O SURGIMENTO DA POLÍCIA MODERNA

1) SOBRE O AUTOR E OBRA

Texto base (artigo): "Da guarda real de polícia à Guarda Nacional Republicana:
feições jurídico-políticas das instituições policiais portuguesas"

Ano publicação:2013

Autor: Silvagner Andrade de Azevedo, então Capitão da PMES

- Doutor em Ciências Jurídico-Filosóficas (Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra);
- Mestre em Direito (Faculdade de Direito de Vitória)
- Graduado em Direito (UFES)

2) INTRODUÇÃO

No artigo objeto do nosso trabalho, o autor:

  se ocupa de estudar o aspecto legal e político do desenvolvimento das forças

policiais portuguesas, de natureza militar, desde o que se chamava de Guarda Real
de Polícia, em 1801, quando ainda vigorava um governo Monárquico.

 Analisa as circunstâncias que vieram a mudar/desenvolver a concepção polícia que

ocorreu do século XVIII para o século XIX, onde veio a tornar-se essa função
administrativa estatal de, através de instituições policiais, manter a ordem pública.

 estuda dos diferentes contextos ao longo da história em que as forças policiais

tiveram sua estrutura e designação modificados, refletindo sobre a legitimidade das
forças policiais militarizadas no exercício da função de polícia administrativa da
ordem pública.

3) BREVE HISTÓRICO

Declaração Dos Direitos Do Homem E Do Cidadão (França, 1789) - como resultado da

Revolução Francesa, é aprovada a Declaração, que define os direitos individuais e coletivos
dos homens como universais.

Art. 12.º A garantia dos direitos do homem e do cidadão necessita de uma

força pública; esta força é, pois, instituída para fruição por todos, e não para
utilidade particular daqueles a quem é confiada;

Gendarmerie Nationale (1791) - criação da força policial militarizada francesa para

promover a segurança interna e manutenção da ordem pública entre a população civil

Guarda Real de Polícia (Portugal, 1801) - A Gendarmerie vai influenciar na criação da

Guarda Real de Polícia, em Portugal, que a partir daí, passou a ter homens armados ora
mantendo a segurança e tranquilidade públicas, ora aplicando a lei, ora servindo a
interesses político partidários.

Guarda Municipal (1834) - que era a força policial militarizada da Monarquia

Primeira República (Portugal, 1910 - 1926) - implantou-se a República em Portugal, e a

Guarda Municipal foi redesignada e remodelada para a manutenção da nova ordem, sendo
batizada de Guarda Republicana.

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Guarda Nacional Republicana (1911) - renomeada para , força policial militar de âmbito
nacional, cujo nome permanece até hoje.

4) CONCEITO STRICTO SENSU DE POLÍCIA E SEU PAPEL NO CONTEXTO

JURÍDICO-POLÍTICO DO SÉCULO XIX

A concepção de Polícia que se tinha era como o que entendemos por Administração
Pública. Ou seja, tinha a ver com a ampla atividade estatal administrativa e discricionária.
Qualquer ato do monarca dirigido a promover o bem-estar e comodidade dos seus vassalos
era agir como polícia (era como um ato administrativo).

Só no início do Século XIX (pós Revolução Francesa - final Sec. XVIII), num contexto
jurídico-político de afirmação do Estado liberal de Direito, é que Polícia começa a surgir
como instituição estatal, profissional e, em muitos países, militarizada, cuja missão era a
manutenção da ordem pública.

A Origem e significação da palavra Polícia tem origem na palavra grega Polis, que significa
cidade, enquanto comunidade política. Mas mais especificamente, está ligada a palavra
politeia que é um termo amplo relativo à segurança e ao bem estar dos habitantes da polis.

Platão e Aristóteles, de maneira abstrata, diziam que politeia era a arte de governar.

Já Jean-Claud Monete, diz que tem dois sentidos:

1)  é o conjunto de leis e regras que refere-se à administração geral da cidade;

2)  remete aos guardiões da lei, encarregados de fazer respeitar essas regras.

Essa dupla significação vai se propagar ao longo da história, ora dando à política traços de
administração geral interna de associações políticas, ora dando ideia estrita de instituição
responsável por aplicar a lei e manter a ordem.

IMPÉRIO ROMANO

Os Romanos adotaram a palavra politeia (e latinizaram), que virou politia - quando essa
palavra começa a fundamentar a autoridade do império e, passa a ser objeto de teorias
dos juristas para justificar a soberania absoluta do Estado Imperial sobre seus súditos.

Na fase do Império, Roma volta ao conceito grego de polícia como função governamental e
definição das fronteiras entre o público e o privado.

Surge uma administração pública com a figura do prefeito da cidade (praefectus urbi), que
reunia o poder de editar regulamentações e tinha autoridade sobre os corpos policiais.

No auge do Império, com quase 1 milhão de habitantes, surgiu a necessidade criar

encarregados públicos para patrulhar as ruas e combater incêndios, e encarregados para
vigiar postos fixos ou promover a segurança de determinado evento. Todos funcionários
subordinados ao prefeito da cidade. 

Foi o começo da profissionalização da polícia, pois daí para frente os responsáveis pela
ordem pública eram pagos pela autoridade política central.

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Só que com a queda do Império Romano do Ocidente, houve uma descentralização
política, aí os serviços e a noção de polícia e de Estado Centralizado desaparecem da
Europa por vários séculos.

No Século XVI a noção de império Romano é revisitada no desenvolvimento da

palavra polícia que passou a ser uma construção teórico-jurídica que visava legitimar a
existência do poder soberano, ou seja, aquele cuja atividade governamental era capaz de
editar e fazer cumprir as regras da vida social.

No Século XVII (França, 1666) cria-se a figura do "Tenente-Geral de Polícia de Paris" para
realizar tarefas ligadas a administração geral da cidade (clara referência a figura do
Praefectus urbi  romano).

Foi o início do desenvolvimento do paradigma estatal da Europa do Século XVIII: o

Estado de Polícia: onde a função policial passa a ser identificada com a realização de um
equilíbrio social e de uma 'felicidade pública' promovida pelo Estado e seus agentes.

Mais tarde, em Lisboa (Portugal, 1755), um terremoto acelera o desenvolvimento desse

paradigma. A necessidade de reconstrução da cidade e restabelecimento da ordem foi
determinante para a adoção do modelo estatal do Estado de Polícia, ampliando-se os
poderes administrativos e discricionários do Primeiro-Ministro do Reino (Marques de
Pombal).

Ele cria a figura do Intendente Geral de Polícia da Corte e do Reino (semelhante ao

Tenente Geral de Polícia de Paris), que reunia vasta gama de atribuições, desde a
construção de obras públicas, iluminação pública até funções mais diretamente relacionadas
à manutenção da ordem pública, como vigilância da população, investigação de crimes e
captura de criminosos. Apesar disso, ainda não compunha uma força policial forte e eficaz
impedir o aumento dos crimes

No Século XIX, sob influência da Revolução Francesa e a substituição do paradigma

estatal do Estado de Polícia para o Estado Liberal de Direito, a tarefa de polícia deixa de
ser uma tarefa totalizante do Estado, para se limitar à missão estrita e bem definida de
garantia da ordem e tranquilidade públicas.

Assim, o vocábulo polícia passa a remeter, stricto sensu, a função administrativa de

prevenção e manutenção da ordem e segurança.

Para cumprimento dessa função, os Estados europeus passaram a constituir corpos

profissionais de polícia autorizados a uso da força para afirmação de sua soberania interna,
enquanto que, questões relacionadas à soberania externa ficava a encargo das forças
armadas.

Daí em diante, "policial" passou a caracterizar as agências estatais autorizadas legalmente a

usar a força na manutenção da ordem pública e na aplicação do direito, cada vez mais
codificado.

A Declração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em seu art. 12, dizia que "a garantia
dos direitos do homem e do cidadão necessita de uma força pública; esta força é, pois,
instituída para fruição por todos, e não para utilidade particular daqueles a quem é
confiada".

O surgimento do Código dos Delitos e das Penas delineou ainda mais a função policial de
manter a ordem pública, a liberdade, a propriedade, a segurança individual. 

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Surge também a bipartição da atividade policial, que será modelo para o futuro da função
policial assim como é nos dias atuais. Trata-se da diferenciação funcional entre polícia
administrativa e polícia judiciária. Tendo esta a função de investigar os delitos que a polícia
administrativa não impediu que acontecessem . Essa dupla faceta passa a revelar uma
nova concepção strito sensu de polícia, revelada como sendo um modo de atuar da
atividade administrativa.

Manutenção da ordem pública e segurança da população passam a constituir, grosso modo,

as atribuições da polícia administrativa.

O Estados passam a instituir forças públicas autorizadas a usar a força (incluindo a força
física) para manutenção da ordem interna.

Em 1791, é criada a Gendarmerie Nationale francesa, força policial militarizada responsável

por promover a segurança interna e manutenção da ordem pública entre a população civil,
que passa a ser um modelo, vindo a influenciar Portugal que, em 1801, criar uma força
policial pública e militarizada denominada Guarda Real de Polícia.

5) DA GUARDA REAL DE POLÍCIA À GUARDA NACIONAL REPUBLICANA:

ORIGEM MILITARIZADA E O DESENVOLVIMENTO POLICIAL MILITAR
PORTUGUÊS
(PARTE SILVA)
O momento revolucionário francês, que tinha o objetivo de derrubar o Antigo Regime,
extinguiu o cargo de Tenente- Geral de Polícia de Paris, assim como a Maréchaussée, mas
em 1791, reaparece reorganizada e “batizada” de Gendarmerie Nationale, que se torna um
modelo mais influente de corpo militarizado e profissional de polícia com funções de polícia
administrativa de segurança e manutenção da ordem pública interna.

É com Napoleão Bonaparte que a Gendarmerie ganhará status de força policial de elite,
usando-a como instrumento de sua soberania, não só na França, mas nos países
conquistados.

A atuação da Gendarmerie inicialmente foi destinada a garantia das diretos constantes na

Declaração dos Direitos do Homens e do Cidadão mas acabou se tornando instrumento
para as conquistas imperialistas de Napoleão.

Antes da ocupação do território português por forças francesas, ainda funcionava a

Intendência Geral de Polícia, mas não houve redução da criminalidade. Contudo, em 1801,
o então Intendente Geral de Polícia Inácio de Pina Manique cria a Guarda Real de Polícia de
Lisboa, como modelo de Gendarmerie, com um corpo profissional, militarizado, remunerado
pelo estado e voltado para a segurança pública, com modalidade de policiamento a pé e de
cavalo e que tinha critérios bem específicos para seleção de seus integrantes, como por
exemplo a higidez física e robustez de seus integrantes.

Para cumprir seu papel de manutenção da ordem pública entre os cidadãos, inicialmente, a
Guarda Real de Polícia possuía em sua estrutura unidades de Infantaria e Cavalaria. O uso
desses métodos e equipamentos de natureza militar fez com que aquela força policial
sofresse duras críticas em virtude da forma de tratamento direcionado à população civil.
Apesar de tais críticas, a Guarda Real de Polícia obteve bons resultados na segurança da
capital, aumentando consideravelmente seu efetivo. Tanto que em 1824, é criada a Guarda
Real de Polícia do Porto, que possuía atribuições e estruturas semelhantes.

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Mas a influência francesa não parou por aí. Devido às invasões francesas, e a
consequente vinda de D. João VI para o Brasil, Portugal sofreu uma grande
instabilidade político-governamental, fazendo com que a Guarda Real de Polícia
sofresse sucessivas transformações em sua denominação e estrutura.

Dessas transformações, convém destacar dois momentos onde suas funções e

atribuições (manutenção da ordem) se vinculam fortemente a uma específica
conformação-política:

(PARTE VELASCO)
1º Momento: Guerra Civil de 1832 a 1834

Esta fase representa para Portugal a quebra com o Antigo Regime e a assunção de
um modelo de sociedade e Estado que passaram a dominar a Europa Ocidental
após a Revolução Francesa, a Monarquia Constitucional, com base em um modelo
de Estado de Direito.

Portugal já havia tido um ensaio de um liberalismo político com a Constituição de

1822, resultado da Revolução Liberal de 1820, mas o retorno de D. João VI em 1824
fez com que se retomasse ao Antigo Regime Monárquico absolutista. Contudo, sua
morte em 1826, e a questão da legitimidade de sua sucessão, abriu novamente
caminho para ideais liberais, que provocaram o início de uma guerra civil no país.

De cada lado dessa guerra civil estavam D. Pedro e D. Miguel (filhos de D. João VI).
Este utilizou-se das Guardas Reais de Polícia de Lisboa e do Porto em defesa da
Monarquia absoluta em Portugal, trazendo assim, um retrocesso às forças policiais
ao se apresentarem como instrumentos de afirmação politico-governamental,
alterando os fins de suas atividades de segurança pública e garantia dos direitos do
cidadão.

Por esse motivo, em 1834 ao fim da guerra civil, Guardas Reais de Policia de Lisboa
e Porto, foram dissolvidas, dando lugar a Guarda Municipal de Lisboa, criada em
01 de julho daquele corrente ano, com uma preocupação em desvincular a imagem
da força militar que apoiara a causa legitimista ora criada, e também pelo fato do
próprio D. Pedro não se sentir seguro diante o descontentamento popular e dos
oposicionistas.

Há portanto, no espirito da reforma administrativa em desenvolvimento, uma

descentralização da função de polícia administrativa (figura 01).

Para essa desvinculação, exigiu-se estudos e muitas considerações, a fim de

eliminar a palavra Real e polícia, estabelecendo então Guarda Municipal.

Um ano depois, foi igualmente criada a Guarda Municipal do Porto. Mais tarde após
a unificação dessas duas forças, em 1869, passam ser as forças policias da
Monarquia Constitucional e de manutenção da ordem pública até a instituição da
Primeira Republica, em 1910.

Nesse sentido, confirma-se que o conceito estrito sensu de polícia, onde atividade
de polícia passa a ser estatal administrativa, de caráter preventivo, destinado à
tranquilidade e manutenção da ordem pública, vinculada as regras do direito.

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Para que isso ocorresse houve profundas alterações político-jurídico-administrativas
em Portugal, afetando a estrutura e organização das forças policiais, de acordo com
o Decreto nº 23 de 16 de Maio de 1832, que inclusive dividia território em província,
comarca e conselhos (figura 2).
2) Momento: a reestruturação fruto da fusão entre as Guardas Municipais de
Lisboa e do Porto:

O Segundo momento ocorreu ainda no Século XIX, quando a então Monarquia

Portuguesa fundiu as Guardas Municipal de Lisboa e do Porto, criando uma única
Guarda Municipal, que passou a constituir a principal força de sustentação do
Regime Monárquico em seus últimos trinta anos de existência.

Apesar do nome, a Guarda Municipal constituiu na força policial militarizada de que

dispunha a Monarquia para a manutenção da ordem e do regime político.
A despeito da força das armas e da repressão policial, a Monarquia não se
sustentou no poder. Em 1910, em consequência da mobilização republicana
britânica, é proclamada república em Portugal. Nascia com ela uma nova força
policial militarizada também com o fim de manter a ordem pública, porém com
características de inédita feição “Republicana”: a Guarda Nacional Republicana.

(PARTE ANSELMO)
6) A ORDEM PÚBLICA “REPUBLICANA” E SUA MANUTENÇÃO PELA
GUARDA NACIONAL REPUBLICANA

A ordem pública de um país não acontece naturalmente, ou seja, é necessário uma

construção social, econômica, política e jurídica que ocorrem dentro de um
determinado período. Em Portugal, a partir de 05 de outubro de 1910, essa nova
ordem pública republicana instalou-se por via legislativa com o propósito de fazer
desaparecer qualquer referência ao regime anterior, de Monarquia, renomeando e
reestruturando as instituições públicas daquele período. Neste sentido, destaca-se o
processo de criação da Guarda Nacional Republicana. O Governo Provisório, pelo
decreto de 12 de Outubro de 1910, extingue a Guarda Municipal e provisoriamente
cria a Guarda Republicana em Lisboa e no Porto, e no ano seguinte, pelo decreto de
3 de Maio de 1911, extingue essa guarda e cria a Guarda Nacional Republicana, que
pela primeira vez na história de Portugal, constitui-se numa força policial atuando em
todo o território nacional. Dessa forma, o Exército, que antes exercia as funções de
manutenção da ordem pública, passa essa responsabilidade para a GNR, na qual o
regime republicano confiava para manter a ordem e conter revoltas e protestos.

Durante a Primeira República (1910 a 1926) permaneceu a dupla face de instituições

policiais de manutenção da ordem pública (a polícia civil ou cívica, nas cidades, e a
partir de agora, a Guarda Nacional Republicana atuando a nível nacional). No
entanto, o decreto de criação da GNR previa que à medida que os batalhões dessa
força policial fossem se organizando, os corpos de polícia civil nos distritos que se
tornassem dispensáveis seriam extintos. Automaticamente, os serviços policiais e de
segurança que eram atribuição das praças dos corpos de polícia civil passam a ser
executados pelas praças da GNR.

Apesar de ter servido sob um regime ditatorial durante o século XX, assim como foi
com a Guarda Real de Polícia, lá no início do século XIX, A GNR se mantem como

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instituição e função administrativa essenciais de um Estado Democrático de Direito
até os dias atuais.

7) CONCLUSÃO

É num período pós revolucionário francês que surge na Europa um instrumento de

força pública militarizada, chamada de gendarmerie. A partir do século XIX, tinha
função de polícia administrativa, especificamente de segurança interna e
manutenção da ordem pública, que se diferencia da função do século anterior, que
era mais abrangente, própria do modelo do Estado de Polícia.

O começo dessas forças públicas remonta ao artigo 12 da Declaração dos Direitos

do Homem e do Cidadão, de 1789, que basicamente fazia menção à necessidade de
uma força pública para “a garantia dos direitos do homem e do cidadão bem como
também alertava sobre os perigos que rondam a sua existência ao dizer que “esta
força é, pois, instituída para fruição por todos, e não para utilidade particular
daqueles a quem é confiada”.

A gendarmerie portuguesa, desde a sua criação (Guarda Real de Polícia – 1801) era
redesignada e reestruturada para atender os interesses dos diversos grupos político-
partidários que se revezavam no poder, inclusive para reprimir os ideais políticos
opositores, se distanciando assim dos verdadeiros objetivos, que eram a segurança
da população e garantia dos direitos dos cidadãos. Como se pode observar, a
gendarmerie portuguesa não escapou daquele perigo alertado no artigo 12, pois ela
servia aos interesses particulares daqueles que estavam no poder.

Entretanto, mesmo passando no século XX por um período ditatorial, duas Guerras

Mundiais e uma revolução política (25 de abril de 1974), a Guarda Nacional
Republicana é a força policial militar portuguesa com atuações em âmbito nacional e
até mesmo internacional.