizaga
34 Casos: Megaproyecto del Istmo: Veracruz y Oaxaca. Explosiones de pozos Apartado Postal 2-738, 44280 Guadalajara, Jai., Mexico
petroleros de PEMEx: Tabasco y Veracruz. Explosiones en la infraestructura Tels y fax: 36569494, 36569480, 36569564 y
urbana, Guadalajara, y de la central de gas: Mexico. Contaminacien por 36569622, Correo electrenico: cartaeco@cea.udg.mx
plomo: Perioles, Coahuila. Precio de suscripciOn (seis ntimeros): $90
35 CASTRO, Gustavo e HIDALGO, Onesimo. PoblaciOn Desplazada en Chiapas. USD 35 (EU), USD 50 (otros paises)
CIEPAC y Consejena en Proyectos, 1999.

8

Industria de la construccicin
y "globalizacicin"
o obstante que existe un relativo progreso tecnolOgico en
N la industria de la construcciOn y grandes empresas inmobi-
liarias poderosas que disponen de cuantiosos capitales,
avanza inexorablemente la falta de viviendas adecuadas y de equi-
pamientos colectivos, de infraestructura y servicios ptiblicos en las
grandes ciudades y en el medio rural del mundo entero. La penuria
habitacional forma parte de la creciente pobreza social mundial,
agudizandose en las dos tiltimas decadas por la politica neoliberal
de los gobiernos locales, las grandes corporaciones transnaciona-
les, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Un
informe de las Naciones Unidas, en 1996, en ocasiOn de la Segun-
da Conferencia sobre Asentamientos Humanos, Habitat II, seflala-
ba que mil 200 millones de personas viven en condiciones habita-
cionales deplorables —casi una cuarta parte de la poblaciOn total
del planeta— incluidos mas de 100 millones de personas que care-
cen absolutamente de techo. Recientemente, la poblaciOn mundial
alcanz6 la cifra de seis mil millones de personas, de las cuales, una
gran parte sigue padeciendo el flagelo de la miseria habitacional.
Este trabajo pretende mostrar como el funcionamiento del capital
inmobiliario en el mundo, en este caso la actividad de las grandes
multinacionales constructoras, genera directa e indirectamente una
creciente penuria habitacional.
Una perspectiva mundial de la industria de la construcciOn
Segall un analisis del Centro de Vivienda, ConstrucciOn y Planifi-
caciOn (CVCP) de las Naciones Unidas, "en casi todos los paises, la
industria de la construcciOn es uno de los sectores de actividad
econOmica mas importantes, cuyo desarrollo solamente cede el
* Universidad de Guadalajara/Red Nacional de InvestigaciOn Urbana,
Tel: 36744580, Correo electrOnico: rhuato@cuaad.udg.mx y
EXPEDIENTE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999,1RNIU, Puebla, Mexico
Roman Mungula Huato*
A la memoria del companero y amigo Emilio Brodziak Amaya
paso a la agricultura en los paises con economias atrasadas y a la
industria en los paises desarrollados." 1 A pesar de algunos avan-
ces tecnicos, la construcciOn sigue siendo una de las industrias
mas atrasadas en comparaciOn con otras ramas productivas que
emplean una tecnologia mas desarrollada. En muchos paises casi
no existe una industria de la construcciOn propiamente dicha y,
generalmente, consiste tan solo en la suma reducida de los profe-
sionales, los pequeflos contratistas y los fabricantes relacionados
con ella. Las tecnologias de la construcciOn utilizadas actualmente
en los paises en desarrollo —se afirma en este estudio— pueden
quedar clasificadas en tres tipos: metodos atrasados, rudimentarios
y deficientes en las obras pequeflas, principalmente, en las zonas
rurales; tecnicas corrientes o tradicionales (que constituyen una
etapa intermedia entre la construcciOn rudimentaria y la moderna)
tanto en las zonas urbanas, como en las rurales; y tecnicas avanza-
das, importadas, perfeccionadas y modernas en las obras impor-
tantes de ingenieria y arquitectura en los proyectos urbanos y de
infraestructura. Aqui veremos, especiahnente, a las empresas capi-
talistas con mayor desarrollo.
En la mayoria de los paises subdesarrollados la producci6n de
los materiales de construcciOn es escasa. Es el ejemplo de algunos
paises africanos, en donde los materiales de construcciOn represen-
tan casi el 60% de los costos de construcciOn. Segall el CVCP la
causa principal de esta situaciOn reside mas en la falta de capitales
de inversion, en lo limitado de los mercados, en problemas de
transporte y de escasez de combustibles y energia electrica que en
una falta real de materias primas. Es decir, que el atraso de la
industria de materiales constructivos es por causa del subdesarro-
llo de la economia domestica. La industria de la construcciOn
genera empleo a una cantidad significativa de la poblaciOn econO-
micamente activa (PEA) en todos los 'Daises; sin embargo, las tecni-
cas de construcciOn empleadas en los paises atrasados suelen utili-
zar mayor densidad de mano de obra, pues incorpora una
9
proporciOn considerable de trabajadores no calificados, ya que
sirve como fuente de empleo para los trabajadores migrantes asen-
tados en los centros urbanos. En sintesis, el empleo de la fuerza de
trabajo en esta rama industrial depende de diversos factores estre-
chamente vinculados: grado de desarrollo tecnolOgico de la cons-
trucciOn; organizaciOn de la mano de obra; contrataciOn y capaci-
taciOn tecnica de los trabajadores; salarios y costos de producciOn
y factores de administraciOn y ambientales, determinados por el
propio desarrollo capitalista del sector.
En la mayoria de los paises, del conjunto de la PEA, el grueso
de la mano de obra empleada en la construcciOn percibe salarios
raqufticos, por abajo de la media nacional. Un elemento inherente
a esta situaciOn son las penosas condiciones habitacionales de los
trabajadores de la construcciOn, cuyas caracteristicas son la vivien-
da pauperrima y sin servicios. En la esfera de las relaciones labo-
rales los sindicatos de la construcciOn pueden ser fuertes en los
paises con mayor desarrollo econOmico, pero en los 'Daises mas
atrasados suelen ser pues las formas gremiales corporati-
vas–autoritarias llegan a tener un peso aplastante; no obstante, en
algunos paises, la organizaciOn sindical cuenta con una tradici6n
de lucha por la defensa de sus derechos e intereses, es el caso de
Peru y Panama.2 La importancia de la construcciOn en las econo-
mias nacionales es relevante, segin datos del organismo mencio-
nado, pues en casi todos los paises del mundo la construcciOn es
uno de los sectores econOmicos mas dinamicos que contribuyen al
producto interno bruto (PIB), oscilando entre 2% y 10% del total
mundial: "En la mayoria de los paises menos desarrollados equi-
vale a 3.5%; y en la mayoria de los paises industrializados a un
5.9%. El hecho de que mas del 80% del Pm del mundo tenga su
origen en los paises mas desarrollados indica la desigual distribu-
ciOn de las actividades en el mundo."3
En casi todos los 'Daises, cualquiera sea su nivel econOmico
alcanzado, la construcciOn equivale a mas de la mitad de la forma-
ciOn bruta de capital fijo interno. Es importante serialar que, de
acuerdo con este estudio, las fluctuaciones anuales de las inversio-
nes financieras en el sector de la construcci6n son muy grandes,
especialmente en relaciOn con la vivienda, y son mucho mayores
en los paises menos desarrollados que en los mas desarrollados. La
industria de la construcciOn utiliza entre 50% y 55% de la produc-
ciOn de otros sectores industriales (madera y productos derivados,
acero y productos metalicos estructurales, de fontaneria y electri-
cos, materias plasticas, pinturas y productos similares, maquinaria
de construcciOn, material y herramientas, medios de transporte,
arena, ladrillos, cemento, asbesto, vidrio, aluminio, mobiliario y
pisos de ceramica). La articulaciOn econOmica de la edificaciOn,
propiamente dicha, con otros sectores industriales, especialmente,
el productor de materiales de construcciOn, es lo que algunos auto-
res denominan como el complejo sectorial de la construcciOn que
se constituye sobre la base de diversas cadenas pmductivas y eta-
pas de manufactura: relaciones intersectoriales, cuyo eje articula-
dor es la construcciOn misma. 4 En este sentido, el sector productor
de materiales de construcciOn esta estrechamente vinculado con el
desarrollo del sector de la construcci6n, lo que significa que la
economia del primero depende fuertemente del nivel de actividad
del segundo, y que en las fases de auge econOmico asegura su
expansion y en los periodos de crisis puede resentir los efectos
10
recesivos. Sin embargo, la articulaciOn intersectorial no es mecani-
ca en el caso de las economfas "nacionales" pues, por ejemplo, la
industria del cemento no guarda una relaciOn directa con la activi-
dad del sector de la construcciOn. En Mexico, la expansion del
capital de los grandes monopolios cementeros no depende sola-
mente del desarrollo de la industria de la construcciOn o del mer-
cado inmobiliario interno sino, tambien, de la capacidad muy alta
de exportaciOn que este sector tiene.
Como hemos mencionado, en muchos paises del mundo no
existe una industria de la construcciOn propiamente dicha, y la
causa fundamental se debe al proceso histOrico del desarrollo desi-
gual y combinado de la conformaciOn del mercado mundial. Con
el desarrollo desigual sectorial, especialmente del industrial, en
cada pats se desarrolla tambien gradual y desigualmente, la estruc-
tura y forma del sector de la construcciOn que pone de manifiesto
las posibilidades de crecimiento y supervivencia de las empresas
en los periodos de auge y crisis econOmica segiin su poder de
competencia en el mercado.
Los grandes monopolios de la construction en el mundo
En la mayoria de los 'Daises predominan las empresas de tamario
medio y pequerio, en las que trabajan de cinco a doscientas perso-
nas. En los paises capitalistas mas desarrollados, por ejemplo,
aquellos que integran la OrganizaciOn para la Cooperaci6n y el
Desarrollo EconOmico (OCDE), la tendencia a la monopolizaciOn es
muy fuerte. De acuerdo con los datos estadisticos se puede adver-
tir la conformaci6n monopOlica en la concentraciOn de grandes
capitales inmobiliarios, pues existe un mimero relativamente
pequeilo de grandes empresas que se encargan de una proporciOn
considerable y creciente de las actividades de la construcciOn.5
Seg6n un analisis de la OCDE, sobre la industria de la construcciOn
internacional, cuando analiza la estructura del sector –denominado
como ConstrucciOn y Obras Publican (BTP, por sus siglas en fran-
ces)– referido al monto de las adjudicaciones en el alio de 1987,
veinticinco multinacionales se repartieron mas de 45% del merca-
do mundial (ver Cuadro 1). Las empresas estadounidenses, indica
este analisis, conservan la mayor parte del mercado de BTP; esta
parte, sin embargo, estuvo en retroceso constante en los arios
ochenta debido a la disminuci6n de la demanda de grandes pro-
yectos industriales y al aumento de la competencia extranjera. Los
consorcios europeos estuvieron sumamente activos sobre el con-
junto de los mercados durante este periodo y estan, actualmente, al
principio de mas de la mitad de las exportaciones mundiales de
servicios BTP. Las sociedades italianas estan aduetiadas de una
parte importante del mercado y las compairias inglesas adelantan a
los otros paises europeos por las exportaciones de servicios y estu-
dios e ingenieria. La parte de las empresas japonesas, tambien
aumento regularmente en las exportaciones mundiales de servicios
BTP.6
El sector BTP internacional, sefiala el estudio, esta fuertemente
concentrado en el nivel nacional y relativamente concentrado en el
nivel internacional. Por ejemplo, en los Estados Unidos (EU) el
sector de la construcciOn comprende mas de 400 mil empresas,
pero menos de 0.1% (cerca de 400) hacen actividades internacio-
nales. Cada alio, de 40 a 60 empresas estadounidenses obtienen
nuevos contratos de construcciOn en el extranjero. Este grupo de fomentan sus exportaciones en America del Norte y en Europa. En
multinacionales esta, a su vez, dominado por un pequefio ntimero los filtimos anos, algunas grandes compaillas japonesas se han
de grandes comparilas que realizan 50% de sus negocios, o mas, aduefiado en Estados Unidos de varios complejos inmobiliarios
en el extranjero: MW Kellogg, Parsons, Bechtel, Foster Wheeler, importantes como, por ejemplo, el Rockefeller Center en la Ciudad
Brown and Root, Lummus and Flour. Ellas estuvieron entre las de Nueva York. De las cien empresas mas grandes del mundo, 44
cinco o diez primeras sobre el mercado internacional durante la son estadounidenses, 27 japonesas y 25 europeas, segfin informa-
mayor parte de los anos ochenta, aunque su posici6n ligeramente ba, en octubre de 1995, el diario The Wall Street Journal. A su
retrocedi6 en 1987. Aqui debemos mencionar que la megacons- vez, un informe del Instituto de Estudios Politicos de Washington
tructora Bechtel Group, uno de los monopolios mas grandes en el (Las 200 mds grandes: el ascenso del poder transnacional mun-
mundo, quizas el primero en importancia, desde hace varias &ca.- dial) sefiala que: "En este paraiso globalizado, quienes verdadera-
das ha realizado obras priblicas en Mexico asociada con la ICA mente controlan y orientan la actividad econOmica (y, por ende,
(Ingenieros Civiles Asociados). Igualmente, en los tiltimos anos, a buena parte de la actividad politica y la toma de decisiones de los
partir del Tratado de Libre Comercio, las poderosas empresas gobiernos), resultan ser 200 empresas transnacionales, las mas
Fluor Daniel Inc. y Parsons Corp. han podido obtener importantes grandes del planeta, de las grandes entre las grandes se cuentan
contratos en sociedad con monopolios constructores locales. las japonesas Mitsubishi y Mitsui &Company, con 182 mil millo-
nes de dOlares cada una. Esa suma individual equivale al 65% del
Cuadro 1 PIB mexicano. Los capitales inmobiliarios japoneses han crecido
Principales empresas de construcciOn internacional (1987) notablemente en los tiltimos altos en Mexico; por ejemplo, en
Valor de contratos Parte del hoteles en Cancun (Westin Galeria ), cuyo inversionista es mayo-
Empresa Nacionalidad exteriores estimado mercado ritariamente japones. En la licitaciOn para la construcciOn de la
(millones de &Mares) mundial* (%) Planta Termoelectrica Merida cuyo costo inicial seria de mil
Davy Corp. Reino Unido 3,519 4.4 millones de pesos, concursan cuatro companias japonesas como la
Bechtel Group Estados Unidos 3,315 4.2 Mitsubishi Corporation, Mitsui, Kanematsu Corporation y la Ito-
MW Kellogg Co. Estados Unidos 2,296 2.9 chu Corporation. En febrero de 1993, la empresa japonesa Tokio
Philipp Holzmann Alemania 1,942 2.4 Engineering Corporation (Toyo ) y la empresa mexicana Protexa,
Bouygues Francia 1,910 2.4
lograron la concesiOn para construir una planta de oxigenantes en
Dumez Francia 1,731 2.2
SAE Francia 1,696 2.1 la refineria Miguel Hidalgo, obra financiada con creditos del
Foster Wheeler Estados Unidos 1,680 2.0 Export-Import Bank de JapOn. Recientemente, la Mitsubishi, aso-
Parsons Corp. Estados Unidos 1,558 1.9 ciada con el gobierno mexicano, ha sido cuestionada por ambien-
Fiatimpresit Italia 1,441 1.8 talistas por su proyecto de construir una planta evaporadora de sal,
Mitsubishi JapOn 1,355 1.7 con valor de 150 millones de dOlares, en Guerrero Negro, en Baja
Kumagai Gumi JapOn 1,237 1.5 California, pues la obra traeria dafios severos al ecosistema mari-
Brown & Root Estados Unidos 1,190 1.5
no, incluidas ballenas grises, leones marinos, tortugas y otras espe-
Lummus Estados Unidos 1,152 1.4
George Wimpey Reino Unido 1,119 1.4 cies en peligro de extinci6n.
Saipem Italia 1,088 1.4 En Europa, el sector edilicio agrupa miles de pequefias empre-
Aoki Corp. JapOn 1,063 1.3 sas en donde algunas solamente rivalizan en el mercado interna-
Fluor Daniel Inc. Estados Unidos 1,047 1.3 cional. La sociedad britanica Davy Corp., en 1987, fue la primera,
Spie Batignolles Francia 1,020 1.3 adelante de los magnates constructores de los Estados Unidos;
Bovis Intl. Reino Unido 975 1.2
entre otras grandes empresas de BTP internacionales en Inglaterra
Bilfinger & Berger Alemania 924 1.2
Kaiser Engineers Estados Unidos 817 1.0 se encuentran John Brown, Wimpey, Bovis y Balfour Beatty. Las
Hochtief Alemania 810 1.0 empresas francesas –Bouygues, Dumez, Spie Batignolle, SAE y el
Joannou Chipre 767 1.0 Grupo SGE— estan siempre clasificadas entre las primeras socieda-
SGE Group Francia 765 1.0 des de construcciOn internacional. Recientemente, empresas italia-
Total 25 firmas 36,345 45.5 nas como Fiatimpresit, Saipem, Ansaldo y el Grupo Sadelmi estan
* Parte del mercado segdn estimaciOn total de los contratos extranjeros de 80 buscando desarrollar sus actividades extranjeras y estan reforzan-
mil millones de &Mares. do su posiciOn entre las primeras sociedades internacionales. Las
Fuente: Engineering News Record. compaillas italianas, son mas pequerias que sus homologas euro-
peas, la mas importante, Fiatimpresit, ocupa el lugar 39 en Europa
En el curso de los cinco tiltimos albs, las empresas japonesas en terminos del volumen de veucas. Dentro de los otros 'oases de
se han impuesto como competencia en el sector internacional. la OCDE, se ubican en los primeros rangos, Philipp Holzmann, Bil-
Existen, en el JapOn, mas de 500 mil empresas de BTP, en donde finger & Berger Bau y Hochtief por Alemania; Archirodon por
seis importantes, dominan el mercado: Shimizu, Taisei, Kajima, Suiza; Enka Inc por Turquia; y PCL Construction por Canada. No
Takenaka, Ohbayashi y Kumagai Gumi. Esta durante largo obstante, si el sector internacional, durante mucho tiempo, ha sido
tiempo, ha sido la principal empresa de BTP internacional en el dominado por empresas de los Rises de la OCDE, vemos ahora mas
JapOn, cerca de 50% de sus negocios los realiza en el extranjero; empresas, de paises no miembros de esta organizaciOn, hacer su
Kajima y Shimizu han creado sus filiales en los Estados Unidos y apariciOn sobre el mercado. Las empresas coreanas fueron mas

11
competitivas en los altos setenta y no cesan de figurar entre las pri- cial. La inversion en la construcciOn comercial e industrial es
meras, aunque algunas retrocedieron despues de 1982. En el rango igualmente constante y progresiva, en terminos reales, en Alema-
de las cien primeras compariias figuran tambien, recientemente, nia, en Italia, en Francia y Holanda. En 1987, por primera vez, las
por los paises no miembros de la OCDE, Joannou e Paraskevaides inversiones japonesas en el sector BTP rebasaron a los Estados
(Chipre), Energopol (Polonia), Larsen & Toubro (India), Cons- Unidos e hicieron, de este pais, el alas grande mercado mundial de
trucciOn Estatal China (China) y Constructora Norberto (Brasil). la construcciOn no residencial, en razOn, principalmente, del rapi-
La evoluciOn de la demanda, durante los albs ochenta, en el do y fuerte ascenso del yen despues de septiembre de 1985. Las
sector internacional BTP es lenta y es desplazada de los paises no obras de mejoramiento urbano, impulsadas por el aumento del pre-
miembros hacia los paises miembros de la OCDE. El mercado cio de los terrenos urbanos y las inversiones crecientes del sector
actual es, de hecho, mas restringido y mas competitivo que los manufacturero en instalaciones nuevas, contribuyeron al boom de
altos precedentes. La recesiOn mundial, a partir de los altos ochen- la construcciOn japonesa. Sobre todo, grandes obras y proyectos
ta, la baja del precio del petrOleo y el endeudamiento creciente especialmente de aeropuertos, puentes e infraestructura de renova-
ponen un freno a las inversiones en BTP de numerosos paises exte- ciOn urbana. La inversion japonesa en las obras ptiblicas y en otros
riores a la OCDE. Segall una encuesta de la revista mas importante sectores de la construcciOn no residencial se mantuvieron en un
en la materia, la Engineering News Record (ENR), el volumen de nivel elevado a finales de los altos ochenta.
nuevos contratos de construcciOn internacional disminuyO de Las empresas estadounidenses, por su lado, yen disminuir la
manera constante despues de 1981. El Medio Oriente, Africa y parte de servicios que ellas exportan en el sector despues de princi-
America Latina, que tradicionalmente absorbian mas de 65% de pios de los altos ochenta, pues se vieron amenazadas y se concen-
los nuevos mercados de construcci6n y de estudios e ingenieria traron mas sobre las actividades interiores frente a la reducciOn del
realizados por sociedades extranjeras, representaron, en 1987, mercado internacional y a la disminuciOn de la demanda de grandes
40% del mercado de la construcciOn y 53% del mercado de estu- proyectos industriales. La presencia americana mas discreta sobre
dios y consultoria. Los paises del Medio Oriente, principalmente el mercado mundial, tambien se explica por el temor de atrasos o
los productores de petrOleo, representaban, durante los altos seten- de falta de pagos y por una competencia extranjera acrecentada. Es
ta y principios de los altos ochenta, el mas grande mercado tinier) por ello, que el sector BTP japonês, actualmente uno de los primeros
para los servicios de construcciOn, pero la demanda disminuyO del mundo, ha sido de los paises de la OCDE, el menos expuesto a
considerablemente despues de 1983, debido a que los precios rea- los intercambios. Si observamos las tendencias del mercado mun-
les del petrOleo bajaron en el mercado mundial y a que, por tanto, dial de la construcciOn no residencial en relaciOn a la constituciOn,
los grandes proyectos de los paises productores de energia fueron ya en desarrollo, de los grandes bloques econOmico-comerciales,
seriamente amputados. 7 En Africa y en America Latina, indica el podemos notar que durante la segunda mitad de la decada pasada,
estudio de la OCDE, el endeudamiento y las dificultades para obte- empiezan a perfilarse como principales exponentes el JapOn y la
ner un financiamiento exterior frenaron los proyectos de construc- Comunidad EconOmica Europea, por encima de los Estados Uni-
ciOn (ver Cuadro 2). dos. Este pais fue uno de los primeros en sufrir los efectos negati-
vos de la crisis econOmica iniciada a principios de los altos setenta.
Cuadro 2 La onda larga expansiva de auge y desarrollo de acumulaciOn de
EvoluciOn de los contratos de construed& internacional capital llegaba a su fin al termino de la decada de los albs sesenta y
por region (porcentajes)* comenzaba una onda larga de recesiOn econOmica con inflaciOn
Region Sector ConstrucciOn Sector Estudios permanente y estancamiento de la producci6n.
1983 1987 1983 1987
Como bien seriala Ernest Mandel, "la inflaciOn del credito ha
desemperiado una doble funciOn para estimular el largo boom de la
Medio Oriente 35.2 18.1 34.8 18.5 posguerra. Ha creado un mercado de amplia extension que, en el
Africa 22.9 12.2 34.8 23.6 caso del pais capitalista decisivo (EU), absorbe una proporciOn sig-
Asia 16.5 20.9 21.4 28.3
Europa nificativa de las yentas totales de dos sectores clave de la produc-
10.2 20.9 10.3 13.2
America del Norte 8.5 15.5 2.6 ciOn: automOviles y vivienda".8 La edificaciOn residencial ha sido
5.7
America Latina 6.7 10.0 9.7 10.8 un sector econOmico importante en los Estados Unidos y la crisis
Total 100.0 100.0 00.0 100.0 financiera, debido a los costos de los altos intereses del credit()
Total (miles de millones 93.6 73.6 3.9 4.0 hipotecario inmobiliario, ha frenado el desarrollo de este sector en
de Mares) las acacias anteriores; pero, en los altos recientes ha tenido una
*Parte del total en Mares (EU) a precios corrientes, segiin los contratos obtenidos creciente recuperaciOn econOmica. En comparaci6n a la situaciOn
por las 250 primeras empresas de la construcciOn y las facturaciones de las 200 pri- de relativa crisis inmobiliaria en este pais, JapOn y algunos paises
meras empresas de consultorias. europeos han mostrado una dinamica progresiva en el crecimiento
Fuente: Engineering News Records.
del sector de la construcciOn. No obstante, la obra ptiblica en
Europa presentO, desde 1993, un freno en su actividad entre 1% y
Segtin la encuesta de la ENR, Europa representaba, a finales de 2%; aun cuando el mercado europeo constituye el segundo, a nivel
la decada anterior, el mas grande mercado para los contratos de mundial, con un volumen de negocios aproximado a los 700 mil
construcciOn internacional. Despues de 1986, Inglaterra y Espana millones de dOlares. Por lo menos desde finales de 1991, el merca-
tienen la mas alta inversion europea en la construcciOn no residen- do europeo de la construcciOn reporta una caida ante la falta de

12
financiamiento y al estricto control presupuestal que impera en la
mayor parte de las economfas de esas naciones. Con base en un
estudio realizado por Development Construction, la actividad de la
construcciOn juega un papel importante en la economia europea,
pues representa mas de 10% del Pm del total de la Comunidad
Europea, aunque por naciOn, el sector presenta diferencias en su
comportamiento y en sus causas. Por ejemplo, Alemania, durante
1992, report6 dinamismo en la actividad de construcciOn y obra
ptiblica, a partir de la reunificaciOn. Sin embargo, en 1993, el mer-
cado aleman tambien empez6 a sufrir un retroceso de su actividad.
En cuanto a Italia, el freno en la actividad obedece al rigor presu-
puestario vinculado con el mantenimiento de una polftica de tasas
de inter& muy elevados; en Espana, la crisis econOmica y el ter-
min° de grandes obras realizadas para la ExposiciOn Universal
(con motivo del "Encuentro de Dos Mundos") freno ya la activi-
dad. 9 Esto pone de manifiesto que la industria de la edificaciOn
refleja el desarrollo capitalista en su conjunto y que el auge o la
crisis inmobiliaria acomparia fielmente a los grandes ciclos econ6-
micos del capital, en general, asI como las coyunturas de ascenso
y declive de las economias nacionales.
En tal sentido, sin embargo, ello no quiere decir que un creci-
miento progresivo del capital inmobiliario resuelve las contradic-
ciones sociales inherentes a la apropiacion privada del suelo urba-
no y de la producciOn habitacional mercantil; por el contrario,
contribuye a agudizarlas y eso explica por que, por ejemplo, en el
caso del JapOn, algunos paises europeos y en los Estados Unidos,
en los tiltimos atios, la penuria de la vivienda se ha vuelto mas
grave a partir de una mayor especulaciOn inmobiliaria, por un
Boletfn Sintesis Informativa. Referencias
Venta y suscripciones: COPEVI AC
Primero de Mayo N 5 151, San Pedro de los Pinos
03800 Mexico, D. F.
Tels: 55159627 y 55154919, Fax: 52714119
Correo electrOnico: copevi@laneta.apc.org
lado; y por otro, porque las grandes constructoras no se dedican a
la producciOn habitacional, sino a la edificaciOn de obras piiblicas
y privadas mas rentables para la inversion capitalista. A ello, debe
sumarse la especulaciOn del capital financiero, la elevaciOn de las
tasas de inter& y la reducciOn del gasto social estatal destinado a
la producciOn habitacional. Una vez mas, podemos constatar que
la industria de la construcciOn funcionando bajo formas capitalis-
tas no resuelve las necesidades sociales de vivienda, de equipa-
mientos colectivos, de servicios ptiblicos urbanos y de infraestruc-
tura urbana y rural. En este sentido, la concentraciOn y
centralizaciOn del capital en su conjunto ha dado forma a nuevos y
poderosos monopolios de la construcciOn cuya lOgica econOmica
es la obtenci6n de la ganancia maxima. Las enormes corporacio-
nes transnacionales son el resultado hist6rico de un capitalismo
tardio que genera mas tensiones sociales. Con el desarrollo actual
del modelo econOmico neoliberal, la pobreza habitacional aumen-
ta constantemente y el deficit de equipamientos de utilidad social
tambien se hace creciente.
Notas y referencias bibliograficas
1 World Housing Survey 1974. An Overview of the State of Housing, Building
and Planning within Human Settlements, Nueva York, Departament of Eco-
nomic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, 1974, pp. 8 y 101-
116. Este analisis sigue siendo valid° para caracterizar, grosso modo, aspectos
econOmicos y tecnol6gicos de la industria constructiva.
2 En torno a la cuesti6n sindical y su relaciOn con los nuevos procesos econO-
micos de la empresa constructora, para el caso espaiiol, vease el analisis de
Faustino MIGUELEZ. "Trabajo y relaciones laborales en la construcciOn" en
Sociologic, del Trabajo 9 Trabajo y relaciones laborales en sectores producti-
vos: nuevas tendencias, Madrid, Siglo XXI de Espana Editores, Nueva Epoca,
primavera de 1990, p. 36. En este trabajo, Miguelez considera que el sector de
la construcciOn ha sido la rama de actividad que sufrio, desde el comienzo de
la crisis, la mayor perdida de empleo y es, a su vez, aquella en la que mas ha
aumentado una vez iniciada la recuperaciOn. Al mismo tiempo, ha experimen-
tado una profunda reestructuraciOn productiva.
3 World Housing Survey, Op. Cit.
4 Para el caso de los complejos sectoriales de la construcciOn, vease los estu-
dios de DE LA GARZA MALO, Monica, y de PROCHNIK, Victor, respectiva-
mente: "Los complejos sectoriales en Mexico" y "Cadenas y etapas dentro del
complejo de la construcciOn civil en Brasil" en Garrido, Celso (Coord).
Empresarios y Estado en America Latina, Ciudad de Mexico, Fundaci6n Frie-
drich EbertIUNAM/UAM, 1988. Iguahnente, vease GODINEZ ENCISO, Andres.
"Financiamiento y estructuras empresariales: el caso del Complejo Construe-
d& de Mexico" en Aricilisis EconOmico, N° 10, enero–junio de 1987, Vol, VI.
5 Vease el analisis realizado por CAMPOS VENUTI, Giuseppe, en su libro Urba-
nismo y austeridad, Madrid, Siglo XXI Editores de Espana, 1981, p. 136. Venuti
pone como ejemplo del boom de la construcciOn a finales de la decada de los
setenta, a la poderosa empresa Society Generale Inmobiliare: "es el mas famo-
so monopolio italiano del sector, gran propietario de suelos y edificios y gran
empresa constructora: su nombre esta ligado a los mayores escandalos inmobi-
liarios italianos. En un principio, entre sus accionistas, estaban el Vaticano, la
FIAT y los productores de cemento, que hoy dia la han abandonado, con lo que
los exitos de la Society Generale Inmobiliare han llegado a su fin". Dice Venuti
que "la especulaciOn inmobiliaria esta ya al nivel de las altisimas finanzas inter-
nacionales y estrechamente ligada a los grandes monopolios industriales del
mundo". Aqui cabrIa seiialar que, en todos los paises del mundo, una de las
principales forma de lavado de dinero proveniente del narcotrafico mundial es a
tray& del negocio de los bienes rakes y de la construcciOn.
6 OCDE. "L'industrie de la construction intemationale" en La mondialisation
industrielle, Organisation de Cooperation et de Developpement Economiques,
Paris, 1992, p. 111.
7 Sobre este punto, vease el analisis de AL-CHALABI, F.J. La OPEP y el precio
international del petroleo: el cambio estructural, Ciudad de Mexico, Siglo
13
 XXI, 1984. Para el caso mexicano: VALLE BAEZA, Alejandro. "Renta petrole-
ra y competencia capitalista" en Economia. Teoria y practica, Nueva Epoca,
N° 1, octubre de 1990. De AGUILAR MORA, Manuel. El bonapartismo mexi-
cano, Vol. Crisis y petrOleo.
8 MANDEL, Ernest. Las ondas largas del desarrollo capitalista. La interpreta-
chin marxista, Madrid, Siglo XXI de Espana Editores, 1986, p. 69. En su libro
La crisis 1974-1980 (Serie Popular Era, N° 75, Ciudad de Mexico, 1980, p.
65), Mandel seiiala como "la industria de la construction, junto con la indus-
tria del automOvil, fue la rama mas afectada por la recesiOn de 1974-1975, en
particular a consecuencia de la politica de restriction del credit() universal-
mente aplicada en 1973-1974, y a consecuencia de la caida de los ingresos
reales de los consumidores. Aunado a una alza vertiginosa de los precios de
los materiales y de los terrenos de construction, esos factores perturbaron
completamente el mercado de la vivienda, sin hablar de la construction de
fabricas, afectada por la caida vertical de las inversiones productivas. En
JapOn y en Europa, en donde la penuria de viviendas es mayor en ciertos pal-
ses, las perspectivas a mas largo plazo parecen menos inciertas para esta rama
industrial, pese a que el marasmo perdura desde el principio de la recesi6n.
Pero, la inflation debe forzosamente ejercer una doble presiOn, en el sentido
del alza de precios de los terrenos por construir y de los materiales de cons-
trucci6n por una parte, y del encarecimiento del credit() por otra (combinada
con una politica de credito mas restrictiva). Est() vuelve poco probable un ver-
dadero nuevo boom de la construction en los pr6ximos afios". En este sentido,
al menos para el caso del JapOn, pese a la poca probabilidad sucedi6 el boom,
America Latina Hoy N2 21
pues como hemos mencionado, precisamente el alza de los precios en los
Yenta y suscripciones: Universidad de Salamanca
terrenos urbanos como manifestation de un extraordinario desarrollo del mer-
cado inmobiliario y la canalization de cuantiosas inversiones en grandes pro- Instituto de Estudios de lberoamèrica y Portugal
yectos urbanos e industriales (aeropuertos, infraestructura portuaria, comple- Torre de Abrantes C(. San Pablo 26, 37001 Salamanca
jos inmobiliarios, puentes, renovation urbana, etcetera), constituyen Tel: 923294636, Fax: 923294637
actualmente un nuevo auge de la edification. Esto significa que una parte Correo electrOnico: latinhoy@gugu.usal.es
considerable de la renta nacional de este pais se ha destinado a la inversion de Web: www.iberoame.usal.es
capital inmobiliario. Eso explica por que, inclusive, sus inversiones se han
dirigido a la adquisiciOn de grandes edificios en los Estados Unidos. Uno de
los hombres mas ricos del mundo, segdn la revista Forbes, es el japones Tai-
kichiro Mori con mas de 10 mil millones de dOlares de fortuna personal. Mori
es dueno de Mori Building Co. Alrededor del 16% de las fortunas de las hom-
bres y mujeres mas ricos del mundo esta en bienes raices y en negocios de
construction.
9 El Financiero, junio 25 de 1993.

I )alia Barrera Bassols Andra Massolo (Coords). Mujeres que gobiernan munici-
pios. Experiencias, aportes y retos. Ciudad de Mexico, El Colegio de i co. 199.
Casi a cincuenta atios de haber conseguido la posibilidad de votar y ser electas. las
mujeres enfrentamos un proceso caracterizado por la lentitud en los camln os y par Li
resistencia de la sociedad a ver mujeres a la cabeca de los gobiernoS en los mun ici-
pios, en los estacins y, por que no, en la presidencia. Sin embargo, \ Si atcridcini)s
Ia presencia activa, (hyalite 1996, de mas de oclienta mujeres al frenic tic z, ollicr-
nos municipales en los 2.412 municipios do Me: x lc°, el fenOmeno de la \ isi hi Iidad
de las mujeres en la politica aumenta en proportion creciente. Proporeien que
esperamos sea "geoinetrica' vaya &Ando a la "gestiOn invisible" de las muje-
res un nuevo sesgo, en tanto, quienes ohtienen cargos ptiblicos son eras mujeres
que trabajan arduamente en la base de los partidos, en las comunidades, en las ONus en las
familias.
Se esfuerzan asi por lograr no solo la subsistencia y la supervivencia, sino tambien la action positiva por la democracia, la
defensa del voto, el combate en contra de los fraudes y el abstencionismo, asf como el pluralismo de genero y de partido.
Estas mujeres que. defienden la participation femenina en la politica. mas and y en contra del "principio de exclusion (le la
mujer" y de la deterininaciOn del "elect° q tlativt)", que se titribuye a las gcstionc dc las mujeres, han abierto un nuevo capi-
tulo en la historia de la dcinocracia cn 1le \ leo. Este libro ofrecc una rica perspcti n a del proceso de potentiation que las
mujeres Ilevan a cab° en Mexico, en la hiisqueda de soluciones democraticas.
Pam mayores informes: El Colegio dr M ico/Prog,rama luierdisc iplinario de Estudios de la Muje •, Camino al Ajusco 20,
Pedregal de Santa Teresa, 10740 Mexico, DE.

14

Aciertos y errores
de una politica habitacional
Algunas Aclaraciones Previas
l concepto de "conjunto habitacional" hace referencia a
E una muy conocida tipologfa habitacional caracterizada por
la reunion de viviendas unifamiliares en un piano vertical
formando, con ello, un elemento multifamiliar que se emplaza,
junto con otros similares, en un area libre destinada a equipamien-
to y expansion de las viviendas. El conjunto habitacional, como
tipologfa, esta intimamente vinculado a la necesidad de responder
a una demanda masiva de viviendas en areas urbanas. En ese sen-
tido, el conjunto habitacional remite a los primeros altos del Siglo
xx, cuando en las ciudades (especialmente las europeas) se conso-
lidO la asf llamada "clase media"; es decir, una poblaciOn trabaja-
dora, normalmente asalariada, pero con necesidad (y posibilida-
des) de consumir un mimero importante de bienes basicos. Estos
bienes debieron empezar a producirse en serie dada la amplitud de
la demanda y la necesidad de ofrecerlos a bajos precios; entre
ellos, estaba la vivienda.
Uno de los aportes mas significativos al modelo de conjunto
habitacional y a su adopciOn como soluciOn habitacional masiva se
debe, indudablemente, al suizo frances Charles Edouard Jeanneret,
Le Corbusier (1887-1965), quien ya en 1920 iniciO sus proyectos
de habitaciones en serie (casa Citrohan) y, entre 1922 y 1950,
efectu6 las sucesivas propuestas del Plan Voisin para el centro de
Paris, de la Ville Radieuse (1935), asf como de la unidad de habi-
taciOn de Marsella, que giraban en torno a un concepto de "edifi-
cio-ciudad" que significaba un orden de vida individual en un
ambito colectivo. Se trataban, en sfntesis, de grandes espacios con
equipamiento, en los que se plantaban las viviendas en soluciOn
vertical de alta densidad. 1 En los altos que siguieron, la mayor
parte de las grandes ciudades europeas vieron aparecer nuevos
barrios residenciales, basicamente en sus periferias, concebidos a
* Este trabajo es resultado de la investigaciOn "Vivienda de interes social y con-
diciones de vida en la ZMCM" que se desarrolla en el Departamento de Socio-
logia de la UAM-A y que cuenta con apoyo y recursos del CONACyT. E-mail:
jvb @hp9000a 1 .uam.mx.
EXPEDIENTE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, MU, Puebla, Mexico
Judith Villavicencio Blanco*
partir de los "conjuntos habitacionales" masivos. En las ciudades
de Estados Unidos tambien se efectuaron conjuntos habitacionales
en los altos cincuenta y sesenta.
Desafortunadamente, la historia de esos conjuntos habitacio-
nales no ha sido todo lo exitosa que se supuso al concebirlos. Por
lo general, lo masivo de la vivienda y el anonimato que ello propi-
cia, la carencia de espacios ptiblicos a escala individual, las difi-
cultades de convivencia entre diferentes "estilos de vida" de los
habitantes y los problemas administrativos y de mantenimiento
propiciaron conflictos serios entre los ocupantes y, en muchos
casos, el abandono sistematico de las viviendas. Esto ha llevado,
en ciertas oportunidades, a la demoliciOn prematura de las edifica-
ciones para dar paso a otras tipologfas habitacionales menos con-
flictivas y mas adecuadas a la demanda de la poblaciOn.2
Los conjuntos habitacionales en Mexico
En Mexico, como en muchos otros pafses, el conjunto habitacional
esta estrechamente vinculado al concepto de vivienda de interes
social y en la Ciudad de Mexico, como programa de "vivienda ter-
minada" ha sido, sin duda, el instrumento mas importante de la
acciOn habitacional oficial. 3 Esto no significa que toda la pobla-
ciOn de bajos ingresos de la ciudad haya podido acceder a una
vivienda en conjuntos habitacionales. Lo que ha sucedido, mas
bien, es que la gran mayorfa de los pobres de la ciudad han debido
recurrir a la vivienda irregular autoconstrufda como tinica alterna-
tiva de soluciOn habitacional. Asf, si consideramos que, en 1990,
el 45% de las viviendas del DF fueron catalogadas como "departa-
mentos en edificios, casa en vecindad o cuarto de azotea" (INEGI,
1992), podemos suponer que no mas del 30% podria estar agrupa-
do en "conjuntos habitacionales" .y no todos ellos (aunque si, la
gran mayoria) son de interes social. Segall Ord6fiez (citado por
Barragan, 1994), en 1989, existfan en el Distrito Federal (DF)
184,540 departamentos en 251 grandes conjuntos habitacionales;
lo que representaba el 22.2% de los apartamentos existentes en la
capital. Para la totalidad de la Zona Metropolitana (que incluye DF
y municipios conurbados del Estado de Mexico), el porcentaje de
15
los departamentos, segtin INEGI, fue de 36%. En cambio, se ha cal- 60 m2 y 100 m2, areas de usos colectivo e infraestructura para
culado que aproximadamente el 60% de las viviendas existentes comercio y ciertos servicios.
surgiO como resultado de procesos de autoconstrucciOn o de frac-
cionamientos irregulares. Cuadro 1
Ciudad de Mexico. Principales conjuntos habitacionales.
Los primeros conjuntos 1947-1972
Nombre Alio Namero Organismo Diseno
Las primeras viviendas que se efectuaron en la Ciudad de Mexico, del de promotor
vinculadas a programas de apoyo oficial para demandantes de Conjunto viviendas
bajos ingresos (inter& social), no fueron "conjuntos habitaciona- Unidad Miguel Aleman 1947-48 1,080 ISSSTE Arq. Mario Pani
les" (Barragan, Op. Cit.). Se tat& mas Bien, de fraccionamientos Conjunto Benito Juarez 1949-50 980 ISSSTE Arq. M. Pani
de vivienda horizontal, efectuados por el Departamento del Distri- y asociados
to Federal, entre 1932 y 1934, y estuvieron destinados a obreros Conjunto Legaria 1950 624 IMSS
Conjunto Santa Fe 1954-56 2,200 IMSS Arq. Mario Pani
(108 casas en Balbuena) y a maestros (205 casas en San Jacinto),
y Asociados
ambos obra del Arq. Juan Legarreta. A su vez, los primeros "edifi- Unidad Independencia 1960 2,234 IMSS
cios multifamiliares" no superaron los cuatro pisos de altura y fue- Conjunto Tlanepantla 1958 1,540 IMSS
ron construidos por inversionistas privados para renta, especial- Conjunto Adolfo Lopez 1969-64 11,916 BANOBRAS Arq. M. Pani
mente, a partir de 1920. Los conjuntos habitacionales de interes Mateos- Nonoalco ISSSTE y asociados
Tlatelolco
social aparecieron posteriormente, en los ails cuarenta, cuando a
Unidad Loma Hermosa 1964-65 1,648 FOVI Arqs. Enrique
tray& del Banco Nacional Hipotecario se empezaron a destinar y Agustin Landa
importantes recursos para la vivienda.4 El primero de ellos fue la Unidad Kennedy S/d 3,104 FOVI
Unidad Habitacional Miguel Aleman (1947-1948), diseiiada por el Sta. Cruz Meyehualco* 1962-63 3,000 DGHP

Arquitecto Mario Pani, conformada por edificios de 3 y 14 pisos
con un total de 1,080 viviendas y 168 locales comerciales y pro-
movida por el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Tra-
bajadores del Estado (ISSSTE) con los recursos del Banco. Este con-
junto, como casi todos los que se efectuaron en este period°,
ofreciO sus viviendas en renta a los derechohabientes. Se trataba
de departamentos amplios, con superficies que variaban entre los
Fuente: Barragan (Op. Cit.)
* Este conjunto esta constituido solo por viviendas unifamiliares horizontales.
Desde ese momento, empezaron a proliferar los conjuntos
habitacionales en la Ciudad de Mexico. El Cuadro 1 muestra algu-
nos de los principales programas efectuados en esta primera etapa,
que termina en los afios setenta, cuando decae la oferta de vivien-

16
da oficial en renta y se inicia, especialmente con el Institute del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT),
el period° de los conjuntos habitacionales con vivienda en propie-
dad. Lo que ha sucedido con estos conjuntos habitacionales desde
entonces es conocido. En primer lugar, han experimentado un
deterioro fisico lOgico debido al transcurso del tiempo pero, tam-
bien, a los problemas de organizaciOn y recursos para la adminis-
traciOn y mantenimiento tanto de las areas privadas como de las
colectivas. Algunos de ellos (conjunto Benito Juarez, conjunto
Nonoalco-Tlatelolco) no resistieron estos problemas y fueron dra-
maticamente destruidos por el sismo de 1985. Al mismo tiempo,
sus habitantes originales han dado paso a nuevos ocupantes, se ha
cambiado el sistema de tenencia de las viviendas (de alquiler
ptiblico a propiedad y alquiler o subalquiler ) y se han presentado
continuamente problemas de convivencia entre los usuarios, asi
como intentos importantes por rescatar o restablecer condiciones
de vida aceptables y sin conflictos entre los usuarios. En sintesis,
estos primeros conjuntos muestran problemas y conflictos muy
similares a los sefialados para las primeras experiencias en ciuda-
des europeas pero, en Mexico, no se ha pensado nunca en destruir-
los para dar paso a otro tipo de vivienda.
Los grandes conjuntos para trabajadores
En esta segunda etapa, que inicia a comienzos de los setenta, la
historia de los conjuntos habitacionales en la Ciudad de Mexico, y
en el pais, esta estrechamente ligada a la creaciOn (o reestructura-
ciOn) de algunos importantes organismos ptiblicos de vivienda de
interes social entre los que destaca el INFoNAvn. Existen numero-
sos estudios que coincides en seflalar la importancia que tuvo en
este period° el INFONAVIT y otros organismos, como el Fondo de
la Vivienda del Instituto de Seguridad Social al Servicio de los
Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), en la oferta de vivienda ter-
minada (en conjuntos habitacionales) para las familias de bajos
ingresos, y muestran tambien, los problemas que tuvo la produc-
ciOn de esas viviendas y las limitaciones de la politica habitacional
que caracterizO al period°, al menos hasta comienzos de los
ochenta (Garza y Schteingart, 1978; INFONAVIT', 1988; Schteingart,
1989; Ntlfiez, 1882).
En estos altos, y a pesar de que ya se conocian y percibian los
problemas de los conjuntos habitacionales (de los altos anteriores),
la oferta de vivienda de interes social no solo mantuvo esta tipolo-
gia, sino que la llevO a limites extremos. Surgieron asi, verdaderas
ciudades dentro de la ciudad, siendo uno de los mas representati-
vos el Conjunto El Rosario, que se localiza en la Delegacion
Azcapotzalco, en el DF. Este conjunto fue diseflado por el Arq.
Ricardo Legorreta y en un area de 240 ha; tiene 17,263 viviendas
de tipo unifamiliar horizontales y multifamiliares duplex y triplex,
con superficies promedio cercana a los 80 m 2, que ocupan el
28.3% de la superficie. Estas viviendas estan agrupadas segtin el
concepto en boga en esos tiempos de "supermanzanas" y el con-
junto tiene, ademas, un importante equipamiento propio, en el 9%
del area; centros deportivos, parque y plazas que ocupan 27% de
la superficie, y vialidades internas y estacionamientos en el 29%
del total.5
Los ocupantes de El Rosario (y de la mayoria de estos conjun-
tos) fueron, principalmente, trabajadores asalariados y sus fami-
lias; por lo general, de ingresos muy reducidos pues se buscO,
especialmente, favorecer a los derechohabientes con mas proble-
mas. En un comienzo, se plane6 que cerca del 75% de los benefi-
ciados fueran trabajadores que recibian un ingreso menor de dos
veces el salario minim° y solo entre 4% y 5% de ellos obtuvieran
mas de 4 veces el salario minim° de ingreso (Vilchis, 1999). A
pesar de lo interesante que parecia el proyecto El Rosario (y, en
general, todos los otros mencionados), en la actualidad se recono-
ce que el conjunto habitacional ha ido presentando cada vez mas
serios problemas. El deterioro de las viviendas y de las areas de
uso social es evidente; los conflictos entre los ocupantes son coti-
dianos; algunas areas de uso social (como andadores de acceso a
las viviendas, salones de uso social o plazas de expansion) han
sido apropiadas privadamente, impidiendo el uso a todas las perso-
nas o modificando su uso original en beneficio de unos cuantos; la
delincuencia, droga y prostituciOn se han aduefiado de ciertos
espacios y amenazan la seguridad de los habitantes; los servicios
comunes no funcionan; etc.
En parte, estos problemas se deben a las modificaciones que
tuvo el proyecto durante el largo period° de ejecuciOn debidas, en
ciertos casos, a la falta de recursos. Asi, algunos servicios (como
el monotren, las plantas de tratamiento de basura o de aguas
negras o las unidades comerciales) no se hicieron o se transforma-
ron. En otros casos, el proyecto se modificO por la serie de intere-
ses creados y disputas entre los diferentes agentes involucrados en
el desarrollo, especialmente, la ConfederaciOn de Trabajadores de
Mexico (CTM) y las autoridades del iNFoNAvrr (Vilchis, Op. Cit.).
Los problemas de El Rosario (y los otros conjuntos de esta epoca)
han tenido que ver, tambien, con los conflictos de inserci6n de
estas verdaderas ciudades en la trama urbana existente. Ha sucedi-
do, asi, que si bien estos conjuntos aportan a las areas circundantes
un equipamiento especializado que, en muchos casos, estaba
ausente, representan tambien un nodo de consumo de servicios y
de recursos ptiblicos que tiene efectos negativos en las otras areas,
especialmente si, como sucedi6 en la mayoria de los casos, los
gobiernos locales no tuvieron participaciOn en las decisions vin-
culadas al proyecto.
Pero, sin duda, las causas principales de los problemas seflala-
dos tienen que ver con la dificultad de encontrar esquemas de
administraciOn adecuados al tamaiio de estos conjuntos. Ante la
inexistencia de un ente oficial que se haga cargo y responsabilice
de la administraciOn 6 y la carencia de recursos de los habitantes
para contratarlos por su cuenta, las alternativas son pocas y estan
sujetas a la capacidad o posibilidad de los ocupantes para organi-
zarse internamente, lo cual no siempre sucede. En estas condicio-
nes, ni siquiera la creaci6n de un organismo que intenta normar la
vida en los condominios (como es la Procuraduria Social del DF)
ni la formulaciOn de la Ley de CondOminos han podido, hasta
ahora, mejorar la situaciOn imperante en casi todos los conjuntos
de esta epoca.
17
La diversificaciOn de los conjuntos
La epoca de los grandes conjuntos habitacionales terming, sin
duda, a fines de los afios setenta. Esto tuvo que ver, por un lado,
con los resultados negativos, en terminos de calidad y condiciones
de vida observados en ellos y al desprestigio que ya para esa 6poca
tenia el modelo. Pero, principalmente, se debiO a los cambios en la
politica habitacional que se dieron a partir de entonces. En efecto,
a pesar de la importante acciOn official efectuada en los afios ante-
riores, la crisis econOmica de 1982 encontrO a Mexico, y a la Ciu-
dad de Mexico, con enormes problemas de demanda no satisfecha
en vivienda, los cuales se agravaron con los sismos de 1985. Los
primeros intentos del Estado, frente a esta situaciOn, fueron enca-
minados a diversificar y/o reestructurar los organismos oficiales
de modo de impulsar programas diferentes a los de vivienda termi-
nada, especialmente, los de mejoramiento de vivienda y de vivien-
da progresiva, para "hacer mas con menos recursos". SurgiO asi,
en 1982, el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO)
y, en 1983, el Fideicomiso de Vivienda y Desarrollo Urbano (FIVI-
DESU) y, a raiz de los sismos, el Programa de RenovaciOn Habita-
cional Popular (PRHP) a fines de 1985 y, posteriormente, Fideico-
miso Casa Propia (FICAPRO) en 1987-1988.7
Como es sabido, todos estos organismos basaron su acciOn
habitacional en la atenciOn a grupos organizados; por eso, los pro-
gramas de nuevas viviendas (terminadas o progresivas) que man-
tuvieron y que, en la Ciudad de Mexico, siguieron siendo impor-
tantes,8 consistieron fundamentalmente en conjuntos habitaciona-
les que permitieran elevar la densidad de uso del suelo y bajar
costos de la vivienda para los grupos. Sin embargo, la disminuciOn
de la oferta de suelo para la vivienda de interes social (especial-
mente por el agotamiento de las reservas estatales) hizo muy difi-
cil disponer de grandes extensiones de terreno y obligO a utilizar
predios mas pequefios y, en consecuencia, a disminuir el tamafio
de estos conjuntos. Ademas, la falta de recursos para la vivienda
de interes social y el alza de los precios de la construcci6n obligO,
tambien, a reducir el tamafio promedio de las viviendas a 45 m2-50
m2
De este modo, los conjuntos que en este periodo alcanzaron
mayor tam& en el DF son: El Arenal de 1,011 viviendas y El
Molino de 452 (ambos promovidos por el FONHAPO), Valle de
Luces (con 1,200 viviendas) y Cabeza de Juarez que consta de
varias etapas (y subconjuntos) que en total suman cerca de 4,000
viviendas (efectuados por el FIVIDESU). El resto de los conjuntos
de estos organismos varian entre 50 y 400 viviendas. En el caso de
PRHP, que actuO en suelo expropiado, los conjuntos fueron mas
bien pequeflos porque reemplazaron a vecindades destruidas e
intentaron conservar esa tipologia habitacional y mantener a los
habitantes originales, ademas de que se ubicaron en las areas cen-
trales de la ciudad. Los conjuntos mas representativos de este Pro-
grama fueron estudiados a profundidad por Connolly et al. (1991).
En cuanto al INFONAVIT, la vivienda de los afios ochenta, en el DF,
se ofreciO tambien eh (pocos) conjuntos de menor magnitud que
en la etapa precedente, puesto que aqui se empezaron a agotar sus
reservas de suelo, con lo que busc6 tambien la utilizaciOn de pre-
dios baldios en las zonas intermedias de la ciudad. Ademas, se ter-
minaron (a fines de los setenta) las promociones directas (cons-
18
trucci6n por el organismo) para pasar al sistema de promociones
externas (contrato a empresas constructoras). En estas condicio-
nes, la demanda se planteaba a traves de promotores (sindicales)
que representaban y buscaban soluciOn para diferentes grupos de
agremiados (no siempre tan numerosos) y que definian la cons-
trucciOn (empresa) y la asignaciOn de las viviendas.9
La introducci6n del sistema de promociones externas, que sig-
nificaba la construcciOn de las viviendas por empresas privadas,
oblig6 al INFONAVIT a definir normas de diseilo urbano (y de
vivienda) para los constructores; en ellas se distinguieron siete
categorias de conjuntos, la mas pequena con un limite superior de
49 viviendas y la mas grande, variando entre 2,001 y 4,000 vivien-
das. Ademas, en el DF, por disposiciOn de la Ley de Condominios,
se limitO el tamafio a un maximo de 120 viviendas; si el terreno
permitia mayor cantidad, el conjunto debia separarse en subcon-
juntos de acuerdo a ese limite. Si bien estas reglamentaciones no
fueron siempre respetadas, fue evidente que quedaba cerrada la
posibilidad de repetir experiencias como la de El Rosario o Los
Culhuacanes.
Los conjuntos INFONAVIT, de este periodo, ademas de disminuir su
tamaflo y el de la vivienda, tambien redujeron en ciertas areas
como las verdes o de expansion y las vialidades o estacionamien-
tos; asimismo, eliminaron una serie de equipamiento social y
colectivo o este quedO reducido al minim°. Un ejemplo represen-
tative de los conjuntos del INFONAVIT mas grandes, de este perio-
do, es el Conjunto Habitacional Xochinahuac, localizado en la
DelegaciOn Azcapotzalco en el DF y que fue construido entre1984
y 1989. Este conjunto reline en 27.5 ha un total de 2,196 viviendas
distribuidas en mOdulos de edificios de diferentes alturas que
dejan un patio interior, con lo que se buscO un mayor contacto
entre los vecinos (Vilchis, 1999). Tiene tambien jardin de nifios,
escuela primaria y un centro de salud. Los conjuntos del FOVISSS-
TE (denominados "mOdulos sociales") en este periodo fueron, en
general, con pocas viviendas. En la ZMCM destacan, por su mayor
tamafio: Central Pantitlan, (DF) con 240 viviendas; San Juan de
Aragon, Rio Guadalupe (DF), con 226; Exhacienda de Enmedio II
(Tlanepantla) con 532; Paseos de Churubusco (DF) con 500 y
Villas de Azcapotzalco (DF) con 540, entre otros.
A pesar de la disminuciOn del tamafio promedio y la elimina-
ciOn de los conjuntos de grandes proporciones, los problemas en
este tipo de vivienda de interes social no se eliminaron. La mayor
densidad de ocupaciOn del suelo, la disminuciOn del tamafio de las
viviendas y la carencia de areas de expansion, hace que gran parte
de ellos (no solo los grandes) presente actualmente un estado de
deterioro importante a pesar de que no son viviendas tan antiguas.
La observaciOn directa ha permitido detectar falta de pintura, dete-
rioro por humedad, puertas y ventanas en mal estado, cambios en
fachadas debido a instalaciOn de rejas y protecciones todas dife-
rentes entre si. Tambien presentan, en muchos casos, los mismos
problemas sefialados anteriormente y relacionados con la falta de
una organizaciOn para la administraciOn: apropiaciOn privada de
espacios de uso social, problemas de mantenimiento y conserva-
ciOn de areas verdes (cuando las hay); basura en areas no destina-
das a ello, animales (perros) sin suficiente control, ropa tendida en
escaleras y ventanas, conflictos y peleas entre vecinos. Por ultimo,
sobre todo en los de mayor tamaflo, hay problemas serios de inse-
guridad y delincuencia que afectan, incluso, a los habitantes de las
areas circundantes.1°
Los conjuntos habitacionales en los aiios noventa
La crisis de los afios ochenta (1982), aparentemente postergada en
Mexico en relaciOn con la vivienda de interes social, al mantenerse
una acciOn habitacional importante en la decada, tuvo efectos
serios en las formal de operaciOn y en la magnitud y tipo de oferta
de los organismos pnblicos ya a partir de 1988 y, claramente,
desde 1992-1994. A partir de estas fechas, la polftica habitacional
en Mexico ha sufrido serias modificaciones que significaron un
retroceso social evidente y que han sido ampliamente descritos y
analizados en trabajos anteriores (Villavicencio: 1997a; 1997b;
1999). En relaciOn con los conjuntos habitacionales, las nuevas
orientaciones y contenidos de la polftica habitacional han agudiza-
do los problemas que se venfan presentando desde antes, incluso,
en aquellas unidades entregadas en afios mas recientes. En lo que
sigue, intentaremos presentar una sintesis de ciertas situaciones
detectadas en diferentes momentos en algunos conjuntos habita-
cionales del DF habitados a partir de 1988 y que fueron producidos
con la participaciOn de FONHAPO y FIVIDESU. 11 Los aspectos prin-
ciples a destacar tienen que ver con:
a) Los beneficiarios
Las familias de los beneficiarios (encuestados para nuestro tra-
bajo) que recibieron una vivienda, apoyadas por FONHAPO y FIVI-
DESU, han modificado sus caracteristicas demograficas entre 1995
y 1999 y, como se puede apreciar en el Cuadro 2, han aumentado
las situaciones problematicas en relaciOn con el uso de la vivienda,
ya que hay mayor proporciOn de hogares compuestos o extendidos
y ha crecido el mimero de personas por vivienda.
Cuadro 2
Indicadores demograficos de las familias encuestadas
1995 y 1999 (%)
Indicador 1995 1999
Familia nuclear 74.7 67.0
Familia extendida o compuesta 24.1 32.6
Personas por familia 4.32 4.5
Familias de 6 o mas miembros 18.4 22.6
Familias de 8 o mas miembros 4.57 3.7
Fuente: Encuestas propia, 1995 y 1999
Ver Nota 12.
Al mismo tiempo, entre los jefes de familia, identificados en la
entrevista por los propios encuestados, han disminuido los casos
de jefatura femenina (de 23.5% en 1995 a 21.3% en 1999). Esto
podria significar que algunas de las mujeres solas que figuraron
como jefes de hogar en 1995 han encontrado cOnyuge, o bien, lo
mas probable, es que ellas y sus familias sean las que han sido
prioritariamente reemplazadas por nuevos ocupantes desde enton-
ces. De igual manera, como era de esperar, los jefes de hogar (y la
poblaciOn) se han envejecido de tal forma que, aquellos mayores
de 55 afios, han aumentado de 12.9% en 1955 a 18.4% en 1999.
Asi tambien, los hogares con nifios menores (de 0 a 5 afios) han
disminuido de 36% a 32%. En relaciOn con las caracteristicas
socioeconOmicas, las familias encuestadas muestran tambien peo-
res condiciones que en 1995. En primer lugar, el ingreso promedio
del jefe del hogar disminuyO de 2.9 veces el salario minimo en
1995 a 2.3 veces el salario minimo en 1999. 12 Al mismo tiempo,
han aumentado de 11.4% a 14.2% los jefes inactivos y, entre los
jefes activos (85.8% del total), disminuyeron mucho los obreros
(de 12.5% a 4.9%) y los trabajadores por su cuenta (de 32.8% a
26.7%) aumentando la situaci6n algo incierta de "empleado" (de
48% a 58.3%) y los "patrons o empresarios", como muestra el
Cuadro 3.
Cuadro 3
SituaciOn en el trabajo del jefe de familia*
1995-1999
SITUACION 1995 1999 PEA D.F. (1995)
Obrero o empleado 60.5 63.2 70.94
32.1 26.7 22.98
Trabajador por cuenta propia
Patron o empresario 4.3 5.8 3.41
Otro (familiares) 2.3 4.3 2.67
Total 100 100 100
Fuente: Encuestas propias, 1995 y 1999; INEGI, Conteo 1995.
* El 100 % es jefes activos
b) La dimension fi'sica de los conjuntos
Entendemos como dimension fisica a los espacios privados y de
uso social de un conjunto habitacional. 13 En este sentido, cabe des-
tacar que los conjuntos de los aims noventa (en el caso de FONHA-
PO y FIVIDESU) han disminuido mucho la cantidad y calidad de
estos espacios en relaciOn con sus predecesores. Los departamen-
tos visitados para nuestro estudio tenfan casi siempre dos recama-
ras (96.1% de los casos). Algunos tenian estancia, transformada en
una tercera recamara (3.0%), y otros (0.7%), utilizaban solo una
recamara habiendo dejado la otra para un uso diferente (general-
mente comedor). Todos tenlan sala comedor y un balm; en el
60.2% de estas viviendas la cocina no era un recinto independiente
(no estaba separada de la sala comedor) y 94.4% de ellas contaban
con un patio de servicio o azotehuela al que se accedia desde la
cocina. Pero, en todos los casos, la superficie total de uso privado
rara vez superO los 50 m2, cualquiera que fuera el tamatio de la
familia. Es decir, las viviendas en los conjuntos han disminuido
enormemente su tamafio.
En estas condiciones no es de extrafiar la existencia de hacina-
miento en las viviendas. En 1995, este problema afectaba al 39.1%
de las familias encuestadas y en 1999 se encontrO en 47.3% de las
viviendas alga grado de hacinamiento, siendo en 35% de ellas
muy grave (tres o mas personas en todos los cuartos de las vivien-
das). Sin duda, el hacinamiento detectado tiene que ver con lo
poco variados que resultan los prototipos de los programas de inte-
its social, que no ofrecen alternativas reales a la gran diferencia-
19
 ciOn demografica que caracteriza a las familias beneficiadas. Por
eso, se advirtiO tambien una situaciOn de subutilizaciOn de la
vivienda entre las familias pequeflos. Pero, indudablemente, el
hacinamiento se produce, tambien, como efecto de la situaciOn
general de crisis de vivienda que afecta a los sectores de bajos
ingresos, en condiciones de la gran solidaridad que existe todavia
entre las familias en el pais. Esto parece ser lo que esta sucediendo
en los conjuntos habitacionales en la actualidad en donde, como lo
indicarian los datos anteriores, que muestran un aumento del
mimero de habitantes por vivienda y un mayor mimero de hogares
compuestos en 1999, las familias que han podido obtener una
vivienda estan ayudando a aquellas familias o personas que no han
podido obtenerla.
El hacinamiento que caracteriza a las viviendas encuestadas
produce, sin duda, serios conflictos en la vida cotidiana, los cuales
se yen, en la mayoria de los casos, agravados por los problemas
que se desprenden del uso de los espacios colectivos. El concepto
de "conjunto habitacional" parte de la base de una relaciOn y com-
plementariedad entre los espacios privados y los colectivos de una
unidad. Sin embargo, esto no esta sucediendo en los conjuntos
actuales. En ciertos casos, cuando los conjuntos son pequeflos (en
el caso de los estudiados tenian entre 12 y 50 viviendas), como
pueden ser: Canal del Norte (Delegacion Gustavo A. Madero); el
de Moctezuma N° 200 (Delegacion Cuauhtemoc) o el de Corregi-
dora y San Ciprian en la Delegacion Venustiano Carranza, estos se
ubican normalmente en predios centrales o de la zona mas consoli-
dada de la ciudad. La observaciOn directa en estos conjuntos
pequeflos ha permitido detectar que, por lo general, carecen de los
espacios necesarios para efectuar actividades de grupo, para que
jueguen los niflos o para estacionamiento de automOviles (solo el
13.6% de los conjuntos pequeflos tienen este espacio); los jardines
son muy reducidos y es usual que los pasillos y escaleras funcio-
nen como espacios de uso privado (tender ropa). Ademas, carecen
de todo tipo de equipamiento social o instalaciones comunitarias
en su interior; todo lo cual, hace suponer un uso muy intensivo de
los espacios privados.
El grupo de los conjuntos grandes result(), en verdad, muy
heterogeneo, pues incluye unidades que cuentan con 52 viviendas
como la Unidad Talleres Graficos (Iztacalco), otras que tienen mas
de 400 como la Unidad La Esmeralda (Xochimilco) o Arbolillo,
111 (Tlalpan), y algunas que sobrepasan las mil viviendas como la
Unidad El Arenal (Venustiano Carranza) o Cabeza de Juarez en
Iztapalapa, la cual tiene varias etapas y en donde, la visitada para
este estudio, esta conformada por 1,464 viviendas. Pero, si bien,
estos conjuntos muestran diferencias espaciales entre si, tienen,
por lo general, ciertas areas destinadas a jardines y zonas de jue-
gos para ninos, andadores, vias internas de comunicaciOn, estacio-
namientos (en el 38.8% de los casos). La observaciOn efectuada en
los conjuntos estudiados tanto en 1995, como en 1999, ha permiti-
do detectar que, en muchos casos, las areas colectivas de los con-
juntos grandes se han ido transformando en zonas deterioradas,
vacIas o francamente peligrosas, a pesar de que se trata de unida-
des muy nuevas. En algunos conjuntos los habitantes han buscado
solucionar, al menos, los problemas de inseguridad contratando
vigilancia privada y cerrando el acceso general a los no usuarios.14
Pero en la gran mayoria, el problema subsiste y se ha ido agravan-
20
do con el tiempo. Asi, en 1999, el 17.3% de los encuestados (de
conjuntos grandes y pequeflos) dijo que no le gustaba su unidad
por insegura (fue el segundo motivo de rechazo) y al preguntarles
cuales eran los problemas mas graves de su unidad, 16.5% men-
cionO, en primer lugar, la inseguridad. Es importante seflalar que
muchas de estas situaciones de inseguridad se deben al abandono
que muestran las areas colectivas o a las modificaciones que se les
han hecho, como ha sucedido tambien con los conjuntos de perio-
dos anteriores.
Las modificaciones, apropiaciones privadas y abandono a que
han sido sometidas las areas de uso social en los conjuntos que las
poseen (algo de esto se da tambien en los conjuntos pequefios, en
pasillos y escaleras, por ejemplo), no solo tiene incidencia en la
seguridad de los habitantes sino que, tambien, produce serios con-
flictos de convivencia entre vecinos. Asi, las diferentes formas en
que los vecinos conciben su papel de "usuarios sociales" y lo poco
efectiva que ha resultado la legislaciOn al respecto (Ley de Propie-
dad en Condominios, cuya ultima version se public() en enero de
1999) han llevado a que, en algunos conjuntos, estas areas se
transformen en tierra de nadie o, por el contrario, en propiedad de
unos pocos. Por eso, el 48% de los beneficiarios encuestados en
1999, a los que no les gusta su unidad dijeron que esto se debia a
los problemas con los vecinos y 26% del total de encuestados puso
como primer problema de su unidad los problemas de tipo social y
de convivencia.
c) La dimension administrativa de los conjuntos
El analisis de los conjuntos de interes social, como instrumento de
polftica habitacional y en relaciOn con las condiciones de vida de
sus ocupantes, no puede dejar de mencionar la "dimension admi-
nistrativa" de ellos. Entendemos como tal, las condiciones de
organizaci6n que tienen los usuarios para ordenar la convivencia y
las relaciones entre ellos, por tratarse de una tipologia de vivienda
que vincula vida y espacios privados con vida y espacios colecti-
vos. En este sentido, la situaciOn detectada en 1999 es preocupan-
te. En primer lugar, hay una evidente btisqueda de separaciOn Hsi-
ca y hasta visual entre grupos diferentes de familias al interior de
los conjuntos, como forma de tomar distancia de vecinos cataloga-
dos como "inconvenientes". Esto, pese a la necesidad objetiva de
relacionarse para la soluciOn de los asuntos de interes comtin y a la
reglamentaciOn existente (a Ley de propiedad en Condominio).
Esto tiene que ver, por un lado, con que los beneficiarios de una
vivienda de interes social no se reconocen como propietarios de
las areas comunes y no tienen conocimiento de los deberes y dere-
chos que ellos detentan como condOminos. Al respecto, en 1999, y
despues de casi diez arms de vivir en conjuntos, el 36% de los
encuestados dijo que no conocia la Ley de Propiedad en Condomi-
nio; pero de los que dijeron que si la conocian, el 15% no supo
explicar para que servia.
En segundo lugar, se han incrementado las incapacidades
observadas, en 1995, para que los habitantes organicen y puedan
administrar sus conjuntos, muchas veces, debido a problemas y
limitaciones econOmicas. Asi, mientras en 1995, el 68% de los en-
cuestados dijo que existia una instancia de administraciOn de la
unidad, en 1999, solo en el 59.4% de las unidades encuestadas la
tenian; si bien, en el 70% de los casos se habian organizado para
enfrentar los problemas del edificio. Al mismo tiempo, solo en el
44.7% de los casos, los encuestados dijeron que existia una cuota
de administration y, de los que si tienen esa cuota, 14.2% estaba
atrasado en el pago. Esto muestra una mejoria en relation con
1995, en que el 30% de los encuestados estaba atrasado con su
cuota.
Conclusions
A pesar de lo generales que resultan todavia, los antecedentes pre-
sentados en este trabajo, permiten sefialar algunas conclusiones de
politica habitacional que se desprenden del estudio de uno de los
principales instrumentos o programas utilizados en la Ciudad de
Mexico como respuesta a la demanda de vivienda de interes
social, y que ha sido denominado "conjunto habitacional". Cree-
mos que, a lo largo de este trabajo, ha quedado claro que el mode-
lo del "conjunto habitacional" ha permitido que poblaciOn de
menores ingresos acceda, por la via de la demanda grupal, a una
vivienda formal y que esto es posible porque esta tipologia permi-
te bajar costos, especialmente, en relation con el suelo y la dota-
ciOn de servicios basicos (agua, electricidad, drenaje). Tambien es
cierto que con los conjuntos se puede aprovechar mejor el poco
suelo disponible en las grandes ciudades al elevar la densidad de
ocupaciOn, sobre todo si, como esta sucediendo actualmente, se
eliminan en los conjuntos las areas no construidas, verdes, de
expansion y los estacionamientos y calles internas.
Sin embargo, los problemas y dificultades que se vienen pre-
sentando, desde hace tiempo, en este tipo de vivienda, plantean la
necesidad de reflexionar al respecto y buscar soluciones que opti-
micen los recursos empleados en ellas. Asi, lo pequefio de los
espacios privados sin que exista un complemento en espacios o
equipamiento colectivo, las dificultades para que los propios usua-
rios respeten las dimensions colectivas de los conjuntos y con
ello se eliminen conflictos y fricciones entre vecinos, las limitan-
tes econOmicas de los habitantes para cumplir con los requisitos de
administration, la inseguridad que caracteriza a estos conjuntos y,
sobre todo, la sobrepoblaciOn de las vivienda que esta haciendo de
ellas espacios altamente hacinados y en donde las condiciones de
vida no se corresponden con una soluciOn nueva que busca un
mejoramiento sustancial de la poblaciOn beneficiada, son todos,
elementos que deben ser tornados muy en serio.
Parte de estas limitaciones tienen que ver con la conception
misma de esta soluciOn habitacional y requieren de nuevas
quedas en torno al diseflo de la vivienda y de los espacios de uso
social; aqui se requieren planteamientos en torno a la dimension
adecuada de estos conjuntos ("ni grandes ni pequerios") pero,
sobre todo, a las formas de agrupar y de distribuir las viviendas y
de concebir el tipo de areas sociales que requieren. Otra parte de
los problemas necesita de un analisis cuidadoso sobre la diversi-
dad u homogeneidad socioeconOmica que deben tener los benefi-
ciados en cada conjunto y de los requisitos no econOmicos que
deben pedirse a los demandantes. Es tambien necesario reflexionar
sobre formas y mecanismos de organization para la administra-
ciOn que puedan adaptarse bien a las condiciones econOmicas y
disponibilidades de los usuarios. Pero, indiscutiblemente, los pro-
blemas de los conjuntos habitacionales en la Ciudad de Mexico,
estan estrechamente vinculados con aspectos que no son usual-
mente considerados por la politica habitacional y, menos aun, en
la 61tima decada y que, sin embargo, son parte fundamental de
cualquier propuesta al respecto. Por un lado, se trata de aspectos
localizados en la "esfera de la politica ciudadana" y que tienen que
ver con la necesidad de abrir los cauces para la transformation de
los "habitantes de conjuntos" en personas que ejerzan su ciudada-
nia de manera democratica, participativa e independiente: es decir,
ciudadanos con deberes y derechos.
Por otro lado, se trata de asuntos vinculados a la politica eco-
n6mica, especialmente, en lo que a ingresos (y empleo) de la
poblaciOn mas pobre se refiere; de tal forma, que las familias ten-
gan la posibilidad no solo de enfrentar los gastos que le demandan
sus viviendas (por ejemplo, el pago de las cuotas de administra-
ciOn en los conjuntos), sino tambien que los mas pobres tengan la
posibilidad de optar a una soluciOn habitacional diferente a com-
partir la vivienda con otros casi tan pobres como ellos (o empezar
el proceso ya conocido de la vivienda irregular autoconstruida).
Pero lo mas importante es percibir que el problema de la vivienda
y de los conjuntos habitacionales tiene que ver, mas que nada, con
la esfera de la politica social y que, como construction de vivien-
das, no es un asunto de reactivation econOmica del pais. En este
sentido, es importante comprender que las soluciones tecnicas para
la vivienda de interes social deben ir acompafiadas de esquemas de
acceso y selection de los beneficiarios que contemple y apoye a
los mas pobres, que son los mas necesitados. Hacia ellos deben ir
orientadas, prioritariamente, las propuestas de nuevas viviendas;
con lo que se podria definir, finalmente, cual es el prototipo de
vivienda de interes social adecuado y requerido en una ciudad
como la de Mexico. Pero, para que todo est° sea posible, se
requiere de una voluntad politica de quienes toman las decisions
sobre vivienda en el pais, que esta lejos de vislumbrarse por ahora.
Bibliografia
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da en una optica econOmica y social, Monterrey, URBIS Internacional,
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tantes del DF, 1991.
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Puebla, RNIU, octubre-diciembre 1997a.
21
 "EvaluaciOn de programas habitacionales de interes social en el DF' en
Revista Mexicana de Sociologic!, 2/97, Ciudad de Mexico, UNAM, 1997b.
et al. Vivienda de interes social y condiciones de vida en la Ciudad de
Mexico, Ciudad de Mexico, UAM-Pomia, 1999.

Notas

1 Otras propuestas precursoras del conjunto habitacional son: la InstituciOn para

la FormaciOn del Caracter (1816) del ingles Owen; el Falansterio (1834) del
frances Fourrier; el Familisterio(1859) del frances J. B.Godin y La Ciudad
Jardfn (1898) del ingles E. Howard.
2 Por ejemplo, en 1972, se demolid el Conjunto Pruitt-Igoe, construido en 1954
en la Ciudad de St. Louis, Missouri, EU. En la periferia de Roma se encuentra
Corviale, un enorme conjunto habitacional construido a mediados de los
ochenta y que, en la actualidad, presenta sus elevadores en mal estado, los
espacios comerciales abandonados y la maleza creciendo en sus espacios
pilblicos. Si bien no ha sido todavfa demolido, autoridades y planificadores
coinciden en que ha sido un fracaso. En Alemania (Hamburgo), Inas del 60%
de los ocupantes de un conjunto, estaban de acuerdo en demoler algunas de
las torres habitacionales que lo constitufan.
3 Hay tambien algunos conjuntos habitacionales, de inversion privada, que no
fueron orientados hacia la demanda de interes social, pero los efectuados
antes de los albs ochenta son relativamente pocos : El Altilo; Copilco 300
(1974, Banamex); Copilco 76; Conjunto San Angel (1965).
4 Antes de 1947, el Banco Nacional Hipotecario, que absorbi6 al Banco para el
Revista CIDOB d'Afers Internacionals N2 46
Fomento de la HabitaciOn, orientaba sus recursos prioritariamente hacia la
Venta y suscripciones: Elisabets 12, 08001
dotaciOn de infraestructura y saneamiento de agua, caminos, construcciOn de
mercados y fomento industrial (Barra*, Op. Cit.)
Barcelona, Espana, Tel: 933026495, Fax: 933022118
5 Otros conjuntos de este perfodo, tambien del INFONAVIT, son: el Iztacalco Correo electrbnico: cidob@cidob.org
(1973, disenado por los arquitectos Imanol Ordorika y Francisco Serrano) que Web: http://www.cidob.org
esta compuesto de cuatro secciones de aproximadamente 2,500 viviendas
cada uno; Los Culhuacanes, que reline 25,000 viviendas y el conjunto Pedre-
gal de Carrasco, con caracteristicas similares.
6 Como sucede, por ejemplo, con los edificios HIM en Francia.
7 El FONHAPO se creel con el fin de responder a la demanda de los pobres no
asalariados de las ciudades (en 1987 incorporO, tambien, programas de vivien-
da rural). El FIVIDESU estaba destinado a atender una demanda similar a la
del FONHAPO, pero en el Distrito Federal. Por 61timo,el PRHP fue una res-
puesta emergente a la demanda y la presiOn social que plantearon los damnifi-
cados por los sismos de 1985. La experiencia del PRHP se intentO continuar,
en condiciones de polftica habitacional muy diferentes, con la creaci6n del
FICAPRO.
8 Entre 1981 y 1989, representaron entre el 24% y el 81% de las acciones efec-
tuadas anualmente (Villavicencio et al., 1999).
9 Dadas las limitaciones de suelo en el DF, la gran oferta de viviendas del INFO-
NAVIT, en la ZMCM, en este perfodo se dio en los municipios conurbados del
Estado de Mexico.
10 En 1995, cuando el equipo encuestador del proyecto de investigaciOn visitO El
Arenal, no pudo terminar el levantamiento de encuestas por problemas de
inseguridad. En 1999, se detectaron problemas similares en varios conjuntos
y, en algunos casos, las medidas de seguridad adoptadas por los habitantes
impidieron levantar la encuesta (no se permitia el acceso).
11 Los antecedentes para esta parte del trabajo provienen de dos encuestas reali-
zadas en 1995 y 1999 a los mismos beneficiarios de vivienda de interes social.
La de 1995, es representativa de las familias que recibieron vivienda de FON-
HAPO o FIVIDESU, entre 1988 y 1995, y contiene 724 casos. La segunda
intent6 ser representativa de esa muestra (en 50%), pero por problemas en el
levantamiento se vio reducida a 266 casos. Para este estudio se han eliminado
las "nuevas familias encontradas" (10% del total) que son las que reemplaza- UC Mexus News N 9 39
ron a las originates. Venta y suscripciones: University of California, Institute
12 En pesos reales, el promedio de ingresos de los jefes en 1995 era de $1,588.57 for Mexico and the United States, 3324 Olmstead Hall
y en 1999 es de $2,519. Riverside, CA 95921, Estados Unidos
13 Ver al respecto: Villavicencio et.al. (1999). Tel: (909) 7873519, Fax: (909) 7873856
14 Esta fue la razOn principal que impidi6 efectuar encuestas en algunos conjun- Web: www.ucr.edu/ucmexus/mexushom.htm
tos seleccionados.

22

Del Estado interventor
al Estado facilitador
l trabajo que aqui se presenta esta constituido por las con-
E clusiones generales de una investigaciOn, cuyo objetivo
central fue analizar las transformaciones que han presenta-
do las politicas y programas de vivienda en Mexico de 1972 a
1994, vinculandolas con los cambios que se fueron dando anterior-
mente y con las orientaciones predominantes de la politica habita-
cional en otros 'Daises. Las cuatro principales interrogantes que
guiaron este trabajo fueron: 1) zque papel ha desempefiado el
Estado a trues de su politica habitacional?; 2) zcuales han lido las
tendencias generales de la politica de vivienda en Mexico y como
se han reflejado, en esta, las recomendaciones de los organismos
internacionales que inciden en esta materia?; 3) zcuales son los
cambios mas importantes que ha ido presentando dicha politica,
particularmente en los altimos aiios, y a que han correspondido?; y
4) Lque agentes sociales han resultado ser los principales benefi-
ciarios de la acci6n habitacional del Estado?
Los aspectos que constituyeron nuestros ejes de analisis son:
1) el marco normativo, legislativo y programatico; 2) las institu-
ciones habitacionales del Estado; 3) el financiamiento; 4) los siste-
mas de promoci6n, gestiOn y asignaci6n de los creditos; 5) el pro-
ceso de producci6n de las acciones habitacionales y los agentes
que participan; 6) el tipo de acciones de vivienda producidas; 7) la
concordancia de los marcos programaticos con los resultados de la
acciOn habitacional del Estado; y, finalmente, 8) los agentes socia-
les que han resultado ser los principales beneficiarios de la politica
de vivienda. El estudio se dividi6 en dos etapas: la primera (1972-
1988), se caracterizO por una importante regulaciOn del Estado en
la producci6n y distribuci6n de la vivienda y por una influencia
poco decisiva de las agencias internacionales en el sector; la
segunda etapa (1989-1994), se distingui6 por una tendencia del
Estado hacia la desregulaciOn del sector, permitiendo una mayor
intervenciOn de los agentes privados financieros y constructores, la
cual se dio bajo una fuerte influencia del "enfoque facilitador"
promovido por el Banco Mundial.
* Calle Daniel Hernandez N° 24, Col. Cipreses, Coyoacan, 04830 Mexico DF,
Tel: 56 77 43 28, Fax: 55634626.
EXPEDIENTE n
CIUDADFS 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Claudia Frisia Puebla Cadena*
Marcos legislativos y programaticos de la vivienda y tipo de
instituciones del Estado
A raiz de la formulaciOn de la primera Ley General de Asenta-
mientos Humanos, en 1976, la planeaciOn urbana y regional expe-
rimenta un auge en Mexico. Durante el sexenio de Lopez Portillo
(1977-1982) se definen los marcos legislativos y programaticos de
la politica de vivienda, especificandose la funci6n rectora del Esta-
do. Se habla, por primera vez, de la intenciOn de coordinar las
acciones de los tres sectores participantes en la producciOn habita-
cional: el pablico, el privado y el social, y se define la funciOn de
cada una de las instituciones. En el sexenio de Miguel De la
Madrid (1983-1988), el marco legislativo se hace mucho mas
amplio, con la elevaciOn a rango constitucional del derecho de
toda familia a tener una vivienda digna (reflejo de una demanda
generalizada de las organizaciones sociales a nivel internacional) y
la formulaciOn de la Ley Federal de Vivienda en 1983. Esta Ley
contiene una vision globalizante del sector estableciendo la consti-
tuciOn del Sistema Nacional de Vivienda, entendido como "el con-
junto de relaciones *Micas, econOmicas, sociales, politicas, tec-
nolOgic as y metodolOgicas que conforman la producciOn
habitacional". Esto se relaciona con el concepto del "sector de la
vivienda en su totalidad", que es el que contemplan las agencias
internacionales de ayuda. El Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Vivienda formulado en este sexenio (PRONADUVI 1984-
1988), continua contemplando el papel del Estado como rector en
el sector y con una fuerte regulacion de las instituciones. Podemos
concluir que los cambios que se fueron dando en los marcos legis-
lativo, normativo y programatico de la vivienda, durante la prime-
ra etapa, radican en que estos se fueron haciendo cada vez mas
especializados contemplando, asimismo, una vision mas amplia
del sector.
En cuanto a las instituciones de vivienda, con la creaciOn de
los Fondos en 1972, se conforma el sistema habitacional del Esta-
do, que sigue vigente hasta ahora, con tres grandes tipos de orga-
nismos: a) los que destinan su producci6n a los sectores de ingre-
sos medios; b) los que atienden a la poblaciOn mas pobre; y c) los
23
 que sirven a los trabajadores asalariados. A principios de los
ochenta se da un cambio fundamental en los organismos dedicados
a los sectores Inas pobres. Se crea el Fondo Nacional de Habita-
ciones Populares (FONHAPO) que introduce caracteristicas innova-
doras como la participaciOn de la comunidad, la combinaciOn de
recursos de las organizaciones sociales con los del gobierno y el
otorgamiento de creditos colectivos (elementos muy relacionados
con otras experiencias habitacionales en paises del tercer mundo,
durante los albs ochenta, apoyadas por algunas agencias interna-
cionales). En general, se puede decir que, aunque los diversos
tipos de instituciones y programas habitacionales presentaron
algunos cambios, entre 1972 y 1988 (principalmente en sus siste-
mas de promoci6n y asignaciOn de los cr6ditos y en sus esquemas
de recuperaciOn, como veremos mas adelante), estos no fueron de
radical importancia, manteniendose sus caracteristicas generales,
salvo en el caso mencionado de los organismos para los sectores
de menores ingresos que, ademas, en los 61timos afios de esta pri-
mera etapa, aumentaron de manera decisiva su participaciOn en la
producciOn total del sector.
En contraste, en la segunda etapa analizada (1989-1994), el
marco legislativo, normativo y programatico, asi como los diver-
sos organismos de vivienda, si sufren transformaciones sustancia-
les que se encaminan hacia la desregulacion del sector y marcan
un diferente papel del Estado, muy relacionado con las "estrate-
gias facilitadoras" promovidas por las agencias internacionales.
Durante el sexenio de Salinas se producen dos nuevas legislacio-
nes que, aunque no se refieren especfficamente a la vivienda, afec-
tan de manera importante al sector: la Reforma al Articulo 27
24
Constitucional, en 1992, la cual permite la Yenta de tierras ejidales
y comunales (especificando que los gobiernos estatales y munici-
pales tienen un derecho preferencial en la adquisicion de dichas
tierras); y la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, for-
mulada en 1993, que otorga mayores facultades a los gobiernos
locales para elaborar los planes y programas sectoriales. Estas
reformas y novedades juridicas se vinculan ampliamente con los
lineamientos del Banco Mundial sobre el papel que debe tener el
gobierno en el desarrollo del derecho a la propiedad y la simplifi-
caciOn de la reglamentaciOn respectiva a los mercados de tierra
urbana, "buscando el equilibrio entre los costos y los beneficios"
(Banco Mundial, 1994).
El Programa Nacional de Vivienda (PNV) 1990-1994 indica
que el papel del Estado es el de propiciar las condiciones para que
intervengan los sectores privado y social en la producciOn habita-
cional; es decir, un papel de facilitador. Propone la transformaciOn
de los esquemas financieros, la conversion de los organismos en
entes exclusivamente financieros y la reducciOn de los subsidios.
Por su parte, el Programa de Fomento y DesregulaciOn de la
Vivienda (PFDV), elaborado en 1992, tiene como objetivo principal
la simplificaciOn administrativa y la reducciOn de los costos indi-
rectos que afectan a la vivienda. En lo que se refiere al suelo,
ambos programas indican la necesidad de crear reservas territoria-
les aprovechando las reformas al Articulo 27 y de intensificar las
acciones de regularizaciOn, articulandolas con la dotaci6n de servi-
cios. Esto tambiën se relaciona con las propuestas del Banco Mun-
dial, sobre el desarrollo del derecho a la propiedad y el suministro
de la infraestructura necesaria para la urbanizaciOn residencial.
 Podemos considerar que los marcos legislativo y programati-
co, elaborados durante el sexenio de Salinas, contienen practica-
mente todos los elementos contemplados en los lineamientos de
politica del Banco Mundial para la puesta en practica de las "estra-
tegias facilitadoras". Durante esta etapa, todos los organismos
habitacionales sufren cambios en sus esquemas financieros, su
forma de funcionamiento y programas, sus sistemas de promociOn
y gestiOn, y su participaciOn en la producciOn total del sector; es
decir, en general se trata de instituciones diferentes a las de la pri-
mera etapa, aunque su poblaciOn objetivo no haya cambiado. Es
importante destacar, como una de las caracteristicas de la acciOn
habitacional del Estado, durante el sexenio de Salinas, la gran par-
ticipaciOn de la Banca reprivatizada y separada del Fondo de Ope-
raciOn y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), lo que implica
la relevancia que adquiere este agente, que si bien ya venia cola-
borando desde altos anteriores, lo hacia por la regulaciOn impuesta
por el Estado. Cabria aqui preguntarse si los programas de la
Banca privada deben incluirse dentro de las estadisticas referentes
a la acciOn habitacional del Estado.
Financiamiento
Cada uno de los distintos tipos de organismos habitacionales tie-
nen diversas fuentes de recursos, las cuales, en general, han sido
las mismas en las dos etapas estudiadas. La acciOn del FOVI, desti-
nado a los sectores medios, se financiO fundamentalmente con
recursos provenientes del "encaje legal" a la Banca, establecido
por el gobierno desde 1963. Durante el sexenio de Miguel De la
Madrid, cuando la Banca estaba nacionalizada, se incrementO el
porcentaje correspondiente a dicho "encaje", lograndose aumentar
fuertemente la producciOn de este programa. A partir de 1989 se
libera a la Banca de dicha obligaciOn y despues se la reprivatiza.
Con esta acciOn, el FOVI queda exclusivamente con los recursos
fiscales (que son muy escasos) y los propios, y recibe un credit°
del Banco Mundial. Por su parte, la Banca privada financia su
acciOn con recursos propios.
La fuente fundamental de recursos de los Fondos de Vivienda
son las aportaciones patronales establecidas, desde 1972, por
medio de la modificaci6n a la Ley Federal del Trabajo. Los orga-
nismos que destinan su producciOn a la poblaciOn de menores
ingresos financiaron su acci6n con recursos fiscales y propios. En
1986, el FONHAPO recibiO recursos del Banco Mundial, los que
despues constituyeron sus principales ingresos.
Esto indica que la acciOn habitacional del Estado mexicano se ha
financiado con recursos provenientes de fuentes muy diversas al
erario ptiblico. El gobierno, por medio de la legislaciOn, ha logra-
do captar fondos del sector privado (el financiero y el patronal) y
las transferencias presupuestarias que han destinado a los progra-
mas habitacionales han sido minimas –en promedio, el 2.3% de la
inversion total en el sector de 1973 a 1992– y, ademas, estas han
tendido a disminuir. Este hecho se vincula con una de las reco-
mendaciones del Banco Mundial. Las condiciones crediticias
manejadas por los distintos organismos habitacionales han ido
mostrando cambios en todo el period° estudiado, siendo estos
mucho mas notorios en la etapa que abarca de 1989 a 1994. Esto,
esta muy relacionado con el nivel de subsidios contemplado en
cada tipo de instituciOn.
El Programa Financiero de Vivienda (PFV) siempre ha presen-
tado los esquemas crediticios menos "blandos", considerando la
participaci6n de los beneficiarios con un enganche y otorgando
creditos con tasas de interes un poco mas bajas que las comercia-
les. A fines de los albs ochenta, al igual que en todas las dem&
instituciones, se adopt6 el esquema crediticio indizado al salario
minimo, incluyendo ademas tasas de interes variables. Desde
1989, el FOVI limitO de manera importante el otorgamiento de los
"creditos puente", que son los destinados a los promotores y consi-
deran tasas de interes competitivas, y la Banca lo sustituyO en esta
funciOn. De este modo, ahora el FOVI otorga, casi exclusivamente,
los creditos individuales para los adquirientes de las viviendas a
tasas de interes que incluyen el costo del dinero mas el costo de la
intermediaciOn bancaria (porque la Banca administra dichos pits-
tamos), en los que ademas ampliO el plazo de amortizaciOn hasta
25 altos para lograr su recuperaciOn total.
En lo que se refiere a los subsidios, durante la primera etapa,
el FOVI incluia tres tipos: los "cruzados", provenientes de los aho-
rradores privados hacia sus acreditados; los directos, instrumenta-
dos a traves de contemplar tasas de interes menores a las comer-
ciales y tasar los creditos en ntimero de veces el salario minimo; y
los indirectos, derivados de cubrir el riesgo implicito en los credi-
tos. A partir de la segunda etapa, solo contintian los dos illtimos
tipos de subsidios, que se cubren con recursos fiscales, pero la par-
ticipaciOn del FOVI en la producciOn total se redujo significativa-
mente; es decir, la cantidad de los beneficiarios de dicho programa
subsidiado, es mucho menor que antes.
Por su parte, la Banca privada otorga dos tipos de credito: los
"puente", destinados a los promotores privados y que contemplan
las tasas de interes comerciales mas el costo del financiamiento, de
modo que le resultan altamente redituables (por lo menos, hasta
antes de la crisis de 1995 lo eran) y los individuales, que tambien
incluyen las tasas de interes del mercado. En estos programas, des-
tinados a los sectores medios y altos, no hay subsidios. Los Fon-
dos de Vivienda, en cambio, son las instituciones que tradicional-
mente han ofrecido las condiciones crediticias mas beneficiosas
para sus acreditados. No se contempla la participaciOn de los adju-
dicatarios con el pago de un enganche y, hasta 1987, los creditos
se otorgaban a tasas de interes mucho menores que las comerciales
(4% anual), lo que ocasion6 que estos organismos se descapitali-
zaran. A fines de la primera etapa, se realizan las primeras modifi-
caciones al sistema crediticio, indizando los creditos al salario
minimo; sin embargo, con esto no se logra un aumento importante
en el nivel de recuperaciOn. A partir de 1992 (segunda etapa),
cambia de manera radical el sistema crediticio, particularmente en
el Institute del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajado-
res (INFONAVIT). Aunque se siguen fijando los creditos en veces el
salario minimo (vsm), se consideran ademas tasas de interes, se
incrementa la proporciOn de las aportaciones patronales que se
destinan al pago inicial del prestamo (saldo de la subcuenta del
Sistema de Ahorro para el Retiro, SAP) y se amplia el plazo de
atnortizaciOn hasta treinta altos. Estos cambios si inciden en el
aumento del nivel de recuperaciOn y las condiciones crediticias
25
ofrecidas por los Fondos contin6an siendo las mas "blandas" con
respecto al resto de los organismos.
En cuanto a los subsidios, en estas instituciones han sido gran-
dfsimos. Durante la primera etapa los subsidios directos provinie-
ron de la fijaci6n de tasas de inter& mucho menores que las
comerciales y, posteriormente, de la indizaciOn de los creditos al
salario minimo. En el sexenio 1983-1988, en el caso del 1NFONA-
VIT, existiO tambien otro subsidio derivado de otorgar creditos de
monto menor que el costo de producci6n de las viviendas asigna-
das. Durante la segunda etapa, desaparece totalmente este ultimo
subsidio y persiste el de las bajas tasas de inter& que, aunque
aumentan, no corresponden a las del mercado. Los grandes subsi-
dios otorgados por los Fondos de Vivienda han provenido de los
recursos pertenecientes a los trabajadores asalariados; es decir, se
trata de un subsidio financiado con un fondo social que no perte-
nece al gobierno y, del cual, solo una minoria de los derechoha-
bientes ha resultado beneficiario.
En el caso de los organismos que atienden a la poblaciOn de
menores ingresos, durante la decada de los setenta, al igual que en
los Fondos, tambien las condiciones crediticias eran sumamente
favorables para los beneficiarios, originandose grandes subsidios
que provenfan de los recursos fiscales. Al crearse el FONHAPO, en
1981, se instrumentO un nuevo sistema crediticio que inclufa, ade-
Inas del aporte de un enganche, subsidios al capital de dos formas:
1) segtin el monto de los creditos, no se tenfa que cubrir el total
del prOstamo, y 2) las subvenciones por concepto de buen pago.
Las tasas de inter& contempladas en este programa tambien fue-
Signo y
Pensamientc
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ron mas bajas que las comerciales, lo que implic6 otro subsidio
directo. El FONHAPO fue el primer organismo que adoptO, en 1987,
el esquema de indizaciOn de los creditos al salario minim y fue
hasta los aiios noventa cuando inici6 el proceso de reducciOn de
los subsidios, desapareciendo aquelos referentes al capital y per-
maneciendo sOlo los de tipo directo. En este organismo, los subsi-
dios se absorben con los recursos fiscales.
De este modo, vemos que las condiciones crediticias de las
distintas instituciones han sido menos "blandas" en el caso de los
programas destinados a los sectores medios, le siguen aquellas
dirigidas a la poblaciOn de menores recursos, y resultan las mas
favorables para los acreditados, las de los Fondos de Vivienda.
Los subsidios otorgados por los diferentes programas, durante la
primera etapa, se financiaron con recursos de la Banca (encaje
legal), recursos del fondo social perteneciente a los trabajadores y
con recursos fiscales. En la segunda etapa, las subvenciones se re-
dujeron sustancialmente (vinculandose esto con otro de los linea-
mientos del Banco Mundial) y se eliminan aqu011as provenientes
de la Banca. Asf, el capital que se desvaloriza en estos programas,
en su inmensa mayorfa, ha provenido del sector privado (la Banca,
hasta 1989, y los patrons) y no precisamente del Estado.
Sistema de promociem, gestiOn y asignacient de los creditos
Se puede decir que este aspecto es uno de los que mayores cam-
bios presentO en las dos etapas analizadas y, mas especfficamente,
en lo que se refiere al tipo de agentes que intervienen. Entre 1971
y 1976, existfan tres tipos de promociones: a) las ptiblicas, en las
que el promotor era el mismo organismo, desarrolladas en el FOVI,
en las instituciones que atienden a los sectores de menores ingre-
sos y en los Fondos, bajo la modalidad de promociones directas;
b) las privadas (exclusivamente en el FOVI), y c) las del sector
social (promociones externas organizadas por un grupo de trabaja-
dores en el Fondo de Vivienda). Posteriormente, desapareciO el
primer tipo de promociones y al crearse el FONHAPO surgi6 un
nuevo tipo de promociOn del sector social, aquella organizada por
grupos sociales legalmente constituidos, y reaparecieron las pro-
mociones ptiblicas sOlo en esta misma instituciOn.
En la segunda etapa, el cambio fundamental se da en los Fon-
dos de Vivienda; ahora participan los promotores privados y se
abandona totalmente el sistema de "promociones externas". En el
FOVI y en la Banca privada tambien intervienen estos mismos
agentes (pero ahora existe una mayor competencia entre estos a
traves del sistema de subastas), y en el FONHAPO se continua con
el mismo esquema de promociones pdblicas y sociales que se ins-
trumentO desde un principio. Con respecto a la gesti6n y asigna-
ciOn de los creditos, tambien es en los Fondos en donde se produ-
cen los mayores cambios. En un principio, estos se gestionaban de
manera individual por los demandantes y el organismo decidfa
sobre su otorgamiento, organizando un sorteo. Este sistema se
abandona a finales de los setenta, siendo que los promotores de
los grupos de trabajadores integraban la demanda y decidfan sobre
la asignaciOn (en este caso, la participaciOn de las grandes centra-
les sindicales fue importantfsima, constituyendose un verdadero
feudo). Finalmente, durante la segunda etapa (en 1990 en el
Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad Social al Servicio
de los Trabajadores del Estado -FOVISSSTE- y en 1992 en el INFO-
NAvrr), la gesti6n vuelve a realizarse de manera individual y la
asignaciOn es decidida por los organismos con base en una puntua-
ci6n determinada con un alto nivel de discrecionalidad. Sin embar-
go, debemos seftalar que en los nuevos programas del INFONAVIT,
en donde intervienen los promotores privados (subastas y paquetes
de la Linea II), dichos agentes constituyen la demanda, es decir,
proponen a los beneficiarios a partir de los listados de posibles
acreditados facilitados por el organismo. En el FOVI y en los pro-
gramas de la Banca, son tambien los promotores privados quienes
realizan la gesti6n y proponen a los destinatarios de los creditos
individuales, de acuerdo con los requisitos impuestos por la insti-
tuciOn.
En cuanto al FONHAPO, la situaciOn es bastante diferente. En
primer lugar, los creditos que otorga son de catheter colectivo y se
destinan a organismos pnblicos o a grupos sociales. En ambos
casos, los promotores (que no son privados) constituyen la deman-
da y asi deciden sobre la asignaciOn de los creditos. La principal
diferencia entre ambos tipos de promociones es el nivel de partici-
paciOn de los beneficiarios finales en la gestiOn, que es mucho
mayor en el caso de los grupos sociales. Sin embargo, dicha parti-
cipaciOn, que en un inicio constituy6 un elemento fundamental
para el FONHAPO, se ha venido desvirtuando, debido a la compleja
tramitologia que implica el proceso de gestiOn y a que ya no se
otorgan prestamos para la compra de suelo, lo que implica que la
posesi6n de un predio sea una condici6n para acceder a los progra-
mas. Otro de los aspectos que ha incidido en una menor participa-
ciOn de la comunidad, es la reciente individualizaciOn de los credi-
tos. Asi, podemos concluir que la diferencia fundamental, entre las
dos etapas analizadas, radica en que, en la segunda, se da una
mayor participaciOn de los promotores privados y una tendencia
hacia la individualizaciOn de la gestiOn de los creditos que, parti-
cularmente, se presenta en los Fondos y, mas recientemente, en el
FONHAPO.
Proceso de producciOn de las acciones habitacionales
Quiza sea este el aspecto que menores cambios ha presentado en
las dos etapas analizadas, porque los agentes que intervienen
siguen siendo los mismos; sin embargo, las condiciones en que
participan si se han transformado. Con respecto al suelo sobre el
que se desarrollan los programas habitacionales, durante los pri-
meros atios que estudiamos, practicamente todas las instituciones
adquirian la tierra para constituir su reserva territorial (est° fue
particularmente importante en los Fondos y el Instituto Nacional
de Desarrollo Comunitario, INDECO). En los arios posteriores, la
adquisiciOn de dicha reserva se fue limitando. El cambio mas
importante al respecto, que se da en la segunda etapa, radica en
que, lejos de constituirse reservas territoriales, estas se han venido
vendiendo a los promotores inmobiliarios (no necesariamente a los
habitacionales) en condiciones comerciales y, por otro lado, a
todos los tipos de promotores de vivienda (privados y sociales) se
les exige que posean el suelo para el desarrollo del programa, lo
cual implica que la provision de tierra se deja al mercado.
En cuanto al desarrollo de las obras, siempre han intervenido
las compaiiias constructoras privadas. A pesar de que en los pro-
gramas sectoriales del sexenio de Salinas y en los lineamientos de
politica de las agencias internacionales de ayuda se postula que las
instituciones deben abandonar su fimciOn de constructores-produc-
tores para convertirse en agentes financieros, debemos sefialar
que, en el caso de Mexico (y el de la mayoria de los Rises latinoa-
mericanos), el Estado nunca ha fungido como constructor directo,
sino que tradicionalmente con sus programas ha propiciado la
intervenciOn de la industria de la construcciOn, a la que asegura
distintos margenes de ganancia, segtin el tipo de acciones que se
producen (mayores en el caso de la Banca, el FOVI y los Fondos, y
menores en los organismos que desarrollan acciones de autocons-
trucciOn). Es decir, que la desvalorizaciOn del capital esti en los
esquemas crediticios y no en los recursos que se destinan a la pro-
ducciOn.
Los cambios mas importantes que se dieron durante la segun-
da etapa, radican en que se ha generado una mayor competencia
en el sector de la construcci6n, con la adopci6n del sistema de
subastas en el FOVI y el INFONAVIT, los concursos de obra ptiblica
en el FONHAPO y, mas recientemente, con la instrwnentaciOn del
programa "llave en mano" en este mismo organismo, en el cual se
exige a los constructores que desarrollen las obras con recursos de
fuentes distintas al organismo, generandose una competencia por
los "creditos puente" que otorga la Banca comercial y solo las
empresas con capacidad financiera y crediticia (grandes y media-
nas) logran participar. Con ello, las empresas pequefias y las socia-
les (de los grupos autogestionarios) han quedado practicamente
eliminadas. Esto se vincula con otro de los lineamientos del Banco
Mundial, que propone crear una mayor eficiencia en la industria
de la construcciOn, pero tambien indica que se debe fomentar la
intervenciOn de las empresas pequenas, las cuales tienen menores
costos indirectos y contemplan margenes de ganancia mas bajos.
En Mexico est° no ha sucedido, dados los sistemas financieros
(que actuahnente para los "creditos puente" consideran anticipos
menores que antes y no incluyen el 100% del financiamiento de
las obras), y el mercado que representan los programas ptIblicos de
vivienda solo se ha hecho accesible para las compaftias que tienen
mas recursos.
En cuanto a la participaciOn de la comunidad en el proceso de
producciOn, aspecto fuertemente promovido, particularmente, por
el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Huma-
nos (UNCHS), solo en el FONHAPO ha sido contemplada y durante
los primeros atios de su actividad, porque, a partir de 1986, cuando
se obtiene el primer credit° del Banco Mundial, se impone como
condici6n que las obras deben asignarse mediante concursos de
obra Esto ha redundado en que la participaci6n de los
acreditados se haya limitado al proceso de gestion y, en el caso de
la producciOn, a la supervision de las obras. De modo que pode-
mos decir que, este aspecto (que podria reducir de manera impor-
tante los costos de producciOn), en la practica ha sido muy poco
relevante en la politica habitacional del Estado mexicano.
Tipo de acciones habitacionales producidas
La mayor parte de las acciones producidas por los programas de
los organismos ptiblicos han estado referidas a la vivienda termi-
nada en conjuntos habitacionales (las mas caras), siguiendo en
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importancia las acciones de mejoramiento (las de menor costo) y
despues lotes con servicios, creditos individuales y vivienda pro-
gresiva. Al respecto, el cambio mas importante que se da en la
segunda etapa, radica en el incremento de la participaciOn del pro-
grama de mejoramiento y el de creditos individuales en la produc-
ci6n total del sector. En cuanto a los conjuntos habitacionales
encontramos durante la ultima etapa, un cambio sustancial en su
tamaiio, servicios de infraestructura y conceptos de urbanizaciOn
incluidos, lo que implicO una reducciOn importante en su calidad.
Esto se dio, particularmente, en el INFONAVIT y el FOVISSSTE, ins-
tituciones que durante la primera etapa produjeron los conjuntos
mas grandes, que incidieron de manera importante en la forma de
urbanizaciOn de ciertas areas en varias ciudades del pais. Es decir,
que este impacto urbano se perdiO. En general, los costos de pro-
ducci6n en todas las instituciones han sido los comerciales y en
los tiltimos albs han aumentado, ya que tambien incluyen el costo
del financiamiento. De este modo, las viviendas se han hecho mas
caras y, con ello, se ha limitado el acceso a los programas habita-
cionales por parte de la poblaciOn de menores recursos.
Concordancia del marco legislativo y programitico con la
acciOn de las instituciones de vivienda
Aqui nos referiremos a algunas de las estrategias propuestas en el
marco legislativo y programatico que no se han logrado instru-
Frontera Norte N g 20
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NUmeros atrasados: $60 en Mexico
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mentar, mas especfficamente en la segunda etapa, y a los linea-
mientos de politica del Banco Mundial que no se han seguido en
el caso de Mexico. En primer lugar, en todos los programas secto-
riales se habla de la necesidad de crear reservas territoriales pan
el desarrollo de los programas habitacionales y, en el caso del PNV
1990-1994 y del PFDV de 1992, se menciona la intenciOn de apro-
vechar las reformas al Articulo 27 Constitucional para este efecto.
Sin embargo, esto no se ha llevado a cabo o, en caso de haberse
desarrollado en algunas localidades, ha sido muy limitado. Por el
contrario, los organismos habitacionales actualmente estan ven-
diendo los predios que constituyen su reserva y que fueron adqui-
ridos en etapas anteriores. De este modo, la provision de la tierra
se ha dejado al mercado y con esto se ha encarecido fuertemente
la producciOn habitacional.
Por otra parte, el suministro de infraestructura para la urbani-
zaciOn residencial, propuesto por el Banco Mundial, solo se ha
desarrollado dentro del Programa de 100 Ciudades de la Secretaria
de Desarrollo Social (SEDESOL) y por el Programa Nacional de
Solidaridad (PRONASOL) –que es el que mas ha intervenido en este
aspecto– y se ha realizado, principalmente, en los asentamientos
irregulares, en general, con criterios clientelisticos; sin embargo,
esto no ha incidido de manera notoria en la oferta de suelo urbani-
zado para el desarrollo de los programas de los organismos habita-
cionales.
En los programas sectoriales de los dos tiltimos sexenios, se
ha propuesto la priorizaciOn de las acciones de autoconstrucciOn
sobre las de vivienda terminada y esto, en la practica, no se ha
dado. Si bien los programas de autoconstrucciOn mostraron un
crecimiento de su participaciOn en la producciOn total del sector,
no han resultado mayoritarios porque la parte principal de la
inversion se destina a la vivienda terminada, ya que este es el pro-
grama que atrae principalmente a la industria de la construcci6n.
En cuanto al papel del Estado como facilitador, para que en la pro-
ducciOn habitacional intervengan los sectores privado y social, en
realidad lo que se ha dado es un mayor apoyo al primero, mientras
la participaciOn del sector social se ha limitado a la gestiOn, la cual
se ha tornado cada vez Inds conflictiva.
Agentes sociales que han resultado ser los principales
beneficiarios de la politica de vivienda
Podemos decir, generalizando, que durante la primera etapa estu-
diada, los principales beneficiarios de la politica de vivienda fue-
ron los trabajadores asalariados (especialmente los afiliados a las
grandes centrales sindicales), los sectores de ingresos medios y, a
partir de la creaciOn del FONHAPO, la poblaciOn que percibe ingre-
sos menores de 2.5 veces el salario minimo. La industria de la
construcciOn y el sector promocional privado alcanzaron un desa-
rrollo importante en esta etapa, resultando tambien sectores
ampliamente favorecidos por la politica habitacional.
En la segunda etapa, esta situaciOn presenta algunos cambios.
En el aspecto financiero, la gran beneficiaria de la nueva politica
de vivienda resultO ser la Banca privada. En primer lugar, se le
liberO del "encaje legal", de modo que ahora dispone de mayores
recursos para sus inversiones. Otorga los "creditos puente", que
resultan altamente redituables (no se desvaloriza su capital) y
estos son ahora para los promotores del FOVI, INFONAVIT, FOVISSS-
TE, FICAPRO (Fideicomiso Casa Propia) y hasta el FONHAPO. Tam-
bien realiza programas habitacionales en los que otorga creditos
individuales a tasas de interes comerciales. Cobra por la adminis-
traciOn de los creditos individuales que otorga el FOVI y, mas
importante aun, recibe y maneja las aportaciones patronales a los
Fondos, por medio de las Administradoras de Fondos para el Reti-
ro (AFORES); es decir, los recursos de los fondos sociales pertene-
cientes a los trabajadores, que son muy cuantiosos. A partir de la
crisis de 1995, este sector se vio fuertemente afectado por el
aumento de la cartera vencida en sus creditos hipotecarios (y en
los de otro tipo tambien), pero el gobierno le ha brindado mayores
apoyos (recursos) con el programa de Apoyo a Deudores (ADE) y
mas recientemente, el Programa de Vivienda 1995-2000.
Por otra parte, tambien los organismos de vivienda se vieron
favorecidos con los cambios en los esquemas financieros, ya que
sus recursos corren menores riesgos (varios de ellos ya no finan-
cian directamente la construcciOn de los conjuntos habitaciona-
les), ademas de que lograron aumentar su nivel de recuperaciOn
crediticia. Se puede considerar que el sector promocional privado
es el segundo agente que ha resultado beneficiario de la nueva
politica de vivienda, ya que se ampliO su esfera de acciOn con los
programas de la Banca y, ahora, tambien interviene en el INFONA-
vrr y en el FOVISSSTE. En cuanto la industria de la construcciOn,
como ya dijimos, se ha generado una mayor competencia en este
sector, de modo que las empresas grander y medianas son las que
tienen mayores posibilidades de intervenciOn; sin embargo, dados
los sistemas financieros y promocionales, ahora corren mayores
riesgos financieros.
Por lo que toca a la asignaciOn de los creditos, encontramos
que la mayoria de estos ha correspondido a los sectores medios
(programas de la Banca y el Fovi) y que en todos los organismos
que tradicionalmente destinaban una buena parte de sus acciones,
o la totalidad de estas, a la poblaciOn de menores ingresos (princi-
palmente, los Fondos de Vivienda y el FONHAPO) se present6 un
corrimiento en los niveles salariales de la poblaciOn atendida hacia
los mas altos, dentro de los cajones establecidos. En general, a
partir del analisis que hemos realizado sobre la politica de vivien-
da, encontramos que los tiltimos cambios que se han producido en
Mexico se han centrado principalmente en los aspectos financie-
ros y se han encaminado hacia una mayor intervenciOn del sector
privado. En este sentido, estan mucho mas relacionados con los li-
neamientos propuestos por el Banco Mundial que con los del Cen-
tro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(uNGHs, Habitat), que propone la adopciOn de un papel "facilita-
dor" por parte del Estado, pero cubriendo las esferas que el merca-
do no logra atender y se enfoca mas en los aspectos sociales y en
la participaciOn de los agentes que no persiguen lucro (oNG's,
organizaciones de base de la comunidad, empresas sociales, fami-
lias, etc.). En el caso de Mexico, podriamos decir que los mas
afectados, por la forma en que se han instrumentado las "estrate-
gias facilitadoras" en los afios mas recientes, han sido precisamen-
te estos agentes y la mayoritaria poblaciOn de menores recursos.
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n EXPEDIENTE
Quièn gana y quièn pierde en la
politica habitacional venezolana
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Francisco Mustieles*
Helen Barroso*
a redistribuciOn se define en general como el conjunto de
L operaciones de reparticiOn, en el cual, el montante a inver-
tir o repartir ha sido recaudado de regiones, estados, muni-
cipios, agentes econOmicos o categorias sociales, para ser reasig-
nados a otros beneficiarios territoriales, econOmicos o sociales o a
ellos mismos. La redistribuciOn, en consecuencia, puede ser favo-
rable o desfavorable a esos actores: diferencia entre la inversion
consentida a un actor y la contribuciOn realizada por este en el
proceso. La evaluaciOn de la ganancia o perdida registrada por un
actor en un proceso redistributivo puede ser, a su vez, sectorial o
global: en el primer caso, se evaltia tan solo el desempefio de cada
actor en un proceso redistributivo sectorial determinado; en el
segundo caso, se evalfia dicho desempelio en el total de procesos
redistributivos sectoriales, en el cual, el actor esta involucrado. La
ganancia o perdida sectorial o global de los actores en un proceso
redistributivo se mide, asi, en terminos absolutos; la relativizaciOn
de los mismos en funciOn de otras variables de analisis que carac-
tericen al actor, puede aparecer o no como pertinente.
Cuando al proceso redistributivo de los recursos o de las car-
gas –contribuciones– entre varias regiones considera la particular
situaciOn de desigualdad o de desequilibrio, se habla de perecua-
ciOn (slum, 1984: 406). Se entiende esta como el reparto equitati-
vo –no por igual– de las cargas o de las inversions entre los que
las soportan o los que las reciben. La perecuaciOn considera no
solo los aspectos cuantitativos propios de todo proceso de redistri-
buciOn –recaudaciOn/inversiOn–, sino tambien otras variables que
caracterizan a los actores involucrados en el proceso, y que inter-
vienen en consecuencia en las decisions politicas a tomar en el
mismo. En los paises desarrollados, generalmente, los procesos
redistributivos de recursos o de cargas –contribuciones–, sectoria-
les o globales, operados entre diversos actores, consideran la parti-
* Universidad del Zulia, Institute de Investigaciones/Facultad de Arquitectura
(IFA), Apartado Postal 15024 Galerias, Maracaibo, Venezuela, Tel: (58-61)
598477, Fax: (58-61) 520063, Correo electrOnico: fmustieles@hotmail.com,
hbarroso@luz.ve
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cular situaci6n de desigualdad o de desequilibrio existente entre
ellos. ParadOjicamente, en los paises subdesarrollados o en vias de
desarrollo, en donde las desigualdades o desequilibrios tienden a
acentuarse, en general, no se asocia a los procesos redistributivos
perecuaci6n alguna. Este trabajo se enmarca en el particular proce-
so de redistribuciOn de los fondos obtenidos con la aplicaciOn de la
Ley de Polftica Habitacional (LPH), puesta en practica en Venezue-
la, desde 1990; centrando su interes en demostrar que, efectiva-
mente, a ese proceso no sOlo no se le ha asociado perecuaciOn
alguna, sino que, consecuentemente, surgen en el efectos perver-
sos no deseados.
RedistribuciOn de recursos en la aplicaciOn de la Ley de
Politica Habitacional
El impuesto habitacional implementado en Venezuela desde 1990,
dentro del marco de la LPH, es un impuesto especifico, pues su des-
tino esta asignado por dicha Ley: la construcci6n de viviendas de
inter& social en Venezuela. Las ciudades, municipios y los esta-
dos regionales contribuyen y se benefician del mismo. Aqui se
pone en evidencia las redistribuciones de recursos operadas en el
territorio nacional con la aplicaciOn de la LPH, en el period° de
1992-1994, revelando no sOlo las entidades regionales que ganan y
pierden en este proceso redistributivo y la magnitud de las transfe-
rencias sino, tambien, cuanto es recaudado por concepto de la LPH
para el nivel de asistencia I (hasta 65 salarios minimos) y II (hasta
180 salarios minimos), y cuanto es invertido por entidad federal, y
sobre todo, los efectos perversos asociados a ese proceso redistri-
butivo.
Definicion de terminos
Antes de pasar al analisis propuesto, es necesario definir que se
entiende por perversidad en los procesos redistributivos, y tam-
bien, come se definen cada una de las variables involucradas en el
analisis: recaudaciOn e inversion, deficit habitacional, poblaciOn y
riqueza.
Perversidad en los procesos redistributivos: cuando se obtienen
resultados contrarios a los esperados en el marco de una politica.
RecaudaciOn: son los recursos captados tanto por la Banca
Hipotecaria, como por las Entidades de Ahorro y Prestamo por
concepto de la LPH. Instituciones, estas, que deben estar regidas
por la Ley General de Bancos, Otras Instituciones Financieras y
por la Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Prestamo. Los recur-
sos son provenientes de los aportes mensuales que deben efectuar
los contribuyentes del Ahorro Habitacional, siendo los contribu-
yentes: los empleados, obreros y empleadores tanto del sector
paha), como del privado y, asimismo, las personas naturales que
ejercen actividades por cuenta propia y se incorporan al Ahorro
Habitacional.
Inversion: el otorgamiento de los creditos protocolizados para
el corto y largo plazo tanto para el Area de Asistencia I (AAI),
como para el Area de Asistencia II (AAII).
Deficit habitacional: se considera aqui como el deficit habita-
cional neto, definido por el Consejo Nacional de la Vivienda como
el resultado de restar, del deficit bruto, las viviendas aceptables
desocupadas (coNAvi 1993:62).
PoblaciOn: aquella habitando al interior del perimetro polftico-
administrativo de cada estado.
Riqueza: no se pudo obtener la contribuciOn econOmica de los
estados y de los municipios al producto interno bruto, que hubiera
permitido medir la riqueza econOmica de cada una de esas entida-
des; igualmente no se pudo obtener la riqueza familiar o social,
medida en terminos de ingresos familiares estatales. Estos impedi-
mentos llevaron a considerar otro tipo de riqueza, llamada generi-
camente como riqueza constitucional, entendiendose esta como la
proveniente del Situado Constitucional establecida en La Ley de
Presupuesto (Congreso de la Republica, 1983: 94).
En una primera secciOn, se establecieron, espacializandose, las
magnitudes de los intercambios operados en este proceso redistri-
butivo. Posteriormente, se midieron el esfuerzo efectivamente con-
sentido por cada estado en el marco de la LPH –el esfuerzo local– y
el esfuerzo consentido por el administrador de los recursos de la
LPH en cada estado –esfuerzo nacional o central. En una segunda
secci6n, relacionando lo invertido entre lo recaudado por cada
estado, se pudo obtener los ganadores y perdedores en este proce-
so redistributivo. En una tercera y Ultima secciOn, se relacion6 el
producto obtenido en la segunda secci6n con las dimensions
habitacional (deficit neto habitacional), poblacional y econOmica
(riqueza presupuestaria por situado constitucional), lo que puso en
evidencia los efectos perversos asociados al proceso redistributivo
de los fondos de la LPH.
Recaudaciones e inversiones
La inversiOn en el proceso redistributivo de los fondos de la LPH
son superiores al monto recaudado por concepto de impuesto habi-
tacional, esto es, en el momento de redistribuir, otras fuentes ali-
mentan adicionalmente la bolsa de inversion, esto hace que en el
period() de estudio (1992-1994), la inversion haya sido en prome-
dio casi 3.5 veces mas importante que el monto recaudado.
Recaudaci6n por impuesto habitacional
La recaudaciOn absoluta por concepto de impuesto habitacional,
en 1994, representO una reducciOn del 44% en relaciOn a lo recau-
dado dos aiios antes y 30% menos de lo recaudado en 1993; esto
es, una caida interanual para el period() de 17%. Ahora bien, en
terminos relativos, bolivares per capita, la caida fue del 22% inte-
ranual para ese mismo period° 1992-1994. En 1994, en . 17 de las
23 entidades estatales venezolanas, la recaudaciOn per capita fue
inferior al promedio nacional, es decir, tan solo cinco entidades
hicieron un esfuerzo contributivo mayor. Este esfuerzo contributi-
vo sera relativizado en la tercera parte de este capitulo, en funciOn
de las otras variables de analisis: deficit neto habitacional y rique-
za presupuestaria estatal, lo cual permitird calificar el comporta-
miento global de cada estado en materia contributiva habitacional.
Inversion habitacional
La inversiOn habitacional absoluta efectuada en el marco de la
LPH, en 1994, tuvo una reducciOn del 69% de lo invertido dos albs
antes y 18% menos de lo invertido en 1993, o sea, una caida inte-
ranual para el period°, de 23%. Ahora bien, en terminos relativos,
bolfvares per capita, la caida de la inversiOn fue del 44% intera-
nual para ese mismo periodo 1992-1994. La reducciOn de la recau-
daciOn por impuesto habitacional y, consecuentemente, la caida
registrada en la inversiOn en el period° 1992-1994, pareciera resal-
tar la necesidad de buscar fuentes alternativas de financiamiento y,
en todo caso, la necesidad de invertir en los estados relativamente
mas necesitados, a fin de favorecer el reequilibrio regional en
Venezuela a traves de los programas de inversiOn habitacional. En
1994, en 13 de los 23 entidades estatales venezolanas, la inversiOn
per capita fue inferior al promedio nacional. Este esfuerzo de
inversiOn sera relativizado, como en materia de recaudaciOn, en la
tercera parte de este capftulo, en funciOn de las otras variables de
analisis: deficit neto habitacional y riqueza constitucional estatal,
lo cual permitird calificar el comportamiento global del gobierno
nacional en cada estado en materia de inversiOn habitacional.
Esfuerzo local y nacional, ganadores y perdedores, y efectos
perversos
En esta secciOn se define y mide, en una primera parte, el esfuerzo
consentido en la LPH por cada estado a travês de la contribution
por impuesto habitacional (esfuerzo local), y el esfuerzo que reali-
za en cada estado el gobierno nacional a trues de las inversiones
realizadas con los recursos obtenidos dentro de la LPH (esfuerzo
nacional). En una segunda parte se determinan los estados ganado-
res y perdedores en el proceso redistributivo. Finalmente, en una
tercera parte, se precisan los efectos perversos asociados a dicho
proceso redistributivo.
Esfuerzo financiero local y nacional en materia de deficit
habitacional
Dentro del juego de redistribuciones territoriales operadas en la
gestiOn de los recursos obtenidos dentro del marco de la LPH, se
31
pueden detectar esfuerzos diferentes consentidos por: (i) el propio un esfuerzo significativo-positivo; d) estados que, en las tres varia-
estado a traves de la contribution por impuesto habitacional, bles, no hacen esfuerzo significativo-negativo.
esfuerzo que calificaremos de local, y por (ii) el gobierno nacional Esfuerzo financiero nacional: La inversion habitacional reali-
a traves de las inversions realizadas con los recursos obtenidos zada por el gobierno nacional a nivel estatal, a partir de los recur-
dentro de la LPH, esfuerzo que calificaremos de nacional. Estos sos de la LPH, relacionada con el deficit neo habitacional, la pobla-
esfuerzos, local y nacional, serail relativizados a continuation en ciOn y la riqueza constitucional de cada estado, permite detectar en
funci6n de tres variables: el deficit neto habitacional, la poblaciOn que estados el esfuerzo fmanciero nacional ha sido mayor. El Cua-
y la riqueza constitucional estatales. La medida de este esfuerzo dro 2 muestra, como en el caso del esfuerzo local, la existencia de
relativizado puede aportar, al planificador financier° de los recur- cuatro comportamientos diferenciados en materia de esfuerzo
sos de la LPH, elementos de base para la reformulation financiera nacional: a) estados en los que el nivel nacional ha consentido un
del esfuerzo en el territorio nacional. Ahora bien, el analisis del gran esfuerzo inversor en relaciOn con las tres variables; b) estados
esfuerzo, no conduce a determinar ni quien gana y quien pierde en en los que el nivel nacional ha hecho un gran esfuerzo inversor
la redistribution de los recursos de la LPH y, en consecuencia, no (positivo) reflejado en, al menos, dos de las variables de analisis;
permite tampoco esclarecer los efectos perversos posibles asocia- c) estados en los que el nivel nacional ha hecho un gran esfuerzo
dos a ese proceso redistributivo. Estos aspectos sernn abordados inversor (positivo) reflejado en, al menos, una de las variables de
en la prOxima y en la tiltima parte de esta section. analisis; d) estados en los que el nivel nacional no ha hecho un
esfuerzo significativo.
Cuadro 1
Importancia relativa del esfuerzo local Cuadro 2
en materia habitacional en 1994 Importancia relativa del esfuerzo nacional en materia
Deficit Neto Poblacidn Riqueza
habitacional en 1994
Habitacional Constitucional Deficit Neto PoblaciOn Riqueza
Distrito Federal (Caracas) ++ ++ Habitacional Constitucional
++
Miranda ++ ++ ++ Distrito Federal (Caracas)
Aragua Miranda ++ ++ ++
Carabobo + ++ ++ Aragua ++ ++
Cojedes Carabobo ++ ++
Apure Cojedes
Guarico Apure
FalcOn Guarico
Lara + FalcOn
Portuguesa Lara ++
Yaracuy Portuguesa
Zulia (Maracaibo) Yaracuy
Barinas Zulia (Maracaibo)
Merida + Barinas
Tachira Merida +
Trujillo Tachira
Anzoategui Trujillo
Monagas Anzoategui
Sucre Monagas +
Nueva Esparta ++ Sucre
Bolivar + Nueva Esparta ++
Delta Amacuro Bolivar ++
T. F. Amazonas Delta Amacuro
Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996). T. F. Amazonas
Notas: Esfuerzo Local: ++ muy importante, + importante, – poco importante, Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
– – muy poco importante. Notas: Esfuerzo Local= ++ muy importante + importante – poco importante
-- muy poco importante.

Esfuerzo financiero local: La recaudaciOn, est° es, la contribu-

ciOn hecha por los estados a trues del impuesto habitacional, rela-
cionada con el deficit neto habitacional, la poblaciOn y la riqueza
constitucional de cada estado, permite detectar aquellos estados
que hacen un esfuerzo mayor relativo en materia habitacional. El
Cuadro 1 muestra la existencia de cuatro comportamientos dife-
renciados en materia de esfuerzo local: a) estados que hacen un
gran esfuerzo en relaciOn con las tres variables; b) estados que, en
al menos dos de las variables, hacen un esfuerzo significativo-
positivo; c) estados que, en al menos una de las variables, hacen
Estados ganadores y estados perdedores en la redistribution
territorial de los recursos de la LPH
La relaciOn entre la inversion realizada en cada estado y la recau-
daci6n obtenida en cada uno de ellos permite detectar aquellos
estados altamente perdedores, perdedores, ganadores y muy gana-
dores en el proceso redistributivo de los fondos de la LPH. El Dis-
trito Federal (Caracas) es el gran perdedor en este proceso, en
1994. Aun sabiendo que el monto invertido en dicho proceso supe-

32
ra el monto recaudado en el mismo, como ya se precis() anterior- estado que requiere mayor inversiOn habitacional. Ahora bien, los
mente, en el caso del Distrito Federal, este cociente sigue siendo estados medianamente deficitarios estan financiando no solamente
inferior a 1. Ahora bien, aunque no hayan perdido tanto, hay otros a los muy deficitarios, sino tambien y, sobre todo, a los pocos defi-
perdedores relativos. citarios. En este sentido, los medianamente deficitarios estan per-
El haber incorporado en el momento de la inversion otra fuen- diendo en beneficio de los poco deficitarios (Cuadro 4).
te diferente al impuesto habitacional, hizo aparecer, en el proceso
redistributivo, a todos los estados –a excepciOn del Distrito Fede- Cuadro 3
ral– practicamente como ganadores; ahora bien, estas cifras y, por Ganadores y perdedores en la redistribuchin espacial de los
ende, esta afirmaciOn, debe ser relativizada por dos razones: en recursos de la Ley de Politica Habitacional en 1994
primer lugar, porque si sOlo se considerara en la etapa de inversion Inversion/ Deficit Neto PoblaciOn Riqueza
del proceso redistributivo, el monto recaudado, muy probablemen- Recaudacien Habitacional Constitucional
te algunos estados recibirian mas o menos que otros ya que no
Distrito Federal (Caracas) altamente perdedor medio alta muy pobre
existen criterios de distribuciOn en la asignaci6n definitiva de esos Miranda muy perdedor bajo alta muy pobre
recursos; y en segundo lugar, porque atin considerando otras fuen- Aragua ganador medio media muy pobre
tes en el momento de inversion, hay unos estados que reciben mas Carabobo perdedor medio media muy pobre
que otros. Cojedes muy perdedor medio muy baja muy rico
Apure muy perdedor alto muy baja rico
Dado que no se puede desagregar en el monto invertido, ague-
Guarico muy perdedor medio baja pobre
lla parte proveniente del impuesto habitacional recaudado, de Falcon perdedor bajo baja poke
aquellas partes provenientes de otras fuentes y sus origenes territo- Lam ganador alto media muy pobre
riales, en este estudio se ha optado por calificar el nivel de ganan- Portuguesa muy perdedor alto baja pobre
cia relativa en funciOn del estar por arriba o por debajo del cocien- Yaracuy muy perdedor bajo baja pobre
Zulia (Maracaibo) muy perdedor medio alta muy pobre
te nacional promedio, de dividir inversiOn entre recaudaciOn. Es
Barinas perdedor medio baja pobre
asi que se han podido precisar estados que en el juego redistributi- Merida perdedor bajo baja pobre
vo estan muy por debajo de dicho promedio –muy perdedores–, Tachira perdedor medio baja muy pobre
bajo el promedio –perdedores– o por arriba –ganadores. El Cuadro Trujillo perdedor bajo baja pobre
3 muestra que, en ese proceso redistributivo, hay tan solo cuatro Anzoategui perdedor medio media muy poke
Monagas ganador bajo baja pobre
grandes ganadores (por arriba del promedio): Aragua, Lara, Mona-
Sucre muy perdedor medio baja pobre
gas y Amazonas. Ahora bien, relativizando esa ganancia en fun-
Nueva Esparta muy perdedor bajo muy baja rico
ci6n de ciertas variables, se puede concluir que: en funciOn del Bolivar perdedor medio media muy pobre
nivel de deficit existente, Monagas es el gran ganador, pues tenien- Delta Amacuro muy perdedor alto muy baja muy rico
do el indicador de ganancia mas alto de todos los ganadores, es el T. F. Amazonas ganador medio muy baja muy rico
que presenta el deficit neto habitacional Inds bajo; y, en funciOn Fuentes: a partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
del nivel de riqueza constitucional, Amazonas es el gran ganador,
pues no sOlo es el 'ink° entre ellos que se puede calificar de muy Cuadro 4
rico, sino que los tres restantes son pobres o muy pobres. Ahora Efectos perversos en el proceso redistributivo
bien, conviene recordar que, en general, en todo proceso de redis- de los fondos de la Ley de Politica Habitacional en 1994
tribuciOn hay entidades que ganan y otras que pierden; lo grave es en relachin con el deficit neto habitacional
si no se sabe de antemano por que unas van a ganar y otras van a
Estados Aporte Beneficio Diferencia entre
perder, est() es, si no existen criterios de politica territorial en el relativo en relativo de inversion y
proceso redistributivo. En los prOximos parrafos se aborda el pro- la recaudacien la inversion recaudacien
blema de los posibles efectos perversos ligados a la ausencia de (%) (TO (%)
criterios de polftica territorial en la aplicaciOn territorial de los Poco deficitarios 24.7 31.2 +6.5
fondos de la LPH. Medianamente deficitarios 70.0 59.7 -10.3
Muy deficitarios 5.3 9.1 +3.9
Efectos perversos del proceso redistributivo Total 100 10(1
Fuentes: a partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
Notas: poco deficitarios: Falcon, Merida, Miranda, Monagas, Nueva Esparta, Tru-
Los posibles efectos perversos del proceso redistributivo de los
jillo y Yaracuy; medianamente deficitarios: Amazonas, Anzoategui, Aragua,
fondos de la LPH pueden ser examinados en relaciOn con las varia- Barinas, Bolivar, Carabobo, Cojedes, Distrito Federal, Guarico, Sucre, Tachira y
bles de analisis deficit neto, poblaciOn y riqueza. Zulia; muy deficitarios: Apure, Delta Amacuro, Lara y Portuguesa.

Efectos perversos asociados al deficit neto habitacional
En 1994, por cada bolivar dado por los estados poco deficitarios,
estos recibieron 4,31 Bs92 en el marco de la LPH; en cambio, los
estados muy deficitarios 5,93 Bs92, esto es, 38% mas, lo que hasta
ahora no deja entrever perversidad alguna, pues recibe mas aquel
El analisis del period() 1992-1994, no hace sino confirmar lo
anteriormente dicho, a nivel tanto de lo invertido por cada bolivar
recaudado, como a nivel de la diferencia relativa entre inversiOn y
recaudaciOn: se invirtiO mucho mas en los poco deficitarios, en el
period°, que en los medianamente deficitarios y estos fmanciaron
en mayor cuantia a los primeros (Cuadros 5 y 7). En 1994, por

33
cada bolivar dado por los estados muy poco poblados, estos reci- Cuadro 7
bieron 4,57 Bs92 en el marco de la LPH; en cambio, los estados Evolution de los efectos perversos asociados al tamaiio
muy poblados recibieron 2,18 Bs92, esto es, 52% menos. Los esta- poblacional en el periodo 1992-1994
dos muy poblados estan financiando altamente a los estados Estados

Por coda bolivar

Diferencia entre
medianamente y poco poblados, lo que no deja entrever perversi- recaudado, bolivares inversiOn y recaudaciOn relativa

dad alguna, en general, y segiin un estudio precedente (Mustieles y invertidos (Bs92) (%)
Barroso, 1997: 21), cuanto mas poblado es un estado, menor tien-
+3,79
Muy poco poblados 11,29
de a ser su deficit neto habitacional (Cuadro 6). Ahora bien, la Poco poblados

5,72

+8,15
(mica categoria de poblacien que ha reflejado una caida continua
Medianamente poblados 5,22 +12,14
en la inversion por cada bolivar recaudado, es la de los muy poco
Muy poblados 2,11 -24,08
poblados: de 17,74Bs en 1992, a 4,57Bs en 1994, y son ademas
Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
estos estados, los que tienden a beneficiarse menos del financia-
miento abundante de los estados muy poblados.
Mas aim, de todo lo recaudado en 1994, el 88% fue recaudado
Cuadro 5 en los estados muy pobres y, sin embargo, estos recibieron el 82%
EvoluciOn de los efectos perversos asociados al deficit neto de todo lo invertido en el proceso redistributivo. Esto es, los esta-
habitacional en el periodo 1992-1994 dos muy pobres estan financiando a los demas (Cuadro 8). El Cua-
Estados

Por cada bolivar

Diferencia entre
dro 9 muestra, a su vez, cOmo la perversidad en el proceso redistri-

recaudado, bollvares inversion y recaudaciOn butivo se ha mantenido en el periodo. Si bien la inversion recibida

invertidos (Bs92) relativa por cada bolivar recaudado en los estados muy pobres ha sido, en
(%)
1994, del mismo orden que en 1992, es decir, se ha estancado, no

Poco deficitarios 4,90 +8,66 es menos cierto que, en los estados muy ricos, esta relaciOn ha

Medianamente deficitarios 2,86 -13,43
cad° brutalmente: de 33,9Bs en 1992 a 5,6lBs en 1994! Pareciera
Muy deficitarios 6,46 +4,77
existir una tendencia a que los estados muy ricos dejen de ser los
Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996). grandes beneficiarios del proceso redistributivo, pero no en benefi-
cio de los muy pobres, sino de los pobres.
Cuadro 6
El proceso redistributivo de los fondos de la Ley de Politica Cuadro 8
Habitacional en 1994 en relaciOn con la poblaciOn estatal Efectos perversos en el proceso redistributivo de los fondos de
Estados Aporte Beneficio Diferencia entre la Ley de Politica Habitacional en 1994 en relaciOn con la
relativo en relativo de inversiOn y riqueza constitucional
la recaudaciOn la inversion recaudaciOn
(%) (%) (%) Estados Aporte relativo Beneficio relativo Diferencia entre
en la recaudaciOn de la inversiOn inversion y
Muy poco poblados 1,7 2,3 +0,6 recaudaciOn (%)
(%) (%)
Poco poblados 12,3 18,2 +5,9
Medianamente poblados 24,8 40,4 +15,6 Muy pobres 87,9 82,4 -5.5
Muy poblados 61,1 39,1 -22,0 Pobres 10,3 15,2 +4,9
Total 100 100 Ricos 1,2 1,5 +0,3
Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996). Muy ricos 0,5 0,8 +0,3
Notas: muy poco poblados: Amazonas, Apure, Cojedes, Delta Amacuro y Nueva Total 100 100
Esparta; poco poblados: Barinas, Guarico, Merida, Monagas, Portuguesa, Sucre,
Tachira, Trujillo y Yaracuy; medianamente poblados: Anzoategui, aragua, Boli- Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
var, Carabobo y Lara; muy poblados: Distrito Federal, Miranda y Zulia. Notas: muy pobres: Anzoategui, Aragua, Bolivar, Carabobo, Distrito Federal,
Lara, Miranda, Tachira y Zulia; pobres: Barinas, Faloin, Guarico, Merida, Mona-
gas, Portuguesa, Sucre, Trujillo y Yaracuy; ricos: Apure y Nueva Esparta; muy
Efectos perversos asociados a la riqueza ricos: Amazonas, Cojedes y Delta Amacuro.

En 1994, por cada bolivar dado por los estados pobres (muy
Cuadro 9
pobres), estos recibieron 3,39 Bs92 en el marco de la LPH; en cam-
EvoluciOn de los efectos perversos asociados a la riqueza
bio, los estados ricos (muy ricos y ricos) recibieron 4,60 Ms92,
constitucional en el periodo 1992-1994
esto es, 36% mas. Ahora bien, si se compara tan solo lo recaudado
y lo invertido en los estados muy pobres y en los may ricos, estos Estados (1) Por cada bolivar recaudado, Diferencia entre inversiOn y
boltvares invertidos (Bs92) recaudaciOn relativa (%)
tiltimos han recibido 77% mas que los estados muy pobres por
cada bolivar de contribution: 3,20 Bs92 recibieron los estados Muy pobres 3,08 -10,71
muy pobres, contra 5,61 Bs92 los muy ricos. Los que mas reciben, Pobres 5,77 +6,93
en el proceso redistributivo operado en 1994, son los estados cons- Ricos 6,52 +1,05
titucionalmente ricos; y los que menos reciben en el mismo proce- Muy ricos 23,18 +2,74
so, no son los estados muy pobres, sino los pobres; en este sentido, Fuentes: A partir de CONAVI (1992-1994), OCEI (1994), MRI (1996).
dicho proceso no contribuye al reequilibrio regional en Venezuela. (1) Varian en cada ario.

34
Conclusiones y recomendaciones
El estudio del proceso redistributivo de los fondos de la LPH, en el
periodo 1992-1994, ha puesto en evidencia la inexistencia de una
politica coherente en la asignaci6n de dichos recursos; la aleato-
riedad de dicho proceso no esta exenta de perversidades que acen-
tdan los desequilibrios regionales. Se emiten a continuaci6n una
serie de conclusiones que conciernen: i) las perversidades implIci-
tas en el proceso redistributivo, ii) los ganadores y perdedores de
dicho proceso, y iii) el esfuerzo consentido por el nivel local y el
nivel nacional en ese mismo proceso.
En relaciOn a la perversidad del proceso redistributivo
En 1994, los estados medianamente deficitarios financiaban, sobre
todo, a los poco deficitarios; en este sentido, los medianamente
deficitarios perdian en beneficio de los poco deficitarios. El anali-
sis del periodo 1992-1994 muestra que, si bien esta afirmaciOn es
muy cierta, este esfuerzo financiero de los medianamente deficita-
rios ha disminuido. Por otro lado, en ese mismo los estados
muy poblados financiaban altamente a los estados medianamente y
poco poblados, lo que no deja entrever perversidad alguna, pues
cuanto mas poblado es un estado, menor tiende a ser su deficit neto
habitacional (Mustieles y Barroso, 1997: 21). Ahora bien, la tinica
categoria de poblaciOn que, en el periodo 1992-1994, ha reflejado
una caida continua en la inversion por cada bolivar recaudado es la
de los muy poco poblados y, sin embargo, son los estados poco
poblados en los que mas rapidamente crece en ellos el deficit neto
35 boletim Oculum
Boletim Oculum N 2 35
Venta y suscripciones: Pontificia Universidade CatOlica
de Campinas, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Centro de Apoio Didatico, Campus I, Rod D. Pedro I,
Km 136, 13089-500 Campinas, SP, Brasil
Tel : (55-019) 7547156, Fax: (55-019) 2556376
Correo electrOnico: cad q.,fau.puccamp.br
Web: www.puccamp,br/fau/
habitacional (Ibidem.). Finalmente, en 1994, los estados muy
pobres financiaban el proceso: estan dando mas en terminos relati-
vos que lo que estan recibiendo y, parad6jicamente, los que mas
recibieron en el proceso redistributivo, por cada bolivar de contri-
buciOn, fueron los estados constitucionalmente muy ricos. Sin
embargo, pareciera existir una tendencia a que los estados muy
ricos dejen de ser los grandes beneficiarios del proceso redistributi-
vo, ahora bien, no en beneficio de los muy pobres, sino de los
pobres.
En relaciOn a los ganadores y perdedores del proceso
redistributivo
Este articulo ha permitido tambien revelar los estados ganadores y
perdedores en el proceso redistributivo operado en 1994. El Dis-
trito Federal, como ya se dijo, fue el gran perdedor en este proce-
so; aun sabiendo que el monto invertido en dicho proceso supera
el monto recaudado en el mismo, como ya se precis() anteriormen-
te, en el caso del Distrito Federal, este cociente sigue siendo infe-
rior a 1. En cuanto a los ganadores de este proceso, en 1994, hubo
tan solo cuatro grandes ganadores (por arriba del promedio): Ara-
gua, Lara, Monagas y Amazonas. Ahora bien, la investigaciOn
revel() otros perdedores y ganadores relativos.
En relaciOn al esfuerzo local y nacional en el proceso
redistributivo
Dentro del juego de redistribuciones territoriales operadas en la ges-
tiOn de los recursos obtenidos dentro del marco de la LPH, se detec-
taron esfuerzos locales y nacionales desiguales. En materia de
esfuerzo local, tan solo el 13% de los estados realizO un gran
esfuerzo en relaciOn con las tres variables de analisis –deficit neto
habitacional, poblaciOn y riqueza constitucional–, mientras que el
52% no hizo un esfuerzo significativo. En materia de esfuerzo
nacional, el nivel central ha consentido un gran esfuerzo inversor en
relaciOn con esas tres variables en el 22% de los estados. En cam-
bio, poco esfuerzo ha hecho el nivel central en el 43% de los esta-
dos.
Estos resultados reafirman, por un lado, la existencia de dese-
quilibrios territoriales en el problema de la vivienda. Por otro
lado, la relaciOn entre esas tres variables (deficit neto habitacional,
poblaciOn y riqueza constitucional) con el proceso de redistribu-
ciOn territorial de los fondos recaudados por concepto de la LPH,
ha puesto en evidencia la inexistencia de una politica habitacional
asociada a la misma y, peor aun, ha puesto en evidencia varios
efectos perversos que atentan en contra del reequilibrio regional
en Venezuela.
El proceso de redistribuciOn territorial de los fondos recauda-
dos por concepto de la LPH, responde a demandas espasmOdicas
de los entes ptiblicos y privados locales. Se pretende resolver par-
cialmente el problema del deficit habitacional existente en Vene-
zuela construyendo viviendas por doquier, sin asociar dicha ges-
tiOn a una politica territorial que relativice el deficit en relaciOn
con otras variables y persiga, asi, la reducci6n de las disparidades
regionales. La realizaciOn de mil unidades habitacionales no sola-
mente contribuye a reducir el deficit de un estado o de una muni-
35
cipalidad, sino que tambien permite activar la economia local gra-
cias a la inversion que ella representa. En la gesti6n de los fondos
de los recursos de la LPH, a la hora de establecer prioridades, no
solo hay que considerar los deficit existentes y sus tasas de creci-
miento sino, tambien, el contexto demografico y econOmico de los
estados y, aun, de los municipios.
Es urgente, entonces, asociar al proceso redistributivo, una
politica habitacional territorial, que permita orientar los fondos de
la LPH hacia los territorios que presenten deficits netos habitacio-
nales importantes, sean poblacionalmente grandes y constitucio-
nalmente pobres. Los responsables de la gestiOn de los recursos de
la LPH deben conocer la relation existente entre las dimensions
habitacional, demografica y econOmica, antes de redistribuir los
fondos de la LPH, a fin de reorientar sus politicas territoriales de
inversion: construir viviendas sobre el territorio nacional es algo
bueno, construirlas reduciendo los desequilibrios regionales y
urbanos es algo mejor.
Congreso de la Republica. Constitution Nacional, Caracas, Republica de Venezue-
la, 1983.
Congreso de la Republica. Ley de Politica Habitacional. Caracas, Republica de
Venezuela, Gaceta Oficial de la N° 4124, 14 septiembre 1989.
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rio de Desarrollo Urbano, 1993.
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rio de Desarrollo Urbano, 1994.

Consejo Nacional de PohlaciOn. Condiciones ambientales de microrregiones estra-

tegicas para modificar la distribuciOn espacial de la poblaciOn en Mexico. La
microrregion ObregOn, Serie: Estudios Regionales, CONAPO; 1997.

Durante los distintos periodos de su historia, Mexico ha ido conformando un patron de

distribution caracterizado por la concentration-dispersion de la poblaciOn que, en line-
as generales, perdura hasta nuestros Bias. Se trata de tendencias que se manticncn
refuerzan. to que ha favorecido la creciente diferenciaciOn y reproducido la desieual-
dad enure las distintas regiones del pais. El conocimiento de las potencialidades v limi-
tames del territorio nacional ha sido una tared a la que se han dedicado, en losili..iinios ;mos, i/W. 1()H; ti`ctor,2s
ment actcicillliCOS V Orgailii -nos no gubemamentales. Entre las principales inquietudes se encuentra la de optimizar
los recursos y esfuerzos c l ue eontribuyan a elevar el bienestar de la poblaciOn, la preservation de los recursos naturales
y la conservachin de la hiocliVersidad en el territorio nacional y sus Morales.
Con csta puhlicaci6n damns a conocer una sintesis de la investiaciOn Condiciones ambientales de microrregiones
c.straleiciis porn modaicar la distribuciOit optic:it)l de la poblaci011 lv microrregian Obregan, que se reali-
ad en este Consejo. Comiene nn analisis dc las Condiciones dentograticas, econOmicas y del medio ambiente prevale-
cientes en las microrrc ,„!iones (J ae, de acuerdo con estudios anteriores, se clasificaron con capacidad para absorber
poblaciOn. para luego profundizar en la microrregiOn ObregOn. Con base en sus resultados se propusieron proyectos de
recuperation y production sustentable, en los cuales se destacan las interrelaciones entre los procesos demograficos,
econOmicos y ambientales.

De Yenta en: at'n Armando Filio Moreno, Angel Urraza N° 1137, Col. Del Valle, Delegacibn Benito Juarez, 03100
Mexico DF.

36

Politicas ptiblicas y reservas
territoriales en Aguascalientes*
l exit° de Aguascalientes en la conformation de reservas
E territoriales parece ser dnico en el pais. En esta entidad, la
creation de reservas territoriales ha sido una politica ptibli-
ca central de sucesivos gobiernos estatales, desde que dio inicio la
expansion urbana en el estado, y ha cumplido con los objetivos de
servir como instrumento slave del ordenamiento urbano de la ciu-
dad y generar suficiente suelo para la poblaciOn de escasos recur-
sos. 1 Desde luego, que las polificas ptiblicas tienen limitaciones
estructurales. Sin embargo, en este trabajo me refiero al exito que
ha tenido la politica de constitution de reservas territoriales en el
contexto del modelo econOmico neoliberal en donde se inserta.
En el contexto nacional, las reservas territoriales no han cum-
plido, ni minimamente, con las expectativas iniciales. No han con-
tribuido a reducir el dinamismo del mercado informal del suelo
urbano, no han desarrollado suficiente oferta de suelo para vivien-
da para la poblaciOn de menos recursos y, por lo tanto, no han con-
tribuido a un mejor ordenamiento urbano de las ciudades (Rebora
Tongo, 1994; Fausto Brito, 1997: 8 y Lopez Moreno, 1997: 17).
Sin embargo, a pesar de este fracaso a nivel nacional, el caso de
Aguascalientes muestra que la politica de reservas territoriales
puede tener sus aciertos al desarrollar proyectos masivos de
vivienda y anticiparse al desarrollo del mercado informal del
suelo. Por ello, los gobiernos no deberian de renunciar a este ins-
trumento de planeaciOn ni a la posibilidad de incidir directamente,
a traves de el, en el abaratamiento del suelo para vivienda en el
mercado formal. Restringir la intervenciOn del Estado a la de
"facilitador", excluyendolo de una intervenciOn directa en el mer-
* information que aqui se presenta fue obtenida de un proyecto de investiga-
chin financiado por el CONACyT a trues de los apoyos regionales que ofrece,
en este caso, del SIGHO (Sistema de Investigation Miguel Hidalgo, el cual cul-
mine• en 1998). En este articulo destaco lo exitoso de la planeaciem urbana de
Aguascalientes debido a su politica de constitution de reservas territoriales.
Para una explicacidn mas amplia del mercado del suelo en Aguascalientes
entre 1975 y 1998, ver Jimenez (en prensa) en la bibliografia anexa.
** Universidad de Guadalajara, Departamento de Estudios Regionales-INESER,
Centro Universitario de Estudios EconOmicos y Administrativos (CUCEA),
Periferico Norte 799, Mddulo B, ler Nivel, Los Belenes, 45000 Zapopan, Jal.
Apartado Postal 2-738. Tels. y Fax 36569494, 36569622, 36569564 y
36569480, Correo electrOnico: ejimenezhue@yahoo.com o
jimenez@cucea.udg.mx
• EXPEDIENTE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Edith Jimenez Huerta**
cado del suelo, es una politica actualmente alentada por el Banco
Mundial que aboga por liberar el mercado del suelo y deii su
desarrollo al libre mercado (ver Lopez Moreno, 1977; y Jones y
Ward, 1994).
Aguascalientes empeze su transformation, de entidad agricola
a urbana, mas tarde que en otras entidades en el pais. A partir de la
decada de los setenta, y a lo largo de los ochenta, la economia de
Aguascalientes se transformO de agricola traditional a una econo-
mia industrial, comercial y de servicios con una agricultura mas
industrializada. En la decada de los noventa, la tendencia general
se ha conservado. Durante los ochenta se instalaron grandes
empresas transnacionales, en las ramas electrOnica y automotriz.
De forma paralela, se desarrollaron empresas locales del sector
agropecuario y de las ramas industriales de textiles, del vestido y
de muebles y equipos (Rojas, 1993: 59), todas con capacidad de
exportation. Con este desarrollo, el estado en vez de perder pobla-
ciOn empezO a atraerla y lo hizo, principalmente, a la capital.
Actualmente, el 62% de la poblaciOn estatal 2 reside en la capital
del estado. Y es ahi, precisamente, en donde la mayor parte de las
reservas territoriales ha sido adquirida y desarrollada.
Antecedentes y situation actual
En general, las reservas territoriales en el Estado de Aguascalien-
tes se han destinado al desarrollo de ambiciosos programas de
vivienda de interes social. 3 Desde principios de la decada de los
ochenta, los lineamientos de la planeaciOn determinaron la conve-
niencia de desarrollar la mancha urbana de la capital hacia el
oriente de la ciudad. Reorientando el crecimiento de la ciudad
hacia los lomerios y alejandolo de las tierras productivas del valle
en donde se asienta. Precisamente hacia el oriente es en donde han
adquirido la mayor parte de las reservas territoriales, y estas han
provenido, en su mayoria, del ejido Ojocaliente. Se ha argumenta-
do que una poderosa razOn, para que se haya desarrollado el mer-
cado informal del suelo urbano en las ciudades del pais, es que los
ejidatarios han tratado de defenderse del proceso expropiatorio
que los priva de sus tierras y cuando expropia, tarda largo tiempo
en pagarles el importe, producto de la expropiaci6n. Otras criticas
37
que se hacen al programa de creaciOn de reservas territoriales es
que con estas se ha beneficiado a grupos sociales de ingresos
medios y altos (Rebora Tongo, 1994, menciona el caso de Merida
y Morelia). Tambien se dice que la forma principal de defensa de
los ejidatarios ha sido vender sus tierras en el mercado informal
del suelo (ver Cymet, 1991), en donde, con frecuencia, los ejidata-
rios obtienen mejores ingresos que con las expropiaciones. Algo
similar sucedia con las expropiaciones que hada CORETT, desde la
decada de los setenta, cuando iniciO sus actividades. Aunque, aqui,
existe la agravante de que courr se quedara con una superficie
excedente urbanizada, comprada a precio agricola y vendida a pre-
cio urbano.
Estos argumentos son validos, pero existen otras razones de
fondo que dan cuenta del fracaso, en el pais, de la politica de crea-
ciOn de reservas territoriales. Por un lado, esta el constante con-
flicto politico entre el ambito agrario y el urbano; y por otro, estan
los maniples conflictos e intereses profundamente arraigados de
diferentes grupos sociales en cada ciudad y en cada estado (R6bo-
ra Tongo, 1994). 4 En Aguascalientes, el exito de la politica de
constituciOn de las reservas territoriales estriba en el hecho de que,
a los ejidatarios, les pagaron las indemnizaciones por arriba del
precio marcado por las valuaciones oficiales y los pagos fueron
rapidos. Aunque de cualquier manera se pag6 a los ejidatarios con
base al valor agricola de sus tierras, como lo indicaba la reglamen-
taciOn vigente de los ochenta y los noventa.
En Aguascalientes, al igual que en todo el pais, se dio por sen-
tado que las tierras ejidales eran las reservas territoriales del desa-
rrollo urbano. Y, efectivamente, de ahi provino la mayor parte de
las expropiaciones de tierras para el desarrollo urbano de Aguasca-
lientes entre principios de la decada de los ochenta y mediados de
los noventa. 5 Tres sucesivas administraciones estatales priistas
38
aplicaron, de manera consistente y exitosa, la politica de reservas
territoriales para orientar el crecimiento urbano de la ciudad, de
acuerdo a los lineamientos de la planeaciOn. Sobre ellas, el
Gobierno del Estado desarrollo lotes con servicios y vivienda de
interes social, para la mayoria de la poblaciOn de escasos recursos,
en la capital. A los desarrolladores inmobiliarios no se les permi-
tiO, hasta 1998, desarrollar vivienda progresiva. Esta era prerroga-
tiva Unica del Gobierno del Estado, a travês del Instituto de
Vivienda de Aguascalientes. La vivienda progresiva en Aguasca-
lientes no ha sido vista con buenos ojos desde que-se empezaron a
desarrollar las politicas de vivienda en la entidad. El rechazo a la
vivienda progresiva en Aguascalientes es tal que, incluso el
gobierno, no utilizO esta opciOn hasta fechas recientes y en muy
contadas ocasiones. La politica por dos decadas ha sido generar
suelo y vivienda con todos los servicios, desde agua, drenaje y
electricidad, hasta pavimentaciOn y banquetas. Todo esto, antes de
que la poblaciOn adquiera vivienda, pie de casa o lotes con servi-
cios. La raz6n de evitar la vivienda progresiva ha sido obligar a las
inmobiliarias a cumplir con sus obligaciones de introducir servi-
cios e impedir que el municipio y al estado se queden con la res-
ponsabilidad de hacerlo posteriormente (ver Jimenez, 1995b).
Indicativo del exito de la politica de reservas territoriales en
Aguascalientes es el minim° desarrollo del mercado informal en el
estado y, en especial, en la capital. En esta solo el 1% de la
poblaciOn vive en asentamientos irregulares, ocupando cerca del
4% de la superficie de la mancha urbana de la ciudad. Si compara-
mos estos porcentajes con los de otras ciudades, en donde se reba-
sa el 50% en ambos indicadores, el logro en Aguascalientes es
bastante significativo. Por ello, no es sorpresa que cuatro veces
mas de suelo expropiado a los ejidos se haya destinado a vivienda,
equipamiento y servicios urbanos (1,190 hectareas), que a la regu-
larizaciOn de la tenencia de la tierra (298.4 hectareas) .6
Existe una variedad de circunstancias que explican el exito de
la politica de orientaciOn del crecimiento de la ciudad y la politica
de ofrecer suelo barato en cantidades suficientes y oportunamente,
a la poblaciOn de escasos recursos. Primero, la politica de creaciOn
de reservas territoriales se aplicO desde la decada de los setenta,
justo cuando dio inicio el desarrollo urbano del estado y la capital.
Aguascalientes se anticip6 a las politicas federales de constituciOn
de reservas territoriales que tuvieron su mayor impulso durante la
dacada de los ochenta. Cuando se alentO la creaci6n de reservas
territoriales en el pats, Aguascalientes ya tenia la experiencia y la
capacidad de gestiOn necesaria para que el proyecto nacional se
aprovechara exitosamente. Segundo, el exito de las politicas
ptiblicas se debe a que se conjuntaron la voluntad politica de las
autoridades estatales con la municipal y la federal. En esta epoca,
las reservas territoriales se vefan, en el pats e internacionahnente,
por organismos como el Banco Mundial, como la opciOn para
ganarle la carrera al mercado informal de suelo para vivienda y
como valioso instrumento para oriental- el crecimiento de las ciu-
dades.7 Tercero, la politica de reservas territoriales fue aplicada
consistentemente por tres sucesivas administraciones. Ha existido
un acuerdo tacit°, de dichas administraciones, que cada una de
ellas deje una superficie de reservas territoriales igual o mayor a la
que recibiO. Este acuerdo se cumplia, incluso, despuês del cambio
de gobierno de priista a panista que se dio, por primera vez, en el
estado en 1998. Queda por ver al final del periodo panista si se
sigue cumpliendo este acuerdo. 8 Cuarto, Aguascalientes tradicio-
nalmente se ha caracterizado por el hecho de que han prevalecido
las negociaciones entre los grupos sociales y no la confrontaciOn
(Sahagtin, 1996). Quinto, y Ultimo, el tamano del estado y de la
ciudad es pequefio. El estado es el cuarto mas pequeno por su
superficie y el quinto por namero de habitantes. En lo que toca a
la ciudad, 6sta cuenta actualmente con poco mas de medio millOn
de habitantes.9
Futuro de la politica de reservas territoriales
Los cambios al Articulo 27 Constitucional marcan un parteaguas
en la politica de constituciOn de reservas territoriales. Dichos cam-
bios han hecho, cada dia, mas patente la imposibilidad de que el
sector *lie° considere las tierras ejidales perifóricas, especial-
mente las de mejor ubicaciOn, como reservas del desarrollo urba-
no por parte del sector pablico. La expropiaciOn, tal y como se
realize en los ochenta e, incluso, en los noventa, ya no es viable.
La posibilidad de desincorporar las tierras ejidales y de su inser-
don al mercado formal abierto, no la han dejado pasar los ejidata-
rios. En Aguascalientes, esta ha sido aprovechada, en especial, por
aquellos ejidatarios que cuentan con la experiencia que les han
dejado las sucesivas expropiaciones del gobierno estatal. Ademas,
en algunos ejidos cercanos a la mancha urbana es creciente la
influencia que tienen los hijos de los ejidatarios formados como
profesionistas y con una vision mas comercial de los terrenos eji-
dales de la periferia urbana. En estos casos, los ejidatarios, como
los de Ojocaliente, se han adelantado al control de sus tierras por
parte del sector pablico y se han vinculado con el sector privado
para desarrollar las tierras que les quedan. Lo que ha dejado al
sector pablico al margen de este desarrollo. Los ejidatarios han
negociado con el sector privado beneficios que son a mas largo
plazo. Por ejemplo, los ejidatarios de Ojocaliente acordaron, con
la inmobiliaria GiG Desarrolladores Inmobiliarios SA de CV, que
al final de la urbanizaciOn de 63.66 hectareas de terrenos ejidales
ya desincorporados, los ejidatarios seran propietarios de los lutes
comerciales del fraccionamiento de vivienda popular, lo cual les
permitird contar con una actividad econOmica futura, despuês de
haber vendido gran parte de sus tierras. Las repercusiones de los
cambios al Articulo 27 Constitucional son importantes y variadas:
a) Disminuy6 la superficie disponible para expropiar.
b) Se propici6 la extension de la mancha urbana y la genera-
ciOn de vacios urbanos que esperan mejores oportunidades para su
desarrollo.
c) A la poblaciOn de escasos recursos se le dificult6 el acceso
a suelo subsidiado y con buena ubicaciOn.
d) Algunos ejidatarios se vieron beneficiados por las mejores
condiciones de comercializaciOn de sus tierras debido a que se
incrementO el precio del suelo ejidal desincorporado e insertado
en el mercado formal.
Los efectos en el ambito urbano de los cambios al Ardent° 27
Constitucional no son solo consecuencias de estos, sino de que los
gobiernos estatales y las administraciones municipales no han
sabido adaptarse a ellos. El sector ptiblico continua queriendo
aplicar la expropiaci6n tal y como se hada antes de los cambios al
Articulo 27 Constitucional y no ha diseilado nuevas estrategias
para poder incidir en la planeaciOn del desarrollo urbano y en la
oferta de suelo formal para la poblaciOn de escasos recursos. Tal
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Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades, Guanajuato 1\1 9. 1047, Guadalajara, Jai.
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39
vez, el tinico indicio de innovaciOn en la incorporaciOn de tierras
ejidales se puede observar en tres nuevas formas de incorporaci6n
de suelo ejidal a traves de regularizaciones de la tenencia de la tie-
rra de asentamientos irregulares.
En primer lugar, esta la regularizacion de facto que hizo el
INEGI a traves de PROCEDE (Programa de CertificaciOn de Dere-
chos Ejidales y TitulaciOn de Solares Urbanos) al momento de la
mediciOn del ejido. Esto sucedi6 en el Ejido San Ignacio, al
poniente de la ciudad, en donde esta prohibido el desarrollo urba-
no para vivienda porque se encuentran ahi las tierras mas produc-
tivas del valle.
En segundo lugar, esta una modalidad aplicada por el Instituto
de Vivienda del Estado de Aguascalientes 0E4 parecida a las
expropiaciones de CORFU. En el caso de Chicahuales, un asenta-
miento irregular localizado en la zona conurbada de Aguascalien-
tes (Jesus Maria), el IVEA negociO, con los ejidatarios, la regulari-
zaciOn de sus tierras. En primera instancia, se desincorporaron las
tierras del regimen ejidal, despues se realizO una nueva traza urba-
na para que cumpliera con normas minimas, como el que todos los
lotes tuvieran acceso a una vialidad, un ancho minimo de calles y
un area de donaciOn para obras de equipamiento. El IVEA pudo
comercializar algunos lotes para subsidiar parte de la regulariza-
ciOn y la nueva traza. En tercer lugar, existe una modalidad que el
Gobierno del Estado aplicO con algunos asentamientos irregulares
ubicados en la periferia de la mancha urbana. La cual, consistiO en
considerar a los ejidatarios que generaron el asentamiento irregu-
lar como desarrolladores. Se les pidieron planos con la traza urba-
na, se les serial() la necesidad de dejar areas de donaciOn y se les
pidi6 que presentaran la factibilidad de fuentes de abastecimiento
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40
de agua. Una vez cumplidos con estos requisitos se les pennitiO
constituir el asentamiento irregular como un fraccionamiento pro-
gresivo lo que, como se dijo anteriormente, antes era una opciOn
monopolizada por el gobierno. La regularizaciOn de la situaciOn
legal de los asentamientos permite la canalizaciOn de recursos del
Ramo 33 para la introducci6n de servicios a este tipo de asenta-
mientos. Est() no seria permitido legalmente si los asentamientos
fueran irregulares. Es factible que si se introduzcan servicios urba-
nos por este medio a estos asentamientos, ya que la poblaciOn a
ser servida es poca y la cobertura de servicios en la entidad es bas-
tante amplia (el 98.8% de las viviendas en el estado disponen de
agua entubada, el 94% de drenaje y el 97.1 % de energia electrica)
y en la ciudad los porcentajes son aun mas altos: 99.2, 99 y
99.1%, respectivamente (INEGI, 1995).
Aunque seria prematuro decir si estas alternativas a la regula-
rizaciOn tradicional van o no, a generalizarse con exit°, se puede
decir que indican una flexibilizaciOn del gobierno que no se habia
visto anteriormente. Sin embargo, al mismo tiempo, reflejan un
considerable repliegue del Gobierno de Aguascalientes en sus
acciones para obtener suelo y desarrollar suelo y vivienda para la
poblaciOn de escasos recursos. Con el cambio de gobierno estatal
de priista a panista, la situaciOn no mejorO, pues se optO por la
regularizaciOn como politica central de suelo y vivienda. Al
menos al principio del sexenio ya no se hablaba de la adquisiciOn
de reservas territoriales. Que el sector ptiblico regularice la tenen-
cia de la tierra y descuide la conformaciOn de reservas territoria-
les, tendrfa consecuencias funestas. Ya se ha demostrado hasta la
saciedad que la carrera de la irregularidad no la ha ganado nadie.
Es sorprendente que la desafortunada experiencia del sexenio
de Carlos Salinas De Gortari no hubiera dejado enserianza alguna.
Durante este periodo se revirtieron las tendencias que venian mar-
candose, en especial, se revitalizO la CORETT que parecia estaba en
proceso de extinciOn. A traves de este organismo autofmanciable,
el presidente impulsO un ambicioso programa de regularizaciOn de
la tenencia de la tierra urbana, directamente vinculado con su Pro-
grama de Solidaridad; el cual, estaba operado directamente por la
presidencia (Rebora, 1994). De forma paralela, la politica federal
del sexenio contemplaba la constituciOn de reservas territoriales y
saturaciOn de baldios urbanos. La regularizaciOn de la tenencia de
la tierra tuvo mucho exit°, y precisamente por ello, alent6 el desa-
rrollo del mercado informal. Como plantea Mora (1994), el error
estuvo en haber impulsado la politica de regularizaciOn de la
tenencia de la tierra sin acompariarla de otras politicas que inhi-
bieran el desarrollo del mercado informal, como generar oferta
suficiente de suelo en el mercado formal, ademas de imponer con-
soles y sanciones a los desarrolladores del mercado informal. Esta
situaciOn se entendi6 perfectamente en Aguascalientes durante de
la decada de los setenta y los ochenta, pero no sucedi6 en el resto
del pais.
Para cerrar
Lo que resulta parad6jico en Aguascalientes es que, su exitosa
experiencia, esta siendo olvidada. El gobierno, como ya dijimos,
por un lado, se esta replegando y, por otro lado, el sector privado,
a traves de las inmobiliarias, esta tomando la delantera. Esta obte-
 niendo terrenos ejidales sin problemas para su desincorporaciOn,
baratos y bien ubicados, para constituir sus propias reservas teni-
toriales, especialmente, en donde ya esta autorizado el use de
vivienda popular. Ademas, las inmobiliarias estan comprando
terrenos con pozos de agua, lo cual les garantiza el suministro de
agua necesario para la aprobaciOn de cualquier proyecto de incor-
poraci6n de suelo a usos urbanos. Un ejemplo claro de esta situa-
ciOn es, en la capital, la inmobiliaria GiG, ya mencionada anterior-
mente, y otras compariias de otros estados que estan comprando
tierras en la periferia de la zona conurbada de Jesus Maria. El con-
trol de pozos de agua, por parte del sector inmobiliario en el esta-
do, y en especial en la capital, reviste particular importancia debi-
do a que Aguascalientes es un estado con una marcada escasez de
agua, en donde por ello, la ComisiOn Nacional de Agua ha prohi-
bido la perforation de mas pozos. Esto limita seriamente la inci-
dencia del gobierno en el ordenamiento territorial y el apoyo a la
poblaciOn mas desprotegida. En pocas palabras, las inmobiliarias
estan adquiriendo recursos estrategicos (suelo y agua) para el
desarrollo urbano de la ciudad, los cuales, antes estaban en manos
casi exclusivamente del Estado.
Aguascalientes no es el tinico caso en donde las autoridades
estatales y municipales en el pais todavia no han entendido, o
aprovechado, los cambios que se dieron en la normatividad urbana
y agraria despues de las modifications al Articulo 27 Constitu-
cional, y estan actuando mas en contra de esta, que aprovechando
los cambios en beneficio de la planeaciOn. Una de las options
mas evidentes que puede aprovechar el sector ptiblico, es regular
el derecho de preferencia que establece la Ley Agraria y la Ley
General de Asentamientos Humanos. Jalisco y otras entidades ya
lo han hecho, pero Aguascalientes no lo habia hecho hasta media-
dos de 1998. Es importante considerar y reglamentar el derecho de
preferencia, ya que abre la posibilidad legal, a los municipios y los
estados, de adquirir terrenos ejidales o privados que se encuentren
dentro de los limites de la reserva territorial urbana. Con los cam-
bios al Articulo 27 Constitutional, los propietarios, antes de ven-
der, estan obligados a notificar al municipio y al estado de su
intention. Sin embargo, hasta que se regula el derecho de prefe-
rencia no se sabe a quien, especificamente, se le notifica ni cual es
el procedimiento para hacerlo. La falta de conocimiento o entendi-
miento de este derecho ha llevado a que las autoridades obstruyan
el desarrollo urbano, en vez de apoyarlo y aprovecharlo para una
mejor planeaciOn territorial y del desarrollo de vivienda de inter&
social. Ramirez Rossell (1997) muestra algunas de las experien-
cias de incorporation a usos urbanos de terrenos de origen ejidal,
unas en donde las autoridades han actuado negativamente y otras
en donde su actuation ha lido mas positiva.
Por ejemplo, uno de los problemas que se han presentado es
que, al momento del cambio de administration, las autoridades
entrantes, cuando son de otro partido, desconocen los acuerdos de
la administration saliente. Este fue el caso del Ejido Garita de
Jalisco, en San Luis Potosi. En los casos mas exitosos las autorida-
des municipales y estatales han formado fideicomisos con los eji-
datarios. Los ejidatarios aportan sus tierras y el sector ptiblico otor-
ga los permisos necesarios, desarrolla obras de cabecera e, incluso,
41
ha llegado a elaborar el plan parcial del area que se va a desarro-
llar. En el caso del Ejido de San Nicolas de los Garza, al norte de
Monterrey, todos los gastos relacionados con estas inversions se
plantearon como recuperables. Las recientes e innovadoras formas
de participation del sector ptiblico, permiten que el Estado pueda
retomar su papel rector en la planeaciOn urbana y seguir contando
con suelo bien ubicado para desarrollarlo en beneficio de la pobla-
ciOn de escasos recursos. Por ello, a pesar de que la creaciOn de
reservas territoriales ya no podra tener la modalidad que tenia,
antes de los cambios al Articulo 27 Constitucional, es posible evi-
tar que el Estado deje en manos del sector privado la conformation
de reservas territoriales y el ordenamiento territorial.
La duda es, si Aguascalientes tomard un nuevo impulso para
seguir a la vanguardia nacional en la utilization de la politica de
reservas territoriales para el ordenamiento urbano, y seguird sien-
do un ejemplo en el pais, o se unird a la realidad nacional de la
irregularidad tolerada y generalizada, acompafiada por programas
de regularization de la tenencia de la tierra. Los dados estan en el
aire, pero no por mucho tiempo.
Bibliogralia
Notas
1 Ademas de la creaciOn de reservas territoriales y el desarrollo de grandes pro-
yectos de vivienda, el sector ptiblico en Aguascalientes desarrollo obras viales
basadas en anillos perifericos, que sirvieron para ordenar la traza urbana,
(Jimenez, 1995a).
2 En 1995, la poblacien total del estado era de 862, 720, INEGI, 1995.
3 Tambien se ha desarrollado industria, parques, equipamiento urbano y servi-
cios, y se han vendido pequefias superficies de la reserva para financiar, con
estos recursos, programas de vivienda de interes social.
4 Estos intereses y conflictos han sido tan fuertes que, por ejemplo, en Guadala-
jara, Puebla y la zona metropolitana de la Ciudad de Mexico, hicieron imposi-
ble la constitution de reservas territoriales a pesar de la amplia disposition
que existia por parte del sector pdblico (Rebora, 1994: 36).
5 La superficie total expropiada a los ejidos entre 1980 y 1994 fue de 1,190
hectareas. Information propia. Fuente: Periddico Oficial del Estado varias
fechas.
6 Information propia. Fuente: Periddico Oficial del Estado varias fechas.
7 Como ya se dijo al principio, esta politica no ha estado exenta de error y ha
tenido limitaciones estructurales, como propiciar la segregation urbana y la
existencia de una cartera vencida considerable.
8 La alternancia politica en muchas entidades ha generado conflictos sociales
porque las administrations entrantes de otro partido no respetan los acuerdos
de las administrations salientes.
9 La poblaciOn registrada pars la capital de Aguascalientes era de 537,523
(INEGI, 1995).

CYMET, David. El proceso de urbanizaciOn de los ejidos suburbanos a la luz de la

Reforma al Articulo 123: posibilidades y limitaciones, ponencia para la
conferencia "La Reforma al Articulo 27 y su impacto en la urbanizaciOn
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ROJAS NIETO, Antonio. "El desarrollo reciente: un perfil" en Aguascalientes en los con el Fondo Mundial para la Naturaleza y la Union
noventa: estrategias para el cambio, Claudio H. Vargas (Coord), Aguas- Europea, Pino Suarez N° 205, Centro HistOrico
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RAMIREZ, Rosell. "Las tierras ejidales y comunales en el desarrollo urbano" en Correo electrOnico: mesofilo@oax1.telmex.net.mx
Adriana Fausto Brito (Coord), Op. Cit., pp. 47-66.

42

De las reservas territoriales
a la gesti6n del suelo urbano
s necesario reconocer que los esfuerzos por constituir
E reservas territoriales en el Estado de Jalisco han rendido
frutos bastante limitados: por ejemplo, en la Zona Conur-
bada de Guadalajara, de 1980 a 1990, la extension de la mancha
urbana se incrementO aproximadamente en 9,109 hectareas. Y en
el mismo periodo, las reservas territoriales constituidas no sobre-
pasaron las 230 ha, lo que representa el 2.5% del crecimiento
urbano. 1 En otras capitales de estado como Colima–Villa de Alva-
rez, de 1980 a 1997, se incorporaron a la mancha urbana aproxi-
madamente 1,876 ha, de las cuales el 21% era suelo ptiblico. En
Aguascalientes, de 1981 a 1992, se constituyeron 1,437 ha de
reservas territoriales concentradas en la capital, mientras la ciudad
se expandio, durante el mismo periodo, aproximadamente 4,506
ha, es decir, el 35% de esa expansion se dio sobre suelo ptiblico.
Por otro lado, el Gobierno del Estado de Jalisco ha realizado
subastas de terrenos ubicados principalmente en la Zona Metropo-
litana de Guadalajara (Julio de 1999), con la fmalidad de recabar
fondos para el pago de la deuda que se tiene por la construcci6n de
la linea dos del tren ligero. De hecho, segtin el director de Patri-
monio Inmobiliario del Estado, el gobierno jalisciense es propieta-
rio de 585 lotes baldios que suman un total de 59'963,884 metros
cuadrados (Siglo 21, 11 de marzo de 1998), o sea, poco mas de
5,996 hectareas; de estos terrenos, el 42% son irregulares o no
cuentan con todos los documentos requeridos. Originalmente, en
Jalisco, los esfuerzos por constituir reservas territoriales se centra-
ron en incorporar areas ejidales para satisfacer la demanda de
suelo para usos habitacionales y, en afios recientes, distintos
Ayuntamientos –con el interes de promotores particulares– han
externado su voluntad de crear reservas territoriales enfocadas,
principalmente, a los usos industriales. 2 Todo ello, no obstante los
resultados tan exiguos derivados, en gran parte, de la excesiva
* Universidad de Guadalajara, Centro de Estudios Metropolitanos, Centro Uni-
versitario de Arte, Arquitectura y Disefio/Campus Huentithn El Bajo, Extremo
Norte Calzada Independencia, SH, Guadalajara, Jal., Tel: 36744580 y
36744502 ext 122, Fax: 36744755, Correo electrenico: afausto@udgserv.cen-
car.udg.mx
EXPEDIENTE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Adriana Fausto Brito*
dependencia y centralizaciOn de las instancias federales para lievar
a cabo las gestiones necesarias para la desincorporaciOn de tierras
del regimen ejidal. A ello, hay que agregar los recurrentes proble-
mas en lograr consensos con los ejidatarios afectados; problemas
que parecen agravarse en la Zona Metropolitana de Guadalajara.
La poca voluntad politica, la lentitud e ineficiencia de las
dependencias municipales, estatales y federales para la conforma-
ciOn de reservas, la falta de coordinaciOn entre dependencias de
distintos niveles de gobierno para definir politicas globales y apli-
car estrategias congruentes en el manejo del suelo urbano, hacen
pensar que, a pesar de las declaraciones oficiales, en realidad la
provision anticipada de suelo urbano y su reflejo en el desarrollo
urbano y social en el Estado de Jalisco, no ha sido prioritario en la
agenda nacional. Es innegable la importancia y complejidad que
reviste hoy en dfa el manejo del suelo urbano: a) el suelo es un
recurso natural susceptible de apropiaciOn, pues es el soporte fIsi-
co de las actividades urbanas (habitacionales, recreativas, econO-
mico-productivas, de circulaciOn, etc.); b) es, ademas, una mercan-
cia negociable en un mercado inmobiliario, insumo basic° para el
sector de la construcciOn; c) es un importante nicho de inversion
de grandes capitales, tanto licitos como ilicitos (por ejemplo, el
narcotrafico); d) es un patrimonio familiar (como tal, se puede uti-
lizar como ahorro, como una especie de seguro contra contingen-
cias econOmicas, como herencia...); e) se constituye en un derecho
de toda la poblaciOn, al ser elemento indispensable para satisfacer
una necesidad basica como lo es la vivienda (reconocido el dere-
cho a la vivienda en el Articulo 4° Constitucional).
Territorio y dimensiones
De ahi, que muchos de los problemas de la vida urbana cotidiana
se remitan, tarde o temprano, a las diferencias de opinion en tomo
a la apropiaciOn y formas de utilizaciOn del suelo pues, sin duda,
las necesidades de los individuos y grupos sociales son tambien
diversas. En cuestiOn de politicas urbanas se pueden identificar
dos dimensiones que contribuirian a su implementaciOn: una
43
 la hora de conducir los procesos de urbanization del suelo: en
cualquier plan o programa urbano podemos encontrar diagnOsticos
cuantitativos que seflalan la necesidad de suelo para vivienda y la
imposibilidad de grandes sectores de la poblaciOn para acceder a
la oferta del mercado formal, explicando con ello, la apariciOn de
asentamientos irregulares. Nunca se menciona que existen otros
factores innegables de indole politico-econOmico que han contri-
buido a la yenta ilegal de suelo agricola y a la apariciOn de subse-
cuentes problemas urbanos.
Asi tenemos que el suelo, la vivienda y los servicios urbanos,
mas que satisfactores sociales, histOricamente han representado –y
representan en la actualidad– un instrumento de influencia politica
y de ganancias econOmicas, de lo que han ilegado a ser participes
representantes de distintas dependencias pablicas; intermediarios
que se convierten en verdaderos traficantes de terrenos, lideres eji-
dales, lideres de organizations civiles o sindicales, etcetera. Val-
dna la pena sefialar, por ejemplo, que si bien los desempleados
obreros, comerciantes informales y grupos con bajo poder adquisi-
tivo son los principales clientes de un mercado irregular de terre-
nos ejidales, tambien existen grupos de clase media y alta que rea-
lizan transacciones comerciales sobre este tipo de terrenos
–construyendo amplias viviendas, fincas campestres o de descan-
so, establecimientos industriales–, a traves de intermediarios facil-
mente identificables que cuentan, incluso, con el aval de ciertas
autoridades ejidales y que, inexplicablemente, escapan al control
de las autoridades municipales.
Aqui podemos encontrar una explication al hecho de que, por
ejemplo, a pesar de que ya este reglamentada la incorporation de
suelo ejidal a los micleos urbanos, y se tengan planes que seiialan
que areas son urbanizables y cuales no, todavia se siguen dando
yentas y ocupaciones ilegales en areas ejidales inmediatas a la ciu-
dad. Es decir, las respuestas tecnicas se yen rebasadas por los pro-
cesos econOmico-politicos que inducen las formas de ocupaciOn
del suelo. El pleno reconocimiento de todos los aspectos que inter-
vienen en estos problemas es el primer paso para encaminarse en
la basqueda de solutions reales pues, a partir de ello, es imperati-
vo evaluar la importancia y la pertinencia de los actuales planes y
dimension propiamente "politica" y una dimensiOn "tecnica". La leyes urbanas en cuanto la mejor solution (practicamente la anica
primera, esta fntimamente ligada a problemas de gobernabilidad, hasta ahora propuesta por las autoridades) para los problemas en
pues el ordenamiento y la vision de la ciudad que se pretende a torno al suelo urbano. Las reservas territoriales, los instrumentos
futuro solo se podra ilevar a cabo si hay consensus y compromisos de planeaciOn, la normatividad urbana, los acuerdos y convenios,
para su realization, si los escenarios que se plantean son comparti- etcetera, son solo herramientas que deben coadyuvar a alcanzar el
dos por todos (ciudadanos, grupos sociales, autoridades). Esto proyecto de ciudad previamente consensado entre ciudadanos y
representa un reto fundamental, que es la planeaciOn democratica gobierno, proyecto del cual se desprenderan los objetivos particu-
del espacio, de la ciudad y d9 la sociedad.3 La dimensiOn tecnica lares relacionados con la ocupaciOn del suelo.
se refiere a la programaciOn y ejecuciOn de actions, a los proce- De hecho, la definition de una politica de suelo (en el caso de
dimientos tecnicos de la administration pablica, a la operation e Guadalajara, a nivel de zona metropolitana) es un paso fundamen-
instrumentation de las decisions de politica a traves, precisamen- tal, previo a la aplicaciOn de los instrumentos tecnicos ya mencio-
te, de leyes, normas, planes, programas, etcetera. nados, pues el grave problema es que en realidad los fines u obje-
En nuestro medio, tradicionalmente se ha privilegiado y tivos que persigue la action del Estado (gobiernos municipales,
sobrerepresentado a la dimensiOn tecnica como respuesta a los por ejemplo), al regular e intervenir en el suelo urbano nunca han
problemas en torno a la ocupaciOn de suelo urbano, haciendo sido precisados y mucho menos consensados, dejando entonces
completa abstraction de que son los aspectos eminentemente poli- sin sustento real algunos objetivos especificos esbozados (por
ticos (entendidos, basicamente, como las relations que se esta- ejemplo, la creation de reservas territoriales para satisfacer en pri-
blecen entre el Estado y la sociedad) los que tienen mayor peso a mera instancia las necesidades de suelo de la poblaciOn de bajos

44
recursos). Asi, tambien se formulan programas y se ejecutan posteriormente, podrian derivar en programas operativos especifi-
acciones aisladas a cargo de distintas dependencias –de los tres cos para solucionar los problemas en la materia. Algunas de estas
niveles de gobierno-, que en no pocas ocasiones tienden a dupli- lineas podrian ser:
car funciones, a dispersar las escasas inversiones pdblicas, a corn- a) garantizar una oferta sistematica del suelo (sea mediante
plicar los procesos administrativos, etcetera. Un clasico ejemplo adquisiciOn, asociaciOn con propietarios, el bajo costo), es necesa-
de ello son los programas de regularizacion de asentamientos y rio en un programa o "paquete habitacional" que ofrezca
aquellos que buscan la constituci6n de reservas territoriales. tambien credit() para construcciOn (al menos para materiales),
facilidades para introducciOn de servicios e infraestructura, apoyo
Bases de actuaciOn legal, etc. A fin de garantizar la ocupaciOn inmediata y consolida-
ciOn del fraccionamiento, se debe buscar que los beneficios de
Es urgente, definir cuales sedan las bases que guien la actuaci6n este paquete vayan mas alla de la construcciOn de un pie de casa y
de las autoridades, de los particulares y de los grupos sociales en la construcciOn de machuelos e hidrantes pdblicos.
cuanto a la producciOn, use y aprovechamiento del suelo; es decir, b) el impulso y fomento a la utilizaciOn de vacios intraur-
se debe plantear una verdadera politica integral sobre suelo que, banos vinculando la planeaciOn urbana con la politica fiscal (por
entre otras cosas: i) explicite y justifique en que ambitos de acciOn ejemplo, eliminando el pago de permisos de construcciOn,
se requiere la intervenciOn del Estado en materia de suelo, bajo
que modalidades se preve dicha intervenciOn, cuales son las atri-
buciones y competencias de las instituciones encargadas; ii) deter-
mine prioridades de desarrollo a nivel nacional, regional y local,
asi como su relaciOn con las acciones realizadas sobre el suelo,
proponiendo en consecuencia, estrategias claves para materializar-
las; iii) con base en lo anterior, establezca y de a conocer los crite-
rios generales para identificar zonas de urbanizaci6n prioritaria,
areas no urbanizables o de protecci6n ecolOgica, areas que requie-
ren una dinamizaciOn del mercado inmobiliario,terrenos estrategi-
cos para la localizaciOn de infraestructura, principalmente, de
transporte y equipamiento, zonas de urgente mejoramiento y
recualificaciOn, etcetera; iv) trate de identificar las principales
variables que inciden sobre el suelo, asi como los diferentes pun-
tos de vista y opiniones en torn a los problemas que estas gene-
ran, para anticipar limites y obstaculos a los mecanismos de inter-
venciOn; v) prevea procedimientos imparciales y agiles de
soluciOn para los inevitables conflictos de intereses que se susci-
ten en el manejo del suelo; vi) revise y establezca con mayor pre-
cision el significado de conceptos ambiguos en la legislacion –uti-
lidad pablica, interes social, ordenado aprovechamiento de la
propiedad inmobiliaria, ocupaciOn irregular, suelo urbanizado,
crecimiento...– que son interpretados discrecionalmente y, en oca-
siones, sin un minimo de objetividad; vii) determine mecanismos
democraticos de gesti6n del suelo y establezcan las bases para la
participaciOn ciudadana en problemas y decisiones al respecto,
que afecten a diversos sectores de la poblaciOn; viii) racionalice e
integre bajo una misma lOgica de utilizaciOn los distintos instru-
mentos –econOmicos, de planeaciOn, fiscales, de concertaciOn– a
disposici6n de las autoridades y garantice una elemental con-
gruencia entre el discurso y la acciOn del Estado en las cuestiones
del suelo; ix) proponga los criterios elementales para procurar una
distribuci6n equitativa de las cargas y los beneficios que pueda
reportar la urbanizaciOn, estableciendo derechos y obligaciones de
propietarios, autoridades, promotores, usuarios; x) establezca for-
mas efectivas de vigilancia y sanciOn –tanto para los ciudadanos,
como para las autoridades– que coadyuven al cumplimiento de las
acciones planteadas.
Una politica, asi, cubriria distintas linens de acciOn estrategi-
cas a cargo de las autoridades (principalmente municipales) 4 que,
impuestos) a fin de incentivar la construcciOn en lotes baldios. Sin
duda, las propuestas deben diferenciarse en funciOn de la proble-
matica especffica que representan los espacios intraurbanos: los
nticleos histOricos, las areas consolidadas, las areas perifericas en
vias de consolidaciOn, etcetera.
c) la creation de un sistema de informaciOn permanente
sobre el mercado del suelo, que incluya information basica sobre
tierras susceptibles de ser urbanizadas, localization y usos permi-
tidos, accesibilidad y servicios existentes, costos aproximados...
Este sistema de informaciOn debe ser referido no solo a la actuali-
dad, sino en retrospectiva histOrica, pues ello permitiria identificar
tendencias de urbanizaci6n, de incrementos en los costos del
suelo... es decir, se convertirfa en una herramienta basica para la
planeaciOn y la toma de decisiones.5
d) la difusiOn de las normas que regulan la ocupaciOn del
suelo y la concientizaciOn a la ciudadania sobre los problemas
que se generan en torno a esto. Como estrategia de prevention, es
necesario encontrar formas permanentes de comunicaciOn con los
grupos organizados y la sociedad civil a tray& de folletos, boleti-
nes, reunions, etcetera. Es indispensable, ademas, que el lenguaje
tecnico-normativo se pueda exponer de manera simplificada a fin
de que las propuestas puedan ser comprendidas y valoradas por
todos los sectores revisando, incluso, los mecanismos de consulta
pnblica de los planes de ordenamiento (cuyos alcances, por lo gene-
ral, quedan bastante limitados frente al grueso de la poblaciOn).
e) derivado de lo anterior, es necesaria una revision de los
mecanismos de regulation urbana y edification, pues el desco-
nocimiento o la aparente falta de interes de distintos grupos de
Carta Urbana IV 75
Venta y suscripciones: FUNDASAL
Reparto Santa Alegna, Calle L-B N 9 7, Ciudad Delgado
El Salvador, C. A. Apartado Postal 421
Tels: (503) 2762777, 2763952 y 2763954
Fax: (503) 2763953. Cable: FUNDASAL
46
poblaciOn, por cumplir las normas en la materia, podria ser un
efecto del complicado sistema legal y burocratico-administrativo
que rige actualmente. Al respecto, se deberfa revisar el funciona-
miento de mecanismos de desregulaciOn como el de la ventanilla
Unica, los criterios para autorizar edificaciones y urbanizaciones
progresivas, etcetera. La desregulaciOn deberia aplicarse no solo
para incentivar la industria de la construcciOn sino, tambien, para
reducir los deficits de vivienda, servicios ptiblicos, y encauzar las
formas de urbanizaciOn popular de manera mas ordenada.
0 luego de los puntos anteriores, se debe establecer un firme
control de la urbanizaciOn ("regular" o "irregular"), establecien-
do mecanismos efectivos para sancionar a vendedores clandesti-
nos, traficantes de terrenos, intermediarios, funcionarios, ejidata-
rios, promotores, que contravengan las dispositions normativas
de la urbanizaciOn o que atenten en contra del bienestar ptiblico.
Esto es, no sOlo pensando en las ocupaciones perifericas de la ciu-
dad de use habitacional –los llamados asentamientos irregulares–,
sino tambien los usos industriales, de servicios, comerciales, etce-
tera, ya sea que esten localizados en la periferia o en areas intraur-
banas estrategicas que son de interes pOblico. Por supuesto, en
este sentido es indispensable una estrecha coordination y una
informaciOn fluida entre los distintos niveles de autoridad (federal,
estatal y municipal) y las dependencies involucradas (del ambito
agrario, urbano, el poder judicial, etcetera).
g) finalmente, los programas de regularization de asenta-
mientos en funci6n del tipo de irregularidad que presenten y la
gravedad de la misma, es decir, no sOlo atendiendo a los proble-
mas relacionados con la tenencia del suelo (posesiOn u ocupaciOn
ilegal de terrenos) sino, tambien, las serias deficiencias en la dota-
ciOn de servicios pUblicos basicos (agua, drenaje, electricidad) o
los problemas que puedan generar la inobservancia de normas
urbanas o arquitectOnicas (como la ubicaciOn de asentamientos o
construcciOn de viviendas que representen un riesgo para sus ocu-
pantes, por su diseflo, materiales, localization fisica, etc.). Por
supuesto, este tipo de acciones supone contar con informaciOn
actualizada y precisa de los asentamientos susceptibles de la inter-
venciOn.
En un plano mas operativo, es urgente revisar y poner en mar-
cha distintos instrumentos existentes en el marco legal, que pue-
den coadyuvar a impulsar algunas acciones: los derechos de prefe-
rencia de las autoridades para adquirir predios en reserva urbana;
la negotiation de derechos de desarrollo para proteger areas agri-
colas y de conservation ecolOgica; la asociaciOn por causa de inte-
res patio:), en donde el gobierno podrla impulsar acciones urba-
nas en colaboraciOn con ejidatarios. Lo anterior, seria con la
finalidad de inducir procesos sistematicos (como un programa
permanente para la adquisiciOn estrategica de suelo) y no sola-
mente acciones puntuales que tengan una corta duration. De ah1
que sea necesario definir un programa operativo, para cada linea
de action estrategica, que demuestre la viabilidad de su
ejecuciOn.6
Por tanto, los esfuerzos para solucionar problemas relaciona-
dos con el suelo urbano deberlan orientarse hacia el estableci-
miento de formas efectivas de gestiOn y manejo de este recurso a
nivel de toda la Zona Metropolitana de Guadalajara, lo cual inicia
con la btisqueda de consensos para definir que tipo de ciudad, de
Estado, de polfticas y de normatividad se quiere tener. Esto repre-
senta, sin duda, un reto fundamental, que es el de la planation
democratica del espacio, de la ciudad y de la sociedad que ahf
habita.7
Notas
1 Nos referimos a los fraccionamientos progresivos construidos sobre reservas
de la Inmobiliaria del Estado y la superficie expropiada para el Parque Metro-
politano.
2 A finales de 1997, el Presidente Municipal de Zapopan expres6 la voluntad de
destinar ochocientas hectireas en ese municipio para desarrollar parques
industriales (El Informador, 20 y 21 de agosto de 1997); en Tonala, el Direc-
tor de Desarrollo EconOmico de la presente administration manifesto tambien
el interes por conformar reservas territoriales para permitir la instalaciOn de
empresas; la Secretarfa de Desarrollo Urbano, a tra y& del Director de Planea-
ciOn de la Zona Metropolitana de Guadalajara, sefial6 que las reservas territo-
riales son la palabra slave para el desarrollo industrial de Jalisco (El Informa-
dor, 27 de agosto de 1998).
3 LOPEZ MORENO, Eduardo y Adriana FAUSTO B. en Fausto, Adriana. Politicas
y estrategias sobre suelo urbano, Guadalajara, CONACyT/Universidad de
Guadalajara, 1998, p. 173.
4 Es de hacer notar que, en algunos municipios, ya se ha tornado conciencia de
esto, por ejemplo, el Ayuntamiento de Zapopan, a naves de su Direction de
Reservas Territoriales y Regularization, propone cuatro thins de action para
enfrentar los problemas habitacionales y de suelo, sin embargo, estas se orien-
tan basicamente a la demanda del suelo para use habitacional excluyendo
otros usos que representan una franca competencia para la instalaciOn de
viviendas, como la industria y el comercio. Reiteramos, por ello, la necesidad
de que se defina una politica general del suelo en donde se establezca, entre
otras cosas, prioridades de adquisiciOn de reservas territoriales segtin su politi-
ca de desarrollo municipal: por ejemplo, os mas importante comprar suelo
para parques industriales o para vivienda progresiva? 0 bien, al promover la
instalaciOn de una zona industrial se tiene previsto el impacto que ello tendra
en la demanda y los costos del suelo en los airededores? No se puede conti-
nuar con la implementation de politicas de suelo aisladas, menos atin a nivel
municipal.
5 A este respecto, cabe mencionar que la Universidad de Guadalajara, a trues
del Centro de Estudios Metropolitanos, el Departamento de Geograffa y el
Institute de Estudios EconOmicos y Regionales, trabaja conjuntamente con el
Institute de InformaciOn Territorial del Estado de Jalisco para sentar las bases
de un Sistema Estatal de InformaciOn sobre el Mercado del Suelo, previendose
como primer producto la edition de un Atlas sobre la Production de Suelo
Urbano en la Zona Metropolitana de Guadalajara.
6 Por ejemplo, en cuanto a las propuestas de adquisicion de reservas territoriales
para la vivienda popular habria que tener claro za cargo de quien queda el pro-
grama (del Ayuntamiento, del Gobierno, del Estado,...) y de que dependencia
especifica? Si es el Ayuntamiento Lque dependencia se encargard de operarlo
y dar seguimiento Lse concursarfa el proyecto ejecutivo y la construction?
zque costos implica esto? 1,a que tipo de beneficiarios este dirigido? los terre-
nos estan libres de problemas de tenencia del suelo? i ,hay posibilidad de aso-
ciaci6n con los duetios para disminuir el monto de la operation initial? LcOmo
se pueden disminuir costos para garantizar un precio de yenta y condiciones
accesibles a los clientes potenciales del mercado irregular.
7 LOPEZ MORENO, Eduardo y Adriana FAUSTO, Op. Cit., p. 173; y FAUSTO,
Adriana. "Estado, desarrollo urbano y reservas territoriales" en Servicios y
marco construido, Elsa Patine y Jaime Castillo (Comps), Puebla, RNIU, 1999.

German Sanchez, Ma. Eugenia Martinez, Santos Lopez, Leonel Corona, Ryszard Rozga (Coords). La investigacion vinculacion
tecnologica: un enfoque regional. Universidad AutOnoma de Puebla/Universidad Aut6noma de Sinaloa, 1998.

En el nuevo contexto internacional el valor del conocimiento ha adquirido una connotation econOmica al poder articular un con-
junto de factores econOmicos. Lo cual, representa una verdadera ruptura, un salto de calidad que lleva a establecer un nuevo para-
digma tecno-econOmico. El conocimiento es el element() que produce el valor mas importante y que, en tendencia, constituye un
nuevo nUcleo de organization social y econOmica. Por otra parte, se tiene un nuevo tipo de industrias que cstan redefiniendo las
relaciones comerciales, econOmicas y sociales, cuya base esta constituida por el factor conoclinii.1110. Industmis c q aii sustcn-
tadas en un nuevo tipo de inversion, la centrada en la investigaciOn y el desarrollo
para la producciOn de mercancias con un valor basado en el grade de avance tecno-
lOgico incorporado y no en la cantidad de recursos materiales.
Bajo este esquema, las universidades deben redefinir sus funciones al poner, en
el centro de su quehacer, una nueva estructura de articulation universidad-indus-
tria-sociedad, a traves de la organization de nuevas funciones sustantivas basadas
en la producciOn y transferencia de conocimiento y tecnologia. Se destaca (due
algunos organismos de reciente creation tienen como objetivo impulsar las actiN
dades de investigation y desarrollo en el sector empresarial; a pesar de ello, los
empresarios siguen manteniendo una actitud de desconfianza que dificulta empftm-
der un posible proceso de vinculaciOn. Por ello, es importante que tanto las univer-
sidades, como las empresas y el gobierno manifiesten, en los hechos, su inter& por
la vinculaciOn; de ahl que resulten pertinentes los estudios que aqui se presentan.

Informes y Venta: Universidad AutOnoma de Puebla, Facultad de Economia,

Avenida San Claudio s/n, Fracc. Jardines de San Manuel, 72570 Puebla, Pue., Tel st Skits ukia• &11i13iOPt2if9&t.EEiMhf
Mk Et:Wig MANE/ RE rrA.MAie
y Fax: (2) 2332244.

47
n EXPEDIENTE
Nuevo modo de regulaciOn y
production de vivienda
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Luis Fernando Alvarez Villalobos*
resenciamos a finales de siglo un galopante desarrollo del
p regimen de acumulaciOn de capital, en el que se reestructu-
ra el modo de regulaciOn a lo que algunos denominan el
postmodernism°. 1 En este contexto, la industria de la construcciOn
ha sido un sector econOmico que, con mucha intensidad, ha parfi-
cipado en el proceso, especialmente, en la Ultima decada. En el
area de la vivienda presenciamos continuamente la demanda insis-
tente de los promotores inmobiliarios hacia el gobierno, de impul-
sar un proceso de desregulacion y de desgravaciOn. En este trabajo
trataremos de explicar como, este impulso, se da de una forma mas
intuitiva que racional a pesar de que en el fondo se trate de una
bfisqueda de la racionalidad econ6mica dentro de la lOgica de
valorizaciOn del capital inmobiliario.
El planteamiento desregulatorio ha llegado al punto de exigir
la creaciOn de oficinas de desregulaciOn en los gobiernos estatales
para atender a todos los sectores productivos. 2 La propuesta a
nivel de Gobierno Federal ha tenido eco hasta convertirse en una
acciOn de gobierno. 3 Sin embargo, en un aparente juego de pala-
bras encontramos que regular es inducir al orden; y lo observamos
en la regularizacion de la tenencia de la tierra o en la regulariza-
ciOn de asentamientos humanos. Entonces zpor que queremos des-
regular? zque acaso esto no implicaria provocar el desorden? Es
evidente que la lucha de la desregulaciOn no se encuentra en estas
trincheras regulatorias y que ella se establecera en el ambito de la
producciOn formal de vivienda; sin embargo, la importancia radica
en la utilizaciOn de un concepto netamente privado y de indole
pragmatica en voz del gobierno.
El propOsito de este trabajo, es reconocer la importancia del
cambio estructural en el ambito econOmico y politico y, como con-
secuencia de ello, la trascendencia de las adecuaciones en el modo
de regulacion. Por Ultimo, se realizan algunas breves consideracio-
nes acerca de la importancia de nuevas formas necesarias de traba-
jo de la gesti6n pdblica, en las que se apliquen indicadores de efi-
* Universidad de Guadalajara, Centro de Estudios Metropolitanos, Tel:
36744580 y 36744502 ext 122, Fax: 36744755, Correo electrOnico:
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ciencia y productividad, y cuyos costos repercuten de igual forma
en la economia y nos llevan, consecuentemente, a un mejor modo
de regulaciOn.
Antecedentes histOricos de la regulaciOn econOmica
La discusiOn sobre la regulaciOn no es en lo absoluto nueva, nos
podemos remontar al debate entre el precio justo y precio natural
en la epoca Romana, en el que la filosofia cristiana impondria su
vision ante el estoicismo, argumentando que en la aplicaciOn del
precio justo se sustent6 la coercion exOgena del Estado en epocas
de hambruna y, por lo tanto, la necesidad de un control. De esta
manera, el emperador Diocleciano fijO precios maximos en alrede-
dor de ochocientos articulos evitando, con ello, una revoluciOn
civil. Este intervencionismo va a trascender hasta el Siglo XVII, en
el que se avanza hacia el concepto del "interes ptiblico". Siendo
entendido, como todo aquello que sirve a la comunidad y que, por
eso, deja de ser juris privati y pasa a ser del interes ptiblico. En
este sentido, se van a establecer precios de control sobre todos los
bienes, al igual que los servicios considerados Utiles para el bien
comtin.4
En el Siglo XVIII se da un cambio trascendental, podriamos
decir que son las evidencias de un cambio en el modelo de regula-
ciOn.5 Es en este siglo que se modifica el regimen de acumulaciOn
mediante el mercantilismo, sentando las bases para la RevoluciOn
Industrial. Adam Smith va a modificar la nociOn de intervenciOn
mediante el laissez faire, explicando que el actor econOmico indi-
vidual, de hecho, ni intenta promover el interes ptiblico ni sabe en
que medida lo esta promoviendo; de esta manera, modifica el con-
cepto de interes paha) y argumenta que este es consecuencia de
la acciOn privada.6 Es de aqui, de donde surge el juicio en el que la
acci6n competitiva privada conducird a la realizaciOn de benefi-
cios colectivos Optimos y de donde surge la ideologia que sustenta
el catheter generalmente deseable de la competencia, como la
forma mas adecuada para organizar la actividad econOmica.7
Un concepto mas, que es necesario retomar de los anteceden-
tes de la regulaciOn, es el de "servicio que surge en el

Siglo )(Ix, a pesar del liberalismo, como un reconocimiento a las
"imperfecciones" del mercado y, por lo tanto, a la necesidad de
intervenciOn del Estado. Ahora bien, hoy en dia, la pretendida
racionalizaciOn de las decisiones ptiblicas, incluyendo las que
abarcan cuestiones regulatorias, usualmente se refiere o invoca a
alguna nociOn de interes pablico. Sin embargo, 1,cual es la noci6n
actual de interes ptiblico? Este, es un concepto que se modifica y
cambia o adquiere dimensiones tan diversas como extrailas, de
manera que no podemos determinar con exactitud las caracteristi-
cas de este interes. El cual puede ir, desde todo lo que el Estado
es, hasta algunas delimitaciones especfficas. Pero, hoy en dia., es
un concepto en reconstrucciOn en el que se exige avanzar. Debe-
mos definir el interes ptiblico antes de entrar de lleno a un debate
sobre la desregulaciOn, el nos determinara nuestros hilos conduc-
tores hacia un nuevo modo de regulacion.
El concepto de desregulaciOn
Desde el concepto de Mitnick Barry la desregulaciOn es la simple
eliminaciOn de restricciones, partiendo del principio de que existe
una intervenciOn en la actividad por parte de una entidad no invo-
lucrada directamente en el desempelio de la misma. 8 Asi definido,
el Estado nada tiene que hacer entre quienes producen vivienda y
quienes la consumen son solo las fuerzas del mercado quienes
deben fijar el precio. Por supuesto, este es un concepto derivado
del pragmatismo en el que la premisas para transitar de un modelo
normativo a otro no son muy claras.
Esta explicaciOn contrasta con la Teoria de la RegulaciOn,
puesto que explica de forma sistemica y estructural el proceso de
conformaciOn de un nuevo modo de regulaciOn; asi, no se trata de
verificar el adelgazamiento del Estado, de cuantificar su obesidad
o su esbeltez, sino de comprender que existen condiciones estruc-
turales que van modificando la relaciOn entre todos los miembros
de la sociedad; lo cual, nos lleva a una relaciOn mas dinamica, a
un regimen superior de acumulackin de capital, con sus naturales
consecuencias. En donde, sin embargo, la sociedad transita a una
forma mas eficiente.
Las condiciones estructurales exigen un nuevo marco
regulatorio
La noci6n de regimen de acumulaciOn de capital puede ser enten-
dida como el conjunto de regularidades que aseguran una progre-
siOn general y relativamente coherente de acumulaciOn de capital,
en el que se permite tanto la reabsorciOn, como la distribuciOn en
el tiempo de distorsiones y desequilibros que permanentemente
nacen del sistema9 y en la que, por supuesto, naceran nuevas con-
tradicciones.
Siguiendo el analisis de Boyer (1986) el regimen de acumula-
ciOn de capital contempla, en su funcionamiento, la crisis; la cual,
va a tener un catheter &lie° y reestructurante, y sera parte inte-
grante del proceso de ajuste asociado al regimen de acumula-
ciOn. 10 Este regimen va a cristalizar en la forma de: habitos, siste-
ma s y procedimientos administrativos, normas, leyes y
reglamentos, definiendo con ello el modo de regulaciOn; entendi-
do este como el regimen de coherencias que permite gestionar las
contradicciones y mantener, en un cierto periodo, un modo de
acumulaciOn determinado.11
En este contexto podemos caracterizar a las politicas interna-
cionales y federales de inducir procesos de adecuaciOn a nuestro
marco regulatorio y modificar nuestro marco legal en beneficio
del mercado, esta afirmaciOn en realidad peca de simplista. El sis-
tema es mas complejo, las modificaciones a la norma no son sino
una constataciOn de las modificaciones en el modelo de regula-
ciOn. Esta adecuaciOn normativa debe entenderse como un instru-
mento perenne de este modo de regulaciOn que le va asignar al
gobierno flexibilidad en su funcionamiento –hoy en dia mas exigi-
das– y una continua adecuaciOn de sus estrategias, en las que se
involucran otros aspectos, aquellos tocantes a la producciOn mer-
cantil y aquellos otros tocantes a la cuestiOn social.
La industria de producciOn de vivienda, entendida como tal,
va a surgir en los noventa con algunos cambios pues, paulatina-
mente, se da una transformaciOn de sus procesos modificando su
captaciOn de rentas urbanas como el principal recurso para la cap-
taciOn de ganancia, al manejo Optimo de los flujos financieros y
de los procesos productivos, es decir a la captaciOn de la renta por
las tres Was: industrial, la renta y el interes. En este esquema, la
rentabilidad depende de la competencia, no solo en el mismo sec-
tor sino, ademas, de la competencia con el sector financiero. Aqui,
49
la variable tasa de interes tendra una continua vigencia y jugard un
rol preponderante. Es en este momento en el que concebimos a
una empresa ingresando al modelo postmodernizador. A partir de
la crisis de 1994, podemos distinguir dos elementos que han tras-
tocado el sistema de producciOn; elementos que a continuation se
abordan.
FlexibilizaciOn en los procesos de producciOn
En general, todas las empresas competitivas han llevado a cabo
una continua externalization de los costos y los riesgos implicados
en sus procesos productivos. La industria de la construction no se
ha quedado rezagada, hoy en dia., la flexibilizaciOn de sus procesos
productivos la lleva a realizar una subcontrataciOn laboral transfi-
riendo los altos costos laborales hacia los contratistas. El hecho de
la flexibilizaciOn no es tan novedosa en este sector, Inds bien,
parece un element() ya clasico que Topalov nos marcaba: el pro-
motor es un agente articulador entre los diferentes procesos que
conlleva la producciOn de la vivienda; 12 sin embargo, en las condi-
ciones actuales de competitividad le dan otra dimension.
La liberalization del capital
La vinculaciOn del sector de la vivienda con el sector financiero se
expresa de manera concreta en la bursatilizaciOn de las empresas.
Cada dia. son mas las empresas productoras de vivienda que ingre-
san a la captaciOn del ahorro internacional. Las adecuaciones nor-
mativas (desregulaciOn) de la Banca nacional llevaron a un conti-
nuo proceso de desequilibrio; el cual se presenta recurrentemente
y que, en 1994, se muestra de manera brutal en el mercado inmo-
biliario tanto para la producciOn, como para la comercializaciOn de
vivienda. Una vez estabilizada la economia, no asi el sector banca-
rio, se empieza a recurrir a la captaciOn de recursos para impulsar
la construction de vivienda.
Estas modificaciones, de las que hoy podemos dar cuenta,
encuentran una importante parte de su explication en la adecua-
ciOn del regimen de acumulaciOn de capital que, paulatinamente,
se va ajustando desde la crisis internacional de los energeticos
(1976) y desde la crisis de 1982. Para el sector vivienda es el
periodo de Carlos Salinas De Gortari, en el cual se observan las
transformaciones mas trascendentes. Podemos citar en el ambito
de la politica federal: las reformas a la Ley del Seguro Social que
crean a las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) y a
las Sociedades de Inversion Especializadas de Fondos para el Reti-
ro (SIEFORES) y que se vincula con una subcuenta a la Reforma en
el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajado-
res (INFONAVIT); 13 en la tenencia de la tierra encontramos la viabi-
lidad a la privatization de la propiedad socia1, 14 a pesar de que sus
reformas no tratan de impactar al mercado de suelo urbano, las
recientes reformas en el Fondo Operational para la Vivienda
(Fovi) incluyendo la creation del Programa de Subsidio y Ahorro
para la Vivienda (PROSAVI) y la diversification de la cartera de ere-
ditos; la creation de programas de vivienda a traves de la Secreta-
ria de Desarrollo Social (SEDESOL). 15 Estas modificaciones nos
demuestran nuevas caracteristicas del Estado Mexicano ante la

(iracIda Uribe Ortega (Comp). Cuaderno de Geografia Brasileiia, Centro de Investiga-

cion Cientifica -lug. Jorge L. Tamayo", A. C., 1998.

Penetrar en el territorio de la geografia brasileita es una aventura Ilena de goces inte

'cc:males que se abren a la realidad y a la imagination. Muy conscientes de los cam-
bios title vive el planeta y, por ende, de su propia nation, los geOgrafos brasileiios
no silo cscalan con propiedad las alias cumhres de la tcoria v la metodologia,
rellexionan sobre las berramientas conceptuales y plantean sus cambios, sino que
explotan acertadamente multiples teniaticas nue\ as, engcnilradas por las trans-
formaciones sociales. De esta manera, se inscrihen, en la geografia brasilefla,
las amplias posibilidades de investigilci611 quo cilfrciita la geografia latinoa-
mericana y la generosa contrihucion que puede liaecr al conochniento de la
realidad en su dimension espacia I-temporal.
Con estos primeros Cuadernos de Geografia Brasileiia, el Centro de
Investig aciOn Cientifica "Ing. Jorge L. Tamayo AC" se propono brir ventanas quo pasta
altora permanecian cerradas. Por desgracia. esta situaciOn impedia conocer algunos de estos ra,;-
go (Inc dun a la geograt fa brasilefia un %-alor superior en la geografia latinoarnericana y en el mundo. Apo-
nas se penetra en tentas quo concetan a la geografia eon la filosolla, la historic, la antropologia, -,oc.o,o,,,ja,
la1 000110-

m:1a, la politica u otras uparecon en el borizonte otros trabajos que abordan la religion. la mtisica, la liieratura
o el cine demostrando la infinita veta de posibilidades y desafios que enfrenta la geografia.

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50
producciOn de vivienda: 1) se declara un Estado subsidiario, en el
que los subsidios modifican su asignaci6n a la demanda, focali-
zandose a los sectores mas desprotegidos mediante un instrumento
netamente tecnico; 2) reconoce la importancia de la inversion en
la vivienda no solo como un bien mercantil, sino como un instru-
mento para la inyecciOn de recursos a la economia, de creaciOn de
empleo, de inversion econOmica a largo plazo; 3) interviene en el
proceso para organizar la producci6n, manteniendo el control
desde el ambito financiero hasta las caracteristicas de la vivienda;
4) se observa un fortalecimiento del rol centralista de la politica
publica para la producciOn de vivienda. Sin embargo, y a pesar de
estos avances, existen asignaturas pendientes en este proceso de la
politica de vivienda: a) Impulsar el ahorro para el consumo a la
vivienda; b) Articular de manera eficiente la politica laboral con la
politica de vivienda; c) Diversificar la oferta de vivienda; d) Des-
centralizar la politica de producciOn de vivienda, de manera que la
vivienda pueda ser un instrumento de planeaciOn local.

Nuevas perspectivas de la gestiOn publica local

Recapitulando, encontramos dos aspectos importantes que se rela-

cionan con la producciOn de vivienda. Uno, el aspecto macroeco-
nOmico de la politica de producciOn de vivienda, la cual se ha
modificado estructuralmente, desarrollando una intervenciOn cen-
tralista del gobierno federal en la producciOn de vivienda; y
segundo, las subsecuentes modificaciones a la estructura producti-
va, las cuales nos llevan a una industria mas competitiva.
Sin embargo, la gesti6n *Idea local parece estar excluida de
este proceso de modernizaciOn, ya que pocos son los indicios que
nos muestren evidencias de modificaciones en la actividad.
Encontramos una constante detecci6n de problemas y poca com-
prensi6n para resolverlos. Por ejemplo, en el Municipio de Guada-
lajara, Hernandez Claro nos reporta la creaciOn de cinco depen-
dencias dedicadas a la organizaciOn administrativa, 16 las cuales,
traslapan sus actividades y no encuentran el hilo conductor de la
modernizaciOn publica.
Desde otro punto de vista, encontramos que, a todo lo ante-
rior, poco responde un costo del 5.1% de los gravamens imputa-
bles a la producciOn de vivienda en los municipios de la Zona
Metropolitana de Guadalajara r y 3.78% en el ambito nacional.18
Lo que nos indica que las repercusiones en el costo no son las mas
importantes –como lo afirman los empresarios promotores inmo-
biliarios–; las repercusiones mas importantes las detectamos en
los tiempos de gestiOn, de los cuales se requieren estudios mas
detallados. En este sentido, y a diferencia de la producciOn priva-
da, encontramos una falta de productividad en las laborer de los
municipios pero, entonces, surgen las preguntas: zcOmo regular la
productividad sin el mercado? zquien es el encargado de estable-
cer las normas de control? isual es el lfmite de regulaciOn del
municipio? ,cuales son las tareas que se le permiten y cuales no?
Muchas de estas preguntas son francamente incontestables por
una persona, corresponde a la sociedad dar respuesta.
En esta perspectiva la pregunta no es: 1,regular o no regular?,
pues es claro que el Estado debe intervener en algunos aspectos de
la economia en los que el bienestar social es parte del interés
ptiblico. La pregunta debe ser: ,que es el interes ptiblico? Lque es
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(institucional extranjero). USD 35 (personal extranjero)
lo que deseamos de nuestros sectores productivo y pfiblico? Y a
partir de ahi, describir las necesidades regulatorias para lograrlo y
1,por que no? tambien exponer los excesos regulatorios para elimi-
narlos, de manera que nos lleven de una forma mas adecuada a un
nuevo modo de regulaciOn, si es que este conduce al bienestar
social.
En el caso de la vivienda, podriamos describir como necesida-
des basicas el estimulo al ahorro para la compra de vivienda, la
diversificaciOn del mercado partiendo de la oferta de productos
para diferentes grupos de ingreso o para diferentes composiciones
familiares, el estimulo a la heterogeneidad urbana como represen-
taciOn de calidad de vida, la rapidez de la acciOn publica en la pro-
ducci6n de vivienda. Es necesario reinventar o reestructurar el
Estado; de manera objetiva establecer una nueva cultura de la ges-
tiOn publica que comprenda los procesos y las estrategias actuales,
que observe los rendimientos finales, que flexibilice la asignaci6n
de actividades, que estimule las propuestas creativas, que se ade-
cue a las exigencias de sus ciudadanos, que se muestre como un
Estado crefble y con legitimidad./9
En este rediseilo del Estado, parece que no tuvieramos mas
opciOn que el mercado y de manera subsecuente considerar a los
ciudadanos como clientes. 20 Sin embargo, la historia nos ha
demostrado que existen algunos mecanismos que no funcionan

51
bajo las reglas del mercado y que, por lo tanto, es necesaria la
intervenciOn del Estado y no necesariamente de manera subsidia-
ria. En paises miembros de la Organizacion para la CooperaciOn y
el Desarrollo EconOmico (OCDE), sus gestiones pdblicas han avan-
zado en terminos de la flexibilizaciOn de sus procesos y hacia el
fortalecimiento de sus gobiernos locales. Sin embargo, este no es
el caso de Mexico, en el que los avances no han sido en este senti-
do. La pregunta basica es: i,cOmo en nuestro contexto se puede
mejorar la relaciOn de costo y eficiencia en el suministro de bienes
y servicios, sin perjudicar las relaciones de competencia ni que
vaya en detrimento de las relaciones sociales? La pregunta sigue
abierta.
Notas
1 PEEMANS, J.P. "Modernisation, globalisation et territoires. L' evolution des
regard sur l' articulation des espaces urbains et ruraux dans les processus de
developpement" en revue Tiers Monde, N° 141.
2 En el caso del Gobierno del Estado de Jalisco se constituye la DirecciOn de
DesregulaciOn, dependiente de la Secretaria de PromociOn EconOmica. Calculo de los costos indirectos de naturaleza estatal y municipal asociados a
3 En el caso del Gobierno Federal se constituye el Programa Especial para el
Fomento y la DesregulaciOn de la Vivienda.
4 Al incluir los servicios se considera que las profesiones, al igual que los bie- 18
nes, tienen que ser sometidas al control de precios, puesto que por su naturale-
za se hate indispensable al bien comtin. MITNICK, Barry M. La economia
politica de la regulacion, Ciudad de Mexico, FCE, 1989, p. 258.
5 Otro cambio de similar importancia lo podemos observar en la crisis de 1929, 19
en la que el sistema internacional de producciOn se ye trastocado.
6 SMITH, Adam. La riqueza de las naciones, Ciudad de Mexico, Instituto Poli-
tecnico Nacional, 1996.
7 MITNICK, Barry M., Op. Cit., p. 262. 20 Merino cita a muchos autores con esta posici6n (Laufer y Burlaud, 1989;
8 Idem, p. 441.
9 BOYER, Robert. "La crisis en una perspectiva histOrica: algunas reflexiones a
partir de un analisis a largo plazo del capitalismo frances" en Conde, Raal
52
(Comp). La crisis actual y los modos de regulaciOn del capitalismo, Ciudad
de Mexico, UAM-Iztapalapa, 1984.
10 Idem, pp. 45-47.
11 LIPIETZ, Alain. "New Tendencies in the International Division of Labour:
Regimens of Acumulation and Modes of Regulation" en Scott, A. y M. Stor-
per (Eds). Production, Work, Territory, the Geographical Anatomy, 1986.
12 TOPALOV, Christian. Les promoteur inmobilier, Paris, Moutont, 1972.
13 En el se incluye todo el proceso de reestructuraciOn en organismo de credit° y
es la reforma aplicada a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de Vivienda
para los Trabajadores.
14 Nos referimos concretamente al proceso de liberaciOn de la tierra de origen
Ejidal o Comunal: Reforma al Artfculo 27 Constitucional.
15 En este caso hablamos de VIVHA, el cual se convierte en un programa neta-
mente subsidiario, siendo este un programa de la AdministraciOn Zedillo.
16 El Ayuntamiento de Guadalajara cuenta con las siguientes oficinas encargadas
de incrementar la eficiencia de la administraciOn Publics: la Contraloria Gene-
ral, la cual cuenta con una Direcci6n de Control de la Gestidn Municipal; la
Secretaria de Administraci6n; la Secretaria de PlaneaciOn y Desarrollo de
Recursos Humanos; la Secretaria de Sistemas; la DirecciOn de ProgramaciOn y
EvaluaciOn. HERNANDEZ CLARO, Edmundo. DescentralizaciOn y apertura en
la administraciOn municipal, mimeo, ponencia presentada en el Congreso:
"Gobiemos locales el futuro politico de Mexico", ITESO, 23 y 24 de septiem-
bre de 1999.
17
la producciOn de la vivienda de interes social, con un precio antes de vents;
realizado por el Centro de Estudios Metropolitans pars la ZMG, en 1999.
Calculo realizado por la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda de la
Secretaria de Desarrollo Social. Costos indirectos de naturaleza estatal y
municipal asociados a la vivienda de interes social en el ambito nacional para
1997.
KLIKSBERG, Bernardo. "El rediseflo del Estado para el desarrollo socioeconO-
rnico y el cambio: una agenda estrategica pars la discusiOn" en Kliksberg,
Bernardo (Comp). El rediseno del Estado : una perspectiva internacional,
Ciudad de Mexico, INAP/FCE, 1996, pp. 19-42.
OCDE, 1980). MERINO HUERTA, Mauricio (Coord). Cambio politico y gober-
nabilidad, Ciudad de Mexico, Colegio Nacional de Ciencias Politicas y Admi-
nistraciOn Ptiblica, 1992.

AproximaciOn ecolOgica en el
estudio de los sistemas urbanos*
F, s un hecho conocido que a medida que una ciudad crece, el
grado de alteraciOn sobre el medio ambiente, tanto en el
interior de la ciudad como en sus areas perif6ricas de
influencia, se incrementa y genera multiples problemas en el
manejo y conservaciOn de los recursos. En este sentido, las ciuda-
des actuales representan habitats en donde el hombre ha tenido un
impacto sustancial sobre la naturaleza. A traves del proceso de
urbanizaciOn, el ser humano ha creado nuevos sistemas, dentro de
los cuales, las interacciones son complejas y una buena parte de
ellas imprevisibles. Los aspectos cualitativos de este fenOmeno
dependen, en gran medida, de la forma en que seran tomadas las
decisiones y la posible efectividad en las soluciones adoptadas a
este proceso.
Se estima que, en el cercano Siglo xxi, 756 millones de perso-
nas en paises industrializados y 1,411 en los llamados paises en
vias de desarrollo viviran en ciudades de mas de 100 mil habitan-
tes y que mas de 400 ciudades, en estos paises, formaran parte de
las urbes con una poblaciOn mayor a un millOn de habitantes
(Owen, 1991). Es claro que, debido a la intensidad y diversidad
del crecimiento urbane, asi como a los cambios que se suceden en
los contextos regionales, nacionales e internacionales, las ciudades
corresponden cada vez menos a conceptos, estructuras y analisis
tradicionales y, por lo tanto, requieren una redefiniciOn de los
metodos de estudio, planeaciOn y manejo actuales.
El enfoque ecolOgico, para el estudio de los sistemas urbanos,
se ha desarrollado como una respuesta, con diferentes grados de
efectividad, ante esta necesidad. Esta aproximaciOn es un concepto
relativamente reciente, que reconoce a los asentamientos humanos
El presente trabajo se realize en el Departamento de Ecologia y Comporta-
miento Animal del Institute de Ecologia AC. Forma parte del proyecto Estudios
EcolOgicos en la Ciudad de Xalapa, apoyado parcialmente por el Programa
Hombre y Biosfera de la UNESCO, dentro del campo de acciOn N° 11, Estudios
Ecoldgicos Integrates de Sistemas Urbanos y Periurbanos como una base para
su Planeacidn y Manejo.
** Institute de Ecologia AC, Departamento de Ecologia y Comportamiento Ani-
mal, Apdo. Postal 63, 91000 Xalapa, Ver., Tel: (28) 421800 ext. 4114, Fax:
(28) 121897, Email: martha@ecologfa.edu.mx; lmoreno@ecologia.edu.mx
SIN LIMITE n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Martha E. Diaz-Betancourt"
Ismael R. Lopez-Moreno**
como ecosistemas complejos con funciones y estructuras
que presentan flujos de energia y materia identificables con
ciclos y transformaciones y que poseen tambien una poblaciOn
dinamica, asi como patrones de la comunidad que pueden ser
sefialados y explorados. Este enfoque reconoce, tambien, que las
distintas caracteristicas de los ecosistemas urbanos derivan de la
poblaciOn humana, atributos que le dan al sistema otra dimension
y complejidad diferente a los ecosistemas naturales.
Ante el constante y global proceso de urbanizaciOn, en todo el
planeta, en las filtimas dos decadas se ha manifestado una crecien-
te preocupaci6n por los problemas en el manejo de los recursos de
los asentamientos humanos. A partir de 1971, han surgido grandes
proyectos internacionales con diferentes enfoques y aproximacio-
nes, con el objetivo de abordar el estudio ecolOgico de las ciuda-
des. Dentro de este contexto, el propOsito de este trabajo consiste
en mostrar el desarrollo y evoluciOn que ha tenido la ecologia
urbana y sus aplicaciones, para llevar a cabo diagnOsticos, analisis
y estudios de caso en los asentamientos humanos, desde una pers-
pectiva multidisciplinaria e integral. Este enfoque ecolOgico per-
mite realizar aproximaciones a la estructura y funci6n de las
comunidades urbanas, tomando al hombre y sus actividades como
punto central del analisis.
Para llevar a cabo este objetivo, el trabajo se ha dividido en
dos partes. En la primera se realiza un breve bosquejo histOrico
sobre el origen y desarrollo de la ecologia urbana. En la segunda
se presenta una sintesis sobre los antecedentes, origen y evoluciOn
de la aproximaciOn ecolOgica aplicada a los asentamientos huma-
nos por organismos internacionales, en particular con el Programa
Hombre y Biosfera de la UNESCO (MAB). Finalmente, se realiza una
discusiOn relativa a los alcances y lfinites de esta aproximacion
aplicada a las ciudades.
El desarrollo del enfoque ecoltigico
El inicio de la aproximaciOn ecolOgica, en el estudio de las ciuda-
des, se puede sefialar a partir de las investigaciones relativas a la
organizaci6n social y espacial dentro del campo de la sociologia y
53
la geograffa en los Estados Unidos. El punto de partida en sociolo-
gia el articulo publicado, en 1916, por Robert E. Park, intitula-
do The City: Suggestions for the Investigation of Human Behavior
in an Urban Environment. Este trabajo fue fundamental y marco
el inicio de una serie de contribuciones a la ecologfa de la vida
urbana en las siguientes dos decadas.
El periodo de mayor brillantez del reciente enfoque, fue relati-
vamente breve. Entre los aflos de 1938 y 1945, tanto sus marcos
teOricos como sus generalizaciones empfricas fueron sujetos de
severas crfticas y, en 1950, el enfoque desarrollado por Park y sus
colegas de la Universidad de Chicago, quedo virtualmente muerto.
Los origenes teOricos del enfoque ecolOgico, pueden trazarse a
partir de conceptos y principios desarrollados en el Siglo )(ix por
ecOlogos y al trabajo realizado por geografos y sociOlogos. Tal
como sucede en las comunidades naturales, la propuesta de Park
seflalaba que, en las comunidades humanas, se presentaba un cier-
to orden a tray& de procesos naturales como la competencia, el
predominio y la sucesiOn. El punto de partida de esta aproxima-
ci6n, fue la division de la organizaciOn de la comunidad en dos
niveles: el bi6tico y el cultural. El primero basado en la competen-
cia y, en la division de labores, se derivO del concepto Darwiniano
de trama de la vida. El segundo, basado en la comunicaciOn,
adquiri6 un valor de tipo social.
Park serial6 que los dos niveles eran factibles de ser separados
tinicamente para su analisis y que toda comunidad humana se
organizaba, simultaneamente, en niveles biOticos y culturales.
MencionO, ademas, que el punto de atenciOn principal de la ecolo-
gfa humana era el nivel bi6tico y el analisis del nivel cultural lo
consider6 como un problema de la psicologfa.
En terminos generales, los ecOlogos humanos tradicionales
aceptaron esta separaciOn para su analisis y su enfoque consistiO
en ver a la comunidad humana como un sistema dinamico, en el
cual, la competencia funcionaba como el primer agente organiza-
dor de la misma.
La posici6n de la teoria ecolOgica tradicional era que el patron
espacial de la comunidad, incluyendo la localizaciOn de las areas
naturales, estaba regulado por la competencia. En este aspecto, los
geOgrafos urbanos y los economistas coincidieron, serialando que
las industrias y las instituciones comerciales competfan por sitios
estrategicos, los que una vez ocupados, les permitfan ejercer con-
trol o predominio sobre el uso funcional del terreno y otras partes
de la comunidad. Sin embargo, la confusa distinci6n entre los ele-
mentos biOticos y culturales, la excesiva suposici6n de que la
competencia era la fuerza mas importante de la organizacion de
las comunidades humanas y la total exclusion de factores cultura-
les para explicar los patrones en el uso del suelo, llev6 a la ecolo-
gla humana tradicional a ser severamente criticada a finales del
periodo de 1930 y principios de 1940. El resultado fue que todos
estos elementos se utilizaron para cuestionar la validez total del
enfoque ecolOgico tradicional en sociologfa.
Durante el periodo final de 1930 a 1940, una buena parte de
los ecOlogos cambiaron su atenci6n hacia el proceso simple y uni-
lateral de graficaci6n y mapeo de datos sociales a correlaciones
espaciales de tipo ecolOgico. Este desafortunado proceso, trajo
como consecuencia que se pensara en que el enfoque ecolOgico
parecla consistir en la aplicaciOn de una simple tecnica metodo16-
gica, en la cual, los inventarios de los datos sociales son codifica-
dos como censos en un transecto y estos, a su vez, son compara-
dos para establecer posibles relaciones entre los factores medidos.
Un pequerio ntimero de ecOlogos cambi6 su enfoque hacia el ana-
lisis de determinantes sociales y culturales que influyen en el esta-
blecimiento de las comunidades humanas en el espacio. Este
grupo que, posteriormente, se conociO como la "escuela sociocul-
tural" de la ecologia humana, se dirigio al estudio de los patrones
de uso del suelo y distribuciOn espacial de los grupos de pobla-
ciOn.
En el ario de 1950, apareciO la obra de Amos Hawley sobre
ecologfa humana. Su trabajo, Human Ecology: A theory of Com-
munity Structure, hizo un serio intento en la sociologfa para subor-
dinar el excesivo enfasis sobre la dimension espacial, al examen
de las interrelaciones funcionales de la vida colectiva humana. En
61 se presentO al enfoque ecolOgico como el estudio de la forma y
el desarrollo de la estructura de la comunidad, tratando a la comu-
nidad humana como el sistema social mas pequeno, en el cual,
todas las propiedades de la sociedad se presentan. Hawley propor-
cion6 numerosas hipOtesis y propuestas concernientes a la morfo-
logfa y evoluciOn de la estructura de la comunidad, que forma
 actualmente el marco de referencia de una gran parte de la teoria
ecolOgica contemporanea en la sociologia.
La investigaciOn ecologica no sigui6 un solo Camino. La ten-
dencia, al inicio un poco difusa, result6 debido a que las fronteras
de la ecologia humana no fueron formalmente delimitadas. Es
interesante seflalar que, si bien, la ecologia humana se enfoca pri-
mordialmente en la forma y el desarrollo de la estructura del siste-
ma, los ecOlogos contemporaneos, estan conscientes de que la
estructura formal constituye solo una dimension de la organiza-
ci6n social y que esta misma se encuentra ligada a dimensiones
culturales, espaciales y comportamentales, que deben ser incorpo-
radas en el marco te6rico ecolOgico. Al considerar los primeros
estudios ecolOgicos tradicionales realizados en asentamientos
humanos, la mayoria se pueden agrupar en tres categorias:
a) Los que aplican conceptos y principios derivados de la
investigaciOn ecolOgica en ecosistemas naturales o poco perturba-
dos al analisis de la comunidad humana como, por ejemplo, la
competencia, sucesiOn y predominio, y sus consecuencias en la
distribution de los grupos de poblaciOn y actividades comerciales
en la comunidad.
b) Los estudios que proporcionan detalladas descripciones de
las caracteristicas fisicas de areas naturales especificas, al igual
que perfiles sociales, econOmicos y demograficos de sus habitan-
tes.
c) Las investigaciones que tratan de codificar fenOmenos
sociales observables, tales como las tasas de criminalidad o desOr-
denes mentales, graficando sus frecuencias sobre mapas o eva-
luando sus gradientes con respecto a la distancia, partiendo del
centro de la ciudad a la periferia. Estos trabajos dieron un conside-
rable impulso a la literatura de correlaciones ecolOgicas y si bien
no fueron definitivos, permitieron elaborar un ntimero de relacio-
nes empfricas entre variables sociales y espaciales que brindaron
un importante estimulo a los analisis de caracter social.
Los sistemas urbanos se caracterizan por una alta complejidad
que se deriva de la propia poblaciOn humana en conjugation con
factores histOricos, elementos del medio natural y creados por el
hombre, procesos funcionales y factores sociales y culturales que,
en gran medida, condicionan a los anteriores. En tal sentido, la
estructura y el funcionamiento de una ciudad es, en parte, el resul-
tado de una red de relaciones sociales entre grupos que comparten
y defienden, ocasionalmente, intereses similares y que plasman
sus propias decisiones en proyectos concretos que responden a
aspiraciones con cierto grado de compatibilidad entre los diferen-
tes grupos sociales (Meier, 1976). De alguna manera, la estructura
urbana resultante (en el ambito arquitectOnico, cultural y econOmi-
co) puede llegar a condicionar la organization social y ambos pro-
cesos se generan simultaneamente y, segtin los casos, pueden lle-
gar a • star en contradiction constante y desequilibrio o, por el
contrario, llegar a una adaptation. La ciudad vista de esta forma,
provoca y genera una serie de attitudes como sentimientos, valo-
res y percepciones, que son diffcilmente cuantificables y que
corresponden a factores de gran importancia en la dinamica de la
comunidad.
Ante esta red de interacciones, el enfoque ecolOgico se ha
reconocido como una aproximaciOn importante en el entendimien-
to de la estructura y funciOn de las ciudades. Sin embargo, debido
a su historia de cambios sustantivos de objetivos, a la diversidad
de tecnicas y metodos, y a la desviaciOn que ha sufrido por parte
de personas no profesionales y ajenas a esta disciplina, como una
buena cantidad de politicos, ha existido una cierta confusion y
debate continuo sobre su efectividad, en particular, en paises lati-
noamericanos.
El enfoque ecolOgico dentro del Programa Hombre y Biosfera
El Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO, se
origina en 1971, como un gran programa mundial de cooperation
cientifica internacional, abocado a las interacciones entre el hom-
bre y su medio ambiente, consideradas en un amplio rango de
situaciones bioclimaticas y geograficas (UNESCO, 1976). La inves-
tigaciOn generada bajo este programa, esta diseflada para propor-
cionar el tipo de information necesaria para resolver problemas
practicos en el manejo de los recursos, asi como avanzar en la
comprensi6n y en el entendimiento de la estructura y el funciona-
miento de los ecosistemas y el impacto de los diferentes tipos de
intervention humana.
Las caracteristicas distintivas del Programa MAB, consisten en
involucrar a la poblaciOn local en proyectos de investigaciOn, entre-
namiento en el campo y en mantener un enfoque interdisciplinario
para resolver problemas ambientales complejos (UNESCO, 1988). En
su primera sesiOn, al terrain° del aflo de 1971, el Consejo Coordi-
nador Internacional del Programa MAB, sefm16 que uno de los prin-
cipales temas de estudio en este programa se debia dirigir hacia los
aspectos ecolOgicos de los sistemas urbanos, con particular enfasis
en el use de la energia. De esta forma se origin el Proyecto 11,
cuyo titulo inicial fue: Efectos del Uso de la Energia en Sistemas
Urbanos e Industriales. Formulado primordialmente sobre la base
de la tecnologia; en un principio, el Proyecto 11 se enfoc6 casi
exclusivamente sobre las grandes areas metropolitanas.
El Programa MAB fue el primer organismo de investigaciOn
internacional que vio a las ciudades como sistemas ecolOgicos y
consider6, a la urbanizaciOn, como un proceso complejo cuyo ana-
lisis involucra tanto a las ciudades, como a su medio ambiente
adyacente (Sukopp, 1992). En sus primeros altos, este proyecto
sufri6 modifications debido a la necesidad de tener una aproxi-
maciOn holistica para el estudio de las areas urbanas. Asi, en 1973,
el proyecto fue reformado y se propuso que se hiciera un mayor
enfasis en los flujos de energia y materiales, asi como en las varia-
bles socioculturales que se encuentran en interaction con los pri-
meros. De la misma manera, se recomendO una aproximaciOn de
analisis de todo el sistema, como una herramienta metodolOgica
principal para alcanzar la integration deseada. En los siguientes
dos altos, aparecieron tres simportantes factore& mas, que fueron
determinantes para la evoluciOn del Proyecto 11. El primero tratO
de considerar los problemas derivados del proceso de urbanizaciOn
y sus implicaciones sociales, econOmicas, culturales y biolOgicas,
dentro de la perspectiva de la migration campo-ciudad. En segun-
da instancia, la AsociaciOn Internacional de Ecologia (INTECOL),
que incluia entre sus actividades un programa de estudios ecolOgi-
cos comparados para los asentamientos humanos, desarrollo en
forma independiente un enfoque para el estudio de estos sistemas,
55
dentro de diferentes zonas ecolOgicas, tomando como base las
recomendaciones del panel de expertos del Proyecto MAB 11.
En forma paralela, el Programa del Medio Ambiente de las
Naciones Unidas (UNEP), asumiO su papel de coordinador en el
campo de los asentamientos humanos, al que le brindO una espe-
cial atenciOn. La combinaciOn de estos tres factores, dio como
resultado que, en 1975, se hiciera una nueva reformulaciOn del
Proyecto 11. Esta reunion marco el comienzo de la implementa-
ciOn de este proyecto, a tray& de un ambicioso programa de tres
fases, cuya primera de ellas se dedicarfa a desarrollar una serie de
estudios integrales sobre los asentamientos humanos en varias
regiones del mundo, para ser usados como una base para la toma
de decisiones y obtener un mejor entendimiento de su estructura y
funcionamiento. La segunda fase consistirfa de consultas a nivel
regional para realizar proyectos piloto integrados y, por ultimo,
estos proyectos sedan implementados en una tercera fase. En resu-
men, la idea central del proyecto mAs-11 tenfa como objetivo:
1) Planear una estrategia global y enfoques metodolOgicos
para el desarrollo de estudios ecologicos integrales en asentamien-
tos humanos, como una base para la toma de decisiones y con
especial referencia a las interacciones entre estos sistemas, su
medio ambiente y los flujos de materiales y energfa.
2) Elaborar metodos y enfoques para ser usados a diferentes
niveles de complejidad en estudios comparativos regionales e inter-
regionales.
3) Revisar peri6dicamente la relaciOn de este proyecto con
programas relevantes y actividades de otras agencias gubernamen-
tales y organizaciones cientfficas internacionales.
En forma paralela a este planteamiento, se reconociO a los
asentamientos humanos como sistemas tanto socioculturales, como
ecologicos, cuya estructura socioeconOmica se consider() como uno
de los factores mss importantes en su estructura y funciOn. Al igual
que cualquier otro sistema, los asentamientos humanos son dinami-
cos y debido a su transformaciOn, a lo largo del tiempo, se hizo
necesario subrayar los procesos del desarrollo histOrico de las ciu-
dades. En este sentido, existen importantes caracterlsticas del enfo-
que ecolOgico aplicado a las ciudades. Primero, este enfoque seflala
la necesidad de realizar un monitoreo integral y estudios de mode-
los que incluyan tanto variables biolOgicas, como sociales y cultu-
rales. En segunda instancia, se considera que el bienestar de la
poblaciOn humana es el objetivo fundamental en la planeaciOn de
las futuras ciudades y se debe tomar como un primer criterio para
evaluar la ejecuci6n o funcionamiento del sistema.
De esta manera, se han sefialado una serie de recomendacio-
nes, entre las que destacan las siguientes. Para la elaboraciOn de
cada estudio local, se necesita un cuerpo central de organizaciOn,
con un conjunto de individuos cuyo inteits primario gire en tom()
del proceso de integraciOn de la informaciOn y su comprensi6n de
las situaciones humanas. Este grupo debe de estar formado prefe-
rentemente por profesionales de diferentes disciplinas. Por otra
parte, es necesario la construcciOn de un preciso marco conceptual
con el objeto de proporcionar una clara definiciOn y direcci6n
tanto al programa, como al proceso integrativo. En forma paralela,
es indispensable contar con trabajo individual de alta calidad reali-
zado por especialistas.
56
Los estudios ecologicos integrales y su marco conceptual
En diversas ocasiones y en una gran cantidad de publicaciones se
ha reiterado la necesidad de abordar los estudios ecologicos inte-
grales sobre los asentamientos humanos, tomando como base un
sOlido marco conceptual. Este marco tiene como prop6sitos desa-
rrollar una base que permita la selecciOn de variables de estudio y
que considere, entre otros objetivos, la elaboraciOn de modelos de
interacciOn entre los distintos componentes del sistema, la formu-
laciOn y el ensayo de hip6tesis relativas a las diferentes interrela-
ciones dentro del sistema y la comunicaciOn a todos los niveles de
la educaciOn, la especializaciOn y el pablico en general (UNESCO,
1981a).
Se recomienda que este enfoque debe ser lo suficientemente
flexible para prevenir tendencias de aislamiento en determinados
subsistemas y perder de vista el resultado global. El enfoque utili-
zado debe asegurar que los investigadores y planificadores no
pasen por alto el hecho de que, un criterio racional para el analisis
del sistema que se trate, reside en el inter& generado por sus pro
pias caracterlsticas, en el grado de influencia sobre el bienestar
humano y la viabilidad a futuro de los ecosistemas involucrados.
En tal sentido, el marco conceptual subyacente del enfoque ecolO-
gico, debe ser un elemento que asegure que se destina la atenci6n
debida a todas las variables pertinentes, sin considerar el hecho de
que su cuantificaciOn pueda o no ser realizada con exactitud. Por
ejemplo, en el caso de variables poco tangibles como el estado
biopsfquico del individuo, su calidad de vida, etc., se recomienda
que se trate de cuantificar estos aspectos sobre la base de pregun-
tas de tipo cualitativo, a travês de entrevistas que permitan la ela-
boraciOn de indices que describan los resultados en tërminos cuan-
titativos. A continuaciOn se resumen algunas de las caracterlsticas
que se requieren para la formulaciOn de un marco conceptual efi-
ciente.
En primer lugar, debe proporcionar una base teOrica para el
estudio de las interacciones entre variables y procesos de distintos
tipos. Estas pueden ser de tipo biOtico, social, cultural, psicolOgico
o de la experiencia humana (Boyden et al., 1984; UNESCO, 1981b).
Por otra parte, el marco conceptual debe permitir el analisis de
estas interacciones en todos los niveles del individuo, la familia, la
sociedad, la region y la biosfera. De igual manera, debe prever que
se tomen en cuenta las diferentes interacciones en estos distintos
niveles. Ademas de estas caracterlsticas, es importante que se for-
mule e incorpore su propio conjunto de principios, conceptos e
ideas relativos a los modelos de interacciOn entre variables diver-
sas tanto de indole cultural, como natural y, en particular, en rela-
ciOn con las interacciones entre los Beres humanos y sus ambien-
tes. Por Ultimo, es muy importante que el marco desarrollado,
presente coherencia interim y externa y, sobre todo, que sea lo
suficientemente flexible para adaptarse al use y consulta tanto a
nivel del pablico en general, como para su utilizaciOn por especia-
listas. La construcciOn de este marco conceptual, debe permitir la
interacci6n a varios niveles de organizaciOn. En este sentido, se
puede adoptar el enfoque de ecologia de sistemas para seilalar las
propiedades del conjunto como una entidad pero, tambien, se
puede dirigir el analisis a nivel del individuo para explorar sus
condiciones biopsfquicas. Es decir, que se consideran dos orienta-
 ciones distintas que se conocen como el ambiente total y la expe-
riencia humana (UNESCO, 1981a).
En la actualidad, se acepta en forma general que, para la pla-
neaciOn eficiente del futuro de los asentamientos humanos se recu-
rra, en primera instancia, al enfoque ecolOgico integral. Sin embar-
go, en la practica, se carece frecuentemente de este tipo de analisis
y, como resultado, la mayoria de las actividades gubernamentales
de planeaciOn resultan ser fragmentarias y unilaterales. White y
Burton (1983), proponen como una primera etapa, la elaboraciOn
de un diagnOstico del ecosistema urbano sobre la base de los tres
puntos siguientes:
1) Elaborar un monitoreo que cubra un amplio espectro del
estado biopsiquico de los habitantes, el ambiente natural y el con-
texto social del sistema en estudio.
2) Sobre la base anterior, seleccionar algunos puntos de ten-
sion prioritarios, en los que se lleve a cabo una descripciOn deta-
nada de los fenOmenos y se realicen estudios mas profundos.
3) Finalmente, realizar una descripciOn holistica de una sec-
ciOn del sistema bajo estudio.
El tipo de estudios que ha generado el Proyecto 11 del MAB,
ha contribuido, con diferente grado de eficacia, a tratar de seguir
estos puntos. En primer lugar, se han desarrollado metodos inte-
grales para analizar y describir las interrelaciones que existen entre
los distintos componentes y las polfticas altemativas para el mane-
jo a futuro. Por otra parte, se ha tratado de mejorar la comprensiOn
holistica de las situaciones humanas y de entender los principios
que gobiernan las interacciones en los ecosistemas urbanos, ele-
mentos que pueden llegar a ser muy Utiles para la planeaciOn urba-
na y regional. Es evidente que los estudios de esta naturaleza
implican, necesariamente, la participaciOn de especialistas de una
amplia gama de diferentes disciplinas, por lo que se considera muy
importante que en el centro del proyecto exista un grupo de exper-
tos integradores (Boyden, 1979).
Un rango importante de los estudios ecolOgicos integrales es el
hecho de que, a traves de cada proyecto planteado y a medida que
el trabajo avanza y se concentra en uno u otro aspecto del proble-
ma, se deben considerar en forma sistematica todas sus posibles
interrelaciones con los otros proyectos. El metodo integral asegura
que toda propuesta se considere en funciOn de su posible efecto
sobre cada uno de los diferentes elementos y proyectos del sistema
bajo estudio. Si bien de esta manera se persigue en forma activa la
integraciOn del trabajo, las etapas finales requieren de un esfuerzo
extra de integraciOn. Ademas de los conceptos, principios, ideas e
hipOtesis infterentes al marco teOrico, es necesario construir mode-
los que se usen como complemento grafico en la clasificaciOn de
los diferentes grupos de variables relacionadas y en la considera-
ci6n de las vias de interacci6n entre ellas. De esta manera, los
modelos conceptuales utilizados junto con las listas de control de
variables para cada parte del modelo, ayudan a garantizar la obser-
vaciOn de uno de los principios del enfoque ecolOgico integral.
Esto es, que cualquier subsistema particular que se estudie o se
describa no se aisle ni se pierdan de vista sus interrelaciones con
otros aspectos del sistema.
Al referirse a las listas de control, estas agrupan variables con-
sideradas de importancia por el grupo de investigaciOn. Compren-
den elementos relativamente faciles de medir y cuantificar, hasta
ciertas variables o aspectos un tanto intangibles. Con respecto a
este ultimo punto, y en particular con las situaciones humanas, es
importante decidir en una etapa temprana, no solo cuales variables
se tomaran en cuenta, sino tambien su codificaciOn. En este senti-
do, uno de los objetivos primordiales en este tipo de investigacio-
nes es mejorar los niveles de comprensiOn de las interacciones
entre los diversos componentes y procesos en las ciudades, en
cuanto a sus efectos sobre la salud y el bienestar de los habitantes.
De esta forma, es necesario enfatizar que, en los estudios ecolOgi-
cos integrales, siempre debera existir un componente sustancial
sobre la dimensiOn de la experiencia humana. Asi, una parte impor-
tante del trabajo debera comprender el examen exhaustivo de las
condiciones de vida y del estado biopsiquico de los individuos que
conforman la poblaciOn en estudio. En terminos generales, los
objetivos de los estudios dedicados a evaluar la dimensiOn de la
experiencia humana, se pueden resumir de la manera siguiente: a)
Describir la situaciOn actual y los cambios que se han presentado
con respecto a las condiciones de vida, estado de salud y bienestar
de los habitantes del area en estudio y las diferencias en este
aspecto, entre los distintos sectores de la poblaciOn; b) Mejorar el
conocimiento de las interacciones que existen entre los aspectos
que conciernen a las condiciones sociales, las condiciones de vida
y el estado biopsiquico de la poblaciOn en estudio.
Es necesario destacar con toda claridad que la recopilaciOn de
datos sobre las condiciones de vida, demanda un trabajo conside-
rable de especialistas en ciencias econOmicas y sociales.
Los Programas de Ecologla Urbana en las ciudades
de Hong-Kong y Roma.
El Proyecto 11, comenzO con un limitado ntimero de estudios pio-
neros en diversas ciudades como Hong Kong, Frankfurt, Roma y
Tokio. Estos estudios marcaron las bases conceptuales y metodo-
lOgicas para una segunda etapa de estudios mas orientados hacia la
soluciOn de problemas practicos de planeaciOn y manejo, en ciuda-
des como Papua, Ciudad Guayana, Venezuela, Bangkok y Mexi-
co, entre otras. Una tercera generaciOn de estudios de campo,
intento llenar los objetivos del MAB, tales como una efectiva inter-
disciplinaridad e integraciOn de diferentes actores, planeando la
investigaciOn para que el pitblico participara. Se tratO, ademas, de
dar una orientaciOn präctica a los estudios y, al mismo tiempo,
contribuir a la evoluciOn de los enfoques conceptuales y metodo1O-
gicos mas apropiados. Esta tercera generaciOn de proyectos, se
desarrollo en un amplio rango de situaciones biogeograficas, cul-
turales, sociales y econOmicas en paises con diferente grado de
desarrollo y en ciudades como Paris, Delft, Barcelona, Valencia,
Buenos Aires, Sao Paulo y otras (Sukopp, 1992). Dentro de estos,
merece un lugar especial el proyecto realizado en Hong Kong por
Stephen Boyden y colaboradores en 1981.
Este proyecto se reconoce como el primer intento formal de
estudiar y describir un asentamiento humano de una forma com-
prensiva e integral, considerando los componentes fisicoquimicos,
biOticos, sociales y culturales del caso, asi como tomando en cuen-
ta las interacciones dinamicas entre ellos. A finales de 1974, el
Programa de Ecologia Humana de Hong Kong, fue adoptado por
UNESCO como el primer proyecto piloto dentro del area del Pro-
it 57
yecto 11. La mayor parte del trabajo de campo se realizO en 1975
y la investigaciOn planteada consisti6 basicamente en dos faces: a)
Desarrollo del marco ecolOgico e hist6rico de la situaci6n actual
que consideraba tambien su sistema econOmico; b) ElaboraciOn
del marco conceptual con especial enfasis en los patrons de flujo
de energia y nutrientes dentro del sistema y la evaluaciOn de las
condiciones de vida, salud y bienestar de la poblaciOn humana.
Uno de los aspectos notables de este proyecto fue la considera-
ciOn de variables poco tangibles de la experiencia humana y la
evaluaciOn del estado biopsiquico de la poblaciOn bajo estudio. El
enfoque hacia el estudio de la experiencia humana, se basa en el
hecho de que, dentro del medio ambiente total, existe una gran
variabilidad de los individuos y que cads uno de ellos siente su
medio ambiente personal, se comporta de una forma especial y
existe dentro de cierto estado biolOgico y psicolOgico. Este medio
ambiente personal incluye desde variables materiales o fisicas
como la calidad del aire, niveles de ruido, etc., hasta aspectos
sociales como interacciones entre colonias, familias, etc. La eva-
luaciOn del estado biopsiquico de la poblaciOn, se refiere al estado
real de salud y bienestar de los individuos. Se encuentra influido
no solo por sus condiciones de vida actuales, sino por su pasado
evolutivo.
Si bien el Proyecto 11 de Hong Kong se ha tomado como base
para llevar a cabo otros trabajos similares en diferentes ciudades,
uno de los problemas mas serios de este trabajo fue que, debido al
corto tiempo de preparaciOn del mismo, no se corto con la oportu-
nidad de involucrar en la etapa de planeaciOn a autoridades guber-
namentales, miembros de la comunidad interesados y planificado-
res. En tal sentido, buena parte del trabajo desarrollado no
transcendiO mas alla de ser un excelente ejercicio academic°. Por

iiEL 2000 EN JUAREZ, MEXICO!!

Nuevamente Ia frontera node de Mexico ha sido seleccionada para realizar nuestro Encuentro. Se trata del XXIII ENCUENTRO
DE LA RNIU que se Ilevara a cabo durante los dies 21 y 22 de septiembre del 2000 en Ciudad Juarez, Chihuahua (colindante
con El Paso, Texas, USA). El tema general para este evento es GLOBALIZACION, TERRITORIO Y SOCIEDAD. Damos a conti-
nuaciOn los subtemas que se tocaran y que fueron redefinidos de acuerdo a las propuestas recibidas para delimitarlos:
• Perspectiva socioeconOmica de Ia poblaciOn: distribuci6n territorial, condiciones de vide y perspectives de ninos, ancia-
nos, jOvenes, mujeres, minusvalidos, etnias, campesinos, etc.; exclusiOn, p. ej., jubilaciOn, pensiones de retiro, nifios de la calle
que ya van en la tercera generaci6n, participaciOn de grupos etnicos y campesinos, mujeres y minusvalidos en actividades socio-
economicas.
• Evolucicin del empleo y los ingresos: proceso de proletarizaciOn de la poblaciOn en general (perdida de poder adquisitivo
y empleo precario), cambios en las tendencies migratorias, exclusiOn (p. ej., desempleo), aperture de mercados, pobreza extre-
ma.
• Informalidad-ilegalidad en el acceso a Ia vivienda y el suelo: modificaciones en el use de la estructura territorial previa,
crecimiento urbano acelerado, megaproyectos, situaciOn actual de los asentamientos irregulares, acceso a financiamiento, exclu-
siOn del mercado formal del suelo y Ia vivienda.
• Tecnologias de comunicaciOn y modificaciOn en las pautas de comportamiento: transformaciOn del espacio de traba-
jo, del espacio de las comunicaciones, del espacio de las redes sociales, de los espacios de solidaridad y recreaciOn, impactos
evidentes e invisibles, construcciOn de nuevas identidades e imaginarios, exclusiOn en el acceso a las tecnologias.

Los resOmenes (una cuartilla) se recibiran hasta el 26 abril 2000 y las ponencias hasta el 7 julio 2000. Las ponencias deben
tener como maxim° una extension de 20 cuartillas a doble espacio (1750 caracteres por cuartilla en computadora o 65
golpes/renglOn y 27 renglones en maquina de escribir) sin contar cuadros, graficos, mapas, etc. Envier a la Coordinadora del
XXIII Encuentro RNIU:

Mtra. Maria Luisa Garcia Amaral

Universidad AutOnoma de Ciudad Juarez
DirecciOn General de InvestigaciOn y Posgrado
Maestria en Desarrollo Urbano UNIVERSIDAD AUTONOMA DE CIUDAD JUAREZ

Av. Adolfo Lopez Mateos N g 20 LAC)

32310 Ciudad Juarez, Chih.
RNIU Tel: (16) 115722, Fax: (16) 138379
Correo electrOnico: mgarcia@uacj.mx

EL COMITE ORGANIZADOR

58
otro lado, durante el alio de 1977, el comite italiano del MAB,
encabezado por Valerio Giacomini, decide participar en el Proyec-
to 11 y propone un estudio integral sobre la Ciudad de Roma.
El propOsito original consistiO en mejorar los datos disponibles
sobre su estructura y operaciOn y serialar las bases para los proce-
sos de toma de decisiones a futuro (UNESCO, 1981b). La promo-
ciOn de un enfoque sistematico integral y multidisciplinario para el
estudio del ecosistema de Roma, requiriO la participaciOn de
varios grupos de investigaciOn de muy diferente origen y forma-
ci6n. Se distinguieron tres niveles de estudio. El primero se dedicO
a seflalar los problemas generales en los que cada grupo de trabajo
debia proporcionar una descripciOn general del ecosistema urbano
analizado desde su propio campo. El segundo nivel consistiO en
detectar ciertos hechos caracteristicos del ecosistema urbano de
Roma, a traves del examen de una secci6n definida espacialmente
y, con particular enfasis, al problema de la calidad de vida de los
habitantes. Por tiltimo, en el tercer nivel la investigaciOn se dingiO
hacia el acopio de mas informaci6n sobre diversos aspectos espe-
ciales y problemas del ecosistema de Roma, que podrian ser indi-
vidualizados y analizados por cada grupo de investigaciOn. Como
resultado se abordaron, a nivel basicamente descriptivo, el medio
ambiente natural (areas verdes, fotopercepciOn aerea y mamiferos
urbanos), el ambiente construido (agua y flujos de energia, trans-
porte y aspectos histOricos y arquitectOnicos) y la relaciOn horn-
bre-medio ambiente (percepciOn ambiental, contaminaciOn por
ruido y problemas de salud ocasionados por malezas y polen). Esta
primera fase descriptiva del proyecto Roma sirvio para iniciar el
desarrollo de estudios de caracter experimental.
DiscusiOn y Conclusiones
Se ha seflalado a lo largo del trabajo, que el enfoque ecologico
para el estudio, analisis y planeaciOn de los asentamientos huma-
nos es una aproximaciOn que ha funcionado con exito, al menos,
para describir y desglosar el sistema urbano en todas sus partes.
Seria arriesgado afirmar que cualquier marco te6rico o metodo16-
gico se ha adaptado y funcionado de manera eficiente en propues-
tas especfficas en los asentamientos humanos. Sin embargo, si ha
servido para seflalar que se conoce muy poco de un problema
complejo como los procesos derivados de la urbanizaci6n a nivel
global.
El proceso de urbanizaciOn se reconoce como un gran proble-
ma que involucra aspectos sociales y ambientales y que, a nivel
internacional, tiene una mayor repercusiOn en los paises en desa-
rrollo. La situaciOn actual ha dado lugar a la necesidad de dirigir el
crecimiento urbano a trues de una planeaciOn integral. Esto inclu-
ye comunicaciOn intersectorial, enfoques interdisciplinarios y dife-
rentes niveles en la toma de decisiones. En este tiltimo aspecto, el
ambiente en la toma de decisiones en ciudades como la de Mexi-
co, tiene mucho en comtin con el ambiente que se vive a todo
nivel cuando se tiene que tomar una alternativa o decision. Esto es,
la presencia de elementos de alta incertidumbre y competencia y,
por lo general, acompariados de una fuerte presiOn econOmica y
polftica. Si este ambiente de incertidumbre se vuelve muy alto,
entonces toda la planeaciOn y formulaciOn de decisiones carece de
utilidad o significado.
Las principales fuentes de incertidumbre incluyen todos los
procesos internos de una gran ciudad, su ambiente interno y exter-
no, la economia nacional y el sistema politico y econOmico inter-
nacional (White y Burton, 1983). Un argumento muy utilizado a
todo nivel, desde centros educativos primarios, pasando por uni-
versidades, institutos de investigaciOn, comunas municipales y lle-
gando hasta las grandes Secretarias de Estado, consiste en seflalar
que no hay dinero localmente disponible para mejorar las situacio-
nes actuales. En este sentido, abundan los estudios de caso sobre
las dimensions de la dificultades financieras que se consideran
normales en paises como Mexico.
McNamara (1977) seflala que, cuando las grandes ciudades del
tercer mundo agotan sus presupuestos y no existen otros recursos
domesticos disponibles, normalmente se acostumbra aseverar que
se necesita una importante ayuda internacional para fortalecer los
sistemas urbanos. Sin embargo, como lo senalan White y Burton
(1983), sena muy conveniente considerar si es en verdad la limita-
ciOn financiera el factor responsable que impide el mejoramiento
de las grandes ciudades. Los resultados observados, a lo largo de
varias decadas con este tipo de estrategias, permiten seflalar que
parece poco probable que invirtiendo simplemente mas dinero en
las actuales estrategias de desarrollo urbano, se podria esperar
beneficios a largo plazo. Por otro lado, se tienen que agregar los
conflictos e intereses politicos, que muchas veces a pesar de ser
subjetivos, rebasan las propuestas cientfficas y las aplicaciones
tecnicas y como resultado se obtiene una deficiente planeaciOn y
ejecuciOn de los proyectos.
Existe una buena cantidad de lineas de trabajo que deberan ser
exploradas en un corto futuro. Una de ellas corresponde al desa-
rrollo de modelos generales que aborden las relaciones entre la
urbanizaciOn y la transformaciOn ambiental, en particular, en las
areas de interfase entre el medio urbano y el rural.
Las ciudades actuales no pueden ser mejoradas tinicamente por
decreto o buenos pensamientos, sin tomar en cuenta sus areas adya-
centes de influencia, debido a que los dos sistemas forman una
zona de interfase en donde los conflictos se suman y se pontenciali-
zan. Por otra parte, las sociedades desarrolladas se encuentran mar-
cadas por un incremento neto en el sector terciario. En tal sentido,
es importante considerar la producciOn biolOgica dentro de las ciu-
dades como una parte esencial de su metabolismo y su propia sus-
tentabilidad. Si bien la construcciOn de modelos es una herramienta
valiosa y necesaria tanto para la comprensiOn de problemas corn-
plejos, como para integrar el trabajo de diversos actores, los mode-
los son limitados y, en muchas ocasiones, llegan a simplificar los
procesos reales. En este aspecto, nuevas aproximaciones de mode-
los deberan ser diseriadas para reflejar las dimensions biolOgicas y
psicolOgicas, sin la exclusion de variables intangibles o cualitativas
que son dificiles de determinar y codificar.
Existe una clara necesidad en desarrollar un enfoque sistemati-
co conceptual y metodolOgico aplicado a la investigaciOn ecolOgi-
ca de los asentamientos humanos. Esta actividad, podria favorecer
la comparaci6n y el analisis mas preciso entre sistemas urbanos de
diferente origen y/o ambiente geografico.
Por otro lado, es evidente que se necesita el desarrollo de nue-
vos metodos para avanzar en el entendimiento y comprensiOn de
los componentes humanos y socioculturales, y sus interacciones
59
con los componentes naturales del ecosistema. El enfoque adopta-
do, de casos de estudio piloto, ha probado ser una exitosa forma
de desarrollar nuevos conceptos y metodos y de obtener resultados
titiles.
White y Burton (1983) han mencionado que existen varios
grupos a nivel mundial que abordan el estudio de los aspectos
negativos derivados de los procesos de urbanizaciOn. Hasta la
fecha, no se tiene, para un gran ntimero de casos, mucha claridad
acerca de cOmo se agudizarn la crisis desarrollada por el creci-
miento azaroso de las ciudades y c6mo se podra responder a ella.
Sin embargo, si existe una convergencia de opiniones en el senti-
do de que, cualquier serie de respuestas coherente, necesitarn
basarse en un enfoque interdisciplinario e internacional. Esta apro-
ximaciOn debe considerar la fragilidad y Baja autosuficiencia del
ecosistema urbano y reconocer que existen ciertos aspectos del
proceso de urbanizaci6n que pueden ser ineversibles y que cual-
quier sistema urban puede sufrir cambios espontaneos en su
desarrollo y viabilidad. Por Ultimo, es importante insistir en el
punto de vista, segtin el cual, los estudios ecolOgicos integrales en
los asentamientos humanos, no solo deben contribuir al avance del
conocimiento cientifico, sino que, ademas, deben acelerar el lento Enlaces N2 6
Venta y suscripciones: Universidad AutOnoma de
proceso de integraci6n y participaciOn entre la sociedad urbana y
Puebla, Juan de Palafox y Mendoza 208 Altos
los tomadores de decisiones. Centro, 72000 Puebla, Pue.
Tel y Fax: (2) 2462600, 2460943 y 2444916
Bibliografia Citada Correo electrOnico: pcarreto@siu.cen.buap.mx

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1981b, 280 pp.
UNESCO. Cities and Ecology. The International Experts Meeting on Ecological
Revista Xipe Totek N2 31
Approaches to Urban Planning. UNEP-UNESCO. Centre of International Venta y suscripciones:
Projects of the USSR. State Comittee for Science and Technology, Mos- Institute Libre de Filosofia y Ciencias AC
cow, 1988, Vol.1, 197 pp. Madero 808, Zona Centro o AdministraciOn 39 Apartado
WHITE, R., I. BURTON. (Eds). Aproximaciones al estudio de las implicaciones Postal 39-129, 44171 Guadalajara, Jal.
ambientales de la urbanizaciOn contempordnea. Programa MAB/UNES- Tels: 38251051 y 38254621, Fax: 38267535
CO. ROSTLAC, Montevideo, Uruguay, 1983, 128 pp.

60

Guadalajara(s): 100 fotos,
100 alms
l iniciar el Siglo xx, la ciudad tenia aproximadamente cien
A mil habitantes, hoy, la Zona Metropolitana de Guadalajara
ronda los cuatro millones. Es como si un niiio que en 1900
media un metro de estatura ahora midiera 40 metros. Ciertamente
no es valid° comparar dos elementos de naturaleza distinta ya que
se desarrollan bajo lOgicas diferentes, pero creo que el ejercicio
nos ayuda a entender la vertiginosa expansion urbana. Y es, preci-
samente, este siglo, el que se le ocurre estudiar a Beatriz Nunez
Miranda en su libro Guadalajara, una vision del Siglo xx, con lo
cual se fijO un reto dificil, pero que tuvo un feliz termino. Y digo
feliz termino por dos motivos:
Primero, porque el libro es una realidad constatable y me pare-
ce que ahora que estamos ante cada vez mas frecuentes nostalgias
finiseculares, Beatriz Nunez, como academica y ciudadana, el
Colegio de Jalisco y el Ayuntamiento de Guadalajara, como insti-
tuciones coeditoras, le hacen un regalo de fin de siglo a la ciudad,
un presente que mas que por su materialidad esta guiado por la
bdsqueda del conocimiento. Quien lea este libro estard de acuerdo
conmigo en que tambien esta motivado por el amor a esta fertil
tierra. Estamos ante uno de esos casos en que el regalo no fue
comprado, sino confeccionado a mano, lo que le da un toque de
originalidad. Los que nos dedicamos a la investigaciOn sabemos el
drama y, a la vez, el placer que representa enfrentarnos a las hojas
o pantallas blancas en las que, finalmente, deben quedar registra-
das nuestras ideas de manera clara, correcta, sistematica. Aqui
tenemos 242 paginas que quien sabe cuanto esfuerzo y sacrificios
costaron, pero ya no son blancas, estan ahora pobladas de historia
tapatia.
En segundo lugar, se trata de un buen libro. Guadalajara es
una ciudad insuficientemente estudiada y, por ello, da gusto que
las rams ocasiones en que aparece una publicaciOn, como es este
el caso, el producto sea muy digno y contribuya a establecer lazos
de comunicaciOn. Para ahondar en los meritos de esta historia
urbana de Guadalajara citare algunos aspectos.
* Uniyersidad de Guadalajara, Departamento de Geograffa y OrdenaciOn Territo-
rial, Correo electrOnico: ccf41363@fuentes.csh.udg.mx
NOTAS DE LECTURA n
CIUDADES 44, octubre-diciembre de 1999, RNIU, Puebla, Mexico
Luis Felipe Cabrales Barajas*
Existe una atinada organizaci6n metodolOgica de la invci.iga-
ciOn. La autora no cay6 en la facil tentaciOn de mezclar indiscrimi-
nadamente aspectos disimbolos para luego recitarlos en fila india
por orden cronolOgico. Opt() por la selectividad de cuatro grandes
temas, con to cual, obtuvo un discurso limpio y especializado
tematicamente. Cuando se refiere a la diversidad de rutas hacia el
desarrollo urbano de Guadalajara, en el Capitulo I, plantea el pro-
ceso de conformaci6n de la ciudad y los sucesivos fenOmenos de
desdoblamiento residencial que han originado incesantes reacomo-
dos de la poblaciOn, fenOmenos de segregaci6n y alteraciones en el
use del suelo, Ilevandonos de la mano hacia un recorrido desde la
construcciOn de las primeras colonias, hasta la proliferaciOn de los
asentamientos irregulares.
Al referirse a la transformaciOn urbana y sus protagonistas, en
el Capitulo podemos encontrar ahl una reselia en la que se des-
criben hitos trascedentales para la ciudad tales como el entuba-
miento del Rio San Juan de Dios, el derribo de la penitenciaria de
Escobedo, la construcciOn de la Cruz de Plazas (alrededor de la
catedral), hasta intervenciones mas recientes como la renovaciOn
del centro, para insertar la Plaza Tapatia o el proyecto de las cien
manzanas. En el Capitulo HI, que trata sobre la interrelaciOn entre
transformaciones e involuciones econOmicas y demograficas, la
autora aprovecha el capitulo para dar cuenta de la evoluciOn de las
actividades fundamentales de la ciudad, tales como el comercio, la
industria y los servicios, asi como las instituciones privadas y pro-
yectos ptiblicos que movilizaron el funcionamiento econOmico y
la construcciOn de la ciudad. Para pasar, en el Capitulo Iv, a repa-
sar la planeaciOn y el orden juridico en el desarrollo urbano de
Guadalajara. Aqui, se revisan los instrumentos con que el Estado
ha contado para promover y regular el desarrollo de la ciudad,
tanto a nivel federal, como estatal y municipal. Destaca, por
supuesto, la figura del Consejo de ColaboraciOn Municipal, funda-
do en 1943, como una original instancia a la que se atribuye, en
buena medida, el orden y armonia con que la ciudad pudo enfren-
tar el crecimiento hasta los alms setenta, cuando comienzan a
sobreimponerse politicas federates que desestimulan las iniciativas
del gobierno local. Tendriamos, en resumidas cuentas que, a trues
61
de los cuatro capitulos, la autora toca los temas slave que exige
una investigaciOn de esta naturaleza: poblaciOn, urbanizaciOn, eco-
nomia y papel del Estado. Vale destacar como merit°, el esfuerzo
sintetico y selectivo: recordemos que el titulo del libro hace refe-
rencia a "una" vision, lo que admite que puedan existir otras y que
no encontramos aqui todas las respuestas a un tema tan abierto.
Algunos asuntos sobre la ciudad simplemente se apuntan pero no
llegan a profundizarse.
Octavio Paz decia que "la ciudad no es el espacio neutro en
donde estan las cosas y los hombres; la ciudad es los hombres y
las cosas, las cosas y los hombres son la ciudad". Creo que la auto-
ra lo interpreta asi; no se trata de una sucesiOn de edificios, sino de
un producto social vivo, o dicho en otras palabras, la ciudad tiene
cuerpo pero tambien alma. A lo largo del texto se percibe un
mosaico sociourbano en el que existen clases sociales que constan-
temente buscan acomodo y reacomodo lo que, indudablemente,
genera tensions y conflictos. Tambien queda de manifiesto que se
trata de una sociedad urbana multicultural en la que habitan dife-
rentes modos de ser y concebir el mundo. Encontramos en este
texto, el juego de las escalas y Beatriz logra una malabaresca habi-
lidad para subir y bajar escaleras sin caerse. Mientras que en oca-
siones expone aspectos que tienen que ver con el todo, luego deta-
lla algunas de sus partes como estrategia para dar noticia sobre
acontecimientos urbanos mas precisos. Hay, incluso, informacio-
nes que nos permiten situarnos en una racionalidad comprensiva
sobre problemas recientes que son consecuencia de actuaciones
aiiejas. Por ejemplo, la autora nos informa que "Las Barranquitas",
que hasta los altos cincuenta se localizaban abiertas junto al
Cementerio de Bela, en el norte de la ciudad, fueron sepultadas
aprovechando los escombros de las obras que se ejecutaban en el
centro, es decir, la construcciOn de la Cruz de Plazas y el ensan-
chamiento de Juarez y Alcalde-16 de septiembre. Tal acciOn moti-
varia que, durante los altos recientes, se produjeran problemas de
hundimientos en las cosas construidas sobre esos terrenos. Ello se
explica por un aspecto tecnico derivado de la falta de compacta-
ciOn y quiza tambien por negligencia de las autoridades.
El manejo de los lenguajes tambien enriquece este libro. Hablo
en plural ya que, ademas de la expresi6n escrita que maneja de una
manera clara y amena, casi literaria, la autora fue generosa con los
lenguajes visuales. El recurso grafico pero, sobre todo, el cartogra-
fico y fotografico, ocupan un destacado lugar. Establece una afor-
tunada interdependencia del texto con las figuras, cualquiera de
esos elementos no podria entenderse sin la presencia del otro. De
hecho, algunos argumentos tienen como principal insumo la fuente
cartografica o fotografica. La incorporaciOn de imagenes por agra-
dable que resulte no siempre encuentra sincronia con el texto; en
este caso si ocurre por una razOn simple: la autora utiliza, de
manera a veces implicita y a veces explicita, el concepto de paisa-
je urbano.
Si estamos de acuerdo en que la ciudad es la forma mas evolu-
cionada de paisaje culturizado, entenderemos el valor de la catego-
ria paisaje. Esta se nutre necesariamente de palabra e imagen, lo
cual explica que las fotos y mapas no sean un adorno, sino un
ingrediente indispensable para contornear el paisaje. Esto, a su
vez, permite que los cortes temporales o espaciales sean una suce-
siOn de paisajes que nos acercan mucho a una vision dinamica de
62
la ciudad. Por simple curiosidad conte las fotos; la cantidad es per-
fecta para el period° tratado, son cien tomas. Buena parte de ellas
son aereas y, adernas, tomadas por la propia autora. Hay tambien
27 planos de distintas epocas en los que se representa a la ciudad o
alguna de sus partes.
Al final de la obra uno esperaria una valoraciOn univoca que
afortunadamente no aparece; Beatriz fue cauta en no sacarse un
conejo de la manga, simplemente recapitula sin sustraerse de emi-
tir algunos juicios de valor. Llama la atenciOn cuando dice en las
conclusiones que: "la Guadalajara de finales del milenio es muy
similar a la de principios del Siglo xx, pues continua siendo una
ciudad atractiva fisica y econOmicamente hablando (...) tambien
resulta atractiva por su fuerza de trabajo, al ser centro regional de
economias e inversionistas extranjeros, a pesar de que se ha con-
vertido en una megaciudad, cuenta con extensas vialidades que
permiten desplazarse rapidamente de un municipio a otro, la proli-
feraciOn de edificios de concreto y la pavimentaciOn de las calles
aun conserva un clima agradable, es una ciudad limpia (...)".
Se percibe en sus palabras una actitud positiva, peligrosamente
generalizadora puesto que, lo del buen clima y limpieza de las
calles, creo sinceramente que esta en entredicho. Alan Gilbert, un
connotado ge6grafo ingles publicO recientemente un libro titulado
La ciudad latinoamericana, obra en la que intenta retratar tan
compleja realidad. Una ciudad a la que alude en repetidas ocasio-
nes es Guadalajara, de la que literalmente dice que: "conforme a
los estandares mexicanos, Guadalajara es una ciudad hermosa y
ordenada, que tiene poco en comtin con la suciedad y el desorden
de Mexico o de Monterrey" (1997: 27). Conecto esa afirmaciOn
con la de un notable ciudadano tapatio-zapopano: "La Perla Tapa-
tia sigue siendo una ciudad sumamente atractiva para propios y
extraflos, no obstante su continuo crecimiento". Esto lo apunta
José Maria Muria en su reciente colaboraciOn para Artes de Mexi-
co, en donde tambien anota la anecdota de que Jose Lopez Portillo
y Weber contaba que su abuela viajO por Europa y Estados Uni-
dos, el tiempo necesario para convencerse que lo mejor del mundo
era Guadalajara.
Afirmaciones de esta naturaleza son un lugar comtin y tienen
un sustento sOlido cuando comparamos nuestra ciudad o algtin
sector de ella con lo que vemos en otras ciudades. Pero tambien es
verdad que nuestra realidad urbana se ha tornado extremadamente
compleja. La ciudad pas6, en un siglo, de un esquema preindus-
trial a mostrar signor de un postmodernismo excluyente y segrega-
dor. Tambien se identifican permanencias como su vocaciOn
comercial y artesanal o ahora valdria decir manufacturera. Todo
ello ocurrido a costa de enormes cambios en su semblante urbano
y de una palpable degradaciOn ambiental. De la nostalgia tapatia
hemos pasado a una especie de desencanto metropolitano. El cam-
bio de escala derivado de la conurbaciOn de cuatro, y ya casi ocho
municipios, supone que la aglomeraciOn urbana ha avanzado mas
rapid° que nuestra capacidad para entenderla. La ciudad de tono
rosa-tradicional de hace varias decadas se ha desdibujado (si es
que efectivamente existiO) y no sabemos a ciencia cierta lo que la
ha sustituido e, incluso, podriamos decir que ha rebasado los tradi-
cionales esquemas de gobernabilidad.
Encuadrado asi el tema, y a pesar de nuestro afecto por lo
bueno que la ciudad ha perpetuado, creo que estaremos de acuerdo
que en muchos aspectos la ciudad ha venido a menos. Debemos cambiemos nuestras coordenadas mentales hacia la escala metro-
asumir nuestros problemas para enfrentarlos en forma creativa. politana, lo que no se opone a la consolidaciOn de un municipalis-
Para no caer en la tentaci6n de referirme al talon de Aquiles, que mo democratic° y moderno. Casi me atreveria a proponer que,
es la inseguridad ptiblica que tambien ha universalizado la fama ahora que esta muy proximo a nacer el tapatio-metropolitano cua-
de Guadalajara, simplemente pensemos que como ciudad no sabe- tro millones, se repita aquel acontecimiento de 1964 cuando la
mos que hacer con la basura, que el abasto de agua no lo tenemos ciudad entera estuvo atenta a identificar al tapatio un millOn. De
garantizado ni a mediano plazo y que esas desahogadas vialida- seguirse la misma formula, el ilustre personaje tendria que llamar-
des, de las que hasta hace algunos albs presumiamos, estan llega- se Alberto Francisco Juan –que corresponde a los nombres del
do al limite de saturaciOn, al tiempo que los proyectos de amplia- Gobernador, el Alcalde y el Cardenal–, que sinceramente no rima,
ciOn del metro estan lejos de retomarse. pero a cambio de imponerle ese castigo seguramente recibiria ape-
Tal escenario, ciertamente es catastrofista, pero tiene mucho titosos premios. Creo que es posible alimentar un proyecto de ciu-
de real; lo que nos permite imaginar una sociedad en la que el dad metropolitana que, a pesar de nuestras diferencias sociales y
agua es escasa, abunda la basura y tenemos dificultad para trasla- culturales, nos envuelva a todos, que remueva nuestra autoestima
darnos, algo parecido al colapso. Lo primero que deberiamos y nos conduzca a una reconquista de Guadalajara por sus propios
intentar es reciclar nuestro concepto de ciudad y reconocer la rea- habitantes. Hay que tomar el sarten por el mango, Beatriz Nunez
lidad metropolitana; paso necesario para luego idear instrumentos nos ha demostrado que es posible pensar lo ptiblico, lo colectivo,
de gestiOn hechos a la medida de una realidad si una lee- lo que en definitiva nos amalgama como organismo urbano, gra-
ciOn nos aporta el libro, aqui reseilado, es que ya no podemos cias a que tenemos una historia que en este libro ha sido recupera-
hablar de una Guadalajara, estamos ante un mosaico en el que se da. Ojala que de Guadalajara, una vision del Siglo xx transitemos
entremezclan las antiguas edificaciones de adobe y cantera con a la ilusiOn del Siglo
lujosas tones de cristal y acero que se combinan con precarios
asentamientos, uniformizantes bloques de departamentos y opu- Referencias
lentas urbanizaciones amuralladas. De tal modo, se van tejiendo
abiganrados paisajes que nos provocan cierta dificultad para reco- GILBERT, Alan. La ciudad la inoamericana. Mexico, DF, Siglo XXI Editores,
nocer la ciudad, pero tambien nos demuestran que esta viva, tan 1997, p. 227.
LECHNER, Robert. "Un desencanto llamado postmodemismo" en Punto de Vista,
viva que alcanzO los 40 metros de estatura y a pesar de sus com-
N° 33, Buenos Aires, 1998, pp. 9-12.
plejos problemas y grandes retos, efectivamente, sigue siendo MURIA, Jose Maria. "Travesia tapatia por el tiempo" en Artes de Mexico, N° 41,
atractiva. Eso, sin mencionar la sucesiOn de culturas urbanas Mexico DF, 1998, pp. 20-27.
entreveradas en las que se perciben los usos y costumbres tradi-
cionales al lado de nuevas o relativamente nuevas manifestaciones
juveniles que van desde las tribus de chavos-banda, hasta las mas
sofisticadas rutinas de los chicos-fresa que tambien acotan sus
territorios, con lo cual, conoboramos la variada geografia humana
de la metrOpoli.
En ese sentido, el libro apunta a una tematica en la que creo en Mexico:
que se debe seguir profundizando. Norbert Lechner, cuando se ultura Indigena y
refiere a la revaloraciOn de la heterogeneidad nos lanza un desafio .a)11«iad
de orden moral e intelectual: isOmo distinguir una diversidad
tima de las desigualdades ilegftimas? Estamos ante la coexistencia
de mundos distintos en una misma ciudad, mundos que emiten
mensajes a veces insOlitos y que, muchas veces, no tienen comu-
nicaciOn entre si. Guadalajaras, valdria decir, sin que ello signifi-
que un desprecio a la singular identidad de Zapopan, Tlaquepa-
que, Tonala o un poco mas alla. Seria bueno un pacto de doble
nacionalidad o en su caso de doble naturalizaciOn, creo que se
puede ser, por ejemplo, tonalteca y tapatio a la vez, siempre y
cuando lo tapatio sirviera para reinventar una identidad ahora
metropolitana, una identidad acorde a la decima aglomeraciOn
urbana de America Latina. Las ciudades modernas, todas, necesa-
riamente son descentradas, plurinucleares, estan formadas por
municipios interdependientes que aunque legitimamente establez-
can competencia en algunos aspectos, en otros requieren comple- El Jarocho Verde N2 11
Venta y suscripciones: Red de InformaciOn y AcciOn
mentariedad para crecer como conjunto, racionalizar los recursos
Ambiental de Veracruz, Apartado Postal 544
e incrementar la calidad de vida urbana.
Centro, 91000 Xalapa, Ver., Fax: (28) 128750
Creo que todavia es posible que la ciudad no simplemente Correo electrOnico: jarochoverde@yahoo.com
crezca, sino que se desarrolle. Esto no sera posible, en tanto no

63
CIUD/DES 2000.2001
nCIUDADES N° 45 (enero-marzo 2000): Formation de posgrado
en el analisis territorial. Mas que el analisis curricular nos interesa cono-
cer: las concepciones de ensenanza-aprendizaje que se han aplicado y los
resultados obtenidos; los problemas y alternativas en relaciOn a la eficiencia
terminal, la relaciOn con las empresas universitarias y privadas, las comuni-
dades y organizaciones sociales; los problemas de financiamiento y las
fuentes alternativas: los efectos del proceso de globalization y la planeaciOn
local: la insertion del analisis de los modelos de gest& local, de la descen-
tralizaciOn y los gobiernos metropolitanos y la reforma del Estado en los pro-
gramas curriculares del posgrado; formas de relaciOn con instituciones de
otras regiones al interior y exterior del pals de origen; articulation entre pos-
grados; efectos de la evaluation curricular para el desarrollo del area; el
mercado de trabajo. Se seleccionaran los mejores trabajos del XXII Encuen-
tro RNIU y se aceptaran trabajos externos. Coordinador: Jose Luis Castro,
El Colegio de la Frontera Norte, Departamento de Estudios Urbanos y del
Medio Ambiente, Bd. Abelardo L. Rodriguez 2925, Zona del Rio, 22320
Tijuana, B.C., Tel: (6) 6313535 ext 1401, Fax: (6) 6312048, Correo electrOni-
co: jIcastro@colef.mx. Fecha limite: 15 diciembre 1999.
n CIUDADES N° 46 (abril-junio 2000): Imaginarios urbanos. La
idea es incluir trabajos histOricos y contemporaneos que presenten formas
diferentes de abordaje para explorar y estudiar la constituciOn de lo imagina-
rio y su relaciOn con lo real. Ejes: 1) Si, y cOmo, los usos y practicas urbanas
de los pobladores y usuarios est& relacionados, influidos o determinados,
por las formas, tipos, organization y transformaciones que presentan las
estructuras urbanas; 2) C6mo los agentes (pobladores y usuarios), a partir
de sus diferencias socioedemograficas, culturales y de su localization en la
ciudad, Ilevan a cabo formas plurales de uso y apropiaci6n del espacio urba-
no; 3) La relaciOn entre las formas y organization de la ciudad y los usos y
practicas en la construction de proyectos, imagenes e imaginarios colecti-
vos; 4) Asimismo se incluyen las cuestiones sobre memoria, historia, mitos,
exclusion, espacio *tic°, normas, usos y practicas sobre la ciudad y sus
representaciones. Coordinador: Jose Fuentes Gomez, Universidad AutOno-
ma de Yucatan, Facultad de Ciencias AntropolOgicas, Calle 76 N 2 455 LL
entre 43 y 41, Centro, 97000 Merida, Yuc., Tels y fax: (9) 9254523, 9257314
y 9252877, email: fgomez@ tunku.uady.mx. Fecha limite: 28 febrero 2000.
nCIUDADES N° 47 (julio-septiembre 2000): Estructura, expansion
y planeaciOn urbane. Basicamente se trata de analizar el funcionamiento
de la ciudad, pues se habla mucho de ella pero existe poca informaciOn,
analisis y reflex& sobre cOmo funciona y cOmo se estructura. Los subtemas
propuestos son: turismo y desarrollo urbano, industria e impacto en la ciu-
dad, desarrollo urbano sustentable, poblaciOn pendular y crecimiento urba-
no, remesas y poblaciOn urbana migrante, cambios en el uso del suelo, for-
mas de tenencia del suelo e impacto en las relations socioeconemicas de
la poblaciOn, minorias y desarrollo urbano, analisis predial y sus efectos en
las finanzas locales, especulaciOn generada por expansion de la mancha
urbana. Coordinador: Rafael Reyes Morales, Institute TecnolOgico de Oaxa-
ca, Division de Estudios de Posgrado, Calzada TecnolOgico y Wilfrido Mas-
sieu s/n, Col.Rivera del Atoyac, 68160 Oaxaca, Oax., Tel y fax: (951) 40294,
email: rafarey@itonet2.itox.mx. Fecha limite: 26 mayo 2000.
nCIUDADES N° 48 (octubre-diciembre 2000): Cambio sociodemo-
grefico y alternancia. Se incluirdn analisis de los procesos electorates que
ocurran hasta julio 2000, con la idea de ubicar territorialmente la forma en
que se relaciona o no bienestar social con alternancia, grado de urbaniza-
cid) y voto (lo rural seria el menor grado de urbanization), genero y modifi-
caci6n en la tendencia de voto, la forma en que los actores definen y cons-
64
truyen sus preferencias dindmica del espacio pablico-politico, la
lOgica que subyace a la constituciOn de alianzas y liderazgos, el juego de las
imagenes y de las expectativas de los ciudadanos en relaciOn a las eleccio-
nes, dindmica de las instituciones politicas en tomb a los procesos electora-
tes recientes. Coordinador: Manuel Angel Rodriguez, Universidad Autenoma
de Guerrero, Calle Baja California, Condominio Homos Insurgente, Condo-
minio D, Casa 33, Acapulco, Gro., Tel: (74) 456693, Fax: (74) 456721, email:
marodri@mpsnet.com.mx. Fecha 8 septiembre 2000.
n CIUDADES N° 49 (enero-marzo 2001): Globalization, territorio
y sociedad. La idea es analizar el estado actual y reflexionar en prospectiva
con relaciOn a: 1) La situaciOn socioeconOmica de la poblaciOn: distribution
territorial, condiciones de vida y perspectivas de ninos, ancianos, jOvenes,
mujeres, minusvalidos, etnias y campesinos, etc.; exclusiOn p. ej., jubilation,
pensiones de retiro, ninos de la calle que ya van en la tercera generation,
participation de grupos etnicos y campesinos, mujeres y minusvalidos en
actividades socioeconOmicas. 2) Evolution del empleo y los ingresos: proce-
so de proletarizaciOn de la poblaciOn en general (perdida de poder adquisiti-
vo y empleo precario), cambios en las tendencias migratorias, exclusion (p.
ej., desempleo), apertura de mercados, pobreza extrema. 3) Informalidad-ile-
galidad en el acceso a la vivienda y el suelo: modificaciones en el uso de la
estructura territorial previa, crecimiento urbano acelerado, megaproyectos,
situaciOn actual de los asentamientos irregulares, acceso a financiamiento,
exclusiOn del mercado formal del suelo y la vivienda. 4) Tecnologias de
comunicaciOn y modification en las pautas de comportamiento: transforma-
cien del espacio de trabajo, del espacio de las comunicaciones, del espacio
de las redes sociales, de los espacios de solidaridad y recreation, impactos
evidentes e invisibles, construed& de nuevas identidades e imaginarios,
exclusiOn en el acceso a las tecnologias de comunicaci6n e infornnaciOn.
Coordinadora: Maria Luisa Garcia Amaral, Universidad Autenoma de Ciudad
Juarez, Direction General de Investigation y Posgrado, Maestria en Desa-
rrollo Urbano, Av. Adolfo Lopez Mateos Ng 20, 32310 Ciudad Juarez, Chih.,
Tel: (16) 115722, Fax: (16) 138379, email: mgarcia@uacj.mx. Fecha limite:
30 noviembre 2000.
nCIUDADES N° 50 (abril-junio 2001): Desarrollo regional e inte-
graciOn comercial. Se busca analizar los cambiantes procesos que inte-
gran y excluyen territorios, poblaciones, culturas y formas de vida. En d6nde
se da la integration, y cOmo puede evitarse la exclusiOn en terminos de: la
region y el desarrollo sustentable, la industria y el desarrollo regional, la etni-
cidad y el desarrollo, las remesas internacionales, el mercado laboral, la
migraciOn internacional y la economia global, los sistemas urbano-regiona-
les, las interacciones, la politica econOmica macro y micro, la apertura
comercial y su relaciOn con las bases productivas, la devaluation, la integra-
cid', el crecimiento endOgeno, las escalas de analisis. Dade que el concepto
de region es una herramienta que se construye cada vez, en fund& del
objetivo que se persigue, se solicita a todos los interesados que hagan expli-
cito lo que est& entendiendo cuando hablan de region o de lo regional.
Coordinador: Rafael Reyes Morales, Institute TecnolOgico de Oaxaca, Divi-
sion de Estudios de Posgrado, Calzada TecnolOgico y Wilfrido Massieu s/n,
Col.Rivera del Atoyac, 68160 Oaxaca, Oax., Tel y fax: (951) 40294, email:
rafarey@itonet2.itox.mx. Fecha limite: 2 marzo 2001.
NOTA: Los temas para los dos ültimos nameros del 2001 se definiran en la
Reunion de Consejo Editorial del 20 septiembre 2000. Se aceptan pro-
puestas.
EL COMITE COORDINADOR DE PUBLICACIONES DE LA RNIU
iDejame que to cuente!
del 7 al 18 de febrero

XII Censo General

de Poblacicin
y Vivienda 2000

iJuntos contamos!
romoiNEGI
INSTITUTO NACIONAL DE ESTRDISTICR
GEOGRRFIR E INFORMRTICR
 El derecho a una vivienda
adecuada
• Quay Ciudad AC

Industria de Ia co ►siru
y "globalizacidn"
Roman Munguia Huato

Aciertos y errores
de una politica habitacional
Judith Ildiavkencio Blanco

Del Estado interventor

al Estado facilitador
Fri.sia Puebla Cadena

Quièn gana y quien pierde en la

politica habitacional venezolana
Francisco Mustieles
-Itelen • Barroso

Politicas pOblicas y reservas

territoriales en Aguascalientes'
Edith Jimenez Huerta

De las reservas territonaies

a Ia gestiOn del suelo urbano
Adrian() &woo Britt)

Nuevo modo de regulacidn

y produccidnee vivienda
Lut Fernando Alvarez Villalobos

A roximaciOn ecolOgica
Ai el estudio de los
sistemas urbanos
Martha E. Diaz-Betancourt
Ismael R. Lopez-Moreno

Guadalajara(s): 100 fotos,

100 ahos
Luis Felipe Cabrales Barajas

711 11 11
62300
iii