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POLÍTICA
CIDADANIA
2005

CURSO
COMPLETO

GERALDO MESQUITA JÚNIOR

BRASÍLIA – 2005 1
Mesquita Júnior, Geraldo.
Política & cidadania 2005 : curso completo / Geraldo
Mesquita Júnior. -- Brasília : Senado Federal, 2005.
268 p.
1. Ciência política. 2. Sistema eleitoral 3. Sistema
partidário. 4. Sistema partidário, Brasil. 5. Regime de
governo. 6. Democracia. I. Título.

CDD 320

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SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO 5

TRATADO E METODOLOGIA DA CIÊNCIA POLÍTICA


Filosofia e Teoria Política 9
O que é uma Teoria? 15
Teoria e Metodologia Política 21
A Teoria Normativa 26
A Teoria Empírica 32

SISTEMAS ELEITORAIS
Eleição, Voto e Democracia 49
Eleição e Representação 54
Sistemas Eleitorais 59
O Sistema Majoritário 68
O Sistema Proporcional 80
Classificação dos Sistemas 90
O Modelo Brasileiro 100
Conclusão 108

SISTEMAS PARTIDÁRIOS
Função, Origem e Evolução dos Partidos 111
Partidos e Sistemas Partidários 118
Como Contar os Partidos 124
Sistema Eleitoral X Sistema Partidário 130
O Modelo Brasileiro (1945-1966) 136
O Modelo Brasileiro (1966-1978) 148

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O Modelo Brasileiro (1982-2002) 151
Conclusões 158
SISTEMAS DE GOVERNO
Governo: Definição e Conceito 169
Governo e Governabilidade 174
Governabilidade e Governança 178
Sistemas Políticos e Sistemas de Governo 183
Os Parlamentarismos 191
O Presidencialismo 195
Brasil, de Monarquia a República 202

SISTEMAS DEMOCRÁTICOS – Teoria da Democracia


Voto, Eleição e Democracia 207
Teoria da Representação 217
Crise da Representação, Crise da Democracia? 244
“O Que nos Passa? 252

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APRESENTAÇÃO

O Futuro da Democracia e a Democracia do Futuro


Geraldo Mesquita Júnior

A
realização do curso A Política ao Alcance de Todos foi uma
das formas que encontrei para tentar fazer do meu mandato
um modesto instrumento de aperfeiçoamento de nossa vida
pública. Sempre acreditei que participar do processo político
é muito mais que um direito. É, sobretudo, o caminho mais eficiente
para garantirmos o futuro de nossa precária democracia, para fazermos
dela a exemplar democracia do futuro, com que todos sonhamos. E
isto não depende dos outros. Depende apenas de nós. Se cada um fizer
a sua parte, exigir seus direitos, criticar os erros e aplaudir os acertos
dos que nos representam e das instituições que temos, a política será,
finalmente, posta cada vez mais a serviço dos cidadãos.
O curso e os seminários realizados no ano passado, com o
concurso e a entusiástica participação de alguns milhares de jovens,
estudantes, adolescentes, profissionais, cidadãs e cidadãos de todo o
Estado e de todas as idades que atenderam a nosso chamado, repre-
sentaram o maior alento a que qualquer homem público poderia as-
pirar para persistir neste caminho. A política só avançou em nosso
país, nos momentos em que parcelas cada vez mais amplas da socie-
dade brasileira foram capazes de se organizar, de se mobilizar e de
agir para corrigir as injustiças de que tantos brasileiros ainda são víti-
mas. Para que possamos atuar politicamente, com eficiência, decisão
e firmeza, temos que conhecer nossos direitos, lutar pelas mudanças
que o Brasil exige e conhecer como, de que forma e o que reivindicar.
Nisto consiste a participação, sem a qual a política estará sempre a
serviços das minorias, dos que dela se servem e não dos que a ser-

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vem com o objetivo de engrandecê-la, para que ninguém tenha ver-
gonha ou receio de dizer que a defende, porque tem consciência de
que ela é o instrumento capaz de mudar o mundo em que vivemos.
Estas são as razões por que me senti estimulado a persistir no
caminho que escolhi. Se o primeiro curso foi uma introdução à filosofia,
à ciência, às instituições e à teoria política, colocadas de forma simples
e direta ao alcance de todos que participaram desse inédito e pioneiro
projeto, este segundo tem outros e mais ambiciosos objetivos. Nele va-
mos tratar das práticas da política. Tentaremos explicar como funciona
esse poderoso mecanismo de poder a que se deu o nome de sistemas
políticos. Vamos percorrer os caminhos trilhados pela democracia, para
aprimorar o mais valioso dos seus instrumentos, o voto, as eleições e os
sistemas eleitorais. Em seguida, tentar entender como, por que e quan-
do surgiram os partidos, como evoluíram e a razão pela qual eles têm
que estar a serviço de todos e não apenas de seus pretensos donos, pro-
prietários ou senhores. Intentaremos também abordar, da forma mais
acessível ao nosso alcance os sistemas de governo, como eles se estru-
turam e como podemos influenciá-los para que nunca mais voltem a
ser meros instrumentos e mecanismos de opressão da minoria sobre a
maioria. O último fascículo tratará do que costumamos chamar de sis-
temas representativos, ou seja, da chamada teoria da representação, fun-
damento do que se convencionou denominar de teoria da democracia.
Propositadamente, deixamos para o fim, a alusão ao capí-
tulo inicial deste curso, dividido em cinco unidades. Se vamos falar
e tentar explicar as práticas através das quais se materializa a polí-
tica, temos que começar pelos recursos sem os quais não podemos
entendê-las: a teoria e os métodos para estudarmos e compreen-
dermos o seu funcionamento. Por isso, abordaremos algo que deve
estar ao alcance de todos, nesta era desafiadora da informação. Fa-
laremos de teorias, hipóteses e teses, algo que pode parecer compli-
cado, mas que não é mais do que a lente através da qual podemos
compreender o mundo que nos cerca e os recursos ao nosso alcan-
ce para mudá-lo para melhor. Em outras palavras, que caminhos te-
mos que percorrer para chegarmos à democracia do futuro, tentan-
do ver qual será o futuro da democracia, pois ele só depende de nós.

Brasília, outubro de 2005

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FILOSOFIA E TEORIA POLÍTICA

S
e você participou do curso Política ao Alcance de Todos, deve
estar lembrado que o primeiro fascículo tinha por título
Filosofia e Ciência Política. Nele, mostramos que a filosofia
trata de como as coisas devem ser e a ciência de como elas
são. Também explicamos que, se a Filosofia define como as coisas
deveriam ser e a Ciência como elas são, a humanidade teve necessidade
de criar um instrumento para decidir se as coisas deviam continuar
como estão ou deveriam mudar. Esse instrumento é a Política. Os
defensores de conservar as coisas como estão, são chamados de
“conservadores”. Entretanto, ninguém chama de “mudancistas” os
que querem mudá-las, pela simples razão de que há várias formas de
promover mudanças. Uma delas é a revolução. A outra é a reforma.
A primeira preconiza transformar as estruturas do poder e por isso
os adeptos dessa alternativa são chamados de “revolucionários”. A
segunda deseja, ao contrário, mudar apenas a forma como o poder
é exercido. Assim, são chamados de “reformistas”. Essa diferença de
métodos de agir constitui o que poderíamos chamar de uma teoria
das mudanças. O objetivo da teoria, portanto, é explicar as coisas.
Quando os filósofos estabeleceram o que era uma democracia,
antes mesmo que ela existisse, estavam elaborando uma teoria sobre
as formas de governo. Quando disseram como deveria ser, deram um
passo adiante e formularam uma teoria da democracia. Num e noutro
caso, eles estavam prescrevendo regras e normas de uma determina-
da forma de governo e, por exclusão, de suas variantes. Por isso, as
teorias formuladas pelos filósofos, convém repetir, são chamadas de
normativas ou prescritivas. Elas prescrevem como as coisas devem ser,
ou estabelecem as normas para que sejam da forma por eles preco-
nizada ou se enquadrem nas diferentes categorias por eles imagina-
das. A democracia, porém, não era originalmente, nem é hoje a úni-
ca forma de governo. Algumas a antecederam, outras a sucederam.

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Dizer que a monarquia era o governo de um e a democracia, o de
todos, nunca foi um critério definitivo nem exaustivo para explicá-
la. Para tornar explícita a distinção entre as várias formas de gover-
no, e até mesmo para esclarecer em que se diferenciam, foi preciso
apelar para a Ciência Política. Os teóricos da ciência política tive-
ram, antes de mais nada, que descrevê-las. E, depois disso, compará-
las. Por isso, as hipóteses por eles formuladas são chamadas de te-
orias descritivas, quando descrevem cada regime e empíricas, quando
se baseiam em sua existência real, para que possam ser comparadas.
Até aqui, falamos de filosofia e ciência, procurando diferenciar
as teorias filosóficas das teorias científicas. Assim é, não só em relação à
Ciência Política, mas também no que respeita a todos os ramos do co-
nhecimento, tanto nas ciências físicas, como nas ciências sociais, como
a Economia, a Sociologia ou a Antropologia. Foi seguindo essa traje-
tória, que vai do pensamento à ação, e da ação à explicação, que Hegel
pode escrever que “o pensamento precede a ação”. Os filósofos buscam
a origem e os fins das coisas; os cientistas tentam classificá-las e expli-
cá-las e os atores de cada uma dessas áreas do conhecimento tratam
de preservá-las ou de modificá-las. Contudo, há diferenças marcantes,
nos métodos usados nas ciências físicas e nas ciências sociais. Quando
o cientista lida com certos fenômenos no campo da Física, por exem-
plo, está tratando daqueles que se comprovam por demonstração. Se
necessita explicar os efeitos do calor, que é uma forma de energia, pode
recorrer à demonstração de que a água ferve, sempre que aquecida a 100
graus centígrados, ao nível do mar.Tantas vezes quantas essa experiência
for repetida, seus resultados serão os mesmos e isto lhe permitirá com-
provar sua teoria. É assim quando lidamos com fenômenos repetitivos.
Nas ciências sociais, os fenômenos são singulares, isto é, não
se reproduzem, mesmo repetindo-se suas circunstâncias. Exemplo:
as guerras. Há milhares delas registradas pela história. Nenhuma é
igual a outra, embora de uma seqüência delas possamos tirar algu-
mas conclusões: virtualmente todas causam morte e destruição, por
exemplo. Mas isso não chega a ser uma teoria, é uma constatação.
Os historiadores podem até explicar suas causas, sabendo de ante-
mão que as razões que motivaram umas não serão as mesmas que

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provocaram outras. Para estabelecer uma teoria sobre as guerras, será
necessário examinar uma razoável quantidade delas, analisar o que as
provocaram, o que delas resultaram, quais os meios empregados e as-
sim por diante. Se desse cotejo resultar uma conclusão, será possível
formular uma teoria. Impossível será comprová-la, como nas ciências
físicas, reproduzindo-a e mostrando suas causas, seus efeitos e to-
das as demais circunstâncias. Pela simples razão, de que uma guerra,
como uma eleição, é sempre um fenômeno singular, não repetitivo.
Pode-se fazer uma reconstituição, que é uma simulação da que efe-
tivamente ocorreu. Mas ela, como já afirmamos, nunca se repetirá.
Poderíamos, em face desses argumentos, concluir que os fe-
nômenos no campo das ciências físicas são repetitivos, porque são ge-
néricos e pela repetição podem ser comprovados. Aqueles referentes
às ciências humanas são singulares, não repetitivos e só podem ser
explicados por teorias compostas de hipóteses e suas variáveis. Ve-
jamos um caso concreto de uma teoria prescritiva e de uma teoria
empírica, no campo da Política, tomando como tema o conceito de
democracia. Na mais antiga e mais generalizada das definições, está
a tipologia estabelecida por Aristóteles: a monarquia, o governo
de um, a aristocracia o governo de alguns e a democracia o gover-
no de todos. Quando faço essa afirmação, baseado no que prescre-
veu o filósofo grego, estou utilizando uma teoria prescritiva ou nor-
mativa. Vejamos agora uma teoria empírica sobre o mesmo assunto.
Em 1896, o cientista político italiano Gaetano Mosca publi-
cou sua principal obra sob o título Elementos de Ciência Política em
que desenvolveu a que é conhecida como Teoria das Elites, Teoria da
Classe Política, ou da Classe Dirigente. O que diz ele, baseando-se
numa enorme profusão de fatos e elementos expostos nesse texto, hoje
de transcendência universal? Em última análise, contesta que a demo-
cracia seja o governo de todos e até mesmo o governo das maiorias,
como também costuma ser definido esse regime político, mostrando,
ao contrário que qualquer sistema político é, em suma, o governo das
minorias, ou, como ele mesmo diz, das elites políticas que constituem
o que ele chamou de “classe política”. Acompanhe o seu raciocínio em
suas próprias palavras, ainda que aqui exposto muito sumariamente:

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“Entre as tendências e os fatos constantes que se encontram em
todos os organismos políticos, aparece um cuja evidência se impõe
facilmente a qualquer observador: em todas as sociedades, desde as
medianamente desenvolvidas que somente chegaram aos preâmbulos
da civilização, até às mais cultas e fortes, existem duas classes de
pessoas: a dos governantes e a dos governados. A primeira, que
sempre é a menos numerosa, desempenha todas as funções políticas,
monopoliza o poder e desfruta das vantagens que dele decorrem.
A segunda, mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira de
maneira mais ou menos legal, ou ainda de um modo mais ou menos
arbitrário e violento, e recebe dela, ao menos aparentemente, os
meios materiais de subsistência e os indispensáveis para a vitalidade
do organismo político.
Na prática, todos reconhecemos a existência dessa classe dirigente
ou classe política, como já a definimos outras vezes(1). Sabemos, com
efeito, que em nosso país e nas nações vizinhas há uma minoria de
pessoas influentes que dirigem a coisa pública. De bem ou de mal
grado, a maioria lhe entrega a direção; de fato, não podemos imaginar
na realidade um mundo organizado de outra maneira, no qual todos
estivessem submetidos a um só, ainda que em pé de igualdade e sem
nenhuma hierarquia entre eles, ou que todos dirigissem em condições
de igualdade os assuntos políticos. Se em teoria raciocinamos de outra
maneira, se deve em parte ao efeito de hábitos inveterados de nosso
pensamento e em parte à excessiva importância que damos aos fatos
políticos, cuja aparência se situa muito acima da realidade.
O primeiro desses fatos consiste na fácil comprovação de que em todo
organismo político há sempre alguém que está na cúpula da hierarquia
da classe política e que dirige o chamado timão do Estado. Esta pessoa
nem sempre é a que legalmente teria que dispor do poder supremo: muitas
vezes ocorre que, junto ao rei ou imperador hereditário, há um primeiro
ministro que tem um poder efetivo superior ao do próprio soberano; ou
que, em lugar do presidente eleito, governa o político influente que o fez

(1) Mosca refere-se à definição dada em sua obra Teoria do Governo e Governo Parlamentar,
publicada em Turim, em 1884.

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eleger. Algumas vezes, por circunstâncias especiais, em lugar de uma só
pessoa, são duas ou três as que tomam a seu cargo, a suprema direção.
O segundo fato é igualmente fácil de perceber, porque qualquer
que seja o tipo de organização social, se pode comprovar que a
pressão proveniente do descontentamento da massa de governados
e as paixões que a agitam, podem exercer certa influência sobre o
direcionamento da classe política.
Porém, o homem que é o chefe do estado não poderia governar sem
o apoio de uma classe dirigente que fizesse cumprir e respeitar suas
ordens; e, se bem que possa fazer sentir o peso de seu poder sobre um
ou vários indivíduos em particular que pertencem a essa classe, não
pode opor-se a ela em sua totalidade ou destruí-la. E isso porque, se
tal coisa fosse possível, se constituiria rapidamente outra classe, sem
que sua ação ficasse anulada por completo. Por outro lado, mesmo
admitindo-se que o descontentamento das massas chegasse a derrocar
a classe dirigente, no seio da massa apareceria necessariamente outra
minoria organizada que passaria a desempenhar a função de tal
classe. De outra maneira se destruiria toda organização e toda
estrutura social”.
Evidentemente, numa síntese tão sumária quanto esta, não é pos-
sível descrever todos os argumentos e conclusões de Gaetano Mosca para
tentar comprovar que, qualquer regime, inclusive a democracia, é, sempre,
o das minorias e não o das maiorias, como ensina a teoria prescritiva de
todos os filósofos. Poderíamos discutir quais as razões desse domínio da
minoria sobre a maioria que dela retira o seu poder, mas isso foi feito por
outro conterrâneo de Mosca, Vilfredo Pareto, sobretudo em seu Tratado
de Sociologia Geral, publicado em 1916, no qual ele expôs suas conclusões,
através de outra teoria, a da chamada “circulação das elites”. Outra questão
suscitada pela Teoria das Elites de Mosca, é a de definir o que se pode
entender por elite. Mas isto também já foi feito, de forma magistral, não
por um cientista político, mas por um economista e administrador, o ame-
ricano James Burnham, na obra A Revolução Gerencial, coincidentemente
publicada em Nova York, no ano de 1941, o mesmo em que morreu, aos
83 anos de idade, o criador da teoria das elites. Para Burnham, a elite é “a
parte da sociedade que se apropria da maior parte do que é apropriável”.

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As lições de Mosca servem a muitos propósitos. O primeiro,
mostrar que as evidências de certas realidades estão sob nossos olhos,
bastando observá-las, para que muitas coisas possam ser explicadas, o
que mostra que a observação e a dedução nas ciências sociais são mé-
todos tão úteis e esclarecedores, quanto nas ciências físicas. O segundo,
tornar clara a distância que muitas vezes existe entre a teoria prescriti-
va ou normativa e a teoria descritiva ou empírica. No caso acima refe-
rido temos a ciência contestando a filosofia. Depois de sua obra, quem
ousará dizer que qualquer democracia, por mais aprimorada que seja,
é o governo da maioria, ou o governo do povo, pelo povo, para o povo?
O interessante é notar que os fatos que ele expõe além de
serem notórios, sempre estiveram à vista de todos. Mas foram ne-
cessários séculos e séculos para que Mosca desvendasse essa reali-
dade ante nossos atônitos olhos, sem que ninguém a tivesse notado.

14
O QUE É UMA TEORIA?

E
speramos ter demonstrado a essencialidade das teorias para
a explicação e o entendimento da realidade, valendo-se dos
exemplos que acabamos de invocar. Mas isto nos impõe
outro desafio: afinal, o que é uma teoria? Aqui, mais uma
vez, voltamos à Unidade I do curso Política ao Alcance de Todos. Na p.
34 do fascículo correspondente, está escrito: “Tomada como ciência
autônoma, delimitada em seu campo de atuação, a Política tornou-se
um mundo aberto à investigação, à teoria e ao exame empírico das
experiências humanas na organização do Estado e de suas relações com
a sociedade e a economia. Quando examinada desde os tempos em
que os gregos a conceberam como campo de estudos, a Política estava
apenas voltando às suas origens. Afinal, foi Aristóteles quem deu à
Ciência a sua individualidade e a sua primeira caracterização. Para ele,
o espírito humano é capaz de três operações:
a) saber, que os gregos chamaram de theorein;
b) fazer, a que deram o nome de prattein e
c) criar, por eles denominado de poein”.
A teoria, portanto, segundo o conceito aristotélico, seria um
recurso, um instrumento do saber ou um meio para se chegar a ele.
Foi partindo dessa classificação que Aristóteles chegou à divisão das
grandes categorias científicas em ciências teóricas, ciências práticas e
ciências poéticas. Como em quase todas as contribuições dos extra-
ordinários filósofos gregos, nesta está a origem dos métodos que hoje
utilizamos para explicar, entender e dominar o universo de nossos co-
nhecimentos. Hoje sabemos que, sem teoria não há conhecimento, da
mesma forma como sem a prática não há teoria científica.
Em utilíssimo e didático livro(2), o prof. Stephen Van Evera, di-
retor de estudos de pós-graduação e professor do prestigioso Instituto
(2) Guide to Methods for Students of Political Science (Guia Metodológico para Estudantes de
Ciência Política). Cornell University Press, 1997.

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de Tecnologia de Massachussets (MIT) assinala que a maioria dos au-
tores que tratam do assunto limita-se a definir que as teorias explicam
fenômenos e a isso se restringem. Em reforço de sua afirmação, ele cita
alguns exemplos:
a) Para Brian Fay e J. Donald Moon, diz ele, “uma teoria
social é uma explicação unificada e sistemática de uma diversidade
de fenômenos sociais” (3).
b) Assim também para Earl Babbie(4): “Uma teoria é uma
explicação sistemática das observações que se vinculam a um
aspecto particular da vida”.
c) Da mesma forma, Kenneth N. Waltz(5), para quem as
teorias não são “meras coleções de leis”, e sim as “proposições que
as explicam”. Estas proposições, por sua vez, incluem “noções
teóricas que podem tomar a forma de conceitos ou de pressupostos”.
d) Similar também é a explicação de Gary King, Robert
O. Keohane e Sidney Verba(6): “As teorias causais estão concebidas
para mostrar as causas de um fenômeno ou conjunto de fenômenos” e
incluem “um conjunto de inter-relacionamentos de hipóteses causais.
Cada hipótese especifica uma relação postulada entre variáveis”.
Por fim, Van Evera dá a sua própria definição, abaixo transcrita
por partes, para sua melhor compreensão:
(1) “As teorias são afirmações gerais que descrevem e
explicam as causas ou efeitos de classes de fenômenos”.
(2) “São compostas por leis causais ou hipóteses, explicações
e condições antecedentes”.
(3) Readings in the Philosophy of Social Science (Leituras em Filosofia de Ciência Social) Cambridge,
MIT Press, 1994.
(4) The Practice of Social Research (A Prática da Pesquisa Social). Belmont, Califórnia, Wadsworth,
7a ed. 1995.
(5) Theory of International Politics (Teoria da Política Internacional), Reading. Massachussets,
Addison-Wesley, 1979.
(6) Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research (Planejando Investigação
Social: Inferência Científica em Pesquisa Qualitativa). Princeton, Princeton University Press,
1994.

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(3) “As explicações estão também compostas por leis
causais ou hipóteses que, por sua vez, se compõem de variáveis
dependentes ou independentes”.

Vamos aplicar esses conceitos à Teoria das Elites de Gaetano


Mosca. A que fenômeno se refere o pensador italiano, quando afirma
que em todas as sociedades há sempre a minoria que governa e a maio-
ria que é governada? Trata-se de uma afirmação geral que descreve
um fenômeno presente em todas as sociedades organizadas, ou seja, o
domínio da minoria denominada elite, sobre a maioria, que sabemos
ser a parte da população que não pertence à elite. Essa afirmação é uma
hipótese que, sendo comprovada pela simples observação da realidade,
não precisa se basear em qualquer lei causal, nem em explicações e
condições antecedentes.
Trata-se, portanto, de uma teoria que dispensa recorrermos a
qualquer lei causal ou hipóteses compostas de variáveis. Outras hipó-
teses, porém, calcadas nessa afirmação geral, podem constituir outras
teorias referentes ao mesmo tema. Vamos recorrer dessa vez à Teoria da
Circulação das Elites, de autoria de Vilfredo Pareto. Por que em qual-
quer sociedade é sempre a minoria que manda e a maioria obedece?
Poderíamos formular essa teoria da seguinte maneira, que tanto pode
constituir uma afirmação geral, quanto uma hipótese: “Em toda socie-
dade, qualquer que seja o seu grau de organização, a minoria sempre
manda e governa e a maioria obedece e é governada”. Essa afirmação
geral constitui uma teoria, mas não explica porque isso ocorre. Explicar
por que isto acontece, como fez Pareto, exige formular outra hipótese
ou outra lei causal que poderia expressar-se da seguinte maneira: os
grupos, desde que minoritários, se organizam mais facilmente, e de
forma mais eficiente, que os majoritários. É uma relação causal entre
o tamanho dos grupos e sua capacidade de organização, que, por sua
vez, exige outra lei causal, assim sintetizada: “Os grupos minoritários
se organizam mais facilmente e mais eficientemente, porque seus in-
teresses são coincidentes”. E sua complementação: “Os grupos majori-
tários, por sua vez, têm mais dificuldade de se organizar, porque sendo
mais amplos e diversificados, seus interesses são menos coincidentes e,

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portanto, difusos, divergentes ou conflitantes”. O que leva a outra con-
clusão: “Os grupos majoritários têm mais dificuldade de se organizar
por serem mais amplos, menos coincidentes os seus interesses e, por
conseqüência, mais difusos, divergentes ou conflitantes”.
Qual o resultado dessa série de afirmações, ou dessas supostas
leis que formulamos da maneira que está acima descrita? Que os gru-
pos minoritários são mais organizados porque seus interesses são con-
vergentes, enquanto os majoritários são menos organizados por serem
divergentes ou difusos seus interesses. Se essa afirmação constitui uma
lei, dela deriva outra conseqüência que, por sua vez, é outra hipótese:
em toda sociedade, independentemente de seu grau de organização,
os grupos cujos interesses são convergentes, por serem minoritários,
mandam e governam e os majoritários são mandados e governados.
Até aqui, formulamos uma hipótese ou lei causal que confirma a Teoria
das Elites de Mosca. A conclusão é que a elite manda e governa por ser
minoritária, uma condição necessária, mas não suficiente; a condição
suficiente é que, além de minoritária seja organizada. Como toda elite
é minoritária e toda minoria manda e governa, todos os que governam
constituem uma elite em qualquer sociedade e manda e governa por-
que é organizada. Logo temos uma condição necessária – ser mino-
ritária – e uma condição suficiente – ser organizada. Atendidos esses
dois requisitos, essas são as razões por que, em toda sociedade, as elites
mandam e governam e as massas obedecem e são governadas.
Nisso consiste a Teoria de Circulação das Elites, de Pareto: Como
seus interesses são convergentes, a elite constitui um grupo minoritário,
organizado e dominante, que manda e governa porque seus membros se
substituem entre si mais facilmente do que a maioria, grupo menos or-
ganizado, por serem difusos e divergentes seus interesses, sendo por isso
mais facilmente dominado pela minoria que manda e governa.
Agora, confrontemos esses raciocínios e hipóteses, com as vá-
rias definições de teoria que transcrevemos acima:
a) Brian Fay e J. Donald Moon: “uma teoria social é uma ex-
plicação unificada e sistemática de uma diversidade de fenômenos so-
ciais”. Vimos dois fenômenos sociais contidos nas duas teorias: o
domínio da elite e a razão de sua dominação, para os quais Mosca
e Pareto construíram as teorias que os explicam;

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b) Earl Babbie: “Uma teoria é uma explicação sistemática das ob-
servações que se vinculam a um aspecto particular da vida”. As duas
teorias constituem uma explicação sistemática de observações que
se vinculam a dois aspectos particulares da vida em sociedade: a
predominância da elite e seu domínio sobre a maioria;
c) Kenneth N. Waltz: as teorias não são “meras coleções de
leis”, e sim as “proposições que as explicam”. Estas proposições,
por sua vez, incluem “noções teóricas que podem tomar a forma de
conceitos ou de pressupostos”. Tanto Mosca quanto Pareto não se
limitaram a formular as respectivas leis acima enunciadas. Ao
contrário, se preocuparam em tornar explícitas as “proposições
que as explicam” e que, por sua vez, incluem noções teóricas que
tomaram a forma de conceitos ou de pressupostos que as explicam.
d) Gary King, Robert O. Keohane e Sidney Verba: “As teo-
rias causais estão concebidas para mostrar as causas de um fenômeno
ou conjunto de fenômenos” e incluem “um conjunto de inter-rela-
cionamentos de hipóteses causais. Cada hipótese especifica uma rela-
ção postulada entre variáveis”.

Quais os fenômenos ou conjunto de fenômenos contidos nas


teorias dos dois cientistas políticos italianos? Que em toda sociedade,
é a elite que manda e governa; que manda porque é minoritária; sen-
do minoritária se organiza mais facilmente por serem seus interesses
convergentes, o que facilita a circulação de seus membros no mesmo
grupo, que continuará mandando por manter a mesma característica
de minoria organizada.
Finalmente, vale confrontar todas essas constatações, com a de-
finição do próprio Van Evera. Fazem parte de sua definição, as seguin-
tes proposições: (a) “As teorias são afirmações gerais que descrevem e
explicam as causas ou efeitos de classes de fenômenos”. Ambas as teo-
rias foram concebidas e elaboradas para explicar as causas e efeitos da
mesma classe de fenômenos da organização política; (b) “São compos-
tas por leis causais ou hipóteses, explicações e condições antecedentes”.
As duas contêm hipóteses e explicações que decorrem de antecedentes,
como a condição de minoria, para atender o requisito da organização

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e decorrer a organização da convergência de interesses dos grupos mi-
noritários; (c) As explicações estão também compostas por leis causais
ou hipóteses que, por sua vez, se compõem de variáveis dependentes
ou independentes. A variável “facilidade de organização” é dependente
tanto da variável “ser minoria”, quanto da variável “convergência de
interesses”. Em outras palavras, uma condição é causa da antecedente
que por sua vez influencia o conseqüente, por isso depende de seu an-
tecedente e assim sucessivamente.
Assim se constroem as teorias.

20
TEORIA E METODOLOGIA POLÍTICA

C
omo acabamos de ver, teorias não são mais que um conjunto
conectado de leis ou hipóteses que, por sua vez, se compõem
de variáveis dependentes ou independentes. Vejamos cada um
desses termos que compõem uma teoria, segundo Van Evera:
LEI é “uma relação regular observada entre dois fenômenos”.
As leis podem ser:
a) deterministas: as que formulam relações invariantes (se é
A então será sempre B) e
b) probabilísticas: as que formulam relações variantes (se é A,
então às vezes pode haver um probabilidade X de que seja B).
c) causais: quando uma relação é conseqüência da outra (A
causa B) e
d) não causais: quando uma relação não é causa da outra (A
e B são causadas por C; logo, A e B estão correlacionadas entre
si, mas uma não causa a outra)
É preciso notar que nas ciências naturais há uma grande varie-
dade de leis deterministas, enquanto nas ciências sociais quase todas
as leis são probabilísticas.
HIPÓTESE é “uma relação de conjectura ou de suposição entre
dois fenômenos” e, como as leis, podem ser causais ou não causais.
Vamos aplicar esses conceitos às duas teorias a que nos re-
ferimos no item anterior. A Teoria das Elites de Gaetano Mosca
pode ser considerada uma teoria determinista no campo da ciência
política, com base na constatação empírica. Ele afirma que em to-
das as sociedades o grupo que manda e governa é sempre minoria
e o que obedece e é governado é sempre maioria. Como podemos
considerar procedente essa teoria? Um dos métodos é contrastá-la,
ou seja, verificar se o contrário é verdadeiro: Existe alguma socieda-
de em que o grupo que manda e governa seja majoritário e o que

21
obedece e é governado minoritário? Se encontrássemos, a teoria se-
ria probabilística. Se não existe e não podemos comprová-lo com
um exemplo a ser apontado, a teoria é seguramente determinista.
Se examinarmos a teoria de Pareto, de que a minoria domi-
na porque é mais organizada, vamos verificar que se trata de uma
lei probabilística: ser minoritária, pode ser causa de ser mais orga-
nizada ou mais facilmente organizável. Esta é uma teoria probabi-
lística porque pode existir outra razão. Então diríamos, com mais
razão, que é provável que as minorias se organizem mais facilmen-
te que a maioria, uma vez que seus interesses são convergentes. Aí
teremos duas variáveis: as minorias são mais facilmente organizá-
veis, por serem seus interesses mais homogêneos que os da maioria.
VARIÁVEL “é um conceito que pode ter diversos valores, como
por exemplo: o grau de democracia de um país ou a proporção do voto de
legenda de um partido”. Segundo esses exemplos, o grau de demo-
cracia seria variável em cada país, o que permitiria compará-los se-
gundo esse padrão, o mesmo valendo para a quantidade de votos de
legenda(7) dos diferentes partidos, em cada eleição. Se encontrarmos
um grupo de países com maior nível de educação, em que a demo-
cracia seja mais amplamente praticada, e outro grupo com menor
nível de educação, em que não exista democracia ou seja mais res-
tritamente praticada, teremos comprovado que a educação é uma
variável condicionante e a democracia uma variável condicionada.
VARIÁVEL INDEPENDENTE (VI) “Variável que repre-
senta o fenômeno que dá causa a um teoria ou hipótese causal ”, conforme
se explica no exemplo acima invocado.
VARIÁVEL DEPENDENTE (VD) “variável que represen-
ta o fenômeno causado por uma teoria ou hipótese causal ”. No exemplo,
“a educação causa a democracia”, o grau de democracia causado pela
educação é a variável dependente ou variável condicionada.
Sintetizando, esses são os conceitos que, aplicados à hipóteses
e teorias que os filósofos e cientistas formulam, constituem os recursos
metodológicos utilizados pela análise política, para aferir ou contras-

(7) Voto de legenda, no Brasil é a alternativa em que o eleitor vota no partido e não em qual-
quer de seus candidatos.

22
tar as diferentes teorias com que teremos que lidar, quer no campo das
teorias prescritivas ou normativas, quer na área das teorias descritivas,
empíricas ou simplesmente valorativas. Eles são, em suma, os instru-
mentos de análise, tanto no campo da Filosofia Política quanto da
Ciência Política.
Postos ante os recursos metodológicos da ciência e da filosofia
política, cabe-nos então perguntar – “Para que serve a teoria política?”
A resposta pode ser convenientemente encontrada num livro de autoria
coletiva, extremamente útil e editado por David Marsh e Gerry Stoker(8)
“O propósito fundamental da teoria é, de alguma maneira, explicar,
compreender e interpretar a realidade. De fato, é possível ir mais além, e
afirmar que, sem algum tipo de teoria é impossível entender a realidade.
(...) As boas teorias mostram a aqueles que queiram explicar um fenô-
meno, seus fatores mais importantes ou relevantes. Sem esse processo
de filtragem uma observação não seria tão eficaz. O observador se veria
soterrado por um montão de dados e, na hora de explicar um aconteci-
mento, seria incapaz de ter em conta a influência dos diferentes fatores.
As teorias são valiosas exatamente porque estruturam a observação”.
Além de explicar, compreender e interpretar a realidade, as te-
orias desempenham uma série de outras funções importantes na busca
de uma explicação para o funcionamento do mundo social que podem
ser assim sintetizados:
(1) Inicialmente, colocam em primeiro plano certos
aspectos do mundo e orientam sobre o que investigar, ou seja,
nos permitem ver o mundo e centrar-nos em determinados
aspectos da realidade;
(2) Em segundo lugar, funcionam como um útil sistema de
classificação, um marco a partir do qual situar a observação da
realidade;
(3)Em terceiro lugar, são as teorias que possibilitam o
desenvolvimento de diferentes modelos explicativos.
Por outro lado, são as teorias que nos permitem dar uma certa

(8) MARSH, David e STOKER, Gerry. Teoría y Métodos de la Ciencia Política. Madrid,
Alianza Editorial, 1997. Versão espanhola do original em inglês. Londres, Macmillan, 1995.

23
congruência a informações dispersas, combinando em um todo com-
plexo, um conjunto de idéias e hipóteses, ao mesmo tempo em que
facilitam o debate, o intercâmbio e a aprendizagem no âmbito da ci-
ência. Daí a necessidade de se distinguir entre as teorias normativas e
empíricas. As normativas tratam de como deveria ser o mundo; neste
caso, o pensador apresenta um conjunto de situações desejáveis e in-
dica por que esse conjunto é preferível. À teoria normativa interessa
“manter ou promover normas, entendidas estas como valores”(9). Já
as teorias prescritivas são instrumentais, isto é, se interessam pelos
métodos mais apropriados para se alcançar uma situação desejável.
As teorias descritivo-empíricas constituem o outro grande
campo de elaboração teórica e se ocupam em desenvolver explicações
baseadas nos fatos. Em sentido estrito, a teoria empírica pretende es-
tabelecer relações causais: que fatores (variáveis independentes) expli-
cam um fenômeno dado (variáveis dependentes)? Levada às últimas
conseqüências, a teoria causal deveria ser formulada de maneira a per-
mitir uma falsificação empírica, isto é, contrastar o modelo com o seu
oposto, como já nos referimos quando aludimos à Teoria das Elites de
Gaetano Mosca. Por fim, é necessária uma referência à teorização an-
tecipatória, que tem por objetivo predizer uma situação possível, mas
não existente. Trata-se de uma variante da teoria empírica que funcio-
na com critérios dedutivos, em vez de indutivos, e estabelece uma série
de premissas, para extrair delas conclusões relativas ao comportamen-
to humano em face de situações possíveis porém ainda não existentes.
Ainda que os pressupostos em que se baseia essa teoria possam não
ser válidos ou verificáveis empiricamente, supõe-se que conduzam a
conclusões com certo grau de previsibilidade do comportamento. Um
exemplo é o modelo que pretende descrever o que será a democracia
do futuro, calcada no maior grau de participação dos cidadãos, em
que todos seriam chamados a decidir uma série de questões que hoje
são entregues à esfera de decisão dos Parlamentos. Seria a democracia
direta, também chamada de plebiscitária ou, para outros, a tele-de-
mocracia, em que um sistema interativo permitiria aos governos ouvir

(9) Segundo B. Goodwin e K. Taylor. The Politics of Utopia, A Study in Theory and Practice.
Londres, 1992, cf. David Marsh e Gerry Stocker, op. cit., p. 28.

24
permanentemente a opinião dos eleitores em relação a uma série de as-
suntos complexos, para que possa tomar suas próprias decisões. Como
se comportariam os eleitores? Que resultados o uso de sistemas infor-
matizados teria sobre as instituições políticas? Um sistema como esse
seria factível? Seria mais democrático que a democracia representativa?
Suas decisões seriam mais racionais? Aumentaria a legitimidade dos
governos? As respostas seriam, na realidade, uma tentativa de anteci-
par um modelo que ainda não existe. O grande desafio é que, quais-
quer que sejam as respostas, esse modelo não seria contrastável, nem
poderia ser objeto de uma teoria empírica, porque não teríamos outros
padrões para compará-los e explicar suas semelhanças e diferenças.
Em um sentido mais amplo, a teoria empírica pretende en-
tender a realidade e, neste sentido, pode manifestar-se como modelo
ou marco conceitual. O que são os modelos? São representações ou
descrições estilizadas e simplificadas dessa realidade que identificam
os componentes importantes de um sistema, porém não contem-
plam as relações entre suas variáveis. As diversas teorias no campo
da política tomam formas diferentes e daí não ser de estranhar que
seus conteúdos também difiram entre si. Um exemplo são as várias
teorias do Estado. Os marxistas procuram explicá-lo como o resul-
tado da infra-estrutura econômica que gera diferentes sistemas de
relacionamento, jurídico, político ou social. Se as relações de produ-
ção são de cunho capitalista, as liberdades políticas serão as delas de-
correntes, ou seja, privilegiam a propriedade, e a sua garantia passa
a ser um traço essencial do respectivo sistema jurídico. Os liberais
valem-se de outros critérios e, como privilegiam a liberdade indivi-
dual, o direito de propriedade e as relações do mercado, seu sistema
jurídico é calcado na garantia absoluta da propriedade, no individu-
alismo e nas leis do mercado, nas quais o Estado não deve interferir.
São modelos calcados em teorias diferentes sobre a mesma realidade.
Nas demais unidades deste curso, vamos examinar, sob di-
ferentes aspectos, algumas dessas teorias e modelos teóricos, em re-
lação aos diferentes sistemas políticos: o sistema eleitoral, o siste-
ma partidário, o sistema de governo e os sistemas democráticos que
são, em última análise, os sistemas representativos da atualidade.

25
A TEORIA NORMATIVA

S
egundo o filósofo inglês de origem russa, Isaiah Berlin, a teo-
ria política normativa supõe o “descobrimento ou a aplicação de
princípios morais à esfera das relações políticas”(10). Por que o
mestre refere-se a princípios morais, quando todos aprendemos
que a esfera dos valores morais, como ensinaram Maquiavel e cinco sé-
culos depois o inesquecível Max Weber, é autônoma e não diz respeito
à atividade política que tem a sua própria ética? Esta é exatamente a
razão. Os filósofos usam valores, os cientistas valem-se de teorias, leis,
hipóteses e variáveis, para interpretar e explicar os fatos da vida real. Os
filósofos dedicam-se às conjecturas do mundo ideal, calcado nos valores
que entendem relevantes e indispensáveis à sociedade. A teoria da de-
mocracia, tal como definida pelos filósofos, se baseia em critérios como
a liberdade, a igualdade, a justiça e a busca da felicidade. Hobbes fala em
contrato fundado no interesse da sociedade, Rousseau na vontade geral e
assim por diante. As teorias políticas normativas abrigam três principais
correntes, a que vamos nos referir muito genericamente. A primeira é o
utilitarismo, a segunda o liberalismo, e a terceira o comunitarismo. Vejamos
cada uma delas, como as descreve o prof. Daryl Glaser(11):
Utilitarismo
O utilitarismo é uma filosofia moral e política vinculada às
idéias do filósofo inglês Jeremy Bentham que, na defesa de sua postu-
ra, recorria ao que considerava a característica elementar da natureza
humana, afirmando serem os seres humanos motivados pelo desejo
legítimo de alcançar a felicidade e de não sofrer. Acreditava, portanto,
que as decisões políticas moralmente corretas eram aquelas que ti-
nham por objetivo proporcionar mais felicidade ao maior número de

(10) BERLIN, Isaiah. Quatro Ensaios sobre a Liberdade. Brasília, Ed. UnB, 1981.
(11) Cf. A Teoria Normativa. Cap. 1 do livro de David Marsh e Gerry Stoker, op. cit.

26
pessoas na sociedade. Essa felicidade podia medir-se como uma utili-
dade, por ele definida como “aquela propriedade de qualquer objeto, em
virtude da qual, esse objeto contribui para produzir benefícios, proporcionar
vantagens, dar prazer e levar à felicidade”. Assim, segundo seu seguidor
R. Plant, o objetivo daqueles que formulam e executam políticas pú-
blicas deveria ser “maximizar a utilidade social agregada”. Bentham
não chegou a definir as ações que produziriam maior felicidade. Para
ele, os próprios membros da sociedade se encarregariam de fazê-lo.
John Stuart Mill foi um dos primeiros filósofos a criticar o
utilitarismo de Bentham, lembrando que certos tipos de experiências
intelectuais ou estéticas poderiam ser superiores em valor àquelas de
caráter utilitário, avaliadas quantitativamente. O seu utilitarismo leva-
va em conta apenas o direito à proteção de certos interesses elemen-
tares ou vitais de todos os indivíduos. E costumava lembrar que cer-
tos direitos com freqüência entram em conflito com outros e, quando
isso ocorre, só um cálculo de utilidade relativa pode decidir qual de-
les pode prevalecer. É o caso, por exemplo, dos valores da igualdade
que se contrapõem aos da liberdade. Quando ambos se confrontam
com o imperativo da ordem, qual deles deve prevalecer, se na ausência
da ordem nem a liberdade nem a igualdade conseguem sobreviver?
Nessas condições, o utilitarismo de Mill se distancia do chamado uti-
litarismo dos atos de Bentham, segundo o qual todo ato deveria ser
julgado de forma isolada, em razão de suas conseqüências para levar
à maximização da felicidade. Em outras palavras, Bentham valoriza
o utilitarismo dos atos, por seu valor absoluto, e Stuart Mill o utilita-
rismo das regras por indispensáveis à preservação do sistema de nor-
mas coercitivas, necessárias à preservação dos bens coletivos de toda
a sociedade. O utilitarismo sobrevive ainda hoje, associado que está
às condições de bem-estar social, cultuadas por todas as sociedades.
Liberalismo
A teorização política do liberalismo ressurgiu nos anos 70 do
século passado, principalmente como oposição ao legado utilitarista de
Bentham e Mill. Os responsáveis por seu ressurgimento tinham por
objetivo opor-se a todo tipo de ética teleológica. Por ética teleológica
entende-se toda moral que julga o valor da conduta humana baseando-
se no fato de lograr um determinado propósito ou atingir um determi-

27
nado fim, em grego telos, daí a denominação de teleológica. Neste sen-
tido, a ética utilitarista era teleológica, tanto quanto a ética aristotélica,
segundo a qual todo homem cumpriria sua natureza racional ao to-
mar parte, como cidadão, na vida de sua comunidade. Pelo menos três
grandes pensadores sustentaram que transpor a ética teleológica para
a vida política seria insuficiente e inadequado para a liberdade: foram
eles John Rawls, o filósofo americano falecido em novembro de 2002
e autor, entre outras obras, de Uma Teoria da Justiça, Liberalismo Polí-
tico e Justiça como Eqüidade(12); Robert Nozick, autor de Anarchy, State
and Utopia(13) (Anarquia, Estado e Utopia) e Ronald Dworkin, autor
de Levando os Direitos a Sério, O Império do Direito e A Comunidade
Liberal(14). Esse ressurgimento, porém, nada tem a ver com o liberalis-
mo tradicional do fim do séc. XVIII e início do XIX. Eles se opõem,
sobretudo, ao positivismo jurídico e propõem a reavaliação do papel
do Direito na reconstrução de sociedades igualitárias e democráticas.
Neste sentido, sua crítica se dirige à vertente do liberalismo político
clássico, que valoriza a liberdade política. Por isso, a corrente liberal a
que deram origem é conhecida também como liberalismo “deontoló-
gico”, porque contrastam a deontologia (ética dos direitos e das obri-
gações) com a teleologia (ética dos fins), a que já nos referimos atrás.
Dworkin distingue a ética da moral, e o faz nos seguintes termos: “A
palavra ética inclui convicções sobre que tipos de vida são bons ou maus para
uma pessoa, e a moral inclui princípios sobre como uma pessoa deveria tra-
tar a outra. Desta maneira, a pergunta que me ocupa é se uma comunidade
política deveria ou não utilizar sua lei penal, para obrigar seus membros a
levar o que a maioria considera uma boa vida, e não se deveria utilizar a
lei para obrigá-los a comportar-se de maneira justa frente aos demais”(15).

(12) RAWLS, John. Uma Teoria da Justiça. Brasília, Ed. UnB, 1981; O Liberalismo Político.
Brasília/Rio de Janeiro, Instituto Teotônio Vilela/Ed. Ática. 2000; Justiça como Eqüidade. São
Paulo, Martins Fontes, 2002.
(13) NOZICK, Robert. Anarchy, State and Utopia (Anarquia, Estado e Utopia). Oxford (Basil
Blackwell), 1974.
(14) DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Sério. São Paulo, Martins Fontes, 2000; O
Império do Direito. São Paulo, Martins Fontes, 1999 e La Comunidad Liberal. Santa Fé de
Bogotá, Universidad de Los Andes, Venezuela, 1996, tradução do original em inglês Liberal
Community (Comunidade Liberal).
(15) DWORKIN, Ronald. op. cit., p. 135.

28
As críticas dos liberais contemporâneos ao utilitarismo se ba-
seiam em dois pontos cruciais. O primeiro, que o utilitarismo não leva
em conta a pluralidade dos fins individuais das pessoas, já que julgam
que há um fim maior (maximização da felicidade ou da utilidade). O
segundo é que a ética teleológica concede maior importância aos fins
que aos meios que podem ser empregados para alcançá-los. Os autores
que defendem essa postura, como os citados há pouco, são também
conhecidos como liberais “kantianos”, porque o filósofo alemão era
contrário a toda concepção da política que sacrificasse os indivíduos
a um propósito superior, fosse qual fosse. Para ele, os indivíduos não
eram meios, mas fins e, portanto, criaturas invioláveis. Por isso os libe-
rais “kantianos” crêem que os indivíduos devem ser livres para decidir
e perseguir seus próprios fins, sem que lhes sejam impostos os alheios.
Comunitarismo
A crítica do liberalismo coube aos comunitaristas, que par-
tem do conceito liberal do “eu” individual que pretende colocar-se em
uma situação privilegiada fora e acima da comunidade a que perten-
ce. Para eles, os direitos e deveres que formam nossa “particularidade
moral” provêem de nossa comunidade, seja ela um povo, uma cultura,
um movimento ou um grupo étnico. Essa concepção se choca fron-
talmente com a defesa que faz o liberalismo dos deveres universais,
em face dos fins concretos determinados pelos diferentes indivíduos
em razão de suas posturas, crenças e valores. Segundo assinala San-
del(16), um desses críticos, os liberais desvalorizam o bem, ao deixar
que esse valor seja definido pelos cálculos dos indivíduos, guiados
apenas por seu próprio interesse. Para eles, ao contrário, em uma co-
munidade sempre existe a possibilidade de que todos possam traba-
lhar juntos, em favor de um bem comum, moralmente aceitável por
toda a comunidade. O problema dos críticos comunitaristas é que,
embora todos receiem as concepções liberais, eles não foram capa-
zes de se unir em torno de uma alternativa comum. Isto faz com
que autores de tradições ideológicas conflitantes tenham recorrido aos

(16) SANDEL, M. (Ed.) Liberalism and its Critics. (Liberalismo e seus Críticos). Oxford. Basil
Blackwell, 1984.

29
pontos de vista comunitaristas. Foi o caso, por exemplo, do conser-
vador Mikahil Oakeshott e dos republicanos rotulados de “cívicos”,
como Hanna Arendt e o próprio Michael Sandel, há pouco citado.
Ainda que o comunitarismo tenha sua origem na crítica ao
liberalismo, sua concepção não é invulnerável à objeção de que suas
concepções não salvaguardam suficientemente a liberdade individual,
não servindo de proteção, nem à tirania tradicionalista nem à ma-
joritária. A primeira insiste na submissão moral das pessoas, sacrifi-
cando-as à discordância individual. A última concebe a possibilida-
de de uma comunidade participativa ou democrática, porém deixa os
indivíduos e seus interesses pessoais sujeitos à imposição da vonta-
de da maioria. A idéia de uma democracia consensual, como postu-
lam alguns comunitaristas radicais, como alternativa ao governo da
maioria, resulta na prática inviável, num mundo em que as pessoas
estão culturalmente divididas e no qual a escassez e os conflitos de
interesses ainda não puderam ser erradicados. Além do mais, querer
definir as regras de uma “democracia unitária” em uma comunidade
dotada de enorme diversidade, ameaça marginalizar os interesses, em
geral específicos, de todos aqueles cuja participação é menos eficaz.
Apresentadas assim, de forma muito resumida, as principais
características de cada uma dessas teorias normativas podem dar a
impressão de que, num mundo em que a filosofia parece não ter lu-
gar garantido, seus enfoques não sejam mais que meras discussões
entre intelectuais preocupados em estipular normas e estabelecer cri-
térios para que a política seja exercida de forma ideal. No entanto,
essas idéias e concepções serviram, não só para enriquecer o debate e
a análise política nos últimos cinqüenta anos, como sobretudo para
tornar mais ricos os filões que se descortinam ante os horizontes da
ciência política contemporânea. Hoje, os rumos do processo políti-
co parecem incertos em toda parte. As indagações se centram não
só no futuro da democracia, mas também na democracia do futuro.
Serão as instituições políticas, a maioria delas forjadas há mais de
dois séculos, suficientes o bastante para tornar o mundo mais estável,
mais seguro e mais próspero? Caso contrário, em que sentido teremos
que caminhar? Que novas práticas, recursos e fins devemos buscar?

30
As teorias normativas que acabamos de resumir sofreram
também críticas e refutações, não só em relação aos seus objetivos,
como também em relação a seus métodos. Nosso curso, porém, não
é de Filosofia Política, mas sim de Ciência Política e, neste sentido,
aquela serve a esta, na exata medida em que nos ajuda a compreen-
der essa longa e fascinante aventura dos caminhos do homem e da
civilização, em busca de seu próprio destino. Não vamos deter-nos,
porém, nessas críticas, mas apenas enumerá-las, indicando que elas se
resumem ao “positivismo lógico”, alimentado pelas idéias do filósofo
austríaco Ludwig Wittgenstein (*1889 - †1951), ao “relativismo” e ao
“determinismo”. Essas críticas, contudo, servem à Filosofia Política e
não à ciência e à análise política, áreas do interesse do nosso curso.

31
A TEORIA EMPÍRICA

A
teoria descritiva e a teoria empírica baseiam-se em di-
ferentes “escolas” ou “enfoques”. Ao contrário da Filo-
sofia, que se ocupa do mundo ideal, a Ciência, como já
vimos, se preocupa com o mundo real. Descrevê-lo, ex-
plicá-lo e interpretá-lo, exige recursos, como leis, hipóteses e mo-
delos teóricos, já referidos nos itens anteriores. Vimos também que
a maior parte das leis no campo das ciências físicas são causais, en-
quanto nas ciências sociais são, preponderantemente, probabilísticas.
Como se ocupam em descrever o mundo complexo da ativi-
dade política, a análise política e a ciência política centram sua aten-
ção em vários de seus diferentes aspectos, os chamados “enfoques”,
que desenvolvem estudos em relação àqueles que os teóricos julgam
mais relevantes. Os que estudam as instituições, filiam-se ao enfoque
institucional ou escola institucionalista. Alguns buscam sua origem, as
formas que adotaram e as classificam segundo esses critérios. Consti-
tuem o que poderíamos chamar da grande família formalista ou mor-
fológica, do grego “morfos”, que significa forma. Para outros, mais que
as instituições, interessam a conduta das pessoas e as razões que as
movem a tomar as atitudes que assumem em relação à política e ao
processo político. É a chamada escola ou enfoque condutivista, rela-
tivo à conduta dos atores políticos, isto é, como as pessoas reagem às
decisões políticas e como fazem suas escolhas, ou os elementos que
as levam a agir desta ou daquela forma, influenciadas por fatores ex-
ternos, como a cultura cívica e a cultura política. Alguns entendem
ser mais útil descrever, entender e explicar como e que papel cum-
prem os diferentes sistemas, e como se relacionam entre si. São os
adeptos da Teoria dos Sistemas ou do enfoque sistêmico da políti-
ca. Há também os que se ocupam dos fins da política. Neste caso,
estaríamos entrando no campo específico dos valores, de que trata

32
a Filosofia Política. A teoria empírica, porém, não se atém aos valo-
res, mas procura entender os diversos e variados fins de que se vale
a política para atender os objetivos sem os quais ela não sobrevive.
Vejamos, também sumariamente, alguns desses enfoques, necessá-
rios para que, nas Unidades seguintes, possamos compreender a inter-rela-
ção entre os diferentes sistemas políticos. Como interagem, que papel cum-
prem,uns em relação aos outros e como se influenciam.Quais são invariantes
e quais as variáveis que os influenciam ou que são por eles influenciados.
Institucionalismo
Também chamado de enfoque institucionalista. É o estudo
das instituições políticas, que se tornou essencial, desde que a Ciência
Política e a Sociologia Política adquiriram autonomia em relação à
Filosofia Política e foi importante tanto nos Estados Unidos como na
maioria dos países europeus, onde o exame dos aspectos formais e le-
gais do Estado, do Governo, dos Partidos e dos Grupos se tornou pre-
dominante, em especial depois do Colóquio de Paris, convocado pela
Unesco após a segunda guerra mundial, como vimos no curso Política
ao Alcance de Todos. O método institucionalista tradicional é descritivo-
indutivo, do tipo formal-legal e histórico comparativo. Neste caso, os
teóricos se valem dos exemplos e precedentes históricos, de onde reti-
ram os dados que lhes permitem comparar tanto a organização quanto
o funcionamento e as transformações por que passaram as instituições
políticas ao longo do tempo, para delas tirarem conclusões genéricas, ao
contrário da História, que cuida dos aspectos peculiares de cada época.
Adeptos dessa escola foram, por exemplo, os franceses Jean Blondel(17),
Marcel Prelot e Maurice Duverger. Este último é autor de vasta bi-
bliografia cujo livro mais conhecido e divulgado, Os Partidos Políticos,
publicado em 1951, tornou-se emblemático pelas famosas e polêmicas
leis que formulou, em relação ao sistema partidário, como variável de-
pendente dos sistemas eleitorais. Diz-se que o enfoque institucionalista

(17) Autor, entre outras obras, de Introduction to Comparative Government (Introdução ao Go-
verno Comparativo), Thinking Politically (Pensando Politicamente) e Voters, Parties and Leaders
(Votantes, Partidos e Líderes), além de ter publicado em 1957, pela Fundação Getúlio Vargas, a
obra Condições de Vida Política do Estado da Paraíba, na qual analisou o sistema eleitoral brasi-
leiro da década de 50 do século passado.

33
usa o método indutivo porque as diferenças e semelhanças em relação
às instituições são fruto da observação de sua evolução dentro de cada
país, ou da comparação entre as de vários países. Esta análise induz
o estudioso a chegar às conclusões que esse recurso lhe proporciona.
Isto nos permite concluir que o institucionalismo é um objeto
de estudos que se ocupa das regras, procedimentos e organizações for-
mais de governo, utilizando, tanto os instrumentos do jurista, quanto os
do historiador, para explicar os condicionamentos a que estão sujeitos
o comportamento político e a eficácia dos regimes políticos, em espe-
cial a democracia. Esta é a caracterização do institucionalismo clássico
que, como outras correntes ou escolas, não se livrou de críticas. A mais
influente delas provém do cientista político americano David Eas-
ton(18), que terminou influenciando toda uma geração de teóricos de
orientação condutivista em seu país. Seu propósito era desenvolver um
marco conceitual que identificasse as variáveis políticas significativas e
as relações entre elas. E se deu conta de que o estudo das instituições
políticas era incompatível com esse objetivo, já que a análise das leis e
instituições, por não considerar todas as variáveis relevantes, era inca-
paz de explicar as políticas públicas e a natureza do poder, por exem-
plo, para ele essencial para se compreender os mecanismos do processo
político. Outros críticos, como foi o caso de Roy Macridis, acusavam
a comparação entre governos de “excessivamente formalista, na hora
de abordar as instituições políticas”, por não ter “consciência da com-
plexidade dos acordos sociais informais, nem do seu papel no processo
de tomada de decisões no exercício do poder”, sendo por isso incapaz
de formular uma “teoria política dinâmica” de tipo comparativo(19).
Em outras palavras, para eles, o estudo das instituições políticas não
era condutivista e, neste caso, para eles, não servia aos fins e propósitos
a que eles mesmos se propunham. Além do mais, diziam, centrava-se

(18) Uma síntese de suas críticas se encontra no ensaio Some Fundamental Categories of Analy-
sis (Algumas Categorias Fundamentais de Análise), capítulo de seu livro A Framework of Political
Analysis (Uma Estrutura de Análise Política). Chicago, Chicago University Press, 1965.
(19) MACRIDIS, Roy. A Survey of the Field of Comparative Government (Um Levantamento
do Campo do Governo Comparativo), capítulo do livro de ECKSTEIN, H. e APTER, D. E.,
Comparative Politics: A Reader (Política Comparada: uma Leitura), Londres, Collier Mac-
millan, 1963.

34
no Estado, quando o que estava na moda era que a Ciência Política
adotasse uma perspectiva de análise política centrada na sociedade.
A despeito de todas as críticas, o institucionalismo continuou
a ocupar o seu lugar, pois seria inconcebível que a Ciência Política não
tomasse em consideração as mais importantes instituições políticas
que, por essa mesma razão, jamais deixaram de ser objeto de estudo
dos cientistas políticos. Na verdade, o institucionalismo clássico, pela
amplitude e variedade do papel das instituições, terminou se desdo-
brando em várias especialidades, entre as quais convém citar, desde
logo, o constitucionalismo, centrado menos nos textos constitucionais
do que na necessidade de se reelaborar uma nova declaração de di-
reitos, em face das mudanças sociais que reclamam maior e mais pro-
funda intervenção dos governos no campo dos direitos fundamentais,
como é o caso dos direitos das minorias. A seu lado, eles consideram a
ciência da administração, uma espécie de tendência “administrativista”,
como complemento indispensável da atuação dos governos, tomando
como ponto de partida as concepções de Max Weber e seus estudos
sobre o papel político da burocracia e a administração científica cal-
cada nas idéias de Frederick Winslow Taylor, com os princípios da
divisão e especialização do trabalho, o conceito de “linhas de produ-
ção” e o estudo dos tempos e movimentos que tanto influenciaram os
métodos industriais do séc. XX, adotados por Henry Ford e Taylor.
Análise Condutivista
Já chamamos a atenção para o uso do termo condutivista, que
não existe em português e diz respeito à conduta, ou comportamento,
sendo utilizado em espanhol para traduzir a palavra correspondente
em inglês, behavior (comportamento), que, em psicologia, deu origem
à escola denominada “behaviorista”. Desta forma, poderíamos con-
cluir que a escola chamada condutivista pode, sem prejuízo da com-
preensão de seu sentido, ser também designada “comportamentalista”.
Como ensina o prof. David Sanders, na obra editada por David Marsh
e Gerry Stoker(20), esse enfoque centra a análise social e política em
uma pergunta enganosamente simples: -“Por que as pessoas se com-

(20) Op. cit. P. 69 e segs.

35
portam da maneira como o fazem?”. Os adeptos dessa escola inves-
tigaram uma ampla gama de problemas substantivos, analisando as
razões que estimulam a atitude dos cidadãos na principal forma da
participação política de massas, o voto. Pesquisaram também a origem
da participação em outras modalidades de atividades políticas menos
convencionais como, por exemplo, manifestações coletivas, greves e
inclusive distúrbios. No tocante às elites, examinaram o comporta-
mento dos líderes, detendo-se especialmente na relação entre sua visão
do mundo, composta de atitudes e valores, e as ações concretas que
eles levam a cabo. No que se refere aos agregados sociais, investigaram
o comportamento dos grupos de interesse e dos partidos políticos,
da mesma forma que, no âmbito internacional, analisaram as corpo-
rações multinacionais, os grupos terroristas transnacionais e na esfe-
ra estatal, as organizações supra-nacionais, como a União Européia.
Esse movimento teve origem filosófica nos escritos de Augusto
Comte, no séc. XIX, e no chamado “positivismo lógico”. Os seguidores
desta escola classificam os atos do mundo físico ou social em três ca-
tegorias. A primeira, a das tautologias ou truísmos(21), simples definições
que atribuem certo significado a determinado conceito ou fenômeno.
David Sanders dá o seguinte exemplo: “Pode-se dizer que as pessoas
que se mantêm com um terço do salário médio vivem abaixo do limite
de pobreza”.Trata-se de mera classificação, sem base empírica, pois
poderíamos dizer o mesmo dos que vivem com um quarto ou um
quinto desse mesmo salário médio. A segunda categoria é a dos enun-
ciados empíricos, de forma que, através da observação, se torna possível
comprovar serem ou não verdadeiros. É o caso da conceituação de
“elites políticas”, “classe política” ou “classe dirigente”, definida por Ja-
mes Burnham, segundo lembramos anteriormente, como “a parte da
sociedade que se apropria da maior parte do que é apropriável”. Uma
comparação entre sua renda, poder, prestígio, influência ou qualquer
outro referencial, com a média de idênticos atributos da maior par-
te da sociedade, comprovaria a procedência da afirmação. Neste caso,
teríamos um enunciado empírico, porque comprovado com base em
dados da realidade. A terceira, finalmente, compreende os enunciados
(21) Segundo o Aurélio, “verdade trivial, tão evidente que não é necessário ser enunciada”, o
mesmo que tautologia.

36
que não pertencem a nenhuma das categorias anteriores e, portanto,
carecem de significado analítico, como, por exemplo, a afirmação de
que a maior parte da população de um país reside no meio rural ou
nas áreas urbanas. Só teria sentido se, com essa afirmação, procurás-
semos chegar a alguma conclusão. Assim, a análise comportamental
ou condutivista só tem cabimento se calcada em truísmos e enunciados
empíricos. Por isso, para os condutivistas, a metafísica, a teologia, a es-
tética e inclusive a ética não têm valor nos processos de investigação.
Os fundamentos filosóficos de origem positivista da escola
comportamentalista se baseiam nas seguintes definições, aceitas gene-
ralizadamente por seus adeptos:
a) uma teoria empírica é um conjunto de enunciados abstratos
interligados que se compõem de pressupostos, definições
e hipóteses comprováveis empiricamente, que pretendem
descrever e explicar um fenômeno ou um conjunto deles;
b) uma explicação de um ou vários tipos de acontecimentos
concretos consiste em especificar o conjunto mínimo de
condições prévias, necessárias e suficientes para que este ou
estes acontecimentos se produzam.
Para os positivistas, a pergunta crucial que se deve formular a
respeito de uma teoria supostamente explicativa é a seguinte: -“Como
nos daremos conta de que esta teoria é incorreta?” A aceitação pelos
condutivistas da relevância desta pergunta é o que demonstra, precisa-
mente, sua dívida intelectual com o positivismo. Uma de suas exigên-
cias é que as teorias sejam “falseáveis”, e isto resultou da generalizada
aceitação, pelos condutivistas, da adaptação feita por Karl Popper do
positivismo tradicional. Sua contribuição consistiu em (a) substituir o
princípio da verificação pelo da “falsificação” e (b) estabelecer o crité-
rio da “falsificação” como a linha divisória entre a investigação cien-
tífica e a pseudo-científica(22). O princípio da falsificação nada mais
é que a possibilidade de uma afirmação poder ser refutada por uma

(22) POPPER, Karl (*1902 †1994), filósofo britânico nascido na Áustria, pertenceu ao fa-
moso “Círculo de Viena”, integrado por famosos “positivistas lógicos”, tornou-se um dos mais
importantes pensadores no campo da Filosofia da Ciência no séc. XX e é autor, entre outras
obras de A Lógica da Investigação Científica, A Miséria do Historicismo, O Racionalismo Crítico
na Política, A Sociedade Aberta e seus Inimigos, Conjecturas e Refutações e Por um Mundo Melhor.

37
afirmação contrária, que permite mostrar que ela pode ser objeto de
contradição, ou, em outras palavras, que se trata de uma afirmação
capaz de ser “falseada”, isto é, passível de falsificação. Vejamos, em suas
próprias palavras, o exemplo de que Popper se utilizou: partindo da
afirmação de que “todos os cisnes são brancos”, pode-se concluir que
vermos um cisne negro demonstra que o enunciado empírico é fal-
so. O enunciado podia, em princípio, ser falseado, e foi falseado pela
constatação de termos visto um cisne negro. Entretanto, o enunciado
também pode ser interpretado de outro modo. Ele afirma que todos
os cisnes são brancos, por conseguinte, o cisne negro que vimos não
pode ser um cisne, porque não é branco. Logo, o enunciado é falso.
Mas aqui cabe também outra indagação. Ambos os enunciados
podem ser corretos e verdadeiros? A resposta é sim. Para cada uma
das suposições, a definição de cisne pressupõe uma coisa diferente.
A primeira supõe que o cisne é uma ave de pescoço comprido e que
dá gosto vê-la deslizando na água. Não menciona a cor da ave. Em
tais circunstâncias, as definições de “cisne” e de “cor” são indepen-
dentes, não se contrapõem. Dito de outro modo, é possível vermos,
sem atentarmos para a cor, um animal que tem todas as característi-
cas de um cisne. Como vimos, o enunciado de um cisne negro, como
afirmação inicial, deve ser falso. A segunda interpretação pressupõe
que um cisne é uma ave grande, de pescoço comprido, que dá gos-
to ver quando desliza na água e que, além disso, é branca. Dito de
outro modo, a segunda interpretação pressupõe que a cor é parte da
definição de cisne. Nestas circunstâncias, se vemos um cisne negro,
não pode ser um cisne, porque a brancura faz parte de sua definição.
O que fica claro nesta discussão é que a posição do enunciado
depende de serem os termos que o compõem definidos ou não de forma
independente. Na primeira interpretação os termos “cisne” e “branco”
sim, se definem de forma independente e, em conseqüência, o enuncia-
do é do tipo falsificável, ou seja, é possível contrastá-lo com o mundo
da observação. No entanto, na segunda interpretação, os termos “cisne”
e “branco” não se definem de forma independente: simplesmente não
se pode comprovar que uma das características que definem um cisne
seja a brancura. Este problema de interpretação é habitual nas ciências
sociais. Vejamos o seguinte enunciado: “Nas eleições gerais, as pessoas

38
votam contra o governo, se não estão satisfeitas com sua atuação”. À
falta de mais informações, não podemos saber se este é um enunciado
que pode ser empiricamente comprovado ou um simples truísmo com
caráter de definição. De fato, este enunciado pode ser interpretado de
duas formas diferentes. Em primeiro lugar de maneira que se define
por si mesma, dispensando comprovação ou contestação. Se nos fi-
xássemos em uma determinada eleição, poderíamos dizer: (a) os que
votaram a favor do governo devem estar satisfeitos com sua atuação
(do contrário não votariam nele) e (b) os que não votaram a favor do
governo não podiam estar satisfeitos com sua atuação (do contrário
teriam votado nele). Segundo esta interpretação, podemos “crer” sem-
pre no enunciado, porém não demonstramos que seja empiricamente
correto: simplesmente o tratamos como uma tautologia ou truísmo.
A segunda interpretação considera que o enunciado é empírico, po-
rém a demonstração só é possível se apresentamos uma definição de
satisfação com o governo que seja independente do ato de votar. Evi-
dentemente, se fôssemos definir uma maneira independente de medir
a insatisfação, teríamos que contrastar nosso enunciado inicial com os
dados empíricos disponíveis. Poderíamos deparar-nos com a realidade
de que todos os que votaram a favor do governo estavam satisfeitos com
sua atuação e que todos os que votaram contra estavam descontentes
com ela. Neste caso, teríamos corroborado e comprovado o enunciado.
Uma vez que distinguiu entre enunciados falsificáveis e não fal-
sificáveis, Popper propôs só considerar “científicas” aquelas teorias que
produzam prognósticos empíricos suscetíveis de serem submetidos à
prova da falsificação. A conclusão a respeito das teorias é que os conduti-
vistas ou comportamentalistas insistem em dois princípios inseparáveis:
a) que devem tentar explicar algo, e
b) que, em princípio, devem poder ser contrastadas com o
mundo da observação.
Para eles, as teorias que não possam ser submetidas à prova da
falsificação não são em absoluto teorias, mas meras fantasias elabora-
das com diversos graus de complexidade, em que os acadêmicos po-
dem ou não acreditar, segundo seu gosto individual. Parece dispensável

39
dizer que, como todos os demais enfoques, a escola condutivista tam-
bém padeceu críticas, muitas delas consideráveis, uma das quais o fato
de, por perseguirem exaustivamente padrões empíricos contrastáveis
a qualquer preço, terminarem desprezando conceitos que assumiram
relevante papel tanto na Ciência Política quanto na Sociologia e até
nas Relações Internacionais, como é o caso do conceito de “interesses”,
que teve um lugar fundamental em uma grande variedade de teorias,
desde as de Karl Marx, Max Weber e Vilfredo Pareto, até as de Hans
Morgenthau e E. H. Carr, na área da política externa. Muitas das ou-
tras escolas baseiam-se na constatação de que o critério de distinção e
de avaliação da política é o interesse, da mesma forma como o da arte
é a estética, o da religião o bem e o mal e o da moral o certo e o erra-
do. Mas isto, para os comportamentalistas, é apenas uma afirmação a
ser comprovada com base na realidade empiricamente demonstrável.
Teoria da Escolha Racional
Entre o fim da década de 60 e a de 70 do século passado, a
Teoria da Escolha Racional ganhou enorme importância e notorie-
dade na Ciência Política. Contribuiu para isto o livro do economista
americano Anthony Downs, Uma Teoria Eeconômica da Democracia,
publicado em 1957(23), fundamento da que ficou conhecida como a
“Teoria da Escolha Racional”. Essa contribuição original foi revisada
pelo próprio autor em um texto de 1991, sob o título de O Enfo-
que Econômico da Política: uma Reavaliação Crítica da Teoria da Ação
Racional, incluído no livro editado por K.R. Monroe, Valores Sociais
e Democracia. Segundo essa teoria, ao manifestar suas preferências na
disputa eleitoral, os eleitores, tal como os atores do processo político,
movem-se por critérios racionais, os governos buscando a maior soma
de apoios que possam obter, os políticos tentando eleger-se e os elei-
tores dando os seus votos aos partidos ou candidatos dos quais espe-
ram tirar o melhor proveito. A partir dessa constatação, as pesquisas
buscando apoio empírico acerca da influência dos fatores econômicos

(23) Existe tradução em português, publicada em 1999 pela Editora da Universidade de


São Paulo, acompanhada de uma sintética, objetiva e primorosa apresentação do prof. Fábio
Wanderley Reis.

40
nos resultados eleitorais, sobretudo na Grã-Bretanha e nos Estados
Unidos, receberam enorme estímulo e incentivo. Apesar de controver-
tida, a Teoria da Escolha Racional revolucionou os estudos eleitorais
e suscitou inúmeras questões, como, por exemplo, “por que muitos de
nós continuamos causando danos ao meio ambiente, mesmo sabendo
ser prejudicial o que fazemos?” Uma explicação plausível seria a de
acreditarmos que mudando nossos costumes em pouco ou nada in-
fluiremos no problema global, enquanto mudar nossos hábitos poderia
implicar em diminuição do nosso conforto ou no aumento de custos,
não só monetários, mas também de outra natureza. O resultado é que
o fracasso da ação coletiva e do interesse de natureza pessoal de cada
um, individualmente, a situação piora para todos, indistintamente.
Esse argumento foi analisado pelo prof. Mancur Olson, em
outro livro também de enorme repercussão e influência, publicado
em 1965(24), mostrando que os indivíduos que se movem por seus
próprios interesses nem sempre participariam de ações coletivas
que favoreceriam um objeto comum. Sua obra constitui uma críti-
ca fundamental tanto do pluralismo como do marxismo ortodoxo,
que pressupõem que um interesse comum é suficiente para provocar
a mobilização política, o que terminou gerando trabalhos empíricos
em áreas tão diversas como o estudo das revoluções sociais e a co-
operação entre os países, com o objetivo de lutar contra a degrada-
ção ambiental. Em termos gerais, os primeiros trabalhos da Teoria
da Escolha Racional foram conduzidos pelos economistas, utilizando
métodos similares aos da micro-economia clássica. O instrumento
mais importante para aplicação da Teoria da Escolha Racional, con-
tudo, foi a Teoria dos Jogos(25), que serve para explicar como a es-
colha racional funciona quando há interdependência estratégica, isto
é, como a escolha da estratégia ótima por parte de um indivíduo se
faz em função das escolhas que possam fazer os demais e vice-versa.
Outra área de aplicação da Teoria da Escolha Racional foi a que

(24) OLSON, Mancur. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. The
President and Fellows of Harvard College. 1965. Existe tradução em português: A Lógica da
Ação Coletiva. Os Benefícios Públicos e a Teoria dos Grupos Sociais. São Paulo, EDUSP, 1999.
(25) Para um sumário dessa teoria, ver o Apêndice do fascículo IX do curso Política ao Alcance
de Todos, em que reproduzimos dois exemplos de jogos, o “Jogo do Galinha” e “O Dilema dos
Prisioneiros”.

41
se desenvolveu, quando os economistas questionaram se seria possível
encontrar alguma forma satisfatória e suficientemente democrática de
somar as preferências de cada cidadão, com o fim de se obter uma
ordenação social das alternativas. Um exemplo é a utilização do mo-
delo de governo majoritário como exemplo deste procedimento. Devo
escolher o partido X em lugar de Y, se X pode significar a obtenção da
maioria, em face de Y. Este exemplo, entretanto, leva a um paradoxo,
quando se trata de múltiplas alternativas, ou seja, quando há uma plu-
ralidade de partidos, e não apenas três, como no caso indicado, em que
Z pode escolher entre X e Y. Esse paradoxo foi evidenciado por Ken-
neth Arrow(26), ao demonstrar que não existe um método de agregação
democrática satisfatório, de tal forma que este problema não é privati-
vo dos governos majoritários. A conclusão é que, a partir dessa consta-
tação, surgiram novas dúvidas acerca do exercício da democracia. Para
alguns autores, conclusões como a de Arrow, juntamente com outras
afins, relativas ao voto estratégico e à manipulação da agenda políti-
ca, põem em dúvida que a democracia emane da vontade popular, tal
como figurada na hipótese de uma ordenação social das preferências.
Um exemplo seria o da intervenção dos governos democráti-
cos com o objetivo de corrigir os erros do mercado, que podem criar
mais e novos problemas do que resolver os antigos. Uma das explica-
ções é que a combinação dos interesses pessoais dos burocratas e os
corporativos da burocracia, por maximizar o orçamento a seu dispor
e do controle que exercem sobre a informação decorrente da estrutu-
ra de custos do poder público, termina produzindo um aumento de
despesas com a sua manutenção, sempre à custa dos cidadãos. Um
caso típico, ainda não estudado é o que se verificou no Brasil, com o
modelo econômico adotado nos dois governos do ex-presidente Fer-
nando Henrique Cardoso, quando, a pretexto de se controlar as áreas
privatizadas, como exploração de petróleo, geração e distribuição de
energia, o setor de telecomunicações, gestão de águas públicas, vigi-
lância sanitária e saúde suplementar, criaram-se agências reguladoras
que, a rigor, tornaram dispensáveis ministérios como o das Comu-
nicações e das Minas e Energia, expandindo-se muitas vezes a es-

(26) ARROW, Kenneth J. Social Choices and Individual Values (Escolhas Sociais e Valores Indivi-
duais). New York, John Wiley. 1951.

42
trutura burocrática com a duplicação de atribuições e a multiplica-
ção de custos, como ocorreu na área de saúde e do meio ambiente.
Outro exemplo é a busca de privilégios, sobretudo a pressão que
exercem os grupos de interesse para conseguir estabelecer oligopólios
e monopólios, assim como a obtenção de subvenções e incentivos do
Estado com a conseqüente perda de eficiência do mercado e a diminui-
ção do crescimento econômico, como mostrou Mancur Olson em sua
obra Auge e Decadência das Nações(27). A bibliografia sobre o ciclo das
transformações políticas mostra que a busca do êxito eleitoral, através
da manipulação da economia, conduz à sua instabilidade e a um nível
de inflação indesejável. A Teoria da Escolha Racional tem um com-
ponente normativo que a torna favorável à limitação constitucional do
tamanho e da autonomia do Estado. Essa teoria tem uma dívida com
o liberalismo e o utilitarismo do séc XIX e com a teoria dos clássicos
da economia liberal, como Adam Smith e autores como John Locke
e Thomas Hobbes. Mas dela decorreram também contribuições mais
modernas como a influente obra do filósofo John Rawls ao pleitear a
idéia de que, em decorrência dos condicionamentos que impõem uma
distribuição eqüitativa das liberdades e de certos direitos, é justo que a
sociedade maximize o bem-estar de seus membros mais desfavorecidos.
Funcionalismo
De acordo com o prof. Gabriel Almond da Universidade de
Stanford, autor do verbete “Funcionalismo” na Enciclopédia das Ins-
tituições Políticas, “o funcionalismo tem um passado complicado na
Ciência Política e sua inspiração provém de uma série de fontes”. Ele
invoca destacados teóricos da antropologia e da sociologia, como Karl
Marx, Émile Durkheim, Max Weber, Bronislaw Malinowski e A. R.
Radcliffe-Brown, entre outros, que explicavam as sociedades primiti-
vas e modernas, além dos processos de mudança social, baseando-se na
interação entre as instituições e o meio social. Assim, diz ele, pode-se
considerar que os processos econômicos explicavam as estruturas po-
líticas e as instituições religiosas, como sustentou Marx, ou que as ati-

(27) The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities. (As-
censão e Queda das Nações: Crescimento Econômico, Estagflação e Rigidez Social). New Haven.
Connecticut, Yale University Press, 1965.

43
tudes e os valores religiosos explicavam os modelos econômicos, como
defendeu Weber em sua conhecida obra A Ética Protestante e o Espírito
do Capitalismo. Esta visão das sociedades como um conjunto de pautas
culturais e instituições interativas era a estratégia de explicação mais
freqüente na teoria social, tal como se desenvolveu durante os séc.
XIX e XX. Logo depois da segunda guerra mundial, autores como
Talcott Parsons, Marion Levy e outros desenvolveram uma análise
funcional mais abstrata e formal. A partir daí, se envidaram esforços
para conseguir uma formalização desse método. Uns, como os autores
citados há pouco, esquematizando os requisitos funcionais de qual-
quer sociedade e outros, como Carl Hempel e Ernest Nagel, assimi-
lando a teoria funcional na ampla estratégia de explicações científicas.
No âmbito da ciência política, a assimilação do funcionalismo
se deve a uma série de autores, entre os quais David Easton, Gabriel
Almond, Seymour Martin Lipset, Stein Rokkan e Robert Holt. De
todos, o mais influenciado pela teoria da cibernética ou da informação
foi David Easton. Seu conceito de “sistemas políticos” foi decisivo na
esquematização da política como um modelo que recebe impulsos de
entrada (“inputs”) do seu entorno e os transforma em ativos (“outputs”)
do sistema político que, por sua vez, afetam o entorno que os rodeia.
A seqüência, como se vê, é circular, já que o entorno afeta o
sistema político em um processo de retroalimentação. Essa concepção
“sistêmica” é a que foi adotada mais generalizadamente nos estudos

FUNCIONAL

Inputs Poder Político Outputs

Decisões e
Demandas Políticas Deliberações

Opinião Pública
(Retroalimentação)

44
de socialização política, das instituições políticas e nas análises de po-
líticas públicas. No entanto, tal como a desenvolveram em suas res-
pectivas obras, Gabriel Almond e J. Coleman, S. Verba, G. B. Powell
e alguns outros, o funcionalismo se baseava mais na história da teo-
ria política, particularmente na separação de poderes, tal como expôs
Montesquieu e elaboraram James Madison e Alexander Hamilton nos
Federalist Papers. Segundo eles, embora os poderes executivo, legislati-
vo e judiciário estivessem destinados a órgãos e titulares distintos, na
prática estavam entrelaçados, para evitar que qualquer deles debilitasse
os demais, assim, como para manter o equilíbrio entre todos. Com a
criação dos partidos políticos e dos grupos de interesse organizados, o
desenvolvimento dos meios de comunicação e o advento da sociedade
de massas, surgiram graves problemas para a análise política: como
acomodar essas novas estruturas de enorme relevância e reconhecido
protagonismo político, nesse esquema de tripla divisão de funções?
O funcionalismo foi, em grande parte uma resposta para essa
nova situação. Mas significava, também, uma resposta à necessidade
de separar a estrutura organizacional dos poderes do Estado, de suas
funções, para estabelecer comparações entre sistemas políticos muito
diferentes, como naqueles em que a relação entre estrutura e função era
problemática. Neste caso, o funcionalismo proporcionava um melhor
enfoque na hora de localizar diferentes aspectos e fases do processo
político do que os recursos da simples comparação morfológica ou or-
ganizacional das diferentes estruturas que atuam no processo político.
Na verdade, passou a significar uma resposta a essas supostas anomalias.
Mas tornou-se, também, uma resposta à necessidade de se separar a es-
trutura da função por ela exercida, para estabelecer comparações entre
sistemas de estruturas muito diferentes. Cotejando-se as funções, em
vez das estruturas, essa comparação tornava-se possível, sem o incon-
veniente de tomar em consideração organismos de formas diferencia-
das, mas de funções semelhantes. Nestes casos, a vantagem do funcio-
nalismo sobre a teoria estrutural ou institucional, é mais que evidente.
Recentemente, Gabriel Almond, seu colega B.G. Powell, au-
tores de Comparative Politics: System, Process, Policy (“Política Com-
parativa: Sistema, Processo, Diretrizes”) e seus colaboradores vêm se
utilizando de um esquema funcional tripartite, com um propósito
descritivo-comparativo. Para eles, existe um conjunto de funções do

45
sistema, (como a socialização, o recrutamento político ou a comuni-
cação política) que descrevem os diferentes mecanismos de um sis-
tema político para manter-se e adaptar-se às mudanças da sociedade.
Por outro lado, há um conjunto de funções do processo (como a ar-
ticulação, a agregação de interesses e a elaboração de políticas), que
descrevem como se adotam decisões de um sistema político. Por fim,
há um conjunto de funções da política (a extração, a regulação, a dis-
tribuição e os resultados simbólicos) que descrevem o impacto de um
sistema político determinado, tanto na sociedade como no entorno
internacional. Também existem outros enfoques para a classificação
destas funções em especial as de processo. Harold Lasswell, A. Wil-
dawski e outros autores dividem o processo de decisão de maneira
diferente, acrescentando à lista anterior uma fase de inteligência,
outra de iniciação e outra de terminação. Entretanto, parece que a
única conseqüência que deriva disto é que se torna necessário adap-
tar cada um desses esquemas aos diferentes focos de investigação.
As principais críticas ao funcionalismo provêm de duas frentes.
Por um lado foi acusado de preocupar-se apenas com a manutenção da
ordem ou o equilíbrio político, inclinando-se ao conservadorismo e per-
dendo, por isso, a capacidade de analisar as mudanças. Por outro lado, sob
o ponto de vista metodológico se acusa o método de reducionista, já que
diminui a importância do Estado e das demais instituições políticas. A
despeito disso, é incontestável o uso de um certo esquema funcional, no
estudo comparado dos diferentes regimes e seus processos, como forma
adequada para suprir a diversidade de seus aspectos organizacionais.
Como conclusão, podemos lembrar que examinamos os recur-
sos teóricos e metodológicos da Ciência Política procurando mostrar
que são instrumentos indispensáveis para compreendermos a enorme
variedade de análises utilizadas no exame dos diferentes sistemas po-
líticos que teremos oportunidade de ver nas demais Unidades des-
te curso. Se neste fascículo introdutório nos ocupamos dos recursos
teóricos, nos demais vamos conferir como essas escolas, enfoques,
teorias e hipóteses se aplicam na prática ao sistema eleitoral, ao sis-
tema partidário, ao sistema de governo e aos sistemas democráticos.

46
47
48
ELEIÇÃO, VOTO E DEMOCRACIA

V
oto, eleição e democracia são palavras e conceitos que se
completam e se complementam, embora haja diferenças es-
senciais entre eles.
O voto é uma decisão do eleitor, algo pessoal, portanto.
Tratando-se de um instrumento para escolher representantes e diri-
gentes do país, deve ser secreto, requisito para que a escolha seja demo-
crática.
Eleição, ao contrário, é um processo complexo, que ultrapassa e ex-
trapola o campo pessoal para se situar na esfera do público e do coletivo.
Democracia é um conceito ainda mais amplo, mais complexo e
mais abrangente. Refere-se tanto a um regime político, quanto a uma
forma específica de se exercer o poder. Para muitos, inclusive, é uma
filosofia. Exige mais que voto e eleição, embora não os dispense.
A primeira conclusão sobre esses três conceitos é que pode
haver voto e eleição, sem que haja democracia, mas não pode haver
democracia, sem que haja voto e eleições. Por isso, podemos dizer
que voto e eleições são uma condição necessária, mas não suficiente
nem bastante, para que exista democracia. Como já vimos no cur-
so Política ao Alcance de Todos, as condições necessárias e suficientes
para a existência da democracia representativa são quatro: (1) eleições
periódicas; (2) livres; (3) competitivas e (4) não manipuladas. Com
relação a esse último requisito, é preciso ter em conta, porém, que
nas sociedades de massa, como a maioria das contemporâneas, sem-
pre haverá um certo grau de manipulação tolerável, decorrente, por
exemplo, da liberdade de informação, do uso da propaganda legítima
e de recursos como o “marketing”, largamente utilizado e admiti-
do nos processos eleitorais. Neste caso, é adequado afirmarmos que,
quanto menor o grau de manipulação das eleições, mais democráti-
cas elas serão. Admitindo-se como procedente este argumento, talvez
fosse mais correto dizer que as eleições serão tão mais democráticas,

49
quanto mais freqüente for a sua periodicidade, maior a liberdade de que
desfrutarem os eleitores, maior a competição entre candidatos e parti-
dos, e menor o grau de manipulação a que esteja sujeito o eleitorado.
Quando nos referimos ao voto, estamos falando, como já assina-
lamos, de um ato solitário, praticado pelos cidadãos aptos a votar. Já ao
aludirmos à eleição ou às eleições, de maneira geral, estamos nos refe-
rindo a um ato coletivo que envolve uma multiplicidade de atores e das
relações que se desenvolvem entre eles. São atores essenciais e relevantes,
além dos eleitores, também os candidatos, os partidos e os que adminis-
tram e dirigem o processo eleitoral. Os eleitores, como os candidatos,
não constituem uma categoria única nem homogênea de participantes
desse processo. Pelo contrário, há eleitores que simplesmente cumprem
o solitário dever de votar. Outros participam mais intensamente do pro-
cesso, como “cabos eleitorais”, aqueles que estimulam, influenciam e ali-
ciam o voto dos eleitores e são, por conseqüência, intermediários entre
candidatos e votantes. Uns servem aos candidatos de sua preferência,
outros aos partidos a que se filiam ou de que são simpatizantes. Eleições,
portanto, exigem a convergência de enorme variedade de interesses e
atores que se somam à multidão de fiscais, delegados, especialistas e pro-
fissionais encarregados de inúmeras outras atividades mais amplas sem
que, na maioria das vezes, nos demos conta de todos trabalhando para
um mesmo objetivo: tornar possível a democracia. Existe um exército
paralelo de pessoas atuando no âmbito partidário: dirigentes, coordena-
dores, pesquisadores, articuladores, analistas, etc., aos quais são atribuídas
as mais variadas responsabilidades.
Os envolvidos, porém, não atuam só no âmbito partidário ou nos
comitês dos candidatos. As eleições são uma responsabilidade do Estado.
No Brasil, essa função é delegada ao Poder Judiciário, ao qual pertence
um ramo especializado da Justiça, a Justiça Eleitoral. São os juízes e tri-
bunais que dirigem esse imenso mecanismo de cujos resultados depende
a democracia. Funcionando junto a eles, atua o Ministério Público Elei-
toral, responsável por fiscalizar todo o processo. Como a Justiça Eleitoral
não tem condições de exercer, por si só, todas as tarefas que lhe com-
petem, num país com a extensão e as dimensões do nosso país, a cada
eleição ela convoca os cidadãos que devem, compulsoriamente, servir de
mesários e presidentes das seções eleitorais, por sua vez subordinadas às

50
zonas eleitorais a cargo dos respectivos juízes. Resumindo, as eleições em
nosso país terminam se constituindo na maior atividade coletiva de que
se tem notícia, como de resto em outras democracias de igual expressão
territorial e demográfica. Nenhum outro evento mobiliza maior número
de pessoas num só dia em todo o território nacional. Além do mais, é
preciso não esquecer que as eleições são o coroamento de um processo
que começa bem antes, com as convenções partidárias, a escolha e regis-
tro dos candidatos, o julgamento dos recursos e impugnações das candi-
daturas, o alistamento e a transferência dos eleitores, a campanha eleito-
ral, a busca de recursos para financiá-la e propaganda eleitoral, chamada
impropriamente de “gratuita”. Há providências que prosseguem depois
de encerrado o pleito, com a totalização dos resultados das urnas, a pro-
clamação dos resultados, a diplomação e a posse dos eleitos. Terminada
a eleição, apurados e proclamados os resultados e empossados os eleitos,
a Justiça Eleitoral continua exercendo suas funções, como por exemplo,
julgando os recursos contra a diplomação de alguns eleitos e os proces-
sos sobre as denúncias de abuso de poder, além de outras que, embora
decididas em 1a instância pelos juizes, ainda permanecem pendentes dos
recursos judiciais cabíveis.
Para que se tenha uma idéia da importância desse ato cívico, veja
no quadro a seguir, como têm variado o número de candidatos e de pessoas
envolvidas nas últimas eleições gerais e municipais realizadas no país:
Quadro I
Candidatos nas eleições gerais – 1994/1998/2002

Cargos 1994 1998 2002


Deputado Estadual* 7.962 10.668 13.406
Deputado Federal 3.008 3.417 4.901
Senador 232 167** 349
Governador 134 151 218
Presidente 8 12 6
TOTAIS 11.344 14.416 18.880

* Inclui Deputados Distritais. ** Em 1998 disputou-se uma vaga por Estado, já


que o Senado é renovado, alternadamente, por um e dois terços, a cada eleição.

51
Quadro II
Eleições Municipais de 2000/2004
Discriminação 2000 2004
Eleitores inscritos* 108.493.400 119.821.569
Número de municípios 5.559 5.563
Zonas Eleitorais 2.845 2.900
Seções Eleitorais 322.290 359.326
Candidatos a Prefeito 15.036 14.982**
Candidatos a Vice-Prefeitos 15.036 14.982**
Vagas de Vereador 60.311 51.782***
Candidatos a Vereador 367.879 333.378
Urnas utilizadas 354.969 407.089
Mesários e presidentes de seções 1.814.000 2.122.000
* Excluídos os eleitores do DF e do exterior que não votam nas eleições
municipais. ** Situação em 3/08/2004 . *** O número de Vereadores foi
reduzido em conseqüência de decisão do Supremo Tribunal, interpretando
o art. 29, inciso IV e respectivas alíneas da Constituição.
Já assinalamos que o espetáculo das eleições se repete periodi-
camente em todas as democracias do mundo. Mas também há eleições
em regimes que não são considerados democráticos. Ou porque não há
competição, por adotarem o sistema de partido único como o caso de
Cuba e da China, ou porque utilizam variantes do sistema de consultas
que dispensam eleições, como no Egito.
Quando esteve no Brasil, em outubro de 1995, para participar
da reunião da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisas em
Ciências Sociais, a Anpocs, o sociólogo e professor Adam Pzeworski,
indagado pela revista Veja(28) se “as eleições não são um meio eficaz de
controle social do Estado”, respondeu: “Há dois séculos que não se cria
nenhuma nova instituição democrática. Tudo o que conhecemos de
democracia e seguimos copiando, foi concebido há 200 anos. A melhor
forma que se conhece de democracia é exercê-la através de eleições
livres. Isso é muito bom, mas não basta. É um único mecanismo para
controlar uma gama enorme de decisões do Estado”.

(28) Edição de 18-10-1995.

52
Na verdade, vota-se em boa parte do mundo, há quase ou há
pouco mais de dois séculos. Mas nem sempre se votou da mesma forma.
No séc. XVIII, por exemplo, só existiam partidos políticos no interior
dos Parlamentos e as eleições ficavam por conta dos candidatos, sem a
intervenção da Justiça. Depois, eles se tornaram essenciais e sua aparição
permitiu o surgimento de novas formas de votar, pois em alguns sistemas
eleitorais vota-se apenas nos candidatos, em outros vota-se também nos
partidos ou em ambos. Em conseqüência, ao lado dos diferentes siste-
mas eleitorais existentes no mundo, surgiu uma razoável variedade de
sistemas partidários. E da atuação dos eleitores, dos partidos e do proces-
so político de cada país foram surgindo diferentes sistemas de governo.
Genericamente, podemos dizer que sistemas eleitorais, sistemas partidá-
rios e sistemas de governo terminaram formando uma complexa forma
de representar, gerir, administrar e controlar o Estado. E isso passou a
distingui-los. Os que utilizam esses requisitos formais da democracia,
denominamos sistemas representativos, ou seja, são democráticos em sua
configuração. Na realidade, portanto, sistemas eleitorais, sistemas parti-
dários e sistemas de governo nada mais são que subsistemas do grande
sistema representativo que caracteriza as democracias, chamadas por isso
de “representativas”. Diz-se representativas, porque baseadas no instituto
da “representação”. Em outras palavras, a representação nada mais é que
a forma de legitimar as democracias representativas, exprimir o pluralis-
mo político e permitir a formação dos governos.
Veja como os cientistas políticos definem as eleições:
a) “um mecanismo de designação de titulares do poder, associado aos conceitos
de representação, governo e legitimação” (29).
b) Compare com a definição do prof. Stein Rokkan: “Eleições são
procedimentos institucionalizados para a escolha dos detentores do poder por
parte de alguns ou de todos os membros reconhecidos de uma organização” (30).
A primeira refere-se à “designação de titulares do poder”. A segunda
à “escolha dos detentores do poder”. A segunda é mais ampla, porque alude às
eleições de “alguns ou de todos os membros de uma organização”, enquanto
a primeira se restringe aos conceitos a que estão associadas as eleições, para a
escolha dos titulares dos poderes públicos: representação, governo e legitimação.
(29) VALLÈS, Josep. M. e BOSCH, Agusti. Sistemas Electorales y Gobierno Representativo (Siste-
mas eleitorais e governo representativo). Barcelona, Editorial Ariel, 1997, p. 11.
(30) ROKKAN, Stein, “in” SILLS, David. (Org.) Internacional Enciclopaedia of Social Sciences, (En-
ciclopédia Internacional de Ciências Sociais), New York, Macmillan and Free Press, 1968, v. 5.

53
ELEIÇÃO E REPRESENTAÇÃO

A
mais antiga referência à representação política, como fundamento
do poder legítimo, encontra-se num documento de 1215, conhecido
como Magna Carta, o mais antigo texto constitucional da Inglaterra,
um país que não possui Constituição escrita.Trata-se de uma petição
endereçada por 25 barões ingleses ao Rei João, conhecido como João sem terra(31),
impondo-lhe certas condições para que continuasse a governar e que o monarca,
em cartas endereçadas a alguns dos nobres do reino, e aos dignitários da Igreja,
escritas entre 16 e 23 de julho de 1215, se comprometeu a respeitar. Entre essas
condições estava o princípio que se tornou conhecido como “no taxation without
representation” (nenhuma taxação sem representação). Isto significava que ne-
nhum tributo seria imposto a seus súditos sem o consentimento dos respectivos
representantes. Esses representantes eram os próprios barões, proprietários de
terras ou aqueles escolhidos por eles. A “Carta Magna” de 1215, no entanto, em-
bora um marco histórico, referência em todo o mundo ocidental, não conseguiu
os resultados desejados, senão 10 anos depois. Segundo o prof. J.C. Holt, autor
do mais completo estudo sobre esse famoso documento, na segunda edição de
seu livro, comemorativa dos 750 anos de sua assinatura(32), escreveu: “Em 1215, a
Magna Carta foi um fracasso. Foi tentada como instrumento de paz e provocou
a guerra. Pretendeu dar estabilidade às leis costumeiras e promoveu desenten-
dimento e controvérsia. Não teve validade senão por três meses e, mesmo nesse
período, jamais foi adequadamente executada. Ela foi restaurada em três novas
edições de 1216, 1217 e 1225. Esta última versão, destinada a ser confirmada e
interpretada pelo Parlamento, tornou-se finalmente obrigatória para todos os
tribunais.Três de seus capítulos (1, 9 e 29) ainda estão inscritos no Livro das Leis
Inglesas. Eles incluem, com algumas emendas e alterações, quatro das provisões
originais de 1215. Nenhum outro texto legal inglês teve vida tão longa”.

(31) Filho de Henrique I, e chamado “sem terra” por ter sido o único dos irmãos a não receber
qualquer terra em apanágio, quando o pai morreu. Nasceu em Oxford em 1167 e morreu em
Newark-Notinghamshire, em 1216 , um ano depois de os nobres ingleses o obrigarem a aceitar a
Carta Magna, considerado o primeiro documento constitucional da Inglaterra.
(32) HOLT, J.C. Magna Carta, second Edition. Cambridge. Cambridge University Press, 1995.
ISBN 0-521-17778-7.

54
A Carta Magna, documento de 1215, o mais antigo
texto constitucional da Inglaterra.

Como se vê, a Magna Carta foi apenas o primeiro marco na


história política do país que possui o mais antigo Parlamento do mun-
do. Mas para que o sistema político inglês adquirisse sua configuração
atual, passaram-se seis séculos de evolução, a partir do séc. XIII. Foram
passos marcantes e decisivos nessa longa caminhada, muitas vezes san-

55
grenta, como o reinado e a execução do Rei Carlos I, em 1649, quando
o Parlamento, em luta aberta com o rei, venceu o seu exército, levou-o
a julgamento e o executou; o Habeas-corpus Act de 1679; a chamada
revolução “gloriosa” de 1688, que expulsou o Rei Jaime II e aclamou
como seu sucessor Guilherme de Orange, obrigado a jurar o Bill of Ri-
ghts (Declaração de Direitos) de 1689 e um século e meio mais tarde,
em 1832, o Reform Act, com a mudança das antigas práticas eleitorais e
a adoção de uma nova divisão dos distritos eleitorais. Durante esse lon-
go período, o Parlamento foi afirmando sua preponderância no sistema
político, até instituir o parlamentarismo, ao mesmo tempo em que o
país estabeleceu um precário sistema eleitoral, baseado na escolha dos
representantes de cada condado à Câmara dos Comuns. Uma crítica
de Thomas Paine ao livro de Edmund Burke sobre a revolução francesa
de 1789, porém, mostra as distorções desse sistema, depois que a Re-
volução Industrial no séc. XVIII mudou a configuração da sociedade e
da economia inglesas e o mapa político do país já não tinha qualquer
relação com o mapa econômico. Veja o que escreveu Paine: “o condado
de Yorkshire, com um milhão de habitantes, envia dois deputados à
Câmara dos Comuns; o mesmo número que o de Rutland, que não
tem dez mil. A cidade de Old Sarum, que não tem três casas, também
elege dois deputados e a de Manchester que tem mais de sessenta mil
almas, não envia um sequer”. Esses condados, que tinham perdido po-
der e influência em virtude das transformações econômicas e demo-
gráficas, passaram a chamar-se de “burgos podres”, uma situação que
só foi resolvida com o chamado Reform Act (Ato de Reforma) de 1832
a que nos referimos pouco atrás. Outro testemunho das distorções da
representação política na Inglaterra antes da reforma eleitoral pode ser
lido no comentário ao sistema inglês, do prof. Afonso Arinos de Melo
Franco(33): “Em fins do séc. XVIII, já depois das revoluções Americana
(1776) e Francesa (1789), uma Sociedade dos Amigos do Povo, exis-
tente na Inglaterra, comprometeu-se a provar que 70 deputados eram
eleitos por 35 circunscrições em que não havia praticamente eleitores;
90 eram eleitos por 40 distritos de menos de 50 eleitores; e ainda 37

(33) MELO FRANCO, Afonso Arinos de. Problemas Políticos Brasileiros. Rio de Janeiro, José
Olímpio Editora, 1975.

56
eleitos por 19 localidades com menos de 100 eleitores. (...) Pode-se,
pois, afirmar que a teoria e a prática da representação se firmaram real-
mente a partir do séc. XVIII.”
A importância do sistema eleitoral inglês decorre de se tratar
do mais antigo do mundo, praticado até hoje no país e em todos os
demais onde havia eleições, até o ano de 1899, quando a Bélgica se tor-
nou a primeira nação a adotar uma nova modalidade de transformar os
votos dos eleitores em cadeiras no Parlamento: o sistema proporcional.
Outra importante mudança decorreu com o fim do chamado “man-
dato imperativo”. Os que fizeram o curso Política ao Alcance de Todos,
devem estar lembrados do discurso e da circular aos eleitores de Bristol,
de 3 de novembro de 1774, transcritos no apêndice da Unidade V, em
que Edmund Burke defendeu a autonomia do mandato legislativo, em
relação à vontade de seus eleitores. Nesse texto histórico, ele mostrou
que “o Parlamento não é um congresso de embaixadores que defendem
interesses distintos e hostis, interesses que cada um de seus membros
deve defender, como agente e advogado, contra outros agentes e advo-
gados, senão uma assembléia deliberante de uma nação, com um inte-
resse: o da totalidade que deve guiar-nos e não os interesses e prejuízos
locais, mas o bem geral que resulta da razão geral de todo o conjunto”.
Essa mudança foi tão relevante, que a proibição do mandato impera-
tivo foi inscrita não só na Constituição francesa de 1791, a primeira
que se seguiu à Revolução de 1789, como também em quase todas dos
séc. XIX e XX, da maioria dos países europeus, como enumera Giovani
Sartori(34): na da Bélgica de 1831, nas da Itália de 1848 e 1946, na da
Prússia de 1850, na da Suécia de 1866, nas da Áustria de 1867, 1920 e
1945, nas da Alemanha de 1871 e 1949, nas da Holanda de 1887 e da
Dinamarca de 1815.
Esta é apenas uma das diferenças entre o mandato político, que
os eleitores delegam a seus representantes, e o mandato jurídico, como
o que o cidadão outorga a seu advogado ou a qualquer pessoa para
representá-lo, na materialização de determinados atos jurídicos. O
prof. Afonso Arinos comenta as características de cada um deles,
distinguindo-os por sua natureza: “A teoria clássica da representa-

(34) SARTORI, Giovanni. Elementos de Teoria Política. Madrid, Alianza Editorial, 1992. Tra-
dução do original italiano.

57
ção baseava-se numa delegação de poder, ou num mandato conferido
pelo eleitor ao eleito. Mas esse mandato de Direito Público, desde logo
o reconheceram os juristas, era inteiramente diverso do mandato tal
como conhecido no Direito Civil. As diferenças entre o mandato civil
e o chamado mandato político são as seguintes: (a) o primeiro deter-
mina o objeto do mandato na procuração, ao passo que o segundo é
geral e indeterminado; (b) o primeiro pode ser revogado (a não ser em
casos excepcionais de transferência de direitos) e o segundo não pode
ser anulado pelo mandante; (c) no primeiro, o mandatário deve prestar
contas ao mandante, o que não acontece no segundo; (d) a duração do
mandato político depende da lei eleitoral e não da vontade do mandan-
te. Como se vê, as diferenças mostram que se trata de dois institutos
jurídicos distintos que conservam, por tradição, o mesmo nome”(35).
Como é a eleição que materializa a representação política e
o princípio da representação que legitima os governos democráticos,
com toda razão Josep M. Vallés e Agustí Bosch(36) definem eleições
como “um mecanismo de designação de titulares do poder, associa-
do aos conceitos de representação, governo e legitimação”. No entanto,
é preciso ter em conta que eleições, como instituto político, diferem
das leis eleitorais que as regem. Daí Douglas Rae(37) definir as leis elei-
torais como “aquelas que governam os processos mediante os quais
as preferências eleitorais são articuladas como votos e estes são trans-
formados em distribuições de autoridade governamental (tipicamente
cadeiras parlamentares) entre os partidos políticos”. Veja, portanto, que
estamos lidando com dois conceitos diferentes, quando falamos em
representação política: eleições e leis eleitorais. Eleição é o conjunto de
eleitores, candidatos, partidos, cabos eleitorais, Justiça Eleitoral, propa-
ganda, pesquisas, financiamento, apuração, julgamento, etc. a que nos
referimos no item anterior. E leis eleitorais são as regras que regulam
as eleições e estipulam como se apuram seus resultados. A soma de
todas essas atividades, instituições e mecanismos reguladores é o que
chamamos de “sistema eleitoral”.

(35) Op. cit, capítulo “Representação popular”.


(36) Op. cit.
(37) RAE, Douglas. The Political Consequences of Electoral Laws. (As Conseqüências Políticas
dos Sistemas Eleitorais) New Haven. Yale University Press, 1967.

58
SISTEMAS ELEITORAIS

O
prof. José Antônio Giusti Tavares(38) utiliza as definições
do italiano Giovanni Schepis para caracterizar o que são
sistemas eleitorais. Diz ele: “Segundo Schepis, o sistema
eleitoral em sentido amplo compreende ‘o conjunto orgâ-
nico dos diferentes institutos jurídicos, recursos técnicos e procedimentos que
regulam o processo que inicia com a convocação das eleições e termina com a
proclamação dos eleitos’. Em sentido específico, é apenas ‘o procedimento
técnico com base no qual se realiza a distribuição das cadeiras legislativas’,
entre os partidos e os candidatos”. Uma diferença que mostra a distin-
ção a que acabamos de aludir, entre eleição e leis eleitorais. O sentido
amplo, portanto, abrange todos os atos do processo eleitoral, o sentido,
estrito apenas a regra ou regras aplicáveis em cada caso. O primeiro é o
todo, o segundo a parte que regula e complementa esse todo.
Dos diferentes sistemas eleitorais, depende a sorte dos candi-
datos e dos partidos. Estamos, portanto, lidando com dois sistemas
simultaneamente: o eleitoral e o partidário. O sistema eleitoral é uma
variável condicionante e o sistema partidário uma variável condicio-
nada. Dos sistemas partidários dependem as diferentes formas de go-
verno. Estamos, por conseguinte, tratando de um terceiro sistema: o
sistema de governo, e mais duas variáveis, uma variável condicionante,
que é o sistema partidário e uma variável condicionada, que é o sistema
de governo. No entanto, sabemos que é o conjunto das instituições
que constituem o governo que definem como se configura o sistema
eleitoral. Neste caso, o sistema de governo é, por sua vez, uma variável
condicionante e o sistema eleitoral uma variável condicionada. Esque-
maticamente, esses sistemas, que se influenciam e se condicionam mu-
tuamente, podem ser representados pelo mecanismo seguinte:

(38) TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporâneas. Teoria,
Instituições, Estratégia. Rio de Janeiro, Relume Dumará, 1994. ISBN 85-7316-005-5, p. 34.

59
tema Eleitora a de Govê
tem rno
Sis l S is

Sis
tem io
a Partidár

Observando esse esquema, verificamos que o sistema eleito-


ral é uma variável condicionante do sistema partidário e uma variável
condicionada pelo sistema de governo. Da mesma forma, o sistema
partidário é uma variável condicionada pelo sistema eleitoral e uma
variável condicionante do sistema de governo. Este último é, ao mesmo
tempo, uma variável condicionada pelo sistema partidário e uma variá-
vel condicionante do sistema eleitoral. Vejamos como se deu a evolução
desses sistemas na história, e como eles terminaram se influenciando
mutuamente. Para isso, é necessário esclarecer o que deve cumprir um
sistema eleitoral.
Toda representação política, em qualquer democracia, exerce
simultaneamente dois papéis preponderantes, embora não exclusivos,
mas excludentes: assegurar a diversidade dos interesses da sociedade
e propiciar a governabilidade. Que interesses são esses? Todos os que
uma sociedade pode exprimir de forma legítima: ideológicos, políticos,
partidários, econômicos, sociais, religiosos, étnicos, culturais, etc. Nas
democracias, essa é uma tarefa dos partidos e dos diferentes grupos que
atuam politicamente, como os lobbies, os grupos de pressão e os grupos
de interesse.
O problema prático que se põe é que essas duas funções, per-
tencendo a uma mesma operação, correm na mesma linha, de tal sorte
que, quando se aumenta a governabilidade, forçosamente se diminui a

60
diversidade e quanto mais se aumenta a diversidade, mais se diminui a
governabilidade. Assim, é possível equilibrar as duas funções, mas não
se pode maximizar ambas, como demonstra o esquema seguinte:

Governabilidade
Governabilidade Diversidade
Diversidade
Governabilidade
Governabilidade Diversidade
Diversidade
Governabilidade
Governabilidade Diversidade
Diversidade

A escolha de que função deve ser privilegiada, é uma decisão


política de cada governo em face das peculiaridades do país. Neste
sentido, o sistema eleitoral é uma variável dependente do sistema de
governo. Do equilíbrio entre as duas funções depende a estabilidade
do sistema político. Nas sociedades multi-étnicas, por exemplo, a di-
versidade é fundamental. Nas sociedades homogêneas etnicamente,
mas muito polarizadas politicamente, torna-se necessário privilegiar
a governabilidade. O que significa que o sistema de governo é, nestas
circunstâncias, uma variável dependente do sistema eleitoral.
Quando a sociedade era estamental, isto é, divida em estamen-
tos(39), a representação política cumpria seu papel, na medida em que
representava os interesses específicos do estamento dominante. Vimos
que na Inglaterra havia dois estamentos reconhecidos, antes da Revo-
lução Industrial: a nobreza, representada pela aristocracia, e os servos,
que habitavam os feudos. Essa situação perdurou do início do séc. XIII,
entre 1215, data da Carta Magna, até meados da 1a Revolução Indus-
trial, no séc. XVIII, quando o país se transformou numa sociedade de
classes(40), dividida entre nobres e burgueses, como eram chamados os
habitantes dos antigos “burgos”, as cidades medievais cujos privilégios
as distinguiam dos velhos feudos. Burgueses eram os comerciantes, os
proprietários das indústrias, dos bancos e casas de câmbio e não mais
apenas os donos da terra. Novos burgos como Manchester, Bristol,

(39) Estamento, segundo o Aurélio, “cada um dos grupos da sociedade com status jurídico
próprio”.
(40) Classe, segundo o Aurélio, “categoria de cidadãos, baseada nas distinções de ordem social
ou jurídica”.

61
Birmingham e outras cidades que se desenvolveram e prosperaram
com as novas atividades, ou não dispunham de representação política,
ou aquela de que dispunham era incompatível com sua expressão de-
mográfica e seu poder econômico. As velhas e decadentes propriedades
de base exclusivamente agrícola tornaram-se os “burgos podres”, a que
nos referimos atrás. Foram os burgueses, novos senhores enriquecidos
com as revoluções industriais, que terminaram impondo a reforma da
legislação eleitoral inglesa, o Reform Act (Ato de reforma) de 1832, que
redesenhou o mapa eleitoral da Inglaterra, assegurando uma divisão
eleitoral mais compatível com a nova geografia econômica do país.
O mesmo ocorreu na França, já no fim do séc. XVIII, quando o
rei convocou os “Estados Gerais”, a representação dos três estamentos
do país: clero, nobreza e povo. A transformação decisiva sob o ponto
de vista político, ocorreu na famosa sessão em que os corpos nacionais
se reuniram numa só Assembléia e decidiram assumir a representação
da Nação em seu conjunto, e não mais a dos seus diferentes estamen-
tos. Como ensina Afonso Arinos, “deste grave passo revolucionário é
que veio a teoria da representação nacional, e não das classes em que se
pretendia dividida a sociedade”. Já agora, diz ele, “podemos lembrar
a diferença entre a representação nacional, definida por Sieyès(41), pela
qual cada mandatário deixava de ser delegado de seus mandantes, para
representar todo o conjunto imaterial chamado Nação, e a representação
popular, propugnada por Rousseau, segundo a qual, sendo a soberania
nacional indivisível e intransferível, os representantes ficavam sempre
sob a vigilância dos que os haviam eleito, e sujeitos à permanente cas-
sação dos mandatos pelos seus mandantes”(42).
O fim do mandato imperativo foi outra vitória da burguesia.
Na Inglaterra, antes mesmo de Burke, o famoso constitucionalista Bla-
ckstone, em seus Comentários sobre as Leis da Inglaterra, escrevia em
1765 que “Cada membro [do Parlamento], ainda que eleito por um
distrito específico, uma vez eleito, serve todo o reino”. Na França, essa
doutrina tornou-se obrigatória, quando a Constituição de 1791 pres-
creveu que “os representantes nomeados pelas circunscrições não re-

(41) Emmanuel Joseph-Sieyès, (*1748 †1836) conhecido como Abade Sieyès, Vigário Geral
e Chanceler da Catedral de Chartres, autor do famoso folheto Que é o Terceiro Estado e que
exerceu papel decisivo durante o início da Revolução Francesa.
(42) Op. cit. p. 8.

62
presentam a uma circunscrição em particular, mas a nação inteira”. O
sistema eleitoral, porém, permaneceu inalterado, exatamente porque,
tal como tinha servido à nobreza, iria ser útil aos novos senhores, a
burguesia emergente. Por isso, o sistema então em vigor sobreviveu
sem alterações. Era chamado de majoritário, porque ganhava a eleição
em cada condado ou distrito, aquele que obtivesse a maioria dos votos,
como ainda hoje se pratica na Inglaterra e nos Estados Unidos. E de
distrital, porque cada burgo ou condado passou a ser considerado um
distrito eleitoral, elegendo um ou vários representantes, segundo sua
população. O sistema permaneceu assim até 1885, quando em qua-
se todos os distritos a representação passou a ser uninominal, isto é,
os eleitores escolhiam apenas um nome dentre os candidatos. Apenas
alguns, por motivos históricos, permaneceram plurinominais até 1950,
quando desapareceram de vez. Hoje, a Inglaterra está dividida em 651
distritos, cada um elegendo um representante à Câmara dos Comuns,
como lá se denomina a câmara baixa do Parlamento.
Com o surgimento da burguesia, tanto na França quanto na
Inglaterra, os partidos começaram a ter certo protagonismo, porém
sem nunca chegar ao antagonismo. Afinal, quando tomaram o poder,
fazendo diminuir a influência e a importância política da aristocracia,
a burguesia estava buscando algumas garantias para se afirmar como
classe dominante. Suas exigências, que resumem o ideário liberal da
época, podem ser assim resumidas:

a) no campo político, controlar, submeter e em seguida reduzir os


poderes do absolutismo monárquico, tornando-os meramente
nominais e cerimoniais, como nas monarquias atuais;
b) no campo social, superar e banir os privilégios corporativos
sobreviventes da Idade Média, que beneficiavam a nobreza, o
clero e as corporações de ofício;
c) no campo econômico, assegurar o livre mercado, o que implica-
va a liberdade de produzir e comercializar os bens produzidos,
sem a interferência do poder político e, finalmente;
d) no campo jurídico, garantir a estabilidade das normas legais
e do direito, livres do poder regulador do absolutismo, sem as
quais o mercado não podia prosperar, o que obtiveram através
das Constituições escritas que em todo o mundo ocidental, à
exceção da Inglaterra, caracterizam o constitucionalismo do
séc. XIX.

63
Foi a pregação dos princípios liberais e racionalistas do Ilumi-
nismo que permitiu o surgimento e a ascensão dessa nova classe. Com
ela, vingaram os princípios liberais que lhe interessavam, mas não o
liberalismo radical de Rousseau. O art. 16 da “Declaração dos Direitos
do Homem e do Cidadão”, aprovada pela Assembléia Francesa em 26 de
agosto de 1789, prescrevia: “Toda sociedade em que a garantia de direitos
não está assegurada, nem a separação de poderes determinada, não tem uma
Constituição”. As idéias de Locke e Montesquieu tornaram-se final-
mente realidade, mas as de Rousseau foram esquecidas. E isto pode
ser deduzido dessa mesma Declaração, ao começar lembrando, em seu
art. 1o, que “Todos os homens nascem e permanecem livres e iguais em di-
reitos”. Mas ressalvando no mesmo dispositivo que “As distinções sociais
não podem ser fundadas senão na utilidade comum”. O lema “Liberdade,
igualdade e fraternidade” com que se afirmou a Revolução francesa de
1789, terminou limitado a um só princípio, o da singular liberdade
burguesa que, em vez da igualdade, admitia distinções sociais, fundadas
no amplo conceito da “utilidade comum”. Uma dessas distinções estava
prevista no art 2o da Constituição de 1791, ao prever que só gozavam
de direitos políticos, e portanto só tinham direito ao voto, os “cidadãos
ativos”, isto é, aqueles que, entre outros requisitos, pagassem, “em qual-
quer lugar do Reino, uma contribuição direta pelo menos igual ao valor de
três jornadas de trabalho”. Como eram os burgueses que pagavam os tri-
butos, reservaram para si o direito de voto. Mais de meio século depois,
quando a França já tinha 28 milhões de habitantes, menos de 250 mil
deles eram eleitores. No Brasil, durante o séc. XIX, não foi diferente.
Segundo o inciso I do art. 94 da Constituição de 1824, só podiam votar
nas eleições de deputados e senadores, os que tivessem renda líquida
anual por “bens de raiz, indústria, comércio ou emprego, 200 mil réis
por ano”, o equivalente a 1/18 avos do subsídio anual de um senador
na mesma época.
Tratava-se, como se vê, de uma representação restrita à elite
então dominante. Foi nesse período que surgiram os partidos políticos
que Maurice Duverger, em sua obra clássica Os Partidos Políticos, cha-
ma de “partidos de notáveis”. Eram partidos parlamentares, isto é, atu-
avam apenas no interior dos parlamentos, e tiveram, como assinalamos
pouco atrás, certo protagonismo, mas nenhum antagonismo entre si.

64
Como a representação era restrita à burguesia, industriais, banqueiros,
armadores e comerciantes defendiam, sem discrepâncias, os mesmos
interesses. Podia haver divergência de opiniões, mas nunca conflitos de
interesses. Em outras palavras, seus interesses podiam não convergir,
mas nunca chegavam a divergir. Dessa forma, numa cidade industrial
como Birminghan, os eleitos eram sempre os representantes dos pro-
prietários das indústrias. Num centro de comércio como Bristol, os dos
comerciantes, num centro financeiro como Londres, os dos banqueiros
e nas cidades portuárias como Portsmouth, os dos grandes armadores.
A industrialização que teve início no séc. XVIII, e se acentuou
com a chamada 2a Revolução Industrial do séc. XIX, provocou uma
enorme e profunda mudança: um intenso processo de migração e de
emigração para suprir as necessidades das indústrias absorvedoras de
mão-de-obra intensiva, cuja maior conseqüência foi o aparecimento
de uma nova classe, o operariado. O resultado é que o sistema eleito-
ral em vigor, restrito aos que tinham renda e propriedade garantidas,
atendia aos interesses e compromissos da burguesia, mas não servia aos
da nova e numerosa classe que iria dominar o cenário das sociedades
contemporâneas, os trabalhadores salariados. A reação se deu quase
simultaneamente na França e na Inglaterra, ainda que por caminhos
diferentes. O filósofo alemão Jurgen Habermas, em um texto didático
e sintético, explica não só o que significou a transição do absolutismo
para o liberalismo burguês, mas também o surgimento da sociedade
industrial:
“A democracia liberal se desenvolveu no quadro de uma
sociedade estruturada de forma inteiramente hierárquica. A
formação da vontade política ficou limitada, de fato, aos esta-
mentos superiores. A base real do Estado liberal nunca foi uma
ordem de cidadãos em competição com iguais oportunidades,
mas sim uma estrutura estável de estratos sociais, assegurados
pela formação e a propriedade.”
O retrato da sociedade industrial decorrente da 1a e 2a revolu-
ções industriais, que levaram ao surto revolucionário de 1848 em gran-
de parte da Europa Ocidental, não é menos vivo, nem pode ser mais
explícito:

65
“O operário salariado já não tinha a oportunidade de que,
até então, podia desfrutar o oficial artesão, a saber: a de que
um dia pudesse ser proprietário dos meios de produção com os
quais trabalhava(43). O contrato de trabalho formalmente livre,
entre partes juridicamente iguais, no qual o operário trocava o
esforço de seu trabalho por determinado soldo, acordado livre-
mente e segundo o justo princípio da oferta e da procura, em
realidade não era mais do que um contrato em que o trabalha-
dor, que só dispunha do esforço de seu trabalho, tinha que acei-
tar necessariamente as condições (horário de trabalho e soldo)
da parte economicamente superior se não queria cair vítima da
fome. Uma vez que o princípio liberal proibia toda intromis-
são do Estado, e por conseguinte, toda legislação de proteção
ao trabalhador, da mesma forma que qualquer modalidade de
associativismo dos operários, aduzindo que isto prejudicava a
“livre concorrência”, resultava que os trabalhadores podiam ser
explorados de forma ilimitada em nome da liberdade(44) ”.
O surto revolucionário de fevereiro de 1848 coroou uma rei-
vindicação que os sistemas políticos do séc. XIX já não tinham mais
como conter. O movimento teve início na França e foi lá que primeiro
se concedeu a ampliação do direito ao voto, aos homens, eliminando
as exigências de renda, o chamado “censo econômico” que vinha na
Inglaterra desde o séc. XIII e que na França se institucionalizou com
a Constituição de 1791. Para que se tenha idéia da amplitude dessa
transformação, basta assinalar que um mês depois da concessão desse
direito a todos os cidadãos do sexo masculino, maiores de 21 anos, o
eleitorado francês passou de cerca de 250 mil para 8 milhões e, um ano
depois, chegou a 10 milhões!
A antiga sociedade de classes de meados do séc. XVIII, produ-
to da 1a Revolução Industrial, tinha se transformado, cem anos depois,

(43) Habermas refere-se ao sistema produtivo da Idade Média, baseado na produção artesanal,
em que os artesãos se reuniam em corporações dos diferentes ofícios, vivendo da venda de sua
própria atividade.
(44) Os trechos da obra de Habermas são transcritos do capitulo O Liberalismo de Reinhard
Kuhn, na obra de Wolfgang Abendroth e Kurt Lenk, Introducción a la Ciência Política (Introdução
à Ciência Política), Barcelona, Ed. Anagrama, 1971, tradução do original alemão de 1968.

66
com a 2a Revolução Industrial, na sociedade de massas preponderante
em grande parte do mundo até o fim do séc. XX. Para lidar com essa
multidão de eleitores incorporados ao processo político, os antigos par-
tidos que operavam no interior dos parlamentos, lidando com algumas
centenas de representantes, tiveram que se “externalizar”, isto é, sair
dos recintos parlamentares e ir em busca desses milhões de eleitores,
atuando junto à sociedade, a fim de coordenar, liderar e cooptar as levas
crescentes de operários que passaram a acorrer às urnas. Esta é apenas
uma das mudanças que o sistema eleitoral provocou no então inci-
piente sistema partidário, mostrando a relação de dependência entre
os diferentes sistemas políticos. Foi um caso típico do sistema eleitoral
condicionando o sistema partidário.

67
O SISTEMA MAJORITÁRIO

J á vimos em que consistia o sistema majoritário ou distrital. Ve-


rificamos, também, como, na Inglaterra, as mudanças econô-
micas e demográficas, decorrentes da 1a Revolução Industrial,
terminaram tornando obsoleto esse sistema, quando as cidades
agrícolas, que perderam relevância econômica e peso demo-
gráfico, continuaram a ter uma importância política desproporcional
à sua influência no conjunto do país. Essa situação, só corrigida em
1832 com o “Reform Act” (Lei de reforma), mostrou que todo sistema
eleitoral, concebido de forma estática, dificilmente pode acompanhar o
dinamismo das transformações econômicas e sociais de qualquer país.
Quando falamos em majoritário ou distrital, temos que come-
çar advertindo que esse sistema admite duas modalidades:
a) de maioria relativa e
b) de maioria absoluta.
O de maioria relativa se consuma em um só turno. O candidato
que consegue a maioria de votos é considerado eleito.
No de maioria absoluta: ocorre uma de duas hipóteses:
(1) Se algum dos candidatos consegue a maioria absoluta (me-
tade + 1 voto), a eleição no distrito em que isto ocorre consu-
ma-se em apenas um turno;
(2) Se nenhum dos candidatos consegue maioria absoluta, rea-
liza-se um segundo turno, em que concorrem os dois mais vo-
tados ou, na França, que adota esse sistema, os candidatos que
tenham conseguido pelo menos 12,5% dos votos válidos no 1o
turno. No segundo turno, é considerado eleito o mais votado,
qualquer que seja o resultado.

68
O sistema majoritário é utilizado nos seguintes países: na Aus-
trália, Canadá, Estados Unidos, França (desde 1985) e no Reino Unido.
A primeira pergunta que seguramente ocorre é a seguinte: por
que esse sistema é utilizado em tão poucos países? Exatamente por
seus inconvenientes que são sobretudo dois. O primeiro, a controvérsia
que gera a divisão dos distritos e a manipulação que essa divisão pode
gerar. O segundo, a desproporcionalidade entre o número de votos e o
número de cadeiras que se tem que preencher no Parlamento.
A polêmica fixação dos distritos
Para que as eleições sejam justas e não manipuladas, é indis-
pensável que os distritos atendam a dois requisitos, simultaneamente:
(a) sejam contíguos territorialmente e (b) tenham número de eleito-
res semelhantes, sem grandes discrepâncias. Vamos imaginar o caso
do Acre, com seus 22 municípios e uma representação federal de 8
deputados. Com um corpo eleitoral de 387.657 eleitores, o ideal seria
que cada distrito tivesse 48.457 eleitores, que é o resultado da divisão
do eleitorado pelo número de deputados a eleger, o chamado quociente
eleitoral. Olhando o Mapa n° 1 (na página 70) constatamos que, à ex-
ceção de Rio Branco, nenhum outro município atinge esse quociente.
Neste caso, o município da capital teria que ser dividido em mais de
um distrito, e todos os demais agrupados, para formarem distritos com
um número igual ou próximo a 48.000 eleitores. Recorrendo ao mapa,
mais uma vez, podemos verificar que Mâncio Lima e Rodrigues Alves,
no extremo oeste do Estado, que só fazem divisa dentro do Estado
com Cruzeiro do Sul, não podem constituir um distrito, pois juntos só
teriam 14.483 eleitores. Neste caso, a única alternativa é que ambos, e
mais Cruzeiro do Sul, constituam um distrito com o total de 56.118
eleitores, quantidade bem superior ao quociente ideal de 48.458 elei-
tores. Apenas para fins ilustrativos, figuramos no Mapa n° 2 (na página
71) uma divisão hipotética em que, à exceção do 1o distrito, formado
pela junção de Mâncio Lima, Rodrigues Alves e Cruzeiro do Sul, to-
dos os demais teriam entre o mínimo de 45.358 (4o distrito) e o máxi-
mo de 49.145 (6o distrito) eleitores, conforme o Quadro I (na página
72). Esta é uma divisão possível, mas há inúmeras outras alternativas.

69
70
Mapa n° 1

1 7.800 Eleitorado por Município


6.683 Total: 387.657
2
5 18.203
41.635
3
8
4.507 14.069
4
10
4.233

1.371 11
6 5.766 19.457
9
3.117 20 13.313
19
7 6.693 6.903
4.916
21
18 179.865
17 22
1- Mâncio Lima 12 - Assis Brasil
10.978
2 - Rodrigues Alves 13 - Brasiléia 15 16
9.351
3 - Cruzeiro do Sul 14 - Epitaciolândia 13 12.880 4.813
12
4 - Porto Walter 15 - Xapuri 3.633 14 7.471
5 - Tarauacá 16 - Capixaba
6 - Marechal Thaumaturgo 17 - Senador Guiomard
7 - Jordão 18 - Rio Branco
8 - Feijó 19 - Bujari
9 - Santa Rosa do Purus 20 - Porto Acre
Fonte: Site do TSE
10 - Manuel Urbano 21 - Acrelândia em 05/08/04
www.tse.gov.br
11 - Sena Madureira 22 - Plácido de Castro
com Bujari e o 6o com Porto Acre. Como a capital possui limites com
eleitores de Rio Branco, e os demais com dois outros municípios, o 5o
abrange, na hipótese aqui figurada, 4 distritos, sendo o 7o e o 8o só com
Com 46,39% dos eleitores do Estado, o município da capital
Mapa n° 2

Distribuição dos Distritos eleitorais


1º e os municípios acreanos

TO
DIS

RI
TRI
7.800 TO

ST
Total: 387.657 eleitores 6º D

I
1

D
ISTR
4.916 ITO


2º D 6.693
6.683 ISTRI
2 TO
5 18.203 44.129
41.635 42.452
ITO
3 TR
IS 46.639 46.645
D
8 8º
4.507 14.069 3º
4 DIS ITO
TRI ISTR
10 TO 7º D
4.233

11
6 5.766 19.457
9
3.117 19
1.371 13.313
1- Mâncio Lima 20
7 6.903
2 - Rodrigues Alves
17 21
3 - Cruzeiro do Sul 18
22
4 - Porto Walter 11 - Sena Madureira
5 - Tarauacá 10.978
12 - Assis Brasil 15 16
9.351
6 - Marechal Thaumaturgo 13 - Brasiléia
13 12.880 4.813 O
7 - Jordão 14 - Epitaciolândia 12 RIT
3.633 14 7.471 D IST

8 - Feijó 15 - Xapuri
9 - Santa Rosa do Purus 16 - Capixaba 18 - Rio Branco 20 - Porto Acre
10 - Manuel Urbano 17 - Senador Guiomard 19 - Bujari 21 - Acrelândia 22 - Plácido de Castro
são várias. Nisto reside um dos inconvenientes do sistema. Quem faz
essa divisão? Em alguns países, é a autoridade eleitoral: uma Junta ou

71
outros sete municípios, as possibilidades de adotar outras combinações
72
Quadro I

Municípios 1o Distrito 2o Distrito 3o Distrito 4o Distrito 5o Distrito 6o Distrito 7o Distrito 8o Distrito


M.Lima 7.800 = = = = = = =
R.Alves 6.683 = = = = = = =
C.do Sul 41.635 = = = = = = =
P.Valter = 4.507 = = = = = =
Tarauacá = 18.203 = = = = = =
M.Taumaturgo = 5.766 = = = = = =
Jordão = 3.117 = = = = = =
Feijó = 14069 = = = = = =
S.Rosa = = 1.371 = = = = =
M.Urbano = = 4.233 = = = = =
S.Madureira = = 19.457 = = = = =
Assis Brasil = = 3.633 = = = = =
Brasiléia = = 12.880 = = = = =
Epitaciolandia = = 7.471 = = = = =
Xapuri = = = 9.351 = = = =
Capixaba = = = 4.813 = = = =
S.Guiomard = = = 13.313 = = = =
P.Castro = = = 10.978 = = = =
Acrelândia = = = 6.903 = = = =
R.Branco 1o = = = = 44.129 = = =
Bujari = = = = 4.916 = = =
R.Branco 2o = = = = = 42.452 = =
Porto Acre = = = = = 6.693 = =
Rio Branco 3o = = = = = = 46.645 =
Rio Branco 4o = = = = = = = 46.639
TOTAIS 56.118 45.662 49.045 45.358 49.045 49.145 46.645 46.639
Comissão Eleitoral ou a Justiça Eleitoral. Em outros, uma comissão
integrada pelos próprios partidos e, em poucos, uma autoridade inde-
pendente, vinculada ao Executivo. Mas, inicialmente, quando foram
implantados na Inglaterra e nos Estados Unidos, eram fixados arbitra-
riamente pelo próprio governo.
“Gerrymandering”
Um exemplo tornou-se famoso e deu nome à prática de mani-
pulação da divisão dos distritos.
Em 1812, a Assembléia de Massachussets, dominada pelos de-
mocratas partidários de Thomas Jefferson, e com aprovação do gover-
nador Elbridge Gerry, mais tarde vice-presidente dos Estados Unidos,
estabeleceu uma nova divisão distrital do seu Estado, com o objetivo
de fragmentar a força dos adversários federalistas e assegurar a hege-
monia dos seguidores de Jefferson. Um jornal local chamou a atenção
para o fato de que o formato da nova divisão se assemelhava a uma

Ha
ve
rhi Am
Methven ll e sb
ury
Sa
lsb
ury

Ando
ver

Middleton
Lynnfield

Danvers

Salem
Lynn

Chelsea Mat Bld


Head

Massachussets, EUA, 1812. Com a nova divisão distrital o


formato se assemelhava a uma salamandra.

73
salamandra(45)(salamander, em inglês) e conta a tradição que o gover-
nador retrucou que a ele parecia uma “gerrymander”, (trocadilho resul-
tante da combinação de seu sobrenome, Gerry, e a palavra salamander).
Com essa nova divisão, o partido democrata conseguiu 50.164 votos
e obteve 29 cadeiras na Assembléia, frente às 11 de seus adversários, a
despeito deles terem conseguido 51.766 votos(46). Esse recurso conti-
nuou a ser usado nos Estados Unidos e foi utilizado para diminuir ou
impedir as escolhas dos eleitores negros.
Esse subterfúgio também foi utilizado pelo governo do Gene-
ral De Gaulle, na França, para privilegiar os distritos rurais, onde os
eleitores sempre foram mais conservadores, e prejudicar os urbanos,
cujo eleitorado, em grande medida, apoiava a esquerda. Nas eleições
de 1958, por exemplo, um candidato comunista à Assembléia Nacio-
nal, precisou de 388.000 votos para se eleger, enquanto para um do
partido gaullista, conservador, bastaram 18.000! O termo “gerryman-
dering” permaneceu como sinônimo de manipulação dos distritos ou
circunscrições eleitorais. Para evitar o que ocorreu na Inglaterra com
os “burgos podres” e atenuar os efeitos do “gerrymandering”, a Cor-
te Suprema dos Estados, só na década de 1960 determinou a revisão
automática dos limites territoriais dos distritos e a redistribuição do
número de representantes dos Estados em função das mudanças no
mapa demográfico do país.
É o que ocorreria, por exemplo, se no caso de uma hipotética
divisão do Acre, Mâncio Lima e Rodrigues Alves, com seus 14.483
eleitores constituíssem um distrito, com direito a eleger um deputado,
e Cruzeiro do Sul, com seus 41.635, constituído em outro distrito, ti-
vesse direito à mesma representação.
Os desequilíbrios do voto distrital
O sistema majoritário de maioria relativa, tal como se pratica nos
países indicados no início deste item V, inclusive na França, que se utiliza
(45) Segundo o Aurélio, animal anfíbio, provido de cauda na fase adulta, com um ou dois pares
de patas, e que, segundo o ambiente onde vive, pode apresentar guelras ou não. No Brasil existe
apenas uma variedade dessa espécie, na região amazônica.
(46) AUBERT, Maria José. Ciudadanía y Representatividad. Los Sistemas Electorales em Europa.
(Cidadania e Representatividade. Os Sistemas Eleitorais na Europa). Barcelona, Edicions
Bellaterra, 2000, p.27.

74
da modalidade da maioria absoluta em 1o turno, produz, além dos riscos
de manipulação na divisão em distritos, outros efeitos negativos. O mais
grave deles é a prevalência do princípio “quem ganha leva tudo, quem
perde não leva nada”. Pode parecer justo, pois nos sistemas proporcio-
nais, como veremos adiante, é possível que aquele que tenha o maior
número de votos não ganhe e não leve. Mas é preciso lembrar que uma
das funções essenciais que cumpre o sistema eleitoral é a do pluralismo,
princípio fundamental em qualquer democracia. Num distrito em que
concorram quatro candidatos, pode ocorrer, e freqüentemente ocorre,
que um obtenha 33% dos votos, outro 27%, o terceiro 16% e o quarto
24%. O eleito representará 1/3 dos eleitores, enquanto os 2/3 seguintes
ficarão sem representação. Em outras palavras, prejudica-se a maioria,
em favor da minoria. Outra conseqüência é que se atinge de forma de-
cisiva o pluralismo político, já que apenas um dos quatro partidos estará
representado no Parlamento, ficando de fora os três restantes.
Isto se verifica também em relação ao conjunto do país, sempre
que o segundo partido em número de votos consegue a maioria de ca-
deiras, como efeito acumulado de uma situação em que consegue vitórias
por estreita margem em um número grande de distritos e, em compen-
sação, é derrotado por grande diferença de votos em outros. Veja o exem-
plo que dão em seu livro Josep Vallès e Agusti Bosch(47):
Quadro II
Um suposto partido minoritário em votos e
com maioria de cadeiras no Parlamento
Distritos Partido A – Votos Partido B – Votos
Distrito 1 8.000* 5.000
Distrito 2 7.000* 6.000
Distrito 3 3.000 9.000*
Distrito 4 9.000* 7.000
Distrito 4 4.000 9.000*
Total de votos 31.000 36.000
Total de cadeiras 3 2
(*) Candidatos eleitos

(47) Op. cit. P. 136.

75
Essa situação pode ocorrer a favor de qualquer dos contendores.
São exemplos as eleições inglesas de 1951, quando se beneficiaram os
conservadores e na de 1974, a favor dos trabalhistas. Na Nova Zelândia
verificou-se o mesmo em favor dos conservadores, nas eleições de 1978 e
voltou a se repetir, nas de 1981. Este tem sido um quadro sistemático na
Inglaterra, desde que o Partido Liberal, que fez sucessivas alianças com
outros partidos menores, em especial o Social-Democrata, quebrou o
quadro bipartidário que durante muitos anos prevaleceu nesse país, com
a tradicional divisão entre Liberais (“whigs”) e Conservadores (“Tories”).
Veja, no quadro seguinte, a comprovação estatística desse desequilíbrio
entre votos e cadeiras nas eleições inglesas entre 1974, quando houve
duas eleições no mesmo ano (em fevereiro e outubro), e 1992(48):
Quadro III
Distribuição de votos e cadeiras na Grã-Bretanha (1974-1992)
Conservadores Trabalhistas Liberais-Democratas
Eleição
%Votos %Cadeiras % Votos %Cadeiras % Votos %Cadeiras
1974 (Fev) 38 47 (+9) 37 47 (+10) 19 2 (-17)
1974 (Out) 39 50 (+11) 36 44 (+8) 18 2 (-16)
1979 44 53 (+9) 37 42 (+5) 14 2 (-12)
1983 42 61 (+19) 28 32 (+4) 25 4 (-21)
1987 42 58 (+16) 31 35 (+4) 23 3 (-20)
1992 42 52 (+10) 34 42 (+8) 18 3 (-15)

Nota: Os números entre parênteses indicam a diferença entre proporção de votos e


de cadeiras. Fonte: Josep Vallès e Agusti Bosch, op. cit.
Verifica-se que, em apenas 18 anos (seis legislaturas), os con-
servadores lograram obter mais 74 cadeiras do que conseguiriam, se o
sistema eleitoral fosse proporcional. Outra evidência da desproporcio-
nalidade entre votos e cadeiras é que em nenhuma das eleições o Parti-
do Conservador conseguiu metade mais um dos votos, mas em quatro
das seis, foi beneficiado pela maioria absoluta de cadeiras na Câmara
dos Comuns, mesmo nunca obtendo mais que 44% da preferência dos
eleitores. No mesmo período, os Liberais-Democratas perderam 101
das cadeiras de que se beneficiaram os dois maiores partidos ingleses.

(48) Cf. BUTLER, David. Electoral Reform and Political Strategy (Reforma Eleitoral e
Estratégia Política), cit. por VALLÈS, Josep M. e BOSCH, Agusti, op. cit., p. 209.

76
Confira agora, nas eleições de 1987, da Grã-Bretanha, quantos
votos foram necessários a cada partido, inclusive os regionais do país de
Gales, da Escócia e da Irlanda do Norte para a obtenção de uma cadeira
na Câmara dos Comuns:
Quadro IV
Voto por cadeira, na Grã-Bretanha - (Eleições de 1987)
Partidos Cadeiras Votos
Conservador 376 36.600
Trabalhista 229 43.700
Liberal-Democrata 22 334.000
Nacionalista Escocês 3 141.000
Nacionalista Galês 3 32.500
Partidos da Irlanda do Nortes 17 42.100
Fonte: Vallès, Josep e Bosch, August. op. cit.
A eleição na Inglaterra, a que se referem todos esses exemplos,
adota, como já frisamos, o voto majoritário ou distrital, na modalidade
de maioria simples. A França, por sua vez, adota a outra modalidade
possível, a de maioria absoluta, e dois turnos, no caso dela não ser atin-
gida. Os resultados são idênticos ou ainda mais aberrantes, como mos-
tram os resultados da eleição legislativa de 1993, extraídos dos mesmos
autores de que transcrevemos os resultados acima:
Quadro V
Relação entre votos e cadeiras na França
(Eleições parlamentares de 1993)
Votos
Partidos/Coalizões % e n°Cadeiras Diferença %
1o turno %
PCF (Partido Comunista Francês) 9,2 4,2% 24 -5,0
PS (Socialistas e coligados) 19,2 11,6% 67 -7,6
Ecologistas 7,6 -0%- -0- -7,6
UDF-RPR (Gaullistas e aliados) 44,1 84,1% 485 + 40
Frente Nacional (Extrema direita) 12,4 -0%- 0- -12,4
Outros 7,5 0,1% -1- -5,3
TOTAL DE CADEIRAS - 100% 577 -

77
Os dados mostram que o sistema de maioria absoluta, como
neste exemplo da França, produz tantas ou mais aberrações que a mo-
dalidade de maioria relativa da Inglaterra. Com menos da metade dos
votos, os partidos do centro e direita lograram ocupar mais de 3/5 das
cadeiras da Assembléia Nacional. A França, por sinal, é um dos países
europeus, que mais tem alterado, inúmeras vezes ao sabor das circuns-
tâncias, o seu sistema eleitoral. Depois da Segunda Guerra Mundial,
período em que esteve sob o domínio nazista e não houve eleições, o
país, então liderado pelo General De Gaulle, adotou o sistema propor-
cional, durante quatro eleições sucessivas, até 1958. Com a adoção de
um novo modelo institucional, conhecido como V República, em 1958,
adotou o sistema majoritário em dois turnos, variando, sucessivamente,
a proporção mínima de votos, para que houvesse disputa no segundo
turno: de 5% em 1958, passou a 10% em 1967 e a 12,5% em 1976, em
que permanece até hoje.

O Sistema Majoritário no Brasil

Os sistemas majoritários ou distritais possuem, como vimos,


duas modalidades: a 1a, de maioria relativa, como se pratica, entre outros
países, na Inglaterra e nos Estados Unidos e a 2a, de maioria absoluta,
como na França. Entretanto, outras variações podem alterar esses dois
modelos. Tanto na Inglaterra quanto nos Estados Unidos, cada distrito
escolhe um só representante. Nem sempre foi assim. Na Inglaterra, já
assinalamos, a reforma de 1885 adotou, de forma quase generalizada,
os distritos de um só deputado, mas só em 1950 eles desapareceram de
vez. Essa variedade se aplicou ao Brasil, da primeira eleição realizada
em todas as províncias, em 1821, para escolher os representantes às
Cortes de Lisboa de 1820, até o Código Eleitoral de 1932, quando se
adotou o sistema parcialmente proporcional. Aqui também houve va-
riações. Até 1881, as eleições eram indiretas, isto é, realizadas em dois
graus. Os cidadãos aptos a votar escolhiam os eleitores dos deputados
e estes, por sua vez, elegiam os representantes entre os candidatos. O
resultado é que, embora o número de eleitores fosse razoável para a
época, o daqueles que elegiam os deputados e senadores era extrema-
mente restrito. Na escolha dos representantes à Constituinte de 1823,

78
que terminou dissolvida, Nicolau Pereira de Campos Vergueiro, o de-
putado mais votado de São Paulo, teve 276 votos e o de menor número
de sufrágios, 115. Uma situação que se repetiu no Rio de Janeiro, em
que o 1o colocado barão de Santo Amarou logrou 166 votos e o último
colocado da bancada 106.
A primeira eleição direta no país foi realizada no dia 7 de abril
de 1835, para a eleição do Regente Único que substituiu a Regência
Trina, escolhida em decorrência da renúncia do Imperador D. Pedro I,
em 7 de abril de 1831. Emendada a Constituição pelo Ato Adicional
de 12 de agosto de 1834, a Regência Trina foi substituída por um só
Regente, eleito pelo voto direto em todo o território nacional em 7 de
abril de 1835. Cerca de 6.000 eleitores sufragaram os nomes do padre
Diogo Antônio Feijó, com 2.828 e de Holanda Cavalcanti com 2.251
votos, além de 261 outros cidadãos também votados, 98 dos quais com
apenas 1 voto. Para que se tenha idéia da dificuldade da realização de
um pleito dessa natureza naquela época, basta assinalar que, realizada
a eleição em 7 de abril, a apuração só foi concluída em 9 de outubro,
quando a Assembléia Geral proclamou os resultados oficiais. A segun-
da eleição direta para escolher o substituto de Feijó, que renunciou em
19 de setembro de 1837, foi realizada em abril de 1838. Além de Pedro
de Araújo Lima, que obteve 4.308 votos, contra 1.981 dado a seu con-
corrente, Holanda Cavalcanti, que também disputara com Feijó, foram
votados mais 8 candidatos com o total de 3.109 votos, além de “outros
senhores menos votados” que a ata da Assembléia Geral, que os apu-
rou, não registra. O eleitorado tinha subido então para 9.398 eleitores,
aumentando, como se vê, quase 50% em apenas dois anos.
Com essa exceção, as eleições, tanto durante todo o Império
quanto na República Velha, obedeceram ao modelo então único em to-
dos os países dotados de um sistema representativo. Variou apenas em
relação ao número de representantes por distrito: foram uninominais,
de um só deputado, até 1860, depois dessa data de três e durante toda
a República Velha de cinco deputados. Ressalve-se, porém, que o sis-
tema eleitoral brasileiro, tanto no Império quanto na República Velha,
era um processo meramente formal e sabidamente viciado, objeto de
todas as formas de manipulação. Este, porém, é assunto objeto de outro
fascículo, já que o propósito deste curso é explicar o funcionamento dos
diferentes sistemas, e sua evolução ao longo da história.

79
O SISTEMA PROPORCIONAL

A
primeira grande revolução do sistema majoritário, utilizado
até o fim do séc. XIX, ocorreu com a revogação das restri-
ções ao direito de voto e sua concessão à população mascu-
lina. A ampliação do eleitorado, de menos de 250 mil, para
10 milhões de eleitores entre 1848 e 1849, na França, o primeiro país
a adotar a medida, dá bem uma idéia das conseqüências que daí iriam
advir. A maioria do eleitorado numa sociedade de massas não admiti-
ria mais ser posta à margem do processo político. Duas conseqüências
foram determinantes para as mudanças que se avizinhavam. A pri-
meira, o surgimento de partidos capazes de mobilizar essas energias.
Elas foram despertadas para assumir um novo protagonismo político,
tanto na esteira das reivindicações sociais, quanto no agravamento
dessa desafiadora questão. A segunda foi a adoção do sistema propor-
cional, capaz de tornar mais compatível a expressão parlamentar com
sua força eleitoral.
As mudanças de 1848 na França não significaram a universali-
zação do direito de voto. Excluídas do processo, as mulheres iniciaram
uma luta que, a partir de então, iria também se acentuar, mas que só
começou a colher frutos, depois da Primeira Guerra Mundial. O caso
da França é típico. Embora a extensão do direito de voto a todos os
homens adultos tenha se iniciado em 1848, as mulheres só o conquis-
taram em 1945, ao fim da Segunda Guerra Mundial, quase um século
depois, portanto. A outra grande mudança, a introdução do sistema
proporcional nas eleições, por sua vez, só se concretizou em 1899, sen-
do a Bélgica o primeiro país a adotá-lo, seguida da Finlândia (1906),
da Suécia (1907), Holanda (1917), Suíça, Itália, Alemanha e Noruega
(1919), Dinamarca e Áustria (1920) e Brasil (1932), com uma variante
a que voltaremos a nos referir.
No capítulo II, chamamos a atenção para o fato de que os sis-
temas eleitorais cumprem duas funções simultaneamente: assegurar a

80
governabilidade e proporcionar a diversidade. O sistema majoritário,
utilizado até o ano de 1899, cumpria o primeiro desses objetivos, por-
que foi concebido para funcionar em sociedades homogêneas sob o
ponto de vista político, isto é, aquelas em que predominava apenas um
interesse hegemônico, o da elite: a aristocracia até o fim do séc. XVIII e
a burguesia, a partir daí. Em outras palavras, era um sistema adequado
a uma sociedade estamental e a uma sociedade de classes, mas impró-
prio para uma sociedade de massas, em que a maior parte da popula-
ção – o operariado – estava excluída do processo político. O sistema
proporcional foi a modalidade encontrada para acomodar os interesses
divergentes entre os diversos setores da sociedade, através do voto. Em
outras palavras, dar a cada grupo social participação política e parla-
mentar equivalente à sua força, peso e influência no conjunto da socie-
dade. Como vimos com a constatação empírica nos casos da Inglaterra
(maioria relativa) e da França (maioria absoluta), examinados no item
anterior, o sistema aplicado nesses países não assegura a representa-
ção das minorias, nem garante o pluralismo das diferentes correntes
partidárias, ideológicas e doutrinárias. Suas fragilidades tinham sido
postas em evidência com o Reform Act inglês, de 1832, e despertado a
consciência dos filósofos para a iniqüidade delas decorrente.

A crítica de John Stuart Mill


e a contribuição de Carl Andrae

Num de seus mais conhecidos livros, publicado em 1861, Con-


siderações sobre o Governo Representativo(49), o inglês John Stuart Mill
já denunciava: “Uma democracia perfeitamente igual, em uma nação
em que a maioria numérica é composta de uma só classe, está sempre
acompanhada de certos males; mas estes males são fortemente agra-
vados pelo fato de que as democracias que existem atualmente não
são iguais, mas sim sistematicamente desiguais, em favor da classe
dominante. Duas idéias completamente diferentes são normalmente
confundidas sob o nome democracia. A idéia pura de democracia,
de acordo com a sua definição, é o governo do povo inteiro pelo povo

(49) Ed. UnB. Brasília, 1981, cap. VII, p. 71 e segs.

81
inteiro, representado de maneira igual. A democracia, da maneira como
é comumente concebida, e até agora praticada, é o governo do povo in-
teiro por uma mera maioria, exclusivamente representada. A primeira
idéia é sinônimo da igualdade de todos os cidadãos; a segunda, estra-
nhamente confundida com a primeira, é um governo de privilégios, em
nome da maioria numérica, que é a única a ter voz no Estado. Esta é a
conseqüência inevitável da maneira pela qual se vota atualmente, com
uma exclusão total das minorias”.
A idéia de garantir a representação das minorias foi tentada
nas eleições de 1855 na Dinamarca, por iniciativa de Carl Andrae, ofi-
cial-engenheiro do Exército e professor da Escola Militar, que propôs
a adoção do novo sistema, quando ministro da Fazenda e, logo em
seguida, presidente do Conselho de Ministros. A alternativa por ele
imaginada e proposta foi aprovada pelo Congresso, a despeito de várias
objeções, e terminou, segundo o testemunho de seu filho(50), frustrando
os seus objetivos, por ter abandonado a sua idéia fundamental, a res-
peito de poderem os eleitores se reunir para votar, independentemente
de qualquer forma de divisão em distritos eleitorais. O resultado é que
o seu pioneirismo terminou esquecido, sobretudo pela repercussão que
teve proposta similar formulada pelo inglês Thomas Hare. A primeira
versão do seu método apareceu num fascículo de 1857, intitulado The
Machinery of Representantion (O Mecanismo da Representação), di-
vulgado dois anos depois em forma de livro, com novo título, Treatise
on the Election of Representatives (Tratado sobre a Eleição de Repre-
sentantes), que conheceu uma nova edição em 1861. A entusiástica
acolhida que lhe deu o filósofo John Stuart Mill, no livro citado pouco
acima, garantiu sua notoriedade, sendo, em grande parte, responsável
pelo virtual esquecimento do pioneirismo de Andrae e de sua aplicação
na Dinamarca.
O método Andrae-Hare consistia numa modalidade ainda hoje
utilizada em alguns países, denominada VUT (Voto Único Transferí-
vel), em que o eleitor elabora a sua própria lista dos candidatos em que

(50) Cf. PORTO, Walter Costa. Dicionário do Voto. Brasília/SP, Ed. UnB/Imprensa Oficial,
citado no verbete Andrae, Carl, em que transcreve a informação do livro de Poul Andrae,
Andrae and his Invention – The Proportional Representantion Method. (Andrae e sua Invenção
– O Método de Representação Proporcional). Filadelphia, 1926.

82
deseja votar, ordenando-os segundo sua preferência. Somam-se todos
os votos e os eleitos serão os mais votados em ordem decrescente, até o
limite do número de vagas a preencher. Para Stuart Mill, ao se mani-
festar livremente, os eleitores teriam ampla liberdade de escolha e isto
elevaria o nível dos eleitos. Assim justificava ele o seu ponto de vista:
“De todos os tipos possíveis de representação nacional, este é o que
oferece a melhor segurança, em termos de qualidades intelectuais de-
sejáveis para os representantes. No momento, é do conhecimento geral
o fato de que está cada vez mais difícil, para as pessoas que possuem
apenas talento e caráter, entrar para a Câmara dos Comuns. As únicas
pessoas que podem se fazer eleger são aquelas que possuem influência
local, ou que vão abrindo seu caminho por meio de grandes gastos, ou
que, a convite de dois ou três comerciantes ou advogados, são retirados
de seus clubes londrinos por um dos dois grandes partidos, como pes-
soas com cujos votos os partidos podem sempre contar. No sistema do
Sr. Hare, os que não gostassem de seus candidatos locais, ou que não
conseguissem levar adiante o candidato de sua preferência, poderiam
escolher os nomes para suas listas de votos dentre todas as pessoas de
reputação nacional e constantes da lista de candidatos, com cujos prin-
cípios políticos simpatizassem”.
O grande filósofo inglês já apontava nesse texto, de meados do
séc. XIX, problemas que se tornaram crônicos na prática da represen-
tação política contemporânea: a influência econômica de um lado e, do
outro, a prática de alguns partidos de impor às suas bancadas o ditato-
rial princípio da fidelidade partidária. Tentam, assim, cercear a liberda-
de individual dos seus parlamentares, revivendo o mandato imperativo
revogado desde os fins do séc. XVIII e proibido, como vimos, em quase
todas as Constituições européias dos sécs. XIX e XX. Trata-se de algo,
por sinal, que, no Brasil, só vigorou durante a ditadura militar e que
está começando a ser utilizado na atual democracia.
Entretanto, não foi na Inglaterra que prosperou o sistema pro-
posto por Carl Andrae e em seguida por Thomas Hare. O método
tinha sido utilizado na Dinamarca a partir de 1855, para a eleição de
30 representantes no Senado dinamarquês e, por curto período, a partir
de 1893 na Costa Rica e, em 1896, na Tasmânia. Embora o Partido
Trabalhista inglês tenha colocado em seu programa, desde 1974, a pro-

83
posta de adoção do sistema proporcional, e das sucessivas tentativas
de adotá-lo no governo Tony Blair, a Grã-Bretanha continua, até hoje,
praticando o sistema majoritário que sempre aplicou.
Depois da iniciativa dinamarquesa, o primeiro país a adotar o
sistema proporcional foi a Bélgica, através de um método diferente do
sugerido por Andrae e Hare. Este, ainda hoje denominado VUT (Voto
Único Transferível), era assim explicado por Assis Brasil(51), um dos au-
tores do Código Eleitoral brasileiro de 1932, que introduziu o sistema
proporcional no Brasil:

“O país deve formar um círculo [distrito] único; cada eleitor


vota em tantos nomes quanto os lugares a preencher. Para que
um candidato se considere eleito é preciso que tenha o quocien-
te resultante da divisão do número de votantes pelo de lugares
a preencher; em cada lista, porém, só se conta um nome, o do
primeiro inscrito; se esse não alcança o quociente, ou o excede,
os votos que obtiver ou que lhe sobrarem, passam ao segundo e
assim por diante, até esgotar as listas, findo o que devem estar
designados todos os representantes. Se não estiverem, os votos
perdidos se darão aos mais votados. Como se vê, os votos dados
ao primeiro nome da lista se transferem aos imediatos, daí a
denominação de voto transferível”.

A grande dificuldade do processo era que cada país constitu-


ísse um só distrito, isto é, votariam todos os eleitores em qualquer dos
candidatos escolhidos. E a apuração teria que ser feita conjuntamente
de todos os votos colhidos. Hoje, com a informatização, isto até seria
possível, mas a apuração manual tornaria sua aplicação impraticável.
Nas eleições para a Câmara dos Deputados de 2002, no Brasil, concor-
reram 4.901 candidatos, e o número de votantes chegou a 66.600.077.
Desta forma, cada eleitor poderia votar em todos, elaborando uma lista
com a ordem dos escolhidos entre os 4.901 candidatos, segundo sua

(51) BRASIL, J. F. de Assis. Democracia Representativa – Do Voto e do Modo de Votar. Rio de


Janeiro, Typ. de G. Leuzinger, 1893, p. 16, cit. pelo prof. Walter Costa Porto, op. cit. Verbete
“Hare, Thomas.

84
preferência. Esta a razão por que o sistema só se aplica aos pequenos
distritos ou em eleições majoritárias, como no caso da Dinamarca em
1855, destinadas a preencher apenas 30 vagas no respectivo Senado.

A proposta de Victor D’ Hondt

O sistema adotado a nível nacional na Bélgica, em 1899, era


diferente dos de autoria de Andrae e de Hare e deve-se a Victor D’
Hondt, advogado nascido em 1841 e morto em 1901. Em 1885, tor-
nou-se professor de Direito Civil na Universidade de Gand. Segundo
o prof. Costa Porto(52), sua grande virtude foi a de propor um método
que resolveu o problema de distribuição das cadeiras na representação
proporcional, sem que sobrassem restos. Diz ele: “Na defesa de seu
sistema, D’Hondt começou por admitir a justeza da repartição propor-
cional adotada por Hare, com a fixação de um quociente eleitoral, afir-
mando: Esta maneira de proceder é, incontestavelmente, a única legítima e
se cometeria uma verdadeira iniqüidade, por exemplo, se, havendo diversos
trabalhadores executado um serviço qualquer, a totalidade da remunera-
ção fosse dada somente ao que houvesse trabalhado mais. Esta, sem dúvida,
a injustiça que se comete aplicando o método comum de eleições”. O autor
refere-se, obviamente, ao sistema majoritário, então em vigor. Depois
de mostrar a impossibilidade da aplicação de uma regra matemática
absoluta para determinar a que candidatos atribuir as cadeiras a serem
preenchidas, quando o número de votantes e o de candidatos não fosse
divisível, ele usa, para fundamentar sua proposta, um exemplo didático
e simples:
“Tomemos, por exemplo, os números 90, 75 e 45. Se dividirmos estes
três números por 15, obtemos os seguintes resultados:
90 ÷ 15 = 6
75 ÷ 15 = 5
45 ÷ 15 = 3
Todo mundo sabe que 6 é para 5 e para 3, o que 90 é para 75 e para
45. A mesma proporção, entre os primeiros números existe entre os

(52) Op. cit. verbete HONDT, Victor D’., p. 235

85
segundos. Em outros termos, quando se dividem vários números por
um mesmo divisor, os quocientes que se obtêm estão na mesma pro-
porção que os números divididos. Logo, a divisão de vários números
por um mesmo divisor produz uma redução proporcional. Que mais
se necessita para resolver o problema?”
A divisão das cadeiras
Para ilustrar a aplicação do método à prática, ele se vale de um
exemplo com 3.000 eleitores que devam eleger 3 representantes, divi-
didos em 3 partidos da seguinte forma:
Partido A, com 1501 votos
Partido B, com 799 votos
Partido C, com 700 votos
Divide os três números pelo mesmo divisor: 750
Partido A = 1501 ÷ 750 = 2,001
Partido B = 799 ÷ 750 = 1,065
Partido C = 700 ÷ 750 = 0,933
Como os candidatos são indivisíveis, despreza-se
a fração e o resultado será:
Partido A – Elege 2 representantes
Partido B – Elege 1 representante
Partido C – Não elege nenhum
De acordo com a conclusão do próprio Hondt, “Segundo todas
as regras da eqüidade, ao Partido B corresponde um representante, pois é
mais que a metade do Partido A, e a este correspondem dois, por que, me-
didos os três com a mesma escala de 750 eleitores, esse número se encontra
compreendido duas vezes no número 1501 e somente uma vez no número
799. Sendo pois, três os partidos medidos com o mesmo metro, nenhum deles
pode protestar contra o resultado da repartição. (...) a justiça se encontra na
divisão de todas as cifras eleitorais, pelo divisor que dê quocientes, cuja soma
seja igual ao número de representantes a eleger”.(53)

(53) PORTO, Walter Costa, op. cit. p. 237.

86
A grande contribuição de Hondt, portanto, consistiu em esta-
belecer um divisor, ou seja, uma medida aplicável a qualquer número de
vagas a preencher. A questão reside em saber qual é esse divisor: basta
dividir o número de votos de cada partido por 1, 2, 3, 4 e assim sucessi-
vamente, até o número de vagas oferecidas. Vejamos o exemplo seguin-
te, retirado do livro do prof. Costa Porto, numa eleição de 7 deputados,
para a qual concorram 3 partidos com os seguintes resultados:
Partido Conservador.....8145 votos
Partido Católico............5680 votos
Partido Independente....3725 votos
O divisor a ser usado é 2.036 que, aplicado ao resultado acima,
dá o seguinte resultado:
8145 ÷ 2036 = 4,00
5680 ÷ 2036 = 2,78
3725 ÷ 2036 = 1,82
Ao Partido Conservador cabem 4 vagas, ao Católico 2 e ao In-
dependente 1. O problema solucionado por Hondt consiste em dividir
os votos obtidos pelos partidos, pela seqüência crescente de números
inteiros, até obtermos tantos quocientes quanto o número de vagas,
como no exemplo seguinte:
Divididos por 1...................8.145............ 5.680..............3.275
Divididos por 2...................4.027............ 2.840..............1.862
Divididos por 3...................2.715.............1.893
Divididos por 4...................2.036
Divididos por 5...................1.629
A operação seguinte consiste em colocar todos os números as-
sim obtidos em ordem decrescente:
1o ................................................................................... 8.145
2o ................................................................................... 5.680
3o ................................................................................... 4.072
4o ............................................................................ ...... 3.725
5o ................................................................................... 2.840
6o ................................................................................... 2.715
7o ................................................................................... 2.036
8º ................................................................................... 1.893

87
Como são sete as cadeiras a preencher, o quociente ou divisor será
o 7o número na lista decrescente dos votos. Uma tabela dos quocientes apli-
cáveis pode ser elaborada dividindo-se por 1, 2, 3, 4 e assim sucessivamente,
todos os números de 1 a 1.000 e assim por diante, até o número correspon-
dente ao máximo de cadeiras sobre as quais uma eleição deve incidir.
A designação dos eleitos em cada Partido
Resolvida a questão de como atribuir as vagas a cada partido, resta
ainda indicar quais os eleitos entre os seus candidatos. Veja esta hipótese:
Cand. Conservadores Cand. Católicos Cand. Independentes
Alvin...................503 Dury................... 204 Lyon................. 305
Boule................. .305 Jadot.................. 195
Caron..................679 Persoul............... 326
Garnier ...............405 Van Ryn ............ 123
Lamal .................203
Motte ..................701
Vaes ....................108
Como ao Partido Conservador cabem 4 vagas, ao Católico 2 e
aos Independentes 1, serão eleitos, os mais votados, em cada legenda:
Conservadores Católicos Independentes
Motte.................. 701 Persoul............... 326 Lyon................. 305
Caron..................679 Dury ................. 204
Alvin ................. 503
Garnier ...............405

O sistema proposto por Hondt e aprovado pelo Parlamento


belga em 1899 suscitou ao longo do tempo várias críticas, a principal
delas a de favorecer os grandes partidos em detrimento dos pequenos.
Surgiram então inúmeras variações dos divisores a serem aplicados,
para corrigir essa falha. Hoje, computando-se o de Hondt, são ao me-
nos seis, conforme sintetiza o prof. Dieter Nohlen(54):

(54) NOHLEN, Dieter. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. México, Universidad Autônoma
de México y Fondo de Cultura Econômica, 1994.

88
Denominação Série de divisores
Método D’ Hondt 1-2-3-4-5, etc
Método Imperiali 2-3-4-5-6, etc
Método St. Lague 1-3-5-7-9, etc
Método St. Lague modificado 1,4-3-5-7, etc
Método dinamarquês 1-4-5-10-13, etc
Método Hutington 1,41-2,45-3,46-4,47, etc
Restos ou Sobras
Em todas as modalidades do sistema proporcional, quando se
aplica qualquer dos divisores acima indicados, sempre haverá cadeiras a
preencher, porque como explicava o próprio Hondt, é quase impossível
que o número de votos obtido pelos partidos sejam múltiplos do quo-
ciente a ser aplicado. Por isso, o uso do divisor sempre deixará uma sobra
de votos não computados. São os chamados “restos” ou “sobras”. Como
transformar esses votos restantes nas cadeiras não preenchidas é um dos
problemas do sistema proporcional. Várias soluções foram adotadas:
1) Destina-se a cadeira ou cadeiras não preenchidas pelo quo-
ciente, ao partido que obtiver o maior número de votos;
2) Destina-se ao partido que obtiver os maiores “restos”;
3) Aloca-se a(s) vaga(s) não preenchidas ao partido que obti-
ver as médias mais altas no preenchimento das cadeiras que lhe
couberam pelo quociente;
4) Existe ainda a solução aplicada no Brasil, que veremos no
item próprio e que consiste em dividir os votos de cada partido
pelo número de cadeiras preenchidas pelo quociente + 1, até o
preenchimento de todas as vagas.

89
CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS

V
imos até agora que há dois modelos de sistemas eleitorais: o
majoritário e o proporcional, que segundo Dieter Nohlen(55),
podem ser resumidos no seguinte quadro:

Regra – Tipo básico Fórmula decisória Objetivo da representação


Representação por maioria Ganha a maioria Formação de maiorias
Representação proporcional A porcentagem decide Refletir o eleitorado

Eles têm que ser definidos por uma de suas alternativas: a


fórmula decisória ou o objetivo da representação. Por que é tão im-
portante defini-los, se sabemos caracterizá-los? O próprio Nohlen
responde: “Tanto a fórmula de decisão como o objetivo da represen-
tação podem servir como critério de definição. É importante fazer
uso deles separadamente, para não confundi-los, como ocorre fre-
qüentemente na literatura especializada. Para efeito de definição, nos
decidimos por aquele critério de maior relevância política. Sem dú-
vida, o princípio de representação tem maior importância política.
Isto quer dizer que o resultado que se busca é mais importante que
a fórmula que se aplica. Os sistemas eleitorais se classificam aqui,
então, de acordo com os objetivos da representação. As fórmulas de
decisão são secundárias em importância e não determinam a questão
da definição dos sistemas eleitorais. O objetivo da representação e as
fórmulas de decisão se relacionam uns com os outros, como meios e fins [O
grifo é nosso, não do original]. Enquanto existe uma ampla gama de
meios, não há alternativas aos fins. A comprovação de que os tipos
básicos majoritário e proporcional se diferenciam segundo o objetivo

(55) Op. cit. p. 94 e segs.

90
da representação, tem assim grande legitimidade, já que a fórmula
decisória e o objetivo da representação podem ser combinados, por
exemplo, ao relacionar a fórmula de decisão por maioria com o prin-
cípio da representação proporcional”.
Isto quer dizer que, quando se define o sistema a ser aplicado
em cada país, recomenda-se ter em conta os fins e não os meios. Por que
a ênfase nos fins? Pela simples razão de que os meios condicionam os
fins. De acordo com os fins pretendidos, escolhem-se os meios ade-
quados. E quais as alternativas em relação a cada uma das modalida-
des? Já vimos que o sistema majoritário oferece duas opções, a maio-
ria relativa (modelo inglês e americano) e maioria absoluta (modelo
francês), em dois turnos. No caso inglês, pode-se adotar os distritos
uninominais (um candidato por distrito) ou plurinominais (mais de
um candidato), da mesma forma que é possível aumentar ou diminuir
a dimensão dos distritos em relação ao número de eleitores. No caso
francês, se estabelece, no segundo turno, uma cláusula de barreira
que pode variar, como aliás ocorreu naquele país, de 5% em 1958, a
10% em 1967 e a 12,5% em 1976, nível em que permanece até hoje.
Esta modalidade dá aos partidos a oportunidade de concorrerem com
candidatos próprios no 1o turno e, não alcançada a maioria absoluta,
se coligarem nos distritos em que tenham tido melhor desempenho.
Assim o modelo francês tem conseguido isolar a ultra-direita de José
Marie Le Pen, da mesma forma como, na vigência do sistema pro-
porcional, o General De Gaulle teve êxito em sua política de isolar os
comunistas.
Correções nos sistemas proporcionais
Os sistemas proporcionais também admitem medidas correti-
vas. A cláusula de barreira, igualmente chamada cláusula de desempenho
ou cláusula de exclusão, é uma delas. Pode ser utilizada, tanto a nível
local, no distrito, por exemplo, como no caso da França, quanto a ní-
vel nacional, como em vários países, segundo se discrimina no quadro
seguinte. Destina-se esse recurso a evitar a proliferação partidária,
que costuma ser um dos inconvenientes dos sistemas proporcionais.

91
Cláusula de barreira ou de desempenho, vigente em alguns países

País Cláusula % Forma de utilização


Alemanha 5 Nível nacional ou ganhar em 3 distritos
Argentina 3 Na circunscrição*
Dinamarca 2 Nível nacional para participar no 2o turno
Espanha 3 Na circunscrição*
Israel 1,5 Nível nacional
Itália 4 Nível nacional
Japão 4 Nível nacional
Nova Zelândia 4 Nível nacional
Sri Lanka 12,5 Nível nacional
Suécia 4 Nível nacional ou 12% na circunscrição*
*A circunscrição eleitoral pode ser o Município, nas eleições municipais, o Estado,
nos sistemas federativos, ou todo o país, em caso de eleições presidenciais.

O voto na lista partidária e não nos candidatos

Outra modalidade corretiva é a que decorre do tipo de relacio-


namento que se estabelece nos sistemas representativos. Como lembra
o prof. Giovanni Sartori(56), “a relação dos processos representativos é
de duas fases: entre os eleitores e os partidos e entre os partidos e sua
representação”. O relacionamento entre eleitores e os que devem repre-
sentá-los, admite duas modalidades: (a) o eleitor vota no candidato de
sua preferência, (b) ou no partido de sua escolha. Nos sistemas majo-
ritários, via de regra o eleitor vota no candidato. Em grande parte dos
sistemas proporcionais, o eleitor vota nos partidos. Mas existe também
a alternativa, como ocorre no Brasil, segundo a qual o cidadão, pode
votar no partido ou no candidato. A modalidade de votar no partido
não significa que o eleitor esteja escolhendo um partido, mas sim a
lista de candidatos apresentados por ele. E o voto na lista admite várias
modalidades:

(56) SARTORI, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial. Madrid, 1992 (Tra-
dução do original italiano), verbete “Sistemas electorales”.

92
(a) Lista fechada e bloqueada
(b) Lista fechada e não bloqueada
(c) Lista aberta e
(d) Panachage.

Vejamos cada uma dessas hipóteses, segundo a conceituação de Jo-


sep M. Vallès e Agustí Bosch(57):

“Voto de lista fechada e bloqueada. O eleitor expressa seu apoio


a uma lista de candidatos, sem alterar sua composição, nem
manifestar preferência entre eles. Noruega, Israel, Portugal e
Espanha encontram-se entre os países que adotam esta moda-
lidade de voto”.
“Voto de lista fechada e não bloqueada. O eleitor expressa seu
apoio a uma lista de candidatos, na qual pode assinalar alguma
ordem de preferência entre os nomes nela contidos. Segun-
do determine a legislação, essa ordenação pode afetar todos os
componentes da lista, alguns ou um deles, que se distingue en-
tre os demais. Em todo caso, é a lista e não o candidato que se
beneficia da decisão do eleitor. Esta modalidade é a vigente na
Bélgica, na Dinamarca, na Suécia, entre outros países”.
“Voto de lista aberta. O votante pode assinalar não só uma or-
dem de preferência entre os membros da lista, como também
pode eliminar um ou alguns nomes dela. Só não pode é incluir
qualquer nome que dela não conste. Esta é a modalidade usada
na Áustria”.
“Panachage. Em francês, ‘mistura’ ou ‘combinação’. O eleitor
pode eliminar nomes de uma lista e substitui-los por nomes de
outra lista ou por candidatos independentes. Equivale à elabo-
ração de uma lista própria de cada votante. Para alguns autores
essa modalidade é diferente do voto de lista. A alternativa é
usada na Suíça”.

(57) Op. cit., p. 111.

93
A representação Proporcional Personalizada,
impropriamente chamada Sistema Misto ou Distrital Misto

Ultimamente muito se tem falado no Brasil de um sistema “dis-


trital misto”, a alternativa escolhida pelo projeto de reforma política que
se encontra em tramitação na Câmara, depois de aprovada no Senado. A
denominação é imprópria por várias razões. Em primeiro lugar, porque
todo sistema distrital é majoritário. E se é majoritário, não é misto. Em
segundo lugar, porque se trata de um sistema proporcional, exatamente
o contrário de majoritário. É a combinação de uma escolha a nível local,
em distritos uninominais, com uma representação nacional, escolhida em
listas fechadas. Esse modelo foi adotado na então República Federal da
Alemanha, depois da Segunda Guerra Mundial, para atender às circuns-
tâncias da época, em face do fracasso da República de Weimar, a primeira
experiência democrática da antiga Alemanha. A descrição de um espe-
cialista(58) serve para esclarecer o engano e descrever como funciona essa
modalidade. “O sistema alemão é, como se sabe, de representação pro-
porcional. A totalidade das cadeiras que cabe a cada partido se fixa a nível
nacional, proporcionalmente aos votos recebidos. A metade das cadeiras,
porém, é disputada pelo sistema de listas fechadas e a outra metade em
distritos uninominais. Cada eleitor utiliza duas cédulas: uma para votar
no candidato do distrito e a outra para fazê-lo na lista do partido por
ele escolhido, podendo, se o desejar, dividir seu voto, quer dizer, votar, por
exemplo, na lista de um partido e usar a outra cédula para votar, no distri-
to, num candidato de outra legenda. Esse modelo é chamado de sistema
de representação proporcional personalizada”. Aparentemente é complicado,
porém fácil de se entender. Somam-se os votos dados às listas dos partidos,
e divide-se o total proporcionalmente a cada um deles. Assim, o partido
que receber 40% dos votos terá direito a 40% das cadeiras do Bundestag, a
Câmara dos Deputados alemã. Suponhamos que essa porcentagem repre-
sente 264 cadeiras e que esse mesmo partido tenha elegido 70 deputados
pelos distritos uninominais estaduais em que concorreu. Para saber como
se comporá sua bancada, subtrai-se das 264 cadeiras a que tem direito pela

(58) OSSORIO, Julián Santamaría. El Debate sobre las Listas Electorales (O Debate sobre as
Listas Eleitorais), “in” NADALES, António Porras. El Debate sobre la Crisis de la Representación
Política. (O Debate sobre a Crise da Representação Política). Madrid, Editorial Tecnos, 1996.

94
votação proporcional nas listas, esses 70 escolhidos pelo distrito, que têm
preferência no preenchimento das vagas, ou seja (264-70= 194). Sua ban-
cada, portanto, será composta dos 70 eleitos pelos distritos nos Estados, e
pelos 194 primeiros colocados na lista nacional. Como se vê, o critério de
conversão de votos em cadeiras, é a regra da proporcionalidade.
De algum tempo para cá, o sistema desfrutou de um largo pres-
tígio e terminou sendo adotado na Itália, com adaptações, em 1994,
como tentativa de superar a crise de 1993 que varreu os velhos parti-
dos italianos do mapa político do país. Está sendo utilizado também
na Nova Zelândia, desde 1987, no Japão, desde o final de 1995, e na
Rússia, no fim da década depois da última reforma constitucional. Em
todos esses países, à exceção da Nova Zelândia, a adoção foi uma ten-
tativa de solucionar graves crises políticas e/ou partidárias. Entretanto,
é preciso considerar as circunstâncias que levaram à instituição dessa
alternativa na então República Federal Alemã, após o fim da Segunda
Guerra Mundial, quando o país foi dividido. Vale acompanhar o que,
a respeito, esclarece Josep M. Vallès(59): “No terreno eleitoral, Alema-
nha apresenta também uma trajetória significativa. Tal como outros
países europeus, aplicou um sistema majoritário em dois turnos, até
que a crise pós-guerra de 1918 levou a República de Weimar a adotar
a versão mais radical da representação proporcional. Porém, enquanto
essa experiência se consolidava na maioria dos países que a adotaram,
a trágica história de Weimar e seu final em mãos do nazismo fize-
ram com que alguns analistas convertessem seu sistema eleitoral em
bode expiatório do fracasso da primeira democracia alemã. Em 1945,
terminada a Segunda Guerra Mundial, a preocupação das potências
ocupantes – Estados Unidos, Grã-Bretanha e França – e dos dirigen-
tes democratas alemães se centrava em dar à zona ocidental do país
um sistema constitucional que evitasse os inconvenientes da primeira
experiência democrática de Weimar e que freasse, ao mesmo tempo,
uma possível hegemonia da esquerda”. A continuidade dos governos
foi conseguida com a chamada “moção de censura construtiva”, o prin-
cípio da Lei Fundamental do país de 1949, segundo o qual qualquer
moção de desconfiança contra o Gabinete no poder só pode ser apro-
vada se, simultaneamente, a maioria que a aprovar eleger outro gover-

(59) Op. cit., p. 231.

95
no que entra imediatamente em exercício. Evita-se, assim, a vacância
de poder, comum nos sistemas parlamentaristas, no intervalo entre a
queda de um Gabinete e a escolha do que o sucede pelo Parlamento. E
as medidas para evitar a influência da esquerda, por sua vez, consisti-
ram em adotar esse sistema eleitoral personalizado, que combina voto
pessoal e voto partidário, com uma cláusula de barreira de 5% a nível
nacional. Depois da unificação do país, para propiciar a disputa dos
partidos da antiga República Democrática Alemã, sem se submeterem
à cláusula de desempenho de 5%, se permitiu que, mesmo não ultra-
passando esse umbral, eles tivessem direito à representação desde que
conseguissem eleger, pelo menos, três representantes nos distritos uni-
nominais. A distribuição das sobras que decorrem da repartição pro-
porcional das cadeiras, obedecia à formula D’Hondt até 1985, quando
foi substituída pela variante Hare-Niemeyer.
O modelo de engenharia política e constitucional funcionou ra-
zoavelmente, enquanto duraram as condições históricas em decorrência
das quais foi implantado. Até 1986, o modelo partidário era constituído de
dois grandes partidos, o Democrata Cristão, conservador, e o Social De-
mocrata, de esquerda, além de um fiel da balança, o Liberal que ora se co-
ligava com um, ora com o outro partido, para formar governo. A suposição
era a de que, tendo direito a dois votos, o eleitor alemão daria um voto a
um dos partidos majoritários e outro ao 3o partido que com ele se coligasse,
assegurando assim uma coalizão estável de governo. São inúmeros os au-
tores que asseguram não ser o modelo nem exportável, nem recomendável,
por várias razões, além de não ter nunca cumprido as finalidades para as
quais foi idealizado. A primeira das razões é que o número de cadeiras no
Budestag, a Câmara dos Deputados do país, é variável, pois se um partido
consegue eleger mais deputados pelos distritos do que a proporção que
lhe cabe pelas listas, prevalece esse número que é acrescentado ao número
total de representantes. Outra é que “sustentou-se e se provou que sua
mecânica é difícil de entender, já que, ainda em 1987, [quase 30 anos de-
pois de sua adoção] só 45% dos alemães tinham consciência de que o voto
importante, o que decide que partido ganha as eleições, é o segundo voto,
o de lista. Igualmente se pôde afirmar que são poucos os que fazem uso da
possibilidade de dividir o voto e, assim, 95% dos que votaram nas listas do
Partido Democrata Cristão e do Partido Social Democrata, entre 1953 e

96
1987 votaram também no candidato do mesmo partido, com seu primeiro
voto”(60). Um dos maiores especialistas nessa modalidade(61) assegura que
o sistema “não produz dois tipos de parlamentares” e que “os eleitores não
percebem diferença alguma” entre os eleitos através do voto uninominal e
os escolhidos através do sistema de lista. Isto significa que o modelo não
atingiu seus objetivos e que a idéia da representação proporcional “perso-
nalizada” possui mais vigência no plano das intenções do que na realidade.
Nas eleições italianas de 1994, quando se adotou um sistema semelhante,
os partidos e coalizões trataram de “personalizá-las” valendo-se da popu-
laridade de muitos de seus candidatos recrutados no mundo do esporte e
dos artistas que se viram transformados em sementeiras da classe política.
Entretanto, na hora de votar, a identificação com os símbolos dos partidos
ou com seu líder, terminou prevalecendo sobre a personalidade individual
dos candidatos.
Examinados os diferentes sistemas e algumas de suas particula-
ridades, parece conveniente, antes de abordarmos o modelo brasileiro,
o último item desta Unidade, apresentarmos um esquema sumário e
simplificado dos modelos aqui analisados. Vimos que há dois mode-
los e algumas alternativas, podendo muitas delas serem combinadas.
Tomando a regra de conversão de votos em cadeiras, que é um dos
critérios de classificação dos sistemas, veremos que eles se dividem, de
acordo com o cientista político alemão Dieter Nohlen(62), segundo o
seguinte esquema:
Por outro lado, se os classificarmos não só segundo a fórmula
de conversão, mas também de acordo com a combinação de elementos
que os integram, conforme o modelo de Josep Vallès e Agusti Bosch(63),
esquema será o seguinte:

(60) SMITH, G. The Changing West German Party System: Consequences of the 1987 Election (O
Cambiante Sistema Partidário Alemão: Conseqüências da Eleição de 1987), cit. por NADA-
LES, António Porras, op. cit.
(61) JESSE, E. Split-voting in the Federal Republic of Germany: an Analysis of the Federal Elec-
tions from 1953 to 1987. (O Voto-dividido na República Federal da Alemanha: uma Análise
das Eleições Federais de 1953 a 1987), cit. por NADALES, António Porras. O sistema alemão
também é chamado de vote-splitting, isto é, voto dividido, pela possibilidade de votar em dois
partidos diferentes.
(62) Op. cit., p. 67
(63) Op. cit., p.193

97
98
ESQUEMA 1

MAJORITÁRIO PROPORCIONAL

MAIORIA EXIGIDA MÉTODO DE CÔMPUTO

MAIORIA RELATIVA MAIORIA ABSOLUTA DIVISOR QUOCIENTE ELEITORAL

2º TURNO RESTOS OU SOBRAS


ESQUEMA 2

VOTO UNINOMINAL
MAIORIA SIMPLES
VOTO EM BLOCO
SISTEMA MAJORITÁRIO

VOTO ALTERNATIVO
MAIORIA ABSOLUTA
DOIS TURNOS

VOTO ÚNICO TRANFERÍVEL (VUT)

SISTEMA PROPORCIONAL LISTA FECHADA

LISTA FECHADA E NÃO BLOQUEADA

VOTO DE LISTA
LISTA ABERTA

PANACHAGE

99
O MODELO BRASILEIRO

D
urante todo o Império e a República Velha, o sistema elei-
toral brasileiro seguiu o modelo distrital, de maioria re-
lativa, com algumas adaptações e raras mudanças, como
a transformação das eleições que eram indiretas em dois
turnos, em diretas, a partir de 1881, com a aprovação da Lei Saraiva.
Outras foram as chamadas “Lei dos Círculos” e “Lei do Terço”, tenta-
tivas nem sempre bem sucedidas de se garantir a representação das mi-
norias. Um retrato fiel, famoso e objetivo de como eram manipuladas
as eleições desse período, foi traçado pelo deputado e então senador
José Tomás Nabuco de Araújo, num discurso pronunciado na sessão do
dia 17 de julho de 1868: “o Poder Moderador pode chamar a quem quiser
para organizar ministérios; essa pessoa faz a eleição, porque há de fazê-la;
esta eleição faz a maioria. Eis, aí está o sistema representativo em nosso
país!” Quase nada mudou com a República, quando as eleições, até a
Revolução de 1930, passaram a se basear nas “atas falsas” elaboradas “a
bico de pena”.
O movimento político de 3 de outubro de 1930 trouxe duas
grandes mudanças no sistema eleitoral brasileiro, a instituição da Jus-
tiça Eleitoral e a adoção de uma modalidade ainda incompleta de elei-
ções proporcionais, com o Código Eleitoral de 1932, que regulou os
dois únicos pleitos realizados antes do Estado Novo, proclamado em
1937. A esse golpe seguiram-se 8 anos de ditadura, o fechamento dos
partidos, a dissolução do Congresso e a virtual proibição de toda e
qualquer atividade política fora do governo. O sistema de nosso pri-
meiro Código que regulou as eleições para a Constituinte de 1933 e
as de 1934, para a Legislatura ordinária, estipulava um pleito em dois
turnos. No primeiro, eram escolhidos todos os eleitos pelo quociente
eleitoral e no segundo os demais candidatos mais votados, até com-
pletarem o número de vagas. Esse Código foi alterado pelo Congresso

100
em 1935, mas não chegou a regular qualquer eleição, em virtude do
advento do Estado Novo. No início de 1945, quando o fim da Segunda
Guerra Mundial se tornou inevitável, Getúlio Vargas deu início a um
processo controlado de abertura política, concedendo anistia, convo-
cando eleições e estabelecendo uma nova legislação eleitoral, com um
sistema efetivamente proporcional. Valendo-se dos poderes ilimitados
para legislar e emendar a Constituição de 1937, que ele mesmo tinha
outorgado, baixou o Decreto-lei 7.586, de 28 de maio de 1945, para
regular o pleito que, finalmente, viria a ocorrer no dia 2 de dezembro
do mesmo ano.
O cap. III desse decreto tratava “Da Representação Propor-
cional” para a Câmara dos Deputados e as Assembléias Legislativas e
estipulava a forma de estabelecer o quociente eleitoral:

Art. 45 – Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o


número de votos válidos apurados, pelos lugares a preencher em cada
circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a
meio, equivalente a um se superior.
Parágrafo único – Contam-se como válidos os votos em branco,
para determinação do quociente eleitoral.
Art. 46 – Havendo mais de um candidato registrado pelo mes-
mo partido, estão eleitos tantos deles, na ordem de votação que cada
um tenha recebido, quantos indicar o quociente partidário.
Art. 47 – Determina-se para cada partido o quociente partidá-
rio dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos
dados em cédulas sob a mesma legenda, desprezada a fração.
Art. 48 – Os lugares não preenchidos com a aplicação do quo-
ciente eleitoral e dos quocientes partidários são atribuídos ao partido
que tiver alcançado maior número de votos, respeitada a ordem de
votação nominal de seus candidatos.

Com exceção da distribuição das “sobras”, a fórmula que a le-


gislação estipulava é, com pequenas alterações, a que se utiliza até hoje
para determinação do quociente eleitoral:
Votos válidos ÷ Número de vagas a preencher = Quociente eleitoral

101
O número de cadeiras de cada partido, obedecia a uma fórmula
similar:

Total dos votos do partido ÷ pelo quociente eleitoral = Quociente partidário

Vejamos com os números da própria eleição de 1945, utilizan-


do-nos dos dados do Pará, escolhido aleatoriamente: o Estado tinha
direito a 9 representantes na Câmara dos Deputados e foram apurados
110.974 votos válidos (incluídos os votos em branco). Aplicando-se a
fórmula teremos o quociente eleitoral:

110.974 ÷ 9 = 12.330,444 desprezada a fração por ser menor que meio

A soma dos votos dos candidatos de cada partido foi a discri-


minada abaixo. Aplicando-se o quociente eleitoral, teremos os seguin-
tes resultados:
Vagas adi-
Partidos Votos/Quociente Vagas cionais
(Art. 48)
Partido Social Democrático – PSD 60.479 ÷ 13.330 = 4,53 4 +2
União Democrática Nacional – UDN 26.695 ÷ 13.330 = 2,00 2 0
Partido Comunista do Brasil –PCB 4.479 ÷ 13.330 = 0,33 0 0
Partido de Representação Popular- PRP 996 ÷ 13.330 = 0,07 0 0
Partido Popular Sindicalista –PPS 14.452 ÷ 13.330 = 1,08 1 0

Veja na lista dos candidatos, quais os eleitos pelo Pará, na elei-


ção para a Constituinte:

Partido Social Democrático


Nomes Votos
Joaquim de Magalhães Cardoso Barata.......................25.153
Aníbal Duarte de Oliveira.............................................6.716
João Guilherme Lameira Bitencourt.............................6.700
Carlos Pereira Nogueira................................................4.490
Nelson da Silva Parijós..................................................4.437
José João da Costa Botelho............................................4.432

102
União Democrática Nacional

Agostinho de Menezes Monteiro.........................................11.818


Epílogo Gonçalves de Campos...............................................5.358

Partido Popular Sindicalista

Deodoro Machado de Mendonça..........................................8.814

O princípio do art. 48, mandando conceder ao partido com


maior número de votos as vagas não preenchidas pelo quociente eleito-
ral, causou significativa distorção nos resultados finais dessas eleições.
O quadro seguinte mostra os resultados finais, a nível nacional, da pro-
porção entre votos e cadeiras de todos os partidos, nessas eleições:

Representação Votação
PARTIDOS
Absoluta % Absoluta %
Partido Social Democrático – PSD 2.531.944 42,737 151 52,87
União Democrática Nacional – UDN 1.575.375 26,590 77 26,92
Partido Trabalhista Brasileiro – PTB 603.500 10,187 22 7,700
Partido Comunista do Brasil – PCB 511.302 8,630 14 4,900
Coligação UDN/Partido Republicano 165.122 2,788 6 2,010
Partido Popular Sindicalista – PPS 107.321 1,811 4 1,400
Partido Democrata Cristão – PDC 101.636 1,715 2 0,700
Partido Republicano – PR 219.562 3,705 7 2,450
Partido Libertador – PL 57.341 0,968 1 0,350
Partido Republicano Progressista – PRP 33.647 0,568 1 0,350
Partido Agrário Nacional – PAN 17.866 0,301 1 0,350
Fonte: TSE, Dados Eleitorais, 1964

Verifica-se que o PSD, partido majoritário, ficou sobre-repre-


sentado, com 42,7% dos votos e 52,8% das cadeiras. Para a UDN a
representação foi proporcional à porcentagem de votos e os partidos
menores, como o PTB e o PCB ficaram sub-representados, com 10,1%
dos votos e 7,7% da representação e 8,6% dos votos e 4,9% da repre-

103
sentação, respectivamente. Tratava-se, como se vê, de uma representa-
ção proporcional distorcida, em virtude do critério utilizado para dis-
tribuição dos restos ou sobras.

O Código de 1950

Essa situação foi corrigida com o Código Eleitoral de 1950


(Lei 1.164, de 24 de julho de 1950), aplicando-se a distribuição das
sobras da chamada quota Droop:

Art. 59 – Os lugares não preenchidos com aplicação dos quo-


cientes partidários, serão distribuídos mediante a observância das
seguintes regras:
1. Dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada
partido pelo número de lugares por eles obtidos, mais um,
cabendo ao partido que apresentar a maior média um dos
lugares a preencher.
2. Repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um
dos outros lugares.

Aplicando-se o novo método às eleições de 1954 do Estado do


Pará, obtém-se o seguinte resultado:

Vagas
Partidos Votos/Quociente Vagas adicionais
(Art. 48)
Aliança Social Democrata PSD-PRP 78.129÷20.087=3,88 3 3
Partido Social Progressista – PSP 45.551÷20.087=2,26 2 1
Partido Trabalhista Brasileiro – PTB 19.866÷20.087=0,98 0 0
União Democrática Nacional – UDN 17.081÷20.087=0,85 0 0
Partido Republicano – PR 7.202÷20.087=0,35 0 0
Partido Socialista Brasileiro – PSB 1.891÷20.087=0,09 0 0
Partido Trabalhista Nacional - PTN 113÷20.087=0,005 0 0

O quociente eleitoral foi obtido dividindo-se; o total de votos


válidos (nominais + brancos) 180.784, pelo número de vagas. Resul-

104
tado: 20.087, desprezada a fração. Com esse quociente, só a Aliança
Social Democrata e o Partido Social Progressista obtiveram 5 das 9 va-
gas. A atribuição das 4 vagas seguintes, pelas sobras, foi feita de acordo
com o novo critério do Código de 1950 e atendeu ao seguinte cálculo,
previsto no art. 59:
1a Vaga
Aliança: 78.129 ÷ 4 (3 +1) = 19.532
PSP: 45.551 ÷ 3 (2 + 1) = 15.183
1a Vaga para a Aliança, que ficou com 4 deputados

2a Vaga
Aliança: 78.129 ÷ 5 (4+1) = 15.625
PSP: 45.551 ÷ 3 (2+1) = 15.183
2 Vaga para a Aliança, que ficou com 5 deputados
a

3a Vaga:
Aliança: 78.129 ÷ 6 (5+1) = 13.021
PSP: 45.551 ÷ 3 (2+1) = 15.183
3a Vaga para o PSP, que ficou com 3 deputados

4a Vaga:
Aliança: 17.868 ÷ 6 (5+1) = 13.021
PSP: 45.551 ÷ 4 (3+1) = 11.387
4 Vaga para a Aliança que ficou com 6 deputados
a

Sob o Código Eleitoral de 1950, o primeiro votado pelo


Congresso, depois da redemocratização de 1945, foram realizadas as
eleições presidenciais de 1950, 1955 e 1960, e as parlamentares de
1950, 1954, 1958 e 1962.

Os casuísmos eleitorais do regime militar

Ao contrário do que ocorreu em 1937 com o advento do Es-


tado Novo, quando Getúlio dissolveu e fechou o Congresso, extinguiu
os partidos, criou o Tribunal de Segurança para processar os adversá-

105
rios instituiu a censura, exilou os adversários e proibiu toda e qualquer
atividade política, em 1964 os militares que tomaram o poder pensa-
vam poder governar com as instituições do regime liberal instituído
em 1946. Cassaram, sumariamente, os mandatos dos vencidos, deram
início ao expurgo dos adversários, submeteram os civis a julgamen-
to da Justiça Militar e iniciaram um novo e prolongado ciclo político
em que vigorou a censura na maior parte da duração do regime. Se
o Estado Novo foi uma ditadura civil com suporte militar, o regime
militar foi exatamente o contrário: uma ditadura militar, com suporte
civil. Eles permaneceram como titulares do poder durante 21 anos,
entre 1964 e 1985. Mas o regime que eles instituíram, subsistiu, com
o mesmo aparato institucional e alguns avanços, até a promulgação da
Constituinte de 5 de outubro de 1988, até hoje em vigor. No período
militar, Atos Institucionais, Atos Complementares, Decretos-leis, Leis
Complementares e Leis Ordinárias, além de duas Constituições, sob as
quais governaram os generais, numa sucessão variada de normas legais,
alteraram a legislação eleitoral e partidária que terminaram sendo pro-
gressivamente revogadas, após a transição democrática que culminou
com a realização da Assembléia Constituinte de 1987 e a promulgação
da Constituição de 1988. Sob essa legislação casuística e ocasional,
foram realizadas eleições indiretas para Presidente da República, en-
tre 1964 e 1985, para governadores, entre 1967 e 1982, e as eleições
parlamentares de 1966, 1970, 1974, 1978, 1982, e 1986. Nas eleições
para a Câmara e Assembléias Legislativas, vigorou o mesmo sistema
proporcional e de atribuição de vagas pelas “sobras”. Com relação ao
Senado, foi instituída, pelo “pacote de abril” (Emenda Constitucional
n° 10, de 14 de abril de 1977), a figura do Senador “biônico”, eleito
indiretamente, pelo mesmo colégio eleitoral que escolhia os governa-
dores dos Estados. Essa modalidade foi aplicada a 1/3 do Senado, nas
eleições de 1978. Entre 1966 (AI-2) e 1978 (Emenda Constitucional
13, de 11/10/78), vigorou um sistema bipartidário, imposto obrigato-
riamente aos partidos então existentes. Pode-se dizer que nos 24 anos
que separam o texto constitucional em vigor e o golpe militar de 1964,
todas as eleições se realizaram com mudanças ocasionais na legislação
eleitoral. A única regra inalterada foi a que rege o sistema proporcional,
em vigor desde o Código Eleitoral de 1950.

106
Sob o regime constitucional hoje em vigor, foram votadas duas
novas leis em relação ao sistema eleitoral: de inelegibilidades (Lei
Complementar n° 64, de 18/5/90) e a impropriamente chamada “lei
das eleições” (Lei 9.504, de 30/9/97). O Código Eleitoral aprovado
sob o regime militar (Lei 4.737, de 15/7/65) continua em vigor, com
dezenas de alterações introduzidas pela “lei das eleições” acima citada.
Pela primeira vez se alterou a regra de conversão de votos em cadeiras.
Entre todas as eleições realizadas entre 1945 e 1996, se observou a
regra de que o quociente eleitoral incluía a soma de votos dados aos
candidatos e/ou partidos, inclusive aqueles em branco. O art. 5o da “lei
das eleições” alterou essa norma, dando-lhe a seguinte redação: “Nas
eleições proporcionais, contam-se como votos válidos apenas os votos
dados aos candidatos regularmente inscritos e às legendas partidárias”.
Com essa modificação, o quociente eleitoral baixou, já que diminuiu a
quantidade de votos sobre a qual se divide o número de vagas. Outra
mudança foi a que permitiu coligações nas eleições proporcionais, o
que não era permitido desde 1965, quando entrou em vigor o atual
Código. Algumas Resoluções do TSE também complementaram ou
modificaram as disposições antes em vigor. A de n° 16.844/90 deter-
mina que no cálculo da média de votos de cada partido deverá ser
considerada a fração até a 14a casa decimal. Essa mesma Resolução e os
Acórdãos 11.778, de 19/4/94 e 2.895, de 14/8/2001 ainda determinam
que no caso do empate na fixação da média entre dois ou mais parti-
dos ou coligações, considerar-se-á o partido cuja coligação com maior
votação, não se aplicando o art. 110 do Código Eleitoral(64); no caso de
empate na média e no número de votos, deve ser usado como terceiro
critério de desempate o número de votos nominais.

(64) “Em caso de empate [na distribuição das vagas] haver-se-á por eleito o candidato mais
idoso.

107
CONCLUSÃO

C
omo lembrou o prof. Adam Przeworsky, já citado no início
deste texto, a última grande invenção da política foi o voto,
recurso utilizado há cerca de 200 anos e há um pouco mais
na Inglaterra, onde está o Parlamento mais antigo do mun-
do. O voto é o mais valioso instrumento da democracia, mas não é a
própria democracia. Votar é um procedimento que praticamos de dois
em dois anos, para darmos conseqüência à Teoria da Representação,
procedimento que materializa os sistemas representativos. Os regimes
que se baseiam apenas nas eleições, são os chamados pelos cientistas
políticos de “democracia procedimental”. A autêntica democracia vai
além: exige que também as decisões de interesse coletivo sejam de-
mocráticas. E elas serão democráticas, quando nelas tomarem parte os
interessados. Esse é o regime que os cientistas políticos denominam
“democracia participativa”, algo intermediário entre a democracia pro-
cedimental e a democracia direta, que se tornou impraticável com o
advento da sociedade de massas. Para praticarmos essa nova forma de
democracia, temos que iniciar manifestando-nos e tomando parte nas
decisões das cidades em que vivemos. Em outras palavras, é indispen-
sável que seja utilizada a nível municipal, para então levarmos a prática
às demais esferas do poder, por mecanismos que estão começando a se
viabilizar com os recursos da informática. Esta é a razão por que, na
apresentação deste curso, constante da Unidade I, chamei a atenção
para o fato de que, se nossos antepassados conquistaram para nós a de-
mocracia do passado, tal como a praticamos no presente, cabe às nossas
gerações aprimorá-la para que a modalidade participativa que é o futu-
ro da democracia, seja, enfim, a democracia do futuro. E isso depende
de nós e do nosso voto. Em suma, dos que estejam comprometidos,
mais do que com essa idéia, com esse ideal.

108
109
110
FUNÇÃO, ORIGEM E EVOLUÇÃO
DOS PARTIDOS

A
primeira pergunta que surge quando tratamos dos sistemas
partidários é clássica: para que servem os partidos? Ou, em
outras palavras, a que se destinam? Vimos no fascículo ante-
rior que os primeiros partidos políticos surgiram no interior
dos Parlamentos e se destinavam a articular os interesses dos diferentes
segmentos nele representados, numa época em que só a nobreza no
início, e depois a burguesia, tinham direito à representação política, por
serem seus membros, como definia a Constituição francesa de 1793,
“cidadãos ativos”, isto é, aqueles que, sendo proprietários e dispondo
de rendas, pagavam impostos. A grande revolução por que passaram os
partidos teve início com a paulatina universalização do direito de voto
na França em 1848, conquista progressivamente estendida a outros pa-
íses. Lembramos que no mês seguinte ao da concessão ampla de direito
de voto a todos os cidadãos do sexo masculino, o eleitorado francês
aumentou de cerca de 250 mil para 8 milhões, número que no ano
seguinte atingiu 10 milhões. Se antes os partidos lidavam com alguns
milhares de eleitores, a partir daí foram obrigados a se organizar para
mudar a escala de sua atuação, tratando com milhões deles. A passa-
gem de uma sociedade de classes no séc. XVIII, para uma sociedade
de massas a partir do séc. XIX, obrigou não só a reestruturação dos
partidos, como também à mudança do sistema eleitoral para permitir a
representação dos milhões de trabalhadores, antes excluídos do exercí-
cio de direito de cidadania.
Os partidos, portanto, começaram suprindo a importante ta-
refa de exprimir a diversidade dos interesses dessa massa de eleitores.
E, dessa forma, cumpriram outra relevante função, a de materializar a
representação dos sistemas políticos por isso chamados de representa-
tivos. À medida que sua influência aumentou e os regimes parlamenta-
ristas substituíram as antigas monarquias absolutistas, sob o princípio
de que “o rei reina, mas não governa”, eles assumiram a insubstituí-

111
vel missão de conquistar a maioria nos Parlamentos a fim de formar
os respectivos governos. Lidar com milhões de eleitores, exigiu ampliar
também a liderança partidária e seu aparato burocrático. À medida que
os partidos se organizavam e cresciam, foi necessário administrá-los
com eficiência e montar instrumentos de mobilização e proselitismo,
sem os quais eles não prosperam nem crescem. As organizações par-
tidárias e não mais os “notáveis” como eram conhecidos os principais
líderes parlamentares, tornaram-se então os principais protagonistas
do sistema político. Daí terem sido levados a desempenhar outro de
seus objetivos: intermediar perante o Estado os diferentes interesses da
sociedade. Durante algum tempo, os líderes, individualmente, continu-
aram a exercer seu antigo papel, enquanto os interesses de classe ainda
eram preponderantes. Por isso, admitia-se, inclusive, as candidaturas
individuais, reminiscência desses tempos, raríssima nos sistemas elei-
torais de hoje. A realidade mostrou que o poder já não podia mais ser
disputado em caráter pessoal, pois as personalidades, por mais ilustres
que fossem, não tinham condições de se confrontar com os milhões de
eleitores que sustentavam e davam suporte político aos grandes par-
tidos. A disputa pelo poder tornou-se uma obra coletiva, entregue à
concorrência entre eles.
Se examinarmos cada uma das diferentes funções desempenha-
das pelos partidos, vamos chegar à conclusão de que, muitas delas, po-
dem, paralela e concorrentemente, ser exercidas também por outras ins-
tituições, mas nenhuma pode suprir a mais relevante de todas: a disputa
pelo poder. Nas sociedades contemporâneas, os interesses corporativos
dos trabalhadores podem ser representados não apenas pelos partidos
de extração trabalhista, como na Inglaterra e no Brasil, mas também
e sobretudo pelos sindicatos. Para defender os interesses religiosos dos
católicos, em inúmeros países europeus, onde a disputa entre católicos
e protestantes tinha caráter político, criaram-se partidos católicos. Isto
também ocorreu depois da segunda guerra mundial, quando os comu-
nistas adquiriram grande protagonismo sobretudo na Itália, onde esta-
va o mais poderoso partido comunista fora da então União Soviética e
também na França, onde era grande a sua influência. No primeiro desses
países, os católicos fundaram o Partido Democrata Cristão que durante
meio século foi o mais poderoso da política italiana. O mesmo ocorreu

112
na Alemanha, onde os democratas-cristãos continuam sendo uma das
duas principais legendas do país, até hoje. Assim também se verificou
com os ambientalistas. Quando o mundo começou a tomar consciên-
cia do desafio da preservação dos recursos naturais não renováveis e da
exigência de manter o equilíbrio dos sistemas ecológicos indispensáveis
à interação entre os seres vivos, foi também na Alemanha que os ecolo-
gistas fundaram o primeiro partido calcado num programa preservacio-
nista, hoje conhecido como “os Verdes”.
Aqui cabe uma indagação: - porque movimentos tão diversos
terminam se transformando em partidos políticos? Isto é o resulta-
do da constatação feita pelo jurista e pensador alemão Carl Schimtt,
mais tarde retomada pelo cientista político Julien Freund, de que no
confronto entre diferentes concepções humanas, comparadas por eles
às relações entre amigos e inimigos, as de natureza política são as que
podem levar a resultados mais imediatos e duradouros, porque é do
sistema político que dependem as decisões vinculantes para todos, por
serem as únicas dotadas do poder de coerção legal.
Outras funções, como a de mediar os interesses difusos da so-
ciedade perante o Estado, dando força a reivindicações de caráter per-
manente, também podem ser e são exercidas por parcelas organizadas
da sociedade, os chamados “grupos de interesse” e “grupos de pressão”,
como vimos no Curso Política ao Alcance de Todos. No Brasil, é visível
e generalizada, por exemplo, a ação política do MST, o Movimento
dos Sem Terra que, em alguns Estados, se multiplica e se diversifica e
cujos métodos de reivindicação estão sendo adotados por organizações
similares, como o Movimento dos Sem Teto de caráter urbano, como
busca de soluções para o problema da habitação. Do mesmo modo, a
formação de lideranças políticas pode ser ministrada tanto pelos parti-
dos, através de seus institutos e fundações, dotadas no Brasil de recur-
sos públicos do Fundo Partidário, quanto por organizações paralelas.
Na Espanha, o movimento católico Opus Dei foi não só o celeiro de
técnicos, intelectuais e especialistas que forneceram suporte de caráter
técnico e político ao regime do general Franco, como também continua
suprindo as necessidades das atividades leigas do Estado do Vatica-
no. A única das tarefas dos partidos que nenhuma outra instituição
pode suprir, portanto, é, como vimos, a da disputa do poder. Por isso,

113
quando alguma delas sente necessidade de dispor de poder político, ou
se transformam em partidos, ou se integram a eles.
Também é indispensável uma referência à função ideológica
dos partidos. Deixamos deliberadamente a análise desse importante
aspecto para o fim, em razão de dois aspectos fundamentais. Primei-
ro, o de que, na medida da expansão e do alargamento do eleitorado,
o número de partidos foi se multiplicando. Alguns, especialmente os
de esquerda, mantiveram o seu viés ideológico, pois foi na esteira dos
desafios sociais que eles se estruturaram em busca de soluções trans-
formadoras. E nenhum instrumento é mais útil à disseminação das
idéias e à mobilização que os partidos, sempre que a disputa do po-
der transcende os interesses pessoais e se fixa em objetivos coletivos,
de natureza ideológica, programática e doutrinária. Isto depende, no
entanto, de que sua vocação seja reformista, jamais cedendo à postu-
ra conformista. Como, porém, nem todas as pessoas têm preocupa-
ção com reformas, mudanças e transformações, é natural que, ao lado
dos partidos de cunho ideológico, sobrevivam os que têm objetivos
e aspirações meramente ocasionais. São os que os cientistas políticos
chamam de partidos “catch-all” expressão em inglês que significa “pe-
gar todos”, ou “recolher todos”. Outros preferem chamá-los “partidos
omnibus” ou “partidos para todos”, já que a palavra latina omnis, decli-
nada no ablativo (omnibus), significa “para todos”. O segundo aspecto é
que os partidos ideológicos que sobrevivem com sucesso em inúmeros
países, estão sujeitos a condicionamentos históricos, isto é, foram fun-
dados e sobrevivem em busca de objetivos que tornam sua presença na
arena política, necessariamente diferenciada dos demais. Mas também
é evidente que alguns, ao atingir o poder, perdem essa característica,
tornando-se meros instrumentos de ambições pessoais ou dos grupos
que os dominam. Quando isso ocorre, a luta pelo poder não se dá mais
em torno de idéias mas de meros interesses pessoais e materiais.
A importância crescente dos partidos se evidencia pelo fato de
que os primeiros estudos que prenunciam a ciência política moderna
versam exatamente sobre eles. O pioneiro se deve a Moisei Yakolevich
Ostrogorski. Nascido na Rússia czarista em 1854, estudou Direito e
trabalhou no Ministério da Justiça de seu país, até mudar-se para a

114
França onde freqüentou a Escola Livre de Ciências Políticas de Pa-
ris, diplomando-se com uma tese sobre o desenvolvimento do sufrágio
universal. Ganhou projeção, no entanto, com a edição, em 1902, do
livro Democracy and the Organization of Political Parties (Democracia
e a Organização dos Partidos Políticos, Londres, Macmillan) em dois
volumes. No primeiro analisou os partidos americanos e os dois ingle-
ses que então dominavam a cena política do país, o Liberal e o Con-
servador, dedicando o segundo ao Partido Social Democrata Alemão,
na época o protótipo dos partidos de massa. Esse foi, também, o objeto
de outra obra igualmente pioneira do sociólogo e economista italiano
nascido na Alemanha, Robert Michels (*1876- †1936). Publicado em
1914, com o título Sobre a Sociologia dos Partidos nas Modernas Demo-
cracias e traduzido em vários idiomas abreviadamente como Sociologia
dos Partidos Políticos (65), tornou-se texto de referência mundial. Trata-se
de uma análise sobre os efeitos da burocratização de um dos maiores e
mais prestigiosos partidos da primeira década do século passado, cujas
origens são incontestavelmente revolucionárias. Assim ele descreve o
que era essa organização na época em que escreveu seu trabalho: “Os
homens do partido trabalharam durante meio século à custa do suor
do front, para criar uma organização modelo. E hoje que a organização
engloba três milhões de trabalhadores, mais do que ele ousava contar,
mais ainda do que se julgava necessário para alcançar sobre o inimigo
uma vitória completa, o partido dotou-se de uma burocracia que, pela
consciência de seus deveres, pelo seu zelo e sua submissão à hierar-
quia, rivaliza com a do próprio Estado; as caixas estão cheias, uma
rede complexa de interesses financeiros e morais estendeu-se por todo
o país. (...) A organização deixa assim de ser um meio, para tornar-se
um fim. Às instituições e às qualidades que no início eram destina-
das simplesmente a assegurar o funcionamento da máquina do parti-
do – subordinação, cooperação harmoniosa dos membros individuais,
relações hierárquicas, discrição, correção – acaba-se atribuindo mais
importância que ao grau de rendimento da máquina”. Realmente, era a
mais completa instituição partidária de cunho ideológico de sua época.

(65) Brasília, Ed. UnB. 1982. Coleção Pensamento Político, v.. 53.

115
Dispunha de editoras que publicavam livros e jornais para seus adeptos
e filiados, clubes, cooperativas, creches e escolas para crianças e jovens
e de formação de lideranças políticas para os trabalhadores. Tratava-se
de uma vasta, complexa e poderosa organização.
Com maior ou menor grau de inevitabilidade, o fenômeno que
afetou o PSD alemão ocorreu com inúmeros partidos em várias partes
do mundo. Foi analisando esse caso que Michels deu ao cap. II do livro,
o título de “A democracia e a lei de bronze da oligarquia”. Trata-se de
um exemplo empírico, algo que conhecemos bem em nossa história
política. Descrevendo esse processo, ele lembrou: “O jovem partido
operário alemão só se afastou, ao preço de ásperas lutas, da democracia
burguesa que até então o tinha arrastado consigo, sobretudo porque
um de seus mais sinceros amigos o alertou contra os perigos que corria.
Na sua carta ao comitê da Associação Alemã de Leipzig, Rodbertus
escrevia: ‘Vocês se separaram de um partido político porque este, como vocês
pensam, e com razão, não representa suficientemente seus interesses sociais.
Ora, vocês têm a intenção de fundar por sua vez um novo partido político.
Muito bem. Mas quem lhes garante que os adversários de sua classe não ter-
minarão um dia se infiltrando e se apoderando do partido que vocês funda-
rem?’ Essa observação de Rodbertus resume a própria essência do par-
tido político. Para ver até que ponto ele estava certo, convém examinar
os elementos que entram na composição de um partido. Um partido
não é uma unidade social, nem uma unidade econômica. Sua base está
formada por seu programa. Este pode muito bem ser a expressão teóri-
ca dos interesses de uma determinada classe. Mas, na prática, cada um
pode aderir a um partido, independentemente de seus interesse priva-
dos coincidirem ou não, com os princípios enunciados no programa”.
Outra das conclusões de Michels constitui a síntese de sua aná-
lise: “Reduzida à mais breve expressão, a lei sociológica fundamental
que rege inelutavelmente os partidos políticos (dando à palavra políticos
seu sentido mais abrangente) pode ser formulada assim: a organização
é a fonte de onde nasce a dominação dos eleitos sobre os eleitores, dos
mandatários sobre os mandantes, dos delegados sobre os que os dele-
gam. Quem diz organização, diz oligarquia”. Por isso, completou ele:
“Num partido, os interesses das massas organizadas que o compõem

116
estão longe de coincidirem com os da burocracia que o personifica”.
Toda a sua obra, como se vê, é voltada a advertir contra os riscos de se
confundir os interesses dos eleitores que compõem um partido, com os
interesses desse partido, da mesma forma como os Parlamentos, ainda
hoje, confundem os seus próprios interesses, com os da população. Daí
o acerto de sua advertência: “Quanto aos meios imaginados para pre-
venir a oligarquia, a história demonstrou amplamente sua impotência
e sua ineficácia. Todas as vezes que se quer resistir, através das leis, à
dominação dos chefes, não são os chefes, mas as leis que terminam por
sucumbir e ceder”. E em seguida esta conclusão; “Podemos, portanto,
dizer que, quanto mais a humanidade estiver consciente das vantagens
que uma democracia, mesmo imperfeita, apresenta sobre uma aristo-
cracia, mesmo funcionando relativamente bem, menos provável será
que o reconhecimento dos defeitos da democracia provoque um retor-
no à aristocracia”.
O livro de Michels, mais que uma obra de ciência política, é
um ensaio de sociologia política, na medida em que examina, partindo
de um caso particular, uma tendência que costuma ser generalizada
nas organizações partidárias, a da oligarquização. Embora outros tex-
tos menos conhecidos tenham tratado do assunto depois dele, foram
necessárias três décadas e duas guerras, para que outro clássico, não de
sociologia, mas de ciência política, voltasse a ocupar-se dos partidos,
com enorme repercussão de algumas de suas conclusões.

117
PARTIDOS E SISTEMAS PARTIDÁRIOS

E
m vários textos que começam em 1945 e se prolongam até
1951, quando saiu seu livro Os Partidos Políticos(66), o pro-
fessor Maurice Duverger tentou construir o que, segundo
ele mesmo afirmou no prefácio da obra, pretendeu ser uma
teoria geral dos partidos políticos. As críticas e desventuras de seu tra-
balho, como de resto ocorre com grande parte de obras pioneiras, po-
dem ser conferidas na competente e objetiva apresentação da edição
brasileira, de autoria do prof. Walter Costa Porto. E as controvérsias
despertadas por suas polêmicas “leis” e o histórico de sua formulação e
das várias reformulações de que se encarregou o próprio autor, podem
ser consultadas no livro do prof. José Antônio Giusti Tavares, abaixo
referenciado(67). A diferença entre o livro de Michels e o de Duverger,
não se resume à circunstância de ser o primeiro uma obra de sociolo-
gia e o segundo de ciência política. Michels, alicerçando-se num caso
particular, procurou extrair dele as características da organização parti-
dária e os riscos que ela encerra, em relação à estrutura oligárquica das
instituições, em geral. O francês foi bem mais além. Sua obra está di-
vidida em duas partes com a denominação de livros I e II. O primeiro
é dedicado à “Estrutura dos Partidos” e se desdobra em três capítulos:
(1) Arcabouço dos partidos (2) Os membros dos partidos e (3) A di-
reção dos partidos. O segundo marca a diferença em relação ao texto
de Michels, pois já não se refere aos partidos, mas a algo mais amplo:
os sistemas partidários. Essa parte também se divide em três capítulos:
(1) O número dos partidos; (2) Dimensões e alianças e (3) Partidos e
regimes políticos. Enquanto o sociólogo italiano ocupou-se do aspecto
organizacional de um só partido, para dele tirar conclusões de natureza

(66)DUVERGER, Maurice. Os Partidos Políticos. Brasília/RJ, Zahar Editores/Ed. UnB, 1980, 2a ed. Tra-
dução do original francês Les Partis politiques. Paris Librairie Armand Colin, 1951
(67)TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporâneas. Teoria, institui-
ções, esatratégia. Rio de Janeiro, Relume Dumará, 1994. P. 242 e 252

118
sociológica supostamente aplicáveis a todas as organizações partidá-
rias, Duverger tratou os partidos de forma sistêmica, isto é, como par-
tes integrantes de um sistema. Por isso, enquanto o livro I de sua obra
trata os partidos sob o ponto de vista morfológico (sua estrutura, forma
e organização) o livro II cuida dos modelos partidários, como variáveis
dependentes dos sistemas eleitorais. O primeiro elemento dessa análise
é o número dos partidos de cada sistema. Daí seu capitulo I ter exata-
mente esse título, “O número de partidos”. Sua classificação é lógica e
racional e tem base empírica: unitarismo partidário, dualismo partidá-
rio e pluralismo partidário. O primeiro abrange os sistemas de partido
único, e ele dá como exemplo o modelo adotado pelos regimes nazista,
fascista e comunista, ao qual poderíamos acrescentar suas variantes,
como a adotada pelo regime de Franco na Espanha e a de Salazar em
Portugal. O segundo trata dos modelos bipartidários, como na época
era o da Inglaterra e ainda hoje o dos Estados Unidos. O terceiro, fi-
nalmente, se refere à maioria do modelo vigente em grande parte dos
países democráticos, o sistema pluripartidário.
A partir da classificação dos sistemas partidários, o jurista e
sociólogo francês fez uma associação entre sistemas eleitorais e os par-
tidários. A correlação passou a ser conhecida como “leis de Duverger”.
Segundo suas conclusões, os sistemas eleitorais majoritários (voto dis-
trital em suas várias modalidades) favorecem o bipartidarismo enquan-
to os sistemas proporcionais levam ao pluripartidarismo. Uma terceira
correlação é a existente entre o sistema majoritário em dois turnos,
como na França que exige maioria absoluta, ao contrário do inglês que
é de maioria relativa, e um sistema de coalizões pluripartidárias, cujo
resultado seria, em última análise, o mesmo produzido pelo sistema
eleitoral proporcional. Em outras palavras, o sistema eleitoral majori-
tário funcionaria como um redutor do número de partidos e o sistema
proporcional como estimulador.
Antes de analisarmos essa dedução, cujo pioneirismo se deve à
obra original do professor francês, é preciso ressalvar que as “leis” de
Duverger foram enunciadas menos como relações diretas de causa e
efeito e mais como associações tendenciais entre os diferentes siste-
mas. A importância de suas conclusões decorre de ter sido o primeiro

119
a conceituar as leis eleitorais e seus resultados em relação ao número de
partidos, como sistemas interdependentes o que permitiu estabelecer,
também, a relação entre eles com os diferentes sistemas de governo e
destes com o sistema eleitoral. Afinal são os governos que, em últi-
ma análise, estabelecem este ou aquele sistema eleitoral. Entretanto,
não podemos esquecer que variáveis de outra natureza também podem
influenciar tanto a configuração dos sistemas eleitorais, quanto seus
resultados. Assim, quando recorremos a exemplos empíricos podemos
ver que o sistema eleitoral pode ser causa necessária de um sistema
partidário determinado, mas não causa suficiente. Exemplo típico é
o dos sistemas eleitorais do Canadá e da Inglaterra que são majoritá-
rios e semelhantes e que, nem sempre, levaram ao bipartidarismo. No
Canadá, por questões históricas em relação ao Quebec, de influência
francesa, o sistema tem produzido mais de dois partidos, embora o
Conservador e o Liberal sejam, via de regra, as legendas dominantes.
O exemplo da Inglaterra também é característico. Até a última década
do séc. XIX, o sistema partidário inglês era bipartidário, alternando-se
liberais e conservadores no poder. Com a fundação do Partido Tra-
balhista, os liberais foram perdendo terreno a ponto de virtualmente
desaparecerem do mapa político. O ponto de inflexão se deu em 1918,
quando suplantaram os liberais na proporção de votos (21,4% contra
13%) consumando-se essa tendência em 1931, quando conseguiram
29,3% dos votos, contra 6,7% dos liberais, como se pode observar no
seguinte gráfico:

120
Esta situação só se alterou depois que o Partido Liberal, prati-
camente refundado, se coligou ao Partido Social Democrático em me-
ados da década de 70 do século passado, depois de um breve interregno
em que ainda atuou sozinho. Hoje, pode-se dizer que, com esse recur-
so, a Inglaterra experimenta um período de pluripartidarismo, ainda
que sejam dois os partidos hegemônicos.
Outra observação cabível é a constatação de Douglas Rae em um
livro de 1971, intitulado As Conseqüências Políticas das Leis Eleitorais(68).
A contribuição desse autor, divulgada duas décadas depois da publica-
ção do livro pioneiro de Duverger, consiste da comprovação empírica
de que a magnitude dos distritos eleitorais é também uma variável que
influencia o resultado dos sistemas proporcionais. Quanto maior, mais
proporcionais os resultados e vice-versa. Por magnitude entende-se o
número de cadeiras que devem ser preenchidas pelos eleitores de cada
distrito e costuma representar-se pela letra m. Não se deve confundir
a magnitude com o volume da população, com sua densidade demo-
gráfica, nem com a extensão de seu território, mesmo sabendo-se que a
fixação do número de cadeiras costuma ser feita em razão de algum ou
de mais de um desses fatores. Para classificar as circunscrições, segundo
sua magnitude, usa-se o critério de distritos de magnitude mínima (m
= 1) aqueles que elegem um só deputado e que recebem, usualmente, a
designação de distritos uninominais. Considera-se plurinominal aquele
que envia ao parlamento mais de um representante (m > 1), Costuma-
se qualificar como de baixa magnitude os distritos que elegem entre 2
e 6 cadeiras, de magnitude média se elege entre 7 e 14 e de magnitude
elevada, os que escolhem mais de 15 representantes. Num mesmo sis-
tema eleitoral, costumam coexistir distritos plurinominais de diversas
magnitudes: desde o menor de 1 deputado, até os mais elevados, como
é o caso especial da Holanda e de Israel, em que todo o país constitui
um só distrito, com mais de 100 representantes e são hoje os de resul-
tados mais proporcionais que se conhece. A desigualdade de magnitude
entre os distritos torna útil aferir a magnitude média de cada sistema,
representada pelo símbolo m. Essa magnitude é igual a e/c em que e
representa a totalidade de cadeiras e c o número total de circunscrições.

(68) RAE, Douglas. The Political Consequences of Electoral Laws. New Haven, Yale University Press, 1971.

121
Assim, no Brasil a magnitude média é 19, resultado da divisão de 513
deputados por 27 distritos (26 Estados e o DF). A magnitude mínima
é de 8 deputados, caso do nosso Estado e a máxima de 70, caso de São
Paulo.
As leis tendenciais de Duverger, com as críticas e os aportes
que foi recebendo com o passar dos anos, tornou-se elemento essencial
para a análise dos sistemas políticos e de seus subsistemas: o eleito-
ral, o partidário e o de governo. Como sua obra já tem mais de meio
século, é natural que as mudanças históricas tornassem os dados em
que se apoiou muito diferentes da configuração que eles têm hoje, sem
que isso, no entanto, invalidasse suas conclusões. Hoje, a rigor, só dois
países possuem dois partidos representados nos respectivos sistemas
representativos: Estados Unidos e a República de Malta. Mas este
último, como ressalva o prof. Giovanni Sartori(69), é um micro-caso,
pois conta apenas com cerca de 250.000 eleitores, o eleitorado de uma
cidade média no Brasil. Os demais, tidos na época como bipartidá-
rios, deixaram de sê-lo, em uma ou várias oportunidades. É o caso da
Nova Zelândia onde os partidos aumentaram para 3 em 1966, 1978
e 1981; o mesmo se dá com a Áustria, que sempre dispôs de 3 ou 4
partidos; Canadá, que produz com freqüência 4 partidos e já chegou
a 5 em 1968, 1972 e 1974 e inclusive a 6, em 1965. Uma das revisões
a que foram submetidas as “leis de Duverger” deve-se ao prof. Sarto-
ri(70). Depois de analisá-las exaustivamente, submetendo-as a todos os
condicionamentos possíveis, ele concluiu: “Podemos chegar à mesma
concisão de Duverger? A resposta é sim, com a condição de renunciar-
mos à força lógica de uma análise com base em condições necessárias
e suficientes, contentando-nos com condições que facilitam ou bem
obstaculizam. Em tal caso, ficamos com meras leis de tendência que
não são necessariamente falseadas pelas exceções e que são confirma-
das suficientemente, se bem que com muito mais freqüência que não”.
Aceitando-se esta limitação conceitual, o conjunto das conclusões do
mestre francês pode ser condensado em duas fórmulas, simples:

(69) SARTORI, Giovanni. Ementos de Teoría Política. Madrid, Ed. Alianza Universidad, 1992. Tradu-
ção do original italiano, verbete “sistemas electorales”, p. 254.
(70) Idem, ibidem, p. 263.

122
Lei de tendência 1: O sistema uninominal facilita um formato bi-
partidário e, ao contrário, obstaculiza o pluripartidarismo.
Lei de tendência 2: Os sistemas proporcionais facilitam o multipar-
tidarismo.
“Isto é, mais ou menos, diz Sartori, tudo o que Duverger disse.
E um adequado conhecimento metodológico nos teria poupado, ao
longo dos últimos trinta anos, usar mal a Duverger sem chegar a nada
melhor e, o que é pior, o havermos afogado em debates mal concebidos
e ainda pior resolvidos. Dizia no começo que, se a ciência nomotéti-
ca(71) não avança, não é porque seu objeto (a natureza humana) não
o permita, mas sim, antes de mais nada, porque não sabemos como
formulá-la no plano metodológico”.
Para concluirmos este capítulo, uma observação a mais torna-
se indispensável. A legislação eleitoral dispõe de mecanismos modera-
dores que podem, no caso dos sistemas proporcionais, minorar o efeito
multiplicador que ele tem sobre o sistema partidário. São as cláusulas
de barreira, também chamadas de cláusulas de exclusão ou de desem-
penho, a que já nos referimos na Unidade 2 deste Curso e que podem
variar de 1,5% como em Israel a 12,% no Sri Lanka. Essa é a mais co-
nhecida e eficiente, embora haja outras como a do quociente eleitoral
que veda a representação aos partidos que não atinjam um determina-
do limite. Um exemplo é o caso do Brasil. Até a vigência da lei eleitoral
hoje em vigor, contavam-se, para a fixação do quociente nas eleições
proporcionais, os votos em branco. A atual (lei 9.504/97) mandou ex-
clui-los, providência com a qual se diminuiu o quociente exigido para
a escolha de deputados federais e estaduais e dos vereadores.

(71) Segundo o Dicionário Caldas Aulete, o que diz respeito às leis, ou ao modo de fazê-las. Refere-se
também às ciências chamadas por Ernst Cassirer de “culturais” ou sociais, por tratarem de fenômenos
singulares, não repetitivos, ao contrário das ciências físicas.

123
COMO CONTAR PARTIDOS

D
esde que Duverger adotou a classificação dos sistemas
partidários pelo número de legendas, houve quase um
consenso de que classificá-los como unipartidários, bipar-
tidários e pluripartidários, era uma forma inadequada e in-
suficiente de contá-los. Joseph Palombara e Steiner(72) propuseram uma
divisão não pelo número, mas por suas características, como (1) ideo-
lógicas hegemônicas, (2) pragmáticas, (3) ideológicas alternantes e (4)
pragmáticas alternantes. Muitos foram levados a indagar que interesse
podia haver em contar as legendas de cada país, se temos um universo
contínuo e variável de partidos, em todo e qualquer sistema partidário?
James Jupp(73) chegou a criar uma divisão de sistemas partidários em
8 categorias, a última das quais era classificada como “sem partido”...
Como se poderia classificar um sistema partidário em que não havia
partidos? Duvidou-se, a partir de tantas críticas, se seria mesmo rele-
vante conta-los. Em obra clássica de 1976, o prof. Giovanni Sartori
respondeu afirmativamente(74), assinalando: “Para começar, o número
de partidos indica imediatamente, ainda que de modo apenas apro-
ximado, uma característica importante do sistema político: a medida
em que o poder político está ou não fragmentado, disperso ou con-
centrado. Analogamente, só ao saber quantos partidos existem, somos
alertados para o possível número de ‘correntes de interação’ que inter-
vêm em cada sistema. Como assinala Gunnar Sjöblon, dois partidos
não permitem mais que 1 corrente de interação recíproca; três partidos
permitem 3 correntes de interação, quatro partidos 6 correntes, cinco

(72) PALOMBARA, J. e WEINER, Political Parties and Political Development. Princeton, Princeton
University Press, 1966.
(73) JUPP, James. Political Parties. New York, Routledge & Kegan Paul, 1968.
(74) SARTORI, Giovanni. Parties and Parties System. A Framework for Analysis. Cambridge, Cambrid-
ge University Press, 1976, v. 1. Existe tradução em espanhol da Alianza Editorial, 1980 e em português,
da Editora UnB.

124
partidos 10 correntes, seis partidos 15, e sete partidos 21 (vide quadro).
Como essas possíveis correntes de interação ocorrem em pelo menos
três níveis, eleitoral, parlamentar e governamental, isto indica clara-
mente que, quanto maior o número de partidos (que têm voz), maior
será a complexidade e, provavelmente, a complicação do sistema. Por
exemplo, sob o ponto de vista dos eleitores, uma comparação dos par-
tidos por partes, entre seus programas, implica, quando há 8 partidos,
28 comparações; quando há 9 partidos, 36 e quando há 10 partidos 45
comparações”.
Correntes de interação entre partidos

1 1

5
1 4 2
3 2
6

5 1 7 8

6 6 13 9 2

10
14 10 15
7
4 2
9 5 3
8
12 11

3 4

7 1

8 11
9 10
12
13
14
6 15 2

16
17
18

21
19

5 20 3

125
Com essa premissa, ele também se lançou ao desafio de contar
os partidos de cada sistema, partindo da relevância do desempenho
eleitoral. E sugeriu levar em conta aqueles que tivessem um desempe-
nho mínimo em termos de votos: por exemplo, 5% ou 10% dos votan-
tes. Mas isto pode levar a distorções, pois um partido com 3 ou 4% dos
votos, pode ser mais útil para uma coalizão de governo do que outro
que, mesmo dispondo do dobro dessa votação, não possa coligar-se por
motivos ideológicos ou de outra natureza. Neste caso, ele seria eleito-
ralmente relevante, mas politicamente irrelevante para formar governo,
por exemplo, que é uma das funções do sistema partidário. Sua pro-
posta de classificar os sistemas como competitivos e não competiti-
vos também mereceu críticas, sob a alegação de que qualquer tentativa
nesse sentido não seria mais do que uma “radiografia” do sistema num
determinado momento, e isto teria a desvantagem de aplicar a modelos
que são dinâmicos, um padrão que é estático. Três outros cientistas po-
líticos em pequenos intervalos também deram contribuições calcadas
em outros critérios que não os meramente classificatórios.
A primeira se deve ao cientista político holandês Arendt Li-
jphart que no texto A Política de Acomodação: Pluralismo e Democracia na
Holanda, publicado no vol. I de Comparative Politics (p. 3-44) escreveu
que “a forma mais objetiva e direta de comparar o número e a dimen-
são dos partidos políticos em diferentes sistemas, é examinar as por-
centagens cumulativas das forças dos partidos em ordem decrescente
de sua dimensão”. Sua sugestão implica em ordenar a porcentagem de
cadeiras do maior partido isoladamente, em seguida a dos dois maio-
res, e assim sucessivamente. Num exemplo hipotético usado por ele,
o maior partido teria 38,5% das cadeiras, os dois maiores 63,5%, os
três maiores 77,3% e os quatro maiores 84,3%. Isto indica que os dois
maiores, sozinhos, seriam suficientes o bastante para formar governo.
Se os dois primeiros que somam a maioria absoluta são adversários e
não têm possibilidade de se coligar, as alianças possíveis não se conta-
riam em termos de tamanho, mas sim segundo a possibilidade de em-
parelhamento ideológico ou de outra qualquer natureza. A limitação é
que se trata de uma fórmula aplicável isoladamente a cada país e não
comparativamente entre dois ou mais deles.
A segunda contribuição foi a de Jean Blondel, no artigo Siste-
mas Partidários e Parcerias Governamentais nas Democracias Ocidentais,

126
publicado no “Jornal Canadense de Ciência Política” (v. 1, 1968, p. 188-
203). Ele foi buscar constatação empírica, examinando os resultados
combinados de 19 países, num período de 20 anos, entre 1945 e 1966,
para estabelecer os padrões dos dois maiores partidos e a partir daí fixar
qual o piso numérico das coligações possíveis. Encontrou nesse cotejo
quatro categorias: (1a) mais de 90% - Estados Unidos, Nova Zelândia,
Austrália, Reino Unido e Áustria, todos com exceção do último com
sistema eleitoral majoritário, no período pesquisado; (2a) entre 75 e
80% - Alemanha ocidental, Luxemburgo, Canadá, Grécia, Bélgica e
Irlanda do Norte; (3a) entre 66 e 66% - Dinamarca, Suécia, Noruega,
Itália, Islândia e Holanda, e (4a) em torno de 50% (Suíça, França e
Finlândia). Em ambos os casos, os autores estavam lidando com o grau
de concentração do tamanho dos partidos, o que significava combinar
o número de legendas com sua magnitude.
Foi observando essa particularidade que Douglas Rae elabo-
rou a terceira e mais conhecida contribuição. Em face da limitação de
ambas as fórmulas, ele propôs uma alternativa: substituir o índice de
concentração pelo de fraccionalização, o que indicaria não as maiores,
mas as menores possibilidades de estabelecer coligações entre os par-
tidos. A vantagem dessa fórmula é que ela se aplica indistintamente,
tanto ao número de votos de cada legenda, quanto ao de cadeiras de sua
representação parlamentar. Assim, a fraccionalização, no caso do Par-
lamento é a possibilidade de que todos os seus membros pertencessem
a partidos diferentes. Esse índice varia:
a)de zero, no caso de todos pertencerem a um só partido, o que
significaria a concentração máxima, a
b)um, hipótese que seria o oposto, isto é, o índice máximo de
fraccionalização, em que cada cadeira pertencesse a um partido
diferente.
A situação intermediária em que houvesse apenas dois partidos,
cada um deles ocupando a metade das cadeiras seria representada pelo
índice 0,5. A fórmula para apurar esse índices, em casos concretos é: 1-
(pe²)(75) em que pe é o percentual de cadeiras ocupadas por partido. Tem
por objetivo medir a dispersão partidária de um parlamento. Como o

(75) O símbolo grego  (letra sigma) indica a soma ou somatório das partes.

127
índice tem que variar de 0 a 1, a porcentagem de cadeiras obtida pelas di-
ferentes legendas tem que ser divida por 100. Em seguida, eleva-se ao qua-
drado essa porcentagem. Diminuindo-se esse valor de 1 encontraremos o
índice de fraccionalização. Tomemos como exemplo a representação do
Acre nas eleições de 1994, 1998 e 2002 para a Câmara dos Deputados:
Acre: Índice de Fraccionalização da Bancada Federal
1994-2002
Índice ao
Eleição Partidos Cadeiras % Cadeiras Índice /100
quadrado
1994 PMDB 4 50,0 0,5 0,250
PPR 3 37,5 0,375 0,140
PP 1 12,5 0,125 0,016ª
TOTAIS 4 8 100,0 1 0,406
1998 PFL 3 37,5 0,375 0,140
PT 2 25,0 0,250 0,062
PMDB 1 12,5 0,125 0,016
PPB 1 12,5 0,125 0,016
PDT 1 12,5 0,125 0,016
TOTAIS 5 8 100,0 1 0,250
2002 PT 3 37,5 0,375 0,140
PPB 2 25,0 0,250 0,062
PMDB 1 12,5 0,125 0,016
PPS 1 12,5 0,125 0,016
PC doB 1 12,5 0,125 0,016
TOTAIS 5 8 100,0 1 0,250
ª
Foram usadas 3 casas decimais no índice 0,125 e o resultado foi arredondado por
ser o último algarismo >5
Para conhecermos o grau de fraccionalização da bancada do
Acre na Câmara dos Deputados nas três eleições aqui consideradas,
basta diminuir a soma dos índices, de 1:

Em 1994: 1 – 0,406 = 0,594


Em 1998: 1 – 0,250 = 0,750
Em 2002: 1 – 0,250 = 0,750

128
O que nos mostram esses dados? Em primeiro lugar, tornam
evidente que o grau de fraccionalização aumentou de 1994 para 1998
e que se manteve estável de 1998 a 2002. A estabilidade se deve à
circunstância de que o número de partidos representados na Câmara
também aumentou da 1a para a 2a das eleições aqui consideradas, pas-
sando de 4 para 5, e se manteve o mesmo da 2a para a 3a das eleições
aqui consideradas. Se levarmos em conta não um Estado mas todo o
país, comprovaremos uma das regras do sistema eleitoral como vari-
ável condicionante do sistema partidário. À medida que aumenta o
número de partidos com representação nas Assembléias Legislativas
e na Câmara dos Deputados, aumenta o índice de fraccionalização do
sistema partidário, e diminui o de sua concentração. E quanto maior o
índice de fraccionalização, maior número de partidos terão que se coli-
gar para assegurar a base de apoio aos governos. E quanto mais ampla
a coligação, mais conflitiva ela se torna, pois diminui a possibilidade de
emparelhamento ideológico ou de outra natureza.
Essa situação se agrava quando se trata dos sistemas parlamen-
taristas de governo, pois sem maioria no Parlamento, não se pode for-
mar o governo que é sempre, uma delegação da maioria parlamentar.
Mas esta correlação será objeto do capítulo sistema de governo.

129
SISTEMA ELEITORAL
X
SISTEMA PARTIDÁRIO

A
qui entram as leis tendenciais de Duverger. Vale relembrá-
las:
Lei de tendência 1: O sistema uninominal [majoritário] facilita
um formato bipartidário e, ao contrário, obstaculiza o pluripar-
tidarismo.
Lei de tendência 2: Os sistemas proporcionais facilitam o multipar-
tidarismo.
O que elas mostram é exatamente o que os índices criados
pelos cientistas políticos servem para evidenciar: em que medida os
sistemas eleitorais produzem resultados no sistema partidário, tornan-
do-os fragmentados, dispersos ou concentrados. As leis tendenciais
acima transcritas constatam e comprovam que os sistemas eleitorais
condicionam os sistemas partidários. De que maneira? Facilitando ou
inibindo a proliferação partidária, isto é, influenciando seu número. E
como vimos, é essencial, em qualquer sistema partidário, contarmos a
quantidade de partidos. O fato de só haver dois sistemas eleitorais e
os efeitos por eles produzidos serem opostos permite reduzir as duas
leis de Duverger a apenas uma que pode ser sintetizada no seguinte
enunciado: o sistema eleitoral proporcional facilita a proliferação partidá-
ria; o majoritário a inibe. Ou: o sistema majoritário favorece a concentração
partidária, enquanto o proporcional propicia sua proliferação. Logo, todo
o esforço de análise dos cientistas políticos que se dedicaram a esse
tema serviu para confirmar que, tomando-se a concepção sistêmica
da política, já referida nas Unidades anteriores, o sistema partidário é
uma variável condicionada pelo sistema eleitoral, da mesma forma que
o sistema partidário é variável condicionante do sistema de governo.
Se examinarmos os casos da Grã-Bretanha e do Brasil que adotam
sistemas eleitorais opostos, vamos poder confirmar a procedência e a
validade das leis ou lei de Duverger.

130
A despeito dessa evidência empírica de base estatística, há au-
tores que não consideram o sistema eleitoral como variável condicio-
nante do sistema partidário. É o caso do professor alemão Klaus Von

131
Beyme. Em seu livro de 1982, Os Partidos Políticos nas Democracias Oci-
dentais(76), ele afirma: “O antigo enfoque institucional a respeito dos
partidos na ciência política supunha que os diversos tipos de sistemas
partidários derivavam dos sistemas eleitorais. Considerava-se que os
sistemas bipartidários derivavam dos sistemas eleitorais de maioria re-
lativa, porém inclusive para Duverger, foram evidentes os desvios a
esta regra: a Dinamarca (antes de 1912), a Suécia (antes de 1911) e
o Canadá, nenhum dos quais tinha um sistema bipartidário”. Alguns
simples argumentos tornam inconsistente seu reparo. O primeiro é
que, ao referir-se aos casos da Dinamarca e da Suécia, o seu próprio
livro esclarece que ambos os países só adotaram o sufrágio universal, a
Dinamarca em 1918 e a Suécia em 1921. As leis tendenciais de Du-
verger só foram formuladas a partir de conclusões calcadas em sistemas
eleitorais universalizados, quando os partidos de massa passaram a ser
os principais protagonistas do processo político. Em segundo lugar,
é o próprio texto do professor francês de 1951 que faz a ressalva em
relação aos três países, mostrando que são exceções aos exemplos que
ele utiliza. Em terceiro lugar, foi o enfoque sistêmico e não “o antigo
enfoque institucional” a que se refere o prof. von Beyme que estabele-
ceu a concepção sistêmica das instituições sociais, uma vez que a obra
clássica de Talcott Parsons, The Social System(77), que pela primeira vez
a formulou é, significativamente, de 1951, o mesmo ano da publicação
de Os Partidos Políticos, de Duverger. Em quarto lugar, a reformulação
de suas leis tendenciais, proposta por Giovanni Sartori é bem pos-
terior ao livro de von Beyme que, por isso, a ela não faz referência, o
que tornaria dispensável a restrição oposta por esse autor às conclusões
de Duverger. Por fim, o próprio mestre alemão, reconhece o efeito de
fragmentação dos sistemas partidários pelo sistema eleitoral propor-
cional, quando escreve, no mesmo capítulo, que esse sistema “Con-
tribuiu para a fragmentação dos sistemas partidários, porém somente
onde eles ainda não eram suficientemente firmes, quando se introduziu
o sistema de representação proporcional”. Ele cita os casos da Finlân-

(76) Madri, Centro de Investigaciones Sociológicas/Siglo Veintiuno de España Editores S.A. 1986, tra-
dução do original alemão de 1982, p. 337.
(77)The Free Press of Glencoe. New York, 1951. A primeira tradução em espanhol é de 1966, publicada
pela Ed. Revista de Occidente, Madri.

132
dia, da Holanda, da Suíça, da Alemanha e da Espanha. Reconhece
ainda que “o sistema eleitoral pode ter um efeito desequilibrador se há
circunscrições eleitorais de diferente tamanho, como na França, na Is-
lândia e na Espanha, ou onde há cláusulas penalizadoras (o máximo de
5% na República Federal Alemã, 2% na Dinamarca e 4% na Suécia)”.
Enfim, somando-se todas as exceções que ele mesmo aponta, termi-
na-se chegando à mesma conclusão que Duverger, quando ressalva as
exceções por ele mesmo apontadas às suas leis, em decorrência de seu
caráter genérico e tendencial.
Aceitando-se que o sistema partidário é resultado direto e por-
tanto variável condicionada pelo sistema eleitoral, é possível constatar
o quanto é relevante para a análise do sistema político, considerar não
apenas a existência dos partidos em qualquer regime, mas sobretudo,
examinar o conjunto deles, ou seja, o sistema partidário. Não é sem razão
que abordando o tema “sistema de partidos”, o prof. Daniel-Louis Sei-
ler(78) adverte desde logo: “O conceito de partido político só fica revestido
de todo o seu sentido, quando é relacionado à totalidade a que pertence:
o sistema de partidos” que ele define nos seguintes termos: “Conjunto
estruturado formado pelas relações, ora de oposição, ora de cooperação,
que existem entre os partidos políticos que agem no palco político de
uma mesma sociedade política”. A primeira conclusão é que a condição
de sistema no âmbito partidário se consuma quando se cumpre o requi-
sito de interação entre os partidos que o integram, o que exclui desde
logo o caso dos regimes de partido único. Se não existem vários partidos
para interagirem, não existe sistema. A segunda, que as relações entre os
partidos de um mesmo sistema ou são de cooperação ou de oposição.
Essas relações, contudo, não se esgotam nas que os partidos mantêm
entre si. Eles também interagem com seus filiados, eleitores, simpati-
zantes e filiados de um lado, o que se verifica com mais intensidade na
competição eleitoral, e também nas que mantêm em relação ao governo.
Como os partidos são as únicas instituições que cumprem o privilégio
de disputar o poder, o que os distingue de todas as demais instituições
políticas, é natural que a relação entre eles na disputa pelo voto seja, ou
de cooperação, ou de competição. Lembrando a concepção de Carl Schmitt

(78) SEILER, Daniel-Louis. Os Partidos Políticos, Brasília/São Paulo, Ed. UnB/Imprensa Oficial, 2000.
Tradução do original francês de 1993, p. 137 e segs.

133
e de Julien Freund as relações no âmbito da política, são comparáveis às
relações que se consumam entre amigos e inimigos.
Os critérios que servem para separar a cooperação da compe-
tição são conhecidos na linguagem da política, como “clivagens”. Na
linguagem usual, ensina o Aurélio, clivagem é a “propriedade que têm
certos cristais de se fragmentar segundo determinados planos, que
sempre são faces possíveis do cristal.” Quando os partidos se dividem
por critérios ideológicos, por exemplo, a clivagem se dá entre direita e
esquerda ou entre a esquerda e o centro e assim sucessivamente. Logo,
é forçoso concluir que há clivagens de natureza econômica, religiosa,
culturais ou de qualquer outro tipo que delimite os campos em que se
dividem e atuam os partidos. Como explica Daniel-Louis Seler, “par-
tidos percebendo uma certa proximidade de objetivos, ou diante de
um inimigo comum podem cooperar entre si”. Em alguns países de
forte tradição regional, como a Suíça, os partidos têm forte implan-
tação local sendo, no âmbito nacional, meras federações partidárias.
Dos quinze representados na Assembléia, somente dois, o socialista e
o radical, existiam em todos os cantões. Todos os demais eram partidos
regionais. A clivagem que os separa ou os une, portanto, é de natureza
regional, geográfica, se quisermos levar em conta as peculiaridades de
seus cantões.(79)
A análise dos sistemas partidários, portanto, continua pauta-
da pelo grau de concentração e de dispersão ou fraccionalização dos
partidos. As possibilidades de cooperação ou de competição entre eles,
dependem do seu número. Por isso, continua sendo relevante a cons-
tatação de que o grau de concentração do sistema partidário atende
ao requisito da governabilidade, enquanto o grau de dispersão ou de
fraccionalização cumpre o da diversidade. Como se vê, os diferentes
subsistemas do grande sistema político cumprem relevante papel em
relação ao conjunto deles e de seus funcionamento. É o que costuma-
mos chamar de arquitetura do modelo político. Num país de acentuada
pluralidade étnica, lingüística e cultural como a Suíça, o sistema pro-
porcional atende a necessidade de se privilegiar essa diversidade. No
modelo alemão em vigor, antes da unificação do país, em que a maioria

(79) Do francês canton, divisão regional em vários países, inclusive a Suíça.

134
parlamentar era indispensável para formar o governo, a existência de
dois partidos fortes, a coligação CDU-CSU (Democratas cristãos) e
o SPD (Sociais democratas), obrigava-os a recorrer ao FDP (Liberais
democratas) para conseguir maioria. O quadro mudou de um siste-
ma com três partidos, para outro pluripartidário. Primeiro quando o
Partido Verde rompeu a barreira dos 5% e conseguiu representação
parlamentar. E depois de 1989, com a queda do muro de Berlim e a
conseqüente reunificação do país, quando foi necessário mudar o siste-
ma eleitoral para garantir a representação da antiga Alemanha oriental
no Bundestag, a Câmara dos Deputados.
Quando necessidades políticas impõem a mudança do sistema
eleitoral, como neste caso da Alemanha, a conclusão inevitável é que
assim como o sistema eleitoral condiciona o sistema partidário e este
o de governo, é este último o que configura e portanto condiciona o
sistema eleitoral. A vantagem da concepção sistêmica do sistema políti-
co é permitir-nos entender a interdependência que existe entre os seus
componentes. Quando os subsistemas são configurados sem levar em
conta os fins que se tem em vista, corremos o risco, em grau mínimo, de
gerarmos a entropia(80) do sistema com sua conseqüente desarticulação.
E de provocarmos, no grau máximo, a anomia(81), com sua conseqüente
desagregação

(80) Conforme o Aurélio, “medida da quantidade de desordem dum sistema”.


(81) Conforme o Aurélio, “ausência de leis, de normas ou de regras de organização”.

135
O MODELO BRASILEIRO (1945-1966)

V
imos no capítulo sistemas eleitorais, relativo aos sistemas
eleitorais, que a partir de 1932 o Brasil adotou o sistema
proporcional, com algumas variantes na distribuição das “so-
bras” ou “restos”. Constatamos também que, nesse período,
tivemos apenas três Códigos Eleitorais: o de 1932, (Decreto 19.459,
de 6/12/32), o de 1950 (Lei 1.164, de 24/7/50) e o de 1965 (Lei 4.737,
de 15/7/65), ainda hoje em vigor, com inúmeras alterações, introdu-
zidas pela chamada Lei das eleições (9.504, de 1997). A questão elei-
toral no Brasil sempre foi matéria de natureza constitucional, desde
nossa primeira Constituição de 1824. O mesmo, porém, não ocorreu
com os partidos, como de resto, na maior parte do mundo ocidental.
Em seu livro Elementos de Teoria Política(82) , o prof. Sartori chama a
atenção para o fato de que apenas três Constituições aludiam expres-
samente aos partidos: a Lei Fundamental de Bonn, da Alemanha, que
é de 1949, a Constituição brasileira de 67 e a francesa de 1958. Em
virtualmente todas as demais, os partidos foram deixados “em uma
relativa penumbra constitucional”. O problema, como explica Afonso
Arinos(83) , aflorou de forma indireta no art. 134 da Constituição de
1946, ao afirmar que “fica assegurada a representação proporcional dos
partidos políticos na forma da lei”. Para ele, “a Constituinte parece ter
tido em vista duas ordens de providências: uma referente ao sistema
proporcional, assunto da lei eleitoral, e outra à organização partidária,
matéria de um estatuto dos partidos políticos”.
Não foi isso o que ocorreu, contudo. O Código Eleitoral de
1950 era dividido em cinco partes. O Título II da última parte tratava
exatamente dos “Partidos Políticos”, disciplinando: sua organização e

(82) Op. cit. p. 240.


(83)FRANCO, Afonso Arinos de Melo. História e Teoria dos Partidos Políticos no Brasil. São Paulo,
Ed.Alfa-ômega, 3a ed. 1980.

136
registro (Cap. I); os órgãos de direção e deliberação (Cap. II); as alian-
ças partidárias (Cap. III); sanções pela violação dos deveres partidários
(Cap. IV); contabilidade e finanças partidárias (Cap. V); suspensão do
funcionamento e cancelamento do registro (Cap. VI) e a propagan-
da partidária (Cap. VII). A organização do sistema partidário por lei
específica só teve início em 1971, ao ser promulgada a Lei 5.682, de
17/7/71, denominada Lei Orgânica dos Partidos políticos, logo altera-
da pela de n° 5.697, de 27/8/71. Aprovada na fase mais dura do regime
militar, durante o governo Médici, só em 1995 foi substituída pela Lei
dos Partidos atualmente em vigor, a Lei 9.096, de 12/9/95.
Estes fatos e a circunstância dos partidos terem sido fechados
e sua atuação proibida em duas oportunidades no séc. XX, em 1930 e
em 1937, além de dissolvidos em 1966, para a implantação do biparti-
darismo, mostram os percalços do sistema político brasileiro contem-
porâneo. É algo que, por si só, evidencia o erro de nos considerarmos
uma democracia “consolidada”, como gostam de repetir alguns ex-pre-
sidentes da República. Exatamente os que se julgam responsáveis pela
restauração democrática do nosso país, como se a democracia depen-
desse deste ou daquele mandatário e não da ação do povo brasileiro.
Levando-se em consideração os últimos 60 anos, e excetuando-se o
período entre 1966 e 1978, quando por um dos Atos institucionais
do regime militar se impôs ao país o bipartidarismo, extinguindo-se
pela terceira vez os partidos existentes, a história do sistema partidário
brasileiro contemporâneo se divide em duas fases. A primeira vai de
1945 a 1966, quando foram realizadas 5 eleições gerais (1945, 1950,
1954, 1958, 1962). A segunda abrange de 1982 até hoje, com outros 6
pleitos (1982, 1986, 1990, 1994, 1998 e 2002). Essas 11 eleições foram
realizadas com o sistema proporcional que levou ao pluripartidarismo.
Os dois períodos são razoavelmente idênticos, sendo várias porém ir-
relevantes as mudanças na legislação eleitoral, o que permite servirem
de paradigmas, para comparação. Deixamos de considerar as eleições
de 1966, 1970, 1974 e 1978 todas realizadas durante o regime militar,
porque foram todas sujeitas não só a sucessivos casuísmos que altera-
ram profundamente os resultados dos pleitos, como também por ter
sido imposto pelo AI-2, de 1965, o bipartidarismo, com a dissolução
das legendas então existentes, sendo vedado às organizações que as

137
substituíram usarem a denominação de partidos. Vejamos os resultados
de cada uma dessas eleições nas duas fases indicadas.
O período 1945/1962
As eleições de 2 de dezembro de 1945 foram convocadas por
Getúlio Vargas, ainda sob o regime do Estado Novo por ele implantado
em 1937, com a edição da Constituição outorgada em 10 de novembro
daquele ano. Com a entrada do Brasil na segunda guerra mundial, e o
envio de uma Força Expedicionária de 25.000 homens para lutar con-
tra os nazistas no teatro de operações da Itália, o país encontrava-se,
quando começou a se materializar a derrota da Alemanha, numa situa-
ção inusitada. Aqui vivíamos sob uma férrea ditadura, sem instituições
representativas, submetidos à censura e sem garantias constitucionais,
enquanto nossos patrícios empunhavam armas na luta contra a dita-
dura nazista de Hitler, para garantir, aos povos por ele subjugados, a li-
berdade de que aqui não dispúnhamos. No início de 1945, movimentos
civis como o Congresso Brasileiro de Escritores, realizado em janeiro,
começaram a se manifestar em favor da restauração da democracia,
como já tinha feito o “Manifesto dos Mineiros”, em 1943. Em 23 de
fevereiro, o jornal Correio da Manhã, burlando a censura, publicou uma
entrevista de José Américo de Almeida, ex-candidato à Presidência nas
eleições que deveriam ter se realizado em 1938, suspensas pelo golpe
do Estado Novo em novembro do ano anterior. Nela, o político parai-
bano reclamava a restauração da democracia e a realização de eleições.
No dia seguinte, todos os jornais reverberavam a notícia, iniciando um
movimento de resistência que pôs fim à censura e restabeleceu de fato
a liberdade de imprensa. Na esperança de não perder o controle sobre o
destino do regime que dirigia, Getúlio editou, cinco dias depois, a Lei
Constitucional n° 9, de 28-2-45, alterando a Constituição e convocan-
do eleições, sem contudo marcar a data de sua realização.
Em março, na repressão ao comício realizado na cidade do
Recife, a polícia matou o estudante Demócrito de Souza Filho, cau-
sando indignação em todo o país que clamou por punição, tornando
irreversível o caminho para a prometida restauração democrática. Na
véspera de seu aniversário em abril, como se estivesse brindando um
presente aos adversários que perseguira, o ditador concedeu anistia aos

138
presos políticos. Os líderes exilados já tinham começado a voltar ao
país em aberto desafio ao regime, e o lançamento das candidaturas à
presidência do brigadeiro Eduardo Gomes, pela oposição, e do general
Eurico Dutra, pela situação, tornaram as eleições, marcadas para o dia
2 de dezembro, inevitáveis, desde a rendição incondicional da Alema-
nha nazista, o fim da segunda guerra mundial, em junho e a volta dos
soldados brasileiros que lutaram na Itália. Sob suspeita de manobrar
em favor de sua permanência no poder, estimulando o chamado movi-
mento “queremista”, apoiado no slogan “queremos Getúlio”, o ditador
terminou deposto, em 27 de outubro, significativamente o mesmo mês
em que aportou no Rio de Janeiro o navio com o último contingente
militar brasileiro da Força Expedicionária Brasileira. Os militares se
convenceram de que a presença de Vargas no poder inviabilizaria as
eleições, quando ele substituiu o chefe de polícia do Rio de Janeiro por
seu irmão Benjamin Vargas e decretou a convocação de eleições para os
governos estaduais, impossíveis de serem realizadas, juntamente com
o pleito já marcado para cerca de um mês depois, para a escolha de
seu sucessor e dos membros da Assembléia Nacional Constituinte. Os
mesmos generais que lhe deram apoio em 1937 e sustentaram o Es-
tado Novo, entenderam, enfim, chegada a hora de pôr fim ao regime
discricionário que coroou os 15 primeiros anos de Vargas no poder,
sem um só voto popular.
Convocado para assumir interinamente a Presidência da Repú-
blica, coube ao então presidente do Supremo Tribunal Federal, o minis-
tro José Linhares, tomar as últimas medidas para as eleições, e presidir
o pleito que permitiu a restauração do Estado de Direito democrático
no país. Todo o ordenamento jurídico em vigor, no entanto, era o mes-
mo do Estado Novo de 1937, e as leis eleitorais, as mesmas promulga-
das pelo ditador. Enquanto não fosse promulgada a nova Constituição,
o Brasil continuaria regido pelas normas da ditadura, entre as quais, a
faculdade do novo presidente de continuar baixando decretos-leis. As
eleições se realizaram em 2 de dezembro e o novo presidente, o gene-
ral Eurico Gaspar Dutra, conhecido como o “Condestável do Estado
Novo” e candidato do PSD, o partido organizado pelos governistas
no poder, tomou posse em 31 de janeiro e os constituintes, eleitos no
mesmo pleito, no dia seguinte.

139
Eleições de 1945
Concorreram ao pleito sob o regime eleitoral estipulado pelo
decreto-lei 7.586, de 28 de maio de 1945, 11 partidos e uma coligação.
Somente 10, porém, lograram representação na Câmara dos Deputados
e 6 no Senado. O Brasil tinha alistado 7.425.825 eleitores, dos quais
6.168.695 compareceram às urnas. Cabe observar que as normas que
regeram essas eleições foram editadas através de decreto-lei, determi-
nando que os restos ou sobras fossem atribuídos ao partido com maior
número de votos. O critério beneficiou o PSD, partido majoritário, o
que determinou uma desproporção entre votos e cadeiras que pode ser
constatada a seguir. Outra observação relevante é que nessa disputa ve-
rificou-se apenas uma coligação entre a UDN e o PR que vigorou em
alguns Estados. Veja os resultados desse pleito, no quadro seguinte.

Partidos e Votos Cadeiras


Coligações Total % Total %
PSD 2.531.944 42,74% 151 52,80%
UDN 1.575.375 26,59% 77 26,92%
PTB 603.500 10,19% 22 7,69%
PCB 511.302 8,63% 14 4,90%
PSP* 94.447 1,59% 2 0,70%
PPS 107.321 1,81% 4 1,40%
PDC 101.636 1,72% 2 0,70%
PR 219.562 3,71% 7 2,45%
PL 57.341 0,97% 1 0,35%
PAN 17.866 0,30% -- 0,00%
Col. UDN/PR 104.322 1,76% 6 2,10%
TOTAIS 5.924.616 100,00% 286 100,00%

*O PSP (Partido Social Progressista) não disputou a eleição. Resultou da fusão do


PRD (Partido Republicano Democrático e do Partido Popular Sindicalista), durante
a Constituinte.
Eleições de 3 de outubro de 1950
Esta foi a primeira eleição realizada já sob o regime constitu-
cional de 1946 na vigência do Código Eleitoral aprovado pelo Con-

140
gresso, pela Lei 1.164, de 24 de julho desse mesmo ano. Nela apli-
cou-se, pela primeira vez, o regime de sobras do sistema d’Hondt em
que os votos de cada partido, depois de distribuídas as cadeiras pelo
coeficiente eleitoral, são sucessivamente divididos pelo número de
cadeiras obtidas pelo coeficiente, +1, o que fez, como se pode cons-
tatar, diminuir a desproporção entre votos e cadeiras, observada na
eleição anterior. Estavam habilitados a votar 11.455.149 eleitores, o
que representou um aumento de 53,56% em relação aos 7.459.849
de 1945. O número de votantes, por sua vez, foi de 8.245.989, um
aumento de 33,13% sobre os 6.200.805, da eleição de 1945. Em de-
corrência da Constituição Federal de 1946 que aumentou o número
de senadores de 2 para 3 por Estado e o DF, assim como a proporção
do número de deputados em relação à população do país, a represen-
tação na Câmara aumentou dos 286 deputados de 1945, para 304.
Outra constatação é que aumentou, sensivelmente, o número de coli-
gações e alianças. Estas últimas estavam previstas no art. 47 do novo
Código de 1950: “Somente podem concorrer às eleições candidatos
registrados por partidos ou alianças de partidos”. Sua disciplina, por
sua vez, constava do art. 140, assim redigido: “É permitida a aliança
de dois ou mais partidos políticos, para o fim do registro e da eleição
de um ou mais candidatos comuns, no círculo nacional, regional ou
municipal”. Concorreram a esse pleito 14 partidos e 20 coligações
ou alianças em 13 Estados, cuja lista pode ser consultada no Anexo
II, onde consta a Tabela de Alianças e Coligações. Entretanto, só 12
conseguiram representação na Câmara como mostra o quadro se-
guinte.

Partidos e Votos Cadeiras


Coligações Total % Total %
PSD 2.068.405 27,05% 112 36,84%
UDN 1.301.459 17,02% 81 26,64%
PTB 1.262.000 16,50% 51 16,78%
PCB* -- 0,00% -- 0,00%
PSP 558.792 7,31% 24 7,89%
PRP 72.397 0,95% 2 0,66%
PSB 36.638 0,48% 1 0,33%

141
PDC 50.965 0,67% 2 0,66%
PTN 211.090 2,76% 5 1,64%
PR 216.207 2,83% 11 3,62%
POT 19.384 0,25% -- 0,00%
PRT 73.501 0,96% 1 0,33%
PRB 4.151 0,05% -- 0,00%
PST 163.341 2,14% 9 2,96%
PL 55.338 0,72% 5 1,64%
Alianças 990.111 12,95% -- 0,00%
Coligações 562.525 7,36% -- 0,00%
TOTAIS 7.646.304 100,00% 304 100,00%

* Registro cassado pela Resolução do TSE 1841, de 7 de maio de 1947.

Eleições de 3 de outubro de 1954


As eleições parlamentares de 1954 foram realizadas pouco mais
de um mês após o suicídio do ex-presidente Vargas, no dia 24 de agosto,
seguramente o episódio mais dramático da história política contemporâ-
nea. Os resultados não se fizeram esperar. Seu partido, o PTB, tornou-se
a segunda legenda em votos para a Câmara dos Deputados, ultrapas-
sando os sufrágios dados ao maior partido de oposição, a UDN. Nesse
pleito, não foi apenas essa a mudança mais significativa, embora a mais
visível. Outra constatação digna de nota foi que, pela primeira vez, o nú-
mero de votos dados às legendas e coligações eleitorais, atingiu nada me-
nos de 2.494.863, superando os sufrágios obtidos pelo maior partido do
país, o PSD, confirmando uma tendência que começou a se verificar já
nas eleições de 1950. Foram nada menos de 25 coligações e alianças em
17 Unidades da Federação cujos votos elegeram 112 deputados. Os elei-
tores alistados somavam 15.104.604 e o de votantes atingiu 9.890.475.
Os resultados do pleito encontram-se no quadro seguinte:
Partidos e Votos Cadeiras
Coligações Total % Total %
PSD 2.136.220 23,12% 69 21,17%
UDN 1.318.101 14,27% 51 15,64%
PTB 1.447.784 15,67% 49 15,03%

142
PSP 863.401 9,35% 24 7,36%
PRP 70.346 0,76% 2 0,61%
PSB 136.329 1,48% 2 0,61%
PDC 117.345 1,27% 1 0,31%
PTN 190.839 2,07% 5 1,53%
PR 248.487 2,69% 7 2,15%
PRT 65.325 0,71% 1 0,31%
PST 32.440 0,35% -- 0,00%
PL 114.665 1,24% 3 0,92%
Alianças 1.864.301 20,18% 112 34,36%
Coligações 632.200 6,84%
TOTAIS 9.237.783 100,00% 326 100,00%

Eleições de 3 de outubro de 1958


Em 1958, o eleitorado somava 13.780.460 pessoas e o núme-
ro de votantes chegou a 12.678.997. Comparados com os dados do
pleito de 1954, pode-se constatar que o número de eleitores aptos a
votar diminuiu em relação à eleição anterior, quando tinha atingido
15.104.604 de eleitores. Essa diferença se deve à circunstância de que
no ano anterior se procedeu à primeira revisão do cadastro eleitoral de-
terminada pelo TSE, desde 1945. Há outro dado, porém, que confirma
a tendência do crescente uso pelos partidos do recurso de se coligarem
para fins eleitorais: o crescimento da quantidade de alianças que so-
maram 26 em nada menos de 20 Unidades da Federação! A soma de
votos obtidos por essas alianças atingiu o surpreendente número de
4.140.655 votos, quantidade superior aos sufrágios obtidos pelos dois
partidos mais votados, o PSD e o PTB que foi de 4.127.261. O expe-
diente se tornou tão generalizado que o PSD só conseguiu votos para
sua legenda, isoladamente, em 13 Unidades da Federação. Em todos
os demais, os sufrágios que o beneficiaram foram decorrentes de suas
coligações. Não era diferente a conduta da oposição. A UDN só logrou
obter votos isoladamente para sua legenda em 11 Estados. Esse recur-
so que foi se acentuando com o tempo, prejudicou a nitidez do mapa
partidário, por impedir que se contabilizasse os votos de cada legenda
integrante de tais alianças. Outro resultado é que a prática reduziu o

143
número de partidos eleitorais de 12, nas eleições de 54, para 10 em 58.
No quadro seguinte, os resultados desse pleito.

Partidos e Votos Cadeiras


Coligações
Total % Total %
PSD 2.296.640 19,94% 69 21,17%
UDN 1.644.314 14,27% 43 13,19%
PTB 1.830.621 15,89% 46 14,11%
PSP 291.761 2,53% 7 2,15%
PRP 179.589 1,56% 2 0,61%
PDC 313.635 2,72% 6 1,84%
PTN 2.302 0,02% -- 0,00%
PR 583.220 5,06% 14 4,29%
PST 115.365 1,00% 2 0,61%
PL 120.956 1,05% 2 0,61%
Alianças 4.140.655 35,95% 135 41,41%
TOTAIS 11.519.058 100,00% 326 100,00%

Eleições de 3 de outubro de 1962


Nos anos que medeiam entre as duas últimas eleições dessa fase
da vida política brasileira, as fraturas do regime tornaram-se visíveis. Nas
eleições presidenciais de 1960, o poder passou das mãos de Juscelino, um
presidente capaz de superar com tolerância e habilidade as crises milita-
res que enfrentou desde a posse, para as de Jânio Quadros, um político
soturno, provinciano e de notória vocação autoritária. Sua mal calculada
renúncia, ao fim de sete meses de um governo sem rumo, mergulhou o
país numa crise político-militar, só resolvida três anos mais tarde, quan-
do os militares, pela segunda vez na história republicana, assumiram o
poder, dispensando os intermediários civis, como tinha sido praxe depois
de 15 de novembro de 1889. O arremedo de parlamentarismo aprovado
pelo Congresso, como solução para permitir a posse do Vice Presiden-
te João Goulart, em vigor ainda durante as eleições de 1962, terminou
revogado por um referendo, o primeiro de nossa história política, reali-
zado em 6/1/63. Foi num clima de incertezas, perplexidade e crescente

144
radicalismo que os brasileiros foram às urnas em 3 de outubro de 1962,
o último pleito realizado, como réquiem do regime, sob as normas da
república restaurada em 1945. Na verdade, um interregno da vida repu-
blicana espremido entre duas ditaduras. O eleitorado brasileiro atingiu
18.528.847 eleitores, dos quais 14.747.221 compareceram às urnas. A
eleição que fecha o ciclo democrático da chamada “República liberal”
serviu para confirmar a tendência das anteriores. A soma dos votos da-
dos às 32 alianças partidárias nas 25 Unidades da Federação, chegou a
5.855.692, ou seja, 48,26% dos votos válidos. Mais do dobro do partido
mais votado e mais que a soma das legendas de todos os demais partidos
juntos. O PSP, que possuía a 4a bancada na Câmara, logrou votos para
sua legenda em apenas 3 Unidades da Federação, situação que se repetiu
com quase todos os demais partidos. O sistema partidário do país esta-
va eleitoralmente esfacelado, consumando a crise política que se seguiu.
Dois anos depois, o sistema partidário e o regime político seriam implo-
didos, com a implantação do bipartidarismo e o fim de todos os partidos
que desde 1945 tinham vertebrado o processo político brasileiro.
Outro fato digno de nota é que, pela primeira vez, depois da Constitui-
ção de 1946, o número de cadeiras da Câmara foi aumentado de 326
para 409, em decorrência da Lei 4.095, de 17/7/62, em face dos resul-
tados do censo demográfico. O quadro a seguir sintetiza os resultados
dessa eleição que encerra um ciclo de nossa história política.

Partidos e Votos Cadeiras


Coligações Total % Total %
PSD 2.225.693 18,35% 79 19,32%
UDN 1.604.546 13,23% 55 13,45%
PTB 1.722.546 14,20% 63 15,40%
PSP 124.337 1,02% 6 1,47%
PRP 70.435 0,58% 1 0,24%
PDC 54.031 0,45% 1 0,24%
MTR 71.657 0,59% 1 0,24%
PR 269.155 2,22% 6 1,47%
PST 83.421 0,69% 2 0,49%
PL 26.379 0,22% 2 0,49%

145
PSB 24.094 0,20% -- 0,00%
Alianças 5.855.692 48,27% 193 47,19%
TOTAIS 12.131.986 100,00% 409 100,00%

As conseqüências do sistema
O sistema eleitoral adotado pela Constituinte de 46 apenas con-
firmou, desde a 1a eleição de 1945, a tendência à proliferação partidária,
princípio que o prof. Maurice Duverger iria formular como uma de suas
leis tendenciais, seis anos mais tarde. Essa vocação foi agravada por outro
efeito, gerado pela permissão para que, nas eleições proporcionais, fossem
permitidas coligações e alianças. O resultado, como já vimos é que os vo-
tos dados a esses acordos de fins eleitorais cresceram exponencialmente,
enquanto os obtidos pelos partidos cresceram aritmeticamente, chegando
o de muitos partidos a diminuir. Ao fim de cada eleição, tínhamos dois
resultados simultâneos, o dos partidos que saíam das urnas, configurando
um sistema partidário fragmentado e outro paralelo, representado pelas
composições políticas que iria ter um formato inteiramente distinto, na
composição das respectivas bancadas na Câmara. Tínhamos, portanto,
partidos parlamentares distintos dos partidos eleitorais. Tanto que, a partir
de 1950, as publicações do TSE com os resultados das urnas passaram
a computar o número de cadeiras, de acordo com a proporção eleitoral,
fornecida pelos Tribunais Regionais Eleitorais e outro enviado pela Secre-
taria da Câmara, com as filiações partidárias declaradas pelos eleitos, como
mostramos adiante. Esse recurso, porém, só foi adotado pelo TSE a partir
das eleições de 1954, razão que torna impossível o cotejo com a eleição an-
terior de 1950. Entretanto, para que se tenha uma idéia de como evoluíram
os votos angariados pelas alianças, em relação aos votos válidos, o quadro
seguinte, que os discrimina a partir da eleição de 1950, é ilustrativo.
Eleição Eleição Eleição Eleição
Discriminação
1950 1954 1958 1962
Votantes (a) 7.013.092 9.235.783 11.519.058 12.132.183
Votos
1.552.636 2.494.863 4.140.655 5.855.692
Alianças (b)
% (b/a) 22,13 27,01 35,94 48,26

Com tais resultados, é inevitável que, se não tivesse havi-


do a ruptura do regime, nas eleições seguintes os votos dados às

146
coligações superariam os dados aos partidos, descaracterizando-os
inteiramente.
A comparação entre a representação saída das urnas (partidos
eleitorais) e a que compunha a Câmara (partidos parlamentares) nas
três últimas eleições, dá bem uma idéia da distorção decorrente do re-
curso às alianças, nas eleições proporcionais:
Representação Partidária na Câmara 1954/1962
Resultados Eleitorais (A) X Composição na Câmara (B)
Eleição 1954 Eleição 1958 Eleição 1962
Partidos Dif Dif Dif.
(A) (B) (A) (B) (A) (B)
(B-A) (B-A) (B-A)
PSD 69 114 45 69 115 46 79 118 39
UDN 51 74 23 43 70 27 55 91 36
PTB 49 56 7 46 66 20 63 116 53
PSP 24 32 8 7 25 18 6 21 15
PR 7 19 12 14 17 3 6 4 -2
PL 3 8 5 2 3 1 2 5 3
PTN 5 6 1 -- 7 7 -- 11 11
PRT 1 1 0 -- 2 2 -- 3 3
PSB 2 3 1 -- 9 9 -- 5 5
PDC 1 2 1 6 7 1 1 20 19
PRP 2 3 1 2 3 1 1 5 4
PST -- 2 2 2 2 0 2 7 5
MTR -- -- 0 -- -- 1 3 2
Alianças 112 -- -112 135 -- -135 193 -- -193
S/Partido -- 6 6 -- -- -- --
TOTAIS 326 326 326 326 409 409
No pleito de 1954, em 11 dos 12 partidos representados na Câmara, o
número de representantes era maior do que os que foram diretamente votados
em suas respectivas legendas. Outros, como o PST, tiveram os dois únicos
representantes eleitos exclusivamente pelas coligações por ele integradas e ne-
nhum sob sua própria legenda. É uma situação que se repete em 1958 com três
outros partidos: o PTN, o PRT e o PSB e volta a ocorrer em 1962.

147
O MODELO BRASILEIRO (1966-1978)

N
o período que abrange a vigência dos Atos Institucionais
(1964-1978) durante a ditadura militar, foram realizadas
quatro eleições parlamentares: 1966, 1970, 1974, 1978. A
primeira alteração do sistema partidário, verificou-se logo
após as eleições para governadores em 1965, quando a vitória dos can-
didatos oposicionistas em Minas Gerais e Rio de Janeiro levou a uma
das muitas crises do regime e à edição do Ato Institucional que tomou
o n° 2, de 27/10/65. Como o que tinha sido editado em 9 de abril
de 1964, logo após a deposição do presidente João Goulart, não fosse
numerado, isto faz supor que os militares acreditavam poder governar,
depois desse primeiro Ato, com os recursos institucionais da Consti-
tuição de 1946. A suposição, porém, dissipou-se ante os resultados da
eleição de outubro de 1966, a despeito de todos os atos de força que os
novos donos do poder até então já tinham largamente aplicado. Entre
outras medidas, o AI-2 suprimiu as eleições diretas para presidente da
República, renovou a autorização para o presidente cassar mandatos
parlamentares e suspender por dez anos os direitos políticos dos ci-
dadãos. No âmbito partidário, o art. 18 estipulou: “Ficam extintos os
atuais partidos políticos e cancelados os respectivos registros”, além
de prescrever que, na organização dos que viessem a substitui-los se-
riam mantidas as exigências da Lei 4.740, de 15/7/65 (Lei Orgânica
dos Partidos Políticos). Mas nem mesmo o que o ato determinava se
cumpriu. Em 20 de novembro, o Ato Complementar n° 4 dispôs, em
seu art. 1o: “Aos membros efetivos do Congresso Nacional, em núme-
ro não inferior a 120 deputados e 20 senadores, caberá a iniciativa de
promover a criação, dentro do prazo de 45 dias, de organizações que
terão, nos termos do presente Ato, atribuições de partidos políticos,
enquanto estes não se constituírem.” Proibiu ainda o uso de nomes,
siglas, legendas e símbolos dos partidos extintos nas organizações a

148
serem criadas, assim como a denominação ou designação partidária.
Constituíram-se então as duas organizações provisórias denominadas
Arena (Aliança Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Demo-
crático Brasileiro) que sobreviveram até a extinção dos Atos Institu-
cionais através da Emenda Constitucional n° 11, de 13 de outubro de
1978 que entrou em vigor em 1o de janeiro do ano seguinte e permitiu
o restabelecimento do pluralismo partidário. Tornamo-nos, assim, o
único sistema partidário do mundo sem partidos políticos. Mesmo as
organizações a que foram transferidas suas atribuições, nem o nome de
partidos podiam ter!
Por outro lado, é indispensável ressaltar que a legislação elei-
toral tornou-se precária e cambiante. Recorreu o regime a todas as
formas de casuísmos, como a vinculação dos votos para todos os cargos
da mesma eleição, ao mecanismo da sublegenda, e a instituição através
da qual cada organização podia concorrer aos cargos majoritários de
senador com até três candidatos, sendo eleito o da organização que so-
masse maior número de sufrágios, mesmo que não fosse o mais votado
em relação aos demais concorrentes. Por fim inventou-se o subterfú-
gio de senadores escolhidos pelo voto indireto de um colégio eleitoral,
logo apelidados de “biônicos”. O problema com que se defrontaram os
governos militares é que o bipartidarismo, imposto por eles em 1966,
tornou-se plebiscitário. E como não contavam nem com a legitimidade
necessária, nem com a credibilidade indispensável para se manterem no
poder, compreenderam, afinal, ser impossível sustentar o regime com
instituições de que dependiam, como o Congresso, do voto popular. A
comprovação veio na renovação de 22 cadeiras no Senado, no pleito
de 1974, quando foram eleitos 16 senadores pelo MDB, o partido de
oposição e apenas 6 pela Arena, o partido da situação. Repetindo-se a
mesma proporção nas eleições de 1978, o Senado incontestavelmente,
e a Câmara, muito provavelmente, cairiam sob o domínio oposicionis-
ta, invalidando o regime militar. Foi por isso que, apelando ao último
recurso disponível, o general Geisel decretou, em abril de 1977, por
quinze dias, o recesso do Congresso e baixou as medidas que ficaram
conhecidas como o “pacote de abril”. Tratou-se de um conjunto de pro-
vidências para prolongar, por mais algum tempo a agonia do regime.

149
Entre elas, aumentou para 420 o número de deputados, com um mí-
nimo de seis por Estado e o máximo de 50; determinou que a eleição
de um terço do Senado fosse feita de forma indireta por um colégio
eleitoral; baixou o quorum da aprovação de emendas constitucionais,
de 2/3 para maioria absoluta das duas Casas do Congresso; estipulou a
eleição do presidente da República por um colégio eleitoral e não mais
pelo Congresso e esticou o mandato do seu sucessor para 6 anos.

A “abertura”

Definidos os poderes com os quais assegurou sobrevida ao re-


gime, o general Geisel usou da prerrogativa exclusiva assegurada aos
generais presidentes, para dar início ao projeto que, no início de seu
governo, ele tinha definido como “abertura, lenta, gradual e segura”.
E, no ano seguinte, submeteu ao Congresso a que veio se transfor-
mar na Emenda Constitucional 11, de 13 de outubro de 1978. Nela
estavam previstas a restauração das imunidades e da inviolabilidade
dos mandatos parlamentares, exceto nos crimes contra a segurança na-
cional, a determinação de que uma lei federal definiria a organização
e o funcionamento dos partidos políticos, a manutenção do instituto
da fidelidade partidária no Congresso e, por fim, a revogação, a partir
de 1o de janeiro de 1979, dos Atos Institucionais e Complementares
baixados por ele e seus antecessores, no que contrariasse a Constituição
Federal. Como as eleições desse ano já tivessem sido realizadas, o plu-
ripartidarismo e as demais medidas de caráter eleitoral e partidário, só
passariam a viger a partir do pleito seguinte, em 1982, quando foram
complementadas, por seu sucessor, o general João Figueiredo, algumas
das medidas da abertura política. Entre elas, a anistia, concedida em
agosto de 1979 aos punidos pela ditadura militar, a permissão para a
criação de partidos políticos, aos quais seriam destinados os recursos
do Fundo Partidário e o restabelecimento das eleições diretas para os
Governos estaduais. Manteve, porém, a eleição indireta de seus suces-
sores que vigorou até ser revogada pela Constituição de 5-10-88.

150
O MODELO BRASILEIRO (1982-2002)

C
om as eleições realizadas no Brasil a partir de 1982, voltamos ao
pluripartidarismo tradicional que vigorou entre 1945 e 1966. As
duas principais alterações foram a nova Lei dos Partidos de 1995,
a que já aludimos, e a Lei das Eleições, de 1997. A única alteração
digna de nota foi que, a partir das eleições de 1998, apenas os votos válidos
passaram a ser computados para fixação do quociente eleitoral, quando an-
tes computavam-se, inclusive, os votos em branco. Outra inovação que não
afetou as eleições parlamentares, refere-se à Emenda Constitucional 19, de
1997, que permitiu a reeleição do presidente da República, Governadores e
Prefeitos. E, por fim, a progressiva informatização dos procedimentos elei-
torais que aboliu de vez as fraudes mais freqüentes na contagem manual
dos votos, a prática conhecida como “mapismo”. Vale acentuar, por fim, que
após a promulgação da lei que permitiu o restabelecimento dos partidos, a
Arena se transformou em PDS (Partido Democrático Social) e o MDB
em PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro). Em 1984,
uma dissidência do PDS formou a Frente Liberal, mais tarde transformada
em PFL que se coligou com o PMDB na chamada “Aliança Democrática”,
para viabilizar a última eleição indireta para a presidência da República. Os
resultados das eleições de 1982 a 2002 encontram-se nos quadros a seguir.
Eleições de 1982
Nas eleições de 1982, concorreram 5 partidos e todos conse-
guiram representação na Câmara.
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PDS 17.775.738 43,2 235 49,1
PMDB 17.666.773 43,0 200 41,8
PDT 2.394.723 5,8 23 4,8
PTB 1.829.055 4,4 13 2,7
PT 1.458.719 3,5 8 1,7

151
Eleições de 1986
No pleito de 1986, realizado depois das eleições indiretas para
presidente da República, concorreram 29 legendas, mas apenas 12 con-
seguiram representação na Câmara dos Deputados.
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PMDB 22.478.686 48,1 260 53,4
PFL 8.287.385 17,7 118 24,2
PDS 3.649.986 7,8 33 6,8
PT 3.204.390 6,9 16 3,3
PDT 3.025.745 6,5 24 4,9
PTB 2.101.698 4,5 17 3,5
PL 1.329.442 2,8 6 1,2
PDC 551.973 1,2 5 1,0
PSB 440.037 0,9 1 0,2
PCB 380.592 0,8 3 0,6
PC do B 297.237 0,6 3 0,6
PSC 199.641 0,4 1 0,2
PMB 177.689 0,4 0 0
PH 124.882 0,3 0 0
PMC 83.010 0,2 0 0
PASART 68.121 0,1 0 0
PPB 55.376 0,1 0 0
PS 42.184 0,1 0 0
PTR 37.229 0,1 0 0
PND 31.135 0,1 0 0
PMN 29.776 0,1 0 0
PRT 29.387 0,1 0 0
PNR 28.751 0,1 0 0
PCN 18.816 0,0 0 0
PTN 17.611 0,0 0 0
PN 10.432 0,0 0 0
PJ 8.021 0,0 0 0

152
PDI 7.329 0,0 0 0
PRP 2.020 0,0 0 0
TOTAL 46.718.581 100,0 487 99,9

Eleições de 1990
Em decorrência da Constituição de 1988, que restabeleceu as elei-
ções diretas para a Presidência da República, realizou-se, em novembro e
dezembro do ano seguinte, o primeiro pleito direto para a escolha do pri-
meiro presidente depois de Jânio Quadros, eleito em 1960. As eleições par-
lamentares de 1990 já foram realizadas no primeiro ano do mandato do
novo titular. Dessa vez concorreram nada menos de 33 partidos, mas apenas
12 lograram representação na Câmara. Os resultados foram os seguintes:
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PMDB 7.798.653 19,3 108 21,5
PFL 5.026.474 12,4 83 16,5
PT 4.128.052 10,2 35 7,0
PDT 4.068.078 10,0 46 9,1
PDS 3.609.196 8,9 42 8,3
PSDB 3.515.809 8,7 38 7,6
PRN 3.357.091 8,3 40 8,0
PTB 2.277.882 5,6 38 7,6
PL 1.721.929 4,3 16 3,2
PDC 1.205.506 3,0 22 4,4
PSB 756.034 1,9 11 2,2
PTR 426.848 1,1 2 0,4
PCB 388.564 1,0 3 0,4
PST 373.986 0,9 2 0,4
PC do B 352.049 0,9 5 1,0
PSC 342.079 0,8 6 1,2
PMN 249.606 0,6 1 0,2
PRS 243.231 0,6 4 0,8
PSD 215.226 0,5 1 0,2
PCN 141.453 0,3 0 0

153
PRP 94.069 0,2 0 0
PT do B 78.358 0,2 0 0
PAS 42.790 0,1 0 0
PSL 27.082 0,1 0 0
PD 17.102 0,1 0 0
PRONA 12.464 0,0 0 0
PLH 10.076 0,0 0 0
PNT 8.395 0,0 0 0
PSU 3.912 0,0 0 0
PAP 3.669 0,0 0 0
OS 2.274 0,0 0 0
PEB 638 0,0 0 0
PBM 194 0,0 0 0
TOTAL 40.498.769 100 503 100

Eleições de 1994
No pleito de 1994, o primeiro realizado depois da renúncia do pre-
sidente Collor, em 29/12/92, realizaram-se simultaneamente as escolhas do
novo presidente da República, governadores, senadores, e deputados federis
e estaduais. Concorreram 23 partidos, mas apenas 18 lograram obter assen-
tos na Câmara Federal. Essa eleição apresentou os resultados seguintes:
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PMDB 9.287.049 20,3 107 20,7
PSDB 6.350.941 13,9 62 12,1
PFL 5.873.370 12,9 89 17,3
PT 5.859.347 12,8 49 9,4
PPR 4.307.878 9,4 52 10,1
PDT 3.303.434 7,2 34 6,5
PP 3.169.626 6,9 36 7,0
PTB 2.379.773 5,2 31 6,0
PL 1.603.330 3,5 13 2,5
PSB 995.298 2,2 15 2,9

154
PC do B 567.186 1,2 10 1,9
PSD 414.933 0,9 3 0,6
PRONA 308.031 0,7 0 0,6
PMN 257.018 0,6 4 0,8
PPS 255.427 0,6 2 0,4
PSC 214.792 0,5 3 0,6
PRP 207.307 0,4 1 0,2
PRN 184.727 0,4 1 0,2
PV 76.383 0,2 1 0,2
PSTU 76.302 0,2 0 0
PCB 1.058 0,0 0 0
PTRB 923 0,0 0 0
PT do B 39 0,0 0 0
TOTAL 45.694.172 100 513 100

Eleições de 1998
As eleições de 1998 foram as primeiras na história republicana
em que foi permitida a reeleição do presidente da República e governa-
dores. Foi também a segunda em que houve eleições gerais, abrangendo,
simultaneamente, a escolha do presidente, governadores, senadores, e de-
putados federais, estaduais e distritais, arquitetura eleitoral que perma-
nece até hoje. Nesse pleito, 30 legendas disputaram cadeiras na Câmara,
mas somente 17 lograram vagas. Os resultados, no quadro seguinte:
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PFL 10.862.915 19,0 106 20,7
PSDB 9.389.128 16,4 99 19,3
PMDB 9.215.430 16,1 82 16,0
PPB 6.869.638 12,0 60 11,7
PT 6.468.001 11,3 58 11,3
PTB 3.439.219 6,0 31 6,0
PDT 3.098.599 5,5 25 4,9
PSB 2.079.285 3,6 19 3,7
PL 1.485.965 2,6 12 2,3

155
PC do B 802.327 1,4 7 1,4
PPS 630.404 1,1 3 0,6
PSD 432.909 0,8 3 0,5
PSC 366.020 0,6 2 0,4
PRONA 336.034 0,6 1 0,2
PMN 312.816 0,5 2 0,4
PV 211.432 0,4 1 0,2
PRP 203.051 0,4 0 0,0
PT do B 190.418 0,3 0 0,0
PST 162.544 0,3 1 0,2
PSL 140.240 0,2 1 0,2
PSTU 117.508 0,2 0 0,0
PSN 103.099 0,2 0 0,0
PSDC 47.817 0,1 0 0,0
PAN 43.258 0,1 0 0,0
PTN 38.660 0,1 0 0,0
PRTB 36.346 0,1 0 0,0
PRN 34.135 0,1 0 0,0
PGT 21.230 0,0 0 0,0
PCB 8.795 0,0 0 0,0
PCO 5.164 0,0 0 0,0
TOTAL 57.152.387 100 513 100

Eleições de 2002
As eleições de 2002 foram as últimas realizadas no país, até a
data da edição deste fascículo. Pela terceira vez o país realizou eleições
gerais para a Presidência da República, Governos estaduais, Senado,
Câmara Federal e Assembléias Legislativa e Distrital. Pela primeira
vez um partido oposicionista, criado depois do regime militar, chega
à Presidência da República e consegue eleger a maior bancada na Câ-
mara Federal. Veja os resultados no quadro seguinte:
Votos Cadeiras
Partidos
Total % Total %
PT 16.093.987 18,382 91 17,74%

156
PFL 11.706.231 13,371 84 16,37%
PMDB 11.691.998 13,354 74 14,42%
PSDB 12.534.774 14,317 71 13,84%
PPB 6.840.041 7,813 49 9,55%
PL 3.780.259 4,319 26 5,07%
PTB 4.052.107 4,628 26 5,07%
PSB 4.610.593 5,273 22 4,29%
PDT 4.482.528 5,120 21 4,09%
PPS 2.682.339 3,064 15 2,92%
PC do B 1.967.749 2,248 12 2,34%
PRONA 1.802.922 2,061 6 1,17%
PV 1.181.559 1,347 5 0,97%
PSD 433.160 0,517 4 0,78%
PST 477.478 0,576 3 0,58%
PMN 281.607 0,323 1 0,19%
PSC 499.111 0,576 1 0,19%
PSDC 190.562 0,220 1 0,19%
PSL 402.457 0,467 1 0,19%
PAN 126.666 0,145 0 0
PCB 45.963 0,052 0 0
PCO 29.351 0,034 0 0
PGT 194.686 0,222 0 0
PHS 294.928 0,337 0 0
PRP 251.971 0,288 0 0
PRTB 304.092 0,347 0 0
PSTU 159.251 0,182 0 0
PT do B 168.639 0,193 0 0
PTC 74.955 0,086 0 0
PTN 118.471 0,135 0 0
TOTAL 85.711.462 100,000% 513 100,00%

157
CONCLUSÕES

O
modelo partidário brasileiro segue o padrão dos países que
adotam o sistema proporcional, sem cláusula de desempe-
nho, prevista para entrar em vigor em 2006, segundo dispõe
o art. 13 da Lei 9.096, de 19 de 19-9-96, que dispõe sobre os
partidos políticos: “Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas
as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido
que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio
de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os
brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados,
com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles”.
Nas duas fases discriminadas nos itens V e seguintes, o número
de partidos que concorreram às eleições e os que lograram represen-
tação na Câmara, não cessaram de aumentar, evidenciando crescente
fraccionalização. Da mesma forma, a proporção da representação par-
lamentar dos maiores partidos da situação e da oposição foi se alteran-
do, mostrando o grau de fragmentação do sistema partidário. Ambos
os efeitos podem ser constatados nos dois quadros seguintes.
Partidos Concorrentes às Eleições e
Partidos Parlamentares
1945-1962 / 1982-2002

Eleições Partidos Concorrentes Partidos Parlamentares


1 Fase 1945-1962
a

1945 10 9
1950 14 12
1954 12 11
1958 10 9
1962 11 10

158
2a Fase 1982-2002
1982 5 5
1986 29 12
1990 33 12
1994 23 18
1998 30 17
2002 25 19
Expressão Parlamentar na Câmara
Dos Maiores Partidos da Situação e da Oposição
1945-1962 / 1982-2002
Eleições Maior partido situação Maior partido oposição
1 Fase 1945-1962
a

1945 52,79% - PSD 26,92% - UDN


1950 36,84% - PSD 26,64% - UDN
1954 21,16% - PSD 15,64% - UDN
1958 21,16% - PSD 13,19% - UDN
1962 19,31% - PSD 13,44% - UDN
2 Fase 1982-2002
a

1982 49,10% - PDS 41,80% - PMDB


1986 53,40% - PMDB 6,8% - PDS
1990 19,30% - PMDB 9,10% - PDT
1994 20,30% - PMDB 9,4% - PDT
1998 20,70% - PFL 11,30% - PT
2002 17,70% - PT 14,32% - PSDB

A fraccionalização e a fragmentação partidária são problemas


que podem ser corrigidos quando, e se entrar em vigor a cláusula de
desempenho. Isto, porém, não é o suficiente para corrigir as distorções
de que, ao longo dos anos, tem padecido nosso sistema partidário. O
Brasil tem realizado inúmeras e constantes reformas eleitorais mas, la-
mentavelmente, não se preocupou, até hoje, em realizar aquilo de que
mais carece o sistema político nacional, uma reforma política.

159
ANEXO I
Partidos Brasileiros
1946/1962
Sigla Denominação Observações
01 MTR Movimento Trabalhista Renovador Dissidência do PTB-RS
02 PAN Partido Agrário Nacional
Registro cassado
03 PCB Partido Comunista do Brasil
pelo TSE
04 PDC Partido Democrata Cristão
05 PL Partido Libertador
06 POT Partido de Orientação Trabalhista
*Com o PRP
07 PPS Partido Popular Sindicalista*
formou o PSP
08 PR Partido Republicano
Fundado pela
09 PRP Partido de Representação Popular
Ação Integralista
*Com o PPS
10 PRP Partido Republicano Progressista*
formou o PSP
11 PRT Partido Republicano Trabalhista
12 PSB Partido Socialista Brasileiro
13 PSD Partido Social Democrático
14 PSP Partido Social Progressista
15 PST Partido Social Trabalhista
16 PTB Partido Trabalhista Brasileiro
17 PTN Partido Trabalhista Nacional
18 UDN União Democrática Nacional

1982-2004
Sigla Denominação Nº. Eleitoral
01 PAN Partido dos Aposentados da Nação 26
02 PAP Partido de Ação Progressista 64
03 PAS Partido de Ação Social 72
04 PASART Partido Agrário Renovador Trabalhista 30

160
05 PMB Partido Brasileiro de Mulheres 61
06 PC Partido Comunista 79
07 PCB Partido Comunista Brasileiro 23
08 PCDN Partido Cívico do Desenvolvimento Nacional 78
09 PC do B Partido Comunista do Brasil 24/65
10 PCN Partido Comunitário Nacional 31
11 PCO Partido da Causa Operária 29
12 PD Partido Democrata 68
13 PDC Partido Democrata Cristão 17
14 PDCdoB Partido Democrata Cristão do Brasil 57
15 PDI Partido Democrático Independente 39
16 PDN Partido Democrático Nacional 51
17 PDS Partido Democrático Social 11
18 PDT Partido Democrático Trabalhista 12
19 PEB Partido Estudantil Brasileiro 62
20 PES Partido Ecológico Social 80
21 PFL Partido da Frente Liberal 25
22 PFS Partido da Frente Socialista 84
23 PH Partido Humanista 19
24 PHN Partido Humanista Nacional 49
25 PHS Partido Humanista da Solidariedade 31
26 PJ Partido da Juventude 36
27 PL Partido Liberal 22
28 PLB Partido Liberal Brasileiro 29
29 PLC Partido Liberal Cristão 82
30 PLH Partido Liberal Humanista 69
31 PLP Partido Liberal Progressista 55
32 PLT Partido Liberal Trabalhista 77
33 PMB Partido Municipalista Brasileiro 26
34 PMC Partido Municipalista Comunitário 18
35 PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro 15
36 PMN Partido da Mobilização Nacional 33
37 PMSDB Partido Municipalista Social Democrático 75

161
38 PN Partido Nacionalista 27
39 PNA Partido Nacional dos Aposentados 48
40 PNAB Partido Nacional dos Aposentados do Brasil 47
41 PND Partido Nacionalista Democrático 37
42 PNR Partido da Nova República 32
43 PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores 67
44 PNTB Partido Nacionalista dos Trabalhadores do Brasil 81
45 PP Partido do Povo 54
46 PP Partido Progressista 39
47 PPB Partido Progressista Brasileiro 11
48 PPB Partido do Povo Brasileiro 16
49 PPN Partido Parlamentarista Nacional 76
50 PPR Partido Progressista Reformador 11
51 PPS Partido Popular Socialista 23
52 PRONA Partido da Reedificação da Ordem Nacional 56
53 PRN Partido da Reconstrução Nacional 36
54 PRP Partido Reformador Trabalhista 38
55 PRP Partido Republicano Progressista 44
56 PRS Partido das Reformas Sociais 71
57 PRT Partido Reformador Trabalhista 35
58 PS Partido Socialista 34/50
59 PSB Partido Socialista Brasileiro 40
60 PSC Partido Social Cristão 20
61 PSD Partido Social Democrático 41
62 PSDB Partido da Social Democracia Brasileira 45
63 PSdo B Partido Socialista do Brasil 73
64 PSDC Partido Social Democrata Cristão 27
65 PSL Partido do Solidarismo Libertador 59
66 PSP Partido Social Progressista 42
67 PST Partido Social Trabalhista 52
68 PSTU Partido Socialista dos Traba. Unificado 16
69 PSU Partido Socialista Unido 63

162
70 PT Partido dos Trabalhadores 13
71 PTB Partido Trabalhista Brasileiro 14
72 PTC Partido Trabalhista Comunitário 74
73 PTdo B Partido Trabalhista do Brasil 70
74 PTN Partido Tancredista Nacional 21
75 PTN Partido Trabalhista Nacional 46
76 PTR Partido Trabalhista Renovador 28
77 PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro 17
78 PV Partido Verde 43
ANEXO II
Alianças e Coligações nas Eleições do Período 1950/1962
Eleições de 3-10-1950
(quadro 1)
Circunscrições Denominação Partidos Legendas
Al. Frente Libertadora PSD-PDC 20.193
Amazonas Al. Populista Pró Getúlio Vargas- PTB-PSP 9.879
Col. Trabalhista Udeno-Popular UDN-PRP 13.803
Pará Col. Democrática Paraense UDN-PSP-PL-PST 86.426
Maranhão Oposições Coligadas UDN-PSD-PR-PL-PSP-PTB 67.983
Piauí Coligação Populista POT-PSP 14.895
União Popular UDN-PST 71.132
R.G.Norte
Al. Democrática PSD-PR-PSP 94.630
Al. Republicana UDN-PR 110.733
Paraíba
Coligação Democrática PSD-PL 144.024
Pernambuco Coligação Democrática UDN-PR-PRP-PDC-PTB-PL 176.432
Aliança Popular PSP-PTB-PSB 21.844
Sergipe
Coligação Democrática UDN-PST 32.236
Coligação Bahiana PSD-PRP-PST 245.543
Bahia
Aliança Democrática UDN-PR-PSP-PDC-PSB 240.537
Espírito Santo Coligação Democrática PSP-PR-PRT-PRP 28.820
Oposições Coligadas UDN-PR-PST-PRP-PL 83.530
Paraná
Aliança Pró Getúlio Vargas PTB-PSP 74.588
Coligação Democrática PSP-PR 23.521
Goiás
Coligação Pela Democracia PSD-PST-PTB-PRP-UDN 1.867

163
Eleições de 3-10-1954
(quadro 2)
Circunscrições Denominação Partidos Legendas
Amazonas Pela Democracia Cristã PSD-UDN-PDC-PTN 23.455
Pará Aliança Social Democrática PSD-PRP 78.129
Maranhão Unidos pelo Maranhão 5.966
Coligação Democrática Trabalhista- PSD-PTB 109.814
Piauí
Aliança Democrática Progressista PSP-UDN-PL 67.515
Ceará Oposições Coligadas UDN-PTB-PR 251.891
R.G.Norte Aliança Social Progressista PSP-PST 44.720
Paraíba Coligação Democrática Paraibana PSD-PL 123.839
Frente Democrática Pernambucana- PSD-PDC-PSP-PL-PR 221.259
Pernambuco
Movimento Popular Autonomista PTB-PST 207.757
PSD-PTB-PDC-PSB-
Alagoas Oposições Coligadas 53.123
PSP-PR
ColigaçãoAliança Social Democrá- UDN-PST-PSP 50.099
Sergipe
tica PSD-PSB-PR 48.968
Coligação BahianaAliança Republi- PSD-PRP-PL 257.247
Bahia
cana Cristã PR-PDC 151.003
PSD-UDN 85.937
Espírito Santo Aliança Coligação Democrática
PTB-PR-PRP-PSP 81.756
Santa Catarina Aliança Social Trabalhista PSD-PTB 146.333
PSD-PTB 108.767
Goiás AliançaColigação
UDN-PSP 96.680
Mato Grosso Aliança PSD-PTB 46.607
Aliança PopularFrente Trabalhista UDN-PR-PL 218.503
Distrito Federal
Nacional PST-PTN 13.518
PTN-PR 1.053
Rio Branco Coligação
UDN-PSP 924
TOTAL 17 24 65 2.494.863

Eleições de 3/10/1958
(quadro 3)
Circunscrições Denominação Partidos Legendas
Amazonas Frente Democrática Popular PSD-PSP-PDC-PRP-UDN 32.033
Pará Coligação Democrática Paraense PSP-PSB-PR 39.659
Maranhão Oposições Coligadas UDN-PDC-PR 90.104

164
Piauí Oposições Coligadas UDN-PT 99.983
Coligação Democrática Piauiense BPSD-PR-PSP-PRP 97.215
Ceará Oposições ColigadasColigação De- PSD-PTB-PRP 272.223
mocrática UDN-PSP-PRT-PR-PTN 266.173
R.G.Norte Frente Democrática Nacional UDN-PST-PTN 87.864
Paraíba Coligação Nacionalista Libertadora UDN-PL 89.707
Pernambuco Frente Democrática Pernambucana PSD-PDC-PL-PRP-PT 307.079
Oposições Unidas de Pernambuco UDN-PTB-PSP-PTN-PSB 205.916
Alagoas Frente Democrática Trabalhista PSD-PTB-PRP 47.799
Coligação Nacionalista Democrática PDC-PSP-PST-PSB 39.959
Sergipe UDN-PST 58.434
AliançaAliança Social Democrática
PSD-PR-PSP 42.241
Bahia Aliança Democrática Popular PSD-PRP 275.247
Espírito Santo Aliança Democrática UDN-PRP 55.034
Rio de Janeiro Aliança Popular Nacionalista PTB-PSB-PDC-PR 213.015
São Paulo PSP-PSD-PRT 897.271
AliançaAliança Popular Nacionalista
PSB-PTN 549.302
Paraná Frente Democrática Paranaense UDN-PR-PSP 85.569
Goiás Coligação Democrática UDN-PSP 76.331
Mato Grosso Coligação da Redenção Democrática PSD-PTB 77.454

Distrito Federal Aliança Democrática Nacional PSD-PSB-PRT-PR-PTN-PL 131.324

Território do
Aliança PSD-PTB-UDN-PSP 3.224
Rio Branco
Território de
Aliança UDN-PRP 495
Rondônia
TOTAL 20 26 84 4.140.655

Eleições de 3-10-1962
(quadro 4)
Circunscrições Denominação Partidos Legendas
Acre
Alagoas Coligação Democrática Nacional PTB-PSP 46.475
Amazonas
Aliança Democrática Trabalhista PSD-PSP-PDC-PTN-PSB 294.458
Bahia CristãAliança Trabalhista PTB-PR-PRP 236.333
Ceará Coligação União Pelo Ceará PSD-UDN 421.847
Coligação DemocráticaAliança PTB-UDN-PSP-PRP 111.379
Espírito Santo Partidária PSD-PTN 102.959

165
Goiás Coligação Democrática UDN-PSP-PDC 83.779
Aliança Social TrabalhistaFrente PTB-PSB 428.979
Guanabara Popular PSD-PST 119.841
Maranhão Oposições Coligadas PDC-UDN-PR-PTN 34.337
Aliança Democrática Social Tra-
Mato Grosso PTB-PSD 79.249
balhista
Minas Gerais Coligação PTB-PSP-PL 273.972
PSP-PTN-PRT-PR-MTR-
Pará Coligação Democrática Paraense 83.151
PSB-UDN-PL
Paraíba
Movimento Democrático Reno-
Paraná UDN-PDC-PTN 241.194
vador
PSD-UDN 284.947
Pernambuco Frente Popular DemocráticaABC PSB-PST 61.849
Piauí Oposições Coligadas PSD-UDN-PDC 135.070
Rio de Janeiro Chapa de Renovação Nacional MTR-PSB-PST 96.308
Aliança Democrática Trabalhista- 81.751
R. G. do Norte UDN-PSTPSD-PDC
Cruzada da Esperança 141.116
R. G. do Sul Aliança Democrática Popular-ADP PL-PRP-PDC-UDN 286.155
Santa Catarina
PDC-PRT-UDN 699.211
PSD-PSP 654.835
São Paulo AliançaAliançaAliançaAliança PTN-MTR 366.951
PTB-PSB 349.478
Aliança Nacional TrabalhistaAliança UDN-PTB-PST 66.311
Sergipe Social Democrática PSD-PR 59.259
PSP-PD 6.557
Amapá AliançaAliança CPTB-PSP 4.018
PRT-PSP-PSD 2.871
Rio Branco AliançaAliança UDN-PSB-PSP 1.695
Rondônia Aliança PTB-PSD 4.267
TOTAL 25 32 89 5.860.602

166
167
168
GOVERNO: DEFINIÇÃO E CONCEITO

N
o Dicionário de Política(84) , o prof. Lúcio Levi define Go-
verno como “o conjunto de pessoas que exercem o poder
político e que determinam a orientação política de uma de-
terminada sociedade”. Mas ele mesmo ressalva que “existe
uma segunda acepção do termo Governo, mais própria da realidade do
Estado moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que
detêm o poder de governar, mas o complexo dos órgãos que, institucio-
nalmente, têm o exercício do poder. Neste sentido, completa o autor, o
Governo constitui um aspecto do Estado”. Se o Estado não é mais do
que uma forma de organização política que a sociedade assumiu, em
sua evolução histórica, é forçoso concluir que os governos transcendem
o Estado, na medida em que este, em sua configuração atual, só surgiu
em meados do séc. XVI. É o chamado “Estado nacional” unificado em
torno das diferentes nacionalidades que constituíam os grandes feudos.
Essa forma peculiar de Estado, no entanto, foi precedida por outra
modalidade de organização política, a que conhecemos pelo nome de
feudalismo, constituído de pequenos Estados chamados feudos. Es-
tes, por sua vez, foram antecedidos pelos grandes impérios como o
romano e o de Alexandre Magno, também surgidos depois do declínio
das cidades-estado gregas, precedidas estas pelos impérios das antigas
civilizações, como a egípcia e a assíria. A palavra governo, usada para
definir o conjunto de pessoas e instituições que detêm o poder político,
seja nos pequenos feudos, seja nos grandes impérios, está, portanto,
associada às diferentes etapas da evolução histórica do Estado. Essa
designação, contudo, não tem o mesmo significado, em todos os países
e em todas as línguas. Sua definição como corpo dirigente e represen-
tativo do Estado é própria das línguas latinas: governo em português
e italiano, “gobierno” em espanhol e “gouvernement”, em francês. Nos

(84) BOBBIO, Norberto, MATEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de


Política. Brasília, Ed. UnB, 7a ed., 1995, v.I, p. 553.

169
países anglo-saxônicos, “government” significa o que nós latinos cha-
mamos de regime político, algo muito mais amplo que o conjunto das
instituições governamentais que dirigem e representam o Estado. Para
designar o que entendemos como governo do Estado, os ingleses usam
o termo “Cabinet” (Gabinete, o Conselho de Ministros titular do Po-
der Executivo, no modelo parlamentarista adotado na Grã-Bretanha).
Nos Estados Unidos, em que o regime é presidencialista e não dispõe
dessa instituição que encarna o Poder Executivo, como na Grã-Breta-
nha, o que nós chamamos de governo eles denominam de “Adminis-
tration”. A palavra governo, porém, não é de origem latina ou anglo-
saxônica. Provém do grego “kubernao”, a parte superior do leme dos
barcos, que serve para dirigi-lo, também chamada em português de
timão ou cana do leme. Os pilotos ou timoneiros dos barcos gregos
eram chamados por isso de “kybernetes”, termo do qual provém a pa-
lavra cibernética, “ciência que estuda as comunicações e os sistemas de
controle, não só dos organismos vivos, mas também das máquinas”,
conforme a definição do Aurélio. Etimologicamente, portanto, governo
é aquele que dirige e controla. E essa analogia entre a arte, técnica ou
ciência de governar, sempre foi, desde os gregos, associada à habilidade
dos timoneiros dos barcos. Platão a utilizou em seu livro A República,
usando a que ficou conhecida como “parábola do navio”. Segundo ele,
era sempre ao mais hábil e experiente na arte de navegar entre os re-
cifes que se entregava o comando dos barcos, mesmo que não fosse o
mais popular entre os marinheiros, pois dele, afinal, dependia a vida de
todos. Aristóteles também usou a figura ainda hoje corrente da “nau do
Estado”, ao escrever em A Política sobre os limites e o tamanho ideal de
um país, afirmando que deveriam ser os mesmos de um navio, grande
o bastante para enfrentar as tormentas, mas não demasiado, a tal ponto
que não obedecesse ao comando do leme. Assim como a arte de dirigir
um navio exige habilidades e conhecimentos específicos, também a de
governar o Estado impõe qualificações inerentes às funções de dirigir e
comandar. Entre elas, a de controlar, já que a cibernética, com a mesma
origem etimológica do verbo governar, implica em dominar os siste-
mas de controle.
Em seu sentido mais amplo, por conseqüência, governo é todo
mecanismo de direção e controle das mais diversas instituições e or-
ganizações. É correto, portanto, referir-nos ao governo das universi-

170
dades, das corporações, dos hospitais, dos partidos, dos sindicatos e de
quantas organizações mais atuem fora do âmbito familiar. A diferença
entre os governos dos Estados e os das demais instituições, não reside
apenas na sua configuração, mas nos poderes que cada um detém. Os
governos dos Estados soberanos tomam decisões, como os de todas as
organizações, com a diferença de que elas são dotadas de poder vincu-
lante para todos que vivem em seus respectivos territórios, enquanto as
decisões de organizações não estatais aplicam-se só aos que estão a elas
vinculados. Em outras palavras, decisões de governo dispõem do mo-
nopólio da coerção legal, recurso utilizado para que sejam obedecidas,
inclusive com o emprego da força, se necessário. Ou seja, são decisões
de natureza política. A diferença entre governo e política é que esta se
ocupa da alocação de recursos entre os diferentes grupos da sociedade,
enquanto o governo trata dos resultados desse processo em relação às
comunidades que lhes estão afetas, seja uma cidade, uma região ou uma
nação. Por isso, nos Estados federativos como o Brasil, há governos
com competências específicas para cada esfera de atuação: municipal,
estadual e federal.
Para explicar a natureza dos governos, Karl Deutsch(85) lembra
que o timoneiro de um navio “deve saber em que lugar ele próprio se
situa em relação a tudo o que está em seu barco; o que tem que fazer
para manter o seu controle, pois se o perder, de nada lhe servem todos
os seus outros conhecimentos”. Em segundo lugar, deve saber onde
está a nave sob seu comando, em que direção se move e de que espécie
de embarcação se trata. Terceiro, tem de conhecer onde se localizam os
escolhos, bancos de areia, baixios e correntes de navegação. Finalmen-
te, precisa ter consciência do destino a que se dirige e saber se a rota
que escolheu o levará para mais perto ou para mais longe dele. Assim,
conclui esse autor, o processo de governar é constituído por algo muito
semelhante à navegação e, tal como em outras tarefas, dirigir e gover-
nar implica, não raras vezes, numa eficiente divisão do trabalho.
A natureza do governo que nos interessa, no estudo dos sis-
temas políticos, tem muito a ver e está intimamente associada a uma
função específica: garantir a governabilidade. Isto nos leva a uma outra

(85) DEUTSCH, Karl. Política e Governo. Brasília, Ed. UnB, 1979, p. 29. Tradução do original
em inglês.

171
indagação: que mecanismos a propiciam? Deutsch, na obra há pouco
citada, pergunta, exatamente, de que modo a política assegura a dire-
ção da sociedade e a alocação dos valores dentro dela? E ele mesmo
responde: “Ela opera fundamentalmente, utilizando-se dos hábitos da
grande massa da população de se submeter às leis e à autoridade dos
governos; e estes hábitos de submissão são acentuados e fortalecidos
pela probabilidade de execução da lei contra aqueles que a transgri-
dam. Os hábitos de submissão embora sejam os associados invisíveis
do governo, realizam 90% da tarefa” [de assegurar a governabilidade].
“Se muitos motoristas, diz ele, não tivessem o costume de parar com
o sinal vermelho, quando o guarda não está presente, seria impossível
fazer respeitar as leis do trânsito. Da mesma forma, os hábitos que a
maioria das pessoas têm de não assassinar seus vizinhos, de não roubar
casas e carros, são o que determinam o cumprimento das leis, contra a
minoria de pessoas que, ocasionalmente, ainda fazem essas coisas”. Há
outra observação de igual relevância. “Quando os hábitos de submissão
da população declinam ou desaparecem, as leis podem se tornar ina-
plicáveis. Elas se tornam de difícil execução, quando menos de 90% da
população lhes obedece voluntariamente. Foi o que aconteceu com a lei
seca [nos Estados Unidos]. Um pouco mais de 50% do eleitorado ame-
ricano tentou proscrever a sede por bebidas alcoólicas de um pouco
menos dos outros 50%, mas a generalizada insubmissão às leis de proi-
bição impossibilitou o seu cumprimento. Isto, por sua vez, encorajou
ainda, outras desobediências à lei. As probabilidades de cumprimento
das normas legais podem, sem dúvida, contribuir para os hábitos de
submissão, embora não se deva esquecer que eles constituem a parte
maior e mais forte das forças que asseguram a execução das leis e que
os efeitos das leis e as ameaças de sua aplicação são, em conjunto, rela-
tivamente marginais” (86).
Vê-se, portanto, que o cumprimento da lei, mais que a própria
lei, é o instrumento de que se valem os governos dos Estados soberanos,
para conseguir a obediência dos cidadãos às suas decisões. São ainda de
Karl Deutsch as seguintes observações sobre as leis e o comportamen-
to humano: “Usamos leis para controlar o comportamento humano

(86) Op. cit. p. 39.

172
porque não custa muito fazê-las aprovar e, desde que as pessoas lhes
obedeçam voluntariamente, também não custa muito pô-las em vigor.
As leis, os hábitos de submissão e as probabilidades de cumprimento
delas, permitem que uma sociedade continue a funcionar. Dentro de
certos limites, podemos mudar a sociedade, modificando a lei, desde
que esta seja obedecida. Porém, as grandes alterações na sociedade vêm
através de mudanças nos hábitos de submissão. A escravidão foi abo-
lida no séc. XIX, não por causa da legislação, mas porque todo o clima
cultural e social do mundo ocidental tinha começado a mudar. Nenhu-
ma legislatura poderia ter imposto tal mudança, mas uma vez que ela
se consumou, as leis desempenharam o papel que lhes cabia, ao ace-
lerar a abolição da escravidão e ao fazer com que fosse respeitada. As
grandes reformas do mundo não podem ser iniciadas pela lei, embora
possam ser por ela ajudadas. A legislação é apenas um dos elementos
que contribuem para uma mais profunda mudança dos pensamentos e
sentimentos dos indivíduos, grupos ou sociedades inteiras, que trans-
formam uma época cultural ou política, em outra” .
Se para a Política o que importa é mais o cumprimento efeti-
vo da lei do que a simples existência dela, nisto reside a diferença de
concepções que têm os sociólogos e os juristas, relativamente ao orde-
namento jurídico que tanto emana do governo, quanto o disciplina e
limita, em todo Estado de Direito democrático. Os juristas se ocupam
do conjunto ideal das leis, ou seja, de sua existência, independente de
seu cumprimento real, pois elas podem ser úteis na defesa dos inte-
resses de seus clientes. Os sociólogos, ao contrário se interessam pela
existência empírica das leis, isto é, aquelas que, além de existirem, são
efetivamente obedecidas, pois disto depende ,a capacidade de governar
que, em termos gerais, chamamos de governabilidade.

173
GOVERNO E GOVERNABILIDADE

A
té agora, vimos a origem da palavra governo e o seu prin-
cipal instrumento para garantir a governabilidade, o orde-
namento jurídico dotado da faculdade de empregar a força
legítima, para conseguir a obediência dos cidadãos, recurso
de que só os governos dos Estados soberanos dispõem. Para entender
esse mecanismo coercitivo, é preciso definir o que entendemos por go-
vernabilidade.
Segundo a Enciclopedia de las instituciones políticas (87), “a gover-
nabilidade se refere à capacidade das instituições políticas de um país
para dirigir a economia e a sociedade”. Esta capacidade diz o mesmo
texto – “está baseada nas próprias características da sociedade que se
pretende ‘guiar’. A governabilidade, conclui, é um problema especial dos
países democráticos devido à dificuldade de traduzir os mandatos dos
eleitores em políticas realistas”. Isto significa que, na medida em que
os eleitores se manifestam em favor de certas demandas que o sistema
político não consegue atender, aumenta o risco da ingovernabilidade.
Logo, há uma relação direta entre a capacidade de suprir demandas e a
governabilidade e uma relação inversa entre a incapacidade de atendê-
las e a governabilidade. A questão assumiu uma enorme importância
na agenda política dos anos 70 do século passado. Ela foi o resultado
dos custos crescentes dos governos e do início dos movimentos ide-
ológicos que, nessa época, contestavam sua capacidade para resolver
graves problemas sociais, circunstância aliada à perda de confiança nos
governos, por parte do público. Em muitos casos, esse temor era exage-
rado, mas, a despeito disso, terminou levando as instituições políticas e
a opinião pública de muitas das democracias ocidentais a reconsiderar

(87) BOGDANOR, Vernon (ed.) Enciclopedia de las instituciones políticas. Madrid, Alianza
Editorial, 1991. Tradução do original em inglês The Blackwell Encyclopædia of Political
Institutions. Londres, 1987, verbete “Gobernabilidad”.

174
a forma pela qual os governos realizavam suas tarefas e atuavam em seu
relacionamento com a sociedade. Várias teses surgiram para tentar ex-
plicar o que na época se denominou de “crise de governabilidade”. J.L.
Sunquist, citado por B. Guy Peters, autor do verbete na Enciclopedia
acima referida, relaciona quatro características que afetam a capacidade
de governar:
a) a primeira é a qualidade da burocracia. Uma burocracia pú-
blica que careça de profissionalismo, seja por falta de formação
adequada, seja pelo fato de que muitos cargos estratégicos cos-
tumam ser substituídos, quando se dão as mudanças de governo,
não será capaz de oferecer um bom e adequado assessoramento,
nem demonstrar capacidade de direção, na hora de elaborar as
políticas públicas reclamadas pelas decisões políticas dos go-
vernos ou preconizadas pela sociedade. A experiência dos bu-
rocratas é muito importante nesse campo, de modo que, se seus
conhecimentos não forem adequados para suprir as exigências
do sistema político, é possível que as políticas deles oriundas
também não o sejam. Neste caso, os governos só serão capazes
de funcionar de forma reativa, isto é, reagindo, ante as situações
que surjam;
b) um segundo fator é a possibilidade de que a burocracia se
comprometa com os objetivos dos diferentes governos que se
sucedem no poder, em contraposição a seus próprios fins pes-
soais e organizativos, ou os de suas próprias convicções. Siste-
mas administrativos muito fragmentados, como os dos Estados
Unidos e o de alguns países escandinavos, ainda segundo Sun-
quist, podem permitir que as organizações sigam a trajetória
pré-estabelecida em vez de seguir as novas orientações que se
produzem, quando há troca de governo. Também é possível que
utilizem o processo de formulação de políticas públicas, como
simples recurso para aumentar os seus orçamentos e, conse-
qüentemente, sua influência, o que também é um risco para
qualquer governo;
c) em terceiro lugar, o próprio sistema institucional de elabora-
ção de políticas públicas pode afetar e influir a governabilidade.
Segundo a opinião do autor, os governos parlamentaristas, se

175
tudo o mais se mantém constante, seriam provavelmente mais
capazes de manter a governabilidade do que aqueles em que,
como no presidencialismo, há uma rígida separação de poderes.
Da mesma forma, os sistemas de governo que dispõem de um
sistema de revisão judicial da constitucionalidade das políticas
públicas podem se deparar com maiores dificuldades para atuar
decisivamente, do que os países que não têm tribunais poderosos.
Os regimes federativos, especialmente os que dependem de go-
vernos estaduais e municipais, para a instrumentação das políticas
do governo central podem se deparar com maiores dificuldades
para governar do que aqueles em que o exercício do poder central
independe dos governos locais, como nos Estados unitários;
d) finalmente, os sistemas partidários de cada país podem influen-
ciar a governabilidade, especialmente para gerar e executar um
claro mandato de ação. Os sistemas pluripartidários, e em espe-
cial suas versões mais extremas, como vimos no fascículo ante-
rior, que sempre exigem governos de coalizão, dificultam que os
governos tenham um claro mandato a respeito dos temas polí-
ticos. Por outro lado, partidos nos países dotados de duas siglas
podem carecer de programas claramente diferenciados, caso em
que as campanhas eleitorais deixam de proporcionar orientação
a respeito das políticas públicas propostas por eles. Na medida
em que os partidos compartilham um consenso básico a respeito
da maioria dessas políticas, ou pelo menos de respeito integral
às regras do jogo político, haverá sempre maior estabilidade do
governo, o que implica em aumento da governabilidade. Além
do mais, a governabilidade pode se beneficiar da circunstância
de haver um número limitado de partidos que tenham e sejam
capazes de manter posturas políticas claras e afins e que tratem
de instrumentalizá-las quando estão no poder;
As características de cada sociedade também afetam claramen-
te os resultados dos esforços dos governos. Um fator importante é o seu
grau de fragmentação. Os países com profundas divisões políticas em
questões lingüísticas, étnicas ou religiosas serão sempre mais difíceis
de governar do que as sociedades mais homogêneas. Da mesma forma,
a fragmentação dos grupos de interesse, especialmente os sindicatos,

176
pode tornar mais difícil a elaboração de políticas públicas, tanto no
campo econômico quanto em relação à harmonização de seus interes-
ses. Embora a maioria dos países industrializados tenha desenvolvido
mecanismos para fazer frente à fragmentação da sociedade nos terre-
nos econômico e social, sua existência constitui sempre um obstáculo
para a governabilidade. Um segundo fator social que afeta a governa-
bilidade é a estrutura dos valores da população. A capacidade de gover-
nar está fortemente relacionada com a legitimidade e a autoridade do
governo. Algumas culturas dão maior valor à autoridade política que a
outras, enquanto há aquelas que valorizam mais a lealdade para com as
famílias e outros grupos sociais do que a que concedem aos governos,
como fonte de autoridade. Em alguns casos, o governo pode, inclusive,
ser um símbolo negativo da autoridade e suas ações podem, em conse-
qüência, ser consideradas como quase intrinsecamente ilegítimas.

177
GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA

O
conceito de governabilidade foi, durante muito tempo, enten-
dido em seu sentido etimológico, isto é, como a capacidade
que têm os governos de tornar efetivas as suas decisões. Essa
capacidade deve ser exercida, tanto internamente, impondo-
se em relação sobre todos os demais grupos sociais existentes no território
de cada Estado, quanto externamente, para impedir que o seu poder seja
confrontado pelo de outros Estados que possam, eventualmente, se con-
trapor ao seu. Disso derivaram a origem e a evolução histórica de todas
as formas de governo, já que em nenhuma comunidade a conformidade
com as normas sobre as quais se funda o desenvolvimento ordenado das
relações sociais, se consuma de forma espontânea e automática. Daí po-
dermos dizer que um governo é tão mais forte, quanto mais se baseia
no consenso dos governados. Mesmo por que nenhum governo poderia
subsistir por um longo tempo se tivesse que se impor somente pela força.
Como lembra o prof. Lúcio Levi(88), embora “o liberalismo, a democracia
e o socialismo tenham contribuído para o alargamento da base social do
poder e tenham dado origem a um processo de humanização da vida po-
lítica, o exército, a polícia, as prisões, etc., constituem, ainda hoje, o fun-
damento último em que se apóia o poder dos governos”. Daí concluir
ele que “a força e o consenso são, pois, as duas alternativas dialéticas que
definem o governo. São termos contraditórios que podem, no entanto,
harmonizar-se numa situação que jamais se realizou na história, a não
ser como aspiração, onde a força se qualifique como autoconstrição da
sociedade sobre si mesma, e, em conclusão, força e consenso tendem a
confundir-se”. Segundo ele, “se a existência de um governo central que
detém o monopólio da força é, indubitavelmente, um aspecto típico do
Estado moderno, e representa o ponto de chegada de uma longa e com-
plexa evolução histórica, o uso da força ou a ameaça de recorrer a ela foi
sempre o meio específico que as autoridades de governo tiveram sempre
à disposição para garantir a supremacia de seu poder”.
(88) Op. cit.

178
Uma vez que os Estados se arrogam o direito do uso da força
em relação a seus cidadãos, e uma vez que os governos têm o mono-
pólio desse poder discricionário nos respectivos países, o poder dos
governos é, em última análise, o titular desse poder, como represen-
tante do Estado. Neste sentido, os conceitos de governo e Estado se
confundem. Na famosa conferência “Política como vocação”(89) , Weber
escreveu: “Todo Estado se funda na força, disse um dia Trotsky em
Brest-Litvosk(90) . E isso é verdade. Se só existissem estruturas sociais
de que a violência estivesse ausente, o conceito de Estado teria também
desaparecido e apenas subsistiria o que, no sentido próprio da palavra
se denomina anarquia. A violência não é, evidentemente, o único ins-
trumento de que se vale o Estado – não haja a respeito qualquer dúvida
– mas é seu instrumento específico. Em nossos dias, a relação entre
o Estado e a violência é particularmente íntima. Em todos os tem-
pos, os agrupamentos políticos mais diversos – a começar pela família
– recorreram à violência física, tendo-a como instrumento normal do
poder. Em nossa época, entretanto, devemos conceber o Estado con-
temporâneo como uma comunidade humana que, dentro dos limites
de determinado território – a noção de território corresponde a um dos
elementos essenciais do Estado – reivindica o monopólio do uso legítimo
da violência física . É com efeito, próprio de nossa época, não reconhe-
cer, em relação a qualquer outro grupo ou aos indivíduos, o direito de
fazer uso da violência, a não ser nos casos em que o Estado tolere: O
Estado se transforma, portanto, na única fonte do ‘direito à violência’.
(...) Tal como todos os agrupamentos políticos que historicamente o
precederam, o Estado consiste em uma relação de dominação do ho-
mem sobre o homem, fundada no instrumento da violência legítima
(isto é, da violência considerada como legítima). O Estado só pode
existir, portanto, sob a condição de que os homens dominados se sub-
metam à autoridade continuamente reivindicada pelos dominadores”.
Se força e consenso são recursos típicos dos Estados e, conseqüen-
temente dos respectivos governos, em que medida a dominação se baseia
na força e em que proporção se assenta no consentimento dos próprios
governados? A dominação consensual, sendo Weber, se assenta nos três

(89) WEBER, Max. Ciência e Política, duas vocações. Brasília/São Paulo. Ed. UnB/Ed. Cultrix,
1983. Tradução do original alemãoWissenschaft als Beruf und Politik als Beruf. p. 56/57.
(90) Cidade em que Trotsky, comissário do exterior da União Soviética, assinou com os países
centrais da Europa, a paz que pôs fim à participação do país na 1a Guerra Mundial.

179
fundamentos da legitimidade. O primeiro decorre do chamado “poder tra-
dicional”, baseado na autoridade do “passado eterno”, isto é, os costumes
santificados pela validez imemorial e pelo hábito enraizado nos homens
de respeitá-los, como o que exerciam outrora os patriarcas e o senhor de
terras. Nesta categoria está o respeito reverencial que os mais fracos de-
dicam aos mais fortes, mesmo nas democracias. O segundo é o “poder
carismático”, fundado nos dons pessoais e extraordinários de alguns in-
divíduos (carisma), devoção e confiança pessoal depositadas em alguém
que se singulariza por qualidades prodigiosas, por heroísmo ou por outras
qualidades que fazem dele o chefe. É o poder exercido pelo profeta ou, no
domínio político, pelo guerreiro eleito, pelo soberano escolhido através de
plebiscito, pelos grandes demagogos ou pelo dirigente de um grande parti-
do político. O terceiro é o “poder legal”, calcado na validez de um estatuto
legal e de uma ‘competência’ positiva, fundado em regras racionalmente
estabelecidas ou, em outros termos, a autoridade fundada na obediência,
que reconhece obrigações decorrentes do estatuto estabelecido. É o poder
que exerce o “servidor do Estado” em nossos dias, como faculdade delega-
da pelo Governo e como o exercem os detentores do poder que, sob esse
aspecto, dele se aproximam.
Como se vê, tanto sob o ponto de vista da ciência política, quanto
da sociologia, o termo governabilidade diz respeito à eficácia ou efici-
ência dos mecanismos do sistema político, sobretudo os governos, para
a realização de seus fins e o atendimento das demandas da sociedade.
Em outras palavras, refere-se à capacidade do governo de tornar efetivas
suas decisões. Até agora, examinamos o conceito expresso na Enciclo-
pedia de las Instituciones Políticas, um texto do fim da década de 80 do
século passado. The Concise Oxford Dictionary of Politics,(91) (O Conciso
Dicionário Oxford de Política) editado em 1996, usa a mesma concei-
tuação em relação à palavra governabilidade: “O conceito não foi bem
definido, mas está centrado na idéia de que, como a gama de problemas
com que o governo se defrontava e se esperava que fossem solucionados
cresceu, sua capacidade de resolvê-los se reduziu”. O autor lembra que a
inclusão desse tema na agenda política se deu na década de 70. E, efe-
tivamente, ele aparece no Dicionário de Política de Norberto Bobbio(92),

(91)MC LEAN, Iain.(Ed.) The Concise Oxford Dictionary of Politics. New York, Oxford
University Press, 1996, verbete “Governability”.
(92) BOBBIO, Norberto, MATEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Brasília, Ed.
UnB, 7a edição, 1995. Tradução do original italiano de 1983. Verbete “Governabilidade”.

180
que é do início dos anos 80, quando o termo já tinha se generalizado.
Mas começa ressalvando, em relação à sua definição que “o termo mais
usado atualmente seria o oposto, ou seja, a não-governabilidade” descri-
ta como “a incapacidade dos governantes”, enquanto outros a atribuem
“às exigências excessivas dos cidadãos”. O autor do verbete, Gianfranco
Pasquino, identifica, na literatura da época, as três principais vertentes
que atribuem a crise de governabilidade a diferentes fatores. A primeira,
de autoria do professor James Ó Connor, da Universidade da Califórnia,
a debita à expansão dos serviços do Estado para atender as demandas
da sociedade, o que termina levando a uma sobrecarga e à conseqüente
crise fiscal do Estado. A segunda é do prof. Samuel Huttington, da Uni-
versidade de Harvard, segundo o qual a crise é uma questão política: “a
governabilidade de uma democracia depende do relacionamento entre
a autoridade de suas instituições de governo e a força de suas institui-
ções de oposição”. E a terceira é do filósofo alemão Jurgen Habermas,
para quem a não-governabilidade “é o produto conjunto de uma crise
de gestão administrativa do sistema e de uma crise de apoio político dos
cidadãos às autoridades e aos governos”.
O prof. Marcus André B. C. de Melo, da Universidade Federal
de Pernambuco, abordou, no artigo do intitulado “Ingovernabilidade:
desagregando o argumento”, publicado no livro Governabilidade e po-
breza no Brasil (93) outro conceito paralelo ao de Governabilidade, o de
“Governança”, disseminado pelo Banco Mundial. Diz ele nesse artigo:
“A discussão contemporânea sobre o Estado tem se centrado na ques-
tão dos requisitos societais, organizacionais e políticos que permitem
que o Estado seja eficiente. Mais do que isso, essa discussão tem privi-
legiado também a capacidade governativa em sentido amplo, e que se
refere não só ao Estado, mas também aos requisitos do bom governo.
Mais que um debate acadêmico, essa agenda de discussão constitui um
elemento central nas formulações estratégicas de agências multilate-
rais. Governance, na formulação do Banco Mundial(94), “is defined as
the manner in which power is exercised in the management of a country’s
economic and social development”. [Em vernáculo: Governança, na for-

(93) VALLADARES, Lúcia e COELHO, Magda Prates (Org.) Governabilidade e pobreza


no Brasil. Rio de Janeiro, Ed. Civilização Brasileira, 1995. O livro é resultado do seminário
“Governabilidade e Pobreza” realizado no Rio de Janeiro de 29/6 a 1/7/1994, no Rio de Janeiro.
(94) World Bank (Banco Mundial) Governance and Development, 1992 (Governança e
Desenvolvimento).

181
mulação do Banco Mundial, é definida como a maneira pela qual o
poder é exercido na administração do desenvolvimento econômico e
social de um país]. O conceito, acrescenta o autor, se distingue do de
governabilidade, que descreve as condições sistêmicas do exercício do poder
em um sistema político. Enquanto a governabilidade se refere às condi-
ções do exercício da autoridade política, governance qualifica o modo de
uso dessa autoridade”. [Os itálicos são do original]
Em outro artigo no mesmo livro, (“Governabilidade e solida-
riedade”) a professora Elisa P. Reis, do IUPERJ, começa afirmando que
“Governabilidade, governança, sociedade civil são palavras recorrentes no
léxico das ciências sociais, dos organismos internacionais e na mídia”. E
depois de adiantar que não vai se deter discutindo o sentido de cada um
desses conceitos, assinala: “Tomemos o termo governabilidade, por exem-
plo: de termo visto como ‘direitista’, ou pelo menos pragmático-realista
em autores como por exemplo, Crozier, Huttington e Watanuki, ele se
transformou em escudo ético moral para a direita e esquerda (termos
antigos mas ainda expressivos). Vejamos o termo de popularização mais
recente, governança: inicialmente ele foi usado por autores identificados
com o novo institucionalismo na Ciência Política, particularmente na
Inglaterra e nos Estados Unidos. (...) Pouco a pouco, porém, a palavra,
conceito ou jargão foi perdendo sua identificação restrita. Autores que
analisaram reformas administrativas de perspectivas muito distintas des-
se grupo tornaram muito elástico o sentido de governança (...) Mais sur-
preendente, porém, foi ver o termo transformado quase no seu contrário:
o uso que o Banco Mundial faz hoje do termo é totalmente diferente,
já que a ênfase se deslocou dos aspectos técnico-administrativos para a
viabilidade política de reformas administrativas, fiscais e propriamente
políticas. (Governança virou quase sinônimo de democracia). Governança
é entendido como a capacidade governamental para superar resistências
políticas e levar à frente reformas consideradas indispensáveis, reformas
consideradas justas e meritórias, universalistas; capacidade de exercício
efetivo da autoridade”.
De acordo com o prof. Marcus André de Melo, portanto:
Governabilidade se refere às condições do exercício da autori-
dade política; e
Governança ao modo como se usa essa autoridade.
Trata-se, como se vê, de dois aspectos de um mesmo conceito.

182
SISTEMAS POLÍTICOS E
SISTEMAS DE GOVERNO

G
overnabilidade e Governança são, portanto, atributos típi-
cos dos Governos a que também se liga a configuração dos
sistemas políticos, com todos os seus componentes, ou seja,
os sistemas eleitorais, partidários e de governo. Como vimos
no fascículo II, conhecemos dois sistemas eleitorais, o majoritário e o
proporcional que, por sua vez, admitem diferentes modalidades. Alguns
países, como é o caso do Brasil usam um ou outro, segundo o fim a que
se destinam. Quando se trata de escolher os titulares do poder Executi-
vo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos), assim como os
representantes dos Estados no Senado, utilizamos o sistema majoritário,
em duas modalidades. No caso dos Presidentes e Governadores, o sis-
tema majoritário na modalidade maioria absoluta, regra que também
se aplica à eleição dos prefeitos das cidades com mais de 200 mil habi-
tantes. Nos demais casos, usamos o mesmo sistema majoritário na mo-
dalidade maioria simples, método também utilizado para a escolha dos
Senadores. Já para a eleição dos Deputados, federais, estaduais e distritais
e dos Vereadores, aplicamos o sistema proporcional, na modalidade de
quocientes eleitorais. Outros países, como a Inglaterra, empregam o sis-
tema majoritário, na modalidade de maioria relativa para a escolha dos
representantes à Câmara dos Comuns, enquanto a França, para a eleição
dos Deputados membros da Assembléia Nacional, se vale do sistema
majoritário, na modalidade de maioria absoluta no 1o turno e de maioria
relativa no 2o. São poucas, como se vê, as alternativas para combinar dois
sistemas eleitorais, com suas várias modalidades.
Vimos também no fascículo III, que os sistemas partidários
eram inicialmente classificados segundo o número de partidos, método
que terminou sendo substituído, depois de sucessivas críticas, primeiro
pelo grau de concentração deles, e mais tarde pelo de fraccionalização,
segundo sua capacidade de coalizão, quando se trata de formar governo.
Também verificamos, em relação aos Estados. que eles admitem duas

183
formas de organização. Podem ser unitários, como a França, a Itália e a
Grã-Bretanha, com diferentes graus de concentração do poder, ou fede-
rados, isto é, organizados sob a forma federativa, com um governo cen-
tral titular da soberania do Estado e governos regionais e locais, dotados
de autonomia política, Brasil e Estados Unidos. Paralelamente, também
conhecemos dois sistemas de governo: monárquicos, caracterizados pela
separação entre a chefia do Estado e do Governo exercida por diferentes
titulares e republicanos em que um só titular é, ao mesmo tempo, chefe
de Estado e chefe de Governo. No primeiro caso, a escolha dos chefes
de Estado, usualmente um monarca, se dá por sucessão hereditária, no
segundo, por eleição, direta, como na França ou em Portugal, ou indireta,
como na Itália e Alemanha. As formas de organização dos governos, por
sua vez, admitem duas modalidades: parlamentarista ou presidencialista.
Essas divisões são dicotômicas, isto é, se opõem entre si e portanto se
excluem mutuamente. Assim, o sistema de governo monárquico é in-
compatível com o sistema republicano, da mesma maneira que a forma
de organização parlamentarista é incompatível com a modalidade presi-
dencialista e um Estado unitário não pode ser federalista. Entretanto, é
preciso ressaltar que um sistema de governo republicano admite tanto a
modalidade de organização presidencialista, quanto parlamentarista. O
mesmo, contudo não se dá com os regimes monárquicos que não admi-
tem a forma de governo presidencialista, sendo compatível, apenas com
a modalidade parlamentarista de governo.
Todas essas variações são produtos da evolução histórica dos
Estados e dos Governos que foram adotando uma ou outra forma de
organização, em razão dos condicionamentos políticos que suas histó-
rias lhes impuseram. Resumindo essas diferentes modalidades e formas
de organização dos Estados, dos Governos e dos respectivos sistemas e
regimes, lidamos hoje no mundo com as seguintes principais modali-
dades organizacionais dos diferentes países:
GOVERNO FORMA DE REGIME
FORMA SISTEMA ESTADO POLÍTICO

Parlamentarista Monárquico Unitário Democrático


Presidencialista Republicano Federado Autocrático

184
A combinação dessas diferentes formas e modalidades de Esta-
do, de Governo e de regime político tem a ver com a governabilidade.
Mas não são os únicos nem exclusivos condicionamentos. Se conside-
rarmos apenas a forma e o sistema de governo, as formas de estado e os
respectivos regimes políticos, não há grande variedade na maneira de
se organizar cada nação. Na medida em que consideramos outras mo-
dalidades que influem na configuração política dos países, o número de
variáveis aumenta de forma exponencial. Combinando-se os elemen-
tos acima, podemos ter as seguintes modalidades de configuração das
formas de Estado, de governo e de regime político.
GOVERNO FORMA DE REGIME
FORMA SISTEMA ESTADO POLÍTICO

Parlamentarista Monárquico Unitário Democrático


Parlamentarista Monárquico Unitário Autocrático
Parlamentarista Monárquico Federativo Democrático
Parlamentarista Monárquico Federativo Autocrático
Parlamentarista Republicano Federativo Democrático
Parlamentarista Republicano Federativo Autocrático
Parlamentarista Republicano Unitário Autocrático
Parlamentarista Republicano Unitário Democrático
Presidencialista Republicano Federativo Democrático
Presidencialista Republicano Federativo Autocrático
Presidencialista Republicano Unitário Autocrático
Presidencialista Republicano Unitário Democrático
Entretanto, formas e sistemas de Governo, formas de Estado e re-
gimes políticos, não são os únicos elementos institucionais que configuram
um sistema político. Ao analisar os trabalhos sobre o tema “Instituições polí-
ticas”, apresentados ao IX Congresso da IPSA (Associação Internacional de
Ciência Política), realizado em Berlim em 1994, o professor Bo Rothstein da
Universidade de Göteborg, no artigo Political Institutions: an Overview (Ins-
tituições políticas: um sumário), publicado em A New Handbook of Political
Science (95) (Um novo manual de Ciência Política), valeu-se da tabela abaixo.
(95) GOODIN E. e KLINGEMANN, Hans-Dieter. New York, Oxford University Press,
1996, cap. 4, p. 133 e segs.

185
reproduzida, de autoria de Schmitter e Karl (96) , e relacionou 10 aspectos bási-
cos dos sistemas políticos contemporâneos:
Variações institucionais entre as democracias
capitalistas do mundo ocidental
Sistema Partidário Bi-partidário X Multipartidário
Sistema Eleitoral Proporcional X Majoritário
Sistema Legislativo Unicameral X Bicameral
Forma de Estado Unitário X Federativo
Forma de Governo Parlamentarista X Presidencialista
Sistema Judicial Revisão judicial X Previsão judicial
Governos locais Fraca autonomia X Forte autonomia
Serviço público Apadrinhamento X Sistema de mérito
Forças Armadas Profissionalizadas X Serviço militar obrigatório
Relações do Estado com a economia Liberal X Corporativista
Com base nela, mostrou que esses dez elementos podem ser correla-
cionados, o que dá a combinação de duas alternativas para cada um dos dez
elementos. Isto significa 210 o que produz como resultado 1.024 combina-
ções diferentes!
Levar em consideração apenas a forma e os sistemas de governo e a
forma de Estado e os regimes políticos, não permite mais que 12 modalida-
des de organização política, enquanto ter em conta as dez variáveis da tabela
de Philip Schmitter e T. Karl aumenta para 1.024 as diferentes opções na
configuração dos sistemas políticos. A discrepância entre as duas hipóteses
mostra como a governabilidade e a governança podem variar para mais ou
para menos, quando se aumenta ou se diminui a variedade dos elementos
considerados pela análise política. O texto de prof. Rothstein procura expli-
car porque diferenças institucionais como essas ocorrem e que diferença elas
fazem. Com base nessa realidade, os cientistas políticos, diz ele, devem fazer
três indagações específicas, sendo uma de natureza normativa:
a) Que instituições são mais adequadas para se criar “bons”
governos e melhores relações sociais?
As outras são de natureza empírica.

(96) SCHMITTER, P. C. e KARL, T. What Democracy is... and is not. “In” “Journal of Democracy”,
1991, v. 2, p. 72-136. (O que é Democracia ... e o que não é)

186
b) O que explica essa enorme possibilidades de arranjos insti-
tucionais?
c) Que diferença, esses distintos arranjos provocam no com-
portamento político, no exercício do poder político e nas deci-
sões por ele tomadas?
Quando nos cingimos a analisar apenas as conseqüências dos
sistemas eleitorais nos sistemas partidários, e desses nas duas diferentes
formas de governo conhecidas, parlamentarismo e presidencialismo,
as conclusões parecem razoavelmente óbvias. Vejamos sumariamen-
te quais são. No fascículo II, examinamos os resultados empíricos das
duas leis tendenciais de Maurice Duverger, que podem ser resumidas
numa só. Vamos recordá-la:
“O sistema eleitoral proporcional facilita a proliferação partidária; o
majoritário a inibe.”
enunciado que também pode ter a seguinte variante:
“O sistema majoritário favorece a concentração partidária, enquanto
o proporcional propicia sua proliferação.”
Examinamos também a constatação empírica dessa conclusão,
cotejando um mesmo número de eleições na Inglaterra, que adota o
sistema eleitoral majoritário e no Brasil que utiliza o sistema propor-
cional. Os resultados foram os reproduzidos abaixo:
Resultados do Sistema Eleitoral e Partidário
na Inglaterra e no Brasil
Inglaterra Brasil
N° de Partidos Índice de fraccio- N° de Partidos Índice de frac-
Eleições Eleições
no Parlamento nalização no Parlamento cionalização

974 (Fev) 3 0,554 1945 10 0,639

1974 (Out) 3 0,556 1954 13 0,782

1979 3 0,542 1962 13 0,780

1983 3 0,506 1986 12 0,647

1987 3 0,532 1990 19 0,885

1992 3 0,551 1998 18 0,860

187
A Inglaterra é uma monarquia parlamentarista e o Brasil uma
república presidencialista. O que isto significa? Em relação à Inglater-
ra, que são muitas as diferenças com o Brasil. Em primeiro lugar, que
não há eleições para a escolha do chefe de Estado, o rei ou a rainha da
casa reinante. Em segundo lugar, que o rei ou a rainha reinam mas não
governam. Em terceiro, quem governa é o Gabinete, ou seja o Conse-
lho de ministros, através do respectivo chefe, o Primeiro ministro, que é
o titular do Poder Executivo. Quarto que os eleitores ingleses escolhem
os seus representantes na Câmara dos Comuns, mas não o Primeiro
ministro. Quinto que ao votarem nos candidatos de sua preferência,
sabem de antemão que o Primeiro-ministro será, obrigatoriamente,
o líder do partido que eleger o maior número de deputados. Sexto,
que essa opção, contudo, só será conhecida após as eleições. Sétimo,
que a função de chefe de Estado é vitalícia e a de chefe do Governo
temporária. Oitavo: que, embora os deputados sejam eleitos para uma
legislatura de quatro anos, a Câmara pode ser dissolvida, antes de findo
esse período, segundo as conveniências do Gabinete. Nono: o Primeiro
ministro poderá ser reeleito, durante tantas legislaturas, quantas o seu
partido for o maior da Câmara. Décimo: o Primeiro-ministro poderá
ser destituído, sempre que assim o decidir seu partido, sem necessidade
de que a Câmara seja dissolvida.
A principal conseqüência de tudo o que distingue o sistema
político inglês da República presidencialista que é o Brasil, é que o
Poder Executivo inglês depende do maior partido do Parlamento. Se
esse partido for majoritário, isto é, dispuser da maioria das cadeiras,
poderá governar sozinho. Sendo o maior partido, mas não dispondo
da maioria, poderá optar por uma de duas alternativas: coligar-se com
outro, com o qual consiga a maioria dos votos, ou instituir um governo
minoritário. Qualquer das duas últimas opções torna o Executivo mais
frágil politicamente e dependente, ou do partido minoritário com o
qual se coligou para conseguir a maioria, ou do segundo maior partido
que poderá coligar-se com o terceiro, também minoritário, para formar
maioria e derrubar o que estiver no poder sem dispor de maioria. É por
isso que, na linguagem corrente da política inglesa, o seu sistema de
governo chama-se de “Cabinet Government” (Governo de Gabinete),
título de um dos livros da trilogia sobre o sistema político inglês de au-

188
toria de Sir Ivor Jenings(97) , um dos maiores constitucionalistas daque-
le país. Como vimos no quadro acima, o sistema eleitoral majoritário
inglês favorece a concentração partidária, o que se demonstra por seis
eleições sucessivas em que apenas 3 partidos conseguiram representa-
ção partidária na Câmara dos Comuns, tornando o sistema reconheci-
damente estável. Nos 30 anos que vão de 1974 a 2004, a Inglaterra teve
apenas cinco Primeiros-ministros, como mostra o seguinte quadro:
Governos e Gabinetes Ingleses
1974/2004
Período Partido 1o Ministro Duração
1974/1976 Trabalhista Harold Wilson 2 anos
1976/1979 Trabalhista James Callaghan 3 anos
1979/1990 Conservador Margareth Tatcher 11 anos
1990/1997 Conservador John Major 7 anos
1997- Trabalhista Tony Blair 7 anos

Trabalhistas X Conservadores
74/79 e 97/2004 Trabalhista Wilson/Callaghan/Blair 12 anos
1979/1997 Conservador Tatcher/Major 18 anos

Como República presidencialista, o sistema político brasileiro


tem acentuadas diferenças em relação à Inglaterra. Em primeiro lugar,
um só titular exerce, simultaneamente, a chefia do Estado e a chefia
do Governo. Em segundo lugar, o chefe de Estado e de Governo, é
escolhido por eleições diretas pela totalidade do eleitorado. Terceiro,
como chefe de Estado, e de Governo, é o Presidente quem gover-
na. Quarto: como chefe de Governo, o presidente nomeia e demite
livremente seus ministros, sem interferência dos demais Poderes do
Estado. Quinto, como Chefe de Estado o Presidente dirige a política
externa e exerce o comando das forças armadas definindo a política

(97) JENNINGS, W. Ivor. Governo de Gabinete. Brasília, Senado Federal/Ed. UnB, 1979, V.
19 da Coleção Bernardo Pereira de Vasconcelos. Tradução do original inglês. As duas outras
obras que completam a trilogia desse autor sobre o sistema político inglês são: Parliament
(Parlamento) e Party Politics (A política partidária), ambos ainda não traduzidos em
português.
189
de segurança nacional. Sexto: o Presidente depende da maioria do
Congresso para aprovar as leis de que necessite, mas não precisa ter
maioria para governar. Sétimo: o mandato do presidente é fixo, e tem
variado, ao longo do tempo, entre 4, 5 e 6 anos; atualmente é de quatro
anos. Oitavo: só em situações excepcionais o Congresso pode remover
de seu cargo o Presidente, através do “impeachment”. Nono, desde ju-
nho de 1997, quando foi aprovada a Emenda constitucional nº 16, os
presidentes podem ser reeleitos apenas uma vez. Décimo: o Presidente
não pode dissolver o Congresso.
Examinando-se o quadro político brasileiro dos mesmos trinta
anos, de 1974 a 2004, temos o resultado de sete presidentes, seis go-
vernos, com três regimes políticos distintos (regime militar: 1964-1978;
transição política: 1978-1988 e regime democrático a partir de 1988) e
quatro sistemas constitucionais diversos (Atos institucionais: 1964/69;
Emenda Constitucional 1-1969/78; Mesmo regime sem atos institucio-
nais 1978/85; Emenda constitucional 1/69 com emendas liberalizantes:
1985/88 e Constituição de 1988):
Governos e Presidentes Brasileiros
1974/2004
O contraste entre os regimes políticos de ambos os países não
quer dizer que todo parlamentarismo seja estável como o inglês e nem
todo presidencialismo conflitivo e instável como o brasileiro. Mas os
dados dessa comparação permitem concluir que há uma correlação
inevitável entre sistema eleitoral e sistema partidário que confirma a lei
de Duverger. O sistema eleitoral majoritário da Inglaterra produziu em
30 anos um sistema partidário de baixa fragmentação, com três parti-
dos parlamentares ao longo de todo o período considerado, (com índi-
ce de fraccionalização mínimo de 506 e máximo de 556), enquanto o
sistema proporcional brasileiro mostrou alta fragmentação, variando o
número de partidos parlamentares no período considerado de 10 a 19,
(com índice de fraccionalização mínimo de 639 e máximo de 885).

190
OS PARLAMENTARISMOS

U
samos os exemplos da Inglaterra e do Brasil, com o óbvio
desejo de contrastar formas de governo inteiramente distin-
tas: um velho parlamentarismo de pelo menos três séculos,
o mais antigo do mundo, e um jovem presidencialismo de
pouco mais de um século. Isto não quer dizer que não seja possível
o estabelecimento de sistemas impropriamente chamados de “mistos”
que, na realidade, misturam algumas poucas práticas de ambas as mo-
dalidades. A dificuldade está em que eles podem ser chamados indis-
tintamente de semipresidencialistas ou semiparlamentaristas. Como
são poucos em todo o mundo, não vale a pena deter-nos em analisá-
los, lembrando que os casos conhecidos são os da França, Portugal,
Áustria, Irlanda e Finlândia. São todos pretensamente mistos, com um
chefe de Estado, Presidente da República, e um chefe de governo, o
Primeiro-ministro. A diferença dos demais parlamentarismos é que os
chefes de Estado são escolhidos pelo voto direto de todo o eleitorado,
como nos regimes presidencialistas, enquanto nos parlamentarismos
originários os chefes de Estado ou são os monarcas, ou são presidentes,
eleitos de forma indireta pelos respectivos parlamentos. Nisto consiste
a diferença. O primeiro país a adotar essa alternativa foi a França, onde
o mandato dos presidentes é de sete anos e o dos parlamentares de
quatro. Isto levou o prof. Maurice Duverger a prever, antes mesmo de
sua aplicação na prática, o que ele chamou de “co-habitação”, isto é, que
o presidente, mais cedo ou mais tarde, seria obrigado a conviver com
um Primeiro ministro de partido diferente do seu. Isto, efetivamen-
te, ocorreu com o Presidente socialista François Miterrand, quando
seu partido perdeu as eleições parlamentares e ele teve que aceitar um
Primeiro-ministro conservador. A situação inédita exigiu um arranjo
político não contemplado pela Constituição do país, a divisão de po-
deres entre o Chefe de Estado e o Chefe de Governo. O Presidente
passou a dirigir a política externa e a de defesa e o Primeiro-ministro
as questões de todas as demais áreas de governo. Com isso, a França
tornou-se o único país da União Européia a ser representado por dois

191
mandatários quando das reuniões da sua Comissão Executiva. Na
Áustria, também não foi boa a experiência, pois o primeiro presidente
eleito pelo voto popular foi o ex-Secretário Geral da ONU, Kurt Wal-
dheim. Terminada as eleições, descobriu-se que ele tinha servido como
oficial ao Exército alemão durante o nazismo, o que provocou seu iso-
lamento internacional, pois virtualmente todos os países democráticos
se recusaram a receber em visita oficial um chefe de Estado de passado
nazista. Como o Presidente da República nos sistemas presidencialis-
tas tem funções apenas de Estado, não há razão para elegê-lo pelo voto
direto. A iniciativa partiu do general De Gaulle que desejava contrastar
a legitimidade dos presidentes eleitos pelo povo, com a dos Primeiros-
ministros, escolhidos de forma indireta pelo Parlamento.
Nos sistemas parlamentaristas tradicionais, o modelo clássi-
co é o inglês, que se distingue dos demais por uma particularidade, a
de que a formação do Gabinete não depende de uma investidura for-
mal, já que não exige maioria de votos. O Primeiro-ministro é sempre,
como já assinalamos, o líder do maior partido, mesmo que não tenha a
maioria de cadeiras da Câmara dos Comuns. Isto seria impensável na
quase totalidade dos demais parlamentarismos europeus, e decorre da
regra não escrita referida acima, de que o líder do maior partido nos
Comuns será automaticamente investido no cargo de Primeiro-mi-
nistro, ao ganhar as eleições. Mas, como também já frisamos, este caso
é uma exceção. Em todos os demais, é o partido que possui a maioria
do Parlamento, isoladamente, ou em coalizão com outros, que elege o
Primeiro-ministro. A mecânica é a mesma, com pequenas adaptações
como no caso alemão a que adiante faremos referência. O Gabinete,
titular do Poder Executivo, é uma delegação da maioria parlamentar e
não do Parlamento, como se costuma afirmar. Governará durante toda
a duração da legislatura, usualmente de quatro anos, enquanto mere-
cer a confiança dessa maioria. Em grande parte dos países europeus,
são governos “bicolores”, isto é, constituídos por dois partidos que se
coligam para governar. Essa maioria se mantém no poder, enquanto
mantiver a preferência do eleitorado. Há duas hipóteses para a cessação
do Governo. Uma é a aprovação, por maiorias ocasionais, da moção
denominada “voto de desconfiança”. Aprovada, o governo tem duas
opções: a primeira é renunciar e convocar novas eleições, para que o
eleitorado manifeste sua preferência, concedendo maioria ao mesmo
grupo que estava no poder, ou retirando-lhe a condição majoritária,

192
hipótese em que a nova maioria elegerá outro Gabinete. A segunda op-
ção, é propor ao Chefe de Estado a dissolução da Câmara, provocando
o fim da Legislatura e a investidura de uma nova representação que
decidirá sobre o novo Governo. A outra hipótese é o Gabinete, tendo
dúvidas quanto a fidelidade da maioria que o sustenta, pedir à Câmara
um “voto de confiança”. Se aprovado, continuará no poder. Se rejeitado,
procede segundo as mesmas alternativas no caso da aprovação de um
voto de desconfiança: ou renuncia, ou dissolve a Câmara, para que os
eleitores ajam como árbitros da situação política assim criada.
Sempre que um voto de desconfiança for aprovado ou um voto
de confiança rejeitado, e a Câmara for dissolvida, o Gabinete que es-
tiver no poder, nele permanece, para evitar a vacância do poder, até o
resultado das eleições. Renovada a confiança pelo eleitorado, o Gabi-
nete permanece, com a mesma constituição, ou com novos membros
da mesma maioria. Retirada a confiança, sobe ao poder o Gabinete
escolhido pela nova maioria saída das eleições. Pode ocorrer que um
Gabinete constituído por muitos partidos perca a maioria pela retirada
de um deles e se proponha a constituir nova maioria com os partidos
antes na oposição, e que essa indefinição perdure por algum tempo.
Para evitar essa situação, a lei fundamental de Bonn, que é a Constitui-
ção da antiga Alemanha Ocidental, previu, como alternativa à moção
de desconfiança, o chamado “voto de desconfiança positivo” ou afir-
mativo. Isto significa que qualquer moção de desconfiança só pode ser
apresentada com a indicação simultânea do Gabinete que substituirá
o que estiver no poder, na hipótese da moção ser aprovada. Com isto
se procurou evitar as incertezas decorrentes do período que vai da dis-
solução às eleições e à constituição do novo governo. Na Inglaterra,
há outra hipótese de mudança do Primeiro-ministro, sem dissolução
da Câmara, e no curso de uma mesma legislatura. É quando o parti-
do majoritário troca por decisão interna o seu líder. Isto ocorreu com
Margareth Tatcher destituída da liderança do Partido Conservador,
em 1990, sendo substituída por John Major seu ministro e pertencente
ao mesmo partido.
O sistema parlamentar de governo, como vimos, existe tanto
nos regimes monárquicos, quanto nos republicanos. No primeiro caso,
o chefe da Casa reinante ocupa a Chefia do Estado, não estando su-
jeito, portanto, à eleição. Sua substituição se dá, assim, pelas regras da
sucessão dinástica, em geral previstas na Constituição. Nas repúblicas,

193
com as exceções dos cinco países já referidos, ele é eleito de forma
indireta. Nos regimes unicamerais, como Portugal, pela Assembléia
Nacional. Nos regimes bicamerais, pelas duas Casas do Parlamento,
como ocorre na Itália, usualmente para mandatos mais longos do que
a duração das Legislaturas que costuma ser de quatro anos. Como o
regime parlamentar mais antigo do mundo é o da Grã-Bretanha, de lá
provêem as principais praxes do sistema. A origem do termo Primei-
ro- ministro e a questão de quando começou a ser utilizado, tem sido
objeto de largas discussões acadêmicas. A expressão, porém, foi usada
desde o reinado da rainha Ana, entre 1702 e 1714 e se tornou corrente
durante o reinado de George II, de 1727 a 1760, quando foi atribuída
depreciativamente a Robert Walpole, que ocupou o cargo entre 1721 e
1742. A despeito de longo uso, a denominação só se tornou oficial em
1905, como título atribuído ao líder do Governo, isto é, o presidente do
Conselho de Ministros.
Os mais importantes parlamentarismos da Europa ocidental, com
exceção da Itália, têm tido gabinetes de longa duração. Em geral, são sis-
temas pluripartidários contidos, isto é, de poucos partidos. A Alemanha
ocidental, unificada em 1990, teve, de 1949 até hoje, apenas sete Primei-
ros-ministros que lá têm a designação de Chanceler. A Espanha, depois da
redemocratização, iniciada em 1976, somente cinco que lá se denominam
Presidente del Gobierno e a Inglaterra 12, entre 1945 e os dias atuais. Na
Itália, onde predomina um pluripartidarismo extremado, nada menos de 50
gabinetes diferentes se sucederam no poder durante os 48 anos seguintes
à Constituição de 1946. Além disso, nos parlamentarismos do tipo inglês,
os titulares costumam durar muito tempo no poder. Na Inglaterra, como
vimos, Margareth Tatcher permaneceu 11 anos como Primeira-ministra,
e seu sucessor, John Major, os sete seguintes, somando 18 anos de domí-
nio conservador. Na Alemanha, o chanceler Helmuth Schmidt governou
o país por oito anos e seu sucessor, Helmuth Kohl, o recordista europeu,
por mais 16 anos, enquanto o espanhol Felipe González permaneceu no
poder por 13 anos. São dados que mostram que os regimes parlamenta-
ristas, ao contrário do que se supõe, costumam ser estáveis, sobretudo em
face do julgamento dos eleitores. Os casos acima decorrem sobretudo dos
respectivos sistemas eleitorais, ao permitirem que um, dois ou no máximo
três partidos conquistem a maioria das respectivas Câmaras. O Parlamen-
tarismo, bastante disseminado no mundo contemporâneo, é a mais antiga
forma de governo conhecida.

194
O PRESIDENCIALISMO

N
a Europa, predominam os regimes monárquicos, todos
parlamentaristas, forma de governo adotada também pelas
repúblicas daquele continente. A razão da quase totalidade
serem parlamentaristas é que se trata de nações antigas que
se tornaram estados nacionais sob a forma monárquica, em torno do
séc. XVI. São exceções os que se unificaram ou se emanciparam mais
cedo, como Inglaterra, França, Portugal e Espanha, enquanto Itália,
Alemanha e Bélgica, por exemplo, só se unificaram durante o séc. XIX.
Quase todos eram monarquias absolutas que passaram pela revolução
burguesa do fim do séc. XVIII, ou foram por ela influenciadas. Foi o
movimento constitucionalista, produto do Iluminismo que, pondo fim
ao absolutismo monárquico, e adotando o princípio da separação dos
poderes, impôs aos reis as funções meramente cerimoniais a que hoje
se reduzem suas atribuições. Monarquia é uma palavra de origem gre-
ga que significa poder de um só. O termo república, ao contrário, é de
origem latina e se disseminou no Império Romano, significando “coisa
pública”. Era corrente já em 62 d.C., ano da publicação por Cícero de
sua obra De Republica (Sobre a República). Embora haja inclusive uma
História da República Romana, de autoria de Oliveira Martins (98) e mui-
tos dos compêndios de História se refiram a uma república em Roma,
não houve na antigüidade clássica período ou regime que possam ser
classificados de republicanos. Durante o Renascimento, há freqüentes
alusões à Sereníssima República de Veneza e a outras repúblicas ita-
lianas, termo na realidade aplicado por oposição aos demais estados
independentes, então existentes na península Itálica, governados por
titulares escolhidos hereditariamente. A primeira forma republicana de
governo, tal como a conhecemos hoje, concebida como regime oposto
às monarquias então existentes, foi construída a partir da união das 12

(98) MARTINS, J.P. Oliveira. História da República Romana. Lisboa, Liv. De Antônio Maria
Pereira, Editor, 2 vol. [s.d.]

195
das 13(99) colônias inglesas na América, que subscreveram a “Declara-
ção de Independência” no dia 4 de julho de 1776 e assinaram os “Arti-
gos da Confederação” em 1781, documento que serviu de Constituição
provisória às colônias unidas, até a aprovação da definitiva em 1789. A
república norte-americana, no entanto, nasceu definitivamente a partir
do texto constitucional elaborado e aprovado pelos delegados das 13
ex-colônias, reunidos na Filadélfia entre 14 de maio e 17 de setembro
de 1787. Essa Constituição foi subscrita por apenas 39 dos 55 delega-
dos que compunham a Convenção Constitucional, 42 dos quais pre-
sentes à sessão em que o texto foi aprovado. Para que entrasse em vigor
contudo, tinha que ser retificada por pelo menos 9 dos 13 Estados, o
que ocorreu nas seguintes datas e com os seguintes resultados(100) :
Aprovação da Constituição de 1787
pelas Assembléias das Antigas Colônias
Estado Data da Ratificação Sim Não
Delaware 07 de dezembro de 1787 Unânime ==
Pensilvânia 12 de dezembro de 1787 46 23
Nova Jersey 18 de dezembro de 1787 Unânime ==
Geórgia 02 de janeiro de 1788 Unânime ==
Connecticut 09 de janeiro de 1788 128 40
Massachussetts 05 de fevereiro de 1788 187 168
Maryland 26 de abril de 1788 63 11
Carolina do Sul 23 de maio de 1788 149 73
New Hampshire 21 de junho de 1788 57 47
Virgínia 25 de junho de 1788 89 79
Nova York 26 de julho de 1788 30 27
Carolina do Norte 21 de novembro de 1789 195 77
Rhode Island 29 de maio de 1790 34 32
Nesses mais de dois séculos, ela se tornou a mais antiga Cons-
tituição escrita do mundo, ainda em vigor. Trata-se de um documento

(99) New York foi a única das 13 colônias que se absteve na votação desse documento, no
Congresso Continental realizada no dia 2 de julho, embora o dia da Independência seja
comemorado em 4 do mesmo mês.
(100) PADOVER, Saul K. A Constituição viva dos Estados Unidos. São Paulo, IBRASA,
1964. Coleção Clássicos da Democracia, v. 28, p. 28

196
sintético que, por sua objetividade e brevidade, tornou-se paradigma dos
sistemas republicanos. Embora sua elaboração durasse apenas quatro
meses, concretizá-la exigiu um longo e penoso caminho que teve início
com o chamado Congresso Continental de setembro de 1774, reunido
na Filadélfia. Essa reunião foi a resposta dos colonos à lei dos Atos in-
toleráveis, votada pelo Parlamento inglês, incluindo o fechamento do
porto Boston, em represália à queima dos navios protagonizada pelos
habitantes locais, como reação à cobrança de impostos sobre o chá
importado da Inglaterra. Os ideais da Declaração da Independência
de 4 de julho de 1776 e dos “Artigos da Confederação” que votados
em março de 1781, serviram como Constituição provisória do país, só
se materializaram com a ratificação do texto aprovado pela convenção
constitucional de 1789 quando, em 21 de junho de 1788, a Assembléia
de New Hampshire se tornou o 9o Estado a ratificar o texto constitu-
cional. A tarefa de construção do Estado, porém, só se completou em
4 de março de 1789, data em que o novo Governo federal instalou-se
provisoriamente em Nova York, e em 1o de abril, ao ser organizada a
1a Câmara dos Deputados, passo essencial para que, cinco dias depois
George Washington fosse eleito o 1o presidente da nova República.
Passaram-se 15 anos desde a realização do 1o Congresso Continental
em 1774, 13 desde a Declaração de Independência, em 1776 e 8 desde
a aprovação dos Artigos da Confederação em 1781.
A Constituição americana não instituiu apenas um novo sistema
de governo, a República, por oposição à monarquia, mas também uma nova
forma de governo, o presidencialismo, por oposição ao parlamentarismo e
uma nova forma de Estado, a federação, por oposição aos Estados unitá-
rios, até então existentes. Se, como diz o prof. Adam Przeworski, a última
grande invenção da política foi o voto, a república, o presidencialismo e a
federação foram as três últimas invenções da filosofia política. O primeiro
presidente da nova república foi George Washington, que tinha presidido
a convenção constitucional. Ele serviu em dois mandatos, de 1789 a 1797,
já que concordou em ser reeleito mas, ao recusar uma nova reeleição, esta-
beleceu o precedente de que os presidentes podem cumprir dois e não mais
de dois mandatos sucessivos, com a duração de quatro anos, enquanto na
Câmara dos Deputados (“House of Representatives”) os mandatos são de
dois anos e no Senado (“Senate”), de seis, sem limites quanto à reeleição.

197
O precedente da limitação dos dois mandatos sucessivos na Presidência foi
quebrado por Franklin Delano Roosevelt, que governou de 1933 a 1945,
morrendo no exercício de seu 4o mandato. A norma, porém, foi restabele-
cida pela Emenda Constitucional XXII, de 1951. A Constituição ameri-
cana aprovada em 17 de setembro de 1787, não é só a mais antiga em vigor,
mas seguramente a mais sintética entre as escritas. Entretanto, é preciso
examinar o seu conteúdo, mais do que sua forma, para não chegarmos a
conclusões falsas. Formalmente, seu texto original é dividido em sete ar-
tigos que, por sua vez, se subdividem em 21 Seções. Só que a divisão dos
artigos não obedece ao padrão brasileiro, com artigos, parágrafos, incisos
e alíneas. Um artigo pode ter várias seções e uma seção pode ocupar uma
página inteira. Seu conteúdo é, sumariamente, o seguinte:
O artigo I é o mais longo e contém 10 seções que tratam res-
pectivamente:
A Seção I, do Poder Legislativo, de que é investido o Congresso.
A Seção II, da Câmara dos Deputados.
A Seção III, do Senado, presidido pelo Vice-Presidente
A Seção IV, da eleição dos deputados e senadores
A Seção V, da organização interna de cada uma das Casas do Congresso
A Seção VI, dos subsídios parlamentares, sua imunidade e incompati-
bilidades
A Seção VII, do processo legislativo
A Seção VIII, da competência do Congresso
A Seção IX, das proibições e garantias legais
A Seção X, do que é vedado aos Estados
O artigo II refere-se ao Poder Executivo e tem 4 seções que dispõem:
A Seção I, do Presidente e do Vice-Presidente e das respectivas eleições
A Seção II, atribui o comando em chefe das Forças Armadas ao Presi-
dente e lhe concede o poder de indulto e perdão, exceto nos crimes de
responsabilidade
A Seção III, sobre o poder de nomear os funcionários do Executivo e
A Seção IV, sobre o processo de impeachment.
O artigo III cuida do Poder Judiciário, sendo dividido em 3
seções, referentes:
A Seção I, à composição da Corte Suprema e a nomeação de seus membros
A Seção II, à competência do Judiciário e o julgamento pelo júri
A Seção III, ao crime de traição

198
O artigo IV diz respeito aos Estados e à Federação e consta de
4 seções sobre:
A Seção I, fé pública dos atos e registros públicos dos Estados, pelos demais
A Seção II, prerrogativas e direitos dos cidadãos de um Estado, em
relação aos demais
A Seção III, incorporação de novos Estados à Federação
A Seção IV, garantia da União à forma republicana de governo e in-
tervenção federal
O artigo V não está dividido em seções, e disciplina a reforma
da Constituição.
O artigo VI também não dividido em seções, refere-se à garan-
tia das dívidas e obrigações constituídas antes da Constituição, à supre-
macia dos tratados firmados pela União e ao juramento de obediência
a que se obrigam os parlamentares, magistrados e funcionários.
O artigo VII, por fim, determina a vigência do texto constitu-
cional, depois de sua ratificação por pelo menos nove Estados.
Nos mais de duzentos anos de existência a Constituição foi emen-
dada apenas 17 vezes, sendo que as dez primeiras constituem a declaração
de direitos, “Bill of rights” e foram adotadas e promulgadas de uma só vez.
As respectivas datas, vigência e conteúdo constam do seguinte quadro:
Emendas à Constituição Americana de 1787
Número Ratificação Assunto
IaX 15/12/1791 Declaração de Direitos
Imunidade processual dos cidadãos de cada
XI 08/01/1798
Estado
Processo de eleição do Presidente em dois tur-
XII 25/09/1804
nos
XIII 18/12/1865 Abolição da escravidão
Naturalização, distribuição dos deputados por
Estado, cassação do direito à eleição dos parti-
XIV 28/07/1868
cipantes de rebeliãoe proibição de indenizar a
libertação dos escravos
Proibição de negar direito de voto por motivo
XV 30/03/1870
de cor e aos ex-escravos
XVI 25/02/1913 Criação do imposto de renda

199
Eleição dos senadores pelos eleitores dos Esta-
XVII 31/05/1913
dos e não mais pelas respectivas legislaturas
Proibição de comércio de bebidas. (Vide
XVIII 29/01/1919
Emenda XXI)
XIX 26/08/1920 Concessão do direito de voto à mulher
Vigência dos mandatos do Presidente e sena-
XX 06/02/1933
dores
XXI 05/12/1933 Revogação da Lei seca (Emenda XVIII)
Proibição de mais de dois mandatos de Presi-
XXII 26/02/1951
dente
XXIII 29/02/1961 Representação política da capital do país
XXIV 23/01/1964 Proibição de cobrança de taxas para o direito de voto
Sucessão do Presidente em caso de remoção,
XXV 23/01/1967
morte, ou demissão
XXVI 01/07/1971 Concessão do direito de voto aos 18 anos
Proibição de alterar compensação devida depu-
XXVII 07/05/1992
tados e senadores, antes das eleições.
Quando comparamos estas 17 emendas com as 52 (6 de revisão e 46
ordinárias) da Constituição brasileira, em vigor há apenas 16 anos, é possí-
vel concluir o quanto é estável a Constituição americana. Especialmente se
lembrarmos que a atual, em vigor no Brasil é a 8a, desde 1824 quando foi
outorgada a 1a, ao passo que a dos Estados Unidos está em vigor desde 1789.
Estas duas condições, a brevidade e a longevidade de seu texto tornaram-na
um paradigma dos regimes presidencialistas. Entre 1789 e 2008, quando
termina o segundo mandato do atual titular do cargo, os Estados Unidos
tiveram 43 presidentes e o Congresso cumpriu 108 legislaturas, com a que
terminou em 2004, já que cada uma dura, como assinalamos, dois anos.
Quando cotejamos o parlamentarismo inglês com pelo menos três séculos, e
o presidencialismo americano com pouco mais de dois, é inevitável concluir
que a continuidade dos regimes políticos e a estabilidade dos governos, inde-
pendem de serem os Estados unitários como a Grã-Bretanha ou federativos,
como os Estados Unidos, suas formas de governo parlamentaristas ou presi-
dencialistas e seus sistemas de governo monárquicos ou republicanos. O que
faz a diferença é serem regimes políticos democráticos ou autocráticos e a
eficiência dos sistemas políticos que garantem a governabilidade. Diferentes

200
formas e sistemas de governo e formas de Estado diversas não impedem que
seus regimes políticos sejam democráticos e representativos.
Duas circunstâncias concorreram para que a doutrina constitucional
dos Estados Unidos não decorresse diretamente dos debates que levaram à
aprovação do texto constitucional, como nos países dotados de Constitui-
ções escritas. A primeira é terem os trabalhos se desenvolvido dentro do
mais absoluto sigilo, para evitar que interesses e pressões externas influen-
ciassem os delegados à Convenção constitucional, mantendo-se os seus de-
bates secretos durante 32 anos. Só em 1819, no governo de Monroe, foram
impressos e divulgados, pela primeira vez os seus Diários. E os sumários dos
debates, minuciosamente redigidos pela diligência de James Madison, se-
cretário da Convenção, só foram tornados públicos depois de sua morte em
1840. A segunda circunstância é ter seu art. VII exigido que, para entrar em
vigor, o texto teria que ser ratificado por pelo menos nove dos 13 Estados. A
oposição do governador Clinton de Nova York à ratificação do texto, levou
Alexander Hamilton, que tinha representado o Estado na Convenção cons-
titucional a publicar, sob o pseudônimo de Publius, uma série de artigos que
se estenderam de 27 de outubro de 1787 a 4 de abril de 1878, defendendo sua
ratificação. Nessa tarefa ele contou com a colaboração de John Jay e de James
Madison que usaram o mesmo pseudônimo Publius já utilizado por Hamil-
ton. Os 85 artigos mais tarde reunidos em livro, com o título de O Federalis-
ta, tornaram-se a maior fonte de referência sobre matéria constitucional dos
Estados Unidos. O prof. Benjamin Fletcher Wright, autor de uma das mais
apreciadas introduções à coleção dos artigos (101) chama a atenção para o fato
de que “O Federalista não pretendia ser um tratado sistemático sobre filoso-
fia política e constitucional”. Mas ao mesmo tempo lembra que os artigos,
“considerada a sua época, apresentam uma análise de suas idéias políticas e
constitucionais, melhor do que qualquer outro livro na América (...) O Fede-
ralista foi reimpresso pelo menos em quarenta edições e lido por homens de
seis gerações, em muitos países, não por causa da fama de seus autores, nem
porque seja a mais longa defesa de um documento ainda em vigor, e apenas
parcialmente por ser uma análise da Constituição”. Daí sua conclusão de
que: “Qualquer análise que não atentar para a enorme contribuição do livro
ao pensamento político e constitucional na América e no mundo moderno
não estará fazendo justiça à sua permanente importância”.

(101) HAMILTON, Alxander, MADISON, James e JAY, John. O Federalista. Brasília, Ed.
UnB, 1984. Introdução de Benjamin Fletcher Wright, Trad. de Heitor Almeida Herrera. Vol.
62 da Coleção “Pensamento Político

201
BRASIL, DE MONARQUIA A REPÚBLICA

A
ssim como o parlamentarismo é predominante no continen-
te europeu e sobrevive em alguns países asiáticos, na América,
predominam as repúblicas presidencialistas, segundo o mode-
lo norte-americano. Há raríssimas exceções, como o Canadá
parlamentarista, o Suriname que é uma república semipresidencialista, com
um Presidente assistido por um Primeiro-ministro e a Guiana francesa que
é um dos Departamentos da França unitária e não um país soberano. À
semelhança das colônias britânicas que constituíram na América o primeiro
regime republicano de sua época, a primeira federação, e o primeiro presi-
dencialismo do séc. XVIII, também as colônias espanholas, ao se emancipa-
rem no início do séc. XIX, escolheram o sistema republicano e a forma pre-
sidencialista de governo, embora alguns tenham optado pela forma unitária
e não federativa. O Brasil, colônia portuguesa, seguiu caminho totalmente
inverso. Não cabe discutir as razões dessa opção, mas convém não esquecer
que a colônia, elevada à condição de Reino Unido ao de Portugal e Algarves
abrigou, durante 13 anos, a corte portuguesa, quando a família real fugiu da
invasão napoleônica da Península Ibérica. Ao voltar para Lisboa em 1821,
por exigência das Cortes Constituintes, convocadas em face da revolução
do Porto ocorrida no ano anterior, D. João VI aqui deixou, como Regente,
seu primogênito, o príncipe D. Pedro, a quem coube precipitar o processo
de emancipação da antiga colônia, sendo aclamado imperador e defensor
perpétuo do Brasil. A primeira Constituição por ele outorgada em 1824,
adotou como sistema de governo a monarquia e deu ao novo Estado a for-
ma unitária. Serviu de inspiração aos que a redigiram, o modelo proposto
poucos anos antes pelo ensaísta e pensador francês nascido na Suíça, Ben-
jamin Constant de Rebecque, em seu Curso de Direito Constitucional. Nessa
obra ele sugeria, ao contrário de Montesquieu, a divisão não em três mas
em quatro poderes: o Executivo, o Legislativo, o Judiciário e o Moderador,
também chamado de poder neutro. Algumas de suas idéias foram literal-

202
mente transcritas no texto outorgado por D. Pedro I e elaborado por um
Conselho de Estado, por ele criado depois que, num ato de força, dissolveu a
Constituinte de 1823 por ele convocada. Benjamin Constant define o poder
Moderador como a chave de toda a organização política por ele imaginada.
E o art. 98 da primeira Constituição brasileira dispunha: “O poder mode-
rador é a chave de toda a organização política, e é delegado privativamente
ao Imperador, como chefe supremo da nação e seu primeiro representante,
para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independência, equi-
líbrio e harmonia dos mais poderes políticos”. Outro princípio da doutrina
constitucional do ensaísta e filósofo francês, é o que diz respeito à natureza
substantiva da matéria constitucional, quando, em 1815, escreveu: “Digo já
há algum tempo que, tal como uma constituição é a garantia da liberdade
de um povo, tudo o que pertence à liberdade é Constitucional, ao mesmo
tempo que nada há de constitucional, no que não lhe diz respeito”. O art.
178 da Constituição do Império, recepcionando esse princípio, prescreveu:
“É só constitucional o que diz respeito aos limites e atribuições respectivas
dos poderes políticos e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos; tudo
o que não é constitucional pode ser alterado, sem as formalidades referidas
pelas legislaturas ordinárias”.
Mantendo a monarquia, dando forma unitária ao Estado e decla-
rando oficial a religião “católica, apostólica romana”, o Brasil caminhou na
direção oposta à que seguiram todas as demais colônias espanholas na Amé-
rica ao seguirem o modelo republicano e presidencialista dos Estados Uni-
dos e, em grande parte, também, a forma de Estado federativa. Não se pode
afirmar que adotamos o parlamentarismo, como afirmam alguns. Como já
vimos atrás, no parlamentarismo o Gabinete é uma delegação da maioria
parlamentar. Logo, sua investidura depende do voto dessa maioria e sua de-
missão também. O princípio não vigorou no Brasil, em face do que dispu-
nham os parágrafos 5o e 6o do art. 101:
Art. 101 – O Imperador exerce o Poder Moderador:
5o – Prorrogando ou adiando a Assembléia Geral e dissolvendo a
Câmara dos Deputados, nos casos em que o exigir a salvação do Estado;
convocando imediatamente outra que a substitua.
Os que afirmam a existência do sistema parlamentarista, mesmo
em face dessas disposições explícitas da Constituição, invocam o Decreto do
Executivo nº523, de 20 de julho de 1847, que criou o cargo de Presidente do

203
Conselho de Ministros (102). A despeito do decreto que não alterou a me-
cânica do sistema político, o imperador D. Pedro II continuou a dissolver a
Câmara, como ocorreu em 1868, mesmo quando o Ministério contava com
maioria naquela Casa, o que é inconcebível em qualquer das modalidades
de parlamentarismo existentes no mundo. O que tivemos, durante o Impé-
rio, foi o que se chamou de “poder pessoal”, ao ser investido o monarca dos
poderes Moderador e Executivo, simultaneamente, concedendo-lhe pode-
res quase absolutos.
Com essa Constituição, o Brasil se tornou um Estado de direi-
to, mas não necessariamente democrático. O mesmo que ocorreu com os
Estados Unidos da América, pois ambos, o presidencialismo republicano
e federativo de lá e a monarquia unitária de cá, continuaram admitindo e
convivendo com a escravidão humana. Lá, ela foi revogada com a Guer-
ra de Secessão, durante o Governo de Abraham Lincoln, travada entre os
Estados do Norte e os do Sul escravocrata, entre 1860 e 1865, ano de seu
assassinato. Aqui, só terminou de direito, mas não de fato, um ano antes da
proclamação da República, com a lei de 13 de maio de 1888, que libertou
os escravos e terminou pondo fim à monarquia no país.
A partir do movimento militar de 15 de novembro de 1889, o
Brasil, finalmente, se tornou uma República Presidencialista e Federativa,
forma de Estado e de Governo que mantém até hoje. O caminho do novo
regime, porém, não foi livre de escolhos e percalços. Entre 1930 e 1934,
um Governo Provisório, instalado a partir da revolução de 30, dirigiu o
país discricionariamente, o que voltou a ocorrer em pelo menos duas ou-
tras oportunidades: entre 1937 e 1945, período do denominado “Estado
Novo” e entre 1964 e 1978, quando a Emenda Constitucional n° 11, de
13 de outubro de 1978, revogou os Atos institucionais, com os quais o país
foi dirigido pelos militares, sem as limitações de um Estado de Direito. A
transição para a plenitude democrática durou nada menos de 10 anos, a
mais longa do Cone Sul, de 1978 até a promulgação da Constituição de 5
de outubro de 1988. O país é hoje uma democracia política dotada de um
sistema representativo igualmente democrático. Mas ainda estamos longe
de constituir uma democracia econômica e menos ainda uma democracia
social, conquistas pelas quais é indispensável continuarmos a lutar pela via
mais democrática ao alcance de todos os cidadãos – o voto livre, uma das
mais caras conquistas políticas da humanidade.

(102) Diz o decreto: “Tomando em consideração a conveniência de dar ao Ministério


uma organização mais adaptada às condições do sistema representativo: Hei por bem criar
um Presidente do Conselho de Ministros, cumprindo ao dito Conselho organizar o seu
regulamento que será submetido à minha imperial aprovação”.

204
205
206
VOTO, ELEIÇÃO E DEMOCRACIA

A
o longo do curso que se encerra com este fascículo, exa-
minamos os diferentes sistemas políticos: sistemas eleito-
rais, sistemas partidários, sistemas de governo e, finalmente
neste, os sistemas representativos. Verificamos quais os seus
fundamentos e características, como eles surgiram, como se desen-
volveram, como se aperfeiçoaram e quais as suas deficiências. No 1o
fascículo, tivemos a oportunidade de averiguar a complexidade desse
conjunto de regras, normas, teorias, teses e hipóteses, utilizadas para
explicar-nos os mecanismos da Política, a atividade que rege nossas
vidas. Sem o auxílio desses recursos, podemos até conviver com a reali-
dade que nos cerca, mas dificilmente conseguiremos entendê-la. Todo
esforço nesse sentido foi desenvolvido ao longo de séculos de con-
tribuições de pensadores, filósofos, historiadores, cientistas e observa-
dores atentos do mundo em que vivemos. Constatamos que, apesar
da complexidade das sociedades contemporâneas, não são muitas as
opções para a organização dos sistemas que as regem. Mais que meca-
nismos organizados segundo a engenharia constitucional de cada país,
eles são responsáveis, não só pela governabilidade e pela estabilidade
dos governos, como também pela maior ou menor eficácia da vida po-
lítica das diferentes nações. Quando os sistemas se equilibram e são
compatíveis entre si, podem gerar progresso, desenvolvimento e justiça
social para todos. Quando são, total ou parcialmente incompatíveis,
geram entropia(103) no primeiro caso, ou crises, no segundo. Por isso, ao
examinarmos as instituições que compõem cada um dos sistemas aqui
analisados, é indispensável atentarmos para sua complexidade e termos
em conta as influências que sofrem de outros fatores.
Se essas instituições são concebidas de forma a cumprir de-
terminadas funções e sua aplicação permite desempenhá-las de forma
(103) Segundo o Aurélio, “medida da quantidade de desordem de um sistema”. Por extensão,
indica o grau de conflito e desequilíbrio dos sistemas também no âmbito social.

207
eficiente, a tendência do sistema é que seus objetivos sejam integral ou
parcialmente, atendidos. Contudo, mesmo instituições bem concebi-
das, podem, na prática, ser ineficientes. Temos, portanto que lidar com
dois aspectos de uma só questão:
a) o primeiro diz respeito à estrutura e organização das insti-
tuições: é a questão endógena, isto é, refere-se aos fatores in-
ternos de cada uma delas;
b) o segundo refere-se aos fatores externos, a questão exógena,
ou seja, ao meio em que as instituições têm de operar.
Esse meio é a sociedade politicamente organizada, e suas reações
variam de acordo com os fatores culturais que a caracterizam e con-
formam. Em outras palavras, dependem da cultura de cada povo, cada
país, cada época. Se esse meio é hostil, o provável é que as instituições,
por mais bem concebidas que sejam, não cumpram suas finalidades, ou
atinjam seus objetivos apenas parcialmente. Essa hostilidade gera o mau
funcionamento das instituições, em relação aos fins para os quais foram
concebidas e, como conseqüência, afetam a eficácia do sistema que elas
integram ou a que pertencem. A hostilidade, ou é gerada pela inadequa-
ção ou impropriedade da própria instituição (causa endógena), e nesse
caso é necessário corrigir sua concepção, sua forma ou sua organização.
Mas pode, ao contrário, decorrer do ambiente cultural em que à aplicada
(causa exógena), e nesse caso, é preciso mudar os hábitos culturais que
formam a cultura prevalecente no momento de sua aplicação.
Vamos exemplificar com um caso concreto: o voto, a institui-
ção sem a qual a democracia não se materializa. O voto ou sufrágio é a
mais relevante de todas as instituições do sistema eleitoral. É a soma dos
votos, por sua vez, que faz a eleição, outra das instituições desse mes-
mo sistema. O bom funcionamento do sistema eleitoral depende das
eleições que, por sua vez, dependem do voto dos cidadãos habilitados
a exercer esse direito. As eleições, para que sejam democráticas, devem
atender a alguns requisitos, que já examinamos, mas que convém re-
lembrar. Devem ser (a) periódicas, (b) livres, (c) competitivas, e (d) não
manipuladas. Dessas condições decorre a legitimidade dos governos e
das demais instituições que dependem do voto. Se forem eleições mani-
puladas, podem até não ser anuladas, por falta de condições adequadas
de controle, mas diminuem a legitimidade do sistema eleitoral. Vejam

208
que a manipulação é fator exógeno, isto é, não depende de nenhuma
das instituições em si, mas do meio que as manipula. E, para que voto
e eleições cumpram seus objetivos, é indispensável que todas as demais
instituições que conformam o sistema eleitoral funcionem de forma efi-
caz, isto é, estejam isentas de manipulação além de serem livres e com-
petitivas. Assim, podemos dizer que quanto mais votos livres são dados
em cada eleição, relativamente aos que estão capacitados a votar, mais
legítima será a eleição. Quanto mais livre e imune à manipulação, mais
democrático e mais legítimo será o sistema eleitoral e, em última análise,
o sistema de governo. Todas essas questões, relacionadas com a eficiência
do sistema, são endógenas. Exatamente para assegurar a legitimidade do
voto, das eleições e do sistema eleitoral, é que a engenharia constitucional
dos diferentes países, interfere mais ou menos no sistema, levando em
consideração o meio em que elas são aplicadas. Em alguns países, o voto
é obrigatório. Em outros, facultativo. Em alguns pleitos, usa-se o sistema
proporcional, quando é necessário preencher vários cargos, por exemplo.
Em outros, emprega-se o sistema majoritário, como nas eleições para os
cargos executivos. Vamos imaginar que numa determinada sociedade,
as eleições sejam reconhecida e sistematicamente manipuladas e gerem
sempre resultados incompatíveis com aqueles que constituem a vontade
da maioria. Ao fim de algum tempo, se não se consegue mudar a con-
figuração ou a titularidade do poder, os eleitores vão reagir deixando de
votar, se o voto for facultativo, e votando em branco, se o voto for obriga-
tório. O resultado será a diminuição progressiva da legitimidade de todo
o sistema. É um caso em que os resultados indesejados – abstenção ou
voto em branco e ilegitimidade – não são culpa das instituições, mas de
fatores externos que terminam por contaminar o sistema, gerando sua
ineficácia. Vamos imaginar, por outro lado, instituições e sistema rigo-
rosamente eficazes. A despeito disso, os cidadãos não vêem utilidade no
voto, julgam-no uma obrigação incômoda e não acreditam que seu uso
seja capaz de mudar as coisas que lhe dizem respeito ou pelas quais eles
se interessam. E, por isso, é altíssimo o índice de abstenção ou de votos
em branco. Isto significa que o meio em que está operando o sistema é
a causa de sua ineficiência. O recurso é mudar a cultura prevalecente.
Como fazê-lo? Há duas vias: uma é de natureza política e institucional,
como tornar o voto obrigatório. A outra é utilizar os recursos da educa-
ção e, mostrar, pelo exemplo, como as coisas podem ser mudadas se o

209
voto for bem utilizado. Se a cultura, de modo geral, e a cultura cívica e a
cultura política, de modo especial têm tanta influência no funcionamen-
to das instituições, o que vem a ser, afinal, a cultura de um povo, de uma
época e de cada país, sua cultura cívica e sua cultura política?
Cultura e Cultura Cívica
Como registra a cientista política Carlota Jackish(104), as ciên-
cias sociais adotaram, de maneira unânime, a definição, proveniente
do campo da antropologia, segundo a qual “cultura é toda aquela parte
do ambiente criada pelo homem: objetos materiais, símbolos, normas,
conhecimentos e todo o mundo psíquico conexo. Falando estritamen-
te, tudo o que achamos no comportamento do homem que não seja
produto direto de sua estrutura biológica, é cultura. Quer dizer, foi
aprendido mediante algum processo de aprendizagem na ordem social.
As crenças, os códigos legais, os sistemas filosóficos, os valores estéti-
cos, morais e utilitários, além dos aspectos materiais que encontramos
nas sociedades humanas, são parte da cultura”.
Já a cultura cívica é um aspecto específico da cultura de cada
povo. Aristóteles falava de “simpatia política”, de um “sentido de as-
sociação” e de “moderação política”. Tocqueville(105), de “temperança”,
“moderação” e “domínio de si”; Bagehot(106) de “moderação animada” e
Eckstein(107) da importância do “equilíbrio das disparidades”. Segundo
o estudo da cultura cívica, uma cultura política, para ser congruen-
te com uma democracia estável, teria de ser uma cultura em que se
equilibrassem os contrários, a atividade e a passividade, a obrigação
e a atuação, o consenso e as divisões. De acordo com o Prof. Gabriel
Almond, pioneiro na matéria e autor de dois clássicos no assunto(108),

(104) JACKISH, Carlota. La representación política em cuestión. (A representação política em


questão), “in” Representación política y democracia (A representação política e democracia).
Fundación Konrad Adenauer/Ciedla. Centro Interdisciplinário de Estúdios sobre el Desarrollo
Latinoamericano. Buenos Aires, 1988. (Fundação Konrad Adenauer/Centro Interdisciplinar
sobre o Desenvolvimento Latino-Americano).
(105) TOCQUEVILLE, Aléxis de. Escrito francês, autor de A Democracia na América, 2 vol. 1835 e 1840
(106) BAGEHOT, Walter. Constitucionalista inglês, autor de A Constituição Inglesa.
(107) ECKSTEIN, H. Cientista político americano autor de Divisão e coesão na democracia.
(108) ALMOND, G.A. e VERBA, S. The Civic Culture: political attitudes and democracy in five nations.
(A Cultura cívica: atitudes políticas e democracia em cinco nações). Princeton, New Jersey, Princeton
University Press, 1963 e dos mesmos autores, The Civic Culture Revisited; na analytical study. (A cultu-
ra cívica revisitada, um estudo analítico). Boston, Massassuchetts, Little Brown, 1980.

210
“os cidadãos não estariam sempre participando plenamente; disporiam
de uma ‘reserva cívica’: conhecimentos e capacidade de compromisso,
utilizáveis no caso de se tratar de questões importantes para eles. Es-
tabeleceriam um equilíbrio entre a atividade e a passividade, permitin-
do assim aos dirigentes exercer o poder e responder às exigências dos
cidadãos. Haveria uma tensão entre obrigação cívica e atuação cívica
efetiva. A maioria dos cidadãos reconheceria a obrigação de participar
e acreditaria na acessibilidade do governo à sua participação, porém,
sua atuação seria seletiva e escassa, com respeito ao seu sentido de obri-
gação. Finalmente, haveria uma tensão entre consenso e a divisão. O
conflito é a essência da política; daí ser inevitável o antagonismo po-
lítico, especialmente em sistemas democráticos abertos. Porém, numa
democracia estável, o antagonismo entre os partidos e os grupos fica
contido pela lealdade nacional e o apoio ao sistema”.(109)
Para alicerçar suas afirmações, o autor usa um exemplo prático,
lembrando que essa teoria não foi refutada pelas mudanças de atitudes
que experimentaram os Estados Unidos e a Europa nas últimas décadas.
A polarização política e o declínio do orgulho e da confiança nacionais
nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha(110) se uniram à diminuição da
eficácia e dos resultados dos governos e das economias americana e bri-
tânica, do mesmo modo que o aumento das inclinações democráticas
na Alemanha no mesmo período, isto é, na década de 60, se relacionou
com uma atuação política e econômica efetiva. Essas flutuações nas pau-
tas culturais, afirma ele, demonstram a dependência da cultura cívica do
funcionamento real da democracia. Para não ficar dependente dos exem-
plos de dois países de origem saxônica, e de governos majoritários, ele
invoca também os casos da Holanda e da Áustria, onde prevalece a cha-
mada democracia consociativa, a que se refere o cientista político Arend
Lijphart, em seu livro As democracias contemporâneas. Para Almond, am-
bas, tidas como democracias consolidadas e aprimoradas, encontraram o
caminho da estabilidade por meio do desenvolvimento de uma cultura
integradora da elite, ao lado de um conjunto de disposições que prote-
gem os interesses dos grupos étnicos, religiosos e sociais.

(109) Conforme ALMOND, Gabriel, autor do verbete “Cultura cívica”, em BOGDANOR,


Vernon (ed.) Enciclopedia de las Instituciones Políticas. Madri, Alianza Dicicionarios, 1991.
(110) O autor refere-se ao período da guerra e da derrota americana na guerra do Vietnã e, no
caso da Inglaterra, ao período da descolonização na década de 60.

211
Cultura Política
Já a cultura política, um aspecto específico da cultura cívica, é,
segundo a Enciclopédia de las Instituciones políticas (111), um “termo rela-
tivamente recente para um velho conceito”, e traduz a “idéia de uma
cultura, espírito ou conjunto de valores que conformam a direção polí-
tica de uma nação ou de grupos”. Além das alusões a conceitos seme-
lhantes pelos clássicos, como Aristóteles, Edmund Burke e Alexis de
Tocqueville, Gabriel Almond(112) , autor do trabalho pioneiro há pouco
citado, conclui que o conceito contemporâneo surgiu da confluência de
três contribuições intelectuais distintas:
1) a primeira é produto da psicologia social e da psico-antropo-
logia, em especial da obra de Freud e das idéias de antropólogos
como Malinowski(113) e de Benedict (114) ;
2) a segunda da sociologia européia, representada pelas contribui-
ções de Weber, Pareto e Durkheim, ao desafiarem Marx com ar-
gumentos “culturais”, sustentando que a religião e os valores supu-
nham influências cruciais na atividade econômica e nas estruturas
políticas, posição mais tarde defendida pelo sociólogo americano
Talcott Parsons, ao ressaltar o papel dos valores e normas sociais.
3) a terceira foi o desenvolvimento das técnicas de pesquisas e
de entrevistas para análises de dados. As pesquisas de opinião
permitiram aos especialistas ir além de afirmações que, antes, se
baseavam em afirmações em grande parte especulativas sobre
orientações psico-culturais relativamente à política.
Para a valorização desse conceito contribuíram sobretudo as
derrocadas da democracia e sua substituição por regimes totalitários,
como ocorreu nos períodos de entreguerras na Alemanha, na Itália, na
Espanha, em Portugal, na Polônia, na Romênia e na América Latina,
como se verificou no Brasil, depois da revolução de 30, com o advento
do Estado Novo. As explicações de que a estabilidade democrática se

(111) BOGDANOR, Vernon (ed.) Enciclopedia de las Instituciones Políticas. Madri, Alianza
Dicicionários, 1991, verbete “Cultura política”
(112) Op. cit.
(113) Bronislaw Kaspar Malinowski (*1884 - † 1942). Antropólogo polonês que desenvolveu
grande parte de sua atividade intelectual na Inglaterra, autor, entre outras de O pai e a psicologia
primitiva e A vida sexual dos selvagens.
(114) Ruth Fulton Benedict, antropóloga americana nascida em 1889 e autora, entre outras
obras, de Configurações da cultura na América do Norte, Padrões da cultura e Raça, Ciência e

212
baseava em grande parte nos fatores institucionais e socioeconômicos
tornaram-se insuficientes para explicar a falência da democracia e o
advento das ditaduras que as substituíram. A valorização dos aspec-
tos culturais na configuração dos ambientes políticos e a própria de-
finição da expressão “cultura política” se deve sobretudo aos trabalhos
pioneiros de Gabriel Almond e S. Verba, já citados. No livro A cultura
cívica, eles definem cultura política como “o padrão de orientações”
com relação às instituições políticas, como os partidos, os tribunais, a
Constituição, o governo e a história de cada Estado. Segundo eles, as
“orientações” são predisposições para a ação política, determinadas por
fatores como a tradição, os precedentes históricos, os motivos, normas,
emoções e símbolos -- a cultura, portanto, -- representada por uma sé-
rie de propensões, isto é, tendências, inclinações, pendores e vocações.
Essas orientações, por sua vez, se dividem em:
1) cognitivas (conhecimento e consciência dos objetos políticos);
2) afetivas (emoções e sentimentos relativos aos objetos e sím-
bolos) e
3) valorativas (juízos de valor sobre objetos e símbolos).
O enfoque cultural foi aplicado em várias ocasiões para explicar
os fenômenos políticos. Gabriel Almond e Verba em seu trabalho pio-
neiro basearam-se em dados de pesquisas sobre atitudes nos Estados
Unidos e na Inglaterra, para propor uma teoria sobre as bases culturais
das democracias estáveis. Essa teoria foi usada também por outros cien-
tistas políticos. Em seu livro O homem a cavalo: o papel dos militares na
política, o professor Samuel Finer(115) explicou a propensão dos militares a
dar golpes de Estado, em termos de nível de cultura política de um Esta-
do. Para ele, isto depende de duas coisas: em primeiro lugar, da existência
de um consenso sobre os procedimentos para assumir e transmitir o po-
der político e um reconhecimento geral de um poder soberano. Este é o
fator que chamamos de legitimidade. Quando ela existe e esse sentimen-
to é generalizado, o governo não depende dos militares para o exercício
do poder e, neste caso, uma tomada militar do poder seria amplamente
rechaçada. Em segundo lugar, depende também da predisposição da so-

(115) Samuel E. Finer, cientista político e professor inglês, é autor, além deste livro aqui citado,
de inúmeros outros, entre os quais Comparative Governments (Governos comparados), traduzido
em português e publicado pela Editora da UnB, na coleção Pensamento político, v. 20.

213
ciedade para se associar. Quando esses dois fatores são altos, a cultura
política constitui um apoio a mais para a viabilidade dos governos civis.
Ao considerarmos que a cultura política é um conjunto de cren-
ças, emoções e valores existentes na sociedade, a tendência é passar por
alto o problema de ponderar os valores do indivíduo, de acordo com
sua influência e sua experiência política. Os valores políticos podem
ser condicionados pela história, pela estrutura social e pela experiência
direta das pessoas com o funcionamento do sistema político e, apesar
disso, os fatores históricos e estruturais periféricos ou secundários não
podem deixar de ser relacionados com o comportamento dos grupos
e indivíduos. Um exemplo é o caso dos países em que, como na antiga
União Soviética, o monopólio do governo sobre a educação, os meios
de comunicação e a socialização levou a tentativas de “refazer” a cul-
tura política e criar um novo “homem socialista”, mas velhas crenças
e valores, como os religiosos, por exemplo, nunca foram superados(116).
O mesmo ocorreu na China, primeiro com a “revolução cultural” de-
sencadeada pelo grupo liderado pela mulher de Mao Tsé-tung, conhe-
cido como “a gangue dos quatro”, que terminou condenado, e mais
recentemente, com a repressão contra a seita “Falugong”, proibida pelo
governo e duramente reprimida, o que a torna supostamente perigosa
à luz dos valores que o Estado não quer ou não pode tolerar. A des-
peito disso, seus seguidores continuam a demonstrar publicamente sua
adesão, o que, no regime vigente, significa praticamente uma imolação.
São procedimentos que mostram o cuidado que se deve ter com as
crenças e valores dos diferentes grupos, cuja legitimidade, mesmo que
frágil, não pode ser desprezada pela análise política como pontos de
referência ou, pelo menos, como sinais de insatisfação com o regime.
Democracia
Sabemos, e seguramente todos concordamos, que voto e eleição
são requisitos necessários e indispensáveis a qualquer regime demo-
crático. Nem um nem outro, contudo, são sinônimos de democracia.
Logo, não são condição bastante para que haja democracia. Isto im-
plica que pode haver voto e eleições sem que haja democracia, mas

(116) O livro de BROWN, A, e GRAY, J. (ed.) Political Culture and Political Change (Política
cultural e mudança política), Londres, Mcmillan, 1977 é uma análise de diversos autores sobre
essas tentativas e seus resultados.

214
não pode haver democracia sem voto nem eleição. Em 1945, quando a
ONU foi fundada, havia 50 Estados reconhecidos no mundo, demo-
cráticos ou não. Em 1966, de acordo com o Statesman Year Book (Livro
do ano dos Estados), esse número chegava a 122. E em 1998 nada menos
de 193. Desse total, 118 se declaravam democráticos. Como assinala
Carlota Jackish, “se com isto se quer caracterizar regimes nos quais
os cargos representativos são ocupados mediante eleições populares, a
qualificação é correta. Sem embargo, em muitas regiões se acrescenta
um profundo mal-estar pelo que sucede, uma vez concluído o processo
eleitoral”. E mais, diz a autora(117), “a existência de práticas corruptas
nas esferas governamentais, políticas atentatórias ao direito de proprie-
dade, escasso respeito pelos direitos humanos, divisão de poderes vazia
de conteúdo, graves deficiências no funcionamento do Poder Judiciário,
tudo isso, em seu conjunto, fez com que elementos substanciais da cha-
mada tradicionalmente democracia liberal se encontrem desatendidos
ou gravemente lesados”. Quando aqui se alude à expressão “democracia
liberal”, é preciso ressalvar que não se trata de sistemas governados por
princípios liberais, tal como eram concebidos no fim do século XVIII,
isto é de absoluta liberdade do mercado, sob a inspiração do princípio
econômico laissez faire, laissez passer (deixai fazer, deixai passar), mas
sim orientados por uma doutrina de rigoroso respeito às liberdades
fundamentais e aos direitos humanos. Aquele regime, em suma, conce-
bido hoje segundo as idéias do filósofo John Rawls em seus livros Uma
Teoria da Justiça e Liberalismo Político(118). Carlota Jackish o explica de
forma clara e objetiva: “Como bem se assinalou por mais de um século
nos países ocidentais, democracia queria dizer democracia liberal, quer
dizer, um sistema político caracterizado não somente por eleições livres
e transparentes, mas também sob império da lei, a separação dos pode-
res e a proteção das liberdades fundamentais de palavra, de associação,
de religião e de propriedade”. A autora invoca ainda um dado inquie-
tante da atualidade: “Na pesquisa realizada pela ‘Freedom House’ para
os anos de 1996 e 1997, Freedom in the World (Liberdade no mundo),

(117) Op. cit., p.42/3.


(118) RAWLS, John. Uma teoria da Justiça. Brasília, Ed. UnB, 1981. Tradução do original em
inglês. Neste livro estão suas idéias sobre a concepção da Justiça. No segundo, O Liberalismo
Político, Brasília/São Paulo, Ed. Ática, 2000, estão sua concepção política da Justiça e suas
idéias sobre Filosofia moral.

215
se construiu uma escala de países considerados separadamente por li-
berdades políticas e liberdades civis, as quais, grosseiramente, podemos
caracterizar como parte integrante, as primeiras, da democracia e as
segundas, da democracia liberal ou constitucional. Dos países que se
encontram entre o extremo da ditadura e os que constitue democracias
consolidadas, 50% têm um melhor desempenho em relação às liberda-
des políticas do que em relação às liberdades civis. Em outras palavras, a
metade dos países democráticos não constituem democracias liberais”.
Daí sua procedente conclusão: “As eleições, neste contexto, seguindo a
Huttington(119), constitui um aspecto essencial da democracia, porém
não podem evitar que os governos que dela surjam sejam corruptos, ine-
ficientes ou dominados por interesses particulares”.
O rótulo de democracia, portanto, aplica-se a muitos regimes, a vá-
rios sistemas políticos e a inúmeros governos. Tem por isso vários matizes.
Como tantas outras instituições políticas, é fruto de uma longa, transcen-
dente e difícil transição histórica que começou nas cidades-Estado da Gré-
cia, desapareceu na longa noite dos impérios macedônico e romano, foi es-
quecida ao longo de toda a Idade Média e na maior parte do Renascimento.
Sua construção efetiva começou entre os séculos XVII e XVIII sob o influ-
xo do Iluminismo e fincou raízes quando os burgueses lideraram a grande
revolução que pôs fim ao absolutismo monárquico. Progrediu quando eles
se apossaram da direção do Estado, tornando realidade o princípio da sepa-
ração dos poderes, defendido por Montesquieu em sua obra monumental
O Espírito das Leis. Tal como a concebemos atualmente, há algo bem mais
substantivo e vem passando por algumas transformações. Primeiro, procu-
rando evoluir da forma representativa, que está na sua origem, na direção
de sua versão mais rica, a democracia participativa. Em outras palavras, ten-
tando passar da condição de democracia procedimental ou eleitoral à de
democracia decisional. Hoje, buscando dois requisitos fundamentais para o
seu êxito, a governabilidade e a eficiência. Por isso, antes de falarmos de suas
características, é preciso ir às suas origens. E, mais adequado do que falar-
mos em democracia, é conveniente aludirmos aos sistemas representativos,
produto, resultado e conseqüência dos sistemas que estudamos neste curso.

(119) HUTTINGTON, Samuel P. La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX.
(A terceira onda. A democratização no final do séc. XX). Barcelona, Ediciones Paidós, 1994.
Tradução do original em inglês de 1991.

216
TEORIA DA REPRESENTAÇÃO

A
democracia é um sistema representativo. Sistema represen-
tativo, como ensinou Benjamin Constant no início do sécu-
lo XIX, “não é senão uma forma de organização, segundo a
qual a nação atribui a alguns cidadãos aquilo que ela mesma
não pode fazer”. Entretanto, “representação” e “democracia” não são ca-
tegorias intercambiáveis. Aliás, segundo Ángel Garrorena Morales(120),
“entre elas, há, inclusive, um certo repúdio: à representação se chega
com o convencimento de que é impossível ou inoportuno que a par-
ticipação política do demos [povo] adote formas mais imediatas; dito
de outra maneira, há representação quando (entenda-se esta expres-
são em seu alcance adequado) não pode haver democracia; daí a idéia
da representação comportar sempre um princípio de distanciamento
– inevitável ou desejado entre o povo e as decisões políticas”.
O verbo representar (do latim representare) é uma das palavras
mais ricas do léxico. Somente na língua portuguesa tem, segundo o
Aurélio, dezoito diferentes significados. Etimologicamente significa o
ato de fazer presente alguém que está ausente(121), apresentar-se, em
lugar de outro. Para a Ciência Política, interessam apenas três desses
significados e um conceito deles derivado, o que deu origem à chama-
da Teoria da Representação. Encarada como um conceito teórico, a
representação tem, ao mesmo tempo, significado jurídico, sociológico e
político, com acepções inteiramente distintas:
a) no campo do Direito, a teoria da representação significa um
mandato delegado a alguém para que cumpra uma tarefa especí-
fica, dentro dos limites que são previamente estabelecidos pelo
mandante. Como o mandatário exerce ou manifesta a vontade

(120) MORALES, Ángel Garrorena. Representación política y constitución democrática. Madri,


Editorial Civitas, 1991, p. 21.
(121) Cf. SARTORI, G. Elementos de teoría política, Madrid, Alianza Editorial (1992), p.

217
de quem lhe outorgou poderes, diz-se que este é um mandato
imperativo, ou seja, o delegado é um simples executor da vonta-
de alheia, sem qualquer autonomia. Exemplo típico é a procura-
ção que alguém outorga a seu advogado para representá-lo em
qualquer ato da vida jurídica;
b) no campo da sociologia, representação tem o significado de re-
presentatividade, isto é, de semelhança da parte com o todo. Quan-
do dizemos que alguém representa a sua classe, por exemplo, esta-
mos nos referindo a uma pessoa que tem as mesmas características
da classe a que pertence. Trata-se, portanto, de uma condição que,
por similitude, exprime os requisitos gerais de um conjunto. Usa-
se o termo para designar que algo é ou deixa de ser representativo
na medida em que se aproxima ou não dos atributos gerais de um
grupo. É uma faculdade intrínseca, e não atribuída por alguém,
como no campo jurídico. A representação sociológica chama-se,
por isso, também, representação por espelho;
c) finalmente, no campo da ciência política, representação é si-
nônimo de responsabilidade. Ao contrário do que ocorre com
a delegação de cunho jurídico, aquele que exerce um mandato
político não está vinculado à vontade de quem lhe outorga os
poderes de representação. Ele é um executor dotado de auto-
nomia e portanto responsável perante seus mandatários, razão
de dizermos que se trata de uma relação fiduciária (do latim
fiducia, que quer dizer confiança). A confiança, por isso mesmo,
pode não ser ser renovada pelo eleitor, quando deixa de votar no
candidato por ele escolhido no pleito ou pleitos anteriores.
Representação Política
Embora a representação política seja uma espécie do gênero re-
presentação, isto não significa que este conceito esteja desvinculado das
outras formas de representação, como a de caráter sociológico e a de cunho
jurídico. Ambos os critérios aplicam-se, também, à representação política.
Se dizemos que um Estado está sub ou sobre-representado no Congresso,
por exemplo, fica evidente que estamos nos referindo ao aspecto sociológico
da representação, isto é, à circunstância de que a representação política
desse Estado não exprime adequadamente seu peso, importância ou influ-

218
ência no conjunto da Federação. O mesmo ocorre quando constatamos
que as mulheres ou os artistas não estão proporcionalmente representados
na política, em relação à sua presença na sociedade. Isto equivale a dizer
que essa presença na política não é tão representativa quanto na sociedade.
A diferença nestes casos é que a representação política, ao contrário da
representação sociológica, não é simétrica.
Estes mesmos vínculos ocorrem entre a representação política e a
representação jurídica. Elas têm, como vimos, características e peculiaridades
que as distinguem entre si. Nesta última está implícita a idéia de um man-
dato de caráter imperativo, que submete a ação do mandatário aos limites
impostos pelo mandante, enquanto o mandato político não tem esse caráter,
ou seja, não é vinculante, já que se trata de um mandato dotado de autono-
mia, em que a relação entre mandante e mandatário é uma relação de con-
fiança. O vínculo entre ambos, no entanto, está expresso na idéia de que os
mandatos políticos se revestem de formas jurídicas, na medida em que estão
nas Constituições e nas leis as regras que estabelecem a maneira pela qual
os mandatários são escolhidos, exercem suas atribuições ou podem ser res-
ponsabilizados. Esta simbiose entre representação sociológica, representação
política e representação jurídica pode ser melhor entendida quando consta-
tamos que a representação política cumpre esse triplo papel, o de ser repre-
sentativa, sob o ponto de vista sociológico, na medida em que guarda relação
(ainda que assimétrica) com a população ou o eleitorado, e a de se materia-
lizar através de mandatos que, mesmo distintos daqueles que estão previstos
no campo do Direito privado, são definidos, exercidos e se desenvolvem de
acordo com normas de cunho jurídico, sejam elas constitucionais, legais ou
regulamentares. Entendidas estas distinções e estes vínculos, podemos de-
finir a representação política como o faz Maurizio Cotta(122), dizendo que
ela é um “mecanismo político particular para a realização de uma relação
de controle (regular), entre governantes e governados”. Ou então, de forma
mais completa, como também registra esse autor, em outro texto, ao afirmar
que é “uma relação de caráter estável entre cidadãos e governantes em razão
da qual os segundos estão autorizados a governar em nome e de acordo com
os interesses dos primeiros e estão sujeitos a uma responsabilidade polí-
(122) Verbete “Representação” “in” BOBBIO, N., MATTEUCI, N. e PASQUINO, G. ,
Dicionário de Política, Editora UnB, Brasília (1995), 7a. ed., v.

219
tica de seus próprios comportamentos frente aos mesmos cidadãos, por
meio de mecanismos institucionais eleitorais”(123). Ambas as definições
têm em comum a “relação de caráter estável” e o “mecanismo particu-
lar”, que têm por objetivo o controle do governo, submetendo-o a um
processo ou sistema de “responsabilidade política”. Em outras palavras, a
representação política é o mecanismo ou instrumento que caracteriza
os governos responsáveis, isto é, aqueles que devem responder por seus
atos. Esta é a essência dos regimes chamados representativos, exata-
mente porque derivam sua legitimidade do processo ou mecanismo
de representação política, cuja origem convém examinar, ainda que de
forma sumária.
Origem
A idéia e a prática da representação política são mais antigas
do que os próprios sistemas representativos, muito embora totalmen-
te diversas da forma como hoje a concebemos e praticamos. Sua ori-
gem precede a dos Estados modernos, unificados e centralizados, os
chamados Estados nacionais, que sucedem ao Estado medieval, des-
centralizado, não unificado e por conseqüência com diversos centros
de poder dispersos. Bertrand de Jouvenel(124) assim descreve essa for-
ma pré-moderna de representação política: “A prática da representa-
ção disseminou-se na Idade Média por razões que saltam aos olhos.
São razões de distância no terreno físico e na área dos conhecimen-
tos. O reino é grande, as estradas são ruins e pouco seguras. Por isso,
torna-se necessário confiar a tarefa da representação num local de
decisão a uma pessoa que ali se encontre habitualmente. Mas, além
disso, como muitas vezes a pessoa a ser representada é ignorante em
matéria de expressão, torna-se necessário confiar a representação a
alguém mais sábio. O impedimento físico não decorre unicamente
da distância: ainda pode ter sua origem no número. Se os burgueses
desta ou daquela cidade têm algo a pedir ao rei, será incômodo irem
à sua presença em peso, além do que nem todos poderiam falar. Por
conseguinte, será razoável escolherem no ambiente que cerca o rei

(123) COTTA, Maurizio. Manual de Ciencia Política. Madri, 1991, cap. 7, p. 265.
(124) JOUVENEL, B. As origens do Estado moderno - Uma história das idéias políticas no século
XIX, Zahar Editores, Rio de Janeiro, (1976), p. 328 e segs.

220
uma pessoa que, mediante um pagamento, se encarregue de fazer
compreender seus pedidos e de fazer valer seus interesses, ou então
escolherem alguns dentre eles que se encarreguem dessa tarefa (...)
Estas observações introdutórias têm por fim evidenciar que, em seu
princípio histórico, a representação é específica. O que o representan-
te “representa” é um interesse particular. A causa que defende é a do
grupo que o enviou. É aí que está a sua força. O grupo existe, tem
seus interesses próprios, suas operações específicas: o representante
os defende.
Esta forma embrionária da representação política, portanto,
em nada difere da representação jurídica. Os representantes não são
mais do que simples procuradores. Agem em nome e em defesa
dos interesses que cada um patrocina. As antigas “cortes” “conse-
lhos” ou “estados gerais” existentes na Idade Média, que se reúnem
esporadicamente e que são convocadas pelos monarcas como consilia
regis (Conselhos privados do rei) não têm poder nem caráter delibe-
rativos. Nelas estão representados os que têm interesses a defender:
nobres, proprietários, o alto clero e as corporações de ofícios e de
mercadores. É uma representação dos diferentes estamentos sociais,
por isso chamadas de estamental ou estamentária. Às vezes, como
assinalam R.W. Carlyle e A. J. Carlyle(125), essas “cortes” ou “estados
gerais”, como se chamavam respectivamente na Península Ibérica e
na França, levavam séculos entre uma reunião e outra, convocadas
apenas quando havia uma transcendente questão de Estado em que
era indispensável ouvir os diferentes estamentos sociais. Convém as-
sinalar, porém, que, assim como essa representação limitada é o em-
brião da moderna representação política, também essas assembléias
são a origem das instituições que, mais tarde, vão se transformar nos
modernos parlamentos. Embora servissem apenas para sancionar
decisões reais, os seus membros costumavam fazer petições que, aco-
lhidas pelo monarca, sob a forma de cartas reais, se transformavam
na principal fonte do Direito da época. Essa tradição teve origem
na Inglaterra e começou pela mais famosa delas, a chamada Magna
Carta de 1215, em que, pela primeira vez, se inscreveu o famoso

(125) A History of Medieval Political Theory in the West, London, Blackwood (1950), cap. 9.

221
princípio no taxation without representantion (nenhuma taxação sem
representação), ou seja, de que o monarca não poderia estabelecer no-
vos impostos ou aumentar os existentes sem o consentimento dos re-
presentantes dos que deviam pagá-los, o que constituiu uma primeira
limitação aos poderes da realeza.
As práticas contitucionais levaram séculos para se cristalizar.
Na Inglaterra, onde primeiro vingaram, grande parte do Direito Públi-
co e Constitucional deriva desses documentos. São exemplos os Con-
firmation Acts (Atos de confirmação) e os Petitions Rights, (Direitos de
petição) de 1610-1628; o Habeas Corpus Act, (Lei do Habeas Corpus)
de 1679, e outros como o Bill of Rights (Declaração de direitos), o Mu-
tiny Act (Lei do motim) e os Toleration Acts (Lei da tolerância) todos
de 1689 (logo após, portanto, a “glorious revolution”, de 1688) e pouco
mais tarde o Act of Settlement (Lei de sucessão da coroa) que é de 1701.
Nota-se, portanto, que é uma evolução de quase cinco séculos entre
a Magna Carta, de 1215 e o Act of Settlement, de 1701. Uma longa e
turbulenta história que implicou uma enorme sucessão de guerras civis,
deposições, golpes e enfrentamentos, até a decapitação de Carlos I. A
“Revolução gloriosa” de 1688, que precede em cerca de um século a
Revolução Francesa de 1789 e a americana de 1776-1787, marcos da
vida parlamentar e dos sistemas representativos no mundo ocidental,
é usualmente considerada por historiadores, juristas e cientistas políti-
cos como o ponto de partida de um sistema político incipientemente
representativo. Esta consideração se baseia em dois precedentes con-
siderados fundamentais: a supremacia adquirida pela Câmara dos Co-
muns e o caráter permanente das reuniões do Parlamento inglês, no-
tadamente a partir do chamado “Long Parliament” (Longo Parlamento).
Ao contrário do que viria a suceder na França e nos Estados Unidos,
porém, não foi uma revolução burguesa e democrática, mas, ao con-
trário, como assinala Trevelyan, em sua obra A Revolução Inglesa, um
movimento de nobres, senhores e aristocratas: “A expulsão de Jaime [o
autor refere-se ao rei inglês Jaime II, apeado do trono pela união de
conservadores e liberais] foi um ato revolucionário, mas, no entanto,
o espírito dessa estranha revolução era o contrário de revolucionário.
Ela não veio para acabar com a lei, mas para confirmá-la contra um
rei violador das leis. Ela não veio para coagir as pessoas a um modelo
de opinião em política e religião, mas para dar liberdade pela e sob a
222
lei”. Como ele mesmo afirma, “a mais conservadora de todas as revo-
luções da história foi também a mais liberal”. A liberdade de opinião,
a liberdade religiosa e os fundamentos da liberdade política foram as
principais conquistas desse movimento: “No campo do pensamento da
religião, a liberdade individual foi assegurada pelo abandono da idéia
partilhante de que todos os assuntos de Estado devam também fazer
parte do Estado-Igreja. A lei de tolerância religiosa de 1689 permitiu
o direito de devoção religiosa, embora não de completa igualdade po-
lítica para dissidentes protestantes; e era tão forte o amplo e tolerante
espírito da época, conduzido pela Revolução, que estes privilégios fo-
ram logo aumentando na prática, embora não em lei, para os católicos
romanos, contra quem a Revolução foi, sob um determinado aspecto,
especialmente dirigida”. Suas conseqüências não foram só de natureza
religiosa, que desde Henrique VIII era uma questão de Estado, mas
também de natureza política: “A liberdade política do indivíduo foi as-
segurada em um espírito semelhante, pela abolição da censura (1695),
por uma administração de justiça política mais pacífica e menos parcial,
e por um equilíbrio de forças entre os partidos whig e tory, (liberais e
conservadores) sob cujas bandeiras rivais quase todo mundo, de alguma
maneira, encontrou abrigo. Desta forma, a idéia inglesa de distinção
entre liberdade de opinião e de direitos do indivíduo foi imensamente
acrescida pela característica peculiar desta Revolução”.(126)
A importância da Revolução gloriosa inglesa para a história
política e para a evolução do Direito Constitucional reside exatamente
na circunstância de ter delineado, pela prática e pela doutrina política
que a sustentou, o que mais tarde viriam a ser os governos constitu-
cionais de caráter representativo. Tenhamos em conta, porém, que esta
ainda é uma forma de representação limitada, que levou pelo menos
mais um século para adquirir, já no fim do século XIX e no início do
século XX, a sua conformação atual. Foram passos decisivos, embora
lentos e cautelosos, por meio dos quais a Câmara dos Comuns foi, aos
poucos, estabelecendo sua precedência e sua preponderância na confi-
guração de um modelo constitucional para o país. Já no início do século
XVIII, por exemplo, através do Septennial Act, de 1716, os membros

(126) TREVELYAN, G.M.C, A revolução inglesa, Editora UnB, Brasília, (1982), p. 6 e segs.

223
dessa Câmara prorrogaram, sem qualquer sanção real, os seus próprios
poderes durante quatro anos, o que constituiu, conforme assinala A.
Esmein, em seus Elements du droit constitutionnel (127), uma prova in-
contestável de independência em face da monarquia.
Representação e Constituição
Ao contrário do que acontecia na Inglaterra, o século XVIII ainda
era, na Europa continental e na América, um período de apogeu do abso-
lutismo monárquico. Entre a metade dos séculos XVII e XVIII, no entan-
to, ocorreram sucessivamente, primeiro na Inglaterra e depois em grande
parte da Europa, duas mudanças qualitativas que foram decisivas para a
evolução política do mundo ocidental. A primeira é a grande transforma-
ção econômica, científica e tecnológica que ficou conhecida como “Revo-
lução Industrial”. A segunda é um amplo movimento de cunho intelectual
que gerou, simultaneamente, o Iluminismo e, nessa mesma vertente, o enci-
clopedismo, que tinha por base o racionalismo de Descartes e a tentativa de
sistematizar todo o conhecimento da época. A Revolução Industrial gerou
um novo processo de produção calcado na força motriz a vapor e nos aper-
feiçoamentos tecnológicos que aumentaram em escala geométrica a pro-
dução agrícola e industrial. Esta transformação sepultou o feudalismo, na
medida em que a economia passou do estágio agrário, em que o meio de
produção mais relevante era a terra, para a fase que ficou conhecida como
a do capitalismo mercantil e, mais tarde, como a do capitalismo industrial.
Desapareceram as corporações de ofício da Idade Média e, por conseqü-
ência, a sociedade estamental que se baseava nos privilégios decorrentes da
condição social de cada indivíduo. Do declínio da aristocracia, surgiu uma
classe emergente, a burguesia, que veio a ter papel decisivo na evolução
política dos séculos XVIII e XIX. Como frisou Trevelyan(128), o mundo da
aristocracia, como no caso da Inglaterra, sobreviveu até que a “Revolução
Industrial instalasse uma nova classe”.
Simultaneamente, o Iluminismo e o Enciclopedismo erodiram
as velhas idéias e, com elas, os princípios sobre os quais se assentava a
antiga ordem monárquica absolutista e aristocrática, a começar pelo
“direito divino dos reis”, que fundamentava a legitimidade desses re-

(127) Conf. SARTORI, G., op. cit., p. 229.


(128) Op. cit. acima

224
gimes. De acordo com o que assinala Maurice Cranston, no verbete
“French Enlightenment”(129)(Iluminismo francês), da Enciclopédia Bla-
ckwell, os teóricos políticos do Iluminismo francês se dividiam em três
principais correntes de opinião: os “realistas”, liderados por Voltaire,
os “parlamentaristas” liderados por Montesquieu, e os “republicanos”,
liderados por Rousseau. Tanto os realistas quanto os parlamentaristas
eram inspirados pela filosofia inglesa, e ambos encaravam o sistema po-
lítico inglês como um “espelho de liberdade”. No entanto, eles olhavam
para diferentes filósofos ingleses, e encaravam o governo inglês tam-
bém de forma diferente: “Montesquieu e seus seguidores inspiravam-
se em Locke e o que eles admiravam na Inglaterra era a Constituição
estabelecida pelo movimento revolucionário de 1689. Voltaire e seus
amigos voltavam-se para Francis Bacon e o que eles admiravam na In-
glaterra era menos o método de governo parlamentar do que o sistema
de liberdade civil e tolerância religiosa. Montesquieu propunha adaptar
a situação da França a políticas liberais para dividir a soberania entre as
autoridades do Executivo, do Legislativo e do Judiciário. Voltaire aspi-
rava a realizar na França o sonho baconiano (de Francis Bacon, filósofo
inglês) de soberania da razão, assegurado pelo progresso da ciência e
da tecnologia, pela centralização do governo e pela eliminação de toda
forma de superstição(130).
O século XVII tinha produzido na França uma crescente ex-
pansão do absolutismo monárquico, a expensas da nobreza e dos de-
mais estamentos intermediários do Estado. No início do século XVIII,
no entanto, um evento deu à chamada “noblesse de robe”, (“nobreza de
roupão”, uma forma de se referir depreciativamente aos burgueses que
não eram nobres) um novo alento. O Duque de Orleans, como regen-
te, entendeu necessário convocar o parlements (assim se chamava na
França o Conselho ou Assembléia do Reino) para invalidar o desejo
de Luís XIV de assumir os poderes com que sonhava. Desta forma,
inesperadamente reanimados, os estamentos representados nesse par-
lements passaram a lutar, nas décadas seguintes, por mais e maiores

(129) In The Blackwell Encyclopeodia of Political Toght, Blackwell Publishers, London, (1994), p.
166 e segs. em que se baseia a maior parte dos parágrafos seguintes.
(130) Idem, ibidem, p. 167.

225
poderes. Em Montesquieu, diz Cranston, este fato produziu um “teóri-
co de gênio”, para justificar esses clamores. Em suas próprias palavras,
“Parte da novidade defendida por Montesquieu é que ele não argu-
mentava legalisticamente. Sua abordagem antecipava o que mais tarde
viria a ser chamado de sociologia política. Ele buscava leis gerais de or-
ganização social que permitissem assegurar que formas constitucionais
e instituições políticas melhor se adaptariam a uma dada sociedade, e
que mecanismos poderiam produzir efeitos previsíveis. Na base des-
sa investigação, Montesquieu concluiu que a liberdade seria melhor
preservada nos Estados em que nenhum órgão de governo pudesse
monopolizar o governo e, por essa forma, se tornar despótico. Daí a
sua fórmula de uma soberania dividida por um sistema de checks and
balances (freios e contrapesos) e de separação de poderes. A relevância
dessas conclusões, para a França, era óbvia.(131)
A teoria liberal de Montesquieu saiu temporariamente de
moda quando ele morreu em 1755, mas voltou a ganhar força alguns
anos mais tarde, quando os ministros do rei em Versailles tomaram
medidas radicais contra as aspirações emergentes do Parlements. Ao
mesmo tempo, o sucesso da Revolução americana em 1776 produziu
um renascimento em torno da idéia de um governo republicano que
Rousseau entendia só ser possível, com sua tese da “soberania popular”,
em pequenos Estados. Com a implantação da república nos Estados
Unidos, os europeus, e de forma particular os franceses, que até então
só associavam a idéia de república às antigas cidades gregas, passaram
a entender que essa aspiração podia ser também uma opção para eles.
Em 1787, ao ser ratificada pela maioria das antigas colônias inglesas
na América, a Constituição dos Estados Unidos tornou-se não ape-
nas o primeiro texto constitucional escrito do mundo, mas também o
primeiro documento constitucional que punha em prática o princípio
da separação de poderes que Montesquieu havia exposto e defendido
quase meio século antes. Não demorou para que a revolução burguesa
da França adotasse o mesmo princípio, clara e concisamente enuncia-
do no art. 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do
Cidadão, de 1789: “Uma sociedade em que a garantia dos direitos não está

(131) Ibdem, p. 169.

226
assegurada e a separação de poderes não está definitivamente determinada,
não tem uma Constituição”. Dividir os poderes do Estado era uma forma
de começar a conquistá-lo.
Quando terminou o século XVIII, três grandes nações tinham
passado por profundas mudanças políticas e institucionais que, dire-
ta ou indiretamente, eram fruto de dois irreversíveis movimentos, a
Revolução Industrial e o Iluminismo, e do fato social mais relevante
da época moderna: o surgimento de uma nova classe, a burguesia, cuja
ascensão e predomínio marcaram o advento da era contemporânea. A
independência das antigas 13 colônias inglesas na América do Norte
e a aprovação de sua Constituição representaram três inovações revo-
lucionárias: (1) tornou-se o primeiro país a adotar uma Constituição
escrita, ao contrário de sua antiga metrópole, onde prevalece até hoje
uma Constituição costumeira; (2) adotou, contra a monarquia prevale-
cente em quase todo o mundo civilizado da época, a forma republicana
de governo e (3) instituiu a forma federativa de Estado, ao contrário
das monarquias existentes que reinavam sobre Estados unitários. O
verdadeiro sentido da separação de poderes, contudo, não estava pre-
visto num texto programático, como a Declaração Universal dos Di-
reitos do Homem e do Cidadão, adotada pela França em 1789, mas
previsto de forma implícíta em sua Constituição, ao estabelecer, como
distintos e separados poderes do Estado, um Legislativo e um Execu-
tivo escolhidos por eleição, e um Judiciário, provido por uma forma
mista: escolha do Presidente e ratificação pelo Senado.
Foi na França que a representação e o sistema representativo
entraram na vida pública e na organização política do Estado, pela via
constitucional, o art. 2º da Constituição de 1791: “A nação, de quem
emanam todos os poderes, não os pode exercer senão por delegação. A Consti-
tuição francesa é representativa; os representantes são o corpo legislativo e o
rei”. Com esse passo, passamos do princípio que a filosofia política da
época chamava de “representatio absortiva” (representação absorvida),
para o que passou a chamar de “representatio electiva” (representação
eletiva). O primeiro é o conceito que justificava a monarquia absoluta,
em que o monarca era não só o único representante de toda a nação,
mas também o da sua soberania. Hobbes, o teórico do absolutismo
monárquico, argumentava que, como a soberania nacional é indivisí-

227
vel, tinha de estar encarnada em uma só pessoa, pois não podia ser
dividida. E, para justificar a condição de único representante de toda
a nação, reconhecida no rei, defendia o princípio da unidade, não dos
representantes, mas dos representados. Não foi sem razão que ele es-
creveu em sua obra prima, O Leviatã: “Uma multidão de homens se
transforma numa só pessoa, quando é representada por um só homem
ou uma só pessoa; assim isto será feito com o consentimento de cada
uma das pessoas da multidão, em particular, porque é a unidade do re-
presentante, e não a unidade do representado, a que faz a unidade dessa
pessoa”. Ao contrário dele, John Locke justificava a necessidade do Le-
gislativo como poder representativo: “O grande objetivo da entrada do
homem em sociedade consistindo na fruição da propriedade em paz e
segurança, e sendo o grande instrumento e meio disto as leis estabele-
cidas nesta sociedade, a primeira lei positiva e fundamental de todas as
comunidades consiste em estabelecer o Poder Legislativo”. Se Hobbes
representava a visão conservadora e Locke a liberal, o Abade Sieyès
defendia a mais radical, a da democracia direta, tal como Rousseau,
escrevendo em seu polêmico livro Que é o terceiro Estado?: “O concurso
imediato dos cidadãos caracteriza a verdadeira democracia. O concur-
so mediato designa o governo representativo”, para logo concluir: “A
diferença entre esses dois sistemas políticos é enorme”. Montesquieu
também tinha dado a sua contribuição a esse debate, admitindo as duas
alternativas, tanto a democracia direta quanto a representativa, que ter-
minou prevalecendo: “O povo que detenha o poder soberano deve fa-
zer por si mesmo tudo aquilo que possa fazer bem e o que não possa
fazer bem, o fará por meio de seus ministros”.
Burguesia e Autonomia da Represtação
Para entendermos sua origem e a configuração que os sistemas
representativos mantêm até hoje, é preciso não perdermos de vista que
eles são fruto da bem-sucedida revolução burguesa de 1776 nos Estados
Unidos e de 1789, na França e que sua feição atual só se configurou na
Inglaterra com a lei de reforma (Reform Act) de 1832, que pôs fim aos
“burgos podres” e instituiu a simetria entre população e representação,
embora a origem do sistema remonte a 1688. O caráter burguês dos
movimentos revolucionários que fizeram nascer a Idade Contemporâ-

228
nea, está conveniente e adequadamente sintetizado no seguinte texto
de Reinhard Kühln(132) : “O primeiro objetivo concreto da burguesia
consistia em apoderar-se do Poder Legislativo, com o fim de que esta
divisão de poderes debilitasse os atributos do soberano. É claro que
esta solução constitucional só podia ser uma fase de transição. A lógica
interna da idéia liberal, assim como a necessidade social, tinham como
finalidade submeter o Poder Executivo aos representantes do povo e
eliminar assim a monarquia, para converter o estado autoritário em
uma comunidade legal desprovida de poder. O parlamento constitui a
instituição central do estado liberal (...) Este modelo de parlamentaris-
mo pressupõe que, dentro do parlamento, não existe nenhum contraste
profundo de interesses sociais, senão exclusivamente diferenças de opi-
nião, fáceis de superar em uma discussão. (...) A tarefa concreta do par-
lamento consiste no controle do Poder Executivo, para evitar ingerên-
cias arbitrárias no âmbito social e uma perturbação da vida econômica,
deixada em mãos dos interesses financeiros privados do indivíduo. O
Poder Executivo só entraria em ação, como conseqüência de uma lei
aprovada pelo parlamento. Assim, pois, segundo a idéia liberal, não se
trata de um equilíbrio de poderes, senão de um predomínio do “poder
supremo” (Locke): o poder legislativo constituído pelos representantes
do povo. Mas quais eram esses representantes do povo? A Constituição
francesa de 1791 tratou logo de definir em seu art. 2o a que já aludimos,
quem os escolheria, e eles não eram obviamente o povo, mas “os cida-
dãos ativos” que, entre outros requisitos deveriam “pagar, em qualquer
lugar do reino, uma contribuição direta pelo menos igual ao valor de
três jornadas de trabalho”. A Constituição de 1795 não fez diferença
entre cidadãos “ativos” e os demais, mas o exercício da cidadania, se-
gundo seu art. 8o, dependia de “uma contribuição direta, fundiária ou
pessoal” e a de 1914 exigiu dos eleitores dos deputados uma “contri-
buição direta” de 300 francos(133). Os representantes, portanto, eram os
próprios burgueses, por eles mesmos escolhidos.

(132) Cap. III, Modelos de dominação pública - O Liberalismo, na obra coletiva coordenada
por Wolfgang Abendroth e Kurt Lenk, Introducción a la ciencia política, Editorial Anagrama,
Barcelona, (1971), p. 67 e segs.
(133) Os dados são de PORTO, Walter Costa. Dicionário do voto. Brasília/São Paulo, Ed.
UnB/Imprensa Oficial, verbete “censo” p. 113/5.

229
Autonomia do Mandato Parlamentar
Quando Jean-Jacques Rousseau falava na volonté génerale (von-
tade geral) e os revolucionários burgueses aludiam à soberania popular,
não estavam se referindo a entidades abstratas, mas sim a uma “von-
tade” e a uma “soberania”, que deveriam ser expressas e exercidas por
alguém ou alguma instituição. A assunção de poderes políticos decisó-
rios ou de controle do parlamento exigia, portanto, uma alteração não
apenas doutrinária, mas material, substantiva, em relação à natureza
dos mandatos parlamentares. Na medida em que os parlamentos ad-
quiriram poder, duas alterações fundamentais ocorreram na natureza e
na função, tanto dos parlamentares quanto da própria instituição a que
pertenciam. Em primeiro lugar, os deputados designados pelos elei-
tores já não tinham de pleitear em nome de seus constituintes, mas,
ao contrário, passaram a decidir por eles. Em segundo lugar, os parla-
mentos, que eram assembléias que representavam os eleitores, peran-
te o soberano, isto é, perante o Estado, passaram a exercer parte dessa
“soberania” e, por conseqüencia, passaram a integrar o Estado, a fazer
parte dele. Isto alterou a relação das três partes que justificavam a repre-
sentação, os eleitores, os representantes e o poder. Como explica o prof.
Giovanni Sartori, “estamos ante um fato embaraçoso: chegamos a um
tal ponto no qual o órgão representativo acaba por representar alguém
(o povo ou a nação) ante si mesmo. A terceira parte (o poder), aquela
ante a qual a segunda (os representantes) devia representar a primeira
(o povo ou a nação) desapareceu”(134).
Esta discussão sobre a natureza autônoma do mandato político,
em face do mandato jurídico teve origem, exatamente, no país em que
o parlamento primeiro se emancipou da tutela real e se caracterizou
como um dos poderes do estado. Não se pode precisar quando se ope-
rou essa mudança, materialmente, mas historiadores e constituciona-
listas concordam, que, conceitualmente, ela pode ser situada no fim do
século XVIII e que seu grande teórico foi, curiosamente, o maior e mais
radical adversário da Revolução Francesa de 1789, sir Edmund Burke,
parlamentar, constitucionalista e ensaista inglês. É conhecido, famoso e

(134) SARTORI, Giovanni. Representational systems, no verbete “Representation” na


International Enciclopaedia of Social Scienes. New York, Mac Millan and Free Press, 1968, v.

230
clássico o texto em que ele defendeu sua tese da “autonomia” dos man-
datos parlamentares, em face da vontade e dos interesses dos eleitores.
Trata-se de um discurso feito na Câmara dos Comuns e enviado aos
eleitores de seu distrito (a cidade de Bristol), em 1774, sob a forma de
circular, em que ele afirma com decisão e bom senso: “Meu estimado
colega [seu concorrente, no mesmo distrito] afirma que sua vontade há
de estar submetida à vossa. Se isto fosse tudo, a coisa seria inocente. Se
governar fosse, em todas suas partes, uma questão de vontade, não há
dúvida de que a vossa deveria ser superior. Porém, governar e fazer leis
são questões da razão e do juízo (...); e que classe de razão seria aquela
em que a decisão precede a discussão; na qual um grupo de pessoas
delibera e outro decide? (...) Expressar uma opinião constitui o direito
de todos os homens; a dos eleitores é uma opinião que pesa e há de
ser respeitada, a qual um representante deve estar sempre disposto a
escutar; e que este deverá sempre sopesar com grande atenção. Porém,
as instruções imperativas, os mandatos a que o membro [da Câmara
dos Comuns] deve expressa e cegamente obedecer, pelos quais deve
votar e a favor dos quais deve discutir (...); estas são coisas totalmente
desconhecidas para as leis desta terra e que derivam de um erro funda-
mental sobre a totalidade da ordem e do modo de proceder de nossa
Constituição. O parlamento não é um congresso de embaixadores com
interesses opostos e hostis; interesses que cada um deve tutelar, como
agente e advogado, contra outros agentes e advogados; o parlamento
é, pelo contrário, uma assembléia deliberante de uma nação, com um
único interesse, o do conjunto; onde não deveriam existir como guia,
objetivos e preconceitos locais senão o bem geral (...)(135)
Embora Burke não tenha sido o único a defender a tese, ele
é, com razão, reconhecido como o seu mais brilhante teórico e o mais
convincente dos argumentadores sobre o assunto. Sem esse passo es-
sencial, as revoluções burguesas do fim do século XVIII não teriam
podido cumprir o seu papel de transformação do Estado e de insti-
tuição de um autêntico (ainda que limitado) sistema representativo. O
princípio de um mandato dotado de autonomia, que Burke chamava

(135) BURKE, E. The works, Holdswort and Ball, London, (1834), v. 1, p. 180, “in” SARTORI,
G., op. cit., p. 229.

231
de “representação virtual”, foi inscrito pela primeira vez na Constitui-
ção francesa de 1791 e se tornou um preceito fundamental do Direito
Constitucional europeu, onde havia um longo e solidificado passado
medieval. Tanto que a proibição do antigo “mandato imperativo” das
cortes e assembléias pré-modernas pode se encontrar em quase todas
as Constituições do velho continente, tanto do século XIX, quanto do
século XX, como enumera Sartori: na da Bélgica de 1831; da Itália de
1848 e 1948; da Prússia de 1850; da Suécia de 1866; da Áustria de
1867, 1920 e 1945; da Alemanha de 1871 e 1949; da Holanda, de 1887
e da Dinamarca, de 1915(136).
Esta, no entanto, não foi a única mudança relevante na natureza
do mandato parlamentar, para caracterizar os sistemas representativos
burgueses. Os mandatos dos períodos medieval e do absolutismo mo-
nárquico eram mandatos específicos, além de imperativos. Eram dele-
gados por um grupo, uma localidade ou um corpo homogêneo qualquer
que tinha interesses a defender perante as cortes e o soberano. Quando
começou a evolução do sistema representativo, essa representação era
de base local, onde os interesses eram (ou deveriam ser) homogêneos.
Se se tratasse de uma área agrícola, em que todos os constituintes eram
proprietários, designava-se alguém que entendesse de agricultura; se
era uma comunidade mercantil, escolhia-se alguém que entendesse de
comércio, e assim sucessivamente. Os deputados, portanto, passaram a
ser escolhidos por distritos, como no caso de Burke, que representava
o de Bristol, na Inglaterra. A Constituição de Massachussets, de 1780,
por exemplo distribuía as cadeiras na Assembléia Legislativa partindo
da população e foi o resultado de uma aliança de conveniência entre os
comerciantes, proprietários urbanos e habitantes das cidades cujo nú-
mero era crescente, em relação aos das áreas rurais. O princípio radical
de “um homem um voto”, por sua vez, se impôs lentamente, a despeito
das dificuldades, com maior rapidez na América do que na Europa
e na França, antes que na Inglaterra. A idéia da representação havia
sido seriamente afetada pelo conceito de propriedade como entidade
social, essência da sociedade, que exigia que a representação se fizesse
por intermédio dos proprietários burgueses. Tanto que na Virgínia um

(136) Op. cit., p. 230.

232
proprietário de terras dispunha de votos adicionais em tantos conda-
dos quantos fossem aqueles em que satisfizesse o requisito de ser pro-
prietário(137). Esta era, até então, a única fórmula ou sistema eleitoral
conhecidos, razão por que ainda hoje é a modalidade praticada pelos
países em que teve origem, notadamente na Inglaterra e nos Estados
Unidos, assim como nos países que sofreram influência saxônica, como
a Áustrália, o Canadá. Quando os parlamentos passaram a decidir, em
vez de peticionar, os deputados já não deviam discutir só as questões ou
os interesses de seu distrito, mas sim os de toda a Nação. Este problema
se tornou cada vez mais agudo e freqüente e se transformou, como a
representação virtual, numa questão recorrente da doutrina e da prática
política da época. O constitucionalista inglês Blackstone, escrevendo
em 1765-69, seus Commentaries on the Laws of England, (Comentários
sobre as leis da Inglaterra) observou: “(...) Cada membro, ainda que
eleito por um distrito específico, uma vez eleito (...) serve [representa]
todo o reino”(138). Algo que, como no caso da proibição do mandato
imperativo, terminou repetido na Constituição francesa de 1791, ao
declarar seu texto que “os representantes nomeados pelas circunscrições não
representam a uma circunscrição em particular, senão a nação inteira”.
A relevância dessas duas mudanças substanciais na concepção
doutrinária da representação política, que a tornou uma teoria autôno-
ma em relação à sua noção jurídica original, está assim sintetizada por
Giovani Sartori, em seus Elementos de teoría política: “A representação
moderna reflete, com efeito, uma transformação histórica fundamental.
Até a gloriosa Revolução Inglesa, a declaração de independência dos
Estados Unidos e a Revolução Francesa, a instituição da representação
não estava associada ao governo. Os corpos representativos medievais
constituíam canais intermediários entre os que eram mandados e o
soberano: estes representavam alguém, frente a algum outro. Porém,
na medida em que o poder do parlamento crescia, e quanto mais se
situava no centro do organismo estatal, na mesma medida os corpos
representativos assumiram uma segunda função: além de representar
os cidadãos, governavam sobre os cidadãos. E está claro que o parla-
(137) Cf. BOGDANOR, Vernon (ed.), op. cit., verbete “Representación”.
(138) BLACKSTONE, Commentaries on the Laws of England. (Comentários sobre as leis da
Inglaterra) W. Strahan, London (1793-5), v. I, p. 159.

233
mento não pode assumir sua função moderna, a de governar, deixando
inalterada sua função preexistente, a pura e simples função de repre-
sentar. A um corpo representativo inscrito dentro de um Estado deve
ser permitida a autonomia de que necessita para operar em favor do
Estado. Portanto, é precisamente porque o parlamento se converte em
um órgão do Estado a razão pela qual se declara que este representa a
nação, exatamente porque há de poder passar da parte dos ‘súditos’ à do
‘Estado’. É verdadeiramente demasiado fácil dizer que a ficção da na-
ção estava dirigida a obstaculizar a passagem da vontade popular. Não
é unicamente isto. A intenção não se pode dissociar do que é funda-
mental, que é precisamente a técnica mediante a qual a contraposição
ao Estado se converte na inserção de um poder popular no Estado” (p.
230). Tenhamos em conta, porém, que, entre o princípio especial de no
taxation without representation, que nasceu em 1215 na Inglaterra e se
universalizou como preceito fundamental de todos os sistemas repre-
sentativos modernos, e a concepção contemporânea da “representação
virtual” de Burke, inscrito pela primeira vez na Constituição francesa
de 1791, decorreram mais de cinco séculos. Período que os parlamen-
tos, no dizer de Maurizio Cotta, levaram para passar de antagonistas a
protagonistas dos sistemas políticos(139).
O Proletariado Sobe ao Palco
Quando o prof. Giovani Sartori afirma, no trecho transcrito
acima, que a “parlamentarização” dos governos, ocorrida a partir das
revoluções burguesas, consistiu numa técnica “mediante a qual a con-
traposição do Estado se converte na inserção de um poder popular no
Estado”, isto não quer dizer que tivemos, a partir daí, a participação do
povo nos órgãos de governo. Muito ao contrário. Os modelos burgue-
ses de poder sem dúvida instituíram um sistema político representativo
com base em dois princípios vitais: (a) a investidura da representação
política, pelo voto, e (b) a instituição de governos responsáveis. Onde
a monarquia sobreviveu, o poder passou efetivamente às maiorias par-
lamentares, através de um engenhoso mecanismo de reengenharia po-
lítica. Em primeiro lugar, passou-se a distinguir as funções do Esta-
do, que representa a continuidade de toda a nação, e que portanto são

(139) COTTA, M. op. cit., p.278

234
permamentes, das funções de Governo que, por ser responsável perante
a nação, e estar sujeito à confiança do eleitorado, são temporárias. Os
monarcas passaram a exercer atribuições exclusivamente cerimoniais:
representam o Estado, recebem os embaixadores, abrem solenemente as
sessões do Parlamento e, nominalmente, encarregam o líder do partido
majoritário de formar o Gabinete. É este que, presidido pelo Presidente
do Conselho de Ministros, exerce as funções temporárias de governo
que lhe são delegadas, não pelo Parlamento, mas pela maioria parlamen-
tar, segundo o modelo inglês. Nesses sistemas, portanto, não sobreviveu
a fórmula rígida de separação de poderes idealizada por Montesquieu e
que foi inscrita no art. 16 da Declaração Francesa dos Direitos do Ho-
mem e do Cidadão. Pelo contrário, todo o poder se concentra nas mãos
do partido majoritário ou das coalizões parlamentares majoritárias. O
Poder Executivo, portanto, é uma simples e mera delegação de poderes
da maioria parlamentar, já que a preeminência política é do Parlamento.
Como vimos no fascículo IV, quando há dissenso entre o Executivo,
representado pelo Gabinete e a maioria do Parlamento, o sistema fun-
ciona de forma simples. Se a maioria pertence a um só partido, como
tradicionalmente ocorre na Inglaterra, onde só em ocasiões de crise ou
grave ameaça, como na 1ª e na 2ª Guerras Mundiais, formam-se go-
vernos de coalizão, o confronto é resolvido no âmbito partidário, como
ocorreu com a ex-Primeira-ministra Margareth Tatcher: elege-se um
novo líder do partido e esse novo líder forma um novo gabinete com o
mesmo partido. Nos parlamentarismos em que a maioria é formada por
coalisões entre dois ou mais partidos, e nos quais portanto o Executivo
depende do frágil equilíbrio de cada coalizão, há duas formas de solver
o conflito: ou o Gabinete dissolve o Parlamento e convoca eleições para
que o eleitorado decida se muda ou mantém o mapa do poder por via
eleitoral, ou o Parlamento derruba o Gabinete através de uma moção
de desconfiança e escolhe um novo Governo -- com a mesma ou com
uma coalizão diferente. É por isso que o sistema parlamentar de gover-
no, também chamado de parlamentarismo, é designado pelos constitu-
cionalistas ingleses, como assinalamos no fascículo anterior, de Cabinet
Government (Governo de Gabinete)(140).

(140) Para uma descrição detalhada do sistema parlamentar inglês, ver a obra clássica de Sir
Ivor JENNINGS, A Constituição Britânica, Editora Unb, Brasília (1981).

235
Nos países em que a monarquia foi abolida ou não chegou a
existir, as linhas gerais do sistema parlamentarista são similares. O rei
foi substituído por um Presidente da República que exerce a chefia
do Estado, e as funções de governo permanecem no Gabinete. Usual-
mente o Chefe de Estado é escolhido pelas duas Casas do Parlamento,
com as exceções a que aludimos no fascículo anterior (França, Portu-
gal, Áustria, Irlanda e Finlândia), em que o Presidente da República,
como os parlamentares, são escolhidos pelo voto direto. Nos países que
seguiram o modelo americano, é típica a separação de poderes ideali-
zada por Montesquieu. A fonte da legitimidade do Legislativo e do
Executivo é a mesma, já que os mandatários de ambos os poderes têm
origem na escolha do eleitorado, com exceção de países em que, como
na Bolívia, por exemplo, se exige maioria absoluta no primeiro turno
para a escolha do Presidente, transferindo-se a eleição para o Congres-
so, no segundo turno, na hipótese da maioria absoluta não ser atingida
no primeiro. Na fórmula clássica do presidencialismo americano, os
conflitos entre os poderes são arbitrados periodicamente pelo recurso
às eleições populares, não havendo, como no parlamentarismo, o me-
canismo dos votos de confiança ou de desconfiaça que permitem ou
abreviar a duração dos mandatos executivos, ou dissolver o Legislativo
por decisão do Executivo. O que se verifica do confronto de ambos é
que se trata de sistemas representativos, aqueles que, além de serem res-
ponsáveis (na medida em que respondem politicamente por seus atos),
têm sua legitimidade derivada do princípio da representação popular.
Esta é a razão por que o Prof. Sartori alude à “inserção de um poder
popular no Estado”. Esta inserção “popular” não significa a de todo o
povo, mas de uma parcela dele, representada pelo eleitorado, ou seja,
por aquela parte da população que preenche os requisitos para votar.
Quando todos, maiores de 16, 18 ou 21 anos, sem outras restrições,
integram o eleitorado, se diz que o direito de voto é universalizado.
Entretanto, nem sempre foi assim.
A tomada do poder pela burguesia representou um sistema
limitado e não universalizado do voto. Os sistemas burgueses, por
conseqüência, eram parcialmente representativos ou, se quisermos,
podemos dizer que eram sistemas representativos não universalizados.
Utilizava-se o chamado “voto censitário”, isto é, podiam votar apenas

236
aqueles que atendessem aos requisitos estabelecidos para participarem
do chamado “censo eleitoral” que, como vimos acima, no início era um
censo econômico. Era exigido não apenas para os que podiam votar,
mas também para os que podiam ser votados. Por esse instrumento, a
burguesia excluia do eleitorado uma grande, senão a maior parte da po-
pulação. Assim ocorreu no Brasil, com a Constituição do Império, de
15 de março de 1824. Como a eleição era em dois graus, as exigências
de renda eram crescentes. Podiam votar nas eleições primárias os que
tivessem de renda líquida anual 100 mil réis, por “bens de raiz, indústria,
comércio ou emprego” (art. 92, inciso 5) e nas eleições de deputados, se-
nadores e assembléias proviniciais, os que tivessem de renda, ao mesmo
título, 200 mil réis (art. 94, inciso 1). Para que fossem eleitos deputados
se exigia dos candidatos renda anual de 400 mil réis (art. 95, inciso 1),
e para senadores renda de 800 mil réis, além da idade mínima de 40
anos. A realidade econômica e social do liberalismo que serviu de base
às reivindicações da burguesia, se encarregou de mostrar que o novo
sistema, embora representasse um avanço sobre o absolutismo, era ex-
tremamente limitado como solução política para os tempos que esta-
vam por vir. Kuhln(141), citando Jugen Habermas, assinala com muita
propriedade: “A democracia liberal se desenvolveu no quadro de uma
sociedade estruturada de forma inteiramente hierárquica. A formação
da vontade política ficou limitada, de fato, aos estamentos superiores.
A base real do Estado liberal não foi nunca uma ordem de cidadãos
em competição com iguais oportunidades, mas sim, uma estrutura es-
tável de estratos sociais, assegurados pela formação [educacional] e a
propriedade”. O antagonismo representado por essa desigualdade de
cunho político, econômico e social, se acentuou em meados do século
XIX e pode ser claramente vislumbrado no quadro que esse mesmo
autor descreve da seguinte maneira: “O operário salariado já não tinha
a oportunidade de que, até então, podia desfrutar o oficial artesão, a
saber: a de que um dia pudesse ser proprietário dos meios de produção
com os quais trabalhava. O contrato de trabalho formalmente livre
entre partes juridicamente iguais, no qual o operário trocava o esforço
de seu trabalho por determinado soldo, acordado livremente e segundo

(141) Op. cit., p. 84-7.

237
o justo princípio da oferta e da procura, em realidade não era mais do
que um contrato em que o trabalhador, que só dispunha do esforço de
seu trabalho, tinha de aceitar necessariamente as condições (horário de
trabalho e soldo) da parte economicamente superior se não queria cair
vítima da fome. Uma vez que o princípio liberal proibia toda intromis-
são do Estado e, por conseguinte, toda legislação de proteção ao tra-
balhador, da mesma forma que qualquer modalidade de associativismo
dos operários, aduzindo que isto prejudicava a ‘livre concorrência’, resul-
tava que os trabalhadores podiam ser explorados de forma ilimitada em
nome da liberdade”.
Além desse enorme contra-senso, a aceleração do sistema pro-
dutivo, sobretudo depois da descoberta e utilização de uma nova fonte
de energia o carvão conhecida como “a segunda Revolução Industrial”,
gerou outra forma de desiquilíbrio na sociedade e na economia, com
imediatas repercussões políticas. Assim como o fim da Idade Média
provocou durante o absolutismo o declínio da atividade agrícola e o
predomínio do chamado “mercantilismo”, que era a forma inicial do
capitalismo até o século XVIII, também o fim do absolutismo e o ad-
vento da era burguesa levaram ao predomínio do capitalismo industrial
que foi preponderante sobretudo na Inglaterra, na França, na Alema-
nha e nos Estados Unidos no século XIX. Tudo isso foi acompanhado
de um enorme desemprego no campo que estava se mecanizando,
e levou a um incontrolável e incomensurável processo migratório do
campo para a cidade, fazendo crescer a oferta de mão-de-obra para
a indústria e provocando a conseqüente desvalorização dos salários.
O resultado foi o aumento da miséria e o agravamento das duras e
indescritíveis condições de trabalho da época. O efeito político des-
se desequilíbrio no quadro da distribuição demográfica foi, sobretudo
na Inglaterra, uma assimetria notória entre poder econômico e poder
político, fácil de entender. A representação, como assinalamos acima,
era calcada na base geográfica dos distritos que correspondiam, via de
regra, a uma área rural, um burgo ou um condado. Os distritos rurais
que perderam cada vez mais poder econômico e população, ficaram
sobrerepresentados no Parlamento, enquanto as novas cidades de base
industrial, à medida que aumentavam sua significação econômica e seu
peso demográfico, terminaram subrepresentadas. Os primeiros eram

238
chamados “burgos podres”. Enquanto os interesses políticos, econômi-
cos e sociais eram os mesmos, no início da ascenção burguesa (por-
que assentados na propriedade, genericamente), o esquema político do
Parlamento burguês era simples e notório. No seu interior, podia haver
divergências de opiniões e pontos-de-vista facilmente harmonizáveis,
mas nunca conflitos de interesses. Na medida em que se acentuaram
o peso e a influência dos industriais, cada vez mais ricos, prósperos
e poderosos, as divergências entre os diferentes segmentos (agrícola,
mercantil, financeiro e industrial) se transformaram em conflitos. Por
isso, duas questões cruciais emergiram, entre meados do século XIX e o
início do século XX, como fundamentais para a continuidade dos siste-
mas políticos parcialmente representativos, idealizados pela burguesia,
com base nos postulados do liberalismo. A primeira foi a necessidade
de uma reforma eleitoral, para tornar mais equilibrada a distribuição
entre peso econômico e influência política. A segunda foi a chamada
“questão social”, que se tornou cada vez mais grave e aguda. O primeiro
país a tornar simétrico o poder econômico e a influência política foi
a Inglaterra, onde esse desequilíbrio era maior. Isto se fez em 1832,
quando o Parlamento votou o chamado Reform Act que era, em última
análise, uma revisão do sistema eleitoral, alterando a sua substância,
mas não a forma do voto distrital, ainda hoje vigente. Esta era uma al-
teração relativamente simples, na medida em que interessava, apenas, à
burguesia de proprietários rurais, comerciantes, industriais e banquei-
ros, que tinham o monopólio da representação e, por conseqüência, do
poder político.
O segundo problema, a questão social, era bem mais complexa.
O desequilíbrio não se dava apenas entre burgos que tinham perdido
e cidades que tinham adquirido importância econômica. Afetava a es-
trutura e a lógica interna da própria concepção do modelo liberal-bur-
guês de organização do sistema representativo. O poder era um vértice
apoiado numa base eleitoral excessivamente estreita de proprietários,
formada de alguns milhares de votantes, enquanto abaixo dela se situa-
va uma outra muito mais ampla e cada vez mais reivindicativa, formada
por milhões e milhões de trabalhadores excluídos do corpo eleitoral.
Rapidamente eles aprenderam a lição da burguesia e, mais prontamen-
te ainda, entenderam que, sem poder político, não sairiam do atoleiro

239
em que se encontravam. Foi a partir dessa constatação que arremete-
ram contra o sistema, valendo-se das mesmas armas que, um século an-
tes, tinham usado os burgueses para derrubar o bastião do absolutismo:
o direito à representação. Estava começando a “rebelião das massas”,
expressão tomada de empréstimo ao ensaio famoso do pensador espa-
nhol Ortega y Gasset.
Da Sociedade de Classes à Sociedade de Massas
A visão crítica da sociedade liberal é quase da mesma época
das revoluções burguesas e se desenvolveu desde o início do capitalis-
mo industrial, entre meados do século XVIII e a primeira metade do
século XIX. Na França, três nomes são particularmente importantes:
Charles Fourier (1772-1837), Claude-Henry de Rouvroy, o conde de
Saint-Simon (1760-1825) e Pierre-Joseph Proudhon (1809-1865) en-
quanto na Inglaterra o mais destacado é Robert Owen (1771-1858).
Esse grupo de pensadores e intelectuais que entendiam possível, por
meio de diferentes táticas, conciliar o capitalismo industrial burguês
com as necessidades sociais dos operários, terminou conhecido, pela
designação pejorativa que lhes atribuiu Marx, como o dos “socialistas
utópicos”. A crítica mais contundente, que entendia inconciliáveis os
interesses dos trabalhadores com os da burguesia, e por isso mais can-
dente contra o modelo liberal, surgiu da associação de dois pensadores
alemães que passaram grande parte da vida na Inglaterra: Karl Marx
(1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895)(142).
Estas duas correntes do socialismo, embora inspirando-se nas
mesmas preocupações, e responsáveis pela organização e pelo desenvol-
vimento do movimento operário, em sua luta contra a ordem liberal-bur-
guesa, tornaram-se, por motivações filosóficas, por concepções doutriná-
rias e por visões estratégicas distintas, adversários políticos inconciliáveis
na Europa. Dos chamados socialistas utópicos, surgiram três grupos de
partidos que, ainda hoje, têm significativa influência e poder nos prin-
cipais países da Europa ocidental: os socialistas democráticos (não mar-
xistas), os sociais-democratas de extração alemã e os trabalhistas ingleses.
Os socialistas da corrente marxista foram os responsáveis pelos partidos

(142) Para uma visão sintética da evolução do pensamento e das lutas socialistas, vide o
pequeno ensaio Breve História do Socialismo, também editado pelo Gabinete do Senador
Geraldo Mesquita em 2003.

240
comunistas que, depois da revolução de outubro de 1917, na Rússia, tor-
naram sua vertente socialista conhecida como a do socialismo real, por
ser a primeira experiência de um Estado e um Governo comunistas no
mundo. Distantes de ambas as correntes, estão os anarquistas de Prou-
dhon e Mikahil Bakunin (1816-1877) que, entre 1869 e 1872, lutaram
contra Marx pelo controle da Primeira Internacional.
Os socialistas dessas diferentes tendências, que constituem a
esquerda do espectro ideológico e político na Europa e na América
Latina, foram responsáveis não só pela organização e pelo desenvol-
vimento dos movimentos operário e socialista, mas sobretudo pela
tentativa de internacionalização dessa corrente filosófica, de larga in-
fluência em todo o mundo. Todos, a seu modo, contribuiram para as
transformações da democracia liberal-burguesa que ocorreram entre o
fim do século XIX e as duas primeiras décadas do século XX e que, em
última análise, terminaram gerando a transição da democracia liberal
para a social-democracia. Essas mudanças são fundamentalmente duas:
de um lado, a universalização do direito de voto e a implantação do
sistema eleitoral proporcional e, do outro, o surgimento dos partidos de
massa como instrumentos de mobilização, de canalização, e de disputa
do processo eleitoral. Ao mesmo tempo em que essas transformações
ocorriam no campo político, na área social a crescente mobilização do
proletariado urbano gerou também significativas mudanças políticas
decorrentes da organização e do desenvolvimento do movimento sin-
dical. Uma delas é visível na Inglaterra, um país tradicionalmente bi-
partidário, e pode ser observada no próprio quadro partidário do país.
Nas eleições de 1895, as cadeiras da Câmara dos Comuns eram repar-
tidas entre os Liberais, com 45,7% e os Conservadores, com 54,3%.
Cinco anos depois, os Trabalhistas conseguiram ocupar 1,3% das ca-
deiras, enquanto o restante dos assentos continuava dividido de forma
equilibrada, entre Liberais, com 45% e Conservadores com 53,7%. Em
cinco décadas, o quadro se alterou radicalmente. No pleito de 1955, os
Liberais estavam reduzidos a 2,7% dos lugares, os Trabalhistas tinham
conquistado 46,5% e os Conservadores 50,9%. Os liberais desaparece-
ram, na exata medida em que cresceram os trabalhistas.
Para que melhor se possa avaliar o que significava o voto restri-
to das democracias liberais, antes da universalização desse direito, basta
assinalar que, na Inglaterra, em 1830, os eleitores representavam 2,3%

241
da população; na Suécia, 5,7% em 1866; nos Países Baixos, 2,4% em
1851 e no Luxemburgo, em 1848, apenas 2%(143). A França, que pri-
meiro universalizou o sufrágio, em decorrência da revolução de 1848,
é o melhor exemplo do que significou a conquista desse direito pela
classe trabalhadora: em fevereiro o número total de eleitores não pas-
sava de 250.000. Em março desse mesmo ano, o número tinha su-
bido para 8.000.000 e em 1849, para 10.000.000! A universalização
não se conseguiu sem luta e sem muita resistência. Com a exceção da
França, onde a conquista é de meados do século XIX, no mesmo ano
da publicação do Manifesto Comunista, de Marx e Engels, na maioria
dos demais países europeus esse direito só foi reconhecido nas primei-
ras décadas deste século. Na Bélgica ocorreu em 1893, na Dinamarca
em 1918, na Finlândia em 1906, na Inglaterra em 1918, na Itália, em
1919, na Noruega em 1913, nos Países Baixos em 1917 e na Suécia
em 1921(144) . Assinale-se, contudo, que a primeira fase da universa-
lização não incluiu as mulheres que, graças ao movimento sufragista
da Inglaterra e dos Estados Unidos, tiveram o mesmo direito depois
do fim da 1ª Guerra Mundial, em 1918. A universalização do voto no
Brasil, com a extensão do direito de voto aos analfabetos, revogado pela
República, em 1891, só foi concedida com a Emenda Constitucional
nº 25, de 15 de maio de 1985! O voto feminino estava assegurado
desde o Código Eleitoral de 1932. Na França, porém, só ocorreu em
1945. Não é difícil entender o que significou, especialmente depois da
primeira guerra mundial, o advento, na vida eleitoral, da sociedade de
massas. Em primeiro lugar, os partidos assumiram um novo e decisivo
protagonismo político, sem o qual seria impossível continuar operando
um sistema representativo idealizado para lidar com algumas centenas
de milhares de eleitores que, de um momento a outro, teve que se de-
frontar com dezenas de milhões. As novas pressões, decorrentes dessa
mudança substancial, terminaram impondo a superação do modelo li-
beral não-intervencionista que cedeu lugar à uma nova concepção, im-
pensável sob o liberalismo do século XIX, a do Estado social, longamen-
te preconizado pelos sociais-democratas, socialistas e trabalhistas na
Europa. Essa transformação, embora significasse enormes avanços nas

(143) VON BEYME, K. op. cit., p. 20.


(144) VON BEYME, K. op. cit., p. 21.

242
condições sociais do trabalho, neste século, representadas pela jornada
de trabalho de 8 horas, seguro-saúde, seguro-enfermidade, seguro-in-
validez e a generalização de um sistema público de previdência que se
universalizou depois da segunda guerra mundial, não provocou altera-
ções significativas na estrutura econômica do capitalismo. Em muitos
casos, foram, inclusive, concessões tendentes a harmonizar os conflitos
de classe que se agudizavam em todo o mundo desenvolvido. O eco-
nomista Paul Sweezy, em sua Teoría do desenvolvimento capitalista (145)
explica esse mecanismo da seguinte forma: “Na perspectiva da classe
capitalista, existem dois métodos básicos de se contrapor ao crescente
poderio e unidade da classe operária: a repressão e as concessões. Ape-
sar de que ambos métodos pareçam ser contraditórios, em realidade
são complementares, e em momentos distintos se misturam em pro-
porções diferentes. Ambos tornam necessária uma expansão do Poder
Público e das funções do Estado. Assim, assistimos simultaneamente
ao crescimento dos instrumentos do poder destinados a manter a lei e
a ordem no interior, como a expansão da legislação social em forma de
auxílios, seguro-desemprego, pensões, etc.”
Se a transição do Estado-liberal ao Estado-social não gerou outras
mudanças qualitativas na gestão dos sistemas representativos a não ser o
surgimento e o protagonismo de um novo, amplo e disseminado sistema
partidário, que em sua forma extrema assume a forma de “partitocracia”, duas
conseqüências se tornaram visíveis na atualidade. A primeira é que, em de-
corrência da generalização do sindicalismo, e de novas formas de organi-
zação da sociedade como as ONG(Organizaçãoes Não Governamentais),
hoje chamadas de terceiro setor, a representação política perdeu o monopólio
da representatividade. A segunda é que a estrutura dos sistemas partidários
para a manipulação de milhões de eleitores terminou gerando, em todo o
mundo desenvolvido um sistema de financiamento de eleições tão generali-
zadamente corrupto, que o principal resultado tem sido a progressiva perda
de credibilidade do próprio sistema. Os escândalos que surgiram na Itália,
na Alemanha, na França, na Espanha, na Inglaterra, no Japão e na Coréia na
década de 90 do século passado, são de tal magnitude, mas parecem provocar
tão pouca reação e reflexão no interior dos sistemas, que representam, pelo
menos na atualidade, a maior ameaça à sua própria sobrevivência.

(145) Fondo de Cultura Económica, México, (1965), p. 137.

243
CRISE DA REPRESENTAÇÃO.
CRISE DA DEMOCRACIA?

J
á assinalamos que a Democracia é um sistema representativo, mas
que os dois termos não são intercambiáveis. Pode haver sistemas
representativos, isto é, calcados no voto, sem que haja democracia,
isto é, desde que as eleições não atendam aos requisitos a que já
aludimos: serem periódicas, livres, competitivas e não manipuladas. No
entanto, o pressuposto é que os sistemas representativos constituam
um elemento indispensável, mas não suficiente, nem bastante, para que
haja democracia. Na definição do verbete “Representação”, na Enci-
clopédia Internacional de Ciências Sociais, já citada neste texto, o Prof.
Gionavnni Sartori define as características, as condições e o requisito
dos sistemas representativos:
(1) as pessoas elegem periódica e livremente seus próprios re-
presentantes;
(2) os governantes são responsáveis e prestam contas ao povo;
(3) os governantes são considerados agentes mandatários do povo;
(4) as pessoas sentem que estão de fato representadas;
(5) as pessoas concordam com as decisões dos governantes;
(6) as pessoas compartilham, de alguma forma significativa, da
tomada de decisões; e
(7) os governantes constituem uma amostra representativa dos
governados.
Os grifos são do original, o que dá uma idéia da importância que
o autor atribui aos elementos de sua definição. Os itens 1 a 3 são elemen-
tos formais, as características do sistema. Os seguintes, 4 a 6, por sua vez,
são componentes materiais, constituem as condições para que cumpram
sua função. Se as pessoas não sentem que estão de fato representadas por
seus mandatários, se não concordam com as decisões do governo e não
compartilham de alguma forma significativa dessas decisões, é sinal de
que o sistema não atende ao requisito, constante do item 7, ou seja, os
governantes não constituem uma “amostra representativa” dos governa-

244
dos. Esses condicionamentos e o resultado de sua aplicação, na prática,
têm a ver com o debate que, nas décadas de 60 e 90 do século passado,
se estabeleceu, em relação à eficácia dos governos, à legitimidade dos sis-
temas políticos e à chamada crise da representação, integrantes da crise
da velha democracia liberal e representativa. Uma pergunta inquietante
sempre foi a relacionada com o desequilíbrio do mundo contemporâneo.
Em primeiro lugar, está a constatação de que o número de países sobe-
ranos, depois dos diversos processos de descolonização e do advento da
nova ordem mundial, ao fim da Segunda Guerra Mundial, nunca parou
de crescer. Não aumentou só o número de países, mas também o de regi-
mes democráticos. A conclusão é que nunca houve tanta democracia no
mundo contemporâneo. Mas o resultado dessa “explosão democrática”
é lamentável: nunca houve tanta insatisfação e tanta desilusão com a
democracia. Em seguida, vem outra pergunta acessória: Se o número de
países e o de democracias aumentaram, por que aumentaram também a
diferença entre eles e a distância que os separa? Em outras palavras, em
que medida governos, regimes e sistemas políticos são capazes, por si sós,
de promoverem o desenvolvimento, o progresso, a liberdade, a justiça e
a eqüidade, aspirações coletivas da humanidade? Qualquer que seja a
resposta, ela induz a outra indagação: quais as razões do êxito de uns e
do fracasso de outros?
Todas essas incertezas inquietaram e continuam a inquietar cien-
tistas políticos, sociólogos e os cientistas sociais de maneira geral. Em
artigo com o sugestivo título de Crise da política, ou crise da representação
política? publicado no livro compilado por Carlota Jackish, aqui já refe-
renciado, a professora Ana Maria Bejarano, da Universidade de Los An-
des, começa afirmando: “Existe um mal estar com a política que parece
ser universal; não é difícil encontrar aqui, ou em qualquer lugar do mun-
do, manchetes da imprensa, artigos, comentários dos meios audiovisuais
que façam referência ao mal estar da política. Mal estar que cristaliza alu-
sões concretas e recorrentes à corrupção, ao descrédito dos parlamentos, à
escassa credibilidade dos partidos e dos políticos, à ingovernabilidade da
democracia, à ineficácia ou impotência do Estado, e à impossibilidade de
dar resposta às demandas dos cidadãos”(146). Para a compiladora do livro,

(146) JACKISH, Carlota. (Comp).Representación política y democracia (Representação política


e democracia) Buenos Aires, Fundación Konrad Adenauer/Ciedla, 1998, p. 93/4.

245
as razões da eficácia ou ineficiência dos sistemas políticos, devem ser
buscadas na cultura política: “Uma das hipóteses mais frutíferas surgida
no âmbito da ciência política desde o fim da Segunda Guerra Mundial
foi aquela que relaciona características das formas de governo e a estabi-
lidade das mesmas, com a cultura política da sociedade em questão”. A
cultura política – aduz ela - “estaria determinada pelas normas, valores
e crenças relacionadas com as instituições políticas existentes, além dos
rituais e símbolos que reforçam essas crenças. Na medida em que preva-
leça entre os membros de uma sociedade a crença de que as instituições
políticas existentes são as mais apropriadas para a comunidade, o sistema
político será considerado legítimo e representativo”(147). Parece não restar
dúvidas de que a cultura em geral e a cultura política em particular, como
já acentuamos no item I, podem e devem influenciar a eficácia dos siste-
mas políticos. Mas seriam causas bastantes e suficientes para explicar o
fracasso ou o sucesso de diferentes regimes, com a mesma configuração?
Porque alguns regimes presidencialistas dão certo e outros não, e o mes-
mo ocorre com os parlamentaristas?
A cultura política, por sua vez, não seria decorrência, ou pelo
menos influenciada, pelo comportamento, as práticas e os costumes
cristalizados pelas instituições políticas? Se assim for, às instituições
deve-se também tributar boa parte do ônus pela ineficiência dos siste-
mas políticos de que essas fazem parte e à qual pertencem. A professo-
ra Ana Maria Bejarano acredita que sim. Para ela, o mal estar causado
pela política, tal como é praticada na atualidade, pode ser atribuída à
rejeição aos políticos e à classe política. “O mal estar parece associado,
em primeiro lugar, a uma onda universal de indignação, contra a cor-
rupção. (...) Porém, além de razões econômicas, a reação contra a cor-
rupção parece apontar para outros fenômenos. Ela expressa também
uma reação contra a transgressão ilícita e ilegítima das fronteiras entre
o público e o privado. Os políticos, situados justamente nessa fron-
teira, parecem utilizar de forma crescente os recursos e as instituições
públicas para satisfazer seus interesses, fins ou necessidades particula-
res (sejam elas pessoais, locais ou de grupo). Produz-se, portanto, um
processo de privatização do público, que é tanto ou mais criticável que
a invasão da esfera privada, por parte do público. Essa privatização do
(147) Idem, ibdem, p.26/26.

246
público decorre não só de práticas como a corrupção ou o clientelis-
mo, mas também do fato de que as instituições supostamente públicas
encontram-se, cada vez mais, colonizadas por interesses particulares”.
Essa rejeição aos políticos, ou ao que se convencionou chamar de clas-
se política é resultado, diz a autora, “do mal estar dos eleitores com a
crescente profissionalização da política e parece expressar, no fundo, a
rejeição contra o surgimento de uma espécie de casta de políticos pro-
fissionais que se converte em representante permanente da sociedade
ante o Estado. Existe a sensação generalizada que essa casta tende a se
divorciar cada vez mais das necessidades da sociedade, antepondo a
essas necessidades os requisitos de sua sobrevivência como grupo (...)
o que faz com que o divórcio da sociedade política frente à sociedade
civil se torne cada vez mais evidente”(148).
Os Partidos e a Crise
Também se atribui aos partidos a crise das instituições políticas.
Desde a universalização do direito de voto, em meados do século XIX,
os partidos políticos assumiram um papel e um protagonismo essenciais,
não só como intermediários e mediadores entre as aspirações da socie-
dade e as possibilidades dos governos em atendê-las, mas também como
essenciais ao proselitismo, à mobilização e organização dos eleitores em
torno dos interesses que congregavam. Sua presença como integrantes
dos sistemas eleitorais, tornaram-se vitais, tanto mais que a adoção do
sistema proporcional, criou a única alternativa ao voto, como até en-
tão era praticado, o sistema majoritário. Neste, votava-se nos candidatos.
Com o voto proporcional e a sociedade de massas, na maior parte dos
países da Europa ocidental, hoje vota-se nos partidos, onde se adota o
sistema de listas. A crítica a esse sistema é cada vez mais dura. O francês
Jean-Marie Coterêt, chega a chamar essa modalidade do sistema pro-
porcional de “modelo de onipotência dos partidos”, ao afirmar que “a
oferta eleitoral deixou de ter rostos, passou a ter siglas” (149).

(148) BEJARANO, Ana Maria. Crisis de la política o crisis de la representación? Op. cit.,
(149) COTERÊT, Jean-Marie. Sens et non-sens de la representation proportionelle, (Senso
e contra-senso da representação proporcional) in Droit, institutions et systèmes politiques.
Mélanges em hommage a Maurice Duverger, (Direito, instituições e sistemas políticos. Misturas
em homenagem a Maurice Duverger) Paris, 1987, p. 278.

247
Foram a classe política e os partidos que, no fim do século XIX
e no começo do século passado, provocaram os primeiros estudos crí-
ticos de sociologia política, de que são exemplos as obras referenciais
de Gaetano Mosca(150) , Wilfredo Pareto(151) e Robert Michels(152). O
fato é que a relação de confiança que parecia existir entre os eleito-
res e os partidos parece ter desaparecido por várias razões. Umas são
universais, afetam a todos os partidos do mundo, outras particulares,
dizem respeito ao desenvolvimento particular dos partidos em cada
caso específico, especialmente por terem perdido a função específica de
“dobradiça” entre os eleitores e os eleitos.

A Crise e o Parlamento

Por fim, entre as instituições políticas de maior relevância, a


Professora Ana Maria Bejarano cita como causa da crise política ou
crise da representação, os Parlamentos: “O desprestígio dos partidos,
enquanto peça chave da engrenagem representativa, desemboca numa
crise das instituições da democracia liberal, em especial do órgão repre-
sentativo do Estado por excelência: o Parlamento”. Ela lembra que a
crítica ao regime e à instituição parlamentar, vem do começo do século
passado, não só com os autores citados há pouco, mas também com
os trabalhos dos alemães Carl Schmitt(153) e Max Weber(154). A crítica
contemporânea, porém, se acentuou. Tornou-se mais ácida, e sobretu-
do mais contundente. E as razões são muitas. Para Ángel Garrorena
Morales(155), o declínio dos Parlamentos está na distância entre eleitos
e eleitores que aumentou nas sociedades de massa, e na visão que os
cidadãos comuns passaram a ter deles: “Deixamos de percebê-los como
nossos representantes ou mediadores ante o poder e passamos a vê-
los diretamente, como membros da classe que nos governa; em outras

(150) VerALBERTONI,EttoreA.GaetanoMoscaylaformacióndelelitismopolíticocontemporâneo.(Gaetano
Mosca e a formação do elitismo contemporâneo). México. Fondo de Cultura Econômica, 1992.
(151) Ver ARON, Raymond. As etapas do pensamento sociológico. Brasília, Ed. UnB, 1982.
(152) MICHELS, Robert. Sociologia dos partidos políticos. Brasília, Ed. UnB, 1982, v. 53 da
coleção Pensamento Político.
(153) SCHMITT, Carl. A crise da democracia parlamentar. São Paulo, Ed. Scritta, 1996.
(154) Vide sobretudo WEBER, Max. Ciência e Política – duas vocações.Brasília, Ed. UnB, 1983.
(155) Op. cit., p. 77.

248
palavras deixamos de pensar na distância que medeia entre eles e nós
como a que separa os representantes de seus mandatários e passamos
a percebê-la como a que existe entre governantes e governados”. Para
o autor, esse distanciamento decorre também das dúvidas que assaltam
os próprios parlamentares, porque “vivemos um mundo que deixou
atrás a velha estrutura de classes, sem que, por causa disso, saibamos
muito bem ainda quem agora são os novos dominantes e quem são os
novos dominados, com o que sucede não termos sequer muito clara a
sociedade que devemos representar”(156). Para Garrorena, na medida
em que os parlamentares substituíram seu papel de representantes da
sociedade perante o poder, e se tornaram parte dele, “as Câmaras pas-
saram a ser, tão-só – estranho jogo de contra-poderes – o lugar onde
o Governo se controla a si mesmo por meio de sua própria maioria
parlamentar. Assistimos, portanto, o fim do dogma da separação de
poderes, sem que, em seu lugar, tenhamos visto aparecer nenhum es-
quema substitutivo com um mínimo de vocação dialética”.
Escrevendo em 1861, em sua obra Considerações sobre o governo
representativo, John Stuart Mill assim definia o papel dos Parlamen-
tos, de uma forma que os próprios políticos parecem ter esquecido:
“A função verdadeira de uma assembléia representativa é a de vigiar e
controlar o Governo; colocar todos os seus atos à luz da publicidade;
exigir explicação e justificação para todos os atos que pareçam contes-
táveis; censurá-los se forem considerados condenáveis e, se os homens
que compõem o governo, abusarem de seus deveres, ou cumprirem-nos
de maneira conflitante com a vontade expressa da Nação, retirá-los
de seus cargos e nomear seus sucessores, seja expressamente, seja vir-
tualmente. Além desta, o Parlamento possui uma outra função, não
inferior à primeira em importância: ser ao mesmo tempo o Comitê de
reclamações e o Congresso de opiniões da Nação”(157). Um dos aspectos
por meio do qual se mede o poder e a funcionalidade dos Parlamentos,
é o dos direitos das minorias. Se eles estão assegurados, a instituição
está apta a exercer seu papel. Na obra de Ángel Garrorena Morales,
que estamos citando, ele faz coro com a afirmação de Stuart Mill, sobre

(156) Idem, ibidem, p. 108.


(157) Brasília, Ed. UnB, 1981.

249
o papel dos Parlamentos, advertindo: “Se aceitamos que hoje a real e
autêntica função do Parlamento é a crítica e o debate, faz-se necessá-
rio que o ordenamento seja congruente com tal realidade. E assim é
preciso que nada subtraia o direito das minorias à informação, à crítica
e à discussão parlamentares. Desse modo, por exemplo, seria muito
pertinente a extensão do sistema alemão (a outros ordenamentos) de
constituição de comissões de investigação, desde que o solicite a quarta
parte dos membros da Câmara”. A importância da observação decorre
do fato de que o recurso à investigação parlamentar é, historicamen-
te, desde que foi instituído, um direito da minoria. No Brasil, desde
1946, essa prerrogativa é assegurada a 1/3 de qualquer das Casas do
Congresso. Para evitar que fosse bloqueada pela maioria, que deve par-
ticipar dessas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), indicando
seus representantes, o Regimento Interno da Câmara estabelece em
seu art. 28 que, “estabelecida a representação numérica dos partidos e
blocos parlamentares nas Comissões, os líderes comunicarão ao presi-
dente da Câmara, no prazo de cinco sessões, os nomes dos membros
das respectivas bancadas que, como titulares e suplentes, irão integrar
cada Comissão”. E o § 1º desse mesmo dispositivo dispõe que “o pre-
sidente fará, de ofício, a designação se, no prazo fixado, a liderança não
comunicar os nomes de sua representação para compor as Comissões”.
Como o Regimento do Senado não contém essa prescrição, o prece-
dente ocorrido nesta legislatura, a recusa dos líderes dos partidos que
constituem a maioria, a indicarem os membros de CPI requerida pela
minoria, conseguiram anular, pela chicana jurídica, um direito da mino-
ria que é garantido nos Parlamentos democráticos de todo o mundo!
Ao demitir-se de suas funções e ao não exercê-las em confor-
midade com as expectativas da opinião pública, a representação po-
lítica contemporânea só tem feito aumentar o dissídio e a distância
que separa os Parlamentos da sociedade, atingindo mortalmente sua
credibilidade e sua legitimidade. Essa constatação é antiga e levou um
dos mais renomados pensadores do Direito contemporâneo, o austría-
co Hans Kelsen, autor da obra Teoria Pura do Direito, a formular a que
ficou conhecida como “teoria negativa da representação”, segundo a
qual, na representação demo-liberal, a que ainda hoje praticamos, não
há representação. Há sim, diz Kelsen, “uma ficção de Direito Público,

250
ao fazer passar a vontade do Parlamento, como se fosse a vontade do
povo soberano”(158). Stuart Mill, na obra de 1861 já citada, pintou, com
tons fortes e verdadeiros, o contraste que necessariamente existe entre
povo e Governo, qualquer que ele seja, em todas as épocas, ao escrever:
“O interesse do Governo é de taxar pesadamente; o da comunidade
de ser taxado apenas o necessário para atender às despesas do bom
Governo. O interesse do rei, e o da aristocracia governante, é o de
possuir e exercer poder ilimitado sobre o povo; de obrigar o povo a agir
em conformidade com a vontade e as preferências dos governantes. O
interesse do povo é ser controlado o mínimo possível, para que o go-
verno possa alcançar seus fins legítimos. O interesse, ou pelo menos o
interesse aparente e suposto do rei e da aristocracia é de não permitir
nenhuma crítica a seu respeito, pelo menos na forma que possam con-
siderar como ameaça a seu poder, ou que venha a interferir seriamente
em sua liberdade de ação. O interesse do povo é ter liberdade total de
criticar todo e qualquer funcionário público, todo e qualquer ato ou
medida pública. O interesse da classe governante, seja numa aristocra-
cia, seja numa monarquia aristocrática, é tomar para si uma variedade
inteira de privilégios injustos, às vezes favorecendo seus bolsos às cus-
tas do povo, às vezes se colocando bem acima do povo, ou, o que vem
a ser a mesma coisa, colocando o povo abaixo de si mesma. Se o povo
estiver insatisfeito, o que é bem provável de acontecer sob tal governo, o
interesse do rei ou da aristocracia está em mantê-lo em um baixo nível
de inteligência e educação, provocar dissensões e até mesmo impedir
que tenha uma vida confortável demais, como medo de que ele não
engorde e não comece a dar coices, seguindo a máxima do Cardeal
Richelieu, em seu famoso Testamento Político” (159).

(158) Cf. Garrorena, op. cit.p. 90/1.


(159) Op. cit., p. 64.

251
“O QUE NOS PASSA?”

N
a introdução do livro coletivo por ele editado, o espanhol
António J. Porras Nadales(160) chama a atenção para o fato de
que há uma série de razões que caracterizariam a onda atual
do que se convencionou chamar a “crise de legitimação” do
Estado intervencionista, decorrente da série de promessas não cumpri-
das da democracia, segundo assinalou Bobbio em O futuro da democracia.
Esta não é a primeira vez que as incertezas e os fracassos da democracia
despertam dúvidas sobre as causas das crises políticas. A primeira onda
delas ocorreu no intervalo entre a 1ª e a 2ª guerras mundiais, no período
que o historiador inglês Eric Hobbbawn chamou de “era dos extremos”,
com o surgimento dos regimes nazi-fascistas, em boa parte da Europa,
com repercussões na América Latina. Nesse texto, ele lembra a perplexi-
dade causada pelo ensaísta e pensador espanhol Ortega y Gasset, quan-
do, aludindo à crise dos anos 30, afirmou: “não sabemos o que nos passa, e
isto é precisamente o que nos passa, não saber o que nos passa”. Seria o que está
se passando conosco, meio século depois de ter o desenvolvimento de-
mocrático atingido seu auge, com a universalização do direito de voto e
sua expansão em quase todo o mundo? Nosso dilema, diz Nadales, é sa-
ber “se o desafio fundamental do sistema representativo contemporâneo
consiste em sua necessidade de enfrentar-se a novas demandas sociais ou
se trata do problema de como conseguir sistemas melhores e mais efi-
cazes para responder suficientemente às demandas já existentes”. As no-
vas demandas são cada vez mais amplas e desafiadoras: inclusão digital,
manipulação genética e como perenizar recursos naturais em vias de ex-
tinção, são apenas algumas delas. Mas elas sobrevivem ao lado daquelas
ainda não atendidas, como erradicar a miséria, universalizar a educação,
garantir o acesso de todos os cidadãos aos benefícios públicos.

(160) NADALES, António J. Porras. El debate sobre la crisis de la representación política (O


debate sobre a crise da reprsentação política). Madrid Editorial Tecnos, 1996. p. 14/15.

252
Considerar que a atual crise de legitimidade é apenas uma crise
da representação ou das demais instituições políticas, ou ao contrário,
que se trata de algo mais amplo que poderíamos chamar de crise da
democracia, resulta apenas em revivermos o dilema de Ortega y Gas-
set, não sabermos o que se passa, pois nisso residem nossas dúvidas, a
principal das quais é, exatamente, não sabermos o que se passa com a
democracia, razão da insatisfação de muitos. Num livro em que pro-
cura examinar qual o sistema político desejável para o Brasil, o Prof.
Olavo Brasil de Lima Júnior(161) invoca a afirmação do cientista po-
lítico Scott Mainwaring que tem muito a ver com as respostas que
todos buscamos, sobre a razão por que alguns regimes são eficientes e
outros ineficazes: “Escolhas de instituições políticas são importantes.
As instituições criam incentivos e penalidades para os atores políticos,
conformam as identidades dos atores, estabelecem o contexto no qual
ocorre o processo de elaboração de políticas, e podem ajudar ou preju-
dicar a construção dos regimes democráticos. E entre todas as escolhas
relativas às instituições, nenhuma é mais importante que o sistema de
governo: presidencialismo, semipresidencialismo, parlamentarismo ou
uma forma híbrida”. Embora procedente, a afirmação provoca mais
dúvidas que certezas. Há parlamentarismos bem e mal sucedidos e o
mesmo ocorre com o presidencialismo. Mesmo optando por qualquer
desses regimes, entre os bem sucedidos, não teremos a garantia de que
sua aplicação garanta o sucesso do sistema de governo escolhido, inde-
pendentemente da cultura política e da eficiência dos sistemas eleito-
rais e partidários. Como transformaríamos os Parlamentos em órgãos
de controle pelo povo, como queria Burke, e não como acontece hoje,
em órgãos de controle do povo? Apesar de todas essas dúvidas, o Prof.
Olavo Brasil parte de uma premissa, com a qual seguramente todos
concordam: “O presidencialismo, o princípio da proporcionalidade e a
Federação são instituições típicas da vida política brasileira contempo-
rânea; ademais, são traços constitutivos do ideário e da prática demo-
crática saudável pelo mundo afora; no Brasil e no resto do mundo, são
igualmente passíveis de aperfeiçoamento; de permanente aperfeiçoa-

(161) LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil de Instituições políticas democráticas. O segredo da


legitimidade. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 1997.

253
mento”. Abstraindo-se a referência ao Brasil e substituindo-se a pa-
lavra presidencialismo por parlamentarismo, acreditamos que a afir-
mação continua a ser procedente e a contar com a concordância geral.
Se são as instituições que tornam mais ou menos eficiente os siste-
mas políticos, é preciso identificá-las. O Prof. Olavo Brasil, um dos
mais reconhecidos cientistas políticos brasileiros, aponta três passíveis
de aperfeiçoamento: (1) o presidencialismo, (2) os sistemas eleitorais
proporcionais e (3) a Federação. Trata-se das alternativas por ele utili-
zadas, com o objetivo de chegar ao modelo que ele considera ideal para
o Brasil. Deve-se considerar que as principais instituições políticas, e
não apenas essas três, podem ser aprimoradas. Também o parlamen-
tarismo, e da mesma maneira a forma do Estado unitário. O próprio
sistema eleitoral majoritário admite aperfeiçoamentos. Se levarmos em
conta as 1.024 configurações possíveis entre as variações institucionais
dos dez elementos listados da tabela elaborada por Philip Schmitter e
T. Karl, reproduzida no fascículo IV, é fácil constatar que só as com-
binações de 10 instituições 2 a 2, supera em pelo menos cinco vezes o
número de Estados soberanos hoje existentes no mundo.
Se a crise é do sistema representativo liberal-burguês, que tem
mais de dois séculos, e se reflete na eficiência da democracia, podendo
ser considerada crise do sistema político, o exame histórico de sua evo-
lução talvez possa nos fornecer uma via alternativa de análise e conjec-
tura. Nesses dois séculos, o sistema passou por apenas uma alteração:
evoluiu do voto restrito (censitário), para o voto universalizado. Essa
mudança, que começou em 1848 na França, levou virtualmente um
século, se lembrarmos que o voto feminino só foi concedido na Ingla-
terra em 1928, no Brasil em 1932 e na França em 1945. Assim como
o voto censitário gerou a crise do modelo burguês de representação da
sociedade de classes, não é descartável considerarmos que esse mode-
lo se tornou incompatível com a sociedade de massas. Que qualquer
dos modelos depende da cultura cívica e, mais estritamente ainda da
cultura política de cada país, já o tinha advertido Stuart Mill, há quase
um século e meio. No capítulo IV de sua obra emblemática de 1861,
Considerações sobre o governo representativo, que trata do tema “Sob que
condições sociais o governo representativo é inaplicável”, ele escreveu:
“Em todos os países, o Executivo é o ramo de governo que detém o poder ime-

254
diato e que está em contacto direto com o público: a ele, principalmente, estão
dirigidos os medos e as esperanças dos indivíduos, e através dele, sobretudo,
estão representados junto aos olhos do público, tanto os benefícios quanto os
terrores e prestígio do governo. A não ser, portanto, que as autoridades cuja
tarefa seja controlar o Executivo estejam sustentadas por uma opinião e um
sentimento afetivos ao país, o Executivo terá sempre os meios de afastá-los
ou de obrigá-los à subserviência, e será seguramente ajudado nisso. As ins-
tituições representativas, para sua permanência, dependem necessariamente
da presteza do povo em lutar por elas, quando estiverem ameaçadas. Se não
forem estimadas o suficiente para tanto, elas raramente conseguem se firmar,
e se o conseguirem, certamente serão derrubadas, tão logo o chefe do governo,
ou qualquer líder partidário que conseguir reunir forças para um golpe re-
lâmpago, estiver disposto a correr algum risco pelo poder absoluto”.
“Estas considerações, acrescenta Stuart Mill, estão relacionadas
com as duas primeiras causas do fracasso de um governo representativo.
A terceira é quando o povo carece tanto de vontade quanto da capacidade
para desempenhar o papel que lhe cabe em uma constituição representativa.
Quando ninguém, ou apenas uma pequena fração, sente o grau de interesse
pelos assuntos gerais do Estado necessário à formação de uma opinião pú-
blica, os eleitores só se servirão de seu direito de sufrágio para atender a seus
interesses privados, ou aos interesses de sua localidade, ou ao de alguém a que
estejam ligados como aderentes ou dependentes. Uma pequena classe que ga-
nhar o comando do corpo representativo só o usará na maior parte do tempo
para fazer fortuna”.
A crise da representação e a crise da democracia ocorreram
sempre, quando e onde as instituições perderam o apreço e a estima
da população, por sua incapacidade de representá-la, no caso do Par-
lamento, e pela ineficácia revelada em atender aos anseios e expectati-
vas da cidadania, no caso dos governos. Governos, regimes, sistemas e
instituições também se desgastam, se enfraquecem, tal como a fadiga
a que estão sujeitos os materiais pelo mau uso ou pelo uso excessivo.
A decadência que gera incapacidade e inoperância não atinge só os
animais, vocacionados inevitavelmente para a morte e o desapareci-
mento. As instituições também envelhecem e desaparecem, quando
não tonificadas por reformas que possam revigorá-las e torná-las úteis,
necessárias e operativas. Assim ocorreu com a monarquia, hoje mero

255
ornamento que ainda enfeita os velhos regimes políticos europeus e alguns
poucos na Ásia. Por muitas razões, a democracia representativa também
se desgastou, exatamente porque não se renovou. Por isso está em crise. A
sociedade de massas que sucedeu à velha sociedade de classes, ocasionou
o seu desgaste. Governos, Parlamentos e Representação política, para a
maior parte da humanidade, não são mais que ficções distantes, inevita-
velmente onerosas, com freqüência causadoras de ônus, incômodos e exi-
gências, a maior parte das vezes desnecessárias, descabidas e supérfluas.
Estão, há muito, longe dos cidadãos. A burocracia é o anteparo que separa
a população do poder. Este é o mal de que padece a democracia. Como
curá-lo, é o desafio contemporâneo de regimes cada vez mais ineficazes.
As crises e os desgastes dos sistemas políticos que fracassaram são
cíclicos. Considerando-se apenas as mais conhecidas do século XX, basta
lembrar o fim do regime autocrático da velha Rússia e a revolução de outu-
bro de 1917, como conseqüência da 1a Guerra Mundial e o fim do regime
comunista em 1989 e 1991. O mesmo, e pelos mesmos motivos, ocorreu
com o império alemão do Kaiser, a que sucedeu a República de Weimar
na Alemanha, vitimada pela hiperinflação e pelo nazismo, em 1933. Não
foram diferentes os casos da Itália, dominada pelo fascismo, e o da Espa-
nha, cujo efêmero governo republicano de 1931 terminou com a tragédia
da guerra civil espanhola de 1936 e quarenta anos de ditadura franquista.
A sucessão de fracassos é enorme na Europa, com a ditadura salazarista
em Portugal, a precariedade dos frágeis governos parlamentaristas que se
sucediam em vertiginosa sucessão na França, até sua derrota ante a Alema-
nha nazista e o fim da monarquia nos países da Europa Central. O Brasil
não foi estranho a esse surto de fracassos. O fim da República Velha com a
Revolução de 30, o período discricionário do Governo “provisório” que se
estendeu por quinze anos, com o Estado Novo, derrubado no mesmo ano
do fim da Segunda Guerra Mundial denotam a primeira crise. Em nosso
caso, a restauração da república “liberal” de 1945 foi apenas um interregno
entre duas crises: a de 1930 e a de 1964 quando sucumbimos a 21 anos de
ditadura militar. Todos esses surtos de insurreições, rebeliões, revoluções,
golpes de Estado, duas guerras “mundiais” e muitas de libertação nacional,
na África e na Ásia, são sinais da crise por que vem passando o frágil e
conturbado modelo da democracia representativa.

256
Participação, Antídoto Contra a Alienação
Já Stuart Mill tinha advertido contra a fragilidade do modelo,
se não contasse com os sólidos e fortes alicerces da sustentação da ci-
dadania. Uma de suas primeiras objurgatórias foi contra a burocracia:
“A enfermidade que costuma afligir os governos burocráticos, e por força
da qual geralmente morrem, é a rotina. Eles sucumbem pela imutabilidade
de suas máximas; e, ainda mais, pela regra universal de que tudo que se
torna rotina perde seu princípio vital e, por falta de um pensamento pre-
sente, continua a funcionar, mas de maneira mecânica, sem cumprir sua
tarefa. Uma burocracia tem sempre uma grande tendência de se tornar
uma pedantocracia” (nosso o destaque). O remédio por ele apontado
já indicava que o caminho da participação era o único antídoto con-
tra a alienação. É como se antecipasse em muitos anos que a crise
da democracia representativa só seria evitada se fosse transformada
em democracia participativa: “Deixe que uma pessoa não faça nada por
seu país, e ela não se interessará por ele”. Por isso ele criticava o Parla-
mento, em seu distanciamento em relação aos interesses da coletivi-
dade. Referindo-se à Inglaterra, de seu tempo, escreveu: “Neste país,
por exemplo, as chamadas classes trabalhadoras podem ser consideradas
como excluídas de toda a participação direta no governo. Não acredito que
as classes que participam dele tenham qualquer intenção de sacrificar as
classes trabalhadoras em seu favor. Já a tiveram uma vez: prova disso são
as tentativas perseverantes de reduzir por lei os salários. (...) Contudo, o
Parlamento ou qualquer de seus membros alguma vez já examinou uma
questão qualquer com os olhos de um trabalhador? Quando um assunto
de interesse para os ditos trabalhadores é levantado, ele é examinado de
um ponto de vista diferente daquele dos patrões?” Seu proselitismo pela
participação, porém, não cessa aí e sua crítica ao sistema burguês de
representação, também. Compare as afirmações seguintes, com gran-
de parte do mundo em que vivemos hoje: “Uma condição inerente aos
assuntos humanos, por mais sincera que seja, de proteger de proteger o inte-
resse dos outros pode tornar seguro ou salutar amarrar-lhe as mãos. Ainda
mais obviamente verdadeiro é o fato de que, apenas por suas próprias mãos
podem as pessoas promover melhorias positivas e duráveis em suas condi-
ções de vida”. (o destaque não é do original). “Deve-se reconhecer que
os benefícios da liberdade, tal como foi conhecido até hoje, só foram obtidos

257
pela extensão de seus privilégios a uma parte apenas da comunidade: e que
o governo em que eles se estendem imparcialmente a todos é um desejo ainda
não realizado. (...) Na medida em que alguns, não importa quem, forem
excluídos dessa participação, seus interesses estarão sem as garantias conce-
didas aos outros, e eles mesmos estarão em condições menos favoráveis do que
os demais para aplicar suas faculdades no aprimoramento de sua própria
situação e da situação da comunidade, de que depende a prosperidade geral
”. Qualquer semelhança com a situação das democracias “liberais” de
hoje, não é mera coincidência.
A pergunta que cabe, em face das condições atuais de desen-
volvimento das sociedades de massas, é por que Stuart Mill não preco-
nizou a democracia participativa e aceitou, além de justificar a forma
meramente representativa que prevalece até hoje. A resposta já foi dada
por ele, e não é diferente da que daríamos hoje: “Depois de todas essas
considerações, torna-se evidente que o único governo capaz de satisfazer a
todas as exigências do estado social é aquele do qual participou o povo inteiro;
que toda participação, por menor que seja, é útil; que a participação deverá
ser, em toda parte, na proporção em que permitir o grau geral de desenvol-
vimento da comunidade; e que não se pode desejar nada menor do que a
admissão de todos a uma parte do poder soberano do Estado. Mas como nas
comunidades que excedem as proporções de um pequeno vilarejo, é impossível
a participação pessoal de todos, a não ser numa porção muito pequena dos
negócios públicos, o tipo ideal de um governo perfeito só pode ser o represen-
tativo”(162).
Ainda hoje, mesmo estando em vias de completar um século e
meio de distância dos escritos do notável publicista inglês, sabemos que
não é fácil a adoção dos mecanismos participativos, em grande escala,
fora do âmbito local. A Suíça é o país que mais referendos realizou, a ní-
vel nacional, desde o século XIX. Mas suas condições são especialíssimas,
não só por seu grau de desenvolvimento humano e social, mas também
por razões naturais, sua pequena expressão geográfica e demográfica e

(162) Todas as transcrições dos textos de Stuart Mill foram retiradas do livro Considerações
sobre o governo representativo, já citado: Brasília, Editora UnB, 1980, tradução de Manoel
Inocêncio de Lacerda Santos Jr., vol. 19 da Coleção Pensamento Político.

258
sua evolução histórica que lhe permite manter modalidade singular de
seu federalismo, originário da forma confederativa, cuja denominação é
mantida até hoje, na designação “Confederação Suíça”. A descentrali-
zação dos poderes, por sua vez, torna mais fácil a tarefa da participação
política, nas várias modalidades previstas em sua Constituição. O se-
gundo país com maior número de referendos materializados, também a
nível nacional é a Itália que o tem utilizado nas mais variadas questões,
como o aborto, o financiamento público das campanhas eleitorais e até
a extinção do Ministério da Agricultura. A afirmação de que as preo-
cupações de Stuart Mill eram procedentes, pode ser aferida, porém, por
outro exemplo. A nação que mais referendos regionais realizou, foram os
Estados Unidos que, contudo, nunca propuseram uma consulta a nível
nacional. O número de referendos por continentes não permite estabe-
lecer um padrão de correlação entre democracia e participação, nem en-
tre democracia e desenvolvimento político. Entre outras razões, porque
pouco mais da metade – 51,36% - dos realizados entre o século XIX e
1993, o que corresponde a pouco mais de um século, ocorreram na Suíça.
Esses dados, reproduzidos abaixo, dizem respeito às consultas realizadas
a nível nacional. Só existem levantamentos incompletos a nível regional
em alguns países, mas nenhum a nível municipal. Por outro lado, em
algumas democracias consolidadas, como a Inglaterra, há uma enorme
rejeição a essa forma de participação popular. Durante a Segunda Guer-
ra Mundial, o país foi dirigido por um governo de coalizão entre con-
servadores e trabalhistas. Ao terminar o conflito, Churchill consultou o
líder trabalhista Harold Wilson, se ele concordava em realizar uma con-
sulta popular sobre a continuação dessa aliança política e recebeu como
resposta que, enquanto ele fosse vivo jamais permitiria a utilização des-
sa modalidade de recurso na Inglaterra, lembrando que Hitler tinha se
mantido no poder, graças a quatro sucessivos referendos, realizados entre
1933 e 1938, com aprovação quase unânime do povo alemão. Efetiva-
mente, plebiscitos, especialmente nos países não democráticos, não só
permitem uma ampla manipulação do eleitorado, como também servem
para legitimar regimes autoritários. Com essas ressalvas, o quadro abaixo
serve para se avaliar o uso desse instrumento num período de pouco mais
de dois séculos, entre 1793 e 1993.

259
Referendos Nacionais por períodos (163)
(Antes de 1900 até 1993)
Períodos Suíça Europa* África Ásia Américas** Oceania*** Total
Até 1900 57 11 - - 3 - 71
1901/1940 78 33 4 4 12 21 152
1941/1993 279 105 92 30 34 43 583
Totais 414 149 96 34 49 64 806
% 51,36 18,49 11,91 4,21 6,08 7,94 100%
* Exceto Suíça **Exceto Estados Unidos ***Austrália e Nova Zelândia

Verifica-se que quase 70% dos referendos nacionais foram reali-


zados na Europa, o Continente de mais antiga e mais avançada cultura
política, o que significa uma correlação não necessária entre democracia
e participação política. Outra constatação é a de que o uso desse recurso
da democracia direta aumentou quase 400% entre 1941 e 1993, sobre
o período anterior, de 1901 a 1940. Os Estados Unidos, que nunca re-
alizaram uma consulta pública a nível nacional, foi contudo o país que
mais usou esse recurso a nível estadual. Nem todos os Estados da União
acolhem essa prática. Considerando-se os 26 que a adotam, foram 1.732,
consultas até 1992, número que atualmente já ultrapassa 3.000. Só nas
eleições gerais de novembro de 2004 foram realizados nada menos de
200 referendos, a nível regional. Acrescentando-se os referendos muni-
cipais, o número total ultrapassa 17.000, o que torna o modelo vigente
muito próximo do que defendia Stuart Mill, ao preconizar que só nas
pequenas localidades, e desde que referentes às questões que afetassem
as respectivas populações, a democracia direta teria cabimento.
Os Riscos da Cooptação e da Alienação
Referendos, plebiscitos e iniciativas populares são os recursos
mais conhecidos de participação política e, por enquanto, os instru-
mentos mais viáveis para o exercício da democracia direta. Como toda
e qualquer instituição política, a consulta popular pode ser bem ou mal
utilizada. E assim tem sido, desde o início dessa prática. Antes de 1900,
apenas 71 tinham sido concretizadas em todo o mundo, 10 das quais
na França. Os três primeiros, em 4 de agosto de 1793, 6 de setembro

(163) Fonte: BUTLER, David e RANNEY, Austin (Ed.) Referendums around the World. The
Gorwing use of Directo Democracy (Referendos no mundo. O uso crescente da democracia
direta). Washington, DC, 1994.

260
de 1795 e 30 de agosto de 1799, serviram para aprovar as sucessivas
constituições sob as quais viveu o país, depois da Revolução de 14 de
julho de 1789. A proporção dos votantes sobre a população (o voto
era censitário), foi diminuindo a cada votação: 26,77% na 1a, 13,7%
na segunda e 3,8% na terceira, o mesmo ocorrendo com os índices
de aprovação: 99,3%, 95,6% e 63,8% dos votantes, respectivamente.
Entre 1800 e 1804, Napoleão Bonaparte usou essa mesma via para
legitimar sua escalada até o mais completo absolutismo, quando logrou
ser proclamado Imperador, embora a República tivesse sido instaurada
em 1791. Foram três plebiscitos, com as datas, objetivos e respectivos
índices, de votantes sobre a população e de aprovação pelos votantes,
discriminados abaixo. Esse quadro inclui a comparação com o uso do
mesmo recurso por Adolf Hitler, durante a fase nazista da Alemanha,
na década de 1930 do século XIX:
Referendos da França Napoleônica e Alemanha Nazista
1800/1804 e 1933/1938
Data Assunto % Votantes % Aprovação
Referendo da França Napoleônica
07 Fev 1800 Aprovar Napoleão como Cônsul 43,1 99,9

02 Ago 1802 Aprovar Napoleão como Cônsul vitalício 51,2 99,8


18 Mai 1804 Aprovar Napoleão como Imperador 43,3 99,7
Referendos da Alemanha Nazista
12 Nov 1933 Aprovar o Governo Nazista 92,2 93,4
Aprovar Hitler como líder e Chanceler do
19 Ago 1934 94,7 88,2
Reich
Aprovar a lista de deputados e Hitler como
20 Mar 1936 98,9 98,1
Führer
10 Abr 1938 Aprovar a anexação da Áustria 99,7 99,0
Fonte: Referendums around the World, op. cit. p. 286
Os percentuais de aprovação mostram o quanto é viável a coop-
tação do eleitorado, facilitada por circunstâncias históricas ou ocasionais,
como ocorreu, tanto na França Napoleônica, quanto na Alemanha nazista
que pôs fim à República de Weimar. Pinochet utilizou o mesmo recurso
para legitimar o golpe que baniu a democracia do Chile. O plebiscito rea-
lizado em 11 de setembro de 1980, aprovou a ditadura por ele instaurada

261
em 1973, por 69% dos votantes. Em 5 de outubro de 1988, no entan-
to, foi também um plebiscito, visando a prolongar sua presença no poder,
que pôs fim ao regime, quando foi rejeitado por 57% dos votantes. Da
mesma forma, foi também o plebiscito de 13 de dezembro de 1972 no
Uruguai, o país latino-americano que mais consultas populares realizou, o
instrumento que rejeitou, pela decisão de 70% dos votantes, o processo de
privatização das empresas públicas pretendido pelo governo que depois se
generalizou em quase toda a América Latina. O risco não é apenas o da
cooptação, nos momentos de exaltação, de radicalização e de acentuado
confronto. Submeter à consulta popular questões técnicas, problemas de
ordem moral e assuntos complexos ou que não digam respeito ao imediato
interesse da população leva à crescente perda de interesse dos eleitores.
O caso da Itália é emblemático. Esse instituto jurídico foi previsto já na
Constituição de 1948, mas o país teve que aguardar até 1974, para testá-lo,
quando a Democracia Cristã, o partido dominante no Parlamento, deixou
passar a lei do divórcio, na expectativa de rejeitá-la por meio da consulta
popular, que terminou ocorrendo em 1974. Até 1997, foram nada menos
de 10 referendos nacionais, em que os eleitores tiveram que decidir sobre
42 assuntos tão diversos quanto verbas para os partidos, porte de arma,
aborto, uso da energia nuclear, extinção dos Ministérios do Turismo e da
Agricultura, abolição da pena de privação de liberdade para os dependen-
tes de drogas e limitação da representação sindical, entre outros. O quadro
abaixo mostra como variou, ao longo dos 23 primeiros anos do uso desse
mecanismo da democracia direta, a participação dos eleitores:
Referendos Nacionais na Itália
Comparecimento às urnas - % Sobre o Eleitorado
1974-1997

Fonte: CHIMENTI, Anna. Storia dei Referendum. Dal divorzio alla riforma elletorale (História dos
referendos. Do divórcio à reforma eleitoral). Roma-Bari, Editori Laterza, 1999

262
O desinteresse progressivo dos eleitores é um risco tão evidente
quanto os da manipulação e cooptação. Embora os Estados Unidos nun-
ca tenham realizado uma consulta popular nacional, James Fishkin(164)
lembra que só em 1990, houve 67 propostas de votação nesse nível, o
maior número desde 1931. “Os referendos locais – acrescenta o autor
– freqüentemente atraem menos de 5% dos cidadãos alistados. O jornal
Dallas Morning assinala que em alguns casos, a concorrência é ainda
menor. Em abril de 1978, só 7.042 pessoas – 2,1% dos eleitores regis-
trados em Dallas, participaram de uma votação especial destinada a unir
a cidade à de Kleberg”. Em 1990, os Estados da Califórnia, Oklahoma
e Colorado aprovaram referendos limitando o número de mandatos de
seus representantes nas respectivas Assembléias. Dois anos depois, ou-
tros 20, do total de 26 Estados que prevêem a consulta popular em suas
Constituições, adotaram propostas similares. Daí sua inquieta indaga-
ção: “Imaginemos como mudariam as perspectivas para limitar os man-
datos a nível nacional, se também aqui se dispusesse dos mecanismos de
referendo”. E ele mesmo responde: “Uma pesquisa de opinião pública
anterior às eleições de 1990, constatou que o apoio nacional para limitar
os períodos dos mandatos no Congresso era de 73%”. Essa tendência
do eleitorado a seguir a maioria que se manifesta num ou noutro sentido,
durante as campanhas de cada referendo não constituem o único risco
para o exercício da democracia direta. Um dos problemas recorrentes
no caso das consultas estaduais reside na necessidade dos eleitores se
informarem sobre os assuntos a respeito dos quais devem se manifestar.
O fato de serem convocadas juntamente com as eleições não diminui o
risco de que eles votem sem estar suficientes esclarecidos sobre as impli-
cações das decisões que lhes são pedidas. Fishkin lembra o fato de que
“Estados como Califórnia, Oregon e Massachusetts gastaram milhões
de dólares em guias enviadas ao domicílio de todos os votantes alistados,
fornecendo informação detalhada sobre os prós e contra de cada ques-
tão submetida à votação. Dependendo da proposta que se vota, somente
entre 13 e 33% dos votantes dizem fazer algum uso dos guias quando
respondem aos questionários sobre suas fontes de informação. Há ou-
tras evidências que mostram que os eleitores que utilizam os guias estão
melhor informados. O problema reside em conseguir que o público em

(164) FISHKIN, James. Democracia y deliberación. Nuevas perspectivas para la reforma


democrática. (Novas perspectivas para a reforma democrática) Barcelona, Editora Ariel, 1995.
Tradução do original em inglês de 1992.

263
geral se interesse o suficiente para que possa lê-los. Em um dos primeiros
estudos a respeito, Joseph La Palombara concluiu que inclusive estu-
dantes e graduados universitários não podiam compreender mais que
a metade das propostas descritas num guia do Estado de Oregon” (165),
embora esses resultados tenham sido contestados.
Todos esses fatos parecem demonstrar que a questão da crise da
representação ou crise dos sistemas políticos, continua em aberto, sus-
citando inúmeras indagações. Se a democracia representativa está em
crise em várias partes do mundo e a democracia participativa tem se
mostrado inviável, salvo em alguns poucos países, que remédios pode-
riam dar legitimidade aos sistemas democráticos que não se revelaram
capazes de cumprir sua destinação? Se instituições e sistemas políticos
podem ser aprimorados, embora isto dependa também da cultura po-
lítica de cada povo, de cada país e de cada época, a saída viável parece
ser insistir nas vantagens que as eleições proporcionam para viabilizar
a democracia representativa e nos avanços que elas podem representar
para se progredir na direção da democracia direta. Países como a Suíça,
a Itália e a Irlanda, na Europa, e os Estados Unidos, na América, já pos-
suem, com maior ou menor dose de eficácia, os remédios para tornar
conciliáveis e congruentes a democracia participativa e a democracia
representativa. O problema reside naqueles, como é o caso do Brasil,
que dispõem constitucional e legalmente dos institutos da democracia
direta, mas ainda não foram capazes de utilizá-los com eficiência. São
os que criaram os mecanismos de participação, mas não têm sido capa-
zes de motivá-la de forma eficaz, para que os cidadãos se transformem
em atores e não continuem meros espectadores do processo político,
pois este é o caminho mais adequado para aprimorá-lo. Afinal, como
lembrava Hans Kelsen no século passado e repetia Georges Burdeau,
depois dele, “os males da democracia só se curam com mais democra-
cia”. Referendo, plebiscito e iniciativa popular, não são uma panacéia,
mas remédios que, adequadamente empregados e utilizados na dose
certa, podem cumprir dois objetivos simultaneamente:

(165) Op. cit. p. 144. O livro de Fishkin tem por objetivo divulgar o método por ele proposto
que atende pela sigla DOP, que em inglês significa Deliberative Opinion Poll, em português
Pesquisa de Opinião Deliberativa, um sistema, segundo o autor, capaz de suprir as deficiências
dos referendos, através do uso de um conjunto de cidadãos que refletisse, estatisticamente
o eleitorado nacional, perante os quais os candidatos exporiam detalhadamente suas teses e
programas.

264
a) aprimorar a democracia representativa e
b) melhorar a cultura cívica e a cultura política, sobretudo das
futuras gerações.
Dependendo do grau de avanço tecnológico, o progresso será tão
mais rápido, quanto maior for a inclusão digital nos países interessados
em aproximar o povo das instituições políticas, dando um passo adiante
da etapa que o Prof. Gianfranco Pasquino chamou de Teledemocracia(166)
. O aumento do uso dos recursos da informática na sociedade de massas
não implica no abandono dos instrumentos clássicos da democracia repre-
sentativa, nem sua substituição pela democracia direta. Significa, sim, um
caminho para se estimular a participação e a educação política que deve
começar pelo poder local. Uma correlação, não necessariamente vinculan-
te, permite estabelecer um nexo entre a renda e as condições de bem estar
econômico e social dos países, que se valem do referendo, sem abandonar
os instrumentos clássicos da democracia representativa. Do quadro que
reproduzimos a seguir, relacionando os diferentes continentes, suas res-
pectivas populações, seus Produtos Nacionais Brutos e o número de refe-
rendos realizados, estão excluídos os Estados Unidos, uma vez que nunca
realizaram um referendo nacional, embora seja o país que mais consultas
consumou a nível estadual e municipal. Vale a pena conhecê-los:
População, Produto Nacional Bruto e Número de Referendos por Continente
Dados de População e PNB Referentes a 2000
Continentes População Produto Nacional Bruto N° de Referendos
África 826.835.000 US$550,2 bilhões 96
América do Sul 351.006.000 US$1,1 trilhão 49
Ásia 3.758.725.000 US$8,4 trilhões 34
Europa 726.169.000 US$9,6 trilhões 563
Oceania* 23.594.000 US$438 bilhões 64
Total 5.686.329.636 US$20, 2 trilhões 806
* Inclui apenas a Austrália e a Nova Zelândia. Fonte: Enciclopædia Brittanica, ed. 2004

Não é difícil concluir desse quadro que os cerca de 700 milhões


de habitantes da Europa, com uma renda equivalente a 9,6 trilhões de

(166) Um seminário internacional, cujos resultados foram publicados no livro Internet e Política
– Teoria e Prática da Democracia Eletrônica, organizado por José Eisenberg e Marco Cepik
e editado pela Editora da Universidade Federal de Minas Gerais em 2002, constitui um
excelente roteiro dos problemas e soluções em relação a esse assunto.

265
dólares anuais, e vivendo nos países que mais recorreram aos instru-
mentos da democracia direta, seguramente desfrutam de melhores
condições de vida e de inclusão social, do que os 3,7 bilhões de asiá-
ticos que, em seu conjunto, dispõem de uma renda anual equivalente
a 8,4 trilhões de dólares, vivendo nos países que menos se valeram
dos recursos da democracia participativa. A democracia não depende
apenas das condições econômicas, mas sim do equilibrado desenvol-
vimento político, econômico e social de cada país. Mas as condições
econômicas, mesmo quando não signifiquem necessariamente desen-
volvimento político, facilitam, sem dúvida, a inclusão social. Os 23,5
milhões de habitantes da Austrália e da Nova Zelândia, com uma ren-
da equivalente a 438 bilhões de dólares por ano, certamente dispõem
de instituições políticas mais estáveis e de melhores condições de vida
e de integração social, do que os 826 milhões de africanos, obrigados
a viver com o total de uma renda equivalente a 550 bilhões, soma do
Produto Nacional Bruto de todos os países do Continente.
Sempre se poderá argumentar que na Europa estão algumas
das mais antigas e sólidas democracias do mundo, muitas longamente
consolidadas. Mas também é o Continente que mais extremismos e
mais conflitos conheceu na história da humanidade e seu progresso
se deu, apesar disso. Este argumento serve também para constatarmos
que na África nasceram algumas das mais antigas civilizações do pla-
neta e de que lá está a origem da espécie humana e, portanto, de nossa
civilização. Mas isto não significou a mais rápida evolução da huma-
nidade na direção do processo civilizatório naquele antigo e castigado
Continente. O que estamos procurando mostrar, com estas considera-
ções, em última análise inconclusivas, é que a Política e o desenvolvi-
mento político não são apenas fruto da prosperidade econômica, mas
sobretudo, do progresso e da evolução do processo civilizatório. Não há
conclusões definitivas a respeito de nenhum desses argumentos. Afi-
nal, é como se tentássemos responder à velha pergunta: - Os países
são ricos porque são educados, ou são educados porque são ricos? Mas
sem dúvida, todos podemos concordar que os países mais civilizados
dispõem de sistemas políticos mais eficientes. Quanto mais a civiliza-
ção evolui, mais eficiente tem se tornado a Política. Por isso, educação,
cultura, riqueza, eficiência política e justiça social são avanços da civi-

266
lização e sempre implicaram no avanço da Política. E a eficiência da
Política sempre significou avanço para a educação, a cultura, a riqueza
e a justiça social. Os países que ouviram e atenderam as aspirações de
seus cidadãos, valendo-se dos instrumentos da democracia direta, são
como se demonstra o quadro acima, os que mais conseguiram avanços
políticos, por isso se tornaram mais ricos, mais educados, mais justos.
Exatamente porque deram um passo importante para transitar da sim-
ples democracia procedimental, para a democracia decisional. Os males
da democracia, convém lembrar, só se curam com mais democracia.

267
Contatos com o Senador Geraldo Mesquita Júnior

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268 página eletrônica do senador.