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Planejamento urbano e

ambiental

UNOPAR PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL


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Planejamento
urbano e
ambiental

Thiago Augusto Domingos


Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima
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© 2014 by Editora e Distribuidora Educacional S.A.

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Diagramação: Casa de Ideias

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Domingos, Thiago Augusto


D671p Planejamento urbano e ambiental / Thiago Augusto
Domingos, Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima. –
Londrina: Editora e Distribuidora Educacional S.A., 2014.
p. 192

ISBN 978-85-68075-37-1

1. Gestão Pública. 2. Urbanização. I. Lima, Rosimeire


Midori Suzuki Rosa. II. Título.

CDD 711
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Sumário

Unidade 1 — A cidade e a urbanização .........................1


Seção 1 Sobre a cidade e a urbanização ............................................3
1.1 A história da cidade .............................................................................8
1.2 A cidade medieval .............................................................................17
1.3 A cidade na Idade Moderna ...............................................................20
1.4 A Revolução Industrial e a cidade ......................................................23
1.5 A cidade hoje ....................................................................................25
Seção 2 A urbanização brasileira .....................................................29
Seção 3 Problemas socioambientais urbanos ...................................36
3.1 Enchentes ..........................................................................................36
3.2 Resíduos sólidos ................................................................................37
3.3 Chuvas ácidas ....................................................................................38
3.4 Inversão térmica.................................................................................39
3.5 Ilhas de calor .....................................................................................39
3.6 Deslizamentos de terra ......................................................................40
3.7 Poluição visual...................................................................................41
3.8 Poluição sonora .................................................................................41
3.9 Poluição luminosa .............................................................................41

Unidade 2 — Aspectos gerais sobre gestão pública e


sustentabilidade no planejamento das
cidades ..................................................47
Seção 1 Planejamento urbano e planejamento ambiental ................48
1.1 O planejamento urbano e as questões ambientais..............................48
1.2 Regulação ambiental no espaço urbano.............................................52
1.3 Planejamento e gestão pública...........................................................55
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iv P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Seção 2 O planejamento das cidades e a qualidade de vida ............62


2.1 Aspectos gerais sobre qualidade de vida no ambiente urbano ............62
2.2 Estratégias de sustentabilidade no planejamento das cidades .............65

Unidade 3 — Planejamento urbano e


Estatuto da Cidade .................................89
Seção 1 Planejamento urbano..........................................................91
1.1 Tipos de planejamento .......................................................................92
1.2 Educação ambiental e planejamento e gestão urbanos.....................103
1.3 Da luta pela reforma urbana à Constituição Federal de 1988 ...........107
Seção 2 Estatuto da Cidade ...........................................................111
2.1 Estatuto da Cidade: diretrizes gerais .................................................111
2.2 Zoneamento ambiental ....................................................................112
2.3 Instrumentos da política urbana .......................................................113
Seção 3 Plano diretor participativo ................................................123
Seção 4 Gestão democrática e orçamento participativo ................128

Unidade 4 — Impactos do processo de urbanização:


a ocupação do
espaço urbano .....................................139
Seção 1 Impactos do processo de urbanização ..............................140
1.1 A ocupação do espaço urbano.........................................................143
Seção 2 Saúde, saneamento e meio ambiente ................................154
2.1 Modificações ambientais e o aparecimento de doenças ...................155
2.2 O saneamento e o desenvolvimento urbano ....................................157
2.3 Gestão e gerenciamento de resíduos sólidos ....................................166
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Apresentação

Você já parou para pensar em o que é uma cidade? E sobre como se dá o


planejamento e a gestão urbana? Neste livro nós vamos trabalhar visando à
gestão pública municipal e, para tanto, partiremos do princípio que anterior
à gestão há o planejamento e que, para planejar, devemos conhecer o que
será planejado e estar cientes de que os planos devem ter objetivos claros
a alcançar.
Você verá que estudar a cidade é fascinante — afinal, estamos estudando
a maior obra da humanidade e, provavelmente, a mais complexa.
Na Unidade 1 vamos trabalhar conteúdos de extrema importância para
a compreensão da problemática urbana que é a história da cidade e da
urbanização, o processo de urbanização brasileiro e os problemas socio-
ambientais urbanos.
Na Unidade 2 serão trabalhados aspectos gerais a respeito da gestão
pública e a sustentabilidade no planejamento das cidades, com destaque
ao desenvolvimento sustentável e ao planejamento de cidades sustentáveis.
Já na Unidade 3 trabalharemos com o planejamento urbano e o Estatuto
da Cidade, que é uma lei fundamental para o ordenamento urbano de nosso
país. Serão trabalhados os tipos de planejamento urbano, a política urbana
na Constituição de 1988 e serão enfatizados o Plano Diretor e o Orçamento
Participativo.
Por fim, na Unidade 4 serão estudados os impactos ambientais decorrentes do
processo de urbanização, os impactos das ações de saneamento básico, conside-
rações sobre a qualidade de vida urbana e o Estudo de Impacto de Vizinhança.
Esperamos que este livro lhe motive a aprofundar os estudos sobre o
planejamento e a gestão urbana e que você possa atuar como profissional
levando em consideração o conteúdo aqui trabalhado!
Boa leitura!
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Unidade 1
A cidade e a
urbanização
Thiago Augusto Domingos

Objetivos de aprendizagem: Esta unidade tem como objetivo


possibilitar a você a compreensão de que a problemática urbana
atual é o resultado de um longo processo histórico. Aprender so-
bre a história de uma cidade é fundamental para a apreensão do
que é uma cidade, do motivo de ter mais moradores na cidade do
que no campo e, logicamente, o porquê de as cidades serem tão
problemáticas.

Seção 1: Sobre a cidade e a urbanização


Na Seção 1, vamos estudar o que é a cidade, o ur-
bano e o processo de urbanização. Para tanto, é
indispensável que tratemos da história da cidade.
Vamos estudar a história da urbanização desde seu
princípio até a atualidade, compreendendo a impor-
tância da Revolução Industrial para a urbanização da
humanidade.

Seção 2: A urbanização brasileira


Na Seção 2, trabalharemos a urbanização brasileira,
partindo do pressuposto de que o processo histórico
da urbanização de nosso país é condição para a com-
preensão dos problemas de nossas cidades.
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Seção 3: Problemas socioambientais urbanos


Na terceira seção, vamos trabalhar os principais pro-
blemas socioambientais. É importante salientar que
todas as cidades apresentam problemas, logica-
mente, algumas com mais intensidade que outras.
Vamos discutir sobre as enchentes, os resíduos sóli-
dos, as chuvas ácidas, inversão térmica, ilhas de calor,
e as poluições visual, sonora e luminosa.
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A cidade e a urbanização 3

Introdução ao estudo
Você já parou para pensar na importância da cidade no mundo atual? E a
importância de se estudar o urbano? Bem, em primeiro lugar, temos de dizer
que cidade e urbano não são sinônimos (como veremos adiante), mas con-
ceitos próximos. Em segundo lugar, temos de levar em consideração que hoje
o mundo pode ser considerado urbanizado, pois há mais pessoas vivendo no
meio urbano do que no rural.
A rápida urbanização brasileira, no século XX, acarretou diversos problemas
socioambientais urbanos. Assim, o planejamento e a gestão das cidades são
essenciais para que possamos ao menos diminuir a problemática de nossas
cidades. Esse já é um fator que justifica o estudo deste livro.
Primeiro, é importante distinguir, mesmo que brevemente, o que é plane-
jamento e gestão. Há uma diferença temporal entre ambos: enquanto o pla-
nejamento é um comportamento racional que objetiva ações futuras, a gestão
está relacionada com ações presentes. Planejar faz parte de nosso cotidiano, já
que traçamos planos diários para nossas ações. Gestão, por sua vez, significa
administrar, dirigir, tomar conta de.
Nesta unidade vamos buscar a compreensão do que é a cidade e do que é
o urbano e como deve ser a cidade que almejamos. Partimos do princípio de
que o urbano é uma realidade socialmente construída, portanto, deve ser anali-
sado a partir do seu processo histórico. Iniciaremos nossas discussões partindo
do processo histórico da urbanização e das cidades, com o objetivo de verificar
o que é a cidade e o urbano e pensarmos qual é a cidade que desejamos, para
que posteriormente possamos pensar em como ela deve ser planejada.

Seção 1 Sobre a cidade e a urbanização

Assim como sugere o título desta unidade, cidade e urbano não são sinôni-
mos, apesar de apresentarem certa similaridade. São termos polissêmicos, ou
seja, diferentes autores atribuem diferentes significados a eles. Dessa forma,
em primeiro lugar, é conveniente discutirmos um pouco sobre o que são con-
ceitos. Deleuze e Guattari (1992) destacam que todo conceito é ao menos
duplo ou triplo, contendo um contorno irregular, que intenta ser totalizante,
mas é, na verdade, fragmentado. Além disso, a palavra apresenta história, pois
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é socialmente construída e pode sofrer alterações em seu significado conforme


a sociedade se transforma. Conceituar é um exercício intelectual que expressa
abstratamente uma categoria ou classe de entidades, um evento ou relações.
Observe o termo metrópole. Na Grécia Antiga, dizia respeito à cidade-mãe,
cidade que criava colônias; na época das grandes navegações, referia-se aos
países que exploravam suas colônias; a partir da descolonização, o termo pas-
sou a ser utilizado para designar as cidades mais importantes das redes urbanas
locais e não locais.
Compreendido que a conceituação não é assim tão fácil e que os significa-
dos das palavras podem ser modificados com o tempo, passemos ao entendi-
mento do que é cidade e do que é urbanização.
Vamos iniciar nossas discussões a partir das palavras de Capel (2003,
p. 10), que afirma que o urbano possui muitas facetas, e por isso é difícil sua
caracterização e definição. O mesmo autor continua sua ideia afirmando que a
cidade é, ao mesmo tempo, a urbs, a civitas e a polis, sendo que, em primeiro
lugar, é o espaço construído e que possui características morfológicas que fa-
cilmente podemos reconhecer como “urbanas”, como os edifícios, ruas, alta
densidade de equipamentos e infraestrutura, ao que os romanos se referiam
como urbs. Mas é também uma realidade social constituída pelos cidadãos
que vivem na cidade, o que os romanos chamavam de civitas. E, também, é
uma unidade político-administrativa a que os gregos se referiam como polis.
Assim, abordar os problemas da cidade significa referir-se às dimensões físicas,
sociais e político-administrativas.
Definir o que é cidade é um exercício complexo. Cidade é aquele tipo de
palavra que a todos parece ter um significado, mas que é difícil explicar. Vamos
pensar em cidades. Estamos pensando em realidades como São Paulo, Nova
York, Londres... e também em Serra da Saudade/MG e Borá/SP (duas cidades
brasileiras com menos de 900 habitantes). O que faz com que essas cinco ci-
dades possam ser enquadradas no mesmo conceito? É importante destacar que
em outros países essas pequenas cidades não seriam consideradas como tal,
pois em algumas nações o que define a cidade é a população ou a densidade
demográfica. De toda forma, para Souza (2003, p. 24):
A cidade é um objeto muito complexo e, por isso mesmo,
muito difícil de definir. Como não estou falando de um
determinado tipo de cidade, em um momento histórico
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A cidade e a urbanização 5

particular, é preciso ter em mente aquilo que uma cidade


da mais remota Antiguidade e cidades contemporâneas,
digamos, Cairo, Nova York e Tóquio, mas também de
uma pequena cidade no interior brasileiro […], têm em
comum, para encontrar uma definição que dê conta dessa
imensa variação de casos concretos.

Questões para reflexão


Será que em nosso país não deveríamos adotar outra maneira de
considerar a cidade, ou seja, a partir do número de habitantes ou da
densidade demográfica, por exemplo?

Para saber mais


Leia a resenha de Ana Fani Alessandri Carlos sobre o livro Cidades imaginárias: o Brasil é menos
urbano do que se calcula, do autor José Eli da Veiga. Esse texto vai ajudar você a refletir:
<http://www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/Geousp/Geousp13/Geousp13_Resenha_Fani.htm>.

Vamos lá, antes de darmos continuidade a nossos estudos, é necessário


compreender o que é cidade em nosso país. Dentro das esferas adminis-
trativas da República Federativa do Brasil, o município é a menor esfera.
Município e cidade não são sinônimos! O município compreende a cidade
mais suas vizinhanças rurais, ou seja, compreende a zona urbana e a zona
rural, administradas pela prefeitura. A cidade é o espaço urbano do muni-
cípio, delimitado pelo perímetro urbano. Os distritos das cidades também
são considerados urbanos, e o nome do município é o mesmo da cidade-
-núcleo, assim como o Decreto-Lei n. 311/1938 (BRASIL, 1938, p. 1) em
seu art. 3o dispõe: “A sede do município tem categoria de cidade e lhe dá
o nome”. Não vamos considerar essa delimitação do que é cidade como
uma definição científica.
Vamos buscar, agora, definir mais cientificamente o que é cidade. Há
tantas definições que às vezes parece que há uma definição para cada autor
que discute sobre o tema. Carlos (1992, p. 67-68) destaca diversos conceitos
de cidade:
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Para Ratzel uma cidade é uma reunião durável de ho-


mens e habitações humanas que cobre uma grande
superfície e se encontra no cruzamento de grandes vias
comerciais. Já para Wagner, as cidades serão pontos
de concentração do comércio humano. Para Brunhes,
existe cidade toda vez que a maioria de seus habitantes
emprega o seu tempo no interior da aglomeração. Em
Bobeck a cidade se reconhece como uma aglomeração
fechada de uma certa importância e onde se leva uma
vida urbana. Von Richthofen define cidade como um
agrupamento cujos meios de trabalho que não são con-
sagrados à cultura, mas ao comércio e à indústria. Em
Sombart, cidade se define como uma aglomeração de
homens dependendo dos produtos do trabalho exterior.
Em Sorre, a cidade também aparece enquanto aglome-
ração de homens mais ou menos considerável, densa e
permanente, altamente organizada, geralmente indepen-
dente para sua alimentação do território sobre o qual
se desenvolve e implicando, para sua existência, uma
vida de relações ativas necessárias à manutenção de sua
indústria, de se comércio e demais funções. Finalmente,
para Pierre George as cidades são formas de acumulação
humana e de atividades concentradas, próprias a cada
sistema econômico e social, reconhecidos a partir de
fatos de massa arquitetônico.

Vamos agora discutir a urbanização, que é um fenômeno socioespacial in-


timamente ligado à cidade. É um fenômeno que tem suas raízes nas primeiras
cidades e que se manteve em constantes mudanças decorrentes das próprias
mudanças da sociedade. Bem, consideramos que a urbanização é um fenômeno
de natureza social e que é identificado enquanto uma dimensão espacial. É um
processo, portanto, temos de ter em mente que é uma sucessão de eventos e
fenômenos que são interligados por mútuas relações de causa e efeito (FAISSOL
et al., 1969, p. 55).
O termo urbanização, junção de urbano e ação, nos remete à ideia de
um movimento contínuo de transformações no qual o espaço é remodelado,
isto é, quando a ele são atribuídos aspectos urbanos. O termo urbano tem
uma ligação mais estreita com urbanização do que com a cidade. Lefebvre
(2001) entende que a cidade é obra de certos agentes históricos e sociais e
faz uma distinção entre a morfologia material e a morfologia social, sendo
que a primeira refere-se à cidade e a segunda refere-se ao urbano, os quais,
na verdade, são indissociáveis:
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A cidade e a urbanização 7

[…] uma distinção entre a cidade, realidade presente,


imediata, dado prático-sensível, arquitetônico — e por
outro lado o “urbano”, realidade social composta de
relações a serem concebidas, construídas ou reconstruí-
das pelo pensamento. […] O urbano assim designado
parece poder passar sem o solo e sem a morfologia
material, desenhar-se segundo o modo de existência
especulativo das entidades, dos espíritos e das almas,
libertando-se de inscrições numa espécie de trans-
cendência imaginária. Se se adota esta terminologia,
as relações entre a “cidade” e o “urbano” deverão ser
determinadas com o maior cuidado, evitando tanto a sepa-
ração como a confusão, tanto a metafísica como a redução
à imediaticidade sensível. A vida urbana, a sociedade
urbana, numa palavra, “o urbano” não podem dispensar
uma base prático-sensível, uma morfologia (LEFEBVRE,
2001, p. 49, grifo do autor).

Pois bem, seguindo essa linha de pensamento, Souza (2006, p. 36) afirma,
revisando os conceitos elaborados por Milton Santos, que podemos destacar
o urbano como um complexo significativo da expressão territorial do modo
de produção, portanto, abstrato, enquanto a cidade é o mundo da forma, ou
seja, da materialidade.
É possível afirmarmos, então, que o urbano, ou melhor, o modo de vida
urbano, transcende os limites físicos da cidade, tanto em relação a sua estru-
tura física quanto aos aspectos sociais, ou seja, a influência do urbano ex-
trapola o tecido da cidade e imprime características urbanas no meio rural.
Nas palavras de Lefebvre (1999, p. 17, grifo do autor): “O tecido urbano
prolifera, estende-se, corrói os resíduos de vida agrária. Estas palavras, o
‘tecido urbano’, não designam, de maneira restrita, o domínio edificado nas
cidades, mas o conjunto das manifestações do predomínio da cidade sobre
o campo”. O rural não desapareceu, mas a influência da cidade no campo é
cada vez mais saliente. É notório que os moradores no meio rural vivem cada
vez mais o modo de vida urbano, como, por exemplo, utilizam os shoppings
centers como área de lazer, vivem a moda ditada pelas emissoras de televisão,
convivem com luz elétrica e água encanada — serviços que outrora não eram
extensivos ao campo — etc.
Feita essa breve distinção entre a cidade e o urbano, vamos focar nossos
estudos na história da cidade.
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Atividades de aprendizagem
Definir o que é cidade e urbanização é um exercício complexo, pois é
difícil enquadrar realidades têmporo-espaciais tão distintas em um só
conceito. Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alter-
nativa correspondente:
I. O conceito de cidade adotado pelo governo brasileiro é o mesmo de
município.
II. A cidade é o espaço urbano do município, delimitado por seu perímetro.
III. A cidade é obra de certos agentes históricos e sociais, e pode-se fazer
uma distinção entre a morfologia material e a morfologia social.
IV. O termo urbanização, junção de urbano e ação, nos remete à ideia
de um movimento contínuo de transformações no qual o espaço é
remodelado.
Estão corretas apenas:
a) I e II
b) II e III
c) III e IV
d) II, III e IV

1.1 A história da cidade


Estudar a cidade é um desafio fascinante. É um desafio por causa de sua
complexidade histórica, espacial e cultural. É fascinante por sua grandiosi-
dade, importância, beleza e, sem dúvidas, por sua complexidade. Outro fator
importante é a contradição que existe na cidade, pois temos o belo e feio, a
pobreza e a riqueza.
Diversas áreas versam sobre a cidade e o urbano: a geografia, a arquitetura,
a história, a antropologia, a sociologia, o direito, as engenharias etc., cada qual
com seu ponto de vista sobre o assunto.
Àquele que pretende compreender a gestão das cidades, não há como negli-
genciar a importância desta para a compreensão da problemática ambiental e
social do século XXI. Tentar compreender a degradação do meio e das questões
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A cidade e a urbanização 9

sociais sem relacionar esses fenômenos com a cidade e com o urbano é não
compreender um dos maiores causadores desses problemas.
Relacionar a cidade e o urbano à degradação ambiental e social implica
compreender que a cidade é a maior manifestação de alteração que o homem
já fez na paisagem. É entender que os prédios, as casas, as ruas, as fábricas
fazem parte de uma paisagem que foi completamente remodelada pelas técni-
cas e tecnologias humanas. Compreender a importância do urbano (entendido
como modo de vida urbano) para o estudo das questões ambientais e sociais
é compreender que vivemos em uma sociedade de consumo e contraditória e
que esta demanda uma quantidade gigantesca de recursos naturais.
De todo modo, a cidade é a maior obra da humanidade, onde podemos
encontrar as mais belas obras que os homens puderam elaborar. É onde nossa
capacidade técnica e tecnológica se destaca sobremaneira. É onde nossos
símbolos são inseridos na paisagem.
Bem, vamos à história da cidade. Para compreender a história da cidade
devemos percorrer um longo caminho, que se inicia no período Paleolítico.
Assim como Mumford (1998) indica, naquele período apareceram os primeiros
atributos que séculos à frente iriam se tornar cidade. Naquela época o homem
ainda era nômade e os seres humanos dependiam de suas andanças para so-
breviver, pois era necessário realizar deslocamentos constantes em busca de
caça e para coleta. Para sobrevivência, desenvolvemos nossos primeiros instru-
mentos de caça, em madeira, osso ou pedra lascada, além do domínio do fogo.
Estávamos iniciando nossa dominação da natureza, mas nossas técnicas ainda
não haviam possibilitado a fixação do homem no território. De todo modo,
tínhamos uma predisposição para a vida social desde o Paleolítico, quando os
homens demonstravam manifestações com o lugar, o que se materializava no
respeito aos mortos. Os cadáveres eram enterrados em locais que periodica-
mente eram visitados, assim como Mumford (1998) destaca. Isso pode parecer,
à primeira vista, uma simples curiosidade, mas esse fato nos faz entender que
desde a Pré-história o homem desenvolve sentimentos com o lugar.
As andanças dos homens pré-históricos, que eram essenciais para a sobre-
vivência, só puderam cessar com a descoberta da agricultura. O sedentarismo
só foi possível, então, com a Revolução Agrícola (também conhecida como
Revolução Neolítica), há cerca de 11 mil anos. A partir do desenvolvimento da
agricultura o homem passou a ter uma relação diferenciada com o lugar, e foi
necessária a fixação no território. Os seres humanos passaram a ter condições
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de viver em aglomerações. Mas será que apenas o desenvolvimento da agri-


cultura e o sedentarismo já nos possibilita identificar uma cidade? A resposta
é negativa. Se olharmos para uma vila rural, na qual as pessoas estão fixas em
um território e se dedicam à atividade agrícola, não estaremos olhando para
uma cidade, certo?

Questões para reflexão


Levando em consideração que foi somente a partir da Revolução
Agrícola que nos tornamos sedentários e que isso foi uma condição
essencial para a construção das cidades, será que a agricultura foi a
maior descoberta já feita pelo homem?

Conforme os tempos foram passando, os seres humanos aprimoraram as


técnicas agrícolas e a produtividade aumentou expressivamente. Assim, as
pessoas começaram a colher mais do que era necessário para a alimentação
de todos. Temos, então, o aparecimento do excedente alimentar, que, assim
como nos lembra Singer (1981, p. 13) “[...] é uma condição necessária mas
não suficiente para o surgimento da cidade”. O sedentarismo e o excedente
alimentar são fundamentais para a existência da cidade, mas as caracterís-
ticas de uma cidade vão além. Para a existência de da cidade é necessário,
segundo Spósito (1988, p. 14), “[...] uma complexidade de organização só
possível com a divisão do trabalho”.
Em aldeias, tribos, clãs e bandos observamos a existência de uma divisão
social do trabalho, mas de forma muito menos complexa do que em cidades.
Normalmente essa divisão do trabalho se efetiva graças a fatores como o gênero
ou a idade. Por exemplo, é comum que em uma tribo a mulher seja responsável
por atividades como plantio, colheita e cuidados com os animais de criação,
enquanto o homem fica responsável pela caça e pela pesca. Esse tipo de or-
ganização social do trabalho é muito mais complexo do que aquele que ocorre
na cidade (inclusive nas primitivas) e está todo baseado no setor primário. Em
uma cidade, a partir do excedente alimentar, algumas pessoas passam a ter a
oportunidade de se dedicar a atividades diferenciadas das primárias. Vamos
observar o que Mumford (1998, p. 37-38) relata sobre o assunto:
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A cidade e a urbanização 11

A composição humana da nova unidade tornou-se igual-


mente mais complexa; além do caçador, do camponês,
e do pastor, outros tipos primitivos introduziram-se na
cidade e emprestaram sua contribuição à existência:
o mineiro, o lenhador, o pescador, cada qual levando
consigo os instrumentos, habilidade e hábitos de vida
formados sob outras pressões. O engenheiro, o barqueiro,
o marinheiro surgem a partir desse fundo primitivo mais
generalizado, em um ou outro ponto da seção do vale: de
todos esses tipos originais, desenvolvem-se ainda outros
grupos ocupacionais, o soldado, o banqueiro, o mercador,
o sacerdote. Partindo dessa complexidade, criou a cidade
uma unidade superior.

Vimos até agora que o sedentarismo e o excedente alimentar foram fun-


damentais para o surgimento da cidade, mas não são suficientes, pois apenas
a partir da criação de uma complexa divisão do trabalho é que a cidade se
efetiva. Assim como afirma Souza (2003, p. 44):
A cidade, em contraposição ao campo, que é de onde
vinham os alimentos, foi se constituindo, paulatinamente,
como um local onde se concentravam os grupos e classes
cuja existência, enquanto pessoas não-diretamente vincu-
ladas às atividades agropastoris, era tornada possível gra-
ças à possibilidade de se produzirem mais alimentos do
que seria necessário para alimentar os produtores diretos.

Se há uma divisão social do trabalho complexa naturalmente, há a criação


de desigualdades e da exploração do homem pelo homem. Assim, Singer
afirma que: “[...] a existência da cidade pressupõe uma participação dife-
renciada dos homens no processo de produção e de distribuição, ou seja,
uma sociedade de classes” (1981, p. 13). Segundo Spósito, a cidade “[...] na
sua origem não é por excelência o lugar de produção, mas o da dominação”
(1988, p. 17).
É interessante notarmos que diversas civilizações antigas, que não tiveram
contato entre si, construíram cidades. Sjoberg (1972, p. 42) destaca que “[...]
apesar da diversidade cultural entre os povos do Oriente Próximo, da Ásia e do
Novo Mundo, as primeiras cidades em todas essas regiões tinham em comum
certas formas de organização”. Souza (2003, p. 45) salienta que:
Cumpre sublinhar que o aparecimento e a proliferação de
cidades pelo mundo antigo, na Mesopotâmia, no vale
do Nilo e no vale do rio Indo, e mais tarde na China, na
bacia do Mediterrâneo e na América das civilizações
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12 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

pré-colombianas, teve relação não apenas com as inova-


ções técnicas que permitiram a agricultura e a formação de
excedentes alimentares capazes de alimentar uma ampla
camada de não produtores diretos — com destaque, aqui,
para a irrigação em larga escala —, mas com mudanças
culturais e políticas profundas, mudanças de ordem social
em geral. A regra foi de que o surgimento das primeiras
cidades se desse entrelaçado com o aparecimento de for-
mas centralizadas e hierárquicas de exercício do poder;
e, com efeito, foi justamente a formação de sistemas de
dominação, com monarcas e seus exércitos, que permitiu,
ao lado das inovações técnicas, uma crescente extração de
excedente alimentar, sobre o fundamento da opressão
dos produtores diretos.

A questão militar foi muito importante para a disseminação das cidades


antigas, pois os impérios da Antiguidade utilizavam-nas como pontos de con-
trole das regiões que eram conquistadas. Nesse sentido, o império romano se
destaca. Eles difundiram a cidade pelo continente europeu, tornando ainda
mais complexa a divisão do trabalho e a política — pois esses fatores eram
essenciais para a manutenção do Império.

1.1.1 A cidade antiga


Vamos passar, agora, a discutir sobre a história da cidade. Brevemente,
discutiremos sobre as primeiras cidades, cidades egípcias, gregas, romanas,
a cidade pré-colombiana e oriental, a cidade na Idade Média, na Revolução
Industrial e hoje.

1.1.2 As primeiras cidades


Sem dúvidas, existe uma vasta gama de diferenças entre as cidades antigas.
Quando nos referimos a cidades antigas estamos nos referindo a cidades que
foram criadas em tempos distintos, muito afastadas umas das outras. Sjoberg
(1972, p. 42) afirma que, mesmo existindo uma considerável diversidade cultu-
ral entre os povos que fundaram as primeiras cidades (tanto na Ásia quanto no
Novo Mundo, passando pelo Oriente Próximo), todas essas cidades apresenta-
vam semelhanças: “A dominante [organização] era a teocracia — apenas um
líder acumulava as funções de rei e chefe espiritual. A elite morava na cidade;
e mais, ela e seus dependentes congregavam-se particularmente no centro da
cidade” (SJOBERG, 1972, p. 42).
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A cidade e a urbanização 13

As cidades da Antiguidade foram construídas, geralmente, próximo a grandes


rios, como os vales dos rios Tigre, Eufrates (Mesopotâmia), Nilo (Egito), Indo
(Índia) e Amarelo (China). Por isso, é comum que se refiram a essas cidades
como parte de “civilização hidráulica”. Praticamente toda a existência da
cidade dependia do rio, que era utilizado para irrigação, sobretudo de terras
baixas, e para o transporte.
As primeiras cidades foram construídas por volta de 3.500 a.C. na Meso-
potâmia. Sobre sua organização, podemos afirmar que o excedente alimentar
se concentrava nas mãos dos governantes das cidades, que representavam o
deus local. Enquanto representantes do deus local, os governantes recebiam
parte dos rendimentos das terras comuns, as recompensas de guerra, e admi-
nistravam as riquezas, acumulando alimentos para a população, fabricando ou
importando utensílios de pedra e metal para o trabalho e para guerra. Segundo
Benevolo (2007, p. 26-27):
Esta organização deixa seus sinais no terreno: os canais
que distribuem água nas terras melhoradas e permitem
transportar para todas parte, mesmo de longe, os produtos
e as matérias-primas; os muros circundantes que indivi-
dualizam a área da cidade e a defendem dos inimigos;
os armazéns, com sua provisão de tabuinhas escritas
em caracteres cuneiformes; os templos dos deuses, que
se erguem sobre o nível uniforme da planície com seus
terraços e as pirâmides em degraus.

Sobre as primeiras cidades, Sjoberg (1972) destaca que elas eram parecidas
em diversos aspectos, pois tinham bases cultural e técnica semelhantes. O trigo
e a cevada eram os produtos agrícolas, o arado era acionado por tração animal
e eram utilizados veículos com roda. O líder da comunidade representava, ao
mesmo tempo, o poder secular e o religioso, havia finos artesãos e a importação
de metais e pedras preciosas de lugares distantes.

1.1.3 A cidade egípcia


A civilização egípcia situou-se no nordeste do continente africano, no delta
do rio Nilo, ao redor de uma área desértica. Sjoberg (1972, p. 39) destaca que
desde 3.100 a.C. já havia comunidades ao longo do rio Nilo. Mumford (1998,
p. 93) aponta que havia semelhanças entre as civilizações da Suméria (na Me-
sopotâmia) e a egípcia:
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14 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

O alvorecer da civilização do quarto milênio a.C. mos-


tra, no Egito, muitas das vigorosas características que
apresenta na Suméria; na verdade, nos seus absolutismos
centralizados, na sua exagerada devoção ao culto reli-
gioso, na deificação do faraó, que por muito tempo divi-
diu sozinho com os deuses o dom da imortalidade, essa
implosão e concentração de poderes e agentes parece ir
ainda mais longe no Egito do que na Mesopotâmia.

Para Spósito (1988, p. 19), a Mesopotâmia foi o centro de difusão do fato


urbano para o Egito Antigo, mas Benevolo (2007, p. 40) destaca que a origem da
civilização egípcia urbana não pode ser estudada como a Mesopotâmia, pois,
dentre outros fatores, as grandes cidades se caracterizavam por monumentos
de pedras, tumbas e templos, não pelas casas e pelos palácios. Vale também
levar em consideração que “[...] a princípio não se encontra no vale do Nilo
a cidade arquetípica da história, a cidade murada, solidamente delimitada e
protegida por baluartes” (MUMFORD, 1998, p. 94).
A prosperidade da sociedade egípcia deveu-se, em parte, à capacidade de
adaptação do povo aos regimes de inundação do rio Nilo, que era utilizado
como via de transporte de mercadorias e pessoas. Suas águas eram, também,
utilizadas para consumo e irrigação das plantações. A importância do Nilo era
tamanha que Heródoto dizia que o Egito era uma dádiva do Nilo. As cheias
enriqueciam o solo com minerais e sedimentos, o que era muito favorável para
o plantio de cereais, como o trigo e a cevada. Dessa forma, a irrigação era con-
trolada, permitindo a produção de um excedente alimentar. O governo egípcio,
então, pôde investir o excedente em atividades como mineração, desenvolvi-
mento da escrita e comércio, o que fazia da sociedade egípcia mais próspera.

1.1.4 A cidade grega


Falar dos gregos antigos nunca é tarefa fácil, pois há uma riqueza enorme
de peculiaridades que influenciam a vida ocidental até os dias de hoje, como
em nossos conhecimentos científicos, filosóficos, pensamento político, padrões
estéticos e arte.
O início do desenvolvimento da cidade naquela parte do mundo foi em
Creta. O que conhecemos como Grécia Antiga abrangia o sul da península
Balcânica, as ilhas do Mar Egeu e o litoral da Ásia Menor. No decorrer do século
VIII a.C., o território grego foi ampliado com a fundação de diversas colônias
no Mediterrâneo.
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A cidade e a urbanização 15

É importante diferenciar o urbano grego do mesopotâmico e egípcio.


O desenvolvimento da cidade grega sofreu afastamentos em relação ao modelo
original de cidade que se desenvolveu na Mesopotâmia e no Império do Egito.
Os gregos haviam se libertado, em certo grau, das “[...] ultrajantes fantasias
de poder sem reservas que a religião da Idade do Bronze e a tecnologia da
Idade do Ferro tinham promovido: suas cidades eram cortadas mais próximo
da medida humana e foram libertadas das pretensões paranoicas de monarcas
quase divinos” (MUMFORD, 1998, p. 140).
O relevo muito acidentado tornava difícil a comunicação entre vários pontos
do interior, contribuindo com o fracionamento político. Não queremos afirmar
que um determinismo geográfico condenou o povo grego à estruturação de sua
forma de constituir as cidades-Estados (ou pólis), pois devemos levar em con-
sideração que, além dos fatores geográficos, houve também fatores históricos
e sociais que contribuíram para a estruturação do sistema urbano grego. Cada
cidade-Estado domina um território, que pode ser aumentado pelas conquistas.
Para o funcionamento da pólis três órgãos eram fundamentais: o lar comum
(dedicado ao deus protetor, onde se ofereciam sacrifícios, realizavam-se ban-
quetes rituais e recebiam-se os hóspedes estrangeiros); o conselho dos nobres
ou dos funcionários que representam a assembleia dos cidadãos; e a assem-
bleia dos cidadãos (ágora), onde se reuniam para ouvir as decisões dos chefes
e deliberar (BENEVOLO, 2007).
Os gregos antigos discutiam sobre a população máxima que uma cidade
deveria ter, e, quando essa população crescia além de certo limite, uma expe-
dição era organizada para formar uma colônia. Era importante que a população
fosse numerosa o suficiente para formar um exército, mas não tão grande ao
ponto de impedir o bom funcionamento da assembleia. Uma cidade de 10 mil
habitantes era considerada grande, mas Atenas, por sua vez, chegou a contar
com cerca de 40 mil pessoas.

1.1.5 A cidade romana


Roma foi fundada por volta do ano 1.000 a.C., na península itálica, região
de solo fértil com a costa pouco recortada. À época da fundação de Roma, a
península itálica era habitada ao norte pelos gauleses, pelos etruscos-latinos
ao centro e pelos gregos ao sul.
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16 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

A cidade romana foi um dos maiores legados dessa civilização, que as


fundava nas áreas recém-conquistadas para garantir a manutenção de sua he-
gemonia política. Essas cidades deveriam pagar tributos para a manutenção das
instituições do governo, inclusive o exército. As cidades romanas eram planeja-
das, por isso muitas delas apresentavam uma planta urbana quadriculada. A rede
de cidades permitiu, também, uma grande ampliação da divisão interurbana do
trabalho e do comércio com áreas distantes.
“O Império Romano, produto de um único centro urbano de poder em
expansão, foi em si mesmo uma vasta empresa construtora de cidades: deixou
a marca de Roma em todas as partes da Europa, da África do Norte e da Ásia
Menor” (MUMFORD, 1998, p. 227). Podemos afirmar, então, que a civiliza-
ção romana teve uma participação ímpar na história da urbanização, tanto
que Spósito (1988, p. 22) afirma que “[...] o Império Romano é, sem dúvida
o melhor exemplo de expansão da urbanização na Antiguidade”, o que só foi
possível porque o poder era centralizado.
O método de colonização de Roma modificava o território com a instalação
de infraestrutura (estradas, pontes, aquedutos), divisão dos terrenos agrícolas em
quintas cultiváveis e a fundação de novas cidades. As estradas eram importantes,
pois ligavam todo o império, enquanto os aquedutos levavam água limpa para
as cidades. Havia também elaborados sistemas de esgoto que davam vazão à
água servida nas casas.
Roma foi a primeira cidade a alcançar a marca de 1 milhão de habitantes e foi
a única a atingir essa marca antes da Revolução Industrial. Vale a pena destacar
que o banho público era algo muito importante. Nas termas — locais destina-
dos aos banhos públicos —, os banhos tinham finalidades de higiene corporal e
terapias pela água com propriedades medicinais. Os mais aquinhoados tinham
banhos privados, mas isso era um luxo para poucos.

1.1.6 Cidades da América Pré-Colombiana e Oriental


Vamos agrupar a urbanização dessas realidades e tempos tão distintos em
um único tópico, e o motivo de fazermos isso é que a urbanização desses povos
não foi tão importante na urbanização ocidental, foco de nossas discussões.
As cidades do chamado “extremo oriente” — Índia, Indochina e China —
têm o início de sua urbanização por volta do II milênio a.C. Segundo Sjoberg
(1972, p. 40),
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A cidade e a urbanização 17

Por volta de 2500 A.C., floresciam as cidades de Mohenjo


— Daro e Harappa no vale do rio Indo, na região hoje
ocupada pelo Paquistão. No milênio seguinte, havia popu-
lações urbanas no rio Amarelo. A capital da dinastia Shang
(cerca de 1500 a.C.) foi descoberta próximo a Anyang.

Importa assinalar que as plantações irrigadas de arroz eram fundamentais


para a manutenção das cidades. Sobre essas cidades, Benevolo (2007, p. 55)
afirma que a “[...] organização econômica, rígida e sem margens de manobra,
tende a perpetuar-se no local, favorecendo a formação de grandes Estados
unitários, como no Egito, pois concentra nas mãos dos soberanos e da classe
dirigente um enorme excedente”.
Poder, prosperidade e virtude dominam a cultura oriental desde o início, e o
poder era justificado caso se assegurassem a paz e a harmonia social. A cidade
ocupava um posto dominante e era carregada de uma grande quantidade de
significados simbólicos e utilitários. Era a sede do poder.
Sobre a América Pré-Colombiana, é interessante notar que o processo de
construção das cidades da América foram independentes das raízes mesopo-
tâmicas, gregas ou romanas. As primeiras cidades foram construídas por volta
de 500 a.C. e “[...] atingiram seu apogeu no primeiro milênio d.C., e foram
ótimos exemplos de que o processo de divisão do trabalho, que se traduziu
na constituição de uma estrutura de classes, criou as condições necessárias à
origem urbana” (SPÓSITO, 1988, p. 19).
Dentre os povos americanos pré-colombianos que construíram cidades, com
certeza os que mais se destacaram foram os Maias (atual Guatemala, Belize,
El Salvador, Honduras e Península de Yucatán — México), Astecas (México) e
Incas (Cordilheira dos Andes — Peru, Bolívia, Chile e Equador).

1.2 A cidade medieval


Você já deve ter ouvido falar que a Idade Média foi a “idade das trevas”,
pois foi uma época de relativo pouco desenvolvimento cultural, filosófico e
econômico. Mas temos de levar em conta que naquele período houve, sim,
avanços significativos.
A Idade Média compreende um grande período que vai do século V ao XV
e que foi marcado principalmente por uma nova forma de organização econô-
mica, social e política: o modo de produção feudal. A marca do início da Idade
Média é o ano de 476 d.C., data da queda do Império Romano do Ocidente
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18 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

e de quando se rompe a hegemonia romana sobre a bacia do Mediterrâneo.


Podemos dividir a Idade Média em dois grandes períodos: o primeiro, chamado
de Alta Idade Média (séculos V ao X), e a Baixa Idade Média (séculos X ao VII).
O apogeu do sistema se deu entre os séculos VIII e XIII, período que pode ser
considerado a Idade Média Central.
Spósito (1988) salienta que a mais marcante consequência da queda do Im-
pério Romano no Ocidente foi a desarticulação da rede urbana, pois, já que não
havia mais um poder político central, as relações interurbanas enfraqueceram-
-se e em certas áreas chegaram a desaparecer, pois caíram por terra as leis que
davam proteção ao comércio em todo o Império e findou-se a manutenção
de estradas e portos. Vale ressaltar que foram as cidades do ocidente que mais
sofreram com a queda do Império Romano do Ocidente, pois no Oriente o
chamado Império Romano do Oriente continuou fecundo, e cidades como
Bizâncio (que passou a se chamar Constantinopla e, mais atualmente, Istambul)
e Alexandria eram exemplos de pujança.
Segundo Sjoberg (1972), com o colapso do Império Romano suas cidades
declinaram rapidamente, inclusive a capital, sendo que algumas desaparece-
ram por completo. Mas não é possível afirmar que houve um desaparecimento
completo das cidades romanas, pois muitas continuaram a funcionar, tanto na
Itália quanto na França. Veneza, por exemplo, mesmo após a queda de Roma,
continuou a manter seu vigor econômico baseado no comércio com o oriente.
A crise urbana da Europa, ou seja, desagregação da rede urbana, diminui-
ção e desaparecimento de cidades, acentuou-se com a expansão islâmica no
século VII através do mar Mediterrâneo, pois o controle dos árabes sobre o
Mediterrâneo tornou-se definitivo para a regressão das atividades econômicas
das cidades (SPÓSITO, 1988).
O período medieval teve como maior característica o feudalismo, que foi
a estrutura econômica, social, política e cultural que se sobrepujou à estrutura
escravista romana. O modo de produção feudal caracterizava-se por ser basi-
camente agrário, não comercial, autossuficiente, nele praticamente não existia
dinheiro. A propriedade feudal pertencia a uma camada muito privilegiada,
os senhores feudais, assim como o alto escalão do clero e a nobreza feudal
(senhores feudais, cavaleiros, condes, duques). Dessa forma, não havia a so-
berania política do chefe de Estado, pois o poder político estava nas mãos dos
detentores de terra, ou seja, dos senhores feudais.
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A cidade e a urbanização 19

Benevolo (2007) explica que na sociedade rural que formava a base da


organização política feudal as cidades passaram a ter um lugar marginal, pois
não funcionavam mais como centros administrativos, e em mínima parte eram
centros de produção e troca. As diferenças jurídicas entre o campo e a cidade
iam cada vez mais desaparecendo, assim como a diferença física entre os dois
ambientes.
O caráter agrário do sistema feudal reduz consideravelmente as funções das
cidades europeias. Contudo, é possível reconhecer dois tipos de “[...] aglome-
rados na Idade Média: as ‘cidades’ episcopais e os burgos” (SPÓSITO, 1988, p.
28). Em primeiro lugar, vamos justificar o motivo de a autora utilizar aspas ao se
referir às cidades da Idade Média. Deve-se ao fato de o caráter urbano poder ser
questionado, uma vez que não se constituíam locais de moradia permanente,
a não ser a religiosos e alguns agregados, e do ponto de vista econômico o
comércio e a produção artesanal se arrefeceram, além de perderem o papel
político que as cidades tinham na Antiguidade.
As cidades episcopais eram centros de administração eclesiástica, sem papel
econômico, pois o pequeno mercado abrangia apenas o local. Essas cidades
se mantinham a partir da arrecadação de tributos dos latifúndios pertencentes
ao bispo e abades.
Sobre os burgos, Benevolo (2007, p. 259) assinala:
Uma parte da nova população, que não encontra trabalho
nos campos, refugia-se nas cidades: cresce assim a amassa
dos artesãos e dos mercadores, que vivem à margem da
organização feudal.
A cidade fortificada da Alta Idade Média — à qual se
adapta bem o nome de burgo — é por demais pequena
para acolhê-los; formam-se, assim, diante das portas
outros estabelecimentos, que se chamam subúrbios e em
breve se tornam maiores que o núcleo original. É neces-
sário construir um novo cinturão de muros, incluindo os
subúrbios e as outras instalações (igrejas, abadias, caste-
los) fora do velho recinto. A nova cidade assim formada
continua a crescer da mesma forma, e constrói outros
cinturões de muros cada vez mais amplos.

A população artesã e mercantil dos burgos era chamada de burguesia e


representava a maioria dos moradores dessas cidades. Estavam à margem do
sistema político feudal, buscando garantir as condições de autonomia judiciária
e administrativa e liberdade pessoal para suas atividades econômicas. Importa
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20 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

dizer, também, que era buscado um sistema de taxas proporcionais às rendas,


para realização de obras de utilidade pública, como a defesa, por exemplo.
As cidades medievais apresentavam uma grande pluralidade de formas,
mas tendiam a ser arredondadas e limitadas pela muralha. Internamente,
apresentavam planos irregulares, e no centro encontravam-se praças abertas,
as construções religiosas e públicas.
No período da Baixa Idade Média o sistema feudal passou a sofrer diversas
modificações, que produziam a superação das estruturas feudais, e iniciou-se
a estruturação do modo de produção capitalista. As vilas e as cidades passaram
a crescer rapidamente. As atividades de comércio e artesanato se desenvolviam
livremente nas cidades medievais, contudo, estas se situavam em áreas perten-
centes aos feudos, ou seja, estavam submetidas às autoridades dos senhores
feudais. Com o crescimento do comércio e a ascensão da burguesia, as cidades
passaram a lutar por maior autonomia. Spósito (1988, p. 32), sobre o fim do
período feudal, afirma que “[...] podemos dizer que, predominantemente, a
urbanização do fim do período feudal foi marcada pela proliferação do número
de cidades”. É importante relatar que a retomada da urbanização foi possível
graças à retomada do comércio e que, ao se desenvolver, criou condições para
estruturação do capitalismo.

1.3 A cidade na Idade Moderna


A Idade Moderna foi uma época de intensas e importantes mudanças.
Compreende o período de 1453 a 1789, no qual os principais acontecimentos
foram a estruturação do capitalismo, o Renascimento, as Grandes Navegações,
a Reforma Religiosa, o Absolutismo e o Iluminismo.
Logicamente, a cidade passou por profundas transformações. A cidade
europeia voltou a ter grande importância quando “[...] a Europa restabeleceu
fortes contatos comerciais com os Impérios Bizantino e Árabe; o intercâmbio
que se seguiu desempenhou um papel significante no ressurgimento da vida
urbana no sul da Europa” (SJOBERG, 1972, p. 48).
Tem-se, portanto, a retomada do processo de urbanização da Europa e de
renascimento das cidades em função da retomada do comércio. Os comercian-
tes que viviam além das muralhas dos feudos foram extremamente importantes
nesse processo.
Os comerciantes dos burgos passaram a ser chamados de burgueses e as-
cenderam como uma poderosa classe social atrelada ao Estado, enquanto o
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A cidade e a urbanização 21

poder religioso perdia relativo espaço na sociedade. Doravante foi observada a


derrocada do sistema feudal, ao passo que eram criadas as bases para a estru-
turação do sistema capitalista em sua primeira fase, o capitalismo comercial.
Perceba que todo esse movimento ocorre no interior das cidades.
Já podemos notar que a cidade foi extremamente importante para a formação
do capitalismo. A cidade não precisou do capitalismo para ser formada, mas
o capitalismo se estrutura no interior da sociedade urbana.
O capitalismo surge na cidade, no centro dinâmico de
uma economia urbana, que lentamente se reconstitui na
Europa, a partir do século XIII. Durante os séculos seguin-
tes, a libertação de certas cidades do domínio feudal, a
fuga dos servos para estas cidades, o estabelecimento das
ligas de cidades comerciais e o surgimento de uma classe
de comerciantes e banqueiros prepararam o terreno para
a Revolução Comercial, no século XVI, que estabelece,
finalmente, uma divisão do trabalho interurbana no plano
mundial, assegurando um amplo e contínuo desenvolvi-
mento das forças produtivas. Neste processo, a capaci-
dade associativa da cidade medieval, ou melhor, de sua
classe dominante — a burguesia — no sentido de unir
dentro da cidade contra as demais classes e de se associar
a outras cidades num sistema cada vez mais amplo de
divisão do trabalho, ou seja, de se constituir como classe,
desempenha um papel essencial (SINGER, 1981, p. 22).

Conforme a cidade passa a fortalecer suas estruturas econômicas e sociais,


a centralização da riqueza e a subjugação do campo aos anseios urbanos se
tornam inevitáveis. Em um movimento que se torna cada vez mais complexo,
a urbanização passa a se espraiar pelos territórios. As cidades passam a ser
ligadas por estradas, por vias fluviais, marítimas e por relações comerciais e,
dessa forma, temos a formação de redes de cidades.
No decorrer do século XVI, a cidade atravessa as fronteiras marítimas da
Europa nas embarcações que vieram à América. Os colonizadores fundaram
cidades em diversos pontos do território do Novo Mundo, que serviam de
pontos nodais para o comércio, tanto de escravos quanto de mercadorias
e metais preciosos.
O comércio fortaleceu cada vez mais a classe burguesa, que, por sua vez,
fortalecia seus laços com o poder político, possibilitando a formação do Estado
Nacional Absolutista. Cabe, neste momento, destacar que o Estado Nacional (ou
Estado-Nação) é caracterizado por ser um território delimitado por fronteiras,
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22 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

autônomo e as pessoas que nele vivem apresentam características singulares,


como a língua, religião, cultura, moeda, hino, entre outros.
O Estado Nacional passou a ser financiado pela burguesia e, portanto, aten-
dia às necessidades dessa classe em detrimento do poder religioso. Importantes
revoluções do século XVII e XVIII, como a Revolução Puritana, a Independência
dos Estados Unidos e a Revolução Francesa difundiam os ideais iluministas.
Os economistas mercantilistas enfatizavam a importância do fortalecimento
da economia interna dos países e do acúmulo de metais, o que possibilitou o
investimento em novas técnicas de produção.
As antigas empresas domésticas e pouco produtivas passaram a ser substi-
tuídas pelas manufaturas, o que acarretou maior produção e menor custo, ou
seja, aumento dos lucros. O aumento da produtividade passou a exigir sistemas
contábeis e administrativos mais bem elaborados, moedas únicas, leis, impostos,
normas, medidas e pesos comuns. Talvez você até esteja pensando: “O que a
cidade tem a ver com isso?” Ora! Tudo, pois a cidade foi a base física para que
todas essas mudanças ocorressem. Doravante a cidade multiplica sua relação
de dominância com o campo, cresce em número absoluto e em número de
habitantes. E nas cidades foram estudadas formas de aumentar cada vez mais
a produtividade, até o desenvolvimento da indústria.

Atividades de aprendizagem
Os períodos medieval e moderno foram muito importantes para a cidade.
O primeiro, pelo arrefecimento do fenômeno urbano, e o segundo, por
causa da renascença da cidade. Sobre o assunto, analise as alternativas a
seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) Durante todo o período medievo o que se viu foi uma extinção total
da cidade e do urbano, pois durante o modo de produção feudal não
houve construção e cidades.
b) Com o colapso do Império Romano, suas cidades declinaram rapi-
damente, inclusive a capital, sendo que algumas desapareceram por
completo.
c) Durante a Idade Moderna a cidade passa por profundas transformações,
devido, entre outros, ao reestabelecimento de contatos comerciais com
os Impérios Bizantino e Árabe.
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A cidade e a urbanização 23

d) Com o renascimento das cidades os comerciantes, chamados de


burgueses, ascenderam como uma poderosa classe social atrelado ao
Estado.

1.4 A Revolução Industrial e a cidade


Podemos apontar como marco inicial da Revolução Industrial a invenção
da máquina a vapor na segunda metade do século XVIII, mais precisamente
quando James Watt, em 1769, requereu a patente de seus inventos que eram
voltados ao aumento da produtividade manufatureira.
Cabe destacar que naquela época havia uma ampla corrida para o desen-
volvimento de técnicas e tecnologias que pudessem aumentar a capacidade
produtiva dos manufaturados. Isso nos permite inferir que essa corrida teve
como objetivo atenuar a insaciável ânsia pelo acúmulo de riquezas, ou seja, a
capacidade criativa humana aliou ciência e técnica e voltou-se a produzir mais
a um menor custo, mesmo que em detrimento da qualidade socioambiental. De
todo modo, apenas um país, naquela época, tinha as características necessárias
para que essa revolução pudesse ocorrer: a Inglaterra. Vamos observar quais
eram essas características.
Em primeiro lugar, as pesquisas para o desenvolvimento tecnológico eram (e
ainda são) muito custosas, e os ingleses puderam acumular uma grande quan-
tidade de capital advindo do período mercantilista, notadamente o acúmulo
auferido pelos burgueses comerciantes.
O governo da Inglaterra estimulava a produção e o controle de manufatu-
rados nos mercados coloniais. Aliás, o parlamento, alguns pensadores (como
Adam Smith e o desenvolvimento do liberalismo econômico) e a religião pro-
testante foram fundamentais para a ascensão da indústria.
Não podemos desconsiderar os fatores naturais que auxiliaram o desenvol-
vimento industrial naquele país. O combustível da máquina a vapor, o carvão
mineral, era muito abundante, assim como o ferro e, não menos importante, a
relativa ampla rede hidrográfica que fornecia a água.
A mão de obra, outro fator preponderante à industrialização, tornou-se
abundante a partir da promoção do êxodo rural através dos enclosures (cerca-
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24 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

mento). No sistema feudal a terra era um bem comum, ou seja, a propriedade


privada não existia como hoje conhecemos. No século XVII, e mais intensa-
mente no século XVIII, o governo inglês (que já trabalhava atrelado à classe
burguesa, como vimos anteriormente) promoveu a exclusão dos trabalhadores
rurais que, portanto, ficaram sem as bases físicas para a produção ou, de outra
forma, foram expropriados de seu meio de sobrevivência. Sem opção para
a subsistência, esses trabalhadores se tornaram “livres como pássaros” (assim
como Marx se referia), e a única alternativa foi vender sua força de trabalho
em troca de salário.
A industrialização precisou da cidade para se efetivar, e assim uma urbani-
zação sem precedentes tem início. A urbanização, agora sob a fase industrial
do capitalismo, muito se diferencia da cidade do capitalismo comercial. Esta
podia ser caracterizada pelas trocas, enquanto a cidade do capitalismo indus-
trial se caracteriza pela extração da mais-valia e do lucro, e para a satisfação
da ganância industrial a sociedade urbana se faz necessária.
Enquanto berço da sociedade urbano-industrial, a Inglaterra apresentou,
primariamente, as transformações desse novo sistema produtivo. Benevolo
(2007, p. 551-552) destaca seis grandes mudanças ocorridas na cidade e no
território durante o período da Revolução Industrial.
1. A elevação do contingente populacional urbano ocorreu de forma
extremamente acelerada, devido principalmente à redução da taxa de
mortalidade e aumento da expectativa de vida, e como consequência
houve aumento da população jovem.
2. Aumento dos bens e serviços produzidos pelos setores primário, secun-
dário e terciário. O progresso tecnológico e o desenvolvimento econô-
mico tornaram possível esse aumento, assim como o crescimento da
população demandava uma maior soma de produtos, criando um ciclo
ascendente entre a população e a produção.
3. A população passou a se redistribuir pelo território em consequência
dos dois outros fatores apontados, pois nas cidades havia as maiores
ofertas de emprego.
4. Desenvolvimento dos meios de comunicação, como estradas, canais
e ferrovias, que permitiram inclusive o surgimento dos deslocamentos
pendulares e uma maior mobilidade das mercadorias.
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A cidade e a urbanização 25

5. Rapidez e caráter aberto dessas transformações que não permitem


um equilíbrio estável, isto é, nenhum problema é resolvido definitiva-
mente, apenas é possível prever outras transformações mais profundas
e rápidas.
6. Desvalorização das formas tradicionais de controle público do ambiente
construído, isto é, tanto os setores da vida social quanto urbanísticos são
indicados pelos economistas a serem levados sem intervenção.

Podemos dizer que a Revolução Industrial foi, na verdade, uma revolução


urbano-industrial, pois a indústria precisou da cidade, que foi remodelada
pela indústria. Isso significa que o crescimento das cidades, em número e em
população, tal qual vivemos hoje, é o resultado das transformações advindas da
Revolução Industrial. A população urbana cresceu e passou a consumir cada
vez mais, o que incentivava o crescimento da produção fabril. Isso resultou
em um ciclo ascendente!

Questões para reflexão


Será que sem a Revolução Industrial teríamos chegado à urbanização
da humanidade, ou seja, mais pessoas vivendo nas cidades do que
no campo?

1.5 A cidade hoje


Vimos até então o processo histórico da urbanização, com destaque para as
transformações urbanas decorrentes da Revolução Industrial. A cidade sempre
teve importância na história, mas hoje vivemos um período histórico no qual
o urbano está em todas as partes.
Há uma imensa rede de cidades conectadas por vias de transporte e de
comunicação. É possível nos comunicarmos praticamente com todas as loca-
lidades, seja por telefone, seja por Internet. Logicamente, não é todo o globo
que se encontra conectado, mas nunca houve, na história da humanidade, uma
rede tão bem estruturada de comunicação e transporte.
Fora a Roma Antiga, nenhuma cidade, antes da Revolução Industrial, che-
gou à marca de 1 milhão de habitantes. Hoje temos, somente no Brasil, 16
cidades com mais de 1 milhão de habitantes! Pois é, a Revolução Industrial
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26 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

não criou a cidade, mas parece que criou a cidade grande. Neste instante você
pensa: “E a Roma Antiga?” Ok! Roma foi uma exceção, mas o que temos hoje
é o aparecimento de megacidades, que são cidades com mais de 10 milhões
de habitantes! Atualmente, contamos com 27 megacidades e somente cinco
estão em países de primeiro mundo (EUROPEAN ASSOCIATION OF NATIO-
NAL METROLOGY INSTITUTES, 2013, p. 5), ou seja, são cidades com sérios
problemas urbanos, como criminalidade, pobreza, desigualdade social, falta
de saneamento básico, poluição, congestionamento...
Além das megacidades, hoje temos gigantescos aglomerados urbanos aos
quais damos o nome de megalópoles. As megalópoles podem ser compreen-
didas como extensas regiões nas quais há duas ou um conjunto de metrópoles
conurbadas ou de elevada zona de influência entre elas. São gigantescas áreas
urbanizadas onde há um intenso fluxo de pessoas e capitais entre as cidades.
Não pense, contudo, que são áreas onde o tecido urbano se espraiou por
completo, pois mesmo nas megalópoles há certo desenvolvimento agrário,
sobretudo hortifrutigranjeiro, destinado principalmente ao abastecimento
local. Importante! Não confunda megacidade com megalópole!

Para saber mais


Conurbação é um fenômeno decorrente da expansão da malha urbana que diz respeito à ligação
física entre as malhas urbanas de duas cidades. Com o processo de conurbação temos o desa-
parecimento dos limites físicos das cidades. Tratava-se pontos onde duas diferentes cidades
convivem com a mesma realidade urbana.

Dentre as principais megalópoles do mundo temos: Bos-Wash, nos


Estados Unidos, com população aproximada de 50 milhões de habitantes,
tendo como principais cidades Boston, Nova York e Washington; Chipitts,
também nos Estados Unidos, estende-se de Chicago a Pittsburgh, com
população superior a 10 milhões de habitantes; ainda nos Estados Unidos
temos SanSan, na costa oeste, que se estende de San Francisco até San
Diego, com mais de 25 milhões de habitantes; no Japão, temos Tokkaido,
que tem como principais cidades Tóquio, Kawasaki, Nagoya, Quioto e
Osaka; na Europa, temos Renana, localizada na Europa Ocidental, no vale
do rio Reno; estende-se pelos territórios da Alemanha e dos Países Baixos,
tendo como principais cidades Amsterdã, Colônia, Bonn e Stuttgart, com
aproximadamente 33 milhões de habitantes.
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A cidade e a urbanização 27

Para saber mais


Há uma discussão sobre a existência ou não de uma megalópole brasileira, formada entre as
metrópoles do Rio de Janeiro e São Paulo, mas ainda não há consenso se essa região pode ser
considerada ou não uma megalópole. Para obter maiores informações sobre a megalópole
brasileira, leia o artigo disponível em:
<http://www.ie.ufrj.br/datacenterie/pdfs/seminarios/pesquisa/texto1908.pdf>.

Os avanços técnicos e tecnológicos, sobretudo das redes de transporte e


comunicação, possibilitaram novas formas para as cidades. As cidades antigas
e da época da Revolução Industrial eram caracterizadas por serem concentradas.
Hoje, principalmente devido à difusão dos automóveis, as cidades podem ter
formas mais espraiadas.
Atualmente, as morfologias urbanas se apresentam cada vez mais articuladas
e densas, ao mesmo tempo que são descontínuas e dispersas. Criam-se aglome-
rações urbanas e fenômenos como a metropolização são cada vez mais comuns.
Temos de levar em consideração o fato de ter havido uma modificação no
processo produtivo, que passou a ser disperso pelo território, e isso influenciou
as formas urbanas. A cidade tradicional era compacta e monocentralizada, e
atualmente têm-se áreas que, morfologicamente, apresentam-se como uma
unidade espacial contínua ou descontínua que absorve centros urbanos com
estreitas relações.

Para saber mais


Dentro da complexidade dos arranjos espaciais das cidades e das aglomerações urbanas atuais,
diversos conceitos foram criados para tentar explicar a realidade urbana: a cidade dispersa, a
cidade difusa, metropolização expandida, cidades-regiões, metápole, pós-metrópole, arranjos
urbanos-regionais. Para melhor conhecer esses conceitos, leia o artigo de Rosa Moura, “A di-
mensão urbano-regional na metropolização contemporânea”, disponível em: <http://www.
scielo.cl/pdf/eure/v38n115/art01.pdf>.

Uma pergunta fica no ar quando analisamos a cidade atual: qual será o


futuro da cidade? Qual será o futuro do processo de urbanização? Será que um
dia voltaremos a ter menos moradores nas cidades do que no campo, assim
como outrora?
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28 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

As respostas a essas perguntas não são fáceis. De qualquer forma, pelo me-
nos por ora, não temo afirmar que o processo de urbanização será continuado.
Há diversos países em que a maioria da população ainda vive no campo, e há
uma tendência de que, nesses locais, haja um aumento da população urbana.
Vamos refletir sobre isso: se todo o mundo chegar aos níveis de urbanização
dos países mais ricos, ou seja, cerca de 90% de pessoas vivendo em cidades,
e passarem a viver o modo de vida urbano (que demanda uma vasta quantidade,
de recursos naturais e, consequentemente, há uma vasta geração de resíduos)
será que nosso planeta terá condições de fornecer recursos suficientes para
toda essa demanda? Bem... ao que tudo indica não teremos a possibilidade de
sustentar uma sociedade urbana global nos moldes da atual fase do capitalismo;
teremos, invariavelmente, de rever nosso modelo de desenvolvimento.
Se por um lado o processo de urbanização tende a ser continuado, por
outro há uma parcela da população que está migrando das cidades em direção
ao campo, o que podemos chamar de êxodo urbano. Não que essas pessoas
estejam retornando ao campo para trabalhar em atividades agrárias, mas são
pessoas que estão fugindo do caos urbano que as cidades, principalmente as
maiores, acabaram se tornando. Existe também uma parcela de pessoas que
estão migrando das maiores cidades para as menores, em busca de amenidades,
como baixo índice de criminalidade, a não existência de congestionamentos,
níveis baixos ou inexistentes de poluição etc.
Agora que discutimos sobre o processo de urbanização, vamos falar um
pouco da urbanização brasileira.
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A cidade e a urbanização 29

Seção 2 A urbanização brasileira

Você deve estar se perguntando: qual o motivo de estudarmos a urbanização


brasileira? A resposta é simples: se buscamos compreender a problemática ur-
bana de nosso país, temos de reconhecer que esta é resultante de um processo
histórico.
O que aconteceu para que uma cidade como São Paulo se tornasse um es-
paço tão contraditório, tão rico e tão pobre ao mesmo tempo, com uma vasta
quantidade de problemas sociais, de violência, transporte e poluição? Bem,
vamos recorrer à história para buscar essas explicações.
Em primeiro lugar, é importante destacar que a estruturação urbana de
nosso país esteve condicionada à dinâmica econômica, sobretudo a localiza-
ção das atividades produtivas. Nesse sentido, podemos destacar a mineração,
a agricultura, a indústria e o setor de serviços como atividades responsáveis
pela estruturação urbana de nosso país. Quando havia a formação de núcleos
mais ou menos prósperos, estes se tornavam polos de atração populacional
e, logicamente, a população urbana aumentava assim como a malha urbana.
É importante levar em consideração que não apenas as conjunturas de
pujança foram responsáveis pela estruturação urbana do Brasil, mas as crises
também o foram, pois influenciaram de forma direta o processo migratório.
A criação de cidades artificiais, ou planejadas, sobretudo capitais de estados,
foi, também, muito importante na estruturação da rede de cidades, pois favo-
receu a concentração de pessoas e de atividades econômicas.
O processo de urbanização brasileira ocorre como uma condição para a
inserção de nosso país no capitalismo mundial, ou, assim como em Pereira
diz (1973, p. 58), é “[...] na dinâmica interna da expansão da formação
econômico-social capitalista no Brasil, […] [que] a urbanização se determina
como o subprocesso fundamental dentre os analiticamente distinguíveis nessa
fase do processo inclusivo do desenvolvimento da sociedade brasileira”.
As cidades sempre foram importantes na história brasileira. Desde o período
colonial eram centros fundamentais, pois concentravam as funções administra-
tivas, políticas e artesanais, além de serem centros de comércio dos produtos
agrários que eram exportados para Europa e pontos de comércio de escravos.
As aglomerações urbanas de nosso país eram destaques da vida urbana da
América do século XVIII. A metrópole de Salvador, por exemplo, segundo Milton
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30 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Santos (2005, p. 19-22), “[...] comandou a primeira rede urbana das Américas
[...]. Na passagem do século XVIII para o século XIX, Salvador já reunia 100
mil moradores, enquanto que nos Estados Unidos nenhuma aglomeração tinha
mais de 30 mil”.
A base da economia nacional, até meados do século XX, situava-se no
campo. As cidades, mesmo com sua importância administrativa, ainda abar-
cavam um pequeno contingente populacional. Apenas no final do século XIX
esse cenário, mesmo que timidamente, começa a sofrer uma inflexão.
Segundo Maricato (2003, p. 151), “[...] nas décadas iniciais do século XX,
as cidades brasileiras eram vistas como a possibilidade de avanço e moderni-
dade em relação ao campo que representava o Brasil arcaico”. Na época da
República Velha (1889-1930) o urbano era considerado lócus da modernidade,
como expõe Santos (1986, p. 60):
A sociedade brasileira em peso embriagou-se, desde
os tempos da Abolição e da República Velha, com as
idea lizações sobre o progresso e modernização. A sal-
vação parecia estar nas cidades, onde o futuro já havia
chegado. Então, era só vir para elas e desfrutar de fantasias
como emprego pleno, assistência social providenciada pelo
Estado, lazer, novas oportunidades para os filhos... Não
aconteceu nada disso, é claro, e, aos poucos, os sonhos
viraram pesadelos.

A Abolição da Escravatura (1888) e a Proclamação da República (1889) não


foram suficientes para acabar com a hegemonia agrarioexportadora do Brasil.
Somente a partir da crise do capitalismo causada pela quebra da Bolsa de Valores
de Nova York em 1929 e da Revolução de 1930 é que esse cenário começa a se
modificar. Segundo Fausto (1976, p. 112), “[...] a Revolução de 1930 põe fim à
hegemonia do café, desenlace inscrito na própria forma de inserção do Brasil no
sistema capitalista internacional”, dessa forma, o modelo agroexportador sofre
alterações e o capital agrário é investido na produção fabril.
Temos, então, que a origem do empresariado industrial, sobretudo o paulista,
advém do resultado da transferência de recursos da atividade cafeeira para o
setor industrial.
Houve, assim, um deslocamento na economia brasileira que até então estava
voltada à exportação, especialmente a do café, para a produção manufatureira
destinada ao mercado interno. A crise de 1929 e a Primeira Guerra Mundial
foram fundamentais para a industrialização de nosso país; sobre o assunto,
Mamigonian (1992, p. 3) destaca que:
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A cidade e a urbanização 31

[…] a conjuntura da primeira guerra mundial e da crise


de 1929 como favoráveis à industrialização, em vista da
incapacidade de importação do Brasil, inaugurando entre
nós a visão de uma industrialização que se impulsionava
nos momentos de crise das relações centro-periferia,
substituindo importações tornadas problemáticas pela
queda das receitas cambiais estrangeiras, decorrente da
queda das nossas exportações.

A industrialização foi um importante indutor da urbanização brasileira, e é


possível afirmar que desde o final do século XIX e início do século XX a urba-
nização de nosso país apresenta problemas que até hoje não foram sanados.

Atividades de aprendizagem
O processo de industrialização de nosso país modificou sensivelmente a
rede de cidades e a hierarquia urbana. Sobre o assunto, analise as asser-
tivas a seguir e assinale a alternativa incorreta:
a) A Primeira Guerra Mundial e a crise de 1929 influenciaram negativa-
mente a industrialização de nosso país, pois muitas multinacionais se
mudaram para outros países.
b) A aglomeração industrial da capital paulista resultou na maior aglo-
meração de pessoas de nosso país.
c) Da crise do sistema cafeeiro paulista resulta um cenário de investimento
do capital agrário na indústria.
d) A industrialização de nosso país, inicialmente, foi voltada ao abaste-
cimento do mercado interno.

De todo modo, o índice de urbanização pouco se altera entre o fim do


período colonial até o final do século XIX (com crescimento de quatro pontos
percentuais de 1890 a 1920 — passando de 6,8% para 10,7%, respectivamente)
a partir da década de 1920 começa a ascender com maior rapidez — chegando
a 31,24% na década de 1940, segundo Santos (2005, p. 25).
A partir da década de 1930 as políticas brasileiras, como “[...] a regulamen-
tação do trabalho urbano (não extensiva ao campo), incentivo à industrialização,
construção da infraestrutura industrial, entre outras medidas, reforçam o mo-
vimento migratório campo-cidade” (MARICATO, 2003, p. 152), aumentando,
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32 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

portanto, as taxas de urbanização. Contudo, foi a partir da década de 1940 que


a urbanização passa a ter um aumento mais expressivo.
Nas décadas de 1960-1970 a população urbana passa a ser maior que a
população rural. Entre as décadas de 1950-1980, o número de cidades do país
dobra. “As cidades de mais de 100.000 habitantes passaram de 11 para 95,
representando em 1980, 48,7% da população urbana do país” (BECKER; EGLER
1993, p. 182). É importante levar em consideração que a ocupação do território
nacional ocorre com dispersão da população, assim, núcleos de concentração
populacional se espraiam pelo território. No Gráfico 1.1 é possível visualizar
como foi rápido o processo de urbanização de nosso país:

Gráfico 1.1 Percentual de população urbana e rural no Brasil

Fonte: Adaptado de IBGE (2014, p. 1).

Observe no gráfico acima que, ao longo do século XX, há praticamente uma


inversão das populações residentes no campo e na cidade!
Não há como falar do processo de urbanização do Brasil sem relacioná-lo
aos acontecimentos do meio rural, pois uma expressiva parte da população
urbana advém do campo, um processo de migração que chamamos de êxodo
rural. Pois bem, a partir da década de 1960 o governo brasileiro passa a pro-
mover a modernização do campo, com o objetivo de expandir a diversificação
e a oferta de produtos agropecuários para a exportação, ao mesmo tempo que
garantia o abastecimento interno.
Para a promoção da modernização da base técnica da agricultura o governo
brasileiro passou a adotar medidas para o fortalecimento da agroindústria e
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A cidade e a urbanização 33

expansão da fronteira agrícola como o crédito rural subsidiado, que foi um


dos pilares do processo e pesquisas agronômicas executadas principalmente
pela Embrapa — Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária — e a Emater
— Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (SOUZA; LIMA, 2003).
Esse processo de modernização do campo, que tinha como objetivo a intro-
dução do capitalismo no meio rural, foi realizado favorecendo a agroindústria
em detrimento do pequeno produtor. A modernização do campo, portanto,
favoreceu os produtores de mais alta renda, e muito dos pequenos produtores
não viram alternativa senão venderem suas propriedades e migrarem para os
centros urbanos, o que, segundo Martine (1991), resultou em uma migração
de 30 milhões de pessoas no período de 1965-1979. Nesse processo surge um
grupo de trabalhadores rurais assalariados sazonais que residem nas cidades,
os “boias-frias”.
Além dessa maciça migração campo-cidade, temos de levar em conside-
ração as altas taxas de natalidade do período. Em 1940, a taxa de mortalidade
era de 25 por mil habitantes, declinando para 21% em 1950, 13% em 1960 e,
em 1980, para 8%. As taxas de natalidade apresentaram uma queda conside-
ravelmente menor no mesmo período. De 1940 até 1970 a taxa de natalidade
do país era de cerca de 40 nascimentos para cada mil habitantes, e em 1980,
de 31,2%.
Esse rápido processo de urbanização resultou na construção de cidades com
inúmeros problemas socioambientais. De um lado o processo de industrializa-
ção e de modernização da agricultura criava uma classe que acumulava uma
suntuosa quantidade de riquezas, auxiliando o país a se tornar um fenômeno
econômico no final da década de 1960 e início da década de 1970. Por outro
lado, esse movimento criava cidades muito excludentes.

Questões para reflexão


Se nossa urbanização não tivesse sido tão rápida, será que nossos pro-
blemas socioambientais urbanos não seriam mais amenos?

Na década de 1980, a forte crise econômica reflete-se diretamente sobre


as cidades brasileiras. A indústria passa a se deslocar dos maiores centros,
que se tornaram muito custosos, em busca de localidades onde fosse possível
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34 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

uma maior reprodução ampliada do capital. Assim, o crescimento urbano das


grandes cidades brasileiras é diretamente afetado, e observa-se que há um
crescimento expressivo das cidades do entorno dessas grandes cidades, como
São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e Recife.
A descentralização industrial da década de 1990, ou seja, processo no
qual as indústrias saem dos maiores polos industriais em direção ao interior
do país, acarreta substanciais modificações na rede de cidades do Brasil, pois
observa-se um relativo crescimento mais acentuado nas cidades do interior,
principalmente nas cidades médias, do que nas grandes metrópoles.
Nas décadas subsequentes a 1990, a tendência de interiorização do Brasil
foi continuada. As metrópoles continuaram a ter um relativo crescimento per-
centual diminuto em relação às cidades médias do interior.
Provavelmente esse cenário venha a ser continuado nos próximos anos, ou
seja, continuaremos observando um relativo crescimento mais acentuado do
interior do país em relação às grandes metrópoles. Isso não quer dizer que as
grandes cidades virão a diminuir, não há indicativos de que isso vá acontecer.
De todo modo, temos de pensar qual é a cidade que queremos em nosso
país. Precisamos pensar em como faremos para que nossas cidades sejam
menos excludentes e não tenham tantos problemas ambientais. Perceba que
não estamos imaginando um cenário em que não haja desigualdades sociais,
tampouco sem problemas ambientais. Não há como, na atual fase do capita-
lismo, concretizar esse ideal. Por isso, devemos compreender nosso processo
de urbanização para pensarmos qual é a cidade possível! Quais recursos temos
para construirmos cidades melhores? Será possível construir um Brasil onde as
cidades não sejam tão problemáticas?

Para saber mais


A desigualdade é uma triste característica de nossas cidades. Há um índice (índice de Gini) que
é utilizado para medir a desigualdade. Varia de 1 até 0, sendo que 1 é a expressão da desigual-
dade total, e 0, a distribuição equitativa, isto é, a completa igualdade de renda.
Acesse o link e veja as cidades menos desiguais de nosso país:
<http://www.cidadessustentaveis.org.br/noticias/10-cidades-mais-igualitarias-do-brasil>.

Bem... se não acreditarmos que podemos fazer cidades melhores, não


teremos condição alguma de sonhar com cidades melhores. É fundamental
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A cidade e a urbanização 35

sonhar com uma cidade melhor, e é essencial conhecer os instrumentos que


estão disponíveis para essa construção. Vamos discutir sobre esse assunto na
Unidade 3.

Atividades de aprendizagem
A urbanização brasileira é um processo complexo que se principia no
início da colonização. Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e
assinale a que estiver correta:
a) As cidades apenas passaram a ter um papel significativo na economia
e administração de nosso país a partir da independência, em 1822.
b) As cidades brasileiras, em toda história do país, foi caracterizada por
possuir mais moradores do que o campo.
c) Nas décadas iniciais do século XX, as cidades brasileiras eram vistas
como a possibilidade de avanço e modernidade em relação ao campo
que representava o Brasil arcaico.
d) Como o Brasil sempre teve um grande contingente populacional ur-
bano expressivo, o êxodo rural teve pouco ou nenhum efeito sobre a
urbanização de nosso país.
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36 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Seção 3 Problemas socioambientais urbanos

Vamos começar esta discussão levando um fato em consideração: toda cidade


apresenta problemas, logicamente, umas com mais intensidade que outras, mas,
independentemente do tamanho e da localidade, toda cidade apresenta proble-
mas. Aí pensamos: “Por quê?” Bem, as cidades são expressões espaciais de nossa
sociedade e apresentam problemas porque a sociedade apresenta problemas.
Aqui vamos focar os problemas ambientais das cidades, mas temos de levar
em consideração que esses problemas refletem de uma maneira direta a vida
das pessoas que vivem nas cidades, ou seja, são problemas da relação do ho-
mem com o meio, são problemas de nossa sociedade. Por isso, não diremos
que vamos trabalhar como os problemas ambientais urbanos, mas sim com
os problemas socioambientais urbanos.

3.1 Enchentes
São fenômenos naturais, mas fatores como a impermeabilização do solo e
desmatamento das áreas de nascentes, várzeas e vegetação ripária as tornam
mais severas e frequentes. Outro fator de grande importância é a disposição de
resíduos sólidos em vias públicas, pois estes acarretam o entupimento de buei-
ros, aumentando o escoamento superficial e, consequentemente, as enchentes.
É importante levar em consideração que as ilhas de calor (que estudaremos
adiante) aumentam a evaporação, aumentando a precipitação nas áreas mais
quentes. Não podemos deixar de destacar que a morfologia da bacia hidrográ-
fica não é alterada com a construção das cidades, ou seja, toda água precipitada
na bacia tende a caminhar para um ponto único, o exutório.
A bacia hidrográfica, também chamada de bacia de drenagem, é uma
área de captação de águas pluviais demarcada pelos divisores topográficos,
onde toda água se dirige para um ponto único, que é o exutório. Observe a
Figura 1.1:
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A cidade e a urbanização 37

Figura 1.1 Bacia hidrográfica

Divisor
topográfico

Exutório

Fonte: Do autor (2014).

Levando em consideração a impermeabilização do solo, que impossibilita


a infiltração, o escoamento superficial tem sua velocidade aumentada e, como
consequência, o nível da água dos cursos hídricos se eleva de forma muito
rápida, não permitindo, muitas vezes, que a população afetada tenha tempo
de salvar seus pertences.

Questões para reflexão


Sua cidade sofre com enchentes? Caso a resposta seja afirmativa, pense
em que soluções poderiam ser tomadas para diminuir esse problema.

3.2 Resíduos sólidos


Sem dúvidas, esse é um dos maiores problemas urbanos. O crescimento po-
pulacional, o aumento do consumo e da capacidade produtivas das indústrias,
resulta na geração cada vez maior de resíduos sólidos. Uma parte relativamente
pequena dos resíduos sólidos é biodegradável, reaproveitado ou reciclável, o
que torna o problema ainda mais grave.
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38 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

A difusão do modo de vida urbano e o aumento do poder aquisitivo da


população acarretam uma geração ainda maior de resíduos sólidos. Temos de
levar em consideração que a população mais abastada gera uma quantidade
de resíduos muito maior que os menos favorecidos economicamente.
A disposição final dos resíduos é outro grande problema, pois há, em nosso
país, muitas cidades que não dispõem de locais adequados, como aterros sa-
nitários, para disposição final dos resíduos.

Questões para reflexão


A reciclagem pode ser um importante aliado na problemática dos re-
síduos sólidos urbanos, mas será que só isso é suficiente para reverter
esse problema?

3.3 Chuvas ácidas


Em primeiro lugar, vale destacar que toda chuva é ácida, ou seja, tem pH
menor que 7,0. Isso é decorrente da interação entre a água da chuva com o dió-
xido de carbono, que acarreta a formação de ácido carbônico, um ácido fraco.
Por isso há autores que quando vão se referir a chuvas com pH muito baixo optam
pela expressão precipitação ácida.
Acontece que, principalmente em áreas de intensa industrialização, a gera-
ção de gases azoto (NOx) e compostos de enxofre (SOx) interagem com a água
da atmosfera, formando ácidos com pH abaixo de 5,5, que é considerado o
nível de tolerância. Há registro de precipitação ácida com pH inferior a 2,4!
Os efeitos da precipitação ácida podem ser severos, pois acidificam o solo
e a água, resultando em mortandade de peixes, inibição do crescimento do
fitoplâncton e devastação da vegetação, podendo afetar um ecossistema in-
teiro. Tanto ambientes marinhos como continentais podem ser afetados pela
precipitação ácida.
Em ambientes urbanos, temos a dissolução de monumentos, sobretudo os
de mármore, haja vista que essa rocha se decompõe facilmente na presença
de ácidos.
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A cidade e a urbanização 39

Para saber mais


Segundo Fornaro (2006, p. 82), o primeiro registro de danos à vegetação e aos seres humanos
decorrentes das chuvas ácidas data de 1661, mas o primeiro monitoramento sistemático data
de 1852. A primeira aparição da expressão chuva ácida é de 1872, cunhada por Robert Angus
Smith, no livro Air and rain: the beginnings of chemical climatology.

3.4 Inversão térmica


É um fenômeno que acontece naturalmente em áreas florestadas. Mas é
muito observado em áreas de intensa urbanização, que ocorre comumente
nos invernos secos.
Primeiro, temos de compreender que o ar quente é menos denso que o ar
frio, por isso tende a subir, assim, o fluxo atmosférico acontece tanto linearmente
como verticalmente. A radiação solar aquece a superfície terrestre que absorve
e irradia calor e, consequentemente, aquece o ar mais próximo à superfície. O
ar quente, então, sobe cedendo espaço para o ar mais frio, e nesse movimento
há a dispersão dos poluentes.
A inversão térmica ocorre, normalmente, em dias de céu limpo e sem ventos,
tanto no período da manhã quanto no final da tarde. Durante o período noturno,
o asfalto e as construções tornam-se mais frias, assim, o ar próximo à superfície
torna-se mais denso, ou seja, o ar não sobe. No final da tarde o rápido resfria-
mento acarreta o mesmo fenômeno. A poluição e os materiais particulados
tornam o ar ainda mais denso e, como consequência, o ar quente fica retido
em uma camada superior e, como resultado, o ar mais frio e poluído próximo
à superfície fica estável, podendo gerar problemas respiratórios à população.

3.5 Ilhas de calor


Áreas asfaltadas e com grande adensamento de construções apresentam
temperaturas mais elevadas em relação às áreas florestadas. A concentração
de veículos, que liberam gases capazes de reter calor, acentua ainda mais esse
problema.
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40 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

É possível observar uma diferença de até 10 °C entre o centro das gran-


des cidades e sua periferia. Esse fenômeno cria uma zona de baixa pressão
atmosférica nas regiões centrais, dessa forma, o vento sopra da periferia em
direção ao centro, o que resulta em maior concentração de poluentes. Além
disso, temos também o desconforto térmico que gera maior uso de ares-
-condicionados e ventiladores. Áreas verdes e a arborização urbana auxiliam
na atenuação desse problema.

Atividades de aprendizagem
Problemas socioambientais urbanos são uma realidade de todas as cidades
do mundo, sendo que a intensidade desses problemas é muito variável.
Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver
incorreta:
a) Atualmente, as ilhas de calor são os fenômenos que refletem direta-
mente a problemática da acentuação do efeito estufa.
b) As chuvas ácidas, ou seja, aquelas de pH baixo, são mais comuns em
áreas de intensa industrialização.
c) Os resíduos sólidos são um dos maiores problemas das cidades, pois,
muitas vezes, as cidades não dispõem de locais adequados para o
destino final dos resíduos.
d) A impermeabilização do solo pode ser apontada como um dos fatores
preponderantes para a ocorrência das enchentes.

3.6 Deslizamentos de terra


É um problema comum em áreas de solo instável e de grande declividade.
É um fenômeno natural, mas ações antrópicas, como a ocupação de áreas
íngremes, tendem a agravar essa problemática. Os fatores que influenciam
esse fenômeno são: estrutura geológica do sítio urbano, profundidade de solo,
inclinação do terreno, a pluviosidade e a vegetação.
Em áreas de terrenos cristalinos e pouco fraturados, as rochas agem como um
material impermeável, acarretando o fluxo de água subterrânea na interface rocha-
-solo. Em virtude da inclinação acentuada do terreno, os materiais inconsolidados
tendem a ser carreados para baixo, por causa ação da gravidade. Nesse cenário,
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A cidade e a urbanização 41

a vegetação é de extrema importância, pois atua evitando o deslizamento. A copa


das árvores age atenuando a força das águas da chuva diminuindo sua ação erosiva,
enquanto a vegetação rasteira e os troncos das árvores diminuem a velocidade do
escoamento superficial, além de auxiliarem na estabilidade do solo. Com supressão
da vegetação e ocupação das encostas os deslizamentos de terra tendem a ser mais
frequentes, causando prejuízos e até mesmo morte da população.

3.7 Poluição visual


O excesso de propaganda, as pichações, as ocupação desordenada, os fios
elétricos e as placas de sinalização criam uma paisagem carregada de informa-
ções e elementos. Algumas pessoas consideram que os problemas decorrentes
da poluição visual são meramente estéticos, mas a convivência diária com esse
tipo de cenário pode provocar, estresse, ansiedade e fadiga.
Por isso, algumas cidade adotam leis que restringem a publicidade, muitas
vezes chamadas de “Lei Cidade Limpa”.

3.8 Poluição sonora


A poluição sonora pode ser compreendida como uma alteração das pro-
priedades físicas do meio ambiente causada por som puro ou conjugado que
afeta direta ou indiretamente a saúde e/ou a segurança das pessoas.
Nas cidades há diversas fontes de ruído, como automóveis, construção
civil ou shows musicais. Como efeito à população temos: insônia, depressão,
estresse, perda de audição, dificuldade de concentração, perda de memória,
dores de cabeça, cansaço, aumento da pressão arterial, agressividade, queda
do rendimento escolar e surdez.

3.9 Poluição luminosa


A iluminação excessiva e mal direcionada acarreta efeitos adversos, que
chamamos de poluição luminosa. Esse problema é mais comum em áreas
densamente povoadas e com industrialização excessiva, como Estados Unidos
e Japão, por exemplo.
Esse tipo de poluição interfere nos ecossistemas, sobretudo aves, tartarugas
e peixes. Às pessoas, pode causar efeitos negativos à saúde, redução da visi-
bilidade das estrelas e interferência na observação espacial. Se, por um lado,
parece que a poluição luminosa é um incômodo aos astrônomos, por outro,
interfere diretamente na vida de animais e insetos de hábitos noturnos.
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42 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Atividades de aprendizagem
Um dos problemas socioambientais urbanos mais expressivos é a pro-
dução e o destino final dos resíduos sólidos. Sobre o assunto, analise as
alternativas a seguir e assinale a que estiver correta:
a) Atualmente, em função de nosso desenvolvimento tecnológico, esta-
mos diminuindo consideravelmente a produção de resíduos sólidos.
b) Em cumprimento à legislação atual, quase todos os resíduos sólidos
são biodegradáveis.
c) A produção de resíduos está diretamente ligada à renda — quanto
menor a renda, maior a produção de resíduos.
d) A disseminação do modo de vida urbano tem como tendência o
aumento da produção de resíduos sólidos.

Fique ligado!
Nesta unidade, estudamos:
Que o urbano e a cidade são termos polissêmicos.
A definição de cidade e urbano.
Que o sedentarismo só foi possível com a Revolução Agrícola.
Que o excedente alimentar foi uma das condições para existência das
cidades.
A importância dos rios para a existência das primeiras cidades.
A história da cidade antiga, medieval, moderna e atual.
A transição do feudalismo para o capitalismo e sua influência nas
cidades.
A configuração espacial das aglomerações urbanas e da cidade atual.
O processo histórico da urbanização brasileira.
A problemática das enchentes nas cidades.
A questão dos resíduos sólidos urbanos.
A influência da precipitação ácida no ambiente natural e urbano.
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A cidade e a urbanização 43

A problemática da inversão térmica.


A questão das ilhas de calor.
A influência humana nos deslizamentos de terra.
O desconforto causado pela poluição visual.
A questão da poluição sonora.
A problemática da poluição visual.

Para concluir o estudo da unidade


Nesta unidade, tivemos a possibilidade de estudar a história da cidade,
desde o período paleolítico até os dias atuais. É esperado que você tenha
compreendido a importância desse tema para o entendimento da proble-
mática ambiental urbana.
A urbanização de nosso país foi muito acelerada no século XX, acarre-
tando a construção de cidades muito problemáticas, sobretudo as maiores.
Vimos, também, que atualmente temos gigantescos aglomerados
urbanos, as megalópoles, e que a configuração da cidade atual é
muito diferente da cidade da época da Revolução Industrial. Após
apreendermos todo esse conteúdo, vimos os principais problemas
socioambientais urbanos.

Atividades de aprendizagem da unidade


1. Leia as frases a seguir com atenção e responda ao que é pedido:
Frase 1
“Realidade presente, imediata, dado prático-sensível, ar-
quitetônico; mundo da forma, ou seja, da materialidade.”
Frase 2
“Realidade social composta de relações a serem concebidas, cons-
truídas ou reconstruídas pelo pensamento; complexo significativo
da expressão territorial do modo de produção, portanto, abstrato.”
Assinale a alternativa que estiver correta:
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44 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

a) A frase 1 se refere à cidade, enquanto a frase 2 se refere ao urbano.


b) A frase 1 se refere ao urbano, enquanto a frase 2 se refere à cidade.
c) A frase 1 se refere à megacidade, enquanto a frase 2 se refere
à megalópole.
d) A frase 1 se refere à megalópole, enquanto a frase 2 se refere à
megacidade.
2. Sobre a história da urbanização, analise as assertivas a seguir e assi-
nale a alternativa correspondente:
I. O excedente alimentar foi uma condição necessária, mas não
suficiente para o surgimento da cidade.
II. A expressão civilização hidráulica se refere às cidades da época
da Revolução Industrial que utilizavam água para movimentar as
máquinas a vapor.
III. A cidade foi um grande marco da civilização romana, e Roma
foi, provavelmente, a primeira cidade a ter mais de 1 milhão de
habitantes.
IV. A Revolução Industrial não criou a cidade, mas foi responsável
pela urbanização da humanidade.
Estão corretas apenas:
a) I e II b) II e III c) I, II e III d) I, III e IV
3. A cidade é uma criação humana muito antiga, mas durante quase
toda sua história o campo abarcou mais moradores que a cidade,
cenário que só veio a se modificar no século XXI. A cidade de hoje
é muito diferente da cidade antiga. Analise as alternativas a seguir e
assinale a que estiver correta:
a) Atualmente, temos diversas megacidades pelo globo, todas no
chamado primeiro mundo.
b) As megalópoles podem ser definidas como gigantescas cidades
que apresentam mais de 10 milhões de habitantes.
c) A conurbação é um fenômeno decorrente da expansão da malha
urbana que diz respeito à ligação física entre as malhas urbanas
de duas cidades.
d) As cidades atuais, devido principalmente à difusão do automóvel,
são altamente concentradas.
4. Sobre a urbanização brasileira, analise as assertivas a seguir e assinale
a alternativa correspondente:
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A cidade e a urbanização 45

I. A cidade no Brasil apenas passou a ter alguma importância após


a Segunda Guerra Mundial.
II. A urbanização de nosso país foi extremamente acelerada após a
Segunda Guerra Mundial.
III. A modernização da agricultura, a partir da década de 1960, acar-
retou uma acentuação do êxodo rural.
IV. A rápida urbanização brasileira resultou na construção de cidades
com diversos problemas socioespaciais e ambientais.
Estão corretas apenas:
a) I e II b) II e III c) III e IV d) II, III e IV
5. As enchentes são problemas corriqueiros, principalmente no verão,
nas cidades brasileiras. Sobre o assunto, analise as alternativas a seguir
e assinale a que estiver incorreta:
a) As enchentes ocorrem somente na área urbana das grandes cidades,
pois é decorrente exclusivamente da impermeabilização do solo.
b) Fatores como a impermeabilização do solo e desmatamento das
áreas de nascentes, várzeas e vegetação ripária tornam as enchen-
tes mais severas e frequentes.
c) A impermeabilização do solo resulta em aumento do escoamento
superficial, tornando o problema das enchentes mais frequentes.
d) As ilhas de calor aumentam a evaporação, tornando a precipitação
mais frequente nas áreas mais quentes.

Referências
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regional na economia-mundo. São Paulo: Bertrand Brasil, 1993.
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Unidade 2
Aspectos gerais sobre
gestão pública e
sustentabilidade no
planejamento das
cidades
Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima

Objetivos de aprendizagem: Você será levado a compreender a im-


portância da integração das questões ambientais no planejamento
das cidades, além de conhecer as estratégias de sustentabilidade
para esse planejamento.

Seção 1: Planejamento urbano e planejamento


ambiental
A Seção 1 apresenta uma discussão sobre a neces-
sidade de integração das questões ambientais no
planejamento urbano, além de aspectos da gestão
pública sustentável.

Seção 2: O planejamento das cidades e a qualidade


de vida
Nesta seção você conhecerá aspectos gerais sobre
qualidade de vida no ambiente urbano, além de
estratégias de sustentabilidade para o planejamento
das cidades nas seguintes áreas: áreas verdes, aces-
sibilidade e mobilidade urbana e edificações e o uso
dos recursos naturais.
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48 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Introdução ao estudo
Uma característica marcante das cidades brasileiras é a concentração po-
pulacional nos centros urbanos. O aumento da taxa de urbanização acarreta
aumento de demanda por serviços, como transporte coletivo, coleta de resíduos
sólidos urbanos, e de infraestrutura, como rede de abastecimento de água, de
energia, além de adequações na estruturação viária. No entanto, muitos mu-
nicípios não têm conseguido atingir patamares aceitáveis de desenvolvimento,
principalmente devido à falta de planejamento e de recursos financeiros. Ci-
dades planejadas conseguem resolver de forma mais equilibrada o processo
de urbanização.

Seção 1 Planejamento urbano e


planejamento ambiental

1.1 O planejamento urbano e as questões ambientais


O crescimento populacional resulta em aumento da demanda por serviços,
além de aumento de requisitos essenciais à sobrevivência humana, como os
recursos naturais não renováveis. O fenômeno da urbanização pode resultar em
impactos negativos sobre os recursos naturais devido ao uso irracional, além
da introdução de elementos poluidores no meio ambiente.
Perante o dilema de crescer sem destruir, a Agenda 21 representa uma di-
retriz para que o desenvolvimento econômico se concretize por meio da ma-
nutenção da vida e de sua qualidade, sob uma nova ótica do desenvolvimento
sustentável, em que o homem é responsável por manter a sustentabilidade do
planeta em função da própria preservação.
Para Flores (2003), o desenvolvimento sustentável corresponde a um
desenvolvimento econômico pautado na conservação dos recursos naturais,
dos ecossistemas e de melhoria na qualidade de vida da população. Para
que ele aconteça, deve haver um controle no consumo e na renovação dos
recursos naturais.
Sachs (1986, p. 113) ressalta que o desenvolvimento sustentável deve
contemplar espaços para harmonização social e que os objetivos econômicos
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 49

devem considerar um gerenciamento ecológico sadio, voltado para a solida-


riedade com as futuras gerações.
Ou seja, o desenvolvimento sustentável deve ser socialmente desejável,
economicamente viável e ecologicamente prudente.
Segundo Donaire (1999), entende-se que o conceito de desenvolvimento
sustentável baseia-se em três pilares básicos: o crescimento econômico, a
equidade social e o equilíbrio ecológico.
Levando esse entendimento para a gestão pública sustentável, os governos,
quer sejam federal, estadual ou municipal, precisam adequar-se às exigências
da preservação adotando instrumentos não poluentes que permitam otimizar
sustentavelmente as técnicas e procedimentos de forma a utilizar racionalmente
os recursos e evitar a poluição.
Para Schenini e Trento (2002), as ações e procedimentos sustentáveis que se
oportunizam por meio da prática da gestão pública sustentável são:
Conformidade à legislação e normas ambientais.
Planejamento estratégico sustentável.
Utilização de tecnologias limpas gerenciais.
Utilização de tecnologias limpas operacionais.
Infraestrutura básica e balanços energéticos.
Prevenção e monitoramento.
Gestão de resíduos sólidos urbanos.
Tratamento de àgua e esgoto.
Gerenciamento de bacias hidrográficas.
Paisagismo e urbanismo ecológico.
Gestão dos resíduos do meio rural.
Ações de fomento e recuperação ambiental.
Ações de controle e fiscalização.
Em encontro promovido pela ONU na cidade do Rio de Janeiro, em 1992,
criou-se a Agenda 21, que estabelece que as instituições governamentais tam-
bém são responsáveis pela gestão sustentável do meio em que vivemos. Logo,
entende-se que a gestão pública deve ter como premissa a sustentabilidade.
A Agenda 21 orienta o desenvolvimento de políticas e ações estratégicas de
forma participativa entre autoridades locais, comunidade e outros segmentos
da sociedade. Uma tendência que caracteriza tanto as concepções da boa go-
vernança como as da governança participativa é a crescente ênfase sugerida à
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50 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

necessidade de aumentar o grau de interação dos diversos atores sociais, o que


se faz necessário “[...] para enfrentar um ambiente de turbulências e incertezas”
(LOIOLA; MOURA, 1997, p. 58).
Essa estratégia permite diagnosticar os problemas locais visando ao o cresci-
mento das cidades de forma ordenada em consonância com o meio ambiente,
com o objetivo de proporcionar o bem-estar da população.
A transformação de um ambiente rural em um meio urbano resulta em
consideráveis alterações ambientais. Compete ao homem minimizar os efeitos
negativos desse processo de urbanização por meio de um planejamento urbano
que equilibre tal situação.
A natureza tem uma capacidade limitada de recuperação, e a necessidade
de conhecer essa limitação deve ser considerada no planejamento das áreas
urbanas.
Tempos atrás, o planejamento urbano levava em consideração principal-
mente os aspectos sociais, culturais e econômicos, deixando as questões am-
bientais para segundo plano. O entendimento era de que os recursos naturais
eram ilimitados, desde que fossem atendidas as necessidades básicas, tais como
habitação, trabalho, educação e saúde. Os impactos ambientais decorrentes
desse tipo de planejamento causaram a degradação dos recursos naturais,
atingiram a qualidade de vida humana e demonstraram da pior forma possível
que as questões ambientais devem ser respeitadas na ocupação de uma área.
Na ocupação de uma área devem ser considerados os meios físico, biótico
e antrópico, de modo que nessa ocupação as pessoas satisfaçam suas neces-
sidades, sem causar danos ao meio ambiente, sendo necessário que o plane-
jamento das cidades considere a conservação dos recursos naturais, em que
a ocupação do solo ocorra de forma a respeitar os limites capazes de manter
sua qualidade e seu equilíbrio, em níveis aceitáveis.
Dessa forma, o planejamento urbano deve ter como objetivo a ordenação
do território e a provisão dos elementos destinados às necessidades humanas,
com a garantia de um meio ambiente que proporcione uma boa qualidade de
vida aos seres humanos da atualidade e das futuras gerações.
De acordo com Mota (2011), deve ser observada a “capacidade de suporte”
(“carrying capacity”) dos diferentes ambientes de uma área urbana, a qual
significa o nível de ocupação ou uso que um ambiente é capaz de suportar
sem sofrer indesejável ou irreversível degradação.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 51

Ainda de acordo com o autor, o conhecimento da capacidade de suporte


deve ser utilizado para determinar os melhores usos do solo para determinado
local, tais como áreas livres, agricultura, urbano, de preservação, entre outros.
O planejamento tem papel proeminente na sociedade contemporânea
devido à complexidade da vida humana e da forma organizacional dessa so-
ciedade. O planejamento tem se apresentado como uma estratégia de sobre-
vivência para governos e empresas com o intuito de se anteciparem diante das
constantes mudanças no quadro econômico e político, atingir seus objetivos
utilizando seus recursos da forma mais eficiente possível.
Portanto, o planejamento se apresenta como um instrumento para decisão
antecipada das ações futuras.
A inserção das questões ambientais no planejamento territorial já vem
sendo defendida há algum tempo, porém, em geral, de forma restritiva às
atividades de saneamento.
A integração das ações de saneamento no planejamento foi referendada
pela Organização Mundial da Saúde, em 1965, em seu boletim n. 297, da Série
de Relatórios Técnicos, quando preconizava que ”As normas de planejamento
físico mais válidas são as que se apoiam em normas sanitárias e que conside-
ram, portanto, os problemas de saneamento” (WHO, 1965).
Esse documento da Organização Mundial de Saúde também salienta que
é essencial maior integração entre planejadores e profissionais de saúde am-
biental, considerando que ambos têm como objetivo melhorar a saúde e o
bem-estar da população.
Considerando que o uso do solo é a base para o planejamento das cidades,
é essencial que seja levada em conta sua interação com o sistema de abasteci-
mento de água, coleta e tratamento de esgoto, sistema de drenagem de águas
pluviais, coleta e transporte e de disposição final dos resíduos sólidos, serviços
estes que integram o saneamento.
O atual conceito de planejamento territorial é bem mais amplo e integrado
a diversas áreas, devendo envolver aspectos econômicos, sociais, físico-terri-
toriais, ecológicos e administrativos.
Ou seja, o escopo atual do planejamento territorial é bem mais abran-
gente, não se limita à simples ordenação e distribuição de equipamentos no
espaço urbano.
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52 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Este novo paradigma envolve planejamento com desenvolvimento, mais


racional, eficiente e econômico com foco na preservação, considerando que
é mais correto prevenir a ter de corrigir.
O desenvolvimento sustentável, assim entendido como “[...] aquele
que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibili-
dade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades”
(COMISSÃO..., 1991).
Para Platt (1994), a sustentabilidade de um ambiente urbano deve considerar
dois aspectos: um deles diz respeito à proteção e restauração das características
e processos biológicos remanescentes dentro da própria comunidade urbana;
o outro refere-se ao impacto das cidades nos recursos terrestres, aquáticos e
atmosféricos da biosfera, com os quais ela se mantém e nos quais ela causa
efeitos nocivos.
Para Marsh (2005), o planejamento ambiental é um conceito aplicado às ati-
vidades de planejamento e gestão em que o meio ambiente é o objetivo central.
Diante do exposto, ressalta-se a necessidade de o planejamento urbano
acontecer de forma integrada às questões ambientais, levando em consideração
aspectos ambientais locais, regionais e globais.

1.2 Regulação ambiental no espaço urbano


A Constituição Federal de 1988 trata do meio ambiente em seu capítulo
VI do Título VIII — DA ORDEM SOCIAL (BRASIL, 1988), que traz avanços
importantes em relação ao direito coletivo ao meio ambiente protegido e da
obrigação do Estado de garantir a utilização racional dos recursos naturais, além
da preservação e recomposição do meio ambiente. Reforça, ainda, em seu art.
23, que a proteção e a preservação ambientais são de competência comum da
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
De acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 1), cabe aos
municípios a responsabilidade de legislar sobre assuntos de interesse local,
assim como:
[...] promover adequado ordenamento territorial, me-
diante planejamento e controle do uso, parcelamento e
ocupação do solo urbano, que tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,
garantindo o bem-estar dos seus habitantes.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 53

Com o reconhecimento explícito do direito à proteção ambiental como


um direito coletivo, o direito privado de propriedade passa a estar diretamente
vinculado ao cumprimento de sua função social, o que facilita a adoção de
instrumentos que controlam o uso e a ocupação do solo nos casos em que há
interesse coletivo envolvido.
Em nível federal, são marcos legais importantes relacionados à preservação
do meio ambiente: a Lei Federal n. 12.651/12 (BRASIL, 2012), que altera o Có-
digo Florestal de 1965 (Lei Federal n. 4771, de 15/9/1965), e que, entre outros
aspectos, define e classifica as Áreas de Preservação Permanentes — APPs; a
Lei Federal n. 9.433/97b, que institui a política nacional de recursos hídricos e
cria o gerenciamento de recursos hídricos; e a Lei Federal n. 9.985/2000, que
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação — SNUC.
No âmbito da legislação urbanística, ressalta-se a importância da Lei Federal
do Parcelamento Urbano (Lei n. 6.766/79, alterada pela Lei n. 9.785/99), que
estabeleceu algumas restrições de ordem ambiental à ocupação urbana.
No entanto, foi com a promulgação da Lei Federal n. 10.257/2001 (BRASIL,
2001a), conhecida como Estatuto da Cidade, que ocorreram os maiores avanços
no sentido de integrar a questão ambiental ao desenvolvimento urbano.
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (BRASIL, 2001a), institui o Estatuto
da Cidade, que representa um importante marco no planejamento dos municí-
pios brasileiros. Essa lei regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal
de 1988 e estabelece as diretrizes da política urbana no âmbito nacional. O
Estatuto da Cidade caracteriza-se principalmente por uma diretriz forte no po-
sicionamento quanto ao aspecto social, viabilizando intervenções no direito
de propriedade do solo urbano por motivação do bem coletivo e social.
A referida lei constitui-se em um importante marco legal que regulamenta
a política urbana nacional, conforme previsto pela Constituição de 1988
(BRASIL, 1988). O Estatuto da Cidade estabelece que o uso e ocupação do
solo devem considerar a função social do solo urbano, além da conectividade
com o sistema viário, observando a continuidade e integração com a malha
viária, pois a propriedade localizada na área urbana é suporte para moradia,
infraestrutura, atividades econômicas, instalação de equipamentos e meios de
consumo coletivo.
O Estatuto da Cidade reconhece a cidade como produção coletiva e esta-
belece instrumentos jurídicos e participativos que propiciam ao poder público
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54 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

tomar providências para que as propriedades cumpram sua função social


(BRASIL, 2001a).
A Lei Federal n. 6938/81 (BRASIL, 1981) pretendeu cumprir a função de
integração de diversos temas correlatos ao estabelecer a política nacional do
meio ambiente; esta prevê medidas de prevenção e manutenção do controle
ambiental, com ênfase no licenciamento de atividades poluidoras; ela prevê
dentre seus instrumentos a exigência de elaboração e aprovação de Estudo de
Impacto Ambiental-EIARIMA como condição para instalação de atividades
potencialmente prejudiciais ao meio ambiente.
A resolução Conama — Conselho Nacional do Meio Ambiente —
n. 1/1986 regulamenta os procedimentos para o licenciamento ambiental, a
partir do conceito de impacto ambiental, este definido como:
[...] alteração das propriedades físicas, químicas e biológi-
cas do meio ambiente, resultantes das atividades humanas
que, direta ou indiretamente afetam:
I. a saúde, a segurança e o bem-estar da população
(CONSELHO..., 1986, p. 636).

Essa resolução listou tipos de empreendimentos cuja implantação provoca


alterações significativas ao seu meio ambiente natural. Ressalta-se que a relação
de empreendimentos apresentada não é esgotável.
Para entender a relação dos danos ambientais e a preservação do ambiente,
é necessário conhecer alguns conceitos. Para Fellemberg (1980, p. 1), poluição
ambiental pode ser entendida da seguinte forma:
A idéia da poluição ambiental abrange uma série de as-
pectos que vão desde a contaminação do ar, das águas
e do solo, a desfiguração da paisagem, a erosão de mo-
numentos e construções até a contaminação da carne de
aves com hormônios.

No Brasil, a legislação sobre o que são os impactos ambientais é bastante


abrangente. A resolução Conama n. 1, de 23/01/86, assim define impacto
ambiental:
Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas no meio ambiente, causada por qualquer forma
de matéria ou energia resultante das atividades humanas
que, direta ou indiretamente, afetam: a) a saúde, segu-
rança e bem-estar social; b) as atividades sociais e eco-
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 55

nômicas; c) à biota; d) às condições do meio ambiente; e


à qualidade dos recursos ambientais (CONAMA, 1986).

Sabe-se que toda poluição pode resultar em um impacto ambiental, no


entanto, nem todo impacto é causado pela poluição.
A poluição pode ter origem tanto no meio urbano como no meio rural,
neste último, por meio da exploração da pecuária e da agricultura devido ao
uso intensivo de agrotóxicos, hormônios, dentre outros.
No meio urbano, a origem da poluição pode ser encontrada em decor-
rência de atividade industrial, de estabelecimentos comerciais e de serviços,
loteamentos residenciais e outros. Portanto, reafirma-se a importância da gestão
pública sustentável em relação as limitações geoespaciais urbanas e rurais para
a prevenção da poluição ambiental.

1.3 Planejamento e gestão pública


Os governos locais, responsáveis por solucionar problemas intraurbanos,
por meio do planejamento, têm a necessidade de melhorar suas estratégias,
sendo necessário integrar a gestão ambiental em suas diretrizes, tendo em
vista que a transformação do ambiente pode oferecer riscos ou oportunidades
à população, necessitando de constante reavaliação e atualização de suas es-
tratégias de ação. Essa integração entre planejamento do território e ambiental
resulta na melhoria da performance administrativa devido à democratização
dos processos decisórios dos municípios.

Para saber mais


Conheça mais sobre o desenvolvimento urbano assistindo ao vídeo Planejamento Urbano,
disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=iAvjG6ZUOM0>.

Neste enfoque, o processo de tomada de decisões deve estar pautado no


conhecimento da realidade fundamentado em bases técnicas e científicas. O
planejamento urbano pressupõe novas rotinas e a substituição dos tradicionais
métodos empíricos. Dentre essas rotinas estão a definição de metas e a adoção
de novos instrumentos de controle, tais como orçamento municipal, o plano
plurianual de investimentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
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56 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Como já mencionado, o Estatuto da Cidade apresenta um conjunto de dire-


trizes e instrumentos gerais específicos e de gestão para a execução da política
urbana no Brasil.
O ponto de partida do Estatuto da Cidade é o solo urbano, sendo o Plano
Diretor o instrumento a partir do qual executa-se a política urbana.

Questões para reflexão


O Plano Diretor é um instrumento básico da política de desenvolvi-
mento do município. Ele estabelece diretrizes para a adequada ocupa-
ção do território, visando assegurar melhores condições de vida para
a população.
Como o Plano Diretor pode ajudar na preservação do meio ambiente?

De acordo com o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a), o Plano Diretor é


parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plu-
rianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes
e as prioridades nele contidas (art. 40, § 4o). Ainda enquanto instrumento do
planejamento municipal, de acordo com o art. 4o, inc. III, o planejamento muni-
cipal abrange: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação
do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e
orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e pro-
jetos setoriais; e planos de desenvolvimento econômico e social.
Integrar as diretrizes e prioridades definidas pelo Plano Diretor às pecas
orçamentárias municipais constitui-se em um mecanismo que visa à eficácia
e eficiência das ações contidas no plano diretor.
Para Silva Júnior e Passos (2006), o planejamento do desenvolvimento das
cidades deve promover a justa distribuição espacial da população e das ativi-
dades econômicas, de forma a não restringir-se ao território do município, mas
abranger a área sob sua influência, com o objetivo de evitar e corrigir as distor-
ções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Os autores associam o planejamento urbano ao planejamento territorial como
um todo, na definição da política de desenvolvimento municipal, visando ao
desenvolvimento sustentável.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 57

O Plano Diretor não deve constituir-se em um documento estático, ele deve


ter duração definida, no entanto, deve ser avaliado e adaptado permanente-
mente tanto pelos técnicos como pela população, sempre visando melhorar
as condições de vida da população na cidade. Esse documento deve conter as
diretrizes e padrões da organização do espaço urbano, do desenvolvimento
socioeconômico e do sistema político-administrativo.
A aplicação das leis básicas de um Plano Diretor deve ter como enfoque
a conservação do meio ambiente e, dessa forma, contribuir para uma melhor
utilização e conservação dos recursos ambientais. Nesse contexto, a lei de
zoneamento, bem como a lei de controle do parcelamento do solo, têm um
importante papel, pois, interagindo com as demais leis que integram um Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano, traçarão as diretrizes do desenvolvimento
sustentável de uma cidade
Segundo Mota (2011), um planejamento urbano que vise à conservação
dos recursos ambientais, ou seja, realizado de forma a proporcionar o desen-
volvimento sustentável da cidade, garantirá a qualidade de vida desejável às
suas populações atuais e futuras.
Infelizmente, ressalta o autor que, embora ocorra uma crescente preocupa-
ção com a proteção do meio ambiente em todo o mundo, muitas cidades não
dispõem, ainda, de um planejamento voltado ao desenvolvimento sustentável.
Infelizmente, embora seja uma obrigatoriedade constitucional a elaboração
de um Plano Diretor para cidades com mais de 20 mil habitantes no Brasil,
o que se constata é que o Plano Diretor em muitos municípios é apenas um
documento para atender a uma exigência legal. Ou seja, trata-se de um docu-
mento estático, não integrado aos outros segmentos da administração municipal,
elaborado sem a participação da sociedade, sem ser avaliado periodicamente.
O resultado desta triste situação é a presença constante de muitos proble-
mas ambientais que tendem a se agravar, devido ao crescimento urbano nas
cidades brasileiras.
Além de integrar o planejamento municipal, o Plano Diretor é o instrumento
específico de execução da política urbana municipal. Se o objetivo dessa po-
lítica é “[...] ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade”
e da propriedade urbana, o Plano Diretor é o instrumento para sua realização,
pois, de acordo com o art. 39 do Estatuto da Cidade:
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58 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

A propriedade urbana cumpre sua função social quando


atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor, assegurando o aten-
dimento das necessidades dos cidadãos quanto à quali-
dade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das
atividades econômicas (BRASIL, 2001a).

Ou seja, o Estatuto da Cidade foi estruturado para condições (normas e


instrumentos) de se estabelecer a política urbana em um município. Dessa
forma, os instrumentos urbanísticos que venham a ser contemplados nos planos
diretores dos municípios brasileiros deverão atender às diretrizes estabelecidas
em lei, como, por exemplo, a garantia de direitos, a gestão democrática das
cidades e a equidade social com a justa distribuição de benefícios e ônus de-
correntes do processo de urbanização.
O texto constitucional de 1988 já tratava da função social da propriedade,
e esta foi preservada pelo Estatuto da Cidade, sendo uma diretriz do Plano
Diretor, instrumento central da política urbana. No entanto, esse instrumento,
contém, ao mesmo tempo, limitações quando sua abrangência restringe-se aos
territórios urbanos delimitados pelos seus próprios planos diretores.
Ferreira (1979 apud VITTE; KEINERT, 2009, p. 30) relaciona o planejamento
público como pertencente ao ambiente de interação entre Estado e sociedade,
tendo surgido com a preocupação do Estado com a “[...] necessidade de esten-
der ao nível social mais geral a preocupação de racionalidade de planejamento”.
Ressalte-se que o Estado também é responsável por tal compromisso, como
determina a Constituição Federal em seu art. 30, que:
[...] compete aos municípios manter programas de educa-
ção, prestar serviços de atendimento à saúde, promover
o adequado ordenamento territorial, mediante planeja-
mento, e promover a proteção do patrimônio histórico e
cultural local (BRASIL, 1988).

Assim, os municípios têm a obrigação da prestação dos serviços básicos da


cidadania por meio da definição de seus programas sociais e disponibilização
de equipamentos e serviços públicos para a população.
A Lei n. 10.257, de 2001 (BRASIL, 2001a), tem como um de seus objetivos
garantir o direito à cidade, à propriedade e à gestão democrática.
Uma atividade inerente à administração pública é o licenciamento de ativi-
dades, e deve considerar diversos aspectos, entre eles os aspectos ambientais
da implantação de um empreendimento como sua localização em relação à
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 59

bacia hidrográfica ou microbacia hidrográfica e a demanda por equipamentos


urbanos (sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, sistema
de drenagem urbana), comunitários (unidade básica de saúde, escola, creche)
e de serviços (transporte público, coleta de resíduos sólidos).
O estudo de impacto de vizinhança é um instrumento previsto pelo Es-
tatuto da Cidade tem um importante papel no desenvolvimento da política
urbana, sendo ele um requisito para a obtenção de licenças ou autorizações
de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades
públicos ou privados que, por definição de Lei Municipal, sejam considerados
potencialmente prejudiciais à qualidade de vida da população residente na
área e em suas proximidades. Em geral, exigem-se a elaboração e aprovação
do Estudo de Impacto de Vizinhança para empreendimentos considerados polos
geradores de tráfego/viagens (centros culturais e de eventos, grandes supermer-
cados, shopping centers, loteamentos, residenciais, industriais, hospitais) e os
polos geradores de ruído (casas noturnas, serralherias, marmorarias, industrias).
O art. 37 da Lei n. 10.257/2001(BRASIL, 2001a) definiu como aspectos
relevantes a serem analisados pelo EIV as seguintes questões:
Adensamento populacional.
Equipamentos urbanos e comunitários.
Uso e ocupação do solo.
Valorização imobiliária.
Geração de tráfego e demanda por transporte coletivo.
Ventilação e iluminação.
Paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
O Estatuto da Cidade estabeleceu, ainda, que a elaboração do Estudo de
Impacto de Vizinhança (EIV) não substitui a elaboração e aprovação do Estudo
de Impacto Ambiental (EIA), requerida pela Política Nacional do Meio Ambiente
(Lei Federal n. 6.938/1981) e pela Resolução Conama n. 1/86.
Uma das questões principais é a definição de quais empreendimentos e
atividades urbanas estão sujeitos à elaboração de Estudo de Impacto de Vizi-
nhança (EIV). O EIV realiza uma análise das atividades a serem implantadas,
assim como sua interferência no local de sua implantação, para que possam
ser analisados os impactos na vizinhança.
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60 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

O art. 36 do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) estabelece que:


Lei Municipal definirá os empreendimentos e atividades
privados ou públicos em área urbana que dependerão de
elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança
(EIV) para obter as licenças ou autorizações de cons-
trução, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder
Público municipal (BRASIL, 2001a).

De acordo com a publicação do Ministério das Cidades intitulada Plano


diretor participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos, o Es-
tudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é um instrumento importante de avaliação
dos impactos no meio urbano, pois propicia avaliar as condicionantes de de-
terminadas intervenções no espaço da cidade e, dessa forma, contribui para as
tomadas de decisão. De acordo com essa publicação, a conceituação de EIV é:
[...] trata-se de um instrumento contemporâneo, inte-
grado ao direito urbano ambiental, que tem sua matriz
no cumprimento da função social da propriedade. A
partir da análise dos impactos é possível avaliar a perti-
nência da implantação do empreendimento ou atividade
no local indicado, [...], estabelecendo uma relação da
cidade com o empreendimento e do empreendimento
com a cidade, considerando o meio no qual está inserido
(BRASIL, 2004).

O EIV tem o papel de avaliar os impactos positivos e negativos da implan-


tação de empreendimentos em relação à qualidade de vida da população
do entorno.

Atividades de aprendizagem
1. Sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é CORRETO afirmar:
I. O EIV é um instrumento previsto na Política Nacional do Meio
Ambiente — Lei Federal n. 6.938/1981.
II. O EIV geralmente é exigido para empreendimentos considerados
polos geradores de tráfego/viagens e polos geradores de ruído.
III. O Estatuto da Cidade estabeleceu que a elaboração do EIV
substitui a elaboração e a aprovação do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA).
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 61

Assinale a alternativa CORRETA:


a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente a afirmativa II está correta.
c) Somente a afirmativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. Dentre as ações e procedimentos sustentáveis que se oportunizam
por meio da prática da gestão pública sustentável estão:
I. Gestão de resíduos sólidos urbanos.
II. Tratamento de água e esgoto.
III. Gerenciamento de bacias hidrográficas.
IV. Gestão dos resíduos do meio rural.
V. Ações de fomento e recuperação ambiental.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III e V estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
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62 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Seção 2 O planejamento das cidades e a


qualidade de vida

2.1 Aspectos gerais sobre qualidade de vida no


ambiente urbano
Atualmente, a expressão qualidade de vida tem sido muito empregada,
porém, não existe consenso sobre seu conceito. São diversas as abordagens
feitas sobre o tema: algumas referem-se ao caráter econômico, outras, às con-
dições ambientais e de sustentabilidade, além das que consideram aspectos
de percepção subjetiva de qualidade de vida. Vitte e Keinert (2009, p. 158)
ressaltam que, apesar das diversas abordagens sobre a expressão qualidade de
vida, certos elementos são recorrentes sobre o tema, tais como:
a) Subjetividade contida na noção de o que é viver com
qualidade. De fato, essa noção varia de comunidade
para comunidade e, a rigor, de pessoa para pessoa,
uma vez que exprime juízos de valor, carregando
assim uma natureza política e ética. Desse modo, a
noção de qualidade de vida é sensível a situações
individuais e coletivas, a localizações espaciais, e
aos grupos sociais envolvidos, com suas diferentes
aspirações e níveis de exigências.
b) A valorização de horizontes desejáveis, expressando
tensão entre o desejável e o atualmente disponível.
c) A necessidade de atentar para indicadores objetivos,
relativos ao atendimento de necessidades básicas, bem
como a indicadores subjetivos, os quais incorporam a
percepção das pessoas quanto às suas necessidades,
introduzindo dessa forma outras necessidades huma-
nas além daquelas relacionadas à sobrevivência.
Para Tamaki (2000, p. 21), a definição de qualidade de vida está relacionada
às condições de vida, estilo de vida ou situação de vida. O autor justifica que
essas questões são mais direcionadas a uma abordagem descritiva, com menos
conotações ideológicas, julgamentos de valor, de hierarquias e de prioridades.
Outros autores relacionam a expressão qualidade de vida à longevidade,
correlacionando resultados de taxas de mortalidade com a disponibilidade de
serviços públicos, ou mesmo de determinadas características distintas de certas
comunidades.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 63

Para Vitte e Keinert (2009, p. 198), qualidade de vida é a capacidade de


uma comunidade desfrutar a vida média comparativamente longa de forma
saudável, ou seja, a qualidade de vida é avaliada em função da longevidade
e do bem-estar físico e psicológico de que se desfruta e que para avaliar esse
bem-estar utilizou-se a seguinte relação de condicionantes ambientais:
Condições de habitação.
Provisão de água encanada.
Provisão de rede de esgoto.
Diminuição do risco de enchentes.
Diminuição do risco de desmoronamentos.
Acesso a serviços de primeira necessidade.
Acesso a serviços relativos à vida civil.
Acesso a serviços de saúde.
Acesso a serviços de educação.
Segurança quanto ao rebaixamento dos índices de violência.
Segurança quanto ao rebaixamento de índices de acidentes de trânsito.
Segurança quanto à diminuição de riscos em relação ao ambiente (sa-
neamento, coleta de resíduos sólidos, poluição atmosférica).
Já no contexto do planejamento das cidades, a expressão qualidade de vida
está vinculada à questão territorial. O território pode revelar possíveis desigual-
dades na distribuição dos equipamentos sociais e urbanos além da equidade
ou não na oferta de serviços públicos
Segundo Flores (2003), o território pode ser definido por uma identidade
cultural e por laços de interdependência e de proximidade, sendo, portanto,
delimitável, permitindo o fortalecimento do sentido de pertencimento de uma
comunidade. Já para Silva (2000), a questão territorial envolve a construção da
relação identidade/diferença, que está envolta nas relações de poder e traduz
o desejo de grupos sociais
Para Vitte e Keinert (2009), a concepção de qualidade de vida não pode
ser dissociada da análise das condições materiais, da perspectiva cultural e
simbólica da população, dos significados dos lugares que atuam na constru-
ção simbólica da população, na construção do sentimento de pertencimento
da comunidade e, principalmente, o sentido da natureza na constituição do
imaginário e a sociabilidade da comunidade.
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64 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Para saber mais


A discussão sobre a qualidade de vida requer a consideração de vários aspectos, dentre os quais
está a integração da natureza na cultura e no cotidiano das pessoas.

Segundo Lombardo (1985, p. 16), “[...] a qualidade de vida humana está


diretamente relacionada com a interferência da obra do homem no meio na-
tural urbano. A natureza humanizada, através das modificações no ambiente,
alcança maior expressão nos espaços ocupados pelas cidades, criando um
ambiente artificial”.
Ou seja, a discussão sobre a “ qualidade de vida” não pode desconsiderar
a qualidade do ambiente, pois um integra o outro.
No Brasil, a preocupação com a qualidade de vida urbana ficou mais acen-
tuada com o rápido crescimento das cidades.
Apesar dos avanços tecnológicos alcançados pela humanidade nas últimas
décadas, o modelo de desenvolvimento adotado gerou muitos problemas, de-
teriorando a qualidade de vida da população.
Para Carmo (1993), a expressão qualidade de vida está relacionada tanto
com a questão da equidade na distribuição de bens e direitos, quanto com os
aspectos imateriais e intangíveis da vida humana, colocando-se como contra-
ponto à materialidade das avaliações do desenvolvimento até então restritas a
indicadores econômicos.
Haja vista o exposto pelos diversos autores, entende-se que o conceito de
“qualidade de vida” está representada na equidade da distribuição dos recursos
e benefícios e no acesso de toda a população à satisfação de suas necessidades
básicas fundamentais.
Para Vitte e Keinert (2009), a expressão qualidade de vida urbana abrange o
conceito de qualidade de vida e o de qualidade ambiental, mas, além disso, é
conceito espacialmente localizado, reportando-se ao meio urbano, ou seja, para
as cidades, o que nos leva a rever a forma de desenvolvimento que adotamos e
como assegurar a qualidade de vida que queremos e de que precisamos. Todo
esse questionamento em relação à conceituação de qualidade de vida a ser
alcançada nos leva a rever a forma de crescimento e desenvolvimento atual,
que deve ter como diretriz a sustentabilidade.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 65

2.2 Estratégias de sustentabilidade no planejamento


das cidades
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), o processo de planeja-
mento deve considerar três conjuntos: os recursos do ambiente natural, do
ambiente construído e as necessidades do ser humano e suas atividades.
Com relação aos recursos do ambiente natural, os autores ressaltam que é
necessário conhecer a disponibilidade, o comportamento e as possibilidades
de utilização da água, do ar, da flora e da fauna, além do espaço.
Com relação ao ambiente construído, os autores colocam que se devem
identificar a existência e as necessidades das edificações (habitação), locais de
trabalho e de recreação, de equipamentos sociais (escolas, hospitais, unidades
de saúde, de equipamentos de infra estrutura de redes de água e esgoto, de
energia, de telefonia, de vias de circulação (ruas, avenidas, estradas, além da
infraestrutura de articulação, integração e regularização entre espaços e territó-
rio, como rodoviárias, ferroviárias, a aeroportos, portos, barragens e represas).
Com relação ao conjunto denominado necessidades do ser humano, os
autores dizem que este deve ser composto pelas necessidades dos indivíduos,
suas coletividades e suas atividades, as quais estabelecerão as exigências de
moradia, de transporte e circulação de trabalho e de lazer, como funções bási-
cas, além das necessárias infraestruturas sanitária, social, econômica e política.
Para os autores, o entendimento e a análise desses três conjuntos é funda-
mental para a obtenção de qualidade de vida, que, para existir, deve satisfazer
as necessidades específicas do homem, da flora, da fauna e de suas atividades,
caracterizadas por necessidades fisiológicas, epidemiológicas, psicológicas e
ecológicas.
Para atender a tais necessidades, é necessário considerar uma série de
fatores, como a busca de equilíbrio de ecossistemas, a oferta de serviços de
saneamento, prevenção e controle de resíduos, conforto acústico, conforto
térmico, conforto visual, segurança alimentar, segurança pública, conforto
espacial, transporte público adequado e disponibilidade energética.
Dessa forma, o processo do planejamento deve incorporar esses aspectos de
forma a ordenar, articular e equipar racionalmente o espaço, destinando suas
partes e o todo às diversas funções e atividades de vida, ou seja, do homem,
da flora e da fauna, de modo a valorizar o meio ambiente como um todo.
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66 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Com o Estatuto da Cidade, promulgado pela Lei Federal n. 10.257/2001,


é fundamental a participação da população no desenvolvimento dos planos,
conforme seu art. 2, inc. II:
[...] gestão democrática por meio da participação da
população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001a).

E sem exclusão da participação dos governos envolvidos, em seus distintos


níveis, conforme o art. 2, inc. III: “[...] cooperação entre os governos, a inicia-
tiva privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em
atendimento ao interesse social” (BRASIL, 2001a).
Devido às inter-relações da sociedade nas áreas urbanas, é importante para
o planejamento territorial entender a dinâmica de ecologia urbana que vai
moldando e modificando as feições da urbe. De acordo com Philippi Junior,
Roméro e Bruna (2004), as áreas centrais, por exemplo, que no início eram
cheias de atividades, principalmente de comércio, incluindo atacado e varejo,
mas também atividades industriais e usos residenciais, viu, no decorrer dos
anos, essa situação ir se modificando — as fábricas mudaram-se para áreas
mais periféricas, atraindo para lá as atividades de armazenagem e de comércio
atacadista. Esse fato se deu provavelmente pela atração por ofertas de maiores
áreas a preços mais acessíveis, ainda que para isso fosse necessário estender o
alcance de alguns serviços urbanos.
Os autores ainda ressaltam que as áreas residências também se modificam,
observando que as classes de maior poder aquisitivo procuram morar em áreas
mais periféricas, buscando situar-se em áreas com jardins e parques, fugindo
dos congestionamentos que, em excesso, acabam por expulsar a população e
atividades econômicas, enquanto as classes de menor poder aquisitivo passam
a ocupar as áreas mais centrais, que, desvitalizadas, tiveram uma queda signi-
ficativa nos preços e cujas construções e espaços ficaram degradados.
Em algumas áreas a desocupação do solo urbano ocorre porque as con-
dições locais não mais se apresentam suficientemente atrativas para manter a
população naquela área; em outras, ocorre o contrário, por exemplo, as ocu-
pações das áreas centrais por outra classe social que ganha em qualidade de
vida, comparativamente às condições anteriores.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 67

O planejamento urbano dispõe de vários instrumentos, tais como discipli-


namento do Uso e Ocupação do Solo, Parcelamento do Solo e Sistema Viário,
que devem considerar a utilização racional dos recursos ambientais.
Segundo Mota (2011), alguns exemplos podem ser citados sobre como o
planejamento urbano pode ser realizado no disciplinamento do uso do solo:
Localização de um distrito industrial em posição tal que a direção dos
ventos predominantes não seja dele para a cidade.
Definição de áreas de preservação para os terrenos situados às margens
de recursos hídricos ou que tenham grande declividade.
Definição de usos com baixa taxa de ocupação em áreas de recarga de
aquíferos, em terrenos com declividade média ou adjacentes às faixas de
proteção dos recursos hídricos, entre outros.
Estabelecimento de usos do solo em função da infraestrutura sanitária
existente ou projetada; usos tais como o habitacional multifamiliar, que
resultam em grandes produções de esgoto não devem ser definidos para
locais desprovidos de sistemas de abastecimento de água e esgotamento.
Nas áreas onde há infraestrutura sanitária, as densidades populacionais
devem ser definidas em função das capacidades dos sistemas de água e
esgoto.
Áreas de valor ecológico (por exemplo, manguezais, dunas, estuários,
florestas naturais etc.) devem ser destinadas à preservação permanente.
A localização de um aeroporto e de suas atividades de apoio deve consi-
derar os impactos sobre usos sensíveis, tais como os residenciais, escolas,
hospitais etc.
Na definição de áreas livres, destinadas a parques e outros equipamentos
de lazer, devem ser escolhidos locais onde a proteção das condições
naturais é necessária, tais como margens de recursos hídricos, faixas de
isolamento entre usos não compatíveis, terrenos com solos onde cons-
truções pesadas não são recomendáveis etc.
Os caminhos naturais das águas superficiais e as áreas de amortecimento
de cheias não devem ser alterados.
O planejamento urbano deve considerar a capacidade de suporte de um
ambiente, em que definem-se as áreas com usos ambientalmente suportáveis
e equilibrados.
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68 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Abordaremos a seguir aspectos relevantes para o planejamento em relação


a áreas verdes, acessibilidade e mobilidade urbana e edificações sustentáveis.

2.2.1 Com relação às áreas verdes


A urbanização causa a poluição que resulta em impactos ambientais ad-
versos, afetando os elementos naturais.
O controle ambiental das áreas verdes, compreendendo a flora e a fauna
silvestre e também a proteção e a preservação de espécies exóticas, é uma obri-
gação legal dos municípios, estados, da União e de todos os cidadãos, segundo
a constituição brasileira (PHILIPPI JUNIOR; ROMÉRO; BRUNA, 2004, p. 216).
Para Schiel et al. (2002, p. 60), as áreas verdes localizadas nas áreas urbanas
desempenham importantes funções e proporcionam melhorias no ambiente,
trazendo benefícios para seus habitantes. Tais funções são:
A função ecológica deve-se à presença da vegetação, do solo não
impermeabilizado e de uma fauna mais diversificada nessas áreas,
promovendo melhorias no clima da cidade e na qualidade do ar,
da água e do solo.
A função social está intimamente relacionada à possibilidade de
lazer que essas áreas oferecem à população.
A função estética diz respeito à diversificação da paisagem cons-
truída e ao embelezamento da cidade.
A função educativa está relacionada à imensa possibilidade que
essas áreas oferecem como ambiente para o desenvolvimento de
atividades extraclasse e de programas de educação ambiental.
A função psicológica que ocorre quando as pessoas, em contato com
os elementos naturais dessas áreas, relaxam, funcionando como pos-
sibilidades e momentos antiestressantes. Esse aspecto também está
relacionado ao exercício do lazer e da recreação nas áreas verdes.
Lima et al. (1994 apud SCHIEL, 2002, p. 59) apresentam definições para os
diferentes termos utilizados para descrever áreas verdes urbanas.
Espaço livre: conceito mais abrangente, integrando os demais e
contrapondo-se ao espaço construído em áreas urbanas.
Área verde: onde há predomínio de vegetação arbórea, englobando
praças, jardins públicos e parques urbanos. Os canteiros centrais
de avenidas, os trevos e as rotatórias de vias públicas, que exercem
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 69

apenas funções estéticas e ecológicas, também devem ser concei-


tuados como área verde. Entretanto, as árvores que acompanham o
leito das vias públicas não devem ser consideradas como tal, pois
as calçadas são impermeabilizadas.
Parque urbano: área verde com função ecológica, estética e de
lazer, entretanto, apresenta extensão maior que as praças e jardins
públicos.
Praça: como a área verde, sua função principal é o lazer. Uma praça,
inclusive, pode não ser uma área verde, quando não tem vegetação
e encontra-se impermeabilizada.
Arborização urbana: diz respeito aos elementos vegetais de porte
arbóreo dentro da cidade. Nesse enfoque, as árvores plantadas em
calçadas fazem parte da arborização urbana, porém não integram
o sistema de áreas verdes.
Sabe-se que a qualidade de vida no ambiente urbano está diretamente
relacionada à quantidade, qualidade e distribuição das áreas verdes na malha
urbana.
O índice per capita de áreas verdes públicas expressa a quantidade de
espaços livres de uso público, em km2 ou m2, pelo número de habitantes que
vive em determinada cidade. Para Schiel (2002), nesse cálculo entram as praças,
os parques e os cemitérios, ou seja, espaços cujo acesso da população é livre.
Cavalheiro e Del Pichia (1992 apud SCHIEL, 2002, p. 62) apresentam índices
quanto à capacidade de suporte para visitação de espaços livres representados
no Quadro 2.1.

Quadro 2.1 Índices urbanísticos para espaços livres

Área mínima Distância residência


Categoria m2/hab Propriedade
(ha) (m)
Parque de vizi- Público ou
0,75 0,05 500
nhança particular
Parque de bairro 6 10 1.000 (10 minutos) Público
Parque distrital
6/7 100 1.200 (30 minutos) Público
ou setorial
Sem 200 (área com Qualquer parte da
Parque regional Público
referência água) cidade
Público ou
Cemitério 4,5 Sem referência Sem referência
particular
continua
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70 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

continuação
Público ou
Área para esporte 5,5 3-5
particular
Público ou
Balneário 1 2
particular
Horta comuni- Público ou
12 300 (m2) Sem referência
tária particular
Sem Junto ao sistema
Verde viário Sem referência Público
referência viário
Fonte: Cavalheiro e Del Pichia (1992 apud SCHIEL, 2002, p. 62).

Devido ao crescimento da violência, existe uma tendência à construção


de cercas no entorno das áreas verdes e seu fechamento no período noturno.
Também evitam-se os maciços florestais que possam servir de esconderijo ou
de moradias para andarilhos.
Os espaços livres trazem melhoria para a qualidade de vida urbana, razão
pela qual devem ser conservados com adequada iluminação, visando à se-
gurança do local. Esse conjunto de ações propicia o uso desses espaços pela
população.

2.2.2 Com relação à acessibilidade e mobilidade urbana


Os deslocamentos no espaço urbano ocorrem devido ao acesso às moradias,
postos de trabalho, lazer, procura por serviços, entre outros.
Tem sido comum haver intermináveis engarrafamentos nas grandes e médias
cidades, evidenciando os problemas estruturais e ambientais urbanos.
O planejamento de cidades sustentáveis inclui diversos meios de locomoção,
o ciclismo, o uso compartilhado de carros, o transporte público e, inclusive, o
deslocamento a pé. A modalidade multimodal no planejamento das cidades
contribui para a redução da poluição e do carregamento das vias públicas.
Para Levine (1998 apud RAIA JÚNIOR, 2000) a acessibilidade urbana é me-
lhor quando o local de trabalho, o mercado, a biblioteca podem ser acessados
a pé ou de bicicleta. Assim, os deslocamentos tornam-se menos dispendiosos
em termos de tempo e de custos aumentando assim a acessibilidade e contem-
plando o conceito de atratividade, pois as oportunidades ou atratividades de
uma determinada região está vinculada à sua acessibilidade.
Para Campos (2003, p. 56), o estudo de acessibilidade deve considerar:
padrões de origem e destino das regiões e as vias mais utilizadas;
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 71

taxas de saída e chegada dos empreendimentos;


identificação dos horários de uso predominantes;
cálculo do número de viagens;
identificação do padrão de distribuição de viagens geradas no empreendi-
mento, considerando as origens e destinos predominantes e os caminhos
mais utilizados;
circulação de pedestres, para a travessia de ruas e cruzamentos e passa-
gem de empreendimentos;
análise do sistema de circulação local e previsão de mudanças, inclusive
das funções das vias, e explicitação dos ajustes necessários;
microacessibilidade;
demanda gerada;
sistema existente, explicitando frequência e capacidade, considerando
também padrões de qualidade existentes.
Com relação à mobilidade, Morris (1979 apud RAIA JÚNIOR, 2000, p. 61)
define-a como a capacidade dos indivíduos se locomoverem de um lugar para
outro nos diferentes tipos de transportes ofertados, inclusive a pé.
Segundo Akinyemi e Zuidgeest (1998 apud RAIA JÚNIOR, 2000 , p. 63),
mobilidade é uma variável de oferta do que demanda. Em vez de significar
viagens realizadas em unidades, km/viagem, número de viagens/pessoa, mobili-
dade pode ser caracterizada como algo qualitativo que representa a capacidade
que um grupo de pessoas tem para viajar de uma zona ou local para outro por
diversos modos de transporte.
Campos (2003, p. 58) ressalta que o estudo de mobilidade urbana, sob a
ótica de análise qualitativa, deve considerar os seguintes aspectos:
diagnóstico da população de usuários a fim de definir padrões de
deslocamento;
natureza das condições de geração de viagens produzidas pelo
empreendimento, considerando os usos do entorno;
geração de tráfego;
caracterização socioeconômica do usuário do transporte coletivo
ou não;
revisão dos trajetos, alternativos ou não, caso haja mudanças no
sistema viário.
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72 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Segundo Keeler e Burke (2010, p. 226), os principais componentes da


criação de cidades sustentáveis incluem: localização inteligente, projeto de
urbanismo de qualidade, implantação ambientalmente adequada, tecnolo-
gias sustentáveis, sustentabilidade social e uso do solo de maneira eficiente,
possibilitando:
oferta de diversos modos de transporte;
trânsito facilitado para os pedestres;
implantação de empreendimentos com infraestrutura existente;
evitar a formação de vazios urbanos;
preservação de cinturões verdes coerentes com espaços abertos
acessíveis ao redor das cidades;
implantação de empreendimentos perto dos sistemas de trânsito
preexistentes devido à possibilidade de as pessoas utilizarem o
transporte público;
priorizar o trânsito de pedestres em relação ao transporte público;
priorizar o trânsito do transporte público ao transporte individual;
priorizar usos mistos, tais como moradia, trabalho e comércio, pois
reduzem a necessidade de percorrer longas distancias atrás de bens
e serviços;
evitar a ocupação de terras agrícolas produtivas;
evitar a perda de habitats;
implantar equipamentos voltados para pedestres, ciclistas e trans-
porte público;
prever o acesso a parques e outros espaços públicos.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), diversas cidades brasileiras
de médio porte têm na bicicleta um meio de transporte rápido, ambientalmente
sustentável e com diversos efeitos positivos para a saúde e para o meio social.
Para os autores, esse processo evoluiu como uma solução natural imposta por
fatores culturais, sociais e econômicos.
Com o objetivo de aumentar os deslocamentos a pé, as cidades sustentáveis
devem propiciar ambientes confortáveis para os pedestres, com calçadas mais
largas e uniformes, pois, dessa forma contribuirão para melhorar os níveis de
saúde pública e a para reduzir impactos ambientais devidos ao aumento do
número de automóveis.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 73

No entanto, o atual desenvolvimento prevê a separação rígida dos usos do


solo e cria a dependência praticamente exclusiva do uso de automóveis.
O desenvolvimento urbano deve prever espaços abertos e a conservação
do patrimônio arquitetônico, além de evitar a segregação social.
Para Keeler e Burke (2010, p. 217), a cidade deve ser planejada dentro de
um contexto regional, cada cidade deve ser vista como parte integrante de uma
região maior. Para os autores, os princípios específicos de planejamento são:
A metrópole tem uma relação ambiental, econômica e cultural
importante com as terras agrícolas e paisagens naturais do entorno.
A construção em bairros com estruturas consolidadas conserva
recursos ambientais, investimentos econômicos e a malha social.
Os novos loteamentos devem ser organizados ao redor de bairros
e distritos preexistentes; quando isso não for possível, é preciso
organizar cidades pequenas e vilas com um equilíbrio entre postos
de trabalho e habitações.
As cidades grandes e pequenas devem beneficiar as pessoas com
diferentes níveis de renda, evitando concentrar a pobreza.
A região deve ser apoiada por uma rede de opções de transporte
multimodal.
As receitas e recursos devem ser compartilhados de maneira mais
cooperativa entre as prefeituras e centros regionais.
Os engarrafamentos causados pelo excesso de veículos nas vias públicas
tornam o transporte público lento, ou seja, o preço da mobilidade dos que têm
carro é, muitas vezes, a redução da mobilidade dos outros cidadãos. A cada
dia aumenta a frota de automóveis, porém, a infraestrutura viária não tem ca-
pacidade para absorver esse acréscimo de demanda. Nas grandes cidades, são
comuns os intermináveis engarrafamentos a qualquer hora do dia.
Uma estratégia importante no planejamento das cidades é reduzir a de-
manda da população por deslocamentos, sobretudo nos chamados horários de
pico. Os deslocamentos têm como finalidade promover o acesso principalmente
às atividades para o trabalho, comércio, serviços e estudo.
O trânsito é resultado das inúmeras viagens realizadas para atender às
necessidades de deslocamento das pessoas por diversos motivos, tais como
trabalho, educação, lazer, negócios e saúde, e está diretamente relacionado
ao uso e ocupação do solo.
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74 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Um fato que tem ocorrido em muitas cidades é a alteração dos locais de


desenvolvimento de atividades econômicas, situadas anteriormente na região
central, e atualmente espalhando-se para novos centros em busca de locais de
fácil acesso e áreas de estacionamento, o que acarretou uma modificação da
avaliação do trânsito nas cidades.
A pulverização desses novos centros de interesse, porém, muitas vezes
acontece sem um planejamento que acompanhe essa movimentação. Alguns
tipos de estabelecimento demandam muitas viagens de veículos e são deno-
minados Polos Geradores de Tráfego (PGT) ou de Viagens (PGV), tais como
centros industriais, centros de convenções, hospitais, lazer e cultura, aeroportos,
terminais rodoviários e outros; nesses locais desenvolvem-se atividades que
despertam grande atração sobre a população e, portanto, produzem significa-
tivo contingente de viagens.
Em geral os locais de instalação de Polos Geradores de Tráfego (PGT) neces-
sitam de grandes espaços para o estacionamento de veículos, carga e descarga
de bens ou produtos e embarque e desembarque de pessoas. Especial atenção
deve-se ter quando da escolha da área para instalação desse tipo de empreen-
dimento devido à condição de saturação do sistema viário. A saturação no
sistema viário nas vias de acesso e próximo ao empreendimento pode ocasionar
congestionamentos, poluição sonora (ruídos e vibrações); além de acidentes de
trânsito, estes impactos interferem na qualidade de vida da população.
Ou seja, é importante que haja uma avaliação em relação ao número de
viagens atraídas pelo empreendimento e a infraestrutura disponível.
Os PGT alteram significativamente as condições de circulação de pessoas
e veículos de seu entorno e alteram o padrão das viagens em sua área de in-
fluência. De acordo com o Denatran (BRASIL, 2001b, p. 8):
Os polos geradores de tráfego são empreendimentos de grande
porte que atraem ou produzem grande número de viagens,
causando reflexos negativos na circulação viária em seu
entorno imediato e, em certos casos, prejudicando a acessi-
bilidade de toda a região, além de agravar as condições de
segurança de veículos e pedestres.

A instalação de um PGT causa impactos na circulação, sendo necessário


uma análise da estrutura viária para avaliação das condições de mobilidade
e acessibilidade de pessoas e diferentes tipos de transporte, assim como o
aumento da demanda de estacionamento.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 75

Esta avaliação é importante devido ao aumento do volume de tráfego em


determinada área, as vias adjacentes e de acesso ao polo gerador de tráfego
também são atingidas, ocorrem desta forma impactos sobra a circulação viária
do entorno. Ou seja reduz os níveis de serviço das vias e como consequência
a segurança das vias que integram a área de influência. De acordo com o
Denatran (BRASIL, 2001b, p. 8), os impactos sobre a circulação viária produz
efeitos indesejáveis à população, tais como:
congestionamentos, que provocam o aumento do tempo de deslocamento
dos usuários do empreendimento e daqueles que estão de passagem pelas
vias de acesso ou adjacentes, além do aumento dos custos operacionais
dos veículos utilizados;
deterioração das condições ambientais da área de influência do
polo gerador de tráfego, a partir do aumento dos níveis de poluição,
da redução do conforto durante os deslocamentos e do aumento
do número de acidentes, comprometendo a qualidade de vida dos
cidadãos;
conflitos entre o tráfego de passagem e o que se destina ao em-
preendimento e dificuldade de acesso às áreas internas destinadas
à circulação e ao estacionamento, com implicações nos padrões de
acessibilidade da área de influência imediata do empreendimento.
Um PGT deve contemplar área de vagas de estacionamento de veículos
com número suficiente de vagas, para que não ocorra interferência nas vias
públicas devida ao número excessivo de veículos estacionados, causando,
consequentemente, ocupação de espaços destinados à circulação e redução
da fluidez do tráfego nessas vias.
Outro aspecto importante a ser avaliado nos projetos de PGT são as áreas
de carga e descarga e de embarque e desembarque de passageiros, para evitar
novamente a utilização indevida das vias públicas.
De acordo com o Código de Trânsito Brasileiro, Lei n. 9.503/97, em seu art.
93 (BRASIL, 1997a, p. 37), ficou estabelecido que:
Nenhum projeto de edificação que possa se transformar
em polo atrativo de trânsito poderá ser aprovado sem
prévia anuência do órgão ou entidade com circunscrição
sobre a via e sem que do projeto conste área para esta-
cionamento e indicação das vias de acesso adequadas.
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76 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Uma maneira com a qual a administração municipal pode contribuir para


reduzir a demanda por transporte é descentralizar seus serviços e sua infra-
estrutura de serviços, pois, dessa forma, os munícipes poderão resolver suas
pendências e trâmites com a prefeitura sem precisar se deslocar.
Esses deslocamentos poderiam ser reduzidos caso um bairro contemplasse
usos múltiplos e compatíveis: residências, comércio, escolas, espaços culturais,
atividades de lazer e até pequenas indústrias não poluentes.
É necessário desenvolver uma economia que seja local para gerar oferta de
emprego capaz de resolver, ali mesmo, naquele bairro, parte da mão de obra e,
dessa forma, reduzir a necessidade de deslocamentos de parte dos moradores.
Dessa forma, as pessoas manteriam em seu próprio bairro suas atividades
primordiais, como a escola das crianças, os locais de fazer compras, as agências
bancárias, os trâmites burocráticos, o cinema, o restaurante e o trabalho. Em um
bairro com tais características, ocorre a redução da demanda pelo automóvel.
Segundo Keeler e Burke (2010, p. 217), os bairros de uma cidade devem
atender aos seguintes princípios:
Os bairros devem ser compactos, priorizando os pedestres e o uso
misto.
É necessário interconectar as ruas de modo a promover caminhadas,
viagens de automóveis mais curtas e conservação de energia.
Uma ampla variedade de tipos de moradia e níveis de preço fortalece
os laços cívicos das comunidades.
Os corredores urbanos podem ajudar a revitalizar os centros urba-
nos, ao passo que as faixas de autoestrada costumam depreciar as
áreas centrais preexistentes.
Quando há uma densidade urbana adequada junto aos pontos de
parada, o transporte público se torna uma alternativa viável ao uso
de automóveis.
O ideal é inserir as atividades cívicas, institucionais e comerciais
em bairros e distritos, em vez de isolá-las em complexos remotos
de uso único.
Vários parques e espaços abertos devem ser conectados e distribuí-
dos dentro dos bairros e distritos.
Outro aspecto a ser considerado em bairros com usos múltiplos é uma
mistura social equilibrada, que não se restringe apenas à redução da demanda
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 77

por transporte, mas principalmente à construção de uma sociedade democrá-


tica que valoriza o espaço de rua, como centro da urbanidade. Segundo Sirkis
(1999), é justamente o oposto da polarização e separação entre condomínios
fechados de classe média versus favelas, formando dois mundos que não se
integram, não se misturam, não se conhecem.
É comum nas cidades brasileiras a ocupação da periferia pela população
de baixa renda. O simples investimento público com abastecimento de água,
coleta de esgoto e rede de energia elétrica e pavimentação de vias não significa
o atendimento de todas as necessidades do ser humano visando à qualidade
de vida.

Questões para reflexão


O aumento da demanda por transporte ocorre muitas vezes devido à
longa distância entre o local de moradia e os locais de trabalho. Como
o planejamento das cidades pode ajudar a reduzir essa demanda?

Outro grande aliado da redução da demanda por transporte é a informática.


Para Sirkis (1999), a Internet se torna um fator poderoso na substituição das
autoestradas quando:
Permite que cada vez mais pessoas trabalhem em casa, comunicando-se
pela rede.
Oferece uma ampla gama de possibilidades de aquisição de bens e ser-
viços, entregues em domicílio.
Cria um mundo de possibilidades para as quais nos transportamos apenas
virtualmente, transferindo o engarrafamento eventualmente para a linha
telefônica e para o provedor.
Já acontece atualmente, mas a informática deverá contribuir ainda mais na
redução da demanda por deslocamentos, muitas pessoas já realizam pagamen-
tos por meio da Internet ou fazem cursos pela modalidade ensino a distância,
além de trabalharem por meio da Internet.
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Para saber mais


Conheça uma metodologia para avaliar impactos de tráfego lendo o artigo intitulado “Quanti-
ficação dos impactos de polos geradores de tráfego”, disponível em:
<http://www.producao.ufrgs.br/arquivos/disciplinas/412_impactos_polo_gerador_versao_lindau_
rev.doc>.

2.2.3 As edificações e o uso dos recursos naturais


Dentre as estratégias das cidades sustentáveis está a oferta de moradias de
qualidade; estas devem atender aos anseios da população, considerando níveis
de renda diferenciados nas diversas etapas da vida.
Ou seja, não existe um único tipo de habitação capaz de atender a todas
as necessidades do ser humano.
Outro fator a considerar na construção civil são os impactos ambientais
adversos, pois uma edificação sustentável considera o ciclo de vida em todos
os níveis.
Para Keeler e Burke (2010, p. 184), o material ou produto e seus compo-
nentes devem apresentar as seguintes qualidades:
Durabilidade.
Embalagem mínima.
Processamento mínimo sem produtos derivados nocivos.
Produção mínima de resíduos ao longo do ciclo de vida.
Alto percentual de conteúdo reciclado, podendo ser pré-consumido
(antigamente chamado de pós-industrial), mas, preferencialmente,
pós-consumido.
Uso mínimo de recursos naturais, mas, se utilizados, que seja ao
máximo.
Altos níveis de conteúdo de demolição, reutilização ou recuperação.
Ser feito de materiais renováveis.
Ser feito de materiais com base biológica.
Necessidade de limpeza e manutenção baixa ou mínima.
Possibilidade de desmontagem em elementos separados.
Ter componentes que possam ser reutilizados junto a produtos finais
preexistentes ou planejados.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 79

Ter componentes que possam ser reciclados.


Causar impactos reduzidos ou nulos na atmosfera, água, solo e ar
durante todas as fases do ciclo de vida.
Keeler e Burke (2010, p. 187) ressaltam que a edificação sustentável con-
templa, além do ambiental, diversos outros aspectos:
Tratar das questões de demolição no terreno e de resíduos de cons-
trução, bem como dos resíduos gerados pelos seus usuários.
Buscar a eficiência na utilização dos recursos.
Minimizar o impacto da mineração e do extrativismo na produção
de materiais e contribuir para a recuperação dos recursos naturais.
Reduzir o consumo de solo, água e energia durante a manufatura
dos materiais, a construção da edificação e a utilização por seus
usuários.
Planejar uma baixa energia incorporada durante o transporte dos
materiais ao terreno.
Trabalhar de modo lógico à medida que a cadeia de produção de
materiais é traçada.
Buscar a conservação de energia e projetar visando ao consumo
eficiente de energia na alimentação dos sistemas de calefação, re-
frigeração, iluminação e força. Já que a construção de edificações
está entre os principais emissores de dióxido de carbono (CO2),
planejar a redução de tais emissões é um grande desafio, e logo se
tornará uma obrigação social e política inegociável.
Oferecer um ambiente interno “saudável”:
Evitar o uso de materiais de construção e limpeza que emitam
compostos orgânicos voláteis (VCCs) e suas interações sinergéticas.
Evitar o uso de equipamentos que não controlem ou não filtrem
de maneira adequada a entrada ou a produção de particulados.
Controlar a entrada de poluentes externos por meio de filtragem do
ar e ventilação adequados, o mesmo se aplica aos contaminantes
usados pelos usuários, como em produtos de higiene pessoal.
Projetar uma conexão com o exterior que forneça ventilação natural,
iluminação diurna e vistas para o exterior.
Para tanto, a função dos projetos arquitetônicos e de paisagismo assumem
importante papel na busca de cidades sustentáveis.
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Segundo Keeler e Burke (2010, p. 217), os detalhes do ambiente construído


definidos pela arquitetura e pela paisagem devem seguir os seguintes princípios:
A função principal de todos os projetos de arquitetura e paisagismo é de-
finir fisicamente as ruas e os espaços públicos como áreas de uso comum.
Os projetos de arquitetura individuais devem estar intimamente vincu-
lados com o entorno.
A revitalização de áreas urbanas depende da segurança das pessoas e
do patrimônio. O projeto das ruas e das edificações deve contribuir para
a segurança dos ambientes, mas sem comprometer a acessibilidade e
a transparência.
Nas metrópoles contemporâneas, os empreendimentos precisam acomo-
dar automóveis de maneira adequada. No entanto, isso deve ser feito de
modo a respeitar os pedestres e o formato dos espaços de uso comum.
As ruas e as praças devem ser seguras, confortáveis e interessantes aos
olhos dos pedestres. Se configuradas adequadamente, elas encorajam a
prática de caminhadas e permitem aos vizinhos travar conhecimento e
proteger a comunidade.
O projeto e arquitetura e paisagismo deve estar de acordo com o clima,
a topografia, a história e as práticas de construção locais.
Os edifícios cívicos e locais de reunião pública requerem terrenos impor-
tantes para reforçar a identidade da comunidade e a cultura democrática.
Tais edificações devem ter tipologias distintas, visto que seus papéis são
diferentes em relação aos demais edifícios e locais de reunião que fazem
parte da malha urbana.
Todas as edificações devem transmitir aos usuários uma sensação de
localização, clima e tempo. Os métodos passivos de calefação e refrige-
ração podem ser mais eficientes no consumo de recursos que os sistemas
mecânicos.
A preservação e a renovação de edificações históricas, distritos e paisagens
garantem a continuidade e a evolução da sociedade.
Segundo Sirkis (1999), é interessante criar nos bairros de classe média me-
canismos que permitam o acesso à moradia também para as pessoas de baixa
renda. Não sob a forma de guetos, em conjuntos habitacionais isolados, que
não integram e criam situações de tensão e conflitos, mas de forma integrada.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 81

Para isso, devem ser utilizados mecanismos tributários de estímulo a oferta mais
barata de moradias a essas famílias.
O projeto de edificações sustentáveis deve considerar baixo consumo de
energia; para tanto, a edificação deve ser locada de forma estratégica em relação
à direção dos ventos e insolação, além de usar formas apropriadas ao clima,
prever isolamento térmico entre o interior e o exterior e utilizar aberturas de
forma a fornecer ar fresco e incorporar energias renováveis.

Atividades de aprendizagem
1. Com relação à acessibilidade e mobilidade urbana, é CORRETO
afirmar:
I. A oferta de tipos diferentes de transportes contribui para a redução
do carregamento das vias públicas e melhora a acessibilidade
urbana.
II. A acessibilidade urbana é melhor quando o local de trabalho, o
mercado e a biblioteca, por exemplo, podem ser acessados por
veículos de passeio.
III. As oportunidades ou atratividades de determinada região está
vinculada à sua acessibilidade.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente as afirmativas I e III estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. O planejamento urbano deve considerar:
I. Oferta de diversos modos de transporte.
II. Implantação de empreendimentos em locais com infraestrutura
existente.
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III. Priorizar o trânsito do transporte individual ao transporte público.


Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente as afirmativas I e III estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.

Fique ligado!
Nesta unidade, você aprendeu que:
As ações e procedimentos sustentáveis devem fazer parte da prática da
gestão pública.
O planejamento urbano deve resultar na conservação dos recursos
naturais.
Deve ser observada a “capacidade de suporte” dos diferentes ambientes
de uma área urbana.
Os governos locais, responsáveis por solucionar problemas intraurba-
nos, têm a necessidade de melhorar suas estratégias, sendo necessário
integrar a gestão ambiental em suas diretrizes.
O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento
municipal
A qualidade de vida no ambiente urbano está diretamente relacionada
à sua quantidade, qualidade e distribuição das áreas verdes.
O planejamento de cidades sustentáveis inclui diversos meios de
locomoção.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 83

Para concluir o estudo da unidade


Abordar o tema sustentabilidade traz benefícios a todos, porque faz com
que os planejadores, gestores e profissionais de diversas áreas repensem
sua forma de atuação e busquem uma nova postura ante os novos de-
safios. A sustentabilidade é um conceito que deve estar incorporado na
concepção das cidades e em seu desenvolvimento ao longo do tempo.

Atividades de aprendizagem da unidade


1. O art. 37 da Lei n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade,
definiu como aspectos relevantes a serem analisados pelo Estudo de
Impacto de Vizinhança as seguintes questões:
I. Adensamento populacional.
II. Equipamentos urbanos e comunitários.
III. Uso e ocupação do solo.
IV. Valorização imobiliária.
V. Geração de tráfego e demanda por transporte coletivo.
VI. Ventilação e iluminação.
VII. Paisagem urbana e ao patrimônio natural e cultural.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II, IV, VI e VII estão corretas.
c) Somente as afirmativas III, IV e V estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. Com relação às funções das áreas verdes, é CORRETO afirmar:
I. Promove melhorias no clima da cidade e na qualidade do ar.
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II. Proporciona lazer e embelezamento à cidade.


III. Não contribui para a manutenção da fauna.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente as afirmativas I e III estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
3. Dentre as ações e procedimentos da gestão pública sustentável estão:
I. Conformidade à legislação e normas ambientais.
II. Planejamento estratégico sustentável.
III. Prevenção e monitoramento.
IV. Ações de controle e fiscalização.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente as afirmativas I e IV estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
4. Cite cinco condicionantes que interferem na qualidade de vida das
pessoas.
5. Cite quatro exemplos de instrumentos previstos no estatuto da cidade
(Lei Federal 10.257/2001), que integram o planejamento municipal.
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Aspectos gerais sobre gestão pública e sustentabilidade... 85

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Diretor. Brasília, DF, 2004.
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86 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

BRASIL. Lei n. 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa;
altera as Leis ns. 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e
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Unidade 3
Planejamento urbano
e Estatuto da Cidade
Thiago Augusto Domingos

Objetivos de aprendizagem: Nesta unidade vamos em compreen-


der o que é planejamento e quais são os tipos de planejamento,
para depois estudarmos o capítulo Da Política Urbana de nossa
Constituição Federal (C.F.) e o Estatuto da Cidade.

Seção 1: Planejamento urbano


Na primeira seção, vamos discutir o que é o plane-
jamento urbano e, para tanto, vamos nos basear na
tipologia de planejamento urbano elaborada pelo
geógrafo Marcelo Lopes de Souza. Veremos que
há diversas abordagens sobre o assunto e daremos
ênfase ao papel da educação ambiental no planeja-
mento ambiental.

Seção 2: Estatuto da Cidade


Nesta seção trabalharemos o Estatuto da Cidade,
que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal de 1988. Vamos estudar as Diretrizes Gerais,
o Zoneamento Ambiental e, principalmente, os ins-
trumentos do Estatuto da Cidade.

Seção 3: Plano diretor participativo


Abordaremos, nesta seção, o Plano Diretor, que é um ins-
trumento de grande importância para o planejamento
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das cidades brasileiras. Você irá perceber que os Planos


Diretores devem ser elaborados pelo poder público
junto com a população.

Seção 4: Gestão democrática e orçamento


participativo
Vamos, na Seção 4, discutir sobre a gestão democrá-
tica da cidade a partir do orçamento participativo.
Apesar de ser um instrumento que não é utilizado
em todas as cidades, ele está previsto como um ins-
trumento de planejamento das cidades no Estatuto
da Cidade.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 91

Introdução ao estudo
Nesta unidade vamos estudar o planejamento urbano a partir da tipologia
das abordagens de planejamento urbano de Souza (2004).
Vamos discutir, também, o que é a educação ambiental e como ela pode
auxiliar no desenvolvimento do planejamento urbano.
Outro importante foco de estudo é a importância dos movimentos sociais
na elaboração do capítulo “Da Política Urbana” da Constituição Federal
de 1988.
Por fim, trabalharemos o Estatuto da Cidade e os instrumentos da política
urbana, bem como os Planos Diretores e o Orçamento Participativo.

Seção 1 Planejamento urbano

Planejamento, também chamado de planificação, diz respeito ao ato ou


efeito de planejar, ou seja, é a preparação para execução de determinada ta-
refa ou trabalho. É a elaboração de um conjunto de procedimentos e ações,
que visam à realização de determinado projeto. São elementos fundamentais
ao planejamento: pensamento orientado para o futuro; escolha entre alter-
nativas; consideração de limites, restrições e potencialidades e consideração
de prejuízos e benefícios; possibilidade de diferentes de cursos de ação, os
quais dependem de condições e circunstâncias variáveis (CULLINGWORTH
apud SOUZA, 2004).
Planejamento às vezes se confunde com gestão, mas, assim como vimos
na Unidade 1, gestão e planejamento não são termos sinônimos, lembra-se? O
planejamento remete ao futuro, enquanto a gestão remete ao presente.
Vamos, nesta unidade, estudar o Plano Diretor, que é um conjunto de leis
elaborado pelo poder público municipal, que deve ser atualizado a cada dez
anos, portanto, é um instrumento de planejamento em longo prazo. Contudo,
há diversos tipos de planejamento e, antes de discutirmos sobre o Plano Diretor,
vamos estudá-los. Após a leitura dos tipos de planejamento, procure conhecer o
de sua cidade e, posteriormente, busque identificar qual tipo de planejamento
é desenvolvido.
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1.1 Tipos de planejamento


Elaborar uma tipologia do planejamento urbano não é uma tarefa fácil e
poucos autores se aventuraram nesse sentido. Não vamos intentar realizar uma
nova tipologia, e nos basearemos, então, no trabalho realizado por Marcelo Lo-
pes de Souza no livro Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento
e à gestão urbanos (SOUZA, 2004). Dessa forma, uma abordagem mais apro-
fundada sobre os tipos de planejamento urbano pode ser encontrada na obra
supracitada. Se você se interessa pelo tema, não deixe de ler o livro original!

1.1.1 Planejamento físico-territorial clássico


Em inglês, é chamado de blueprint planning, e surgiu a partir da influência
de ideias dos modernistas da década de 1930, primeiro de Tony Garnie e poste-
riormente, Le Corbusier. O ápice desse tipo de planejamento deu-se entre o fim
da Segunda Guerra Mundial e a década de 1960, mas suas raízes intelectuais
são anteriores à década de 1940. Segundo Souza (2004, p. 123, grifo do autor),
[…] consiste na concepção do planejamento como a ati-
vidade de elaboração de planos de ordenamento espacial
para a “cidade ideal”. Tipicamente trata-se de planos nos
quais se projeta a imagem desejada em um futuro menos
ou mais remoto — no estilo “a cidade ‘x’ daqui a vinte
anos” —, funcionando o plano como um conjunto de
diretrizes a serem seguidas e metas a serem perseguidas
(quanto aos usos da terra, ao traçado urbanístico, ao con-
trole da expansão e do adensamento urbanos, à provisão
de áreas verdes e ao sistema de circulação).

Este tipo de planejamento é regulatório e tecnocrático, no qual o Estado


faz uso de seus poderes de controle e disciplinamento da expansão urbana e
do uso da terra, prevalecendo o uso de instrumentos técnico-normativos orien-
tados ao desenvolvimento e ao ordenamento físico da cidade. Sobre a partici-
pação popular nesse tipo de planejamento, Souza (2004) afirma que é muito
pequeno, e o máximo atingido são formas de pseudoparticipação, sendo que
no urbanismo corbusiano isso não era nem preconizado.

Para saber mais


Le Corbusier era o pseudônimo de Charles-Edouard Janneret-Gris, um dos mais influentes ar-
quitetos urbanistas da história. Ele projetou, para a cidade do Rio de Janeiro, um gigantesco
viaduto habitado que serviria como uma grande via expressa aérea na qual os usuários poderiam
contemplar a paisagem da cidade. Esse projeto nunca foi implantado.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 93

1.1.2 O planejamento sistêmico e o enfoque racional


Na década de 1960, o blueprint planning passou a ser alvo de diversas
críticas, inclusive de cunho epistemológico e metodológico. No interior do
próprio ambiente do planejamento regulatório uma crítica ganha corpo, a crítica
sistêmica. O planejamento sistêmico parte do pressuposto de que a realidade
é estruturada a partir de múltiplos sistemas. Sobre o planejamento sistêmico,
Souza (2004, p. 132, grifos do autor) explica que:
A ideia-força central, mais implícita que explícita, conti-
nuava a ser, aqui, a da modernização da cidade; todavia
a abordagem sistêmica (systems planning), e mais ainda
uma variante a ela estreitamente associada, o enfoque
“racional” (rational process view), sublinharão a racio-
nalidade dessa abordagem como elemento distintivo
em face do “planejamento físico-territorial”. Não que a
preocupação com a racionalidade estivesse ausente do
“planejamento físico-territorial” clássico; entretanto, a
maneira como essa preocupação passa a ser veiculada
conhece uma virada nos anos 60/70. Em ambos os casos
trata-se de uma racionalidade instrumental […] como
sendo aquela que volta exclusivamente para adequação
dos meios a fins preestabelecidos, permanecendo estes
últimos inquestionados.

No planejamento sistêmico tem-se a ênfase sobre a necessidade de saber


como as cidades e regiões funcionam. Se o planejamento sistêmico surge da
crítica ao blueprint planning, é importante destacar que o primeiro não chegou
a fazer o segundo perder a soberania, mas o planejamento físico-territorial clás-
sico absorveu elementos do enfoque sistêmico. Quanto ao enfoque racional,
Souza (2004, p. 134, grifos do autor) explica que:
[…] ele esteve, via de regra, umbilicalmente ligado ao
systems planning, sendo fruto do mesmo caldo de cul-
tura histórico-científico, conquanto […] trata-se de algo
logicamente distinto. Enquanto o enfoque sistêmico é
basicamente substantivo, partindo de uma compreensão
da realidade como estruturada em sistemas, o enfoque
dito racional é procedural; ou seja, o debate não gira em
torno da natureza da realidade, das prioridades do plane-
jamento ou dos problemas concretos a serem superados
(isto é, do objeto), mas sim exclusivamente em torno dos
procedimentos (vale dizer, do método).
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94 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Tanto o planejamento sistêmico quanto o enfoque racional têm uma visão


do planejamento como um processo. Assim como no caso do planejamento
físico-territorial clássico, o planejamento sistêmico identifica-se com um Estado
forte e intervencionista.

Atividades de aprendizagem
O planejamento físico-territorial clássico e o planejamento sistêmico apre-
sentam certas semelhanças, mas não podem ser considerados iguais. Sobre
o assunto, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver correta:
a) O planejamento sistêmico teve como maior influência o pensamento
modernista de Tony Garnie e Le Corbusier.
b) Tanto o planejamento físico-territorial clássico quanto o planejamento
sistêmico estão baseados em uma racionalidade instrumental.
c) O planejamento físico-territorial clássico inicia-se em meados do sé-
culo XVIII, quando, sob influência da Revolução Industrial, as cidades
passaram a ser planejadas.
d) O planejamento sistêmico pregava a construção de cidades jardins,
como forma de diminuir a problemática ambiental das grandes me-
trópoles mundiais.

1.1.3 Perspectivas “mercadófilas”


A partir da década de 1970, o planejamento regulatório passou a ceder es-
paço para formas mais “mercadófilas” de planejamento, assim, o planejamento
regulatório se enfraqueceu. O planejamento “mercadófilo” é mais próximo
da gestão e dos interesses imediatos do capital privado, ou seja, é um tipo de
planejamento subordinado às tendências do mercado limitado a acompanhar
as tendências do mercado. É um tipo de planejamento que serve para estimular
a iniciativa privada, oferecendo vantagens como isenção tributária, terrenos,
infraestrutura subsidiada, de informações vitais para suspensão ou abolição de
restrições de uso impostas por zoneamento para determinas áreas. Favorece
parcerias público-privadas, que tratam de confiar largas fatias do planejamento
e da administração de espaços públicos à iniciativa privada (SOUZA, 2004).
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 95

As perspectivas “mercadófilas” representam o espírito do “empresarialismo”


e, segundo Souza (2004, p. 137, grifos do autor), de certo modo isso reflete a
[...] assimilação, maior ou menor conforme o país e a
cidade, das tendências contemporâneas de desregula-
mentação e diminuição da presença do Estado também
no terreno do planejamento e da gestão urbanos, amiúde
sugeridas pela fórmula “parcerias público-privado”.

Temos, portanto, de reconhecer que o planejamento “mercadófilo” se esteia


nas próprias alterações político-econômicas que marcam a década de 1970. É
importante levar em consideração que o modelo fordista de produção passou
a demonstrar sinais de estagnação, cedendo espaço para o modelo pós-fordista
(ou toyotista), assim como o modelo de Estado keynesiano. A ascensão do
modelo neoliberalista, na década de 1980, passa a se propagar pelo mundo
pregando uma menor intervenção do Estado na economia. Outro motivo rele-
vante é que a ideia de planejamento era vista como ligada ao modelo soviético,
o que arrefeceu seu uso, cedendo espaço para a gestão.

Para saber mais


Keynesianismo se refere à obra do economista britânico John Maynard Keynes, que se propunha
a acabar com o problema do desemprego pela intervenção estatal, por meio da redução da taxa
de juros e incremento dos investimentos públicos.
O neoliberalismo é uma doutrina político-econômica que visa a uma adaptação do liberalismo
clássico às condições do capitalismo moderno. Dentre suas características temos: mínima parti-
cipação do Estado na economia; privatização de empresas; circulação livre de capitais interna-
cionais; Estado mínimo, porém forte; defesa do capitalismo.

O planejamento “mercadófilo” apregoa que o favorecimento dos interesses


dos empresários gera crescimento econômico e melhora a posição de determi-
nada cidade na competição interurbana, ao mesmo tempo que traz benefícios
coletivos, tais como a geração de emprego e maior circulação de riquezas.
Souza (2004, p. 139), sobre o planejamento “mercadófilo”, explica que: “No
que diz respeito ao escopo, as perspectivas mercadófilas tendem a não ser es-
tritamente físico-territoriais, e sim ‘abrangentes’ ainda que o motivo condutor
e o espírito sejam essencialmente econômicos”.
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96 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

1.1.4 New Urbanism


O New Urbanism surge nos Estados Unidos no final da década de 1980 e
procura reintegrar componentes da vida moderna (como habitação, local de
trabalho, fazer compras e recreação) em bairros de uso misto, compactos, adap-
tados aos pedestres e unidos por sinais de tráfego. Surge como alternativa aos
subúrbios daquele país, caracterizados por terem baixa densidade demográfica.
Não é “mercadófilo”, mas também não está muito longe disso. É conservador, por
não desejar a superação da sociedade e das cidades capitalistas. É um esforço de
compatibilização do desenvolvimento urbano com valores “comunitários” e com
certa escala humana. É voltado para um planejamento restrito “físico-territorial”,
embora não se trate do blueprint planning clássico. A abertura para a participação
popular é bastante limitada (SOUZA, 2004, p. 143-144).

1.1.5 Desenvolvimento urbano sustentável e planejamento


ecológico
As discussões em torno do desenvolvimento urbano sustentável se iniciam
logo após a publicação do Relatório Brundtland (também conhecido como
“Nosso Futuro Comum”) (COMISSÃO..., 1991).

Para saber mais


Relatório Brundtland
O Relatório Brundtland é um documento publicado no ano de 1987, elaborado por uma
comissão criada pela ONU, em 1983, presidido pela norueguesa Gro Harlem Brundtland com o
objetivo de analisar as questões pertinentes ao meio ambiente e propor formas de cooperação
internacional sobre a questão ambiental. É importante destacar que no documento foi elaborada
uma definição de desenvolvimento sustentável, entendido como aquele desenvolvimento que
atende às necessidades das gerações do presente sem comprometer a possibilidade de desen-
volvimento das gerações futuras.

Essa publicação causou grande repercussão tanto no meio acadêmico


quanto no dia a dia, por ter tornado popular a expressão “desenvolvimento
sustentável”. Na verdade, a ideia de desenvolvimento, muitas vezes, é consi-
derada sinônimo de desenvolvimento sustentável.
O desenvolvimento urbano sustentável não é homogêneo, tampouco é uma
teoria, mas apresenta uma corrente majoritária, Souza (2004, p. 146) identifica
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 97

a obra Sustainable Cities como um dos exemplares mais representativos da


corrente majoritária (mainstream).
Hahn (apud SOUZA, 2000a, p. 269-270) estabelece oitos pontos de orien-
tação para um planejamento urbano ecologicamente aceitável:
1. Orientação humano-etológica — considerações em torno das exigências
derivadas das características comportamentais dos seres humanos.
2. Participação e democratização.
3. Orientação para ciclos e redes — minimizar a taxa de utilização de
recursos aprendendo com as dinâmicas da própria natureza.
4. Orientação para a natureza e os sentidos — integração experiencial e
sensória do homem urbano com a natureza.
5. Orientação para a densidade qualificada — valorização de um mix fun-
cional em vez da separação de funções (como residencial, comercial,
industrial etc.), na escala intraurbana, vizinhança ou bairro.
6. Orientação para o genius loci — consideração da história e caracterís-
ticas culturais locais.
7. Ecologia e economia — busca de simbiose entre economia e ecologia,
utilizando instrumentos como impostos ambientais sobre consumo ou
uso de recursos.
8. Orientação internacional — consideração de marcos econômicos
internacionais.

Esses oito pontos de orientação destacados por Hahn demarcam três campos
de ação: tecnologia e desenho urbanos, democracia de base e comunicação
ambiental e economia urbana e administração política. De todo modo, as pes-
quisas que envolvem o desenvolvimento urbano sustentável são, normalmente,
demais empiristas e com baixa densidade teórica. Um ponto importante é a
questão da pobreza. É levado em consideração que há uma interdependência
entre a qualidade de vida (especialmente da população de mais baixa renda) e a
preservação ambiental. Mas isso é feito de uma forma relativamente superficial,
haja vista que se abstém de problematizar verdadeiramente o modelo social,
ou seja, o capitalismo. Não se busca romper com o modelo civilizatório atual.
É necessário frisar que o modo de produção capitalista do século XXI apregoa
um consumismo exacerbado e que o modelo de desenvolvimento econômico
é aquele dos países mais ricos, sobretudo os Estados Unidos.
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98 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Há a necessidade, então, de uma alteração severa em nossa sociedade


para que se alcance o desenvolvimento urbano sustentável. Tudo indica que
a necessidade de superação do modelo civilizatório capitalista deve ser um
requisito para a superação de problemas ambientais.
Souza (2000a, p. 267-268, grifos do autor) apresenta críticas sobre o mains-
tream do desenvolvimento sustentável:
De qualquer maneira, marxistas e outros autores críticos
vêm, há muito tempo, argumentando convincentemente a
propósito de algo intragável para o mainstream: a incompati-
bilidade essencial entre preservação ambiental e acumulação
capitalista; em outras palavras, a contradição embutida em
um pretendido “capitalismo ecológico”. O “desenvolvimento
urbano sustentável”, fora de uma otimização da proteção
ambiental em benefício do conjunto da população urbana
e de uma democratização da gestão e da fruição do espaço
urbano, o que depreende a crítica do modelo civilizatório
capitalista, não passará, sob o ângulo de um mínimo de re-
sultados significativos em uma escala geográfica e temporal
apreciável, de mais um discurso em última análise inócuo,
como aliás o é o próprio Relatório Brundtland.

Afora as críticas, temos que a ideia central do mainstream do desenvolvi-


mento urbano sustentável é o binômio modernização com sustentabilidade
ecológica. É importante dizer que o desenvolvimento sustentável tem “[...] uma
crença inabalável no crescimento econômico como parte essencial da solução
para os próprios problemas ambientais. O próprio Relatório Brundtland já havia
reputado o crescimento econômico como um ‘imperativo estratégico’” (SOUZA,
2004, p. 146, grifo do autor). Um importante destaque do desenvolvimento
urbano sustentável é a interdisciplinaridade dos trabalhos.

1.1.6 Planejamento comunicativo/colaborativo


O planejamento comunicativo/colaborativo tem como bases filosóficas
as ideias de Jügen Habermas sobre a razão e o agir comunicativo. Segundo
essas ideias, é possível chegar a acordos voluntários em nome da coopera-
ção dentro do agir comunicativo. Nessa visão, a racionalidade e a ética se
situam em um contexto comunicacional. É feita uma diferenciação entre a
racionalidade instrumental e a racionalidade comunicativa.
A racionalidade instrumental é voltada para a adequação dos meios aos fins
preestabelecidos, assim, os fins são inquestionáveis, e a linguagem, utilizada
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 99

com a finalidade de dominação e cooptação. Já a racionalidade comunicativa


é aberta a críticas, para sustentar ou rejeitar proposições e argumentos espe-
cíficos. Assim, intenta-se chegar a acordos voluntários em nome da coopera-
ção. A racionalidade e a ética são inseridas em um contexto comunicacional,
acreditando que a conversação argumentativa pode chegar ao consenso. É
orientada para o entendimento por meio da comunicação. Segundo Souza
(2004, p. 151, grifo do autor),
[…] o propósito da “colaboração” é a construção de canais
de diálogo e a superação de preconceitos entre diferentes
grupos de interesse nos marcos de um estilo de administra-
ção pública que encara a realização de uma maior justiça
social como a mais alta prioridade, ou bem a “colaboração”
não será mais nada que um sonho de harmonia.

Contudo, o planejamento comunicativo/colaborativo não está isento de


críticas. Podemos destacar que não é qualquer tipo de conflito de interesses
que pode ser superado apenas com a comunicação, como, por exemplo, a
contradição de classe. E mais, é irreal acreditar que uma sociedade pode ser
construída exclusivamente a partir do consenso e persuasão. O sonho de har-
monia, que se refere à citação anterior, é também irrealista e pode contribuir
para a formação de uma governança que serve “[...] aos interesses dos grupos
dominantes” (SOUZA, 2004, p. 151).

1.1.7 Planejamento rawlsiano


O planejamento rawlsiano refere-se ao filósofo norte-americano John
Rawls. Foi fonte de inspiração à teoria do planejamento rawlsiana de Shean
McConnel, especialmente a concepção da “justiça enquanto fairness” (SOUZA,
2004, p. 152) — ou justiça como equidade (justice as fairness). Segundo Felipe
(1997, p. 101), a expressão justice as fairness em português pode significar
tanto imparcialidade como neutralidade, integridade, honestidade, decência,
consideração, respeito, sinceridade, afabilidade, pureza, beleza, clareza, “jogo
limpo”, desimpedimento e justiça.
Segundo Audard (2011, p. 18, grifo do autor),
A teoria da justiça como equidade buscaria reconciliar ou
pacificar as sociedades pluralistas apresentando os princí-
pios de justiça aos quais os cidadãos deveriam se submeter
como sendo “políticos”, quer dizer, não colocando suas
crenças pessoais em questão.
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100 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Souza (2004, p. 152) afirma que McConnel insistiu que de um ponto de


vista ético as necessidades dos grupos sociais desprivilegiados deveria ser a
maior prioridade para os planejadores urbanos. É importante destacar que
Rawls entende autonomia como liberdade pessoal, e sua concepção de “justiça en-
quanto fairness” é individualista. A autonomia, então, é considerada uma maneira
de “[...] pensar a razão humana e sua independência com relação à autoridade e à
transcendência em um contexto político democrático” (AUDARD, 2011, p. 19).
Como a concepção justice as fairness de Rawls é individualista, ele foi um
opositor ao utilitarismo, “[...] o qual busca a maximização do bem-estar total
sem considerar apropriadamente o problema da desigualdade (por exemplo, o
fato de que uma soma maior de vantagens pode ser alcançada tendo como custo
a exploração e a opressão de grupos minoritários)” (SOUZA, 2004, p. 152).

Para saber mais


Utilitarismo é uma corrente filosófica que surgiu na Inglaterra no século XVIII. Estabelece que as
práticas das ações, baseadas em princípios éticos, são de acordo com sua utilidade. Antes de
uma ação ser concretizada, deve-se avaliá-la do ponto de vista de seus resultados práticos.
Qualquer atitude apenas deverá ser materializada se o objetivo for dar tranquilidade a grupos
grandes de pessoas. A felicidade, por exemplo, não faz sentido no âmbito individual, mas sim
no aspecto coletivo. É oposto ao egoísmo e às tomadas de ações impulsivas.

Souza (2004, p. 153) tece algumas críticas ao planejamento urbano


rawlsiano. Afirma que as críticas ao liberalismo clássico são fracas e limitadas,
que o princípio da diferença é despossuído de proteção contra a heteronomia
estrutural (como divisão de classes em uma sociedade capitalista), sua teoria
justifica certas desigualdades socioeconômicas e que não lida com a proble-
mática da autonomia coletiva.

1.1.8 Planejamento e gestão urbanos social-reformistas


Um planejamento de cunho reformista progrediu na década de 1990,
derivado do ideal da Reforma Urbana (que trabalharemos no tópico 1.3), em
nosso país. Segundo Souza (2004, p. 155, grifo do autor), “Aquilo que, antes
dos anos 60 e, principalmente, antes dos anos 80, era chamado de reforma
urbana, deveria mais apropriadamente, ser chamado de reforma urbanística”.
Assim, vale a pena distinguir o que o autor entende por reforma urbanística e
reforma urbana.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 101

A primeira diz respeito à remodelação do espaço físico das cidades, como


alargamento de ruas e construção de obras de embelezamento, por exemplo.
Já a segunda, Souza (2003, p. 112) explica que é uma “[...] reforma social e
estrutural, com uma muito forte e evidente dimensão espacial, tendo por obje-
tivo melhorar a qualidade de vida da população, especialmente de sua parcela
mais pobre, e elevar o nível de justiça social”.
O ideário da reforma urbana ganhou força durante a Assembleia Nacio-
nal Constituinte de 1987-88, e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
(MNRU) conseguiu elaborar uma emenda popular da reforma urbana. Contudo,
no texto da Constituição Federal de 1988 restaram apenas dois artigos, que
discutiremos adiante. Para Souza (2004, p. 161); essa foi uma “derrota estraté-
gica”, pois na Constituição Federal de 1988, o Plano Diretor (que estudaremos
na Seção 3 desta unidade) foi considerado o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana. Assim,
Diante desse resultado, pareceu restar, como opção,
concentrar os esforços em uma tentativa de converter os
planos diretores municipais em meios de promoção da
reforma urbana, mediante a previsão de instrumentos e
mecanismos capazes de contribuir para o atingimento dos
objetivos da reforma [urbana] (SOUZA, 2003, p. 120).

Outro importante instrumento que partilha da mesma vocação da reforma


urbana é o orçamento participativo, que estudaremos na Seção 4 desta unidade.

1.1.9 Planejamento e gestão urbanos autonomistas


Souza se debruçou com afinco sobre a questão do planejamento e gestão
urbanos autonomista, tanto que Silva (2004, p. 49) considera essa vertente
do planejamento “[...] o planejamento urbano autonomista de Souza”. Para a
elaboração de sua teoria de planejamento e gestão urbanos autonomista Souza
se apoia na ideia de autonomia do filósofo greco-francês Cornelius Castoriadis,
Vamos, primeiro, compreender o que é essa ideia. Para Castoriadis, as demo-
cracias representativas do Ocidente não eram, na verdade, democracias, mas
sim oligarquias liberais. Vale a pena destacar que o filósofo não teceu críticas
apenas às democracias representativas, mas também ao marxismo e ao socia-
lismo, que ele considerava opressor. Souza (2004, p. 173) afirma que o ponto
culminante da obra de Castoriadis foi sua contribuição para a “refundação” da
democracia, o que o filósofo chamava de projeto de autonomia.
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102 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Souza baseia-se na teoria da autonomia de Castoriadis para desenvolver


seu pensamento: a ideia de autonomia é a “[...] ponte por excelência entre a
‘abertura’ necessária e o alcance prático que o conceito de desenvolvimento
precisa possuir. Porém, essa ideia necessita, antes ser tomada realmente ope-
racional, coisa que Castoriadis abdica de se ocupar” (1997, p. 20, grifo do
autor). O filósofo, segundo Souza (2000b, p. 74, grifo do autor), considera que
[…] as democracias representativas ocidentais são, na
realidade, “oligarquias liberais”, as quais encarnam um
gap estrutural entre uma minoria de poderosos (os dirigen-
tes) e uma maioria de cidadãos ordinários (os dirigidos):
esferas decisórias são largamente fechadas à participação
do público, o déficit de accountability [responsabilidade]
democrático é gigantesco, a informação que é trazida ao
conhecimento das massas é não raro filtrada e mesmo
manipulada e o Estado garante a reprodução da ordem
econômica e política existente por meio de seu monopó-
lio legal da violência.

É importante destacar que o filósofo greco-francês tem como principais


inspirações a pólis grega clássica e a experiência do movimento operário e
seu debate sobre a autogestão da produção pelos trabalhadores. A autonomia
engloba dois sentidos inter-relacionados, a autonomia coletiva, que se refere
às instituições e condições materiais, e a autonomia individual, que depende
de circunstâncias individuais e psicológicas, assim como de fatores políticos
e materiais, em que os processos de socialização fazem emergir indivíduos
lúcidos, dotados de autoestima e oponente a tutelas políticas (SOUZA, 2004).
Não vamos afirmar que a perspectiva autonomista busca a elaboração de uma
sociedade perfeita e acabada, mas sim que uma sociedade autônoma significa
“[...] ‘apenas’, uma sociedade na qual a separação institucionalizada entre
dirigentes e dirigidos foi abolida, com isso dando-se a oportunidade de sur-
gimento de uma esfera pública dotada de vitalidade e animada por cidadãos
conscientes, responsáveis e participantes” (SOUZA, 2004, p. 175). Dentro de
uma perspectiva autonomista, a sociedade não está “engessada” por uma le-
gislação rígida, mesmo porque as leis não devem ser universais. Assim como
o próprio Castoriadis (1983, p. 32-33, grifos do autor) afirma que:
[…] pelas próprias razões que Platão apresentava, nunca,
nunca mesmo, a questão da justiça poderia ser resolvida
simplesmente pela lei, e muito mesmo por uma lei esta-
belecida para sempre. […] Uma sociedade justa não é
uma sociedade que adotou leis justas para sempre. Uma
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 103

sociedade justa é uma sociedade onde a questão da jus-


tiça permanece constantemente aberta […].

As leis devem ser vistas como algo importante para determinada época, ou
seja, a legislação tem de se modificar enquanto modifica-se a sociedade. Assim
como afirma o autor, não há leis justas para sempre!
Um planejamento sob a perspectiva autonomista necessita de uma parcela
majoritária da sociedade civil qualificada e organizada para elaborar propostas
e estratégias e lutar para pô-las em prática, e “Essa luta deverá combinar tanto
pressões sobre o Estado (mesmo no caso de ser ocupado por forças progressistas)
quanto ações diretas” (SOUZA, 2004, p. 178).
O planejamento não pode ser pensado apenas como a gestão de “coisas”,
como a estrutura urbanística, mas sim planejar relações sociais! Não deve ser
realizado apenas pelos técnicos do poder público. Não que estes não sejam
importantes, mas é necessário que haja a atuação de técnicos e planejadores
“[...] atuando como consultores a serviço da coletividade, dotados de senso
crítico mas sem se imaginar pairando acima dos demais cidadãos” (SOUZA,
2004, p. 179).
Diferentemente das outras formas de planejamento que estudamos, o plane-
jamento autonomista não trata de transferir a responsabilidade do planejamento
ao Estado, mas sim de uma autogestão da sociedade.

1.2 Educação ambiental e planejamento e gestão


urbanos
A Educação Ambiental (E.A.) é de extrema importância para as ações de
planejamento e gestão urbanos ambientais, tanto que o art. 225, §1°, VI da
Constituição de 1988 afirma que para efetividade do direito a todos de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado a educação ambiental deve ser
promovida em “[...] todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente” (BRASIL, 2004, p. 130). A educação ambiental
é muito importante caso se desejem cidades ambientalmente equilibradas, pois
é fundamental que a população citadina tenha discernimento das atitudes que
devem ser tomadas para a manutenção de um equilíbrio ambiental urbano.
Antunes (2012, p. 327, grifo do autor) destaca que a educação ambiental:
[…] é um dos mais importantes mecanismos para a prote-
ção do meio ambiente, pois não se pode acreditar — ou
mesmo desejar — que o Estado seja capaz de exercer
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104 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

controle absoluto sobre todas as atividades que, direta ou


indiretamente, possam alterar negativamente a qualidade
ambiental. É através da educação ambiental que se faz
a verdadeira aplicação do princípio mais importante do
Direito Ambiental: o da prevenção.

Definitivamente, o Estado não é capaz de exercer controle absoluto sobre as


atividades ambientais, dessa forma, a E.A. se insere no contexto social enquanto um
instrumento de grande relevância para a preservação ambiental. Não se pode acre-
ditar que sem a E.A. seja possível implementar um planejamento urbano ambiental
com eficácia. Em primeiro lugar, devemos levar em conta a importância da E.A.
na compreensão dos problemas ambientais da atual conjuntura, como a questão
dos resíduos sólidos urbanos, a ocupação de áreas de preservação permanente,
a poluição atmosférica, a poluição visual, dentre outros. Convém destacar que
A educação e a formação ambientais foram concebidas
desde a Conferência de Tbilisi como um processo de
construção de um saber interdisciplinar e de novos mé-
todos holísticos para analisar os complexos processos so-
cioambientais que surgem da mudança global (UNESCO,
1980). Entretanto, a complexidade e a profundidade
destes princípios estão sendo trivializados e simplifica-
dos, reduzindo a educação ambiental a ações de cons-
cientização dos cidadãos e à inserção de ‘componentes’
de capacitação dentro de projetos de gestão ambiental
orientados por critérios de rentabilidade econômica (LEFF,
2001, p. 223, grifo nosso).

De fato, a educação ambiental dever ser trabalhada a partir de uma pers-


pectiva interdisciplinar e holística e, assim como o autor supracitado critica,
há certa banalização dos princípios da educação ambiental.

Para saber mais


Conferência de Tbilisi
Um dos mais importantes encontros que tratou da E.A foi o de Tbilisi (atual Geórgia), em outubro
de 1977. Conhecida como Conferência Intergovernamental sobre Educação Ambiental, foi
organizada pela Unesco e PNUMA. No documento final foi destacado que a educação ambiental
deve atingir todas as idades, níveis e âmbitos, tanto da educação formal quanto da não formal
e que é uma educação que pode contribuir significativamente para renovação do processo
educativo. Para ler o documento, acesse o site:
<http://www.ambiente.sp.gov.br/wp-content/uploads/cea/Tbilisicompleto.pdf>.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 105

A E.A. é uma articulação e reorientação interdisciplinar, ou seja, a E.A.


“[...] não deverá se constituir em uma disciplina autônoma, mas, ao contrário,
deverá ser uma preocupação das diferentes disciplinas que, em seus diferen-
tes conteúdos, deverão buscar vínculos e liames entre os diferentes assuntos
abordados” (ANTUNES, 2012, p. 333). Mas isso não quer dizer que a E.A. é
um privilégio das salas de aula!
Em projetos de E.A. devem-se levar em consideração as questões do mundo
natural e antrópico, assim como uma contribuição para o desenvolvimento de
um espírito de responsabilidade e solidariedade entre países e regiões. Sobre
a educação, Pelicioni (2014, p. 470), com base no Relatório para a Unesco de
1996, afirma que:
[…] as bases da educação são: aprender a aprender,
aprender a conhecer, aprender a fazer e aprender a ser
[…]. Aprender a conhecer implica uma cultura geral
vasta e o domínio profundo de um número reduzido de
assuntos. Aprender a fazer significa o preparo para a
aquisição de uma profissão, mas também a competên-
cia para enfrentar situações quase sempre imprevisíveis
e também a vida em grupo. Aprender a ser exige uma
grande capacidade de discernimento, exige autonomia
e responsabilidade pessoal para a realização de um des-
tino coletivo. Aprender a desenvolver todas as potencia-
lidades: memória, raciocínio, imaginação, capacidades
físicas, sentido estético e facilidade de comunicação os
outros, entre outros.

Em âmbito nacional, a Lei Federal n. 9.795/99, que dispõe sobre a educa-


ção ambiental (a Lei está dividida em quatro capítulos que se estendem por 22
artigos) define a E.A. como:
Art. 1 o   Entendem-se por educação ambiental os pro-
cessos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade
constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades,
atitudes e competências voltadas para a conservação do
meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à
sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade (BRASIL,
1999, não paginado).

É importante destacar que a E.A. é um componente essencial e permanente


da educação que deve estar presente em todos os níveis e modalidades de
ensino, em caráter formal e não formal. Entende-se por E.A. formal aquela
desenvolvida no âmbito dos currículos das instituições de ensino. A E.A. não
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106 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

formal são ações e práticas educativas voltadas à sensibilização da coletividade


sobre as questões ambientais e à sua organização e participação na defesa da
qualidade do meio ambiente (BRASIL, 1999).
No planejamento urbano, é desejável que haja projetos de E.A. formal
e não formal. O primeiro, desenvolvido em todas as instâncias do ensino,
público e privado, a partir de projetos educativos que sensibilizem os estu-
dantes quanto à necessidade de preservação ambiental. É importante levar
em consideração que vivemos em uma sociedade extremamente consumista
e predatória e que apenas com mudanças dos hábitos da população é que
poderemos ter uma reversão deste quadro. Ações em estabelecimentos de
ensino que visem à diminuição da produção de resíduos sólidos, cuidados
com recursos hídricos, manutenção da arborização urbana, entre outros,
são importantes para mitigar a problemática ambiental urbana. Quanto ao
segundo, vale destacar que “[...] é um processo integrado e amplo, cujo obje-
tivo é a capacitação dos indivíduos para a ampla compreensão das diferentes
repercussões ambientais das atividades humanas” (ANTUNES, 2012, p. 333).
Para a E.A. não formal, é necessária a difusão de informações relacionadas
ao meio ambiente por intermédio de meios de comunicação em massa. É
desejável a participação dos estabelecimentos de ensino e empresas públicas
e privadas nesse processo, a partir da formulação e execução de programas e
atividades de E.A. não formal. Devem-se levar em conta os aspectos locais,
as perspectivas históricas, culturais e sociais do público-alvo, para que haja
concordância com as questões ambientais locais. Logicamente, não há uma
“fórmula” para aplicação da E.A. não formal, devendo a quem cria o projeto
de E.A. não formal a responsabilidade e a perspicácia de implementar méto-
dos e metodologias pertinentes ao local a ser trabalhado e o público-alvo. A
importância da E.A. no planejamento e gestão ambiental é tamanha que não
me arrisco a dizer que sem um projeto de E.A. não há eficácia de programas
ambientais, isso porque a população é parte do processo, e se ela não se
identificar como parte integrante do processo, o planejamento e a gestão
ambiental podem não lograr êxitos. O Poder Público não é capaz de, sozinho,
implementar um projeto de planejamento e gestão ambiental que venha a
alcançar bons resultados. A participação da população é fundamental.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 107

Atividades de aprendizagem
Dentre os mais imperativos problemas de nossa sociedade atual, a ques-
tão ambiental merece destaque. Nas cidades os problemas ambientais
são muito perceptíveis, assim, a educação ambiental é essencial para um
planejamento urbano que vise diminuir os problemas ambientais. Sobre
o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a incorreta:
a) Para o sucesso de um programa de educação ambiental é necessário
investir apenas na educação ambiental não formal.
b) Não se pode acreditar que sem a educação ambiental seja possível
implementar um planejamento urbano ambiental com eficácia.
c) A educação ambiental deve ser trabalhada de forma interdisciplinar e
holística.
d) A educação ambiental formal deve ser desenvolvida em todas as ins-
tâncias do ensino, público e privado.

1.3 Da luta pela reforma urbana à Constituição


Federal de 1988
A luta pela reforma urbana inicia-se na década de 1960, durante o governo
de João Goulart (1961-1964), e sua gênese está diretamente ligada ao aumento
da problemática urbana em decorrência da rápida urbanização do período (que
estudamos na Seção 2 da Unidade 1). O marco inicial da história do debate
sobre a reforma urbana no Brasil foi o encontro de Petrópolis-RJ, em 1963,
que teve como enfoque central a falta de moradias. As reivindicações não se
ampliaram além do problema do déficit habitacional, por isso, Souza (2004,
p. 157) considera que dos anos de 1960 até meados da década 1980 temos a
“pré-história” da reforma urbana.
O movimento pela reforma agrária é mais popular que o movimento pela
reforma urbana. Assim, vamos distinguir ambos. A luta pela reforma agrária
(que inicia-se em 1954) é mais antiga que a luta pela reforma urbana. Outra
distinção a ser feita é que aquele que busca a terra do campo luta por um
meio de produção. Conquistar a terra urbana não possibilita ao beneficiado
que use o solo como meio de subsistência, ou seja, “[…] para o pobre urbano,
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108 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

diferentemente do agricultor pobre e sem terra, o solo será, via de regra, um


substrato essencial, uma condição para sua existência, mas não um meio de
produção” (SOUZA, 2000a, p. 286). Apenas uma redistribuição fundiária não
é suficientemente capaz de promover uma reforma agrária, assim como apenas
o acesso a moradias não é capaz de promover uma reforma urbana. Vamos,
agora, compreender o movimento da reforma urbana e sua participação na
constituinte.
Logo após ter sido fundado, o Movimento Pela Reforma Urbana foi abafado
pelo Governo Militar (1964-1985).
[…] o desenvolvimentismo […] do regime militar “amor-
teceu” a proposta de reforma urbana. Este amortecimento
ocorreu tanto pela “antecipação das necessidades” como
pela repressão aos movimentos populares, impedindo a
organização e a movimentação da sociedade civil, mesmo
para reivindicações aparentemente mais simples, como
direito de acesso à água, luz, esgotamento sanitário,
saúde, educação etc. (RODRIGUES, 1993, p. 110, grifo
do autor).

Entre as décadas de 1960 e 1970 o planejamento realizado em nosso país foi


marcado por um forte tecnocracismo e centralizado nas mãos do Estado. Muitos
planos diretores eram realizados pelo antigo Serviço Federal de Habitação e
Urbanismo (SERFHAU) sem que houvesse por parte dos técnicos um conhe-
cimento das cidades onde seriam implantados os planos. Esse tecnocracismo
foi muito criticado principalmente por aqueles que defendiam os ideais da
reforma urbana. O fato de esses planos diretores serem centralizados e externos
à administração local resultou em um desconhecimento da problemática local,
assim, esses planos acabavam caindo no esquecimento.
Após o período conhecido como “milagre brasileiro” (1967-1973), o país
entrou em período de acentuada crise econômica, agravada na década de 1980.
Na década de 1970, durante o governo Geisel (1974-1979), “[...] associações
de moradores se foram multiplicando nas cidades brasileiras e federações muni-
cipais e estaduais de associações de moradores sendo fundadas ou retiradas do
limbo” (SOUZA, 2000a, p. 274). Passou a ser ambicionado “[...] retirar a cidade
do controle dos especialistas, para acabar com o monopólio tecnocrático sobre
a cidade. Em outras palavras, a luta para democratizar a cidade” (VAINER, 2005,
p. 137). Com o abrandamento do regime ditatorial, diversos seguimentos da
sociedade brasileira começaram a se manifestar.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 109

Com o arrefecimento do governo militar, o Movimento pela Reforma Urbana


reemerge, destacando-se no debate político nacional. Durante o período militar,
os problemas urbanos de nosso país aumentaram sobremaneira em decorrência,
principalmente, do acelerado processo de urbanização. Dessa forma, temos que:
No início da década [1980], ocorrem seminários e deba-
tes em espaços acadêmicos em torno da reforma urbana,
problematizando, sobretudo, a urbanização brasileira (a
partir das noções de espoliação, segregação, exclusão,
desigualdade) e a questão da habitação, retematizada ao
incorporar em seu conceito o acesso aos bens urbanos
(MENICUCCI; BRASIL, 2006, p. 17).

A década de 1980 foi muito conturbada em nosso país no que diz respeito à
política e à economia, devido ao desemprego, aumento da pobreza e aumento
da concentração de renda. Foi marcada por graves crises, e por isso chegou
a ser chamada de a “década perdida”. Foi exatamente nesse cenário, de pro-
blemas socioeconômicos e aumento da problemática urbana, que tivemos a
constituição efetiva do Movimento pela Reforma Urbana.
Com o fim do período militar e a possibilidade de uma nova Constitui-
ção, o Movimento pela Reforma Urbana se reorganiza. Se anteriormente o
Movimento pautava-se no déficit habitacional, agora as discussões iam além.
Em 1986, a Assembleia Constituinte foi o “catalisador imediato” (SOUZA,
2000a, p. 275) para os movimentos da reforma urbana e “[...] a emenda po-
pular sobre reforma urbana foi a terceira em número de assinaturas recolhidas,
comprovando a força dos movimentos urbanos que reivindicavam moradia,
saneamento, transporte, urbanização — enfim, o direito à cidade” (VAINER,
2005, p. 137). Mesmo assim, o número de assinaturas recolhidas foi muito me-
nor que sobre a reforma agrária “[...] ‘apenas’ 133.068 assinaturas, contra mais
de um milhão de eleitores que subscreveram a emenda pela reforma agrária”
(GUIMARÃES apud SOUZA, 2000a, p. 275, grifo do autor).
De qualquer forma, a Constituinte foi de extrema importância para Reforma
Urbana e possibilitou a constituição do Movimento Nacional pela Reforma Ur-
bana (MNRU). Mas, mesmo com toda a expressividade dos movimentos sociais,
na Constituição de 1988 restaram apenas dois minguados artigos referentes à
política de desenvolvimento urbano, os arts. 182 e 183. Esses artigos foram
reduzidos das propostas originais, mas parte das exigências do Movimento
pela Reforma Urbana foi cumprida, como, por exemplo, as funções sociais
da cidade e o bem-estar dos habitantes. Quanto à relevância dada ao plano
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110 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

diretor como instrumento básico da política de expansão e desenvolvimento


urbana, Souza (2000a, p. 277) considera que, na Constituição, os defensores da
reforma urbana sofreram uma derrota estratégica com o “enxugamento” sofrido
desde a Assembleia Constituinte de 1986. Mesmo tendo o texto minguado, o
revés sofrido não foi simplesmente tático, pois a esquerda, derrotada, pôde se
apropriar do planejamento das cidades por meio do Plano Diretor.
Os Planos Diretores posteriores à Constituição de 1988 chamaremos de
Novos Planos Diretores, pois anteriormente os Planos Diretores não eram
elaborados sob a égide do Movimento da Reforma Urbana. De toda forma,
apropriar-se dos Planos Diretores nunca foi uma reivindicação dos movimen-
tos sociais, “[…] isso jamais tinha sido reivindicação do MNRU, mas sim uma
situação que se instalou na esteira do esvaziamento da emenda popular na
Constituinte e que obrigou as forças pró-reforma urbana a se posicionarem
[…]” (SOUZA 2004, p. 163).
Assim, os Planos Diretores passaram a ter uma importância ímpar no plane-
jamento de nossas cidades. Vamos, mais à frente, detalhar mais sobre o assunto,
pois agora vamos estudar o Estatuto da Cidade.

Questões para reflexão


Você consegue observar a importância dos movimentos sociais na
elaboração da legislação brasileira?
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 111

Seção 2 Estatuto da Cidade

A inserção do capítulo “Da Política Urbana” em nossa Carta Magna foi um


grande avanço, contudo, foi necessária uma lei que regulamentasse os artigos
182 e 183. O projeto tramitou por mais de dez anos, até que, finalmente,
em 10 de julho de 2001, foi aprovada a Lei Federal n. 10.257: o Estatuto da
Cidade. Essa lei estabelece normas de ordem pública e interesse social, com
ênfase na regulação do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança, do bem-estar dos cidadãos e a questão do equilíbrio ambiental.

2.1 Estatuto da Cidade: diretrizes gerais


Nas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade (arts. 1o, 2o e 3o) é destacado
que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Vale a pena lembrar que a
função social da cidade já fora tratada na Constituição, na qual a propriedade
urbana cumpre sua função social quando atende às exigências do Plano Diretor.
No Estatuto da Cidade, o desenvolvimento das funções sociais da cidade e
da propriedade urbana está baseado na garantia de cidades sustentáveis, gestão
democrática por meio da participação da população, cooperação entre gover-
nos, iniciativa privada e demais setores da sociedade, planejamento voltado
a corrigir distorções do crescimento urbano, oferta de equipamentos urbanos e
comunitários, transporte e serviços públicos adequados, ordenação e controle
do uso do solo, integração e complementaridade entre as atividades urbanas
e rurais, justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização, adequação dos instrumentos e gastos públicos para privilegiar
os investimentos geradores de bem-estar geral, recuperação dos investimentos
do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos,
proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído
e regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda.
Sobre o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana,
Oliveira (2001, p. 8) expõe:
Este princípio assegura que, daqui para frente, a atuação
do poder público se dirigirá para o atendimento das ne-
cessidades de todos os cidadãos quanto à qualidade de
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades
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112 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

econômicas, sempre observando as exigências fundamen-


tais de ordenação da cidade contidas no Plano Diretor.

Bem… é possível observar que há uma extensa lista de diretrizes gerais para
garantia do desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana. E olha que não descrevemos todas aqui! Pesquise sobre o Estatuto da
Cidade e leia todas as diretrizes na íntegra.

Para saber mais


A expressão “participação popular” aparece diversas vezes no Estatuto da Cidade. Isso demonstra
a importância do papel da população no planejamento e gestão das cidades. Não há como
pensarmos em uma cidade sem pensarmos nas pessoas que fazem a existência da cidade, ou
seja, os cidadãos.

2.2 Zoneamento ambiental


Também chamado de Zoneamento Ecológico-Econômico, está previsto no
Estatuto da Cidade no art. 4o, inc. III, c. Faz parte, de acordo com a referida
lei, dos instrumentos de planejamento municipal. Trata-se de um instrumento
que visa realizar delimitações no território das zonas de interesse ambiental.
É importante que toda obra, planos ou atividade públicas ou privadas estejam
atentos às limitações de uso impostas pelo zoneamento. Podemos dizer, tam-
bém, que o zoneamento ambiental visa à manutenção da qualidade ambiental,
à proteção do solo, dos recursos hídricos e conservação da biodiversidade.
Segundo Antunes (2012, p. 264):
As principais disputas envolvendo tema ambientais, em
sua essência, dizem respeito à repartição do território
de forma a possibilitar diferentes usos concomitantes do
espaço geográfico, seja ele o solo, o espaço aéreo ou as
águas. De fato, geralmente, existem concepções diferen-
tes quanto à utilização de uma parcela do espaço geográ-
fico e, na falta de regras claras que destinam determinada
região para um ou vários usos específicos, o conflito se
estabelece de forma inexorável […]. O zoneamento, nesse
contexto, é uma medida de ordem pública cujo objetivo
é arbitrar e definir os usos possíveis, estabelecendo regras
aptas a definir como e quando serão admitidas determi-
nadas intervenções sobre o espaço.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 113

Vale destacar que o zoneamento não é um instrumento exclusivo do Estatuto


da Cidade. A Lei Federal n. 6.938/81, art. 9o, II, prevê o zoneamento ambiental
como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Importa
dizer que o Decreto Federal n. 4.297/02 regulamenta o inciso supracitado.

Atividades de aprendizagem
Nas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade é enaltecida a função social da
cidade e da propriedade urbana. Sobre o assunto, analise as alternativas
a seguir e assinale a que estiver incorreta:
a) A função social da cidade já havia sido mencionada na Constituição
Federal de 1988.
b) A função social da propriedade urbana é cumprida quando atende às
exigências do Plano Diretor.
c) A gestão social da cidade e da propriedade urbana depende de ati-
tudes espontâneas dos proprietários de imóveis, pois é facultado ao
proprietário dar o destino que quiser ao solo urbano.
d) O desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana está baseado na garantia de cidades sustentáveis.

2.3 Instrumentos da política urbana


São diversos os instrumentos da política urbana previstos no Estatuto da Ci-
dade. O art. 4o do Estatuto destaca que entre os instrumentos temos: os planos
nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território, o planejamento das
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, o planejamento
municipal, institutos tributários e financeiros, institutos jurídicos e políticos. Vale
muito a pena destacar o §3o desse artigo: “Os instrumentos previstos neste artigo
que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal
devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades,
movimentos e entidades da sociedade civil” (BRASIL, 2001, não paginado).
Isso afirma o caráter democrático do Estatuto da Cidade. Vamos agora estudar
os principais instrumentos do Estatuto.
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114 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

2.3.1 Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios


Assim como os outros instrumentos que estudaremos, o parcelamento, edi-
ficação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado devem ser determinados por lei municipal e estar incluso no
Plano Diretor. Lembre-se de que esse assunto já fora discutido na Constituição
Federal (art. 182, § 4o, I).
São considerados subutilizados os imóveis cujo aproveitamento seja inferior
ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele recorrente. “O critério
da subutilização aplica-se tanto a glebas passíveis de parcelamento — possibili-
tando ampliar o acesso à terra urbana para fins de moradia —, quanto à ocupação
de lotes com construções para diferentes usos” (OLIVEIRA, 2001, p. 26-27).
Esse instrumento tem uma ligação estreita com a exigência do cumprimento
da função social da cidade e da propriedade urbana. Sua aplicação pode
acarretar aumento da oferta de imóveis e ocupação de imóveis que estejam
em desuso.

2.3.2 Do IPTU progressivo no tempo


O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo tem
ligação direta com o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios,
pois está previsto, no art. 7o do Estatuto, que quando do descumprimento
das condições do art. 5o (que trata do parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios), o município poderá aplicar o IPTU progressivo no tempo. Vale
lembrar que o IPTU progressivo no tempo já fora contemplado na Constituição
(art. 182, §4o, II): “O IPTU progressivo no tempo nada mais é do que o IPTU
normal, só que tornado progressivo no tempo com uma finalidade punitiva,
para coibir a especulação imobiliária” (SOUZA, 2003, p. 125).
Souza (2004, p. 226) destaca que esse instrumento é “[...] capaz de cola-
borar decisivamente para a tarefa de imprimir maior justiça social a cidades
caracterizadas, simultaneamente, por fortíssimas disparidades socioespaciais e
uma especulação imobiliária desenfreada”. Isso é devido à sua potencialidade
de coibição da especulação imobiliária, na qual o aumento progressivo do tri-
buto municipal incentiva o proprietário do imóvel não edificado, subutilizado
ou não utilizado, a comercializá-lo ou utilizá-lo, ou, em outras palavras “[...]
a ideia central desse instituto é punir com um tributo de valor crescente, ano
a ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento
acarrete prejuízo à população” (OLIVEIRA, 2001, p. 27).
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 115

A alíquota a ser aplicada poderá sofrer aumento em cinco anos consecu-


tivos, tendo como limite máximo 15% do valor do imóvel. Caso a obrigação
de parcelar, edificar ou utilizar não seja atendida no prazo de cinco anos, o
município manterá a alíquota máxima até que seja cumprida a referida obriga-
ção. Esse instrumento, portanto, tem grande utilidade para coibir a existência
de terrenos não utilizados ou subutilizados, ou seja, os vazios urbanos. Em
cidades de ocupação excessivamente dispersas, pode ser implementado com
eficácia. Tem-se, como objetivo, então:
Induzir a ocupação de áreas já dotadas de infraestrutura
e equipamentos, mais aptas para urbanizar ou povoar,
evitando pressão de expansão horizontal na direção de
áreas não servidas de infraestrutura ou frágeis, sob o
ponto de vista ambiental. Terrenos ou glebas vazios den-
tro da malha urbana são socialmente prejudiciais, tendo
em vista que são atendidos por infraestrutura urbana,
implementada por investimentos públicos para atender à
população e não para garantir uma valorização particular
(BRASIL, 2001, não paginado).

É importante destacar que a aplicação desse instrumento tende a aumentar


a oferta de imóveis nas áreas centrais, diminuindo a pressão da ocupação nas
periferias, sobretudo em áreas com poucas amenidades. O poder público deve
ter clareza de que esse instrumento não tem o objetivo de aumentar as receitas
do município, mas sim promover a ocupação de áreas estabelecidas de acordo
com o Plano Diretor!

Questões para reflexão


Você acha justo aumentar o preço do IPTU para coibir a especulação
imobiliária?

Atividades de aprendizagem
O Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo no tempo é um impor-
tante instrumento para a coibição da especulação imobiliária. Sobre o as-
sunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa correspondente:
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116 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

I. O IPTU progressivo no tempo não tem relação com os outros


instrumentos do Estatuto da Cidade.
II. O IPTU progressivo no tempo é capaz de imprimir maior justiça
social.
III. O valor máximo do IPTU progressivo no tempo é o valor venal
do terreno.
IV. A aplicação do IPTU progressivo no tempo tende a aumentar a
oferta de imóveis nas áreas centrais.
Estão corretas apenas:
a) I e II
b) II e III
c) III e IV
d) II e IV

2.3.3 Da desapropriação com pagamento em títulos


Esse instrumento está previsto no art. 182, §4o, III, da Constituição de 1988
e no art. 8o do Estatuto, in verbis: “Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU
progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcela-
mento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação
do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública”. Os títulos da dívida
pública serão resgatados no prazo de até dez anos, e o valor será baseado no
valor da base de cálculo do IPTU.
O poder público municipal provirá o adequado aproveitamento do imóvel
em no máximo cinco anos. Oliveira (2001, p. 28) explica que:
As áreas que chegarem a ser objeto de desapropriação,
nesta seqüência de procedimentos, poderão servir para
promoção de transformações na cidade, dentre elas, por
exemplo, a implantação de unidades habitacionais ou a
criação de espaços públicos para atividades culturais, de
lazer e de preservação do meio ambiente; bem como a
destinação de áreas para atividades econômicas voltadas
à geração de renda e emprego para população pobre.

Vê-se que há uma clara sequência entre os instrumentos trabalhados nos


itens 2.3.1, 2.3.2 e neste.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 117

2.3.4 Da usucapião especial de imóvel urbano


A usucapião de imóvel urbano já fora tratada no art. 183 da Constituição e,
da mesma forma, o Estatuto definiu que quem possuir por cinco anos ininter-
ruptos e sem oposição uma área ou edificação de até 250m2, utilizando para
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, conquanto que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Vale lembrar que o texto consti-
tucional vedou a usucapião de imóveis públicos (art. 183, §3o).
O art. 10 do Estatuto trata da usucapião coletiva. Em imóveis de mais de
250m2 ocupados por população de baixa renda com finalidade de moradia, por
cinco anos ininterruptos ou mais, sem oposição, e que não há a possibilidade
de identificar cada possuidor, haverá a possibilidade de usucapião coletiva,
desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel rural ou
urbano. Sobre o assunto, Oliveira (2001, p. 29-30) expõe que:
Efetivamente, a usucapião coletiva está voltada para
a promoção da justiça e para a redução das desigual-
dades sociais. A histórica negação da propriedade para
grandes contingentes populacionais residente em favelas,
invasões, vilas e alagados, bem como em loteamentos
clandestinos ou em cortiços pode ser corrigida por este
instrumento, cuja meta é o atendimento das funções
sociais da cidade e da propriedade, possibilitando a
melhoria das condições habitacionais dessas populações,
tanto em áreas urbanas já consolidadas, como em áreas
de expansão.

A usucapião coletiva será declarada pelo juiz e será atribuída fração ideal de
terreno a cada possuidor, mas frações diferenciadas estão previstas em caso
de acordo escrito entre os condôminos. O condomínio especial é indivisível e
não é passível de extinção, a não ser que haja deliberação favorável tomada por,
no mínimo, dois terços dos condôminos.

2.3.5 Do direito de superfície


O direito de superfície é um instrumento que permite ao proprietário urbano
conceder a outrem o direito de superfície de seu terreno, mediante escritura
pública registrada em cartório, por tempo determinado ou não, que poderá ser
onerosa ou não. Oliveira (2001, p. 30) explica que:
O direito de superfície surge de convenção entre particu-
lares. O proprietário de imóvel urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado poderá atender às exigên-
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118 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

cias de edificação compulsória estabelecida pelo poder


público, firmando contrato com pessoa interessada em ter
o domínio útil daquele terreno, mantendo, contudo, o ter-
reno como sua propriedade. Os interesses de ambos são
fixados mediante contrato, onde as partes estabelecem
obrigações e deveres entre si.

O proprietário do imóvel urbano tem de ter clareza de que ele não tem
poder ilimitado sobre sua posse. Assim, esse instrumento separa a propriedade
do solo de seu direito de utilizá-lo, para que lhe possa ser dada destinação
compatível com as exigências urbanísticas (como o código de obras, leis de
parcelamento do solo, normas e leis ambientais). Brasil (2001, não paginado)
explica que “[...] aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela [propriedade urbana]
pode ser separado dela e desta forma ser concedido para outro, sem que isto
represente a venda, concessão ou transferência da própria propriedade”, mas
a quem usufrui o direito de superfície responderá integralmente pelos encargos
e tributos, salvo disposição contrária estabelecida em contrato. Assim, tem-se
a possibilidade de fazer cumprir a função social da propriedade urbana.

2.3.6 Do direito de preempção


Preempção pode ser compreendida como preferência de compra. O art. 25
do Estatuto da Cidade dispõe que o Poder Público Municipal tem preferência para
aquisição de imóvel urbano que venha a ser, porventura, alienado (BRASIL, 2001).
Para tanto, deve-se definir a área sobre a qual incide esse direito “[...] desde que
seja para projetos de regularização fundiária, programas habitacionais de interesse
social, reserva fundiária, implantação de equipamentos comunitários, espaços pú-
blicos e de lazer ou áreas de preservação ambiental” (BRASIL, 2001, não paginado).
A legislação municipal, baseada no Plano Diretor, deverá limitar as áreas em
que incidirá o direito de preempção, que deve ter como objetivo tornar mais
fácil a aquisição, por porte do Poder Público, de áreas que sejam de interesse
para a realização de projetos específicos. Esse instrumento pode ser utilizado,
também, para que o Poder Público Municipal aumente sua reserva fundiária
sem que seja necessário adotar medidas drásticas, como desapropriações, por
exemplo (OLIVEIRA, 2001, p. 32). É necessário que esse instrumento seja uti-
lizado com certa parcimônia, pois:
Temos que considerar o perigo da preempção ser utilizada
para favorecer interesses particulares: um proprietário
privado viabilizar a compra de um terreno pela Prefeitura
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 119

por um preço acima do valor de mercado. Portanto, é ne-


cessário regulamentar o direito de preempção, introduzir
formas transparentes de controle por parte da sociedade
dos valores envolvidos na transação, por exemplo: publi-
cação em Diário Oficial, prazo para contestação destes
valores e necessidade de laudo de avaliação independente
(BRASIL, 2001, não paginado).

De todo modo, esse é um importante instrumento que pode ser utilizado


visando ao bem coletivo.

2.3.7 Da outorga onerosa do direito de construir


A outorga onerosa do direito de construir é também chamada de “solo
criado”. Antes de explicarmos do que se trata esse instrumento, é conveniente
falarmos um pouco sobre coeficiente de aproveitamento. Trata-se da relação
entre a área construída e a área total do lote ou gleba. Tomemos como exemplo
um terreno de 1.000m2 no qual haja uma construção de quatro pavimentos,
todas com 250m2, de acordo com a soma de todos os pavimentos, teremos uma
área ocupada de 1.000m², ou seja, temos que o coeficiente de aproveitamento
é igual a 1.
O solo criado, portanto, “[...] é o excesso de construção (piso utilizável)
superior ao limite estabelecido em função do coeficiente único de aproveita-
mento” (LIRA apud SOUZA, 2004, p. 233). Supondo que se estabeleça como
coeficiente de aproveitamento da cidade o valor de 1 (mas esse valor pode
ser diferenciado em determinadas áreas da cidade), vamos voltar ao exemplo
anterior. Quatro pavimentos de 250m2 equivalem a uma área de 1.000m2, que
era o tamanho do terreno, certo? A partir da construção do 5o piso estaremos
diante do “solo criado”, que é passível de taxação.
A definição de áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento básico, no qual deverá haver contra-
partida pelo beneficiário, deverá ser exposta no Plano Diretor. Constarão, tam-
bém no Plano Diretor os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes
de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura
existente e o aumento de densidade esperado em cada área (BRASIL, 2001,
não paginado).
A ideia desse instrumento não é, de forma alguma, criar mais uma fonte de
recursos para os cofres públicos municipais. Temos de levar em consideração
que a construção de grandes edifícios, ou seja, criação de solo, acarreta pressão
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120 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

sobre a infraestrutura urbana, como água, luz e esgoto. Dessa forma, a intenção
é fazer que o ônus dessa infraestrutura não recaia sobre a população de forma
geral. Assim como explica Souza (2004, p. 235-236):
A importância social do solo criado reside em seu caráter
de contraprestação à coletividade por parte dos beneficiá-
rios do processo de verticalização, relacionada tanto a
edifícios comerciais quanto a prédios residenciais. Essa
verticalização representa uma sobrecarga sobre a infraes-
trutura técnica e social, eventualmente exigindo muitos
investimentos púbicos adicionais […]. A concessão one-
rosa do direito de construir constitui uma forma de tentar,
via Estado, capturar para coletividade uma parte da valo-
rização imobiliária. Afinal, a infraestrutura necessária aos
empreendimentos relacionados com prédios comerciais ou
residenciais de médio/alto status, sobre os quais incidiria
o tributo, é financiada pelo conjunto de contribuintes;
por que não exigir alguma contrapartida em nome da
coletividade?

Uma das primeiras vezes que esse instrumento foi utilizado data do ano de
1976, na cidade de São Paulo, onde se estabeleceu um sistema que assegurasse
a todos os proprietários de terrenos urbanos o direito de construir em uma área
proporcional à área do terreno (BRASIL, 2001, não paginado).
Sobre o uso dos recursos provenientes do “solo criado”, Oliveira (2001,
p. 33) destaca que:
Os recursos provenientes da adoção da outorga onerosa
do direito de construir e de alteração de uso deverão
ser aplicados na construção de unidades habitacio-
nais, regularização e reserva fundiárias, implantação de
equipamentos comunitários, criação e proteção de áreas
verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

Dessa forma, temos que esse instrumento visa a um maior controle quanto
ao adensamento urbano, ao mesmo tempo que permite a geração de recursos
a serem aplicados em áreas mais carentes.

2.3.8 Das operações urbanas consorciadas


As operações urbanas consorciadas são definidas no Estatuto da Cidade
(art. 32 §1o) como “[...] conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo
Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores,
usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 121

uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valori-


zação ambiental” (BRASIL, 2001, não paginado).
Dessa forma, são operações que visam uma intervenção urbanística em
determinados setores da cidade. Envolve simultaneamente o redesenho deste
setor e a combinação de investimentos público e privado. “Trata-se, portanto,
da reconstrução e redesenho do tecido urbanístico/econômico/social de um
setor específico da cidade, apontado pelo Plano Diretor, de acordo com os ob-
jetivos gerais da política urbana nele definidas” (BRASIL, 2001, não paginado).
Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas tanto a modifi-
cação de índices e características de parcelamento como o uso e ocupação do
solo e de normas de edificação. Pode também ser prevista a regularização de
construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legisla-
ção. A concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias
que visam a redução de impactos ambientais também pode ser prevista nas
operações urbanas consorciadas (BRASIL, 2014b, não paginado).

2.3.9 Da transferência do direito de construir


A transferência do direito de construir é também chamada de transferência
de potencial construtivo e é
[…] um instrumento que permite que o proprietário
que, por razões específicas de força maior, impostas
por zoneamento ou medidas de preservação do patri-
mônio histórico-arquitetônico, não possa vir a utilizar
plenamente o coeficiente de aproveitamento, aliene ou
transfira potencial construtivo a terceiro ou realize, ele
mesmo, esse potencial construtivo em outro imóvel de
sua propriedade (SOUZA, 2004, p. 289-290).

Um exemplo é o caso daqueles que possuem imóvel tombado pelo patri-


mônio histórico em zonas com potencial construtivo maior que o utilizado,
então, a transferência do direito de transferir é utilizada como uma espécie de
compensação para o proprietário. Portanto, esse instrumento é concebido de
forma a permitir que os proprietários de imóveis a serem preservados sejam
compensados pelo fato de seus imóveis não poderem atingir o coeficiente ou
densidade básica estabelecidos. É um instrumento que pode ser utilizado, tam-
bém, em áreas de interesse ambiental ou, então, para casos de regularização
fundiária e programas de habitação de interesse social. Um exemplo do uso
da transferência do direito de construir está em Brasil (2001, não paginado):
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122 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

[…] um imóvel a ser preservado, de 100.000 m2 de área de


terreno, com coeficiente de aproveitamento de 0,1, pode-
ria hipoteticamente edificar 10.000 m 2. Entretanto, pos-
sui área edificada de apenas 100 m2, podendo transferir
o saldo de 9.900 m 2. Essa transferência não poderia ser
integral para outro imóvel passível de receber potencial
adicional, mas deveria ser balizada pelo valor de mer-
cado dos imóveis. Assim se esses 9.900 m2 valem na área
preservada US$10,00/m2, num total de US$99.000,00, ao
serem transferidos para uma área de valor US$ 100/m 2,
acabariam por se reduzir a 990 m 2 de área transferível.

Temos, assim, que esse é um importante instrumento para viabilizar a pre-


servação de imóveis de interesse histórico ou ambiental.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 123

Seção 3 Plano diretor participativo

O Plano Diretor está contemplado no Estatuto da Cidade pelo Capítulo


III, arts. 39 a 42 e “[...] é lei formal, não podendo ser substituído por decreto
ou outro ato administrativo de qualquer natureza” (ANTUNES, 2012, p. 415).
Assim como já nos referimos anteriormente, chamaremos de velhos planos
diretores aqueles anteriores à Constituição de 1988, pois eram elaborados de
forma centralizada no Governo Federal e estavam “[...] vinculados ao planeja-
mento regulatório clássico, com forte influência […] do Urbanismo modernista”
(SOUZA, 2004, p. 161), enquanto os “novos planos diretores” estão ligados, de
alguma forma, ao ideário da reforma urbana e devem combater a especulação
imobiliária e garantir a função social da cidade e da propriedade urbana.

Para saber mais


Os Planos Diretores anteriores à Constituição de 1988 tinham como conteúdo, na primeira etapa,
o conhecimento geral e preliminar do município, a identificação dos principais problema. Pos-
teriormente, buscavam-se alternativas de intervenção, solução para os principais problemas e
pontos de estrangulamento, os instrumentos legislativos, a demanda de recursos e os programas
setoriais relevantes. Já na etapa final o escopo era a realização dos planos setoriais ou mesmo
anteprojetos, o organismo local de planejamento, a determinação de projetos, o detalhamento
de instrumentos de administração e o orçamento programa.

Os novos Planos Diretores são elaborados de uma forma além do planeja-


mento regulatório modernista, levando em consideração as contradições do ca-
pitalismo e a problemática social. Passaram a ser democráticos e participativos.
Uma responsabilidade política sem precedentes foi criada
para os governos municipais, no momento que a Consti-
tuição Federal definiu-lhes a obrigação de elaborar Planos
Diretores, cuja a missão é nada menos que “assegurar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem estar de seus habitantes”, devendo ainda
definir as condições para que a propriedade urbana
atenda sua “função social” (COSTA, 1989, p. 75, grifo
do autor).

As ideias de “função social” e “bem-estar” podem até soar um pouco va-


gas, devido à sua falta de definições. Contudo, a Constituição Federal, art. 5o,
XXIII destaca que a propriedade deve atender a sua função social e, no art.
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124 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

182, §2o, que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências expressas no Plano Diretor. Isso já demonstra o quão importante
é o Plano Diretor para o desenvolvimento urbano! Antunes (2012, p. 407),
sobre o Plano Diretor, afirma que “[...] ele é fundamental, pois é quem definirá
quando a propriedade privada estiver, ou não, cumprindo com as suas funções
sociais, mediante o atendimento das ‘exigências fundamentais’ de ordenação
da cidade expressas no Plano Diretor”.

Questões para reflexão


O que você entende por função social da cidade e da propriedade
urbana? E por bem-estar?

No Estatuto da Cidade, art. 39, é também destacado que a propriedade ur-


bana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressa no plano diretor (BRASIL, 2001, não paginado).
Importa dizer, também, que o plano é aprovado por lei municipal.
Uma característica importante do Plano Diretor é que ele deve abranger a
área do município como um todo, ou seja, tanto a área urbana quanto a área
rural devem ser contempladas no plano. Segundo Antunes (2012, p. 415), o
Plano Diretor é
O instrumento jurídico mais importante para vida das
cidades […], pois é dele que se originam todas as dire-
trizes e normativas para a adequada ocupação do solo
urbano. É segundo o atendimento das normas expressas
no Plano Diretor que se pode avaliar se a propriedade
urbana está, ou não, cumprindo com a sua função social
tal qual determinado pela Lei Fundamental da República.

A transparência e a participação popular são outras características. No


decorrer da elaboração do plano é necessário que sejam realizadas audiên-
cias públicas e debates com a participação da população e de associações
representativas de diversos segmentos da comunidade, por isso, o plano é cha-
mado também de Plano Diretor Participativo. Além da participação popular, é
importante destacar que a documentação produzida é pública e que qualquer
interessado pode ter acesso aos documentos e informações produzidas.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 125

Atividades de aprendizagem
O Plano Diretor é uma lei formal, não pode ser substituído por decreto
ou outro ato administrativo de qualquer natureza. É um instrumento utili-
zado em nosso país anteriormente ao Estatuto da Cidade. Sobre o assunto,
analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa correta:
a) Anteriormente à Constituição de 1988 os Planos Diretores eram ela-
borados sempre pelas prefeituras municipais.
b) Os Planos Diretores anteriores à Constituição Federal de 1988 estavam
ligados diretamente ao ideário do Movimento da Reforma Urbana.
c) Os Planos Diretores atuais devem coibir a especulação imobiliária e
garantir a função social da cidade e da propriedade urbana.
d) Os Planos Diretores atuais estão ligados à Constituição de 1988.

Os Planos Diretores são obrigatórios para as cidades com mais de 20 mil


habitantes (no caso do estado de São Paulo, os planos diretores são obrigatórios
para todas as cidades), aquelas integrantes de regiões metropolitanas, onde o
Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no art.
182, §4o, da Constituição (parcelamento ou edificação compulsórios; IPTU
progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos da
dívida pública), integrantes de áreas de especial interesse turístico, inseridas
na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional e incluídas no cadastro
nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos (BRASIL, 2001).
O conteúdo mínimo do Plano Diretor pode ser observado nos arts. 42,
42-A e 42-B do Estatuto. Os arts. 42-A e 42-B foram incluídos no Estatuto da
Cidade pela Lei Federal n. 12.608, de 2012 (que institui a Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil).
Com os novos Planos Diretores, a população passou a participar da elabora-
ção dos planos e discutir a respeito da implementação dos instrumentos desta-
cados pelo Estatuto da Cidade. É importante destacar que agora os citadinos têm
importância na elaboração dos planos e temos que levar em consideração que
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126 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

a cidade é construída por todos e para todos. Uma observação vale a pena ser
feita: a elite sempre participou do planejamento da cidade, pois os poderosos,
com destaque aos promotores imobiliários, sempre participaram diretamente
do planejamento da cidade, mas o que tem-se agora é a possibilidade de toda
a população participar do planejamento urbano.
A classe dominante sempre participou seja dos planos
diretores seja dos planos e leis de zoneamento. Quem
nunca participou foram — e continuam sendo — as clas-
ses dominadas, ou seja, a maioria. Até agora foram essas
classes as grandes ausentes. Portanto, quando se fala em
Plano Diretor Participativo, como sendo uma novidade e
se referindo aos planos diretores do presente, essa ênfase
na ‘participação’ só pode se referir à maioria dominada,
já que a maioria dominante sempre participou, embora
raramente de forma ostensiva (VILLAÇA, 2005, p. 50).

Os Planos Diretores são instrumentos que têm possibilidade de mitigar a


problemática urbana, mas não são instrumentos “milagrosos” que extinguirão
todas as mazelas do espaço das cidades. A esquerda, de certa forma, apropriou-
-se dos Planos Diretores e dos instrumentos de planejamento, mas isso não
quer dizer que são “[...] simples diversionismos diante da gloriosa e definitiva
missão histórica de ajudar no parto da Revolução, mas sim chances e trunfos
rumo a uma cidade menos desigual” (SOUZA, 1999, p. 17).
Para que seja implementado o Plano Diretor Participativo deve-se, primeiro,
identificar e entender a realidade do município, sua potencialidade, problemas,
cultura e contradições, pois assim como salienta Lefebvre (2001, p. 56, grifo do
autor), a cidade é a “projeção da sociedade sobre um local”, e não devemos
entendê-la como a simples soma de partes isoladas, mas sim como um todo.
Dividir a cidade em partes para sua compreensão é necessária, mas deve-se ter
em mente que essas partes são integrantes do todo e somente a partir do todo
é que se reconhecem as partes.
Posterior ao levantamento/diagnóstico da realidade urbana, devem-se ela-
borar planos de ações que sejam condizentes com a realidade local, com a
participação da população, que deve, posteriormente, fiscalizar e exigir que
os planos sejam implementados.
É também necessário dizer que, depois de implementar o Plano Diretor,
não se encerram as atividades referentes ao plano, pois este deve ser revisado
no mínimo a cada dez anos e realizadas as atualizações necessárias, por meio
de audiências municipais. Os planos devem ser revistos e ajustados!
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 127

Atividades de aprendizagem
Os Planos Diretores Participativos são os principais instrumentos de pla-
nejamento urbano de nosso país. Sobre o assunto, analise as assertivas a
seguir e assinale a alternativa incorreta:
a) Dentre os conteúdos mínimos do Plano Diretor temos a delimitação
das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação
ou utilização compulsórios.
b) Os Planos Diretores são obrigatórios para as cidades com mais de 20
mil habitantes.
c) Historicamente, temos percebido que os Planos Diretores têm a pos-
sibilidade de acabar com todos os problemas de uma cidade.
d) Os Planos Diretores devem ser revisados, no mínimo, a cada dez anos
e realizadas as atualizações necessárias.
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128 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Seção 4 Gestão democrática e orçamento


participativo
Se os Planos Diretores Participativos são os instrumentos de planejamento
participativos, os orçamentos participativos são os de gestão participativa.
Destaca-se que a gestão participativa é um ponto crucial para que uma demo-
cracia, além da representativa se efetive. O orçamento participativo “[...] trata-
-se, como nome sugere — pelo menos em uma situação ideal […], de delegar
poder aos próprios cidadãos para, diretamente, decidirem sobre o destino a ser
dado aos investimentos públicos” (SOUZA, 2003, p. 140).

Para saber mais


A democracia participativa vai muito além de simplesmente votar em uma pessoa para que esta
tome decisões em seu nome. A democracia participativa é aquela em que o cidadão faz parte
das decisões, ou seja, há a possibilidade de intervenção direta dos cidadãos na tomada de de-
cisões e das políticas públicas.

Questões para reflexão


Você acredita que hoje é possível, em nível municipal, a estruturação
de políticas públicas que sejam realmente participativas?

No Estatuto da Cidade há uma relação de instrumentos que têm como obje-


tivo garantir a gestão democrática urbana, como a gestão orçamentária participa-
tiva (art. 4o, III, f), na qual, no âmbito municipal, a gestão orçamentária incluirá
a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal (art. 44).
Vale a pena destacar que, além dos artigos supracitados, estão previstos como
instrumentos de gestão democrática da cidade: órgãos colegiados de política ur-
bana, nos níveis nacional, estadual e municipal; debates, audiências e consultas
públicas; conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43, I, II, III e IV, respectivamente).
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 129

Atividades de aprendizagem
A população tem a possibilidade legal de participar das decisões políticas
de sua cidade. Sobre os instrumentos do Estatuto da Cidade que tratam
da gestão democrática urbana, analise as alternativas a seguir e assinale
a que estiver incorreta:
a) O único instrumento previsto no Estatuto da Cidade para a promoção
da gestão democrática da cidade é o orçamento participativo.
b) A gestão democrática da cidade pode ser garantida por órgãos cole-
giados de política urbana.
c) A gestão orçamentária participativa é um instrumento do Estatuto da
Cidade.
d) Dentre os instrumentos utilizados para a gestão democrática da cidade
temos os debates, audiências e consultas públicas.

Já que estamos tratando de um assunto que tem ligação direta coma a de-
mocracia, vamos ver as palavras de Souza (2004, p. 322, grifo do autor) sobre
essa questão:
Hoje em dia, democracia tornou-se, para muitos, sim-
plesmente o sinônimo da “democracia” existente em
todos os países autorrotulados como “democráticos”. No
entanto, esse é apenas um tipo de sistema ou regime de-
mocrático — o representativo. O outro tipo é a chamada
democracia direta.

Os orçamentos participativos são uma proposta de democracia direta que


intenta ser concreta, não efêmera. É uma experiência que inicia-se no Brasil
ainda na década de 1970, mas “[...] a fase atual de difusão desse tipo de expe-
riência no Brasil começa em Porto Alegre, em 1989” (SOUZA, 2003, p. 140).
Importa dizer que o orçamento participativo é uma forma de gestão que não
foi importada, ou seja, desenvolveu-se primeiramente em nosso país.
O que explica, porém, a dimensão autóctone do plane-
jamento [e gestão] urbano alternativo? Por um lado, os
nossos desafios são, dada a gravidade da problemática
social das cidades brasileiras, diferentes daqueles dos
países “desenvolvidos”. As propostas alternativas de maior
visibilidade atualmente, em matéria de planejamento ur-
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130 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

bano, nos EUA ou na Europa, dizem respeito, acima de


tudo, ao planejamento ecológico e ao desenvolvimento
urbano sustentável, não à erradicação de crassas desi-
gualdades ou ao combate à especulação imobiliária em
larga escala, pela simples razão de que esses fenômenos
são muito menos importantes por lá (SOUZA, 2000, p.
284, grifo do autor).

É necessário tecermos algumas considerações sobre o que é a participação


popular. Muitas vezes a participação é realizada sem profundidade, pois é, na
verdade, uma “maquiagem” da participação, na qual os técnicos responsáveis
pelo planejamento e gestão das cidades apenas ouvem o que a população tem a
dizer. É um tipo de planejamento e uma gestão muito tecnocrata, em que o papel
do técnico é extremamente valorizado em detrimento da população. No caso do
orçamento participativo a população participa de maneira ativa, tendo a oportuni-
dade de debater as prioridades dos investimentos públicos. Esse instrumento “[...]
surge como um caminho para a transformação das relações sociedade-governo
e para o alcance de conquistas institucionais que apontam para a afirmação da
cogestão dos recursos públicos” (RIBEIRO; GRAZIA, 2003, p. 36).
Não estamos, contudo, deixando de reconhecer o papel dos técnicos no
planejamento e gestão, pelo contrário, os técnicos são essenciais. Apenas temos
de reconhecer que a população é capacitada a reconhecer seus problemas e os
problemas da cidade. Dessa forma, é importante que o trabalho dos técnicos
seja realizado em conjunto com a população.
É importante destacar que não há uma fórmula ou um receituário para a
implantação do orçamento participativo, dessa forma, cabe a cada município
reconhecer sua própria realidade para aplicar as medidas que condizem com
as possibilidades do local.
Mas existe uma característica que é comum a todos
[…] Orçamentos Participativos, que define os contornos
dessa inovação democrática como uma política pública
generalizável para administrações municipais: “[…] Uma
estrutura e um processo de participação baseados em
três princípios e em um conjunto de instituições que
funcionam como mecanismos ou canais que asseguram
a participação no processo decisório do governo mu-
nicipal. Esses princípios são (1) participação aberta a
todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuídos
a qualquer organização, inclusive as comunitárias; (2)
combinação da democracia direta e representativa, cuja
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 131

dinâmica institucional concede aos próprios participan-


tes a definição das regras internas e (3) alocação dos
recursos para investimentos baseada na combinação de
critérios gerais e técnicos, ou seja, compatibilidade entre
as decisões e regras estabelecidas pelos participantes
e as exigências técnicas e legais da ação governamental,
respeitando também os limites financeiros” (AVRITZER
apud SÁNCHEZ, 2001, não paginado, grifo do autor).

Um desafio para a implantação do orçamento participativo é fazer a po-


pulação participar. Vivemos em um país em que há um abismo entre o Poder
Público e a população, assim, devem ser realizados eventos que chamem a
atenção das pessoas para a participação. E não deve ser realizada apenas uma
consulta popular, pois, nesse caso, estaríamos diante de, na verdade, um or-
namento participativo.

Atividades de aprendizagem
A participação dos cidadãos nas tomadas de decisões e controle do exer-
cício do Poder, por meio da democracia direta, é uma possibilidade de
melhoria das mazelas sociais. Sobre a participação popular, analise as
alternativas a seguir e assinale a que estiver correta:
a) Atualmente, a democracia praticada no Brasil, e em grande parte do
mundo, pode ser considerada uma democracia participativa.
b) A ideia do orçamento participativo nasceu nos Estados Unidos em
meados da década de 1970, em decorrência de seus problemas sociais.
c) A democracia participativa ocorre apenas a partir de um forte controle
de um Estado tecnocrata.
d) Não há uma fórmula para a implantação do orçamento participativo,
cabe a cada município reconhecer sua própria realidade para aplicar
as medidas que condizem com as possibilidades do local.
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132 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Fique ligado!
Nesta unidade você aprendeu:
O que é planejamento urbano.
Tipos de planejamento urbano: físico territorial clássico, planejamento
sistêmico, perspectivas “mercadófilas”, desenvolvimento urbano susten-
tável, planejamento comunicativo/colaborativo, planejamento rawlsia-
no, planejamento e gestão urbanos social-reformista e planejamento e
gestão autonomista.
A importância da Educação Ambiental formal e não formal no plane-
jamento e gestão urbanos.
O papel dos movimentos sociais e o capítulo “da política urbana” em
nossa Constituição Federal de 1988.
O que é o zoneamento ambiental.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade.

Para concluir o estudo da unidade


Nesta unidade você pôde aprender que planejamento e gestão não são ter-
mos sinônimos e que há diversos tipos de planejamento urbano diferentes.
Foi interessante observar o papel dos movimentos sociais na pro-
mulgação de nossa Constituição Federal de 1988, especialmente no
que diz respeito aos arts. 182 e 183. Vimos, também, que o Estatuto da
Cidade regulamentou esses artigos e trabalhamos mais detalhadamente
seus instrumentos.
Você aprendeu que o Plano Diretor é um instrumento de grande impor-
tância para o planejamento participativo das cidades e que o orçamento
participativo é um instrumento de gestão compartilhada entre o poder
público e a população.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 133

Atividades de aprendizagem da unidade


1. Sobre os tipos de planejamentos, analise as assertivas a seguir e as-
sinale a alternativa correspondente:
I. O blueprint planning é um tipo de planejamento em que a popu-
lação realiza o planejamento e a gestão do município em total
simbiose com o Poder Público.
II. O planejamento sistêmico parte do pressuposto de que a realidade
é estruturada a partir de múltiplos sistemas.
III. O planejamento “mercadófilo” apregoa que o favorecimento dos
interesses dos empresários gera crescimento econômico e melhora
a posição de uma determinada cidade na competição interurbana.
IV. O planejamento comunicativo/colaborativo tem como bases filosófi-
cas as ideias de Jügen Habermas sobre a razão e o agir comunicativo.
Estão corretas apenas:
a) I e II.
b) II e III.
c) III e IV.
d) II, III e IV.
2. Em face da problemática ambiental global, atualmente discute-se
muito sobre o planejamento urbano ecológico. Sobre esse tipo de
planejamento, analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver
incorreta:
a) As discussões em torno do desenvolvimento urbano sustentável
se iniciam logo após a publicação do Relatório Brundtland.
b) O desenvolvimento urbano sustentável é muito homogêneo e há
apenas uma teoria que versa sobre o tema, baseada na teoria de
John Rawls.
c) As pesquisas que envolvem o desenvolvimento urbano sustentá-
vel são, normalmente, demais empiristas e com baixa densidade
teórica.
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134 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

d) Há a necessidade de uma alteração severa em nossa sociedade


para que se alcance o desenvolvimento urbano sustentável.
3. A Educação Ambiental é fundamental para o desenvolvimento de
um projeto de planejamento urbano ambiental, pois a população
envolvida deve ser sensibilizada sobre os problemas ambientais das
cidades e deve saber agir para que esses problemas sejam sanados.
Sobre o assunto, analise as assertivas a seguir e assinale a alternativa
correspondente:
I. A Educação Ambiental é um dos mais importantes mecanismos
para a proteção do meio ambiente.
II. É por meio da educação ambiental que se faz a verdadeira apli-
cação do princípio mais importante do Direito Ambiental: o da
prevenção.
III. A educação ambiental não formal é aquela desenvolvida no âm-
bito dos currículos das instituições de ensino públicas e privadas.
IV. A educação ambiental formal é trabalhada por meio de uma dis-
ciplina única, pois não tem caráter interdisciplinar.
Estão corretas apenas:
a) I e II.
b) II e III.
c) III e IV.
d) I e IV.
4. Os movimentos sociais urbanos foram muito importantes no período
da Constituinte para a introdução do Capítulo II — “Da Política Ur-
bana” (arts. 182 e 183) na Constituição de 1988. Sobre o assunto,
analise as alternativas a seguir e assinale a que estiver correta.
a) A primeira vez que se fala de reforma urbana no Brasil é somente
no decorrer da Constituinte, no final do ano de 1987.
b) Os dois artigos do Capítulo II da Constituição de 1988 tiveram o
texto preservado do original elaborado pelos movimentos sociais.
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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 135

c) A emenda popular sobre reforma urbana foi a terceira em número


de assinaturas recolhidas.
d) O texto do Capítulo II da Constituição de 1988 foi completamente
alterado do original, por isso foi esquecido pelos movimentos
sociais.
5. O Estatuto da Cidade veio regulamentar os arts. 182 e 183 da Cons-
tituição Federal de 1988 e estabelece normas de ordem pública e
interesse social que regulam a função social da propriedade urbana
e da cidade. Sobre os instrumentos do Estatuto da Cidade, analise as
assertivas a seguir e assinale a alternativa correspondente:
I. O plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação
ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, su-
butilizado ou não utilizado.
II. O IPTU progressivo no tempo nada mais é que o IPTU normal, só
que tornado progressivo no tempo com uma finalidade punitiva,
para coibir a especulação imobiliária.
III. Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de
até 250 m2, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-
-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel
urbano ou rural.
IV. O direito de preempção confere ao Poder Público Municipal
preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação
onerosa entre particulares.
Estão corretas apenas:
a) I e II.
b) I, II e III.
c) II, III e IV.
d) Todas estão corretas.
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136 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

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Planejamento urbano e Estatuto da Cidade 137

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Unidade 4
Impactos do processo
de urbanização:
a ocupação do
espaço urbano
Rosimeire Midori Suzuki Rosa Lima

Objetivos de aprendizagem: Você será levado a compreender a im-


portância da integração do saneamento no desenvolvimento urbano,
além de conhecer aspectos da política nacional de resíduos sólidos.

Seção 1: Impactos do processo de urbanização


Nesta seção, você conhecerá os principais impactos
ambientais decorrentes das atividades humanas e
saberá quais as características do meio que influem
ou são afetadas pelo processo de urbanização.

Seção 2: Saúde, saneamento e meio ambiente


Nesta seção, haverá uma discussão sobre os temas
saneamento e desenvolvimento urbano e os impactos
decorrentes dessa relação. Serão discutidos, ainda,
aspectos referentes à gestão e ao gerenciamento dos
resíduos e a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
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140 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Introdução ao estudo
O Brasil é um país predominantemente urbano, de acordo com dados do
Censo 2010 (IBGE, 2010), 84,4% da população vive nas cidades. Essa con-
centração de pessoas em áreas urbanas tem ocasionado diversos problemas,
alguns dos quais iremos discutir nesta unidade.
No Brasil, esse crescimento se acentuou a partir da década de 1960 devido
ao processo de industrialização; até então, o percentual de população vivendo
em áreas rurais era maior, mas esse quadro se inverteu na década de 1970.
De acordo com dados do Censo 2010 (IBGE, 2010), os municípios mais
populosos concentram sua população na área urbana. No entanto, essa am-
pliação das cidades deveria estar sempre acompanhada do crescimento da
infraestrutura urbana.
Infelizmente, não é o que acontece na maioria das cidades brasileiras, pois
o processo de ocupação ocorre sem a devida disponibilidade da infraestrutura
necessária.
O que tem acontecido é uma ação corretiva em que o planejamento busca
sanar os problemas dos assentamentos já estabelecidos O que se vê é que as cida-
des estão crescendo de forma desordenada, em desobediência à regulamentação
que ordena a ocupação urbana, principalmente nas áreas periféricas. A situação
se agrava quando a ocupação ocorre em áreas com carência de infraestrutura,
tais como inexistência de rede de abastecimento de água, coleta de esgoto e de
resíduos sólidos urbanos, além de falta de sistema de drenagem urbana.

Seção 1 Impactos do processo de


urbanização
No Brasil, a apropriação dos recursos naturais pelo homem ocorreu de forma
predatória, pois os ciclos econômicos sempre estiveram vinculados a algum tipo
de recurso natural; como exemplos citam-se o pau-brasil e a cana-de-açúcar.
Para satisfazer suas necessidades, o homem tem provocado modificações
no ambiente, quando utiliza os recursos naturais ou quando causa a poluição.
Segundo Mota (2011, p. 66), as principais alterações provocadas pelas ativi-
dades humanas são:
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 141

Desmatamento.
Movimentos de terra.
Impermeabilização do solo.
Aterramento de rios, riachos lagoas etc.
Modificações nos ecossistemas.
Alterações de caráter global: efeito estufa e destruição da camada de
ozônio.
Poluição ambiental.
A ocupação de um ambiente natural, no processo de urbanização, pode
ocorrer de diversas formas, tais como:
Quando da remoção da cobertura vegetal, causando modificações climá-
ticas; danos à flora e à fauna, processo da erosão; aumento do escoamento
superficial da água, entre outros.
A execução de movimentos de terra (es-
cavações e aterros) altera o escoamento su- Para saber mais
perficial da água, o que acelera o processo
Sobre o processo de urbanização
de erosão, além de causar o carreamento de
recomendo que assista ao vídeo
materiais para os recursos hídricos, causando intitulado Entre rios, sobre a urba-
o assoreamento. nização de São Paulo.
A atividade de construção civil resulta na Disponível em: <http://www.
impermeabilização do solo, que acarreta au- youtube.com/watch?v=Fwh-c
mento do escoamento superficial da água e a ZfWNIc>.
redução da recarga dos aquíferos.
A ocupação do solo urbano muitas vezes é feita sem respeitar a drenagem
natural das águas, e executa-se sem critérios o aterramento de margens de rios,
riachos e lagoas.
É comum presenciarmos a destruição da mata ciliar e a impermeabilização
do solo devido à ocupação dos terrenos que ficam na margem de recursos
hídricos, o que agrava os problemas de drenagem, de assoreamento e de ocor-
rência de inundações.
A preservação dos mananciais de abastecimento humano é uma questão
que deve ser ressaltada, e um dos graves problemas é seu assoreamento, cau-
sado pelo volume de sedimentos resultantes dos processos erosivos, pelos
lançamentos de esgotos domésticos e industriais, além do descarte inadequado
dos resíduos sólidos. A urbanização muitas vezes ocorre de forma a provocar
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142 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

a destruição parcial ou total de ecossistemas causando impactos significativos


sobre a fauna e flora, além de trazer prejuízos às atividades humanas, com
danos materiais, sociais e à saúde das pessoas.
Para Mota (2011 p. 21), as consequências desse processo inadequado de
crescimento são aquelas recorrentes em grandes cidades: condições sanitárias
inadequadas; ausência de serviços indispensáveis à vida das pessoas (transporte
público, coleta de resíduos sólidos urbanos); ocupação de áreas inadequadas;
destruição de recursos de valor ecológico; poluição do meio ambiente; habi-
tações em condições precárias de vida.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), o rápido crescimento popu-
lacional nas periferias das grandes cidades, aliado à ineficiência administrativa e
ao descaso político das administrações públicas dos países em desenvolvimento,
faz que os serviços básicos promovidos pelos governos locais fiquem muito
aquém do mínimo necessário para o bem-estar dessas populações marginali-
zadas. A ocupação, quando ocorre em encostas, tem ocasionado problemas
de deslizamentos de terra e soterramento, com graves consequências para a
população. Esses desastres ocorrem devido à ocupação inadequada em locais
com declividade acentuada.
Outro agravante do processo de urbanização é o descarte inadequado de
resíduos sólidos, resultando em alterações no meio ambiente, constituindo a
poluição.
De acordo com Mota (2011, p. 71), a “[...] poluição ambiental pode ser
definida como qualquer alteração das características de um ambiente (água,
ar ou solo) de modo a torná-lo impróprio ao homem e às formas de vida que
normalmente abrigam ou prejudique os usos definidos para o mesmo”.
O autor ressalta, ainda, que essas modificações no ambiente podem ser
causadas pela presença, lançamento ou liberação, no ambiente, de matéria ou
energia, em quantidade ou intensidade tais que o tornem impróprio. O Quadro
4.1 apresenta os principais impactos ambientais das atividades humanas.

Quadro 4.1 Principais impactos ambientais das atividades humanas

Atividades Impactos ambientais


Alterações climáticas
Danos à flora e à fauna
Erosão do solo
Supressão vegetal Empobrecimento do solo
Assoreamento de recursos hídricos
Aumento do escoamento da água
Inundações
continua
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 143


continuação
Alterações na drenagem das águas
Movimentos de terra Erosão do solo
Assoreamento de recursos hídricos
Aumento do escoamento das águas
Redução da infiltração da água
Impermeabilização do solo
Problemas de drenagem
Inundações
Problemas de drenagem
Aterramento de rios, Assoreamento
riachos, lagoas etc. Inundações
Prejuízos econômicos e sociais
Problemas de drenagem
Erosão do solo
Ocupação de encostas
Deslizamentos de terra/soterramentos
Prejuízos econômicos e sociais
Danos à flora e fauna
Desfiguração da paisagem
Destruição de ecossistemas Problemas ecológicos
Prejuízos as atividades humanas
Danos sociais e econômicos
Poluição ambiental
Prejuízos à saúde humana
Danos à fauna e flora
Emissão de ruídos
Danos materiais
Prejuízos às atividades
Danos sociais e econômicos
Alterações de caráter global
Efeito estufa (aumento da temperatura; elevação do nível dos oce-
Emissão de gás carbônico
anos; alterações climáticas; desaparecimento de espécies animais
clorofluorcarbonos, metano
e vegetais)
etc.
Destruição da camada de ozônio (aumento da radiação ultravio-
leta; riscos à diversidade genética; danos a saúde humana)
Fonte: Mota (2011, p. 72).

1.1 A ocupação do espaço urbano


Segundo Martine (2007), a maioria dos problemas ambientais mais críticos
enfrentados pela civilização moderna tem suas origens nos padrões de produção
e consumo; e que estão claramente centrados nas áreas urbanas.
A urbanização não resulta apenas em impactos ambientais locais, mas tam-
bém pode ter abrangência regional e global. A exploração intensiva e extensiva
dos recursos naturais; a extração excessiva de recursos energéticos; extração
de material para construções em larga escala e uso indiscriminado de água.
Tudo isso contribui para a degradação dos sistemas naturais e para os danos
irreversíveis a funções ecológicas críticas, tais como o ciclo hidrológico, o ciclo
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144 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

do carbono e a diversidade biológica, além de conflitos adicionais com os usos


rurais de tais limitados recursos.
Para Sirkis (1999), é importante que haja integração entre a cidade infor-
mal e a cidade formal a partir do famoso conceito segundo o qual se deve
“pensar globalmente e agir localmente”; também faz sentido outra formulação
derivativa: “agir localmente para transformar globalmente”. Para o autor, essa
forma de pensar leva o poder local a:
Compreender a necessidade de uma relação equilibrada entre ambiente
construído e ambiente natural.
Ver as cidades como ecossistemas humanos complexos e absolutamente
indispensáveis.
Entender que não há antagonismo obrigatório entre construir e preservar.
Perceber a relação holística entre cidade e periferia.
Relacionar a crise social e a crise ambiental, buscando formas de superar
ou mitigar ambas, conjuntamente.
Estimular a participação comunitária na busca de soluções.
Estabelecer regras urbanísticas claras e mecanismos eficientes de controle
e monitoramento.
Integrar a cidade informal e formal.
Para Mota (2011), o ambiente urbano é formado por dois sistemas: o sistema
natural, que é composto pelos meios físico e biótico (solo, vegetação, animais,
água etc.), e o sistema antrópico, pelas pessoas e de suas atividades.
Já para Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004, p. 3), o processo de gestão
fundamenta-se em três variáveis:
[...] a diversidade dos recursos extraídos do ambiente
natural, a velocidade de extração desses recursos, que
permite ou não a sua reposição, e a forma de disposição
e tratamento dos seus resíduos e efluentes.

Segundo o autor, a maneira de gerir essas variáveis define o grau de impacto


do ambiente urbano sobre o ambiente natural.
Em um ambiente urbano, o homem desenvolve atividades, e para tanto uti-
liza os recursos do meio ambiente. São diversas as alterações introduzidas no
ambiente pelo homem, porém, muitas vezes suas ações ocorrem rapidamente
e de forma intensa e não permitem que haja a recuperação normal da natureza,
provocando sua degradação.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 145

Para Sobral (1996), um dos fatores que tem dificultado o avanço dos estudos
sobre urbanização e meio ambiente é o fato de que as ações humanas não se
resumem a um conjunto de leis físicas e químicas, como no caso do ambiente
natural. O autor ressalta, ainda, que nas cidades o ser humano é o principal
iniciador e operador das alterações ambientais, e como as mudanças introdu-
zidas pela tecnologia moderna, de um modo geral, são mais rápidas que as
naturais, seus efeitos são frequentemente mais dramáticos.
Para Mota (2011) a cidade pode ser vista como um sistema aberto, que
troca materiais e energia com outros ambientes, para atender às necessidades
humanas, resultando na produção de resíduos que são lançados, gerando pro-
blemas ambientais. Por outro lado, parte do que entra na cidade volta para os
ambientes externos na forma de produtos e, algumas vezes, como resíduos.
Procurar um “equilíbrio relativo” nesse ecossistema é o grande desafio. A
questão é como compartilhar as ações humanas com a conservação dos recursos
naturais, ou seja, como alcançar o desenvolvimento sustentável das cidades.
Ou seja, o processo de urbanização provoca modificações no ambiente,
alterando suas características, por outro lado, o meio ambiente pode exercer
influências sobre o processo de urbanização, o que acontece por meio das
características ambientais que podem ser favoráveis ou não.
As características de um ambiente que estão relacionadas com a urbanização
são: as condições climáticas, o relevo, tipos e formações de solos, os recursos
hídricos, a cobertura vegetal e os ecossistemas.
Portanto, os elementos de orientação do planejamento de uma área urbana
devem considerar as características do meio ambiente, pois poderiam-se iden-
tificar os possíveis impactos ambientais resultantes dos diversos usos do solo.
De acordo com Mota (2011), os elementos que compõem o ambiente natu-
ral — clima, relevo, recursos hídricos, vegetação, fauna, formações geológicas,
solos — relacionam-se entre si, influindo uns sobre os outros. As atividades
antrópicas provocam mudanças nessas características do meio natural, cau-
sando, muitas vezes, alterações prejudiciais ao ambiente.
A seguir serão apresentadas características do meio que influem ou são
afetadas pelo processo de urbanização.

1.1.1 Características climáticas


Segundo Mota (2011), entre os fatores climáticos que estão relacionados
com a urbanização citam-se: radiação solar; temperatura; velocidade e direção
dos ventos; precipitação; umidade e camadas atmosféricas.
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146 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

A depender das condições climáticas de uma determinada região, a tipologia


das construções devem favorecer ou diminuir a incidência do sol.
A temperatura é influenciada pela urbanização, o aumento de áreas imper-
meabilizadas absorve mais calor, aumentando a temperatura. O aumento da
temperatura nos centros urbanos forma as conhecidas “ilhas de calor”, que são
áreas com temperatura mais elevadas que as áreas circunvizinhas.
Segundo Xavier et al. (2008 apud MOTA, 2011), não é possível saber a
contribuição da própria cidade para seu aquecimento e daquela proveniente
do aquecimento regional, hemisférico e global. Dessa forma, não seria correto
atribuir às atividades exclusivamente do meio urbano a causa para o aqueci-
mento global. Fazendo uma comparação entre as condições climáticas entre
a área urbana e rural, o autor ressalta que:
A velocidade dos ventos é menor nas cidades que em
área rural devido às edificações que formam barreira
a circulação dos ventos;
Nas cidades ocorre maior precipitação pluvial, isto
ocorre porque as atividades humanas em centros
urbanos produzem maior número de núcleos de
condensação.
Nas áreas urbanas ocorre menor umidade relativa do ar
do que nos campos (XAVIER et al. 2008 apud MOTA,
2011, p. 45).
Segundo Philippi Junior (2004), as áreas verdes urbanas, pressionadas pelo
crescimento das cidades, estão cada vez mais raras e menores e, por consequên-
cia, cada vez mais valorizadas. Para o autor, o bem-estar transmitido pelo verde
alia aspectos de um microclima mais agradável, presença de avifauna e beleza
da paisagem.
Sabe-se que o desmatamento provoca alterações climáticas, pois a vegetação
causa alterações na temperatura e umidade do ar.

1.1.2 Geomorfologia, geologia e solos


São de grande importância os estudos geomorfológicos e sua relação com as
atividades humanas. As formas de relevo, a topografia, os vales e planícies são
aspectos relevantes que devem ser considerados no planejamento das cidades.
Portanto, as características geomorfológicas e as atividades do uso do solo
estão interrelacionados, ou seja, as características geológicas podem ser favo-
ráveis ou apresentar limitações à ocupação urbana.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 147

A topografia, por exemplo, é uma diretriz para o processo de urbanização;


áreas com declividade acentuado não são consideradas apropriadas para ocu-
pação devido aos problemas de instabilidade e maiores custos com construção
e infraestrutura, tais como abastecimento de água e coleta de esgoto, além da
necessidade de movimentação de terra e outras alterações na natureza, cau-
sando impactos ambientais adversos.
A declividade acentuada aumenta o escoamento das águas carreando o solo,
podendo causar a erosão. Esse solo, quando carreado para os recursos hídricos
superficiais causa o assoreamento e altera a qualidade da água.
Outro aspecto a ser considerado em relação às condições topográficas é
sua relação com as características climáticas, pois o posicionamento de de-
terminada área vai influenciar a incidência do sol, de inundações ou mesmo
de inversões de temperatura conhecidas como “inversão térmica”, podendo
contribuir para a poluição do ar.
Como já vimos, o conhecimento das características geotécnicas é muito
importante para orientar o uso do solo em uma área urbana. Dessa forma, é
possível identificar as áreas de riscos, aquelas sujeitas a deslizamentos, ou saber
quais terrenos são suscetíveis à erosão ou mesmo locais com nível do lençol
freático elevado, áreas em que a ocupação deve ser evitada.
Como já mencionado, um dos graves problemas do processo de urbaniza-
ção é a ocorrência de erosão, cujas causas são, entre outras: desmatamento;
movimentos de terra; alterações no escoamento das águas e atividades de
construção civil.
De acordo com Mota (2011, p. 51), os fatores que influem no processo de
erosão do solo são:
Natureza do solo;
Cobertura vegetal do solo;
Declividade do terreno (grau e comprometimento do
declive);
Ação do homem (usos do solo).
O autor ainda ressalta que, dentre as principais perdas da erosão estão:
Perda de solo, especialmente da camada fértil;
Deslizamentos de encostas;
Assoreamento de recursos hídricos;
Aumento da turbidez da água;
Danos à fauna aquática;
Prejuízos sociais e econômicos (MOTA, 2011, p. 53).
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148 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

O conhecimento das características do solo é indispensável para a execu-


ção de fossas em locais sem rede de coleta de esgoto devido à capacidade de
absorção do solo, além da escolha de áreas para aterros sanitários.
Características hidrológicas.
A água é um elemento indispensável para diversos usos, tais como irrigação
da agricultura, suprimento a indústrias, produção de energia etc.
Sendo assim, é de grande importância que a ocupação do solo urbano
ocorra sob a condição de que a água seja garantida em quantidade e qualidade
necessárias aos diversos usos a que se destina.
De acordo com o autor, chamam-se usos preestabelecidos porque toda a
água disponível para ser utilizada deve estar associada a usos atuais ou futuros,
que deverão estar compatíveis com a sua qualidade, também atual ou futura.
A água é utilizada de diversas formas, tais como: abastecimento público;
abastecimento industrial; preservação da fauna e da flora aquática; atividades
agropastoris; recreação; geração de energia elétrica; navegação; diluição e
transporte de efluentes.
Essas fontes são associadas ao tipo de uso e ocupação do solo, e possuem
características específicas quanto aos poluentes que carreia.
Segundo Mota (2011, p. 54), o processo de urbanização pode provocar
alterações sensíveis no ciclo hidrológico, principalmente sob os seguintes
aspectos:
Aumento da precipitação;
Diminuição da evapotranspiração, como consequência
da redução da vegetação;
Aumento da quantidade de líquido escoado (aumento
do “runoff”);
Diminuição da infiltração da água, devido à impermea-
bilização e compactação do solo;
Consumo de água superficial e subterrânea, para abas-
tecimento público, usos industriais e outros;
Mudanças no nível do lençol freático, podendo ocorrer
redução ou esgotamento do mesmo;
Maior erosão do solo e consequente aumento do pro-
cesso de assoreamento das coleções superficiais de
água;
Aumento da ocorrência de enchentes;
Poluição de águas superficiais e subterrâneas.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 149

Um aspecto importante a ser ressaltado é que a urbanização provoca alte-


rações na drenagem das águas pluviais, o que resulta no aumento do volume
de água escoada, o que tem causado graves problemas de drenagem.
Considerando que as alterações no ciclo hidrológico podem causar impactos
adversos, a ocupação do solo deve acontecer de forma a minimizá-los.

1.1.3 Meio biótico


Sabe-se que a vegetação desempenha importante papel, e sua destruição
resulta em mudanças indesejáveis no meio ambiente.
Segundo Mota (2011, p. 59), a cobertura vegetal do solo está relacionada
com os seguintes aspectos ambientais:
Contribui para a retenção e a estabilização dos solos;
Previne contra a erosão do solo, pois tem efeito amor-
tecedor da chuva e favorece a infiltração da água,
proporcionando menor escoamento superficial;
Integra o ciclo hidrológico, por meio do processo de
transpiração;
As margens de cursos d’água, produz sombra que
mantém a água na temperatura adequada às diversas
espécies de peixes e de outros organismos aquáticos;
Influi no clima, pois interfere na incidência do sol, ve-
locidade dos ventos e precipitação de águas pluviais;
Por meio da fotossíntese, fornece oxigênio ao meio;
Absorve o gás carbônico para evitar o aquecimento
global (efeito estufa);
É fonte de alimentos e matéria-prima;
Está intimamente relacionada com a paisagem, ofere-
cendo aspecto visual agradável;
Constitui ambiente natural para diversas espécies
animais;
Pode ser considerada como um meio disperso e ab-
sorvente de poluentes atmosféricos, ou como barreira
à propagação de ruídos.

Para Mascaró (1996), a vegetação atua sobre os elementos climáticos em mi-


croclimas urbanos, contribuindo com o controle da radiação solar, temperatura
e umidade do ar, ação dos ventos e da chuva e para amenizar a poluição do ar.
Sabe-se que a ocupação urbana tem como consequência a redução da
cobertura vegetal, porém, se mesmo assim houver a preocupação de ordenar
o uso do solo de forma a considerar as principais características ambientais,
os efeitos sobre o meio ambiente serão minimizados.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

150 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

1.1.4 Ecossistemas
Segundo Mota (2011), alguns ecossistemas ou áreas de valor ecológico-
-paisagístico têm influência ou podem ser modificados no processo de urbani-
zação. Essas áreas especiais devem ser consideradas no processo de ocupação
urbana, destacando-se:
Rios, riachos, lagoas etc.
Manguezais.
Florestas.
Estuários.
Alagados e pântanos.
Áreas de recarga de aquíferos.
Ambientes marinhos.
Dunas.
A urbanização provoca grandes alterações em importantes ecossistemas.
Segundo Mota (2011, p. 60), de modo geral as principais modificações nos
ecossistemas são:
Cursos d’água e reservatórios são aterrados, assorea-
dos, poluídos ou mesmo extintos;
A vegetação natural é substituída por plantas antrópi-
cas ou suprimida para ocupação das áreas por edifi-
cações e outros equipamentos urbanos;
Estuários e manguezais têm sido aterrados, desmatados
e ocupados de forma indiscriminada;
As dunas sofrem modificações, tais como a remoção da
vegetação protetora, ocupação e impermeabilização
retirada de areia;
Áreas de recarga de aquíferos têm sido desmatadas,
impermeabilizadas, ocupadas de forma errada;
Os mares e oceanos são alterados por obras civis, lança-
mentos de resíduos e outras atividades modificadoras.
As alterações ocorridas no ambiente decorrentes das atividades humanas
resultam em efeitos negativos para a própria população.

1.1.5 Meio antrópico


Como já mencionado, o processo de urbanização causa impactos em di-
versas áreas: ambiental, social, econômica e cultural. Para Mota (2011, p. 61),
entre as características do meio antrópico que devem ser consideradas estão:
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 151

Aspectos demográficos;
Condições sociais e econômicas;
Usos do solo;
Atividades e meios produtivos;
Níveis de educação, saneamento e saúde;
Infraestrutura existente;
Comunicação e transporte;
Habitação;
Aspectos culturais;
Patrimônio arqueológico;
Áreas de valor histórico-cultural.

Para saber mais


O crescimento da taxa de urbanização resulta no aumento das necessidades da população, tais
como: alimentação, moradia, fornecimento de energia, serviços de saúde, educação, abasteci-
mento de água e esgoto sanitário, coleta e disposição final de resíduos sólidos, equipamentos
sociais, entre outros.

Para atender às suas necessidades, o ser humano utiliza-se dos ambientes


naturais, provocando modificações significativas.
A produção de alimentos, a retirada de água, a obtenção de energia e, a
extração de matéria-prima, são atividades modificadoras do ambiente e, muitas
vezes, têm de ser realizadas em áreas exteriores à cidade.
Para atender a essas necessidades são realizadas obras civis tais como
habitação, abertura de vias públicas, construção de indústrias e comércios,
execução de redes de energia e comunicação, entre outras, que modificam
a paisagem natural, causando impactos adversos nas áreas de influência
direta e indireta de uma cidade.
Portanto, é importante que as características do meio antrópico sejam re-
lacionadas aos componentes dos meios físico e biótico, com a finalidade de
minimizar os efeitos negativos para a própria população.
Para Philippi Junior (1993, p. 63), o modelo de desenvolvimento econômico
escolhido e assumido pelo governo brasileiro nas últimas décadas nem sempre
esteve associado ao meio ambiente, provocando os seguintes resultados:
A multiplicação indiscriminada de indústrias, multipli-
cação essa que tenha como meta gerar empregos, sem
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

152 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

considerar, intencionalmente, os problemas ambientais


daí originados, cuja solução deveria ser dada em outra
oportunidade;
O predomínio de um descontrolado fluxo migratório
levando a esvaziar o espaço rural, que passa a ser
o símbolo do atraso e inchando o ambiente urbano,
símbolo do progresso.
Incremento de uma sociedade dita consumista em que
impera a força do mercado com regras que priorizam
o “ter” e não o “ser”, a quantidade, não a qualidade
de vida ou de qualquer outro objeto de onde emerge
(como que por consequência natural) um novo vo-
cábulo, o “descartável”, neologismo que provoca a
geração alucinada de resíduos sólidos de todos os
tipos, tamanhos e matérias.

Atividades de aprendizagem
1. A topografia é uma diretriz para o processo de urbanização. Sobre
esse assunto, é CORRETO afirmar que:
I. Áreas com declividade acentuada não são consideradas apropria-
das para ocupação devido aos problemas de instabilidade.
II. A declividade acentuada aumenta o escoamento das águas car-
reando o solo, podendo causar a erosão.
III. O posicionamento de determinada área e suas condições topo-
gráficas vão influenciar na incidência do sol, na incidência de
inundações ou mesmo na ocorrência de inversões de temperatura
conhecida como “inversão térmica”.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente a afirmativa II está correta.
c) Somente a afirmativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. O processo de urbanização pode provocar alterações sensíveis no
ciclo hidrológico, principalmente sob os seguintes aspectos:
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 153

I. Aumento da infiltração da água, devido à impermeabilização e à


compactação do solo.
II. Aumento do consumo de água superficial e subterrânea, para
abastecimento público, usos industriais e outros.
III. Mudanças no nível do lençol freático, podendo ocorrer redução
ou esgotamento do mesmo.
IV. Maior erosão do solo e consequente aumento do processo de
assoreamento das coleções superficiais de água.
V. Poluição de águas superficiais e subterrâneas.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas II, III, IV e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III e V estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.

As atividades do homem devem ser realizadas de forma ordenada, pois


podem ocasionar alterações no ambiente, ou seja, podem causar a poluição,
afetando a saúde da população.
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154 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

Seção 2 Saúde, saneamento e meio


ambiente
A questão ambiental exige uma abordagem multidisciplinar em que os
conhecimentos devem estar implicitamente inter-relacionados, devido à ne-
cessidade de melhor entendimento das reações de causa e efeito ao longo de
uma escala temporal e espacial que ocorre na natureza.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), a saúde, o saneamento e a
saúde pública vêm sendo sistematicamente negligenciados como instrumentos
de planejamento público, o que exige novas posturas na gestão das políticas pú-
blicas, em que a participação popular e o controle social devem estar presentes.
Para tanto, é necessário conhecer as definições conceituais de saúde, saúde
pública, saneamento e meio ambiente. A Organização Mundial de Saúde
(OMS) entende “saúde” como o completo bem-estar físico, mental e social do
indivíduo, e não apenas ausência de doenças. Ou seja, essa definição remete
a uma situação ideal, na qual os diversos fatores contribuem e interagem para
o bem-estar do indivíduo.
A saúde pública é definida como a ciência e a arte de promover, proteger
e recuperar a saúde por meio de medidas de alcance coletivo e de motivação
da população (WHO, 1997).
Para Moraes (1993), saneamento é o conjunto de ações e medidas que visam
à melhoria da salubridade ambiental, com a finalidade de prevenir doenças e
promover a saúde.
De acordo com Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), as atividades previstas
pelo saneamento compreendem o abastecimento de água, de esgotamento sanitá-
rio, a drenagem urbana, a coleta e destinação final dos resíduos sólidos, o controle
de vetores e de reservatórios de doenças transmissíveis, o saneamento da habitação,
a educação em saúde pública e ambiental, o controle da poluição ambiental, o
saneamento dos alimentos, o saneamento dos locais de trabalho e recreação,
o saneamento em situações de emergência e o saneamento no processo de pla-
nejamento territorial, entre outros.
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal n. 6.938
de 1981, traz princípios de multidisciplinaridade e mostra o inter-relaciona-
mento existente entre as várias áreas do conhecimento humano e apresenta
importantes definições.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 155

A Lei, em seu art. 3o, define meio ambiente como “[...] o conjunto de con-
dições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, define degradação da
qualidade ambiental como “[...] a alteração adversa das características do meio
ambiente” e a poluição como:
[...] a degradação da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a
saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem
condições adversas às atividades sociais e econômicas; c)
afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições
estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem maté-
rias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos (BRASIL, 1981, p. 2).

A referida lei define, ainda, poluidor como “[...] a pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por ativi-
dade causadora de degradação ambiental” (BRASIL, 1981, p. 2).
Você conheceu os conceitos de saúde, saúde pública, saneamento, meio
ambiente, degradação ambiental, poluidor e recursos ambientais. Vamos, agora,
entender o inter-relacionamento entre eles.

2.1 Modificações ambientais e o aparecimento de


doenças
Existe um inter-relacionamento complexo entre o homem e o meio am-
biente que envolve condições físicas, químicas, biológicas, sociais, culturais e
econômicas, que se altera de um lugar para outro a depender da geografia, da
infraestrutura disponível, da estação do ano, entre outros fatores.
É indispensável para a melhoria e a manutenção da saúde humana o en-
tendimento das relações fundamentais entre as condições ecológicas, culturais
e de saúde humana visando ao desenvolvimento socioambiental sustentável.
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004, p. 28), algumas mudanças
ambientais perceptíveis, que estão acontecendo em escala global, têm um
aspecto significativamente perigoso para a saúde humana, dentre as quais
podem ser destacadas:
O efeito estufa na atmosfera mais baixa, com consequên-
cias imprevisíveis para o clima da terra e toda uma teia de
relações de causa-efeito que essa mudança pode ocasionar.
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156 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

A depleção do ozônio na estratosfera, que pode au-


mentar as taxas de câncer de pele, a incidência da
catarata e acarretar prováveis modificações no sistema
imunológico humano; esse fato vem sendo, em parte,
revertido, por causa do esforço de várias nações na
diminuição da utilização do gás CFC.
A perda de biodiversidade, que ocorre em ritmo ace-
lerado, com o desaparecimento de espécies e genes
úteis à ciência, promovendo o enfraquecimento de
vários ecossistemas e diminuindo a capacidade de
sustentação da vida e o provimento de bens e serviços
naturais.
A desertificação, a depleção do solo fértil, dos aquí-
feros, dos estoques pesqueiros, que minam a pro-
dutividade dos agroecossistemas, como sistemas de
produção agrícola.
Muitos dos poluentes químicos, constituídos por agro-
tóxicos, efluentes industriais e resíduos de característi-
cas urbanas, possuem efeito global e podem afetar os
sistemas neurológico, imunológico e reprodutivo dos
seres vivos.
De acordo com os autores, na escala regional, verificam-se outras mu-
danças ambientais que causam impacto sobre a saúde humana. Para ele,
os impactos ambientais sobre a saúde podem ser descritos como os riscos
tradicionais associados ao subdesenvolvimento, como, por exemplo, a falta
de infraestrutura urbana e os riscos modernos associados ao desenvolvimento
não sustentável, como a poluição ambiental).
Devido à complexidade e o inter-relacionamento dos fenômenos naturais
e culturais interagindo espacial e temporalmente, fica difícil a sistematização
das mudanças e dos impactos ambientais associados.

Quadro 4.2 Exemplos de riscos à saúde ambiental por tipo de agente físico

Químico Biológico Psicossocial Mecânico


Animais domésti- Falta de reconhe-
Barulho Movimentos
Solventes cos, domiciliados e cimento pelo tra-
(ruído) repetitivos
silvestres balho individual
Equipamento
Iluminação Ácidos Vírus Baixos salários
mal projetado
Metais (chumbo, Bactérias Pressão para Levantamento de
Radiação
cádmio, mercúrio) Protozoários produzir peso
continua
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 157


continuação
Poeiras (asbestos, Tarefas repetitivas
Vibração Esporos/fungos
sílica, madeira) e entediantes
Temperatura Pesticidas Insetos Estresse
Poluentes do ar/
Eletricidade particulados Parasitas
Fertilizantes
Fonte: WHO (1997 apud PHILIPPI JUNIOR; ROMÉRO e BRUNA, 2004, p. 29).

Segundo a VIII Conferência Nacional de Saúde de 1986, a saúde da popula-


ção, além da condição de saúde das pessoas, é uma resultante de várias outras
condições, como alimentação, educação, renda, meio ambiente, trabalho,
transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso de posse da terra e acesso a ser-
viços de saúde, sendo, portanto, difícil sua valoração nos padrões econômicos
normais (PHILIPPI JUNIOR; ROMÉRO; BRUNA, 2004).
Segundo Philippi Junior, Roméro e Bruna (2004), a saúde ambiental envolve
também as atividades humanas e os fatores que têm impacto nas condições
socioeconômicas e ambientais, com potencial para aumentar doenças, mortes
e lesões, especialmente entre grupos vulneráveis, como populações carentes,
mulheres e crianças.
Os autores ressaltam, ainda, que a saúde ambiental tem por finalidade pre-
venir os riscos à saúde, com o controle da exposição humana a agentes físicos,
químicos, biológicos, psicossociais e mecânicos.

2.2 O saneamento e o desenvolvimento urbano


A oferta de saneamento básico reduz a incidência de doenças, além de
melhorar a qualidade de vida da população. Cabe ao gestor público municipal
implementar ações visando à melhoria da qualidade de vida das pessoas por
meio de ações tais como: preservação de áreas de manancial de abastecimento
humano, melhoria do índice de coleta e tratamento de esgotamento sanitário,
destinação adequada dos resíduos sólidos, controle de vetores e implantação
de rede de drenagem urbana.
Para Martine (2007, p. 45):
[...] o espaço ocupado por localidades urbanas está
aumen tando mais rapidamente do que a própria popula-
ção urbana. Entre 2000 e 2030, o crescimento esperado
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

158 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

da população urbana mundial é de 72%, enquanto as


áreas construídas das cidades com 100 mil habitantes
ou mais devem aumentar 175% e até 2030, as cidades
do mundo em desenvolvimento responderão por 80% da
população urbana.

O crescimento urbano, quando sem planejamento, resulta em áreas ocupa-


das de forma inadequada muitas vezes por serem consideradas áreas de risco,
deixando as pessoas sem segurança. O crescimento da população nas áreas
urbanas aumenta a necessidade de oferta de serviços de saneamento básico, e
a falta ou insuficiência desses serviços expõe a população mais empobrecida a
diversos fatores de riscos.
São diversos os efeitos à saúde das pessoas em consequência da escassez
de serviços de saneamento básico, e um dos índices mais evidentes é a taxa
de morbimortalidade, principalmente em crianças com até 5 anos de idade.
Para a busca da melhoria da saúde e do ambiente, é necessária a imple-
mentação de ações que promovam a equidade social por meio da formulação
de políticas públicas efetivas de desenvolvimento urbano visando à melhoria
da qualidade de vida da população.
De acordo com dados da Organização Pan-americana da
Saúde, estima-se que 24% da carga mundial de morbi-
dade e 23% de todos os falecimentos podem ser atribuí-
dos a fatores relacionados ao ambiente, sendo que nos
países em desenvolvimento a percentagem de mortalidade
atribuível a causas ambientais é de 25% e nos países de-
senvolvidos de 17% (ORGANIZAÇÃO..., 2007, p. 220).

As ações implementadas do desenvolvimento urbano estão diretamente


relacionadas à melhoria da saúde pública e da preservação do ambiente.
De acordo com dados do IBGE (2008b), em 2008, apenas 83,9% dos do-
micílios brasileiros localizados em centros urbanos tinham acesso à rede de
abastecimento de água. A Tabela 4.1 mostra que existem significativas iniqui-
dades sociais nas diferentes regiões do Brasil, em que no mesmo ano somente
52,5% dos domicílios são atendidos por coleta de esgoto, 20,7% utilizam fossa
séptica e 26,8% não apresentam coleta de esgoto/fossa séptica. A região norte
apresentou os menores índices 58,3% de acesso ao abastecimento de água e
9,5% de acesso a rede coletora de esgoto.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 159

Tabela 4.1 Domicílios particulares permanentes, por forma de abastecimento de água e


esgotamento sanitário segundo as grandes regiões: 2008

Domicílios particulares permanentes

Forma de abastecimento de água Esgotamento sanitário

Outro ou
Rede geral Outra Rede coletora Fossa séptica
Grandes não tinham
Regiões

Número Número Número Número


Percen- Percen- Número Percen- Percen-
(1.000 (1.000 (1.000 (1.000 Percen-
tual tual (1.000 tual tual
domicí- domicí- domicí- domicí- tual (%)
(%) (%) domicílios) (%) (%)
lios) lios) lios) lios)

Brasil 48.296 83,9 9.261 16,1 30.208 52,5 11.909 20,7 15.441 26,8
Norte 2.338 58,3 1.672 41,7 380 9,5 2.030 50,6 1.599 39,9
Nordeste 11.698 78,0 3 .296 22,0 4.820 32,1 3.432 22,9 6.742 45,0
Sudeste 23.243 91,8 2.066 8,2 20.406 80,6 2.077 8,2 2.827 11,2
Sul 7.559 84,1 1.434 15,9 3.004 33,4 3.906 43,4 2.083 23,2

Centro-
3.457 81,3 793 18,7 1.597 37,6 463 10,9 2.190 51,5
-Oeste

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2008b).

Observa-se, pelos resultados apresentados na Tabela 4.1, que ocorrem mui-


tas desigualdades de oferta dos serviços nas diversas regiões brasileiras, sendo,
assim, a equidade na distribuição dos serviços um grande desafio a se enfrentar.
De acordo com a Lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007, p. 1), que estabelece di-
retrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil, considera-se saneamento
básico o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas
atividades, infraestruturas e instalações necessárias
ao abastecimento público de água potável, desde a
captação até as ligações prediais e respectivos instru-
mentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de coleta,
transporte, tratamento e disposição final adequados
dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até
o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto
de atividades, infraestruturas e instalações operacio-
nais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e
destino final do lixo doméstico e do lixo originário da
varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
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160 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: con-


junto de atividades, infraestruturas e instalações ope-
racionais de drenagem urbana de águas pluviais, de
transporte, detenção ou retenção para o amorteci-
mento de vazões de cheias, tratamento e disposição
final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.
De acordo com a Organização Pan-Americana de Saúde, saneamento básico
é o conjunto de ações que se executam no âmbito do ecossistema humano para
o melhoramento dos serviços de abastecimento de água, coleta de esgoto, o ma-
nejo dos resíduos sólidos, a higiene domiciliar e o uso industrial da água, em um
contexto político, legal e institucional do qual participam diversos atores do âmbito
nacional, regional e local (ORGANIZAÇÃO..., 2007).
Portanto, para alcançar o desenvolvimento urbano sustentável as ações vol-
tadas ao saneamento devem estar integradas às ações de organização territorial
e da preservação ambiental.
A oferta de saneamento básico melhora as condições de saúde das pessoas
principalmente das menos favorecidas, para as quais geralmente as condições de
moradia são precárias e as condições do entorno são insalubres. De acordo com
dados do IDB (2008a), a mortalidade atribuível a diarreias agudas em crianças
menores de 5 anos foi de 3,9% (média nacional), sendo que a região nordeste foi
a mais afetada, com 6,5%, e a região sul apresentou o menor índice, com 1,5%.
No Brasil, as doenças diarreicas e as parasitoses estão entre as principais
causas de morbidade em menores de 5 anos. A Tabela 4.2 mostra os locais com
maior oferta de abastecimento de água potável e coleta de esgoto e sua correlação
com o índice de desenvolvimento humano-IDH que se apresentam inversamente
proporcionais à taxa de mortalidade infantil em menores de 5 anos.

Tabela 4.2 Países das Américas, agrupamentos por nível de desenvolvimento humano
Mortalidade em
Nível de Fornecimento de Fornecimento de
menores de 5 anos
Países desenvolvimento água potável coleta de esgoto
(por 1.000 nascidos
humano (%) (%)
vivos)
Haiti 0,47 71,0 34,0 117,0
Honduras,
0,665 92,5 64,5 43,0
Guatemala
Belize, República
0,751 92,0 52,0 35,5
Dominicana
Argentina, Brasil,
0,77 86,4 75,1 26,8
Colômbia, Venezuela
Canadá,
0,843 96,2 94,7 11,9
Estados Unidos

Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2007, p. 226).


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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 161

A administração pública municipal é a titular pela gestão dos resíduos sóli-


dos. Esse assunto tem sido tema de debate na maioria dos municípios brasileiros,
que têm encontrado dificuldade em atender à legislação, principalmente no
que se refere à disposição final ambientalmente adequada.
De acordo com dados da Pesquisa Nacional sobre Saneamento Básico IBGE
(2008a), o Brasil possui 5.475 municípios, sendo que, destes, 99,4% dispõem
de serviços de limpeza urbana ou coleta de resíduos sólidos urbanos, 53% dei-
xam sem coleta mais de 10% de sua população urbana, 83% não têm nenhum
controle sobre a destinação dos resíduos industriais, das 228.413 toneladas
de resíduos sólidos urbanos coletadas por dia, 21% são destinados a lixões, e
73%, a aterros controlados e aterros sanitários, o que denota a necessidade de
maior atenção por parte do estado para essa questão.
De acordo com dados da Organização Pan-Americana da Saúde (2007),
existe nos países da América Latina e Caribe uma alta correlação entre o Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) e a geração de resíduos sólidos, ou seja,
quanto maior o IDH, maior a geração de resíduos sólidos.
O Brasil apresenta IDH de 0,73, ocupando a 85a posição no ranking mundial
e geração de resíduos de 0,96 Kg/habitante/dia (BRASIL, 2009).
O Quadro 4.3 apresenta os problemas ambientais e de riscos para a saúde
nas etapas do gerenciamento dos resíduos sólidos.

Quadro 4.3 Problemas ambientais e de saúde associados ao manejo inadequado dos resíduos
sólidos, países da América Latina e Caribe

Fase de manejo
Grupo de
de resíduos Problema ambiental Riscos para a saúde
população exposta
sólidos
Perigo ambiental por
materiais perigosos ou
potencialmente perigosos,
Doenças gastrintestinais População carente
de uso diário e doméstico
Geração e arma- Intoxicações de crianças de sistema ade-
Proliferação de vetores
zenamento e animais de estimação quado de armaze-
(insetos, ratos, roedores e
Inadequados Dengue namento, coleta ou
organismos patogênicos)
Zoonose ambos
Contaminação de manti-
mentos
Mau odor
continua
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

162 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

continuação
Proliferação de vetores
(insetos, ratos e microrga-
nismos patógenos)
Contaminação do ar por
queima de
Disposição ina- Doenças gastrintestinais População carente
resíduos sólidos
dequada na e de serviços adequa-
Contaminação de águas
via pública respiratórias dos de coleta
superficiais
Contaminação de
mantimentos
Mau odor e deterioriza-
ção da paisagem.
Doenças respiratórias,
População geral
gastrintestinais e derma-
Trabalhadores
Coleta, trans- Deteriorização da tológicas
formais e informais
porte, armazena- paisagem Doenças e acidentes
do setor de limpeza
mento em áreas Mau odor laborais (problemas
urbana, incluída a
de transferências Ruídos ergométricos, de trânsito,
coleta de
acidentes com perfuro-
resíduos.
-cortantes)
Doenças respiratórias, Segregadores
gastrintestinais População que
Reutilização de emba-
e dermatológicas adquire produtos
lagens e contêineres de
Doenças e acidentes de em embalagens
produtos químicos
trabalho reutilizadas
Segregação e Alimentação do gado bo-
Doenças crônico-dege- Consumidores de
reciclagem vino o suíno com resíduos
nerativas, carne bovina
orgânicos insalubres
Transtornos mentais, e suína de animais
Aplicação de composto
Alcoolismo e uso de criados nos lixões
contaminado no solo
drogas ou com restos orgâ-
Intoxicações nicos do lixo
Contaminação do solo Doenças infectoconta-
Contaminação do ar por giosas e População que vive
queima parasitárias, doenças próximo aos locais
Contaminação de águas alérgicas, das vias respi- de disposição final
superficiais ratórias, da pele e Setores
Tratamento e e das águas subterrâneas mucosas; doenças e populacionais
disposição Modificação dos sistemas acidente de trabalho; periurbanos onde
final drenagem de canais e doenças crônico degene- se acumulam ou
leitos dos rios) rativas; problemas de queimam refugos
Deterioração da paisagem saúde mental (alcoolismo Trabalhadores
(incêndios) e dependência de dro- formais e informais
Alteração de ecossistemas gas); dengue; doenças do setor
silvestres. emergentes
Fonte: Organização Pan-Americana da Saúde (2005).
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 163

Pelos dados apresentados no Quadro 4.3, observa-se que existe uma asso-
ciação direta entre o gerenciamento adequado dos resíduos sólidos e os efeitos
à saúde humana.
As intervenções em saneamento básico podem representar impacto econô-
mico na redução de doenças, refletindo na redução de demanda por tratamento
e resultando em aspectos positivos para o setor da saúde e também para os
pacientes.
A Lei Federal n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007), estabelece
diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil. Dentre os princípios
desta lei estão: o princípio da universalidade, que garante a todos o acesso aos
serviços, o princípio da integralidade das ações, que contempla o conjunto de
serviços que integram o saneamento básico, com o máximo de eficácia das
ações e resultados, o princípio da equidade, que enseja que toda a população
tenha acesso aos serviços com o mesmo nível de qualidade, o princípio da
integração para integrar os diferentes setores afins com o saneamento, dentre os
quais citam-se o desenvolvimento urbano, a saúde pública, áreas relacionadas
a preservação ambiental.
Políticas públicas voltadas ao desenvolvimento urbano devem integrar
diretrizes do saneamento básico, pois dessa forma busca-se a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, contribuindo para a gestão integrada visando
ao desenvolvimento sustentável.
Devido ao rápido crescimento do ambiente urbano e à falta de saneamento
básico, os problemas tendem a se agravar, sendo necessário buscar ações de
compatibilização e de integração para o desenvolvimento sustentável das
cidades.
A falta de uma ordenação do uso do solo urbano, somada à falta de infra-
estrutura, tem provocado diversos impactos negativos à população e ao meio
ambiente, como pode ser visto no Quadro 4.4.

Quadro 4.4 Aspectos e impactos das ações de saneamento em decorrência do desenvolvimento


urbano

Aspectos Motivo Impactos


Ocupação irregular em Falta ou deficiência de pla- Poluição da água e comprometimento
áreas de mananciais de nejamento e fiscalização da sustentabilidade hídrica
abastecimento
continua
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

164 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

continuação
Ocupação de áreas Falta ou deficiência de pla- Desastres ambientais
de risco de encostas e nejamento e fiscalização
áreas de inundações
ribeirinhas
Aumento da carga de Aumento da densidade Poluição da água e comprometimento
poluentes lançados nos populacional da sustentabilidade hídrica
rios
Aumento da impermea- Falta ou deficiência de pla- Inundações e desabastecimento do
bilização nejamento e fiscalização lençol freático
Aumento das vazões Diminuição da capacidade Necessidade de aumento da capaci-
máximas de escoamento através de dade da rede de galerias pluviais e
condutos e canais e imper- retenção de águas de chuva na origem
meabilização do solo.
Incremento da taxa de Aumento da densidade Aumento da produção de resíduos
urbanização populacional. sólidos e sedimentos.

Redução de área permeável Aumento da erosão e prejuízo na


e desmatamento. sustentabilidade hídrica
Lavagem de ruas, transporte Deterioração da qualidade da água
de material sólido e das liga- superficial e subterrânea
ções clandestinas de esgoto
cloacal e pluvial.
Implantação inadequada da — Obstrução do escoamento por
infraestrutura urbana pontes e taludes de estradas
— Redução de seção do escoamento
por aterros de pontes e para constru-
ções em geral
— Deposição e obstrução de rios,
canais e condutos por lixos e sedi-
mentos
— Projetos e obras de drenagem
inadequada, com diâmetros que dimi-
nuem para jusante
— Drenagem sem esgotamento
Fonte: Do autor (2014).

Com base nas informações contidas no Quadro 4.4, observa-se a necessi-


dade de uma gestão integral dos serviços que compõem o saneamento por meio
da integração entre os sistemas que o compõem. Vale observar os seguintes
aspectos: contaminação dos mananciais superficiais e subterrâneos por esgotos
sanitário e pluvial; contaminação das áreas de mananciais por depósito clan-
destino de resíduos sólidos e operação inadequada de aterros; ocorrência de
inundações afetando o funcionamento do sistema de abastecimento de água e
eficiência do sistema de drenagem urbana e contaminação dos mananciais por
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 165

resíduos sólidos jogados pela população na malha urbana e carreados pelas


galerias de águas pluviais (BRASIL, 2005).
A relação entre esgotamento sanitário e sistema de drenagem urbana está
nas ligações clandestinas de esgoto, principalmente de atividades industriais
ligadas à rede de galerias de águas pluviais, causando incômodos à população.
De acordo com Brasil (2005), os principais aspectos que devem ser consi-
derados para a preservação ambiental são:
Os principais aspectos a serem considerados em relação à drenagem urbana
e recuperação ambiental são: recuperação de cursos de água de áreas degrada-
das; medidas de controle de enchentes; identificação de famílias vivendo em
áreas de risco socioambiental; mitigação de riscos de inundação; mitigação de
riscos de deslizamento e mitigação de riscos de desabamento (BRASIL, 2005).
Os principais aspectos a serem considerados em relação à água e esgo-
tamento sanitário são: universalização do sistema de coleta de esgotos
com incentivos para ligações intradomiciliares; implantação e ampliação
de coletores, interceptores e estações de tratamento de esgoto; universa-
lização do sistema de abastecimento de água; implantação ampliação de
redes, reservatórios, elevatórias e reguladores de pressão; gestão eficaz
dos recursos naturais, minimizando as perdas e otimizando a distribuição
da água e a qualidade dos efluentes de esgoto (BRASIL, 2005).
Os principais aspectos a serem considerados em relação ao planeja-
mento e gestão de resíduos sólidos são: implantação de programa de
coleta seletiva de resíduos sólidos; inventário de geradores de resíduos
sólidos; implantação de plano de gerenciamento de resíduos da cons-
trução civil; programa de racionalização da geração e destinação de
resíduos, incluindo os de tratamento de água e esgoto; mecanismos de
desenvolvimento limpo (MDL) e cogeração de energia; implantação de
aterros sanitários, estações de transbordo e centrais de reciclagem; plano
de recuperação de lixões e aterros controlados; estudo de tecnologias
para resíduos sólidos e efluentes; integração com programas de interesse
social de habitação, emprego e renda (BRASIL, 2005).
Pelo exposto, observa-se que o funcionamento dos sistemas de resíduos
sólidos, esgotamento sanitário e drenagem urbana estão relacionados, ou seja,
a eficiência de um afeta os demais.
Portanto, a gestão integrada dos serviços relacionados ao saneamento básico
é essencial para o desenvolvimento urbano e regional sustentável.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

166 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

2.3 Gestão e gerenciamento de resíduos sólidos


No Brasil, um dos graves problemas enfrentados pelas administrações mu-
nicipais é a crescente geração de resíduos sólidos. Em muitos municípios os
resíduos não chegam a ser coletados, e o destino final para aqueles coletados
muitas vezes é o “lixão”. Um fator que tem agravado essa situação é o ace-
lerado processo de urbanização, o que demanda maior oferta de serviços e
infraestrutura básica necessária para atendimento da população.
O atual padrão de consumo tem contribuído diretamente para o aumento
da geração de resíduos; nossos hábitos e estilos de vida têm nos levado a gerar
cada vez mais resíduos.
O setor industrial, por sua vez, não tem demonstrado muita preocupação;
para muitos empresários, o que importa muitas vezes é fazer uma embala-
gem mais atraente, não importando com a geração nem a destinação dos
seus resíduos.
O gerenciamento dos resíduos sólidos é um grande desafio devido à diversifica-
ção em sua composição, tornando mais complexas as soluções a serem adotadas.
Durante muito tempo, não foi dada a devida importância para a gestão dos
resíduos sólidos e, consequentemente, poucos recursos eram destinados para esse
setor, as prioridades sempre foram o abastecimento de água e a coleta de esgoto.
Entretanto, devido a diversos problemas vinculados ao mau gerenciamento
dos resíduos sólido, esse tema tem feito parte da agenda da gestão pública e
tem sido um dos assuntos mais debatidos na atualidade.
O mau gerenciamento dos resíduos sólidos está relacionado à veiculação de
doenças e, portanto, afeta diretamente a saúde pública devido à contaminação
da água, solo e do ar, além das questões sociais relacionadas aos catadores,
especialmente as crianças e famílias que vivem nos lixões.

Questões para reflexão


Quais ações devem ser tomadas com relação ao gerenciamento dos
resíduos sólidos para minimizar os impactos ambientais?
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 167

Para saber mais


Conheça mais sobre a situação dos resíduos sólidos no Brasil lendo as páginas 151 a 210 da
publicação Pesquisa Nacional de Saneamento Básico 2008, acessando o link: <http://www.
ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb2008/PNSB_2008.pdf>.

Para saber mais


Conheça os impactos ambientais ocasionados pela má gestão dos resíduos sólidos assistindo ao
vídeo LIXO: impactos ambientais causados pelo lixo, acessando o link: <http://www.youtube.
com/watch?v=WA50m+W7BJI>.

A gestão de resíduos sólidos envolve diversos aspectos, quais sejam: ambien-


tais, sociais, econômicos, tecnológicos, culturais, políticos e administrativos, e
é um conjunto de atitudes, comportamentos, procedimentos e propósitos que
visam melhorar a qualidade de vida da população.
A ausência ou deficiência do gerenciamento adequado dos resíduos sólidos
reflete diretamente na saúde da população, além de impactar a infraestrutura,
ocasionando a obstrução das redes de galeria de água pluvial, assoreamento
dos cursos d'água, incêndios nos locais de descarte irregular de resíduos,
entre outros.
A gestão de resíduos sólidos, quando bem estruturada, e apoiada em di-
mensões de sustentabilidade, pode diminuir e, em alguns casos, até evitar os
impactos negativos, elevando os níveis de qualidade de vida, ou seja, melhoria
na saúde pública e no bem-estar social. No setor público, a boa gestão incide
na redução de despesas destinadas à recuperação das áreas degradadas devido
ao descarte inadequado dos resíduos, possibilitando a aplicação desses mes-
mos recursos em outras ações, como a implantação de um programa de coleta
seletiva e o incentivo à pesquisa voltada à recuperação de matérias-primas.
Pode-se afirmar que a gestão dos resíduos sólidos é uma das maneiras mais
diretas para minimizar os impactos ao meio ambiente. Nesse enfoque, o setor
empresarial, em especial as indústrias, precisa voltar sua atenção com base
nessa vertente em todo o ciclo de vida de seus produtos.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

168 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

O foco da gestão dos resíduos incide em todas as fases de produção, desde


a escolha da matéria-prima, a segregação adequada de acordo com a classi-
ficação dos resíduos, seu acondicionamento em recipientes e locais adequa-
dos, a coleta e transporte por empresa devidamente licenciada, o tratamento
e destinação final correta, sem falar nas oportunidades de aproveitamento dos
resíduos, quer seja na reutilização, reciclagem e reaproveitamento dos resíduos
nos processos produtivos.
A gestão adequada dos resíduos sólidos gera bons resultados e pode evitar
os passivos ambientais, e é comum no meio empresarial negócios perderem
valor devido à existência dos passivos ambientais, inviabilizando muitas vezes
uma transação, pois esse passivo incide diretamente no valor de venda de uma
empresa ou na comercialização de seus produtos.
Conclui-se que a gestão dos resíduos sólidos pode representar alta renta-
bilidade para o empresário. Boas práticas na escolha das técnicas de redução
na fonte, na substituição da matéria-prima, na reutilização e reciclagem no
processo produtivo podem trazer reais benefícios econômicos, além de evitar
a exposição do negócio aos riscos dos passivos ambientais, que podem refletir
na desvalorização ou perda total da atividade.
No Brasil, além dessa desvalorização, uma empresa que gerencia de forma
inadequada seus resíduos ou que é detentora de um passivo ambiental pode
responder por crime ambiental e receber altas multas, podendo resultar, inclu-
sive, na prisão do responsável.

Para saber mais


A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, parágrafo 3º, estabelece que: “As condutas
e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou
jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados” (BRASIL, 1988).

Para saber mais


Aprofunde seu conhecimento: leia o art. 225 da Constituição Federal, acessando o link: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 169

A Lei de Crimes Ambientais n. 9.605, de


1998 (BRASIL, 1998), prevê sanções para a Para saber mais
prática de condutas e atividades lesivas ao
Aprofunde seu conhecimento: en-
meio ambiente, e neste contexto se insere
tenda mais sobre a Lei de Crimes
o gerenciamento inadequado de resíduos Ambientais acessando o link:
sólidos. <http://www.planalto.gov.br/cci-
Isso significa que o gerenciamento dos re- vil_03/leis/L9605.htm>.
síduos, quando inadequado, pode representar
pagamento de multas e sanções penais e ad-
ministrativas. Além disso, quando o mau gerenciamento dos resíduos ocasionar
dano ao meio ambiente, como poluição de corpos hídricos, do solo etc., estes
devem ser reparados pelos responsáveis pelos resíduos. Essa reparação muitas
vezes envolve muito mais recursos financeiros do que a prática da prevenção
na gestão dos resíduos sólidos.

Questões para reflexão


Por que devemos fazer a associação dos processos produtivos à geração
de resíduos, quando da elaboração dos planos de gerenciamento dos
resíduos sólidos?

Para saber mais


A atenção às leis ambientais e seu cumprimento favorece não somente o meio ambiente, mas
tudo aquilo que cerca a atividade, além de resultar em diversos benefícios para a empresa,
principalmente em relação à imagem desta na sociedade.

Os órgãos ambientais estão cada vez mais exigentes em decorrência da res-


tritividade da legislação brasileira, enquanto a sociedade civil se conscientiza e
adquire mais conhecimento acerca das questões ambientais e, por outro lado,
força a iniciativa privada a buscar soluções adequadas e por consequência,
investir na correta gestão dos resíduos por ela gerados.
Soma-se ainda a publicação da Política Nacional de Resíduos Sólidos por
meio da promulgação da Lei Federal n. 12.305/2010 e sua regulamentação,
dando maior destaque ao tema resíduos sólidos na conjuntura nacional.
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170 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

2.3.1 Política Nacional de Resíduos Sólidos


Com a finalidade de resguardar o meio ambiente e regulamentar a matéria refe-
rente aos resíduos sólidos, foram criadas diversas leis, dentre as quais destacam-se a
Lei Federal n. 11.445, de 2007 (BRASIL, 2007), que estabelece diretrizes nacionais
para o saneamento básico, a Lei Federal n. 9.974, de 2000 (BRASIL, 2000), que
altera a Lei n. 7.802/1989, a qual dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a
produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comerciali-
zação, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino
final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e
a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e a Lei n. 9.966, de 2000,
que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por
lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas.
A interface dessas leis demonstrou a importância de se estabelecer uma
legislação específica quanto à questão dos resíduos sólidos. O que pode ser
notado na Lei n. 11.445, de 2007 (BRASIL, 2007), que trata das diretrizes do
saneamento básico no Brasil, que ocorreu de certo modo a integração dos ser-
viços de limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos ao saneamento básico,
ou seja, foi considerado um subproduto dele. Tal fator é relevante também para
as outras leis citadas anteriormente, a partir do momento em que a questão dos
resíduos sólidos não é abordada com muita profundidade.

Para saber mais


Conheça na íntegra a Lei n. 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento
básico, acessando o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm>.

Em 2 de agosto de 2010 foi promulgada a Lei n. 12.305, que institui a


Política Nacional de Resíduos Sólidos, que veio atender aos anseios sociais
e à necessidade de um marco regulatório para a gestão dos resíduos sólidos
no cenário atual, tendo como premissa o desenvolvimento sustentável. Essa
lei traz o propósito de viabilizar uma estrutura normativa federal com vistas a
direcionar ações para a solução dos graves problemas enfrentados atualmente
com a gestão dos resíduos sólidos, além de dar uniformidade às leis estaduais
e municipais que disciplinam o assunto, as quais vêm sendo editadas ao longo
dos anos para suprir a lacuna que havia na legislação federal. A PNRS (BRASIL,
2010) estabelece a gestão integrada dos resíduos sólidos por meio do estabele-
cimento de princípios, objetivos, diretrizes de ação, instrumentos econômicos
e responsabilidades do poder público e dos produtores/geradores de resíduos.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 171

A PNRS (BRASIL, 2010a) integra a Política Nacional de Meio Ambiente e


articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental, com a Política Fe-
deral de Saneamento Básico e com a lei de consórcios. Nos termos do art. 10
da PNRS (BRASIL, 2010a), cabe ao Distrito Federal e aos municípios a gestão
integrada dos resíduos sólidos gerados nos respectivos territórios, sem prejuízo
das competências de controle e fiscalização dos órgãos federais e estaduais do
Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária (SNVS), do Sistema Único de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa),
bem como da responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos.
Essa lei altera a lei de crimes ambientais e estabelece as obrigações, objeti-
vos, princípios e diretrizes relacionadas à gestão e gerenciamento dos resíduos
sólidos em âmbito nacional, a fim de que se inicie uma maior preocupação
com o meio ambiente. O enquadramento da Lei sobre Crimes Ambientais (Lei
n. 9.605, de 1998) na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) é de grande
importância para a ação dos órgãos ambientais competentes, pois resguarda
as possíveis consequências da não responsabilização pelos danos causados
devido à gestão inadequada dos resíduos sólidos.
Neste contexto, cabe às pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou pri-
vado, que de forma direta ou indireta estejam envolvidos na gestão dos resíduos
sólidos, desenvolvam ações voltadas à gestão integrada e ao gerenciamento dos
resíduos sólidos sob pena de serem responsabilizadas por seus atos.

Questões para reflexão


Por que a inexistência, insuficiência ou ineficiência do gerenciamento
dos resíduos sólidos são fatores que geram ou ampliam os impactos
ambientais?

De acordo com o art. 3o, inc. X e XI da Lei n. 12.305/2010, a definição para


gerenciamento de resíduos sólidos e gestão integrada de resíduos sólidos é:
[...] gerenciamento de resíduos sólidos: conjunto de ações
exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta,
transporte, transbordo, tratamento e destinação final am-
bientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com
plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou
com plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
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172 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

[...] gestão integrada de resíduos sólidos: conjunto de ações


voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos,
de forma a considerar as dimensões política, econômica,
ambiental, cultural e social, com controle social e sob a pre-
missa do desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2010a, p. 1).

Em dezembro de 2010 foi publicado o Decreto Federal n. 7.404 (BRASIL,


2010b), que regula a Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010a), criando instrumentos
para que esta seja implementada, além de instituir o Comitê Interministerial da
Política Nacional de Resíduos Sólidos, com a finalidade de apoiar a estrutu-
ração e implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos e o Comitê
Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa. O que denota
que o governo não apenas sancionou a lei, mas está envidando esforços para
que a política seja colocada em prática.
Como já mencionado, a Lei n. 12.305/2010 trata dos diversos aspectos
relacionados aos resíduos sólidos. Vamos conhecê-la melhor.
O Capítulo I da lei trata do objeto e de seu campo de aplicação, resumidos
da seguinte forma: a referida política se constitui em princípios, objetivos e ins-
trumentos, bem como diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento
de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, as responsabilidades dos geradores
e do poder público e instrumentos econômicos aplicáveis.
O §1o do art. 1o da lei trata dos destinatários da lei. Saiba quem são: são as
pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis direta
ou indiretamente pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações
relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos. Por-
tanto, para aplicar a lei, a primeira condição é que haja geração de resíduos
sólidos, e a segunda é que haja o desenvolvimento de ações relacionadas à
gestão integrada e/ou ao gerenciamento de resíduos.
Em seu art. 4o define que
A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto
de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e
ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou
em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal,
Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada
e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resí-
duos sólidos (BRASIL, 2010a, p. 1).

O escopo da PNRS mostra-se bastante abrangente, pois estabelece respon-


sabilidades ao poder público, ao setor empresarial e à coletividade.
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 173

No que se refere aos princípios apontados, ressalta-se como novidade o da


visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos, com consideração nas variá-
veis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública.
Esse princípio é de suma importância e exige uma compreensão da gestão
como um todo, a partir de uma análise das dimensões de sustentabilidade e
a interação entre elas.
Outra novidade é o princípio da ecoeficiência, mediante a compatibilização
entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que
satisfaçam às necessidades humanas e tragam qualidade de vida e redução do
impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo,
equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta. Tal princípio
evidencia uma preocupação mundial, que é o consumo sustentável, porém,
ainda é difícil imaginar como esse princípio contribuirá para garantir os preços
competitivos de bens e serviços considerando que estes devem ser regulados
pelo mercado. Pode ser que os acordos setoriais, instrumento previsto na PNRS,
venham contribuir para uma melhor delimitação de padrões mais sustentáveis
de produção e consumo.
E, por fim, cabe citar o princípio da responsabilidade compartilhada
pelo ciclo de vida dos produtos. Esse princípio enfatiza a participação de um
conjunto de atores na gestão dos resíduos e confere atribuições de forma
individualizada e encadeada aos agentes envolvidos, incluindo, entre outros,
fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e o
poder público.
Ressalta-se que o ônus da adequada destinação dos resíduos deve ser repar-
tido entre todos os participantes da cadeia de produção e consumo. Porém, o
ônus não é apenas econômico nem uma obrigação imputável exclusivamente
ao fabricante do produto. A responsabilidade compartilhada deve ser vista
como uma obrigação positiva imputável a todos (agentes públicos e privados
e consumidores).
Objetivos da PNRS:
proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resí-
duos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos
rejeitos;
estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de
bens e serviços;
3ODQHMDPHQWRDPELHQWDOB$/7$BMXQKRSGISDJH#3UHIOLJKW-XQH3*

174 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como


forma de minimizar impactos ambientais;
redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
incentivo à indústria da reciclagem, visando fomentar o uso de matérias-
-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
gestão integrada de resíduos sólidos;
articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o
setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a
gestão integrada de resíduos sólidos;
capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação
dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos,
com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a
recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir
sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei n. 11.445,
de 2007;
prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:
produtos reciclados e recicláveis;
bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com pa-
drões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações
que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos;
estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empre-
sarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveita-
mento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento
energético;
estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
A Lei n. 12.305/2010 estabelece prazo de dois anos para que estados e
municípios elaborem seus planos de gestão de resíduos. Uma das principais
mudanças, também “impostas” pela PNRS, é o fim dos lixões, que deve ocorrer
até o final de 2014.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 175

A PNRS (BRASIL, 2010b) tem instrumentos distribuídos em 18 incisos do


art. 8o, com a finalidade de viabilizar os objetivos propostos pela lei. Saiba
quais são esses instrumentos:
os planos de resíduos sólidos;
os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos;
a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas
relacionadas à implementação da responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida dos produtos;
o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras
formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
o monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária;
a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para
o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos, processos
e tecnologias de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e
disposição final ambientalmente adequada de rejeitos;
a pesquisa científica e tecnológica;
a educação ambiental;
os incentivos fiscais, financeiros e creditícios;
o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvol-
vimento Científico e Tecnológico;
o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos
(Sinir);
o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa);
os conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde;
os órgãos colegiados municipais destinados ao controle social dos serviços
de resíduos sólidos urbanos;
o Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos;
os acordos setoriais;
no que couber, os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente,
entre eles:
a) os padrões de qualidade ambiental;
b) o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais;
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176 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

c) o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa


Ambiental;
d) a avaliação de impactos ambientais;
e) o Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente (Sinima);
f) o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras.
Com a promulgação da Lei n. 12.305/2010, a principal preocupação dos
empresários passou a ser a forma de cumprimento de um instrumento inovador,
a logística reversa. Segundo essa lei, os fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes de seis categorias de produtos (agrotóxicos e suas embalagens; pilhas
e baterias; pneus; óleos lubrificantes e suas embalagens; lâmpadas fluorescentes;
e produtos eletroeletrônicos) passaram a ter a obrigação de implantar o procedi-
mento para retorno ao processo produtivo de tais produtos pós-consumo, com a
consequente e indispensável destinação ambientalmente adequada dos rejeitos.

2.3.2 Classificação dos resíduos sólidos com base na Lei


n. 12.305/2010
Existem vários tipos de resíduos sólidos, ou seja, foram realizados estudos
para a melhor compreensão e administração dos problemas ambientais em
que os pesquisadores descobriram que era conveniente adotar um critério e
separar os tipos de resíduos porque facilitaria o tratamento e a disposição final.
É evidente que está implícita a questão da responsabilidade do gerador.
A classificação dos resíduos sólidos apresentada pela Lei n. 12.305/2010
se dá quanto à sua origem e periculosidade:
I — Quanto à origem:
a) resíduos domiciliares: os originários de atividades domésticas em
residências urbanas;
b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de
logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana;
c) resíduos sólidos urbanos: engloba os resíduos domiciliares e os
resíduos de limpeza urbana;
d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços:
os gerados nessas atividades, excetuados os resíduos de limpeza
urbana, resíduos dos serviços públicos de saneamento básico, resí-
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 177

duos de serviços de saúde, resíduos da construção civil e resíduos


de serviços de transportes;
e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados
nessas atividades, excetuados resíduos sólidos urbanos;
f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instala-
ções industriais;
g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde,
conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas
pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas,
reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os
resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis;
i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuá-
rias e silviculturais, incluídos os relacionados a insumos utilizados
nessas atividades;
j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeropor-
tos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens
de fronteira;
k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extra-
ção ou beneficiamento de minérios.
II — quanto à periculosidade:
a) resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características
de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patoge-
nicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade,
apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade am-
biental, de acordo com lei, regulamento ou norma técnica;
b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados como resíduos
domiciliares.
Dentre os instrumentos da PNRS, encontra-se também o Plano Municipal de
Gestão Integrada de Resíduos Sólidos. A periodicidade de revisão do plano muni-
cipal deve estar em consonância com a vigência do plano plurianual municipal,
a fim de se obter a viabilidade financeira para a execução das ações propostas.
O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos pode estar
inserido no Plano Municipal de Saneamento Básico, desde que respeitado o
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178 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

conteúdo mínimo previsto na Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010a). Vale lem-


brar que a Lei da Política Nacional de Saneamento Básico, Lei n. 11.445/2007
(BRASIL, 2007), indica a necessidade de os municípios elaborarem seus
Planos de Saneamento, incluindo o abastecimento de água, esgotamento
sanitário, manejo de águas pluviais e manejo dos resíduos sólidos. O art. 13
do Decreto Federal n. 7.217, de 21 de junho de 2010 (BRASIL, 2010b), que
regulamenta a Lei Federal n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007), estabelece que
os planos de saneamento básico devem conter prescrições para manejo dos
resíduos sólidos urbanos, em especial dos originários da construção civil e
dos serviços de saúde.
O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, estabelecido
pela Lei n. 12.305/2010 (BRASIL, 2010b), tem como finalidade estabelecer os
programas e ações que atendam às demandas da comunidade, a partir de um
diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no município.
A Lei n. 12.305/2010, que institui a Política Nacional dos Resíduos Sólidos,
traz definições importantes. Conheça algumas delas no Quadro 4.5:

Quadro 4.5 Algumas definições da Lei n. 12.305/2010

Coleta de resíduos sólidos previamente segregados conforme sua


Coleta seletiva
constituição ou composição
Destinação de resíduos, que inclui a reutilização, a reciclagem, a
compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou
Destinação final ambien- outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama,
talmente adequada do SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas
operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde
pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos
Distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas
Disposição final ambien- operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde
talmente adequada pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais
adversos
Instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado
por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a
Logística reversa viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor em-
presarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos
produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada
Processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a al-
teração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas,
Reciclagem com vistas à transformação em insumos ou novos produtos, obser-
vadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos compe-
tentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa
continua
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 179


continuação
Resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades
de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis
Rejeitos
e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que
não a disposição final ambientalmente adequada
Material, substância, objeto ou bem descartado resultante de ativi-
dades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou
Resíduos sólidos semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de
esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou
economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível
Conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabri-
cantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumi-
Responsabilidade com- dores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de
partilhada pelo ciclo de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos
vida dos produtos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos cau-
sados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo
de vida dos produtos
Processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua transfor-
mação biológica, física ou físico-química, observadas as condições
Reutilização
e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e,
se couber, do SNVS e do Suasa
Fonte: BRASIL (2010), organizado pelo autor.

Para saber mais


Conheça outras definições lendo o art. 3°, do Capítulo II da Lei 12.305/2010, acessando o link:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>.

Para saber mais


Saiba mais sobre mecanismo de desenvolvimento limpo aplicado aos resíduos sólidos acessando
o link: <http://www.ibam.org.br/media/arquivos/estudos/02-mdl_1.pdf>.

Atividades de aprendizagem
1. Com relação às consequências da falta de saneamento básico, é
CORRETO afirmar que:
I. A oferta de saneamento básico reduz a incidência de doenças,
além de melhorar a qualidade de vida da população.
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180 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

II. O crescimento da população nas áreas urbanas aumenta a ne-


cessidade de oferta de serviços de saneamento básico, a falta ou
insuficiência destes serviços expõe a população mais empobrecida
a diversos fatores de riscos.
III. São diversos os efeitos à saúde das pessoas em consequência
da escassez de serviços de saneamento básico; um dos índices
mais evidentes é a taxa de morbimortalidade, principalmente em
pessoas acima de 65 anos de idade.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente a afirmativa I está correta.
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas.
c) Somente a afirmativa III está correta.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
2. São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I. Os planos de resíduos sólidos.
II. Os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos.
III. A coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras fer-
ramentas relacionadas à implementação da responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
IV. O incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas
ou de outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis.
V. O monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e
agropecuária.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III e V estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 181

Fique ligado!
Você aprendeu, nesta unidade, que:
O disciplinamento do uso do solo deve ser feito visando à conserva-
ção do meio ambiente; é, portanto, uma medida preventiva contra a
poluição.
Precisamos conhecer os mecanismos de ocorrência das diversas moda-
lidades de poluição e como evitá-las, com a finalidade de aplicar esses
conhecimentos no planejamento territorial.
O processo de urbanização provoca vários impactos, os ambientais
modificam significativamente as condições naturais de determinada
região, podendo provocar, dentre outros, inundações, produção de
sedimentos e a deterioração da qualidade da água.
A falta de saneamento resulta em efeitos negativos à saúde da população.
A política nacional de resíduos sólidos reúne um conjunto de princípios,
objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações, com vistas à gestão inte-
grada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.

Para concluir o estudo da unidade


Caro aluno, espero que você tenha gostado dos nossos conteúdos e su-
gestões de vídeos e links. Quero que você fique bem informado sobre os
principais aspectos relacionados aos impactos relacionados ao processo
de urbanização. Estou muito feliz por você ter chegado até aqui. Parabéns!

Atividades de aprendizagem da unidade


1. Analise as afirmações sobre saúde e saneamento e complete (V) para
as verdadeiras e (F) para as falsas.
( ) Para a busca da melhoria da saúde e do ambiente, é necessária a
implementação de ações que promovam a equidade social por meio
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182 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

da formulação de políticas públicas efetivas de desenvolvimento


urbano visando à melhoria da qualidade de vida da população.
( ) Para alcançar o desenvolvimento urbano sustentável, as ações
voltadas ao saneamento devem estar integradas às ações de or-
ganização territorial e da preservação ambiental.
( ) A oferta de saneamento básico melhora as condições de saúde
das pessoas, principalmente as menos favorecidas, para as quais
geralmente as condições de moradia são precárias e as condições
do entorno são insalubres.
A alternativa CORRETA é:
a) FFF c) VFV e) VVF
b) VVV d) FVF
2. De acordo com a lei n. 11.445/2007 (BRASIL, 2007, p. 1) que estabe-
lece diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil, qual é
o conjunto de serviços, de infraestruturas e instalações operacionais
que o integram?
3. A Lei Federal n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes
nacionais para o saneamento básico no Brasil. Dentre os princípios
dessa lei estão:
I. O princípio da universalidade, que garante a todos o acesso aos
serviços.
II. O princípio da integralidade das ações, em que se contempla o
conjunto de serviços que integram o saneamento básico, com o
máximo de eficácia das ações e resultados.
III. O princípio da equidade, que enseja que toda a população tenha
acesso aos serviços com o mesmo nível de qualidade.
IV. O princípio da integração para integrar os diferentes setores afins
com o saneamento, dentre os quais citam-se o desenvolvimento ur-
bano, a saúde pública áreas relacionadas a preservação ambiental.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III e IV estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 183

4. Com a promulgação da Lei n. 12.305/2010, os fabricantes, importa-


dores, distribuidores e comerciantes de seis categorias de produtos
(agrotóxicos e suas embalagens; pilhas e baterias; pneus; óleos lu-
brificantes e suas embalagens; lâmpadas fluorescentes; e produtos
eletroeletrônicos) passaram a ter a obrigação de implantação de
procedimento para retorno ao processo produtivo de tais produtos
pós-consumo, com a consequente e indispensável destinação am-
bientalmente adequada dos rejeitos. Com essa lei, a principal preo-
cupação dos empresários passou a ser a forma de cumprimento de
um instrumento inovador, conhecido por:
a) Logística reversa.
b) Plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
c) Licenciamento ambiental.
d) EIA/RIMA.
e) EIV.
5. São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I. proteção da saúde pública e da qualidade ambiental.
II. não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos
resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente
adequada dos rejeitos.
III. estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e con-
sumo de bens e serviços.
IV. adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias lim-
pas como forma de minimizar impactos ambientais.
V. redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos.
VI. incentivo à indústria da reciclagem, visando fomentar o uso de
matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e
reciclados.
Assinale a alternativa CORRETA:
a) Somente as afirmativas I, II e V estão corretas.
b) Somente as afirmativas II e IV estão corretas.
c) Somente as afirmativas III, IV e VI estão corretas.
d) Todas as afirmativas estão corretas.
e) Nenhuma das afirmativas está correta.
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184 P L A N E J A M E N T O U R B A N O E A M B I E N TA L

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______. Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico; altera as Leis ns. 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de
maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga
a Lei n. 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências. Diário Oficial da União,
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Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 3 ago. 2010. Seção 1, p. 3. Disponível em:
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2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o Comitê
Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos e o Comitê Orientador para a
Implantação dos Sistemas de Logística Reversa, e dá outras providências. Diário Oficial da
União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 23 dez. 2010. Seção 1, Edição Extra, p. 1. Disponível
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______. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Gestão do
território e manejo integrado das águas urbanas. Brasília, DF, 2005.
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Impactos do processo de urbanização: a ocupação do espaço urbano 185

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UNOPAR PLANEJAMENTO URBANO E AMBIENTAL

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