Atos Administrativos

Conceito

Segundo a doutrina dominante, ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade

do Estado que, utilizando-se de suas prerrogativas de direito público, tenha por finalidade a
produção de efeitos jurídicos determinados. São praticados pelo Estado ou por quem lhe faça as
vezes (como uma concessionária de serviço público, por exemplo).

Nem todo ato praticado pela Administração é um ato administrativo. Em determinados

momentos, a Administração irá agir despida de suas prerrogativas de direito público, praticando
atos privados (sem exercício de sua supremacia, submetendo-se às regras de direito privado).

Exemplos: uma sociedade de economia mista vendendo seus bens de produção no mercado; um
banco estatal abrindo uma conta corrente com um particular; emissão de um cheque para o paga-
mento de um fornecedor etc.

Classificações

Atos Vinculados e Atos Discricionários

ATOS VINCULADOS - São os atos praticados pela Administração sem qualquer margem de
liberdade para decidir. Nesses casos o único comportamento possível foi definido pela lei, uma vez
configurada a situação nela descrita.
ATOS DISCRICIONÁRIOS - A Administração possui certa liberdade de escolha ao praticar
esse tipo de ato, mas sempre dentro dos limites traçados pela lei. Aqui existe o chamado mérito
administrativo (análise da conveniência e oportunidade).

Ato Simples, Complexo e Composto

˃ ˃ ATO SIMPLES – decorre de uma única manifestação de vontade, de um único órgão.

˃ ˃ ATO COMPLEXO – necessita da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos para a
formação de seu conteúdo, mas se trata de apenas um único ato.
˃ ˃ ATO COMPOSTO – Precisa da manifestação de vontade de um órgão, que, entretanto,
depende da aprovação de outro órgão (são dois atos distintos)

Atos Gerais e Individuais

˃ ˃ ATOS GERAIS – Não possuem destinatários determinados (possuem generalidade e abstração,
são aplicados a qualquer pessoa que se enquadre na situação descrita) e podem ser revoga-
dos a qualquer tempo.
Os atos gerais prevalecem sobres os individuais, necessitando que sua publicação seja feita em
meio oficial.
Exemplos: decretos regulamentares e instruções normativas.
˃ ˃ ATOS INDIVIDUAIS – Possuem destinatários determinados (produzem diretamente efeitos
concretos). Podem ser discricionários ou vinculados (então a revogação somente ocorre em de-
terminadas situações, que não tenham gerado direito adquirido).
Exemplos: nomeação de aprovados em um concurso público, a exoneração de um servidor e a
autorização para exploração de determinada atividade.

Atos de Império, de Gestão e de Expediente

˃ ˃ ATOS DE IMPÉRIO – Impostos coercitivamente aos administrados, criando o dever de ob-

servância (manifestação do princípio da supremacia do interesse público, poder de império ou
poder extroverso).
Exemplos: aplicação de multas administrativas, a apreensão de mercadorias e a interdição de um
estabelecimento.
˃ ˃ ATOS DE GESTÃO – Apesar de ainda serem praticados sob o regime jurídico administrativo,
eles
não são exercidos com supremacia, isto é, assemelham-se aos atos praticados pelos particulares.
Exemplos: aluguel de um imóvel, atos negociais em geral e autorização para utilização de um
bem público.
˃ ˃ ATOS DE EXPEDIENTE – São atos internos, sem conteúdo decisório, relacionados ao anda-
mento dos serviços.
Exemplos: protocolar um documento, receber uma petição e cadastrar uma informação no sistema.

Elementos ou Requisitos de Validade

˃ ˃ COMPETÊNCIA (ela é irrenunciável, intransferível e imprescritível, mas pode ser delegada ou

avocada em alguns casos).
˃ ˃ FINALIDADE (sempre deve ser observado o interesse público; além disso, deve atender ao
objetivo definido na lei).
˃ ˃ FORMA (Em regra, os atos são formais e escritos – dentro desse elemento encontramos a mo-
tivação).
˃ ˃ MOTIVOS (situação de fato e de direito).
˃ ˃ OBJETO (efeito jurídico produzido; é o próprio conteúdo material do ato).

Competência e Delegação

Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da
sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial (isso aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados
aos respectivos presidentes).

→ → Não podem ser objeto de delegação:

˃ ˃ a edição de atos de caráter normativo;
˃ ˃ a decisão de recursos administrativos;
˃ ˃ as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.

Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a

avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Motivação

A motivação é a exteriorização dos motivos, isto é, é a sua exposição escrita.

A motivação é a regra no Direito brasileiro, sempre existindo nos atos vinculados, predominando na
doutrina que também deve ser feita nos atos discricionários, salvo algumas exceções, como,
por exemplo, a exoneração de um cargo comissionado.

A Lei 9.784/99 traz algumas situações em que a motivação é obrigatória:

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V – decidam recursos administrativos;
VI – decorram de reexame de ofício;
VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos,
propostas e relatórios oficiais;
VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de

concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que,
neste caso, serão parte integrante do ato.

§ 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que
reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos
interessados.

§ 3° A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da

respectiva ata ou de termo escrito”.

Teoria dos Motivos Determinantes

Os motivos alegados como justificadores para a prática do ato devem ser verdadeiros, sob pena de
invalidade de tal ato. Caso se trate de um ato cuja motivação não seja exigida (por exemplo, a
exoneração de um cargo em comissão), mas a autoridade ainda assim o faça, esses motivos alegados
obrigatoriamente deverão ser verdadeiros, caso contrário, esse ato será ilegal.
Atributos dos Atos Administrativos

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE - Os atos presumem-se verdadeiros e de acordo com a lei

até prova em contrário (o ônus da prova é do administrado). Dessa forma, enquanto não tiver sua in-
validade decretada, o ato, mesmo se for inválido, produzirá seus efeitos normalmente, como se
fosse plenamente válido. Todo ato administrativo possui esse atributo.

AUTOEXECUTORIEDADE - Possibilidade de executar o ato imediatamente sem a intervenção

do Poder Judiciário (também não está presente em todos os atos).

TIPICIDADE - Os atos devem corresponder aos tipos que foram previamente definidos pela lei
como aptos para gerar determinados efeitos.

IMPERATIVIDADE (decorre do Poder Extroverso) - impõe o cumprimento do ato independente

da anuência do administrado (pode criar obrigações e restringir direitos unilateralmente).
Alguns atos não possuem essa característica, como os atos negociais, os atos enunciativos e os atos
de gestão.

Espécies de Atos Administrativos

Atos Normativos

Não possuem destinatários determinados, eles trazem determinações gerais e abstratas (atos
gerais).
Esses atos têm por finalidade a regulamentação da lei e a uniformização de procedimentos
administrativos, não podendo inovar no ordenamento jurídico.

Exemplos: decreto executivo, decreto autônomo, instruções normativas etc.

Atos Ordinatórios

São atos administrativos INTERNOS, aplicados aos servidores públicos subordinados à

autoridade que os expediu (fundamentados no poder hierárquico).

Exemplos: circulares internas, instruções, ordens de serviço, portarias, memorandos etc.

Atos Negociais

São editados nas hipóteses em que o particular, para realizar determinadas atividades ou exercer
determinados direitos, de forma lícita, precise da anuência prévia da Administração.

Podem ser VINCULADOS (preenchidos os requisitos, a Administração deve praticar o ato; como
no caso da licença, eles são definitivos, isto é, não podem ser revogados) ou DISCRICIONÁRIOS
(como a autorização e a permissão; nesse caso, são atos precários, isto é, podem ser revogados).

Esses atos não são imperativos, coercitivos e autoexecutórios.

Licença
Ato vinculado e definitivo, fundamentado no poder de polícia administrativa.
Exemplos: alvará para uma obra, licença para dirigir, licença para o exercício de uma profissão etc.

Autorização

Por meio dela a Administração permite que o particular explore alguma atividade que seja pre-
dominantemente de seu interesse ou que utilize um bem público.

Trata-se de um ato discricionário e precário, podendo, dessa forma, ser revogado.

Exemplos: autorização para prestação de serviços públicos, para porte de arma de fogo etc.

Permissão

Ato administrativo discricionário e precário para que o particular exerça uma atividade de
interesse predominantemente público.
Atualmente, é realizada mediante um contrato administrativo (e não por meio de um simples
ato administrativo).

Atos Enunciativos

São atos que apenas emitem um juízo de valor, uma opinião ou declaram um fato. Eles não
produzem, por si só, efeitos jurídicos.

Eles não contêm uma manifestação de vontade da Administração, pois possuem conteúdo
meramente declaratório.

Exemplos: certidão, atestado, parecer e apostila.

Atos Punitivos

Por meio desses atos, a Administração Pública impõe penalidades aos seus servidores e aos ad-
ministrados (decorre do poder disciplinar e do poder de polícia administrativa).
Extinção do Ato Administrativo

Anulação ou Invalidação (controle de legalidade)

˃ ˃ Vícios de ilegalidade (ato ilegal).

˃ ˃ Feita pela Administração que praticou o ato ou pelo Poder Judiciário (se provocado).
˃ ˃ Alcança atos vinculados ou discricionários.
˃ ˃ Efeitos: Retroativos (ex tunc).
˃ ˃ Prazo (decadencial): Atos dos quais decorram efeitos favoráveis ao destinatário → 5 anos (salvo
comprovada má-fé).

“Lei 9.784/99 - Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé”.

Revogação (controle de mérito)

˃ ˃ Mérito administrativo: juízo de conveniência e oportunidade (ato legal).

˃ ˃ Feita apenas pela Administração que praticou o ato.
˃ ˃ Alcança apenas atos discricionários.
˃ ˃ Efeitos: não retroativos (ex nunc).
˃ ˃ Prazo: em regra, a qualquer momento, mas alguns atos não podem ser revogados:
» » atos consumados (que já exauriram seus efeitos);
» » atos vinculados;
» » atos que geraram direito adquirido;
» » atos que integram um procedimento.

Cassação

Desfazimento do ato por descumprimento dos requisitos de sua manutenção.

Caducidade
Extinção do ato pela vigência de uma lei nova, incompatível com a manutenção de tal ato, que
proíba ou torne inadmissível determinada atividade que antes era legalmente permitida.
Convalidação

˃ ˃ Correção de vícios sanáveis.

˃ ˃ Efeitos retroativos.

→ → Podem ser convalidados vícios relativos:

˃ ˃ à competência (em razão da pessoa, salvo se exclusiva);
˃ ˃ à forma (salvo quando a lei determina que ela é elemento essencial de validade).

Convalidação tácita
O Art. 54 da Lei 9.784/99 prevê que o direito da Administração de anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em
que foram praticados, salvo comprovada má-fé. Desse modo, decorrido esse prazo sem que haja a
invalidação do ato, considera-se esse vício convalidado, não comportando mais a anulação do
mesmo.

Convalidação expressa
O Art. 55 da Lei 9.784/99 estabelece que em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão
ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração.