R e v i s t a de I d é i a s E d i t a d a pe l o G a b i n e t e do S e n a d o r L ú c i o A l c â n t a r a

Ano 4 - No 4 - Dezembro de 1999

Globalização e Soberania
Síntese 1
2 Síntese
 Sumário
5
Introdução

7
Globalização e Cultura
Lúcio Alcântara

11
As Matrizes Históricas da Globalização
Marco Antônio Villa

17
O Sistema de Estados-Nação Frente
aos Processos Econômicos Globais
Alcides Costa Vaz

23
Globalização e Mercado: Uma Nova Realidade
Ladislau Dowbor

31
A Globalização e os Novos Desafios à Democracia
Celeste Cordeiro

37
A Reforma do Estado no Contexto da Globalização
Cláudia Costin

43
O Meio Ambiente na Globalização
Marina Silva

Síntese 3
4 Síntese
 Introdução
Muito se tem discutido sobre alterações re-
o
Ano 4 - N 4 - Dezembro de 1999
centes na dinâmica das relações políticas e

econômicas internacionais que são, em conjunto,

identificados com um novo modelo de articulação

Coordenação Editorial genericamente denominado de Globalização.
Ricardo Alcântara
A revista Síntese, sempre fiel ao seu propó-

Editor Executivo sito de contemplar percepções diversificadas sobre

Sandra Ibiapina
um mesmo tema a cada edição, tem neste seu quarto

lançamento a Globalização posta em foco por cien-

Secretaria-Geral
Celso Machado tistas sociais, parlamentares e uma ministra de

Estado do Governo brasileiro.

Diagramação
Roberto Barros Observado por alguns como um fenômeno

que repercute a partir das transformações radicais

Ilustrações
Sérgio Lima na cultura produtiva e das tecnologias emergentes, a

globalização é vista por outros apenas como mais

uma etapa no processo de dominação das nações mais

prósperas sobre aquelas ainda em fase de desenvol-

Edição semestral do gabinete do Senador Alcântara vimento e dependência.

Senado Federal - Anexo II
Ala Senador Teotônio Vilela, Gab. 7 A Globalização, como tudo que, já sendo His-
70165-900 - Brasília - DF
Telefones (61)311-2302 ou 311-2304 - Fax (61)323-5372 tória, é ainda recente, se desenvolve em meio a anta-
Homepage: www.senado.gov.br
web/senador lucalc/lucalc.htm
gonismos, desperta receios e entusiasmo, ora como

uma verticalização das crises, ora insinuando-se

como mais um alento redentor, mas, como enredo

Distribuição Gratuita
da coletividade humana, certamente contraditória e

movida por interesses de grandeza objetiva.

Síntese 5
6 Síntese
 Globalização e Cultura
Lúcio Alcântara
Às vésperas do novo milênio, é oportuno
revisitar conceitos e noções que ainda integram, e conti-
nuarão a integrar, a agenda ideológica e econômica dos
governos que, hoje, regem o destino das nações.
No caso do Brasil, cabe também a nós, que
detemos mandatos parlamentares, a iniciativa de propor
reflexões sobre o fenômeno da globalização e seus des-
dobramentos no processo de desenvolvimento do País.
A globalização muito mais consiste num pro-
cesso ideológico de reprodução das práticas concen-
tradoras de capital, do que num mero processo
econômico e financeiro de abertura de mercados. É,
portanto, fundamentalmente um fenômeno político.
Embora a integração brasileira, no circuito dos
mercados mundializados, tenha sido inevitável e bastan-
te salutar no início da década, uma visão mais distancia-
da sobre nossa curta trajetória nestes mercados nos su-
gere interpretações menos apaixonadas e mais realistas
do fenômeno.
Hoje, há algo sobre o qual os cientistas sociais
e pensadores brasileiros decididamente concordam: a
globalização tem, a rigor, agravado velhas contradições
sociais e engendrado outras novas, em todos os níveis,
nos quatro cantos do mundo.
A euforia original em torno da globalização se
exaure rapidamente, cedendo lugar a um panorama apre-
ciativo menos ilusório e mais crítico: a ideologia de um
mundo global inaugurou, nos anos 90, nova mentalidade
sobre os rumos das economias nacionais, de outro, mas
Síntese
cerrou precipitadamente as portas para uma discussão
estrutural sobre os problemas do modo de produção
capitalista.
Assim, a globalização se projeta como um po-
deroso escudo ideológico sobre a estrutura econômica
ocidental, a partir do qual o sistema capitalista pode,
com mais naturalidade, se reproduzir e se estender para
uma nova fase de seu desenvolvimento.
Além disso, cabe ressaltar que, historicamen-
te, cada nova transição em seu movimento tem-se tra-
duzido num processo inexorável de concentração de ri-
quezas e disseminação de pobreza no mundo.
Essa situação tem suscitado sombrias inquie-
tações na intelligentsia brasileira. Celso Furtado, que
há pouco tempo publicou O Capitalismo Global, define
globalização como o ingresso do capitalismo numa nova
etapa no processo de produção.
Para ele, tudo pode ser resumido numa brusca
elevação das taxas de juros internacionais, associada a
uma intensa drenagem de capitais para os EUA, median-
te a imposição de uma nova ordem econômica e
tecnológica, que tem enormemente facilitado o controle
do fluxo de capital, tecnologia e comunicação mundo afora.
Já numa perspectiva histórica, Octavio Ianni
identifica ao longo do século XX diversas fases em que
se verifica uma progressiva reorientação e redução da
capacidade decisória dos governos nacionais.
Seja qual for o nome que se confira ao fenô-
meno, se detectará, indiscutivelmente, crise aguda no Es-
7
tado-Nação e, portanto, crise na soberania nacional por
conta do excesso de injunções exercidas por entidades
internacionais não somente sobre a economia, mas tam-
bém sobre a saúde, meio ambiente, educação, trans-
porte e habitação.
Como conseqüência, as forças sociais internas
se enfraquecem, com um descompasso crescente entre
problemas concretos e diretrizes adotadas pelos gover-
nos. Isso impõe a concomitante reforma do Estado por
intermédio da desregulamentação da economia, abertu-
ra de mercados, privatização das estatais, reforma dos
sistemas de previdência social, saúde e educação.
Em nome dessas mudanças, pequenas faixas
populacionais se viram mais integradas a determinados
grupos sociais transnacionais em Paris, Tóquio e Nova
Iorque, em detrimento de milhares de outras que se viram
abruptamente desconectadas de cidadania e de meios
de sobrevivência.
A globalização muito mais consiste num processo ideológico de reprodu-
ção das práticas concentradoras de capital, do que num mero processo
econômico e financeiro de abertura de mercados.
Para Adriano Benayon, a pergunta se resume
a um só ponto: por que as condições sociais e
econômicas não param de se deteriorar em proporção
inversa ao colosso das dívidas e à alienação do
patrimônio público, apesar da abundância de recursos
naturais e humanos?
Sem hesitação, o autor julga que o desmonte
do Estado e sua crescente fraqueza justificam a situação
atual de impotência e fragilidade experienciadas por na-
ções inteiras, com suas “pseudo-elites” subordinadas aos
centros.
Com o advento da globalização, as periferias
nacionais vão sendo destruídas, enquanto imaginam que
as pretensas reformas lhes darão um estado mais efici-
ente, com a redução de sua esfera de atuação.
Globalização denotaria, portanto, imposição
autodestrutiva aos países de menor poder industrial, de
forma que sua inferioridade seja não só mantida, mas
acentuada mediante a confiscação desmedida de direi-
tos à “propriedade intelectual e industrial”, bem como a
reserva de mercado destes países para as empresas
transnacionais.
Dessa forma, os direitos excessivos, e mal atri-
buídos, sobre a propriedade industrial inviabilizam o
8 Síntese
desenvolvimento tecnológico nos países emergentes e,
portanto, inviabilizam o desenvolvimento, provocando
desemprego em massa.
O que se observa com isto é a queda do
nível de emprego, na proporção em que caem os
salários. O desfecho do processo culmina nas inces-
santes e vultosas transferências de lucros para as
matrizes transnacionais. Sem dúvida, a noção de livre
comércio e concorrência parece, subliminarmente,
encerrar o projeto de acentuação da periferização das
economias do Terceiro Mundo.
Os preços dos produtos manufaturados expor-
tados pelos países em desenvolvimento cresceram 12%
em termos nominais em dólares nos anos 80, ao passo
que durante o mesmo decênio os preços das manufaturas
exportadas pelos países industrializados aumentaram 35%.
Durante a primeira metade dos anos 90, o qua-
dro se alterou ainda para pior, agravando em muito as
discrepâncias no volume das exportações entre o centro
e a periferia. Nessas circunstâncias, se temos em conta
que nossa economia dificilmente pode recuperar seu
dinamismo, apoiando-se basicamente nas relações exter-
nas, cabe indagar se não terá sido um erro abandonar a
estratégia de construção do mercado interno como “mo-
tor de crescimento”.
Não é à toa, portanto, que o Brasil, apesar de
ter tomado todas as medidas recomendadas no manual
liberal do neoclassicismo, atravessa hoje uma séria crise
econômico-financeira, que deve muito de suas causas
ao atrelamento praticamente incondicional de nossa po-
lítica de governo aos bons e maus ventos que sopram
do mercado financeiro internacional.
Tudo acontece como se, de súbito, a socieda-
de brasileira tomasse consciência de que, ao se envolver
nas teias de um transnacionalismo desabridamente
consumista, se alienara profundamente de seus compro-
missos elementares com o patrimônio da Nação e com
a justiça social.
Por conta disso, o Governo brasileiro se deba-
te num dramático dilema ideológico, na essência do qual
se sobressai a certeza de que globalização nem sempre é
sinônimo de passaporte para o Primeiro Mundo.
 Pelo contrário, a experiência nos demonstra
que, por detrás de um discurso falsamente iluminista e
democrático, as vozes transnacionais escondem a de-
terminação de acentuar o hiato das diferenças nacionais
e sociais de renda, bem como a submissão dos mercados
periféricos ao controle dos oligopólios centrais.
Os revezes provocados pelo efeito da
globalização não se limitam à esfera econômica. A
contrapartida da preeminência da internacionalização é o
afrouxamento dos vínculos de solidariedade histórica, que
unem, no quadro de certas nacionalidades, populações
marcadas por acentuadas disparidades culturais e de nível
de renda.
As forças predominantes na sociedade civil,
segundo Celso Furtado, possuem escassas possibilida-
des de influenciar as diretrizes governamentais. Estão em
causa, portanto, as condições de construção e realiza-
ção da hegemonia, seja das classes e grupos sociais
subalternos, seja de outros, e de novos arranjos com-
preendendo subalternos e dominantes que desafiem as
diretrizes do bloco neoliberal.
Nesse contexto, convém destacar o papel ide-
ológico exercido pela indústria cultural no processo de
“naturalização” da globalização, na medida em que re-
força a dependência cultural via doutrinação política e
incentivo consumista e estereotipam-se padrões de di-
ferenciação social, étnica e cultural mediante estilos
hierarquizados de consumo.
Para Octavio Ianni, a mídia, como forma do-
minante de autocontrole das massas, distorce o
Síntese
significado da cidadania, como se o consumismo fosse
o mais imediato, objetivo e evidente exercício de
cidadania.
Confiscam do Estado o poder de registro civil e
elegem o cartão de crédito como documento de identida-
de, credibilidade e cidadania. Por último, tentam
desterritorializar a política, transformando em realidade
virtual e banal tudo que lhe diz respeito num mundo
eminentemente sistêmico.
A estrutura internacional de poder evolui para
assumir a forma de grandes blocos de nações-sedes de
empresas transnacionais que dispõem de rico acervo de
conhecimento e de pessoal capacitado.
Então, como ainda esperar do Brasil a reivin-
dicação de um estado nacional livre e soberano? Como
poderemos preservar a identidade cultural e unidade
política brasileira em um mundo dominado por grupos
transnacionais que fundam seu poder no controle da
tecnologia, da informação e do capital financeiro?
Num horizonte de curto prazo, a era da
globalização terá de produzir, no Brasil, significados para
além de desemprego crônico, desaceleração da capaci-
dade produtiva, extremo endividamento interno e externo,
e desmonte da estrutura industrial e agropecuária do País.
Em outras palavras, globalização somente po-
derá adquirir sentido positivo se, e somente se, vier acom-
panhada de um projeto de desenvolvimento que atenda
às necessidades locais de consumo e produção, bem como
corresponda às expectativas regionais de progresso e
prosperidade coletiva.
9
10 Síntese
 As matrizes históricas
da globalização
Marco Antônio Villa
Em seu último livro, o historiador Eric
Hobsbawn escreveu que a “destruição do passado – ou
melhor, dos mecanismos sociais que vinculam nossa ex-
periência pessoal à das gerações passadas – é um dos
fenômenos mais característicos e lúgubres do final do
século XX. Quase todos os jovens de hoje crescem numa
espécie de presente contínuo, sem qualquer relação or-
gânica com o passado público da época em que vivem.
Por isso os historiadores, cujo ofício é lembrar o que
outros esquecem, se tornam mais importantes que nun-
ca no fim do segundo milênio” 1. Seguindo a assertiva
de Hobsbawn, farei neste breve artigo um conciso pai-
nel histórico do processo de construção da história mun-
dial a partir do século XV.
Durante a Baixa Idade Média (séculos XI
ao XV), a Europa ocidental passou por profundas trans-
formações. A partir do final do século XII e ao longo
do século seguinte, aumentou a exploração econômica
dos camponeses por parte dos senhores feudais, cujos
hábitos de consumo se tornaram cada vez mais refina-
dos e caros: trocavam-se carne, leite e queijo de ovelhas
e cabras por mercadorias como o lúpulo, especiarias,
pescados, mel, arroz, figos e passas. As roupas e ador-
nos eram cada vez mais sofisticados e caros. Essas mu-
danças favoreceram, sobretudo, as cidades italianas, que,
desde a Primeira Cruzada (1096-1097), tiveram o Me-
diterrâneo paulatinamente aberto à navegação, pois até
então, como escreveu Ibn Khaldun, nenhuma tábua boi-
ava no Mediterrâneo sem que os árabes afundassem. A
Síntese
cidade de Veneza, principalmente, estabelecera diversos
acordos com os mercadores muçulmanos, que traziam
os produtos orientais até os portos de Alexandria, Acre
e Trípoli, de onde eram transportadas em navios
venezianos até a Europa. Este comércio acabou pro-
porcionando altos lucros aos comerciantes italianos, des-
pertando o interesse de outros mercadores da Europa,
como os da península Ibérica, rota de passagem para as
mercadorias que chegavam ao norte da Europa, princi-
palmente no século XIV, devido às dificuldades do co-
mércio terrestre em razão da Guerra dos Cem Anos.
O monopólio exercido pelas cidades italia-
nas acabou obrigando os portugueses a atuarem somente
como intermediários na comercialização dos produtos
orientais. Impedidos de adquirir diretamente das fontes
produtoras as mercadorias orientais, acabaram sujeitan-
do-se a pagar altos preços por elas, reduzindo-lhes a
margem de lucro. A saída estava em encontrar uma rota
direta para o Oriente – genericamente chamado “Índi-
as” – através do oceano Atlântico. Além disso, a neces-
sidade de ouro e prata para a cunhagem de moedas,
essenciais ao comércio, forçava os europeus a buscar
novas jazidas ou pontos de troca de metais preciosos,
esgotados na Europa. Ao mesmo tempo, principalmente
a partir de 1450, a retomada do crescimento da popu-
lação européia e o surgimento de novas técnicas agrícolas
e manufatureiras fizeram crescer a demanda por produ-
tos e matérias-primas no Velho Continente. A Coroa
espanhola acabou financiando a expedição de Cristovão
11
Colombo, que tentava pelo Ocidente uma via para o
Oriente, resultando, em 1492, na descoberta da América.
Já os portugueses optaram por costear a África ao longo
do século XV e atingiram a Índia em 1498. Por outro
lado, os europeus do norte tentaram, sem sucesso, um
caminho para o Oriente através do que hoje chamamos
de América do Norte 2. Segundo André Gunder Frank,
“a nova rota oceânica para as especiarias orientais (...),
bem como as outras no Atlântico e por toda a parte,
formavam a base daquilo que viria a ser determinante nos
vários séculos seguintes: a supremacia naval, tanto do
ponto de vista militar quanto comercial” 3.
A expansão marítimo-comercial européia
acabou redesenhando o mundo, integrando os continen-
tes de forma jamais sonhada. Vale lembrar o caso dos
holandeses que, no século XVII, invadiram o Nordeste
brasileiro para controlar a produção de açúcar, ocupa-
ram Angola garantindo o fornecimento de escravos para
Quase todos os jovens de hoje crescem numa espécie de presente con-
tínuo, sem qualquer relação orgânica com o passado público da época em que
vivem. Por isso os historiadores, cujo ofício é lembrar o que outros esquecem,
se tornam mais importantes que nunca no fim do segundo milênio.
o Brasil, colhiam especiarias nas Molucas e controlavam
a venda de especiarias e do açúcar na Europa. Por isso,
os estudiosos costumam afirmar que, a partir da expansão
marítimo-comercial européia, a história passou a ser
mundial – ou seja – tornou-se impraticável analisar o
movimento da economia, das idéias, dos conflitos entre as
nações, desconsiderando-se essas interligações cada vez
mais intensas das diversas regiões do globo terrestre 4.
Outra mudança radical – também pela primeira vez – foi o
deslocamento do centro econômico, que do Mediterrâneo
passou para o Atlântico. O eixo mediterrânico continuou
ativo, mas inferior em volume, valor e variedade das
transações em relação ao comércio transatlântico. As
cidades mercantis italianas perderam o monopólio de
comércio com o Oriente para Lisboa – transformada, nos
primeiros anos do século XVI – no principal centro
revendedor de especiarias 5. Logo em seguida, com o
afluxo do ouro e da prata extraídos na América, a cidade
espanhola de Sevilha assumiu a condição de pólo
comercial da Europa.
As atividades comerciais experimentaram
uma expansão jamais vista. Com elas vieram as compa-
12
nhias de comércio, privilegiadas pelos governos euro-
peus com o monopólio de produtos, a instalação de ins-
tituições financeiras como bancos e bolsas de valores, a
criação das letras e câmbio, dos títulos, entre outros ele-
mentos do mundo financeiro. A ampliação dos merca-
dos e do dinheiro disponível para novos investimentos,
sobretudo em função das trocas com a África e a Ásia,
impulsionou o crescimento das manufaturas e intensifi-
cou as atividades agrícolas européias. O aumento dos
lucros advindos do comércio possibilitou nova fonte de
recursos e de fortalecimento político do Estado na Eu-
ropa. Por fim, surgiram novas idéias e doutrinas – inclu-
sive religiosas – nas quais a burguesia encontrou a justi-
ficativa ou a valorização do enriquecimento e do lucro,
em oposição às restrições impostas pela Igreja Católica.
O acúmulo de dinheiro como forma de valorizar o indi-
víduo veio opor-se a honra e à nobreza do sangue –
princípios típicos da moral aristocrática. Nesse mundo
emergente, a burguesia aparecia como uma classe social
que se afirmara pelos bens adquiridos, e não exatamente
pelo que ela representava em termos de títulos
nobiliárquicos ou cargos públicos.
No último quartel do século XVIII, com
o advento da Revolução Industrial, as relações
econômicas entre os diversos continentes acabaram
se intensificando ainda mais. O comércio não foi só
de mercadorias entre a Europa Ocidental – onde teve
início as principais transformações econômicas do
período, especialmente a Inglaterra – e os outros
continentes. Basta recordar que o desenvolvimento
da Revolução Industrial também esteve ligado ao
tráfico de escravos, controlado pela Inglaterra durante
o século XVIII. Milhões de africanos foram levados
à força para o continente americano, especialmente
para o sul dos Estados Unidos, as Antilhas e o Brasil:
foi a maior diáspora da História. Em Liverpool, a cada
ano eram construídas dezenas de barcos utilizados no
tráfico. Eric Williams escreveu um cuidadoso estudo
sobre as relações entre a escravidão e o capitalismo
nascente. Para ele, o “crescimento de Manchester
Síntese
esteve intimamente associado ao crescimento de
Liverpool, sua saída para o mar e para o mercado
mundial. O capital acumulado por Liverpool, no tráfico
de escravos, escoou-se para o interior e fecundou as
energias de Manchester; os artigos de Manchester
destinados à África eram transportados nos navios
negreiros de Liverpool”6.
A importância do comércio de escravos era
tão grande que, no final do século XVIII, um terço das
exportações de tecidos ingleses destinava-se à costa da
África e 50% iam para os Estados Unidos, principal-
mente para os estados do sul, onde predominava o tra-
balho escravo. Em 1850, as plantações do sul dos Esta-
dos Unidos forneceram 80% do algodão importado pe-
las indústrias inglesas. Especialmente para o tráfico de
escravos, a Inglaterra produzia em grande quantidade
correntes e cadeados para aprisionar negros na África e
nos navios negreiros, além de armas de fogo 7.
No século XIX, o processo de mundiali-
zação da economia cresceu em ritmo nunca visto. Con-
comitante a segunda Revolução Industrial, a Europa
iniciou a partilha da África e da Ásia, contando também
Síntese
com a participação de duas potências já no final do século:
os Estados Unidos – após a guerra Hispano-Americana,
e o Japão – já na era Meiji. No caso europeu, até 1914,
a maior parte das divergências entre as potências estará
localizada na partilha colonial. A Europa, especialmente
Inglaterra, França, Alemanha (que se unifica após o
término da guerra Franco-Prussiana), Bélgica e Itália
(com a unificação concluída em 1860) , procuraram na
Ásia e África fontes de matérias-primas, áreas para a
produção de alimentos e mercados consumidores para
suas indústrias. Deve-se destacar também a necessidade
de encontrar regiões para aplicações de capitais
excedentes nos países industrializados. Além desses
fatores, havia ainda interesses políticos, culturais e
religiosos motivando a expansão imperialista. A posse
de colônias conferia às nações riqueza e prestígio políti-
co. Quanto mais numerosas fossem as possessões, mai-
or o poder de pressão do país nas negociações diplo-
máticas, maior o espaço para o desenvolvimento do ca-
pital em cada país. As igrejas cristãs enviaram missioná-
rios à Ásia e África para “civilizar” e evangelizar os cha-
mados “povos primitivos”. Na Europa, havia um senti-
13
mento disseminado de superioridade cultural e racial em
relação aos povos da África e Ásia – nos Estados Uni-
dos e Japão este sentimento acabou se materializando
no século XX. Assim, a expansão imperialista, em vez
de revelar sua face exploradora e opressora em relação
aos povos desses continentes, apresentava-se como um
esforço dos europeus para retirá-los da barbárie e
integrá-los à civilização, numa apologia dos feitos
imperialistas, destacando o caráter pedagógico da
dominação.
Na partilha do bolo colonial, a maior e mais
rica fatia ficou com a Inglaterra. Na África, dominava o
Egito, Sudão, África Oriental Britânica, Rodésia,
Bechuanalândia, Colônia do Cabo (África do Sul),
Nigéria, Costa do Ouro, Gâmbia e Serra Leoa; na Ásia,
os ingleses ficaram com a Índia e outras áreas menores;
e na Oceania apossaram-se da Austrália e da Nova
Zelândia. O império colonial inglês era tão vasto que,
em 1905, reunia 350 milhões de habitantes, enquanto
no Reino Unido esse número mal passava dos 40 milhões.
A ampliação dos mercados e do dinheiro disponível para novos investi-
mentos, sobretudo em função das trocas com a África e a Ásia, impulsionou o
crescimento das manufaturas e intensificou as atividades agrícolas européias.
Das colônias britânicas, a mais importante era a Índia,
que representou um grande mercado consumidor para
suas mercadorias: só em tecidos de algodão, nas últimas
décadas do século XIX, o mercado indiano consumia
quase metade da produção inglesa. A abertura do canal
de Suez, ligando o mar Mediterrâneo ao mar Vermelho,
permitiu ampliar o comércio com a Índia e transformou
o Egito e os territórios vizinhos em área de grande
importância estratégica para os ingleses. Outras potên-
cias européias também acabaram construindo grandes
impérios, como especialmente a França, a Alemanha,
Itália, Bélgica, além das antigas colônias mantidas com
muita dificuldade por Portugal e Espanha. O Japão no
final do século iniciara sua expansão em direção ao ter-
ritório continental da Ásia , mais especialmente na China
e Coréia, enquanto os Estados Unidos, após a vitória na
guerra de 1898 contra a Espanha, ocupara Cuba, Porto
Rico, Filipinas e as ilhas de Guam.
O edifício colonial acabou ruindo após o
final da Segunda Guerra Mundial, numa conjuntura
marcada pela polarização ideológica entre os Estados
Unidos e a União Soviética. Tanto na Ásia como na Áfri-
ca, a descolonização acabou transformando-se em mo-
mentos de sérias crises em plena Guerra Fria: um con-
14
flito na Ásia ou África sempre acabava arrastando as
super-potências para campos opostos. O custo para
os continentes submetidos a expansão mundial européia
desde o século XV foi muito alto, especialmente para
a África. Os mais de cem anos de exploração
sistemática pelos países capitalistas centrais – sem
esquecer o tráfico de escravos, organizado desde o
século XVI – destruíram a organização socioeconômica
tradicional e agravaram as divergências étnicas entre
os povos africanos. Os novos países mantiveram as
fronteiras do período colonial, traçadas de forma arbi-
trária, sem respeitar a tradição africana – nunca é demais
lembrar que o conceito de estado nacional é produto
da história européia. Tribos foram divididas, grupos
étnicos rivais acabaram permanecendo em um mesmo
país – o que acabou gerando guerras civis, golpes de
estado e massacres de minorias nacionais.
Contraditoriamente, a pluralidade étnica e
lingüística levou os novos países a adotar a língua do
conquistador europeu como meio de garantir a unidade
nacional. Na maioria dos países, regimes ditatoriais ins-
talaram-se no poder e, quando eram derrubados em guer-
ras civis, eram substituídos por uma nova ditadura. Esse
quadro político permanece até hoje.
No final do século XX, os dilemas da
globalização colocam-se sob novas bases. Em nenhum
outro momento da história da humanidade as relações
entre os países estiveram tão interligadas e dependen-
tes. Em recente artigo, Celso Furtado, nosso maior eco-
nomista, alertou para o fato de que a “globalização é
vista atualmente como um imperativo histórico que
condiciona a evolução de todas as economias. Mas não
devemos perder de vista a diferença a que já nos referi-
mos entre globalização em nível dos sistemas produti-
vos e a globalização virtual dos fluxos financeiros e
monetários. A primeira globalização é problema antigo,
decorrente da evolução tecnológica, enquanto a segunda
ocorre principalmente em torno dos centros de poder
que se estruturam no mundo desenvolvido, tendo como
pólos os Estados Unidos, a Europa e o Japão”. A per-
gunta final de Furtado certamente é a de muitos brasilei-
ros: se “o Estado nacional é o instrumento privilegiado
para enfrentar problemas estruturais, cabe indagar como
compatibilizá-lo com o processo de globalização”8.
Síntese
Marco Antônio Villa é professor de História da Universidade Federal de São Carlos(SP), Doutor em História Social
e autor de diversos livros.

1
Hobsbawn, Eric. Era dos Extremos – o breve século XX (1914-1991). São Paulo. Companhia das Letras. 1997. p.12.
2
Segundo C. R. Boxer, a dinastia Ming, na China, chegou a iniciar um processo de expansão marítima em direção ao Ocidente através do oceano Índico
mas acabou desistindo. As “razões para o abandono desta política aventureira não são muito claras, mas os ataques constantes dos piratas japoneses na
costa oriental e a permamente ameaça dos mongóis e manchus nômades na fronteira norte da China podem ter muito que ver com o fato” (C. R.
Boxer. O Império Colonial Português. Lisboa. Edições 70. 1977).
3
Gunder Frank, André. Acumulação Mundial, 1492-1789. Rio de Janeiro. Zahar. 1977. pp.69-70.
4
Recorda Karl Marx que as “descobertas de ouro e prata na América, o extermínio, a escravização das populações indígenas, forçadas a trabalhar no
interior das minas, o início da conquista e pilhagem das Índias Orientais e a transformação da África num vasto campo de caçada lucrativa são os
acontecimentos que maracam os albores da era da produção capitalista” (Karl Marx. O Capital. Livro Primeiro. Volume II. Rio de Janeiro. Zahar.
1975. p.864).
5
De acordo com Peter Burke, a “perda de Chipre, em 1570, foi um golpe no comércio (veneziano); assim como a presença, no Mediterrâneo e no
Adriático, de navios ingleses e holandeses que combinavam comércio e pirataria, aproximadamente de 1580 em diante; e também a aparição dos
piratas bárbaros e dos uscocos, que operavam a partir de bases na costa da Dalmácia” (Peter Burke. Veneza e Amesterdã. Um estudo das elites
do século XVII. São Paulo. Brasiliense. 1991. p. 153).
6
Williams, Eric. Capitalismo e Escravidão. Rio de Janeiro. Pallas. 1975 .p. 75.
7
Para a acumulação de capital na Inglaterra o Brasil colonial acabou tendo um importante papel. Como escreveu H. E. S. Fisher, entre “1770 e
1770, o comércio anglo-português contribuiu de maneira nada insignificante, para o desenvolvimento da economia inglesa, especialmente nos
primeiros anos do século (...). Sem o crescimento desse comércio, sem a expansão da produção de ouro no Brasil, da qual tantas coisas dependeram,
o progresso comercial, financeiro e industrial da Inglaterra teria sido muito mais lento(...). Embora o crescimento do comércio externo não tenha
precipitado diretamente à Revolução Industrial, sua contribuição foi, todavia, notável” (Fisher, H. E. S.. “Anglo-Portuguese Trade. 1700-1770”, in
W. E. Minchington, org. The Growth of English Overseas Trade in the Seventeenth and Einghteenth Centuries. Londres. Methuen.
1971. pp. 139-139.
8
“A reconstrução do Brasil, por Celso Furtado”. In: Folha de S.Paulo. 13 de junho de 1999. p.2-6.

Síntese 15
16 Síntese
 O Sistema de Estados-Nação
frente aos Processos
Econômicos Globais
Alcides Costa Vaz
O fenômeno da globalização vem suscitando,
entre os responsáveis pela formulação e implementação
de políticas nas esferas pública e privada e no meio aca-
dêmico, intenso questionamento sobre sua natureza e
alcance, seus riscos e oportunidades e sobre as estraté-
gias que devam orientá-los em face de condicionamen-
tos internos e externos em grande parte redefinidos ou
mesmo inteiramente transformados. A abundante lite-
ratura sobre o tema e sua discussão nos mais diferentes
meios retratam não apenas a diversidade de leituras so-
bre o significado e os impactos da globalização em cada
espaço político e âmbito da atividade humana. Atestam
também a dificuldade de, nesse contexto, se tratar
eficazmente as contradições e tensões sócio-políticas que
se acentuam ou que decorrem diretamente das reformas
e adaptações dos instrumentos de estado e em distintos
âmbitos de política pública, e que assinalam a persistên-
cia, em vários segmentos sociais, de valores e de prefe-
rências políticas e socioeconômicas distintas das que ori-
entam e impulsionam o processo de globalização.
1. A visão tradicional das relações
internacionais em face da globalização
Essas mesmas tensões e dificuldades, refletidas
nas agendas políticas (muito embora nem sempre a elas
explicitamente incorporadas), expressam-se, natu-
ralmente e com não menos vigor, no plano das relações
Síntese
internacionais, em suas dimensões praxiológica e
teórica. Associadas, em uma leitura tradicional, à
interação entre estados soberanos em permanente
disputa de poder, configurando um ambiente
essencialmente anárquico onde o ordenamento
possível reflete a estrutura e a hierarquia do poder, as
relações internacionais estariam, com o processo de
globalização, sendo redefinidas em sue cerne1 .
Nessa acepção, a interação entre os estados
estaria, gradualmente, deixando de ser o seu locus
principal de definição das relações internacionais,
diante do surgimento de um diversificado conjunto de
atores não-estatais (empresas transnacionais,
organismos não-governamentais, corporações
financeiras e outros) capazes de operar transna-
cionalmente e movidos por interesses freqüentemente
distintos dos estados, mas que representam para estes,
interlocutores e parceiros cada vez mais importantes
em vários campos. O mais amplo espectro de atores e
a multiplicidade de temas que integram a agenda
internacional, vem requerendo maior capacidade de
negociação de parte dos estados e exigido da diplo-
macia, enquanto instrumento de política externa,
crescentes níveis de especialização em temas e áreas
de grande complexidade.
Um aspecto a se destacar, nesse sentido, é a
vinculação de temas, em distintas instâncias de negocia-
ção que os tornam altamente politizados, como o caso
do enlace de questões comerciais com aquelas de or-
17
dem ambiental ou de direitos humanos e sociais, o que
requer, de parte dos governos, sob maiores pressões, a
interagir mais intensamente com um grande número de
atores políticos para a formação de posições e para de-
fesa de seus interesses em foros de negociação interna-
cional. Com isso, a própria diplomacia parece estar in-
corporando um sentido diferente daquele que a consa-
gra como instrumento de natureza pacífica para a con-
dução das relações interestatais. Outros interlocutores
se apresentam, de modo que fala-se hoje da diplomacia
entre estados, destes com empresas e mesmo, das em-
presas entre si 2.
Portanto, se considerada essa acepção tra-
dicional das relações internacionais, é válido afirmar-
se que a globalização representa uma transformação
essencial do próprio ambiente das relações interna-
cionais que induz uma profunda mudança da própria
natureza das relações internacionais, à medida que
estas deixam de estar centradas na interação entre
Para muitos, toda essa vertente inovadora da globalização coloca em
cheque a estrutura tradicional dos estados com seus atributos e prerrogativas.
os estados e que o poder torna-se mais difuso,
assumindo novas expressões e incorporando uma
sentido muito mais relacional em que fatores
intangíveis, como capacidade de mobilização de
recursos, de gerar, absorver e aplicar conhecimento,
de manter coesão e de responsividade, afiguram-se
como de grande relevância frente a outras bases
tangíveis de poder, como território, população,
recursos econômicos, capacidade militar etc.
Para muitos, toda essa vertente inovadora da
globalização coloca em cheque a estrutura tradicional
dos estados com seus atributos e prerrogativas. Em um
extremo, muitos prevêem o eventual desaparecimento
do estado em favor de novos arranjos definidos em
torno de processos relacionados à expansão e
eficiência da produção e distribuição econômica e da
alocação de investimentos em bases regionais3 , ou
da promoção de estágios avançados de integração
econômica e política em bases supranacionais4 .
Para outros, e segundo uma visão menos
apocalíptica no que se refere à existência dos estados, a
globalização acarreta uma redução das opções e da mar-
gem de ação dos governos sobretudo no tocante às po-
líticas macroeconômicas, e com desdobramentos de igual
sentido nos demais domínios de política pública, redu-
zindo as possibilidades de condução exitosa de estraté-
18
gias de desenvolvimento econômico e social nacional-
mente centradas. De todo modo, a soberania, atributo
distintivo dos estados em relação aos demais atores in-
ternacionais, estaria sendo erodida e fadada a transmutar-
se ou reduzir-se a um conjunto de prerrogativas indecli-
náveis, porém exercidas em âmbitos cada vez mais
restritos. Se aceitas essas premissas, a globalização afi-
gura-se como uma etapa radicalmente distinta na evolu-
ção das relações internacionais, à medida que desloca
os estados de sua condição de principais protagonistas,
redefinindo seus atributos e alterando sensivelmente o
ambiente em que estes atuam.
Do ponto de vista teórico, e não sem um certo
paroxismo, essa visão encontra eco em duas vertentes
de pensamento muito distintas: o liberalismo e próprio
globalismo em sua perspectiva marxista5 . Ambos
propugnam a supremacia dos fatores econômicos sobre
os políticos, identificando na prevalência das forças de
mercado, em escala e alcance historicamente inéditos
na evolução do sistema capitalista mundial, o traço
mais marcante da economia política internacional con-
temporânea.
2. A expansão do sistema de estados
nacionais e a globalização como dimensões
das relações internacionais contemporâneas
No entanto, ambas leituras, não tomam em
conta que a evolução do sistema internacional, parti-
cularmente no século XX, é marcada, dentre outros
aspectos, por dois processos estruturais da maior im-
portância e que culminam com a prevalência em escala
global de sistemas cujas lógicas e funcionamento se
dariam, aparentemente, em sentidos contraditórios: o
primeiro refere-se ao vertiginoso crescimento do número
de estados nacionais, como resultado do processo de
descolonização e da fragmentação ou desmembramento
de outros estados 6. No presente, mais de duas
centenas de estados soberanos integram o sistema
internacional, conferindo-lhe alcance global em sentido
quase que absoluto. O segundo refere-se a um sistema
de relações econômicas (a própria globalização) em
seus substratos comercial, financeiro e produtivo, e que,
em que pese o próprio termo, talvez seja “menos global”
que o sistema de estados nacionais, se tomado em conta
Síntese
o grande contingente de países e de segmentos sociais
inteiramente alijados de seu alcance e de seus benefícios.
Portanto, em tal perspectiva estrutural, as re-
lações internacionais seriam caracterizadas, na atualidade,
pela coexistência de dois grandes sistemas de articula-
ção em nível global, um fundamentalmente centrado nos
estados-nação e outro assentado em mecanismos e pro-
cessos econômicos (produtivos, comerciais e financei-
ros) orientados pelo mercado e instrumentalizados por
inovações tecnológicas nos campos da informação, co-
municação, produção e transportes7 .
Muitas das atuais questões e conflitos sobre
as quais se debruçam os estudiosos e os formuladores
de política, além de outros, relacionam-se às contra-
dições envolvendo, no plano internacional, as nor-
mativas, os interesses e objetivos e mecanismos que
orientam o funcionamento das relações interes-tatais,
de um lado, e aqueles pertinentes às relações econômicas,
de outro 8. Porém, parece-nos pouco realista aceitar não
ter havido, e seguir existindo, um sentido de funcio-
nalidade recíproca entre ambos sistemas e que permita
uma compreensão mais precisa tanto do fato de terem
eles evoluído concomitante, como de terem chegado à
culminância de suas respectivas expressões, com
alcance global, em um mesmo contexto histórico.
Nesse sentido, a globalização, no tocante às
relações internacionais, deve ser entendida não apenas
com referência aos processos econômicos, que, com
o fracasso histórico do socialismo, passaram a ser ori-
entados pela lógica capitalista de forma praticamente
inconteste. Deve remeter também à expansão do sis-
tema de estados nacionais e aos diferentes marcos
regulatórios que acompanham essa expansão e que estão
consubstanciados, em grande parte, em inúmeros regi-
mes internacionais essenciais para o funcionamento da
própria economia global, como o sistema multilateral de
comércio da OMC e o conjunto de normas e expectati-
vas que orientam o sistema financeiro internacional.
restrições quanto a suas prerrogativas básicas, organi-
zação e funcionamento.
Por conseguinte, são possíveis duas hipóteses
ou interpretações alternativas sobre a coexistência de
um sistema interestatal em crescimento e a globalização
econômica. A primeira propugnaria tratar-se de pro-
cessos que evoluíram concomitantemente, sem, no en-
tanto, existir algum vínculo ou relação de funcionalidade
entre eles; em outras palavras, a globalização, como
etapa mais recente da evolução histórica do sistema ca-
pitalista9 , não teria relação direta com a trajetória dos
estados-nação e com a evolução recente das relações
internacionais no plano interestatal. A segunda seria a
de que, mais que mera sincronia temporal, a expansão
do sistema interestatal e o processo de globalização pos-
suem alguns elementos sinérgicos e que lhes confere um
sentido de funcionalidade recíproca. A primeira hipóte-
se é claramente insustentável, pois implicaria admitir a
inexistência, em última instância, relações entre as es-
truturas e os processos políticos e aqueles de natureza
econômica; a segunda, apesar de instigante, necessita
maior aprofundamento, pois alguns aspectos a tornam
problemática. Há de se tomar em conta, por exemplo,
que diferentemente da expansão da economia mundial

3. Hipóteses sobre a globalização

bifurcada
Ao construir uma visão integrada, não se está
necessariamente ignorando as respectivas vicissitudes e
contradições mútuas de ambas esferas ( a política e a
econômica), mas reestabelecendo, para fins de análise e
discussão, importantes elementos definidores e operativos
das relações internacionais contemporâneas. Em síntese,
a globalização não suprime a dimensão interestatal das
relações internacionais como sustentam seus mais
aguerridos ideólogos (ditos globalistas), ainda que
imponha aos estados drásticas transformações e

Síntese 19
e da globalização dos processos produtivo, comercial
e financeiro, que estão centrados no poder e dina-
mismo de um reduzido número de economias que
conformam o núcleo do sistema capitalista, a expansão
do sistema interestatal ocorre em áreas consideradas
periféricas (América Latina, África e Ásia nas pri-
meiras ondas de descolonização e Europa Central e
Oriental a partir da segunda metade da década de
80) e ainda não plenamente integradas ao processo
de globalização. Além disso, essa expansão não pode
ser adequadamente explicada apenas em razão de
necessidades do próprio sistema capitalista, mas
também pelo esgotamento de modelos políticos e
econômicos e pela dificuldade, incontornável em muitos
casos, de manutenção de um mínimo de coesão política
e social em vários estados, tal como ocorrido na
Europa Central e na ex-União Soviética.
Essas objeções, não parecem, no entanto,
justificar o abandono da hipótese de existência de
O mais amplo espectro de atores e a multiplicidade de temas que integram
a agenda internacional vêm requerendo maior capacidade de negociação de parte
dos estados e exigido da diplomacia, enquanto instrumento de política externa,
crescentes níveis de especialização em temas e áreas de grande complexidade.
vínculos entre ambos processos. Isso porque, por
outro lado, há evidentes elementos de aproximação: as
desigualdades econômicas refletidas e reforçadas pelo
processo de globalização traduzem-se em assimetrias
quanto à capacidade econômica (e por extensão, política
e militar) entre os estados, e que define uma hierarquia
de poder no sistema internacional. Além disso, e como
já mencionado, a crescente interdependência econômica
no quadro da globalização requer a existência de marcos
regulatórios negociados multilateralmente pelos estados
em instâncias de alcance global ou regional, e são
incorporados, instrumentalizados e implementados
nacionalmente, independentemente de considerações
quanto ao status de poder ou expressão econômica no
plano externo. Mais importante, a construção de
estruturas políticas e econômicas que acompanham o
surgimento e a consolidação dos estados, e que são
necessárias à promoção de seus interesses externamente,
envolve um leque restrito de escolhas que são hoje
consonantes com a expansão das forças de mercado.
Finalmente, a dinâmica das relações interestatais, em
seu sentido cooperativo é cada vez mais, um elemento
20
crucial para a estabilidade e expansão dos processos
econômicos em nível global.
Conclusão: a síntese em um sentido
civilizatório
Quando analisada desde a perspectiva das re-
lações internacionais, a globalização não deve ser
desvinculada de outras transformações de natureza es-
trutural que marcam a evolução do sistema internacio-
nal contemporâneo. Deve, portanto, ser compreendida
à luz de suas relações com outros condicionamentos e
processos políticos e em perspectiva histórica, o que
permite uma compreensão mais ampla sobre sua arti-
culação com o sistema de estados-nação que também
se “globalizou”, constituindo, ambos, elementos
centrais do atual panorama das relações internacionais
e componentes de um mesmo sentido civilizatório em
nossos dias.
Como todo impulso civilizatório, ambas dimen-
sões revestem-se de um caráter universalista inerentemente
instável, na medida em que forja-se a partir de forças con-
traditórias de aglutinação e fragmentação, mas aparente-
mente inelutável. Assim como não há ainda uma forma
alternativa de organização política funcionalmente capaz de
suplantar os estados, também não há alternativas viáveis de
organização econômica fora do sistema capitalista global.
Para a maior parte dos estados, que seguem à margem da
globalização econômica, não se trata, portanto, de deline-
ar opções frente à mesma, mas de enfrentar seus parado-
xos, em um quadro de permanente contradição sobre a
qual assim se expressou Immanuel Wallerstein: “o
universalismo é um ‘presente’ dos poderosos aos débeis e
que confronta a esses últimos com um vínculo paradoxal:
recusar o presente é perder; aceitar o presente é perder. A
única reação plausível dos débeis é nem aceitá-lo, nem
recusá-lo, ou aceitá-lo ao mesmo tempo em que o recusam;
em outras palavras, o ziguezagueante caminho empreendido
pelos débeis tanto no terreno cultural como político, de apa-
rência irracional e que caracteriza a maior parte do século
XIX e especialmente o século XX”10.
Síntese
Alcides Costa Vaz é doutorado em Sociologia (USP) e Mestre em Relações Internacionais (UnB). Professor do Departamento de
Relações Internacionais e Coordenador do Núcleo de Estudos do Mercosul da Universidade de Brasília.

1
Essas são as premissas básicas do pensamento realista. Ver Hans Morgenthau, “Politics Among Nations: A Struggle for Power and Peace”, New
York: Knopf, 1985, 5 a ed. rev; Kenneth Waltz, “Theory of International Politcs”, Mass: Addisson-Wesley, 1979.
2
Ver a respeito, Susan Strange, State Diplomacy, Firm Diplomacy, State-Firm Diplomacy, Oxford: Oxford University Press.
3
Ver, por exemplo o argumento de Kenich Omae em “O fim do Estado Nação: A Ascensão das Economias Regionais”. São Paulo, Ed. Campus,
1996.
4
Este seria o sentido natural dos esquemas de integração econômica em níveis mais profundos, segundo os teóricos funcionalistas.
5
Sobre o globalismo, ver Viotti & Kaupi, International Relations Theory, McMillan, 1987.
6
Ver Eric Hobsbawn, “A Era dos Extremos: O Breve Século XX”, São Paulo: Cia. Das Letras, 1994, pp.198-222 e 421-487.
7
Sobre a tese da bifurcação do sistema internacional, ver James Rosenau, Turbulence in World Politics.
8
Segundo Luciano Tomassini, a busca de maior igualdade de oportunidades, de democracia e de mercado representam objetivos contraditórios e
históricamente antagônicos. Cf. Luciano Tomassini, La Inserción de América Latina en el Proceso de Globalización”, in Globalização na América
Latina: Integração Solidária, Brasília: FUNAG, 1997, p. 19.
9
Giovanni Arrighi, Ö longo Século XX, São Paulo: Ed. Unesp, 1994, p. 309.
10
Immanuel Wallerstein , “El futuro de la civilización capitalista”, Barcelona: Icaria Editorial, 1997, p. 22.

Síntese 21
22 Síntese
 Globalização e mercado:
uma nova realidade1
Ladislau Dowbor
O prêmio Nobel de 1998 não foi para especia-
listas em mecanismos econômicos de curto prazo e
especuladores financeiros, mas para Amartya Sen, um
especialista em problemas dramáticos do subdesenvol-
vimento como a fome. A reviravolta é significativa, pois
mostra o fim da grande festa liberal de comemoração
da derrota do modelo soviético, e a volta aos problemas
estruturais que o capitalismo realmente existente enfrenta
neste fim de milênio.
Somente os mal-informados acharam que tinha algo
a comemorar. Nunca as pessoas estiveram tão inseguras
como hoje frente ao nosso futuro comum. E um mínimo de
realismo nos leva à consideração seguinte: como foi possível
que, enquanto a bolha especulativa mundial funcionava,
achássemos a miséria no mundo uma coisa normal, um
defeito temporário de um sistema no conjunto positivo?
Foi preciso a bolha estourar para despertarmos?
O que é uma economia que não responde às nossas
necessidades essenciais? É significativo Ignacio Ramonet
escrever, na primeira página do Le Monde
Diplomatique: “O que fazer frente à crise atual? Em
primeiro lugar, desarmar, em escala internacional, os
mercados financeiros. A amplitude da crise atual deve
abrir os olhos de todos os que acreditaram que a pilota-
gem da economia mundial deveria ser abandonada tão-
somente ao mercado”1.
Já incorporamos esta mentalidade de que a eco-
nomia é um jogo de sinuca, e não a organização sistêmica
Síntese
“É esta associação de aumento de
lucros com investimento estagnado,
desemprego crescente e salários em
queda que constitui a verdadeira
causa de preocupação” – Unctad 1
“As nossas recomendações eram
boas, mas foram mal aplicadas” –
Michel Camdessus, FMI2
Ladislau Dowbor
Março 1999
de atividades socialmente úteis. De tudo se fala, do cas-
sino global, da bola da vez, do colchão de reservas.
Embalados no jargão da moda, acabamos esquecendo
o que deveria ser afinal a principal função da interme-
diação financeira, a de agregar poupanças individuais para
permitir investimento produtivo, gerando bens, serviços,
emprego e renda.
O essencial, para nós, é que o ciclo de reprodu-
ção social exige não só a produção, mas também a dis-
tribuição para que haja consumidores, e os empregos
para que haja massa salarial e um mínimo de estabilida-
de social e política. Isto por sua vez implica o financia-
mento dos produtores, viabilizando os investimentos e
as transformações estruturais de médio e longo prazo, a
chamada construção da economia.
O pano de fundo da problemática que discuti-
mos, portanto, é o fato de termos um sistema capitalista
que representa um bom instrumento de organização da
produção, mas não sabe distribuir, organiza muito pre-
cariamente a absorção produtiva dos recursos humanos,
e desvia para atividades especulativas a já precária pou-
pança da população.
Estas três grandes deficiências do sistema liberal,
nos planos da distribuição, do emprego e da alocação
de recursos, viram-se dramaticamente agravadas nos úl-
timos anos.
No plano da distribuição, o liberalismo havia
gerado, com Keynes, um subsistema social-democrata.
23
Frente aos dramas do desemprego e subconsumo dos
anos 30, Keynes mostrou que frentes de trabalho e apoio
financeiro aos desempregados, gerando uma massa sa-
larial e maior capacidade de compra, dinamizariam o
mercado, provocando uma recuperação da conjuntura
capitalista via demanda. Em outros termos, Keynes
demonstrou aos ricos que a miséria é ruim para os ricos,
e não apenas para os pobres. A social-democracia não
apelava, em termos econômicos, para a generosidade
do capitalista, e sim para a dimensão macroeconômica
dos seus interesses objetivos. Boa parte do sucesso da
sua filantropia teórica deve-se seguramente a este fato.
No entanto, o sistema proposto supunha uma
forte capacidade de Estado, que cobraria impostos das
empresas para financiar a redistribuição e a dinamização
econômica. Hoje, com a globalização, qualquer reforço
de impostos leva as empresas a emigrar para regiões
onde se produz mais barato. Em outros termos, a
economia se globalizou, enquanto os instrumentos de
política econômica, essenciais para uma política
keynesiana, continuam sendo nacionais, e portanto de
Hoje, com a globalização, qualquer reforço de impostos leva as empresas
a emigrar para regiões onde se produz mais barato.
efetividade cada vez mais limitada. Como não há governo
mundial, que possa retomar o mecanismo já no nível
planetário, regrediram as políticas de redistribuição, e
voltamos a um capitalismo selvagem próximo do antigo
liberalismo: o neo-liberalismo. A longo prazo, o primeiro
a morrer foi o próprio Keynes.
No plano do emprego, as transformações recen-
tes são igualmente profundas, à medida que a revolução
tecnológica gera uma redução absoluta do nível de
emprego. Estima-se hoje que, na média, um crescimento
de 5% ao ano seria necessário para manter o emprego no
nível existente. O crescimento mundial, no entanto,
reduziu-se de cerca de 4% ao ano nos anos 70, para
cerca de 3% nos anos 80, e 2% nos anos 90, segundo o
relatório da Unctad 1997. A simultânea redução do ritmo
do crescimento econômico e da capacidade de geração
de emprego das unidades produtivas leva a uma situação
dramática que envolve bilhões de pessoas no planeta.
Fator insuficientemente mencionado, a dramáti-
ca urbanização dos últimos anos tirou as populações dos
campos, onde sempre há um mínimo de alternativas de
atividade, e as jogou nas periferias das cidades. Assim,
24
os especuladores fundiários, ao acumularem terras im-
produtivas, contribuem diretamente para os dramas do
desemprego. Hoje o Brasil cultiva uma pequena parcela
dos mais de 150 milhões de hectares de solo agrícola
disponível, enquanto 80% da população do País se con-
centra nas cidades, onde a base de emprego não só não
se expande, como se contrái.
Em termos de alocação de recursos, as
tendências recentes, com a globalização financeira,
tornaram a situação particularmente dramática, à medida
que tiram recursos da área dos investimentos produtivos
e os transferem para a especulação financeira. Esta
tendência atinge diretamente o coração da legitimidade
do sistema capitalista. De forma mais ou menos explícita,
todos nós nos queixamos das injustiças geradas pelo
capitalismo, mas de certa forma as aceitamos à medida
que a riqueza do capitalista tendia a se transformar em
investimento produtivo, empregos e produto. A injustiça
social passava assim a ser o mal inevitável de um processo
em última instância positivo. O que é novo, é que com a
expansão dos sistemas de especulação financeira,
segundo a Unctad, “a crescente concentração da renda
nacional nas mãos de poucos não tem sido acompanhada
por uma elevação de investimentos e crescimento mais
rápido. Nos países do Norte, os lucros estão em níveis
nunca vistos desde 1960, mas de forma geral eles agora
geram muito menos investimento e emprego do que
anteriormente”.
Em conseqüência, o principal desafio seria como
“transformar os lucros crescentes em investimento em
um ritmo suficiente para sustentar um contrato social pelo
qual desigualdades iniciais poderiam se ver justificadas,
e com o tempo reduzidas, pelo aumento de renda e de
nível de vida da massa população que resultaria” 2. Nesta
lógica, que constitui já não uma exceção mas uma
tendência regular das últimas décadas, consistindo em
lucros crescentes de um lado, e investimentos, salários e
emprego decrescentes do outro, o sistema simplesmen-
te não se sustenta. “O que está em jogo, escreve Martin
Wolf no Financial Times, é a legitimidade da economia
capitalista mundial”3. O Financial Times…
O nosso problema aqui não é simplesmente ata-
car ou defender o sistema. O que realmente nos interes-
Síntese
sa, é entender porque o liberalismo, ou a versão atualizada
neoliberal, não conseguem mudar os rumos. Não
podemos esquecer que foi o trágico desprezo do capi-
talismo pela miséria, desemprego e exclusão social que
criaram as bases para a proposta da expropriação
generalizada dos capitalistas, e para os regimes comu-
nistas. E os excessos do comunismo não nos devem dei-
xar esquecer os excessos do capitalismo que lhe deram
lugar, e que hoje voltam com a força toda.

Um elemento interessante e que não temos le-

vado suficientemente em conta, é a redução do espaço
dos mecanismos de mercado. Não há dúvida que com
a luta pela sobrevivência econômica mundial que hoje
vivemos, a competição se tornou feroz. Mas uma exa-
cerbação da competição não significa que se trata de
mecanismos de concorrência de mercado. Hoje 35%
do comércio mundial se dá entre filiais e matrizes das
mesmas empresas, segundo preços acertados de
forma administrativa, onde o mercado tem muito
pouco a ver. Os espaços econômicos globalizados
são controlados por grupos muito reduzidos. No caso
dos Estados Unidos, de longe a maior potência na
área da economia global, as 25 maiores empresas
controlam 51% da totalidade dos investimentos
externos diretos do país. Se contarmos as 100 maiores,
o nível de controle sobe para 88%4. Entre os jumbos
da economia global, o que prevalece não é a
concorrência de mercado, são os acertos interem-
presariais (interfirm agreements), que segundo a
Unctad atingiram 4.600 em 1995, triplicando em pou-
cos anos.

Não há nada de muito misterioso nisto. Herman

Daly resumiu o problema de forma simples ao dizer que
“competition is self-eliminating”: “A competição é o
que mantém os lucros em nível normal, e os recursos
alocados de forma apropriada. Mas a competição en-
volve ganhar e perder, e ambos têm a tendência a serem
cumulativos. Os ganhadores do ano passado encontra-
rão maior facilidade para serem os ganhadores deste
ano. Os ganhadores tendem a crescer, e os perdedores
a desaparecer. Com o tempo muitas firmas se tornam
poucas firmas, a competição sofre erosão, e o poder de
monopólio aumenta”5.

O que é realmente este novo capitalismo de

mega-empresas onde o mecanismo de mercado é cada
vez mais anêmico? E o que há de mercado na fortuna
pessoal de 60 bilhões de dólares de Bill Gates? Não
há opção de mercado alguma da minha parte quando
utilizo o microsoft-word, pois sou forçado a utilizar o

Síntese 25
programa que os outros usam, o programa dominante,
sob pena de não me comunicar. Os dólares iniciais de
Bill Gates resultaram sem dúvida de criatividade e
iniciativa, inclusive a de se lançar contra o gigante IBM,
mas os 60 bilhões hoje se renovam mediante uma
cobrança de pedágio que tem origem na sua posição
dominante e nas suas empresas de advocacia, e não
em novas contribuições tecnológicas.
A posição dominante hoje se constrói, no caso das
mega-empresas mundiais, por meio de impressionantes
esforços de alavancagem financeira, da articulação de apoios
de políticos, de recurso a grandes empresas de serviços
jurídicos – é a guerra júridica com a Apple que permitiu a
Gates copiar o que hoje é o Windows, e não a concorrência
de mercado – , e de gigantescas campanhas de mídia.
É importante rever hoje, na linha destes novos
mecanismos, o que há por trás desta impressionante sim-
plificação da realidade que é o conceito de “forças do
mercado”. Esta expressão nos dá a impressão de que
haveria um mecanismo impessoal e objetivo, uma lei a
O pano de fundo da problemática que discutimos, portanto, é o fato de
termos um sistema capitalista que representa um bom instrumento de organização
da produção, mas não sabe distribuir
que todos estariam submetidos. Hoje as megaempresas
mundiais fazem a lei, as forças de mercado têm nome e
endereço, e a mão se tornou perfeitamente visível.
O novo papel da mídia e da comunicação em
geral é exemplar. O norte-americano médio lê pro-
vavelmente alguns poucos livros durante a sua vida, mas
a avaliação é de que assiste a uma média de 150 mil
mensagens publicitárias na televisão. Segundo o
Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 1998,
das Nações Unidas, “as estimativas mais conservadoras
situam o investimento global em publicidade na casa de
435 bilhões de dólares”6. Este bombardeamento ideo-
lógico, naturalmente, pouco tem a ver com informação
útil sobre os produtos: trata-se de gerar a presença mental
da marca, de criar atitudes consumistas e de assegurar a
formação de uma cultura centrada na aceitação passiva
do mundo tal como é, organizado por forças externas
que não dependem de nós, como realidade natural. Trata-
se de um mundo que não só domina, mas domina os
instrumentos de informação que sobre ele temos. E
aproveita este domínio para nos informar que não está
nos manipulando, porque nós, o cliente, somos o rei.
26
Com o mesmo argumento, há pouco tempo, se colocava
a mulher no fogão e no tanque, para ser a rainha.
Até um tempo atrás, considerávamos os meios
de comunicação como passivos em termos de mecanis-
mos econômicos: refletiam a realidade, ou sobre ela cir-
culavam informação. Hoje os instrumentos de domina-
ção cultural se tornaram centrais na própria reprodução
do modelo econômico. Quando compramos um Cebion
por 8 reais, pagando pela caixinha, pelas borbulhas co-
loridas e pela imagem dezenas de vezes a mais do que
custam os miligramas de ácido ascórbico (vitamina C)
que o produto contém, houve uma inversão profunda de
todo o sistema. É a imagem que pagamos, ou, como
estas empresas o definem, pagamos os “intangíveis”. A
Nike, explicando como um tênis cuja produção física
custou menos de 10 dólares é vendido a 100 dólares,
responde candidamente: nós não vendemos tênis, ven-
demos emoções7. O principal elemento gerador de lu-
cro já não é o produto, mas o feito de dominação cultu-
ral conseguido junto ao consumidor.
Quanto vale uma empresa que não tem instala-
ções significativas, nem fábricas, nem estoques, mas
formou na cabeça das pessoas o sentimento de que
terão a altura e a potência de um Michael Jordan se
calçarem o mesmo tênis? A empresa vale, nos dizem
cada vez mais, o que as pessoas acham que vale. E
vendem-se ações no valor correspondente. Formam-
se assim fortunas em ações baseadas sobre valores
imaginários. A posse de ações, por sua vez, nos confere
um status de rico, de bem sucedido. As pessoas
compram ações, que se valorizam. Enquanto vai
entrando dinheiro novo de novos poupadores, o
estoque de recursos aplicados aumenta, permitindo
remuneração, o que aumenta as cotações e o volume
global do que chamamos curiosamente de papéis, que
as pessoas vão acumulando como se fossem efeti-
vamente riqueza.
Até onde pode ir este processo de levitação?
Enquanto as trocas reais de bens e serviços estão situa-
das na faixa de 25 bilhões de dólares por dia, as trocas
especulativas atingem 1,5 trilhões, 60 vezes mais. A
tecnologia transformou os papéis em sinais magnéticos,
Síntese
que se deslocam na velocidade da luz, e podem ser apli-
cados instantaneamente em qualquer praça financeira
do planeta. Em outros termos, quando os valores eram
representados por ouro, havia limites na relação entre
a produção e a sua representação financeira, pois havia
limites físicos de disponibilidade de ouro. Quando pas-
samos para o dólar lastreado em dólar, havia o lastro
das disponibilidades de Fort Knox. Com a desvin-
culação do dólar relativamente ao seu lastro, em 1971,
ficou apenas o papel, e a confiança que o público
quisesse nele depositar. Hoje, nem o papel é necessário,
e uma pessoa é rica pelos sinais magnéticos inscritos
em diversas máquinas no planeta.
Até há um certo tempo atrás, podíamos dizer
que estes sinais magnéticos tinham o lastro de um produto:
o americano que tem dinheiro na conta sabe que há uma
contrapartida em produto, o PIB americano, que este
dinheiro poderá comprar. As grandes empresas de es-
peculação financeira, os chamados investidores
institucionais, no entanto, acharam ridículo limitar o
Síntese
volume de papéis à sua base em produtos. Porque não
deixar um grande comerciante de café da Tanzânia, por
exemplo, vender o café que irá comprar no ano se-
guinte, na próxima safra, desde já, com um pequeno
deságio? Passa-se assim a comercializar o que sequer
ainda produzimos, e freqüentemente o que sequer ainda
foi plantado. Literalmente, passamos a trocar papéis
sobre bens que imaginamos que existirão no futuro,
gerando a imensa gama dos chamados derivativos. Nas
reuniões do Senado americano, em setembro de 1998,
com Alan Greenspan e Robert Rubin, respectivamente
chefe do Banco Central norte-americano e diretor do
tesouro, a cifra estimada de recursos aplicados só nos
derivativos era de 30 trilhões de dólares, mais do que
a totalidade do PIB mundial.
Evidentemente, não há limite, pois enquanto as
pessoas estiverem dispostas a acreditar que a produção
continuará a se expandir, e a confiar em papéis que
representam uma riqueza que ainda não produzimos,
o sistema se mantém. A imagem que podemos utilizar
27
é a seguinte: se em uma sala de conferências uma
pessoa vende, por cinqüenta centavos cada, vales para
tomar um cafezinho, podemos estimar que nem todos
irão imediatamente trocar o seu vale por um café. Vendo
isto, o vendedor começa a emitir mais vales do que o
café disponível na casa, esperando que no futuro haverá
mais café. Seguramente, o sistema pode funcionar. E
se as pessoas acharem que vale a pena estocar no bolso
dezenas de vales para cafezinho, para uso futuro, o
vendedor poderá passar a imprimir grandes volumes
de vales, despreocupando-se, já que está na alta
finança, do ridículo cafezinho. O problema é que se
alguns começarem a se interessar em tomar concre-
tamente o café, e descobrirem que há muito mais vales
do que café disponível, haverá uma corrida para ver
quem consegue trocar o seu vale pelo produto concreto
antes que o valor do vale despenque. Nas bolsa, quan-
do o valor do vale despenca mais de 10%, suspende-
se temporariamente o cafezinho.
No vale está escrito “vale um café”. O vendedor
sabe que quanto mais aumenta a diferença entre o nú-
mero de cafés disponíveis e o número de vales emitidos,
mais a operação se torna arriscada. No entanto, como
vê que há outros vendedores de vales que continuam
A simultânea redução do ritmo do crescimento econômico e da capacida-
de de geração de emprego das unidades produtivas leva a uma situação dra-
mática que envolve bilhões de pessoas no planeta.
vendendo, e que o público ainda não esticou a sua cre-
dulidade até o limite máximo, oferecerá mais papéis,
pois de qualquer maneira o mercado se expandirá in-
dependentemente dele. E se expande porque não há
limites, não há mecanismo regulador.
Enquanto o mecanismo era nacional, havia au-
toridades monetárias, um banco central, instituições in-
teressadas na estabilidade do sisistema. Havia limites.
Hoje, o sistema é mundial, mas os instrumentos regu-
ladores continuam sendo nacionais. O resultado
prático é que não há limites. Não há governo mundial,
não há autoridade monetária mundial. Quando James
Tobin, prêmio Nobel de economia, propôs que as
transações especulativas internacionais pagassem um
imposto, a idéia foi considerada muito interessante e
louvável por todos os governos, mas ninguém se
interessou pela sua aplicação. Não há autoridade
mundial. Os grandes especuladores encontraram um
fenomenal espaço onde podem brincar com as
poupanças concretas das populações. No exemplo
do cafezinho visto acima, ainda podemos imaginar um
28
cliente irado agarrando o vendedor pelo colarinho,
mostrando o vale, e exigindo o seu café. No caso do
mercado financeiro mundial, um jovem especialista em
finanças lhe explicará pacientemente que a cotação do
seu vale mudou, e portanto não vale mais um cafezinho,
devido à grave situação na Rússia, ou à teimosia do Banco
Central norte-americano de não baixar a taxa de juros e
assim por diante.
O fato das finanças funcionarem no espaço glo-
bal, enquanto os governos ainda estão limitados aos es-
paços nacionais, gera assim uma imensa área de perda de
governabilidade econômica em geral, e um deslocamento
geral dos lucros da produção para a intermediação8 .
Quando os mercados financeiros funcionavam,
os investidores eram milhões de pequenos poupadores
que estudavam com cuidado os balanços, e premiavam
com as suas poupanças as empresas mais bem geridas.
Hoje, trata-se de mega-investidores institucionais, que
podem ser fundos de pensões, equipados com os com-
putadores e softwares mais avançados, que aplicam
modelos matemáticos complexos, buscando minimizar
os riscos e maximizar os ganhos. Os volumes movimen-
tados por estes especuladores são gigantescos, e po-
dem provocar corridas pontuais mortais para deter-
minados países. Na prática, se alguns grandes espe-
culadores decidirem retirar bruscamente as suas
aplicações de um determinado mercado, não há
reservas que resistam. Compare-se os magros 50
bilhões de dólares de reservas de um grande País como
o Brasil (outubro 1998), com os fluxos especulativos
internacionais de 1,5 trilhão de dólares por dia.
Como ficam as alternativas brasileiras frente
a isto? São desoladamente simples. Se baixar a taxa
de juros, os capitais externos, como diz o Josias,
fazem beicinho e vão embora, gerando uma quebra
finan-ceira, levando o nosso preciso colchãozinho. O
que vai embora, é preciso dizê-lo, é o dinheiro, porque
as pessoas que aplicam este dinheiro e o levam para
fora representam, em grande parte, especuladores
bem brasileiros.
A manutenção dos juros altos, por sua vez,
obriga o governo a desviar para o pagamento de juros
o que poderia estar investindo no desenvolvimento
social e econômico do País. Com isto reduz-se a
atividade econômica no País, o que por sua vez reduz
Síntese
a base tributária, o que aumenta o déficit, o que aumenta
a dívida sobre a qual se calcula o juro. Emir Sader
resume bem a situação: “Fixando assim taxas de juros
que permitem atrair o capital externo, o Governo fixou
igualmente taxas mortíferas das quais será a vítima no
momento de reembolsar as suas próprias dívidas. Tal é
a engrenagem perversa na qual, em nome da
estabilidade monetária, o Governo Cardoso se trancou
a si mesmo”9 .
O setor privado é diretamente afetado. Aliás, não
deveria ser mais chamado de setor privado, conceito hoje
demasiado abrangente. É profundamente diferente, em
termos dos seus interesses econômicos, o especulador
financeiro que tem tudo a ganhar com a ciranda, e o
produtor, que precisa de juros baixos para poder investir
e enfrentar a concorrência.
O produtor brasileiro viu nesta década a drástica
redução de tarifas aduaneiras, formando a chamada aber-
tura econômica. Simultaneamente, visando assegurar a
âncora cambial do real, manteve-se uma sobreva-
lorização impressionante da moeda, o que significa que
quem importa paga o dólar barato, o que torna mais
difícil ainda o produtor enfrentar a concorrência
internacional. Com esta dupla abertura, o produtor
poderia até se ver estimulado a se renovar em termos
de gestão e de tecnologia, e eventualmente se defender,
ou até se reconverter de maneira produtiva. Mas o
financiamento da reconversão se torna proibitivo com esta
taxa de juros. O empresário produtivo fica observando, e
se sente cada vez mais desorientado: se a direita está no
poder, se estamos fazendo tudo de acordo com os dogmas,
se cumprimos todas as exigências internacionais, como é
que as coisas não andam? Já não basta votar à direita? O
setor produtivo, não o do pedágio econômico, está
gradualmente entendendo que a festa está se dando às suas
custas também 10.
A recessão no setor produtivo privado significa
menos capacidade de pagar impostos, o que aumenta o
déficit público, o que por sua vez agrava o endividamento
e assim por diante. Em outros termos, se baixar a taxa de
juros, o bicho pega; se ficar no nível que está, o bicho
come. Pessimismo? Trata-se, antes disso, de uma perda
geral de governabilidade econômica. Aceitamos a
globalização como positiva, com a visão de abertura de
mercados, de ampliação do comércio. O que tivemos, foi
uma explosão das atividades especulativas, e o desvio
das atividades financeiras para o espaço mundial, sem que
exista governo mundial.

Ladislau Dowbor, 58, é doutor em Ciências Econômicas pela Escola Central de Planejamento e Estatística de Varsóvia, professor
titular da PUC de São Paulo e da Universidade Metodista de São Paulo, e consultor de diversas agências das Nações Unidas. É
autor de “A Reprodução Social”, editora Vozes 1998, e de numerosos trabalhos sobre planejamento econômico e social. Foi
Secretário de Negócios Extraordinários da Prefeitura de São Paulo. Fone: (011) 3872-9877; FAX: (011) 3871-2911; E-mail
ladislau@ppbr.com ; home page http://ppbr.com/ld

1
- Ignacio Ramonet, Le Monde Diplomatique, Octobre 1998.
2
- Unctad, op. cit. p. 11.
3
- Martin Wolf, Países ricos terão de jogar com as cartas da mesa, artigo do Financial Times transcrito na Gazeta Mercantil de 21 de setembro de
1998, p. A-16.
4
Unctad, World Investment Report 1997, New York, Geneva 1997, Overview p. 9.
5
Herman E. Daly and John B. Cobb Jr., For the Common good: redirecting the economy toward community, the environment and a sustainable
future - Beacon Press, Boston 1994, p. 49 - “Competition is what keeps profit at the normal level and resources properly allocated. But
competition involves winning and losing, both of which have a tendency to be cumulative. Last year’s winners find it easier to be this year’s
winners. Winners tend to grow and losers disappear. Over time many firms become few firms, competition is eroded, and monopoly power
increases. To the extent that competition is self eliminating, we must constantly reestablish it by trustbusting”.
6
- Human Development Report 1998 - Changing today’s consomption patterns for tomorrow’s human development - UNDP, New York 1998.
Overview p. 8.
7
Sobre este ponto, ver o excelente Quando as corporações regem o mundo, de David Korten, editado pela Futura/Siciliano em 1997.
8
A Peugeot, no primeiro semestre de 1998, teve lucros de 330 milhões de dólares, o que foi comemorado como façanha pelos 140 mil
trabalhadores que produziram bens concretos. Em período semelhante, no primeiro semestre de 1997, o City Bank realizava, com 350 operadores
de especulação com divisas, 552 milhões de dólares de lucro. O empresário tradicional, inovando nos processos produtivos, acreditando ainda na
destruição criativa de Schumpeter, ao ver para onde vão os lucros, se sente cada vez mais como o pateta da história. Dados publicados em Le Monde
Diplomatique, outubro 1998, com base no Financial Times.
9
- Emir Sader, Le pacte des élites brésiliennes, Le Monde Diplomatique, octobre 1998, p. 7; os dados básicos do círculo vicioso estão bem
apresentados no trabalho do Dieese de setembro 1998, A Conjuntura Econômica Recente: Crise Financeira e Vulnerabilidade do Real.
10
- Declaração de Horácio Lafer Piva, diretor da Fiesp, em 14 de outubro de 1998: “A indústria de forma geral está muito perplexa com o que anda
acontecendo” - Seminário do Setor Plástico do Grande ABC, Diadema.

Síntese 29
30 Síntese
 A globalização
e os novos desafios à democracia
Celeste Cordeiro
A política social do Estado, definida teoricamen-
te como forma de racionalizar a oferta de serviços bási-
cos buscando articular interesses gerais, pode ser – na
prática – marcada pelo personalismo e assistencialismo
em relação às camadas mais pobres da população, e
pode também ser um espaço de conflito sobre essa dis-
tribuição de bens, onde os diversos setores sociais tentam
fazer valer seus direitos.
Nesse debate, que se intensificou bastante nas
últimas décadas, principalmente entre os defensores de
uma reforma do estado pela via democrática, descen-
tralização e municipalização foram bandeiras constantes,
a partir da compreensão de que a participação e o
controle popular se efetivam de modo mais consistente
quanto mais próxima a população está dos centros de
decisão.
No Brasil, esses desafios são particularmente
difíceis, pois aqui os municípios nunca tiveram poder
econômico, institucional ou normativo, já que o Estado
sempre esteve distante da sociedade civil. Exatamente
porque o município é a esfera de poder do Estado mais
próxima do cidadão, nunca interessou aos que contro-
lam o poder no Brasil, em geral, que o poder local fosse
real.
Apesar desses óbices, são muitas e diversas
as iniciativas na direção da democracia semidireta, em
quase todo o mundo. Essa variedade de canais abertos
à participação, resultantes de diferentes modelos de ges-
tão, constitui aspecto relevante na medida em que evi-
Síntese
dencia as complexidades e paradoxos da globalização,
a qual tanto tende a apagar como a realçar diferenças
locais.
Descentralização
Embora tratem-se todos de processos muito
recentes, já há um certo consenso de que tais experiên-
cias, principalmente de caráter municipal, permitem apon-
tar a descentralização política como um mecanismo im-
portante para a democratização do Estado e da socie-
dade, assim como para o enfrentamento da exclusão so-
cial. Apesar de seus limites, elas contribuíram para gan-
hos de transparência no setor governamental e para uma
certa inversão de prioridades, com a inserção de
interesses populares na agenda pública a partir da
interlocução com a sociedade.
Alguns autores também apontam para a
descentralização político-administrativa como uma pro-
posta democrática que pode exatamente tentar funcio-
nar como contrapartida ao cenário globalizante: “lute-
mos para que o lado positivo da globalização, que é o
revigoramento das localidades, seja um espaço frutífero
para colocarmos em campo as nossas propostas”, afir-
mou Leal (1996:58).
Essa não é uma luta fácil. A mera descen-
tralização em virtude do esvaziamento do poder central,
acuado pelos efeitos da globalização, arrisca reafirmar
uma modernização excludente que pode mesmo implicar
na volta renovada dos caciquismos. Uma alocação
privatista de recursos pode ser mantida, ainda que com
31
maiores dificuldades, em um desenho descentralizado
de poder que não alcança os setores populares. O
esgotamento dos modelos tradicionais de desenvolvi-
mento deve ensejar propostas de mudanças do ponto
de vista democrático, e não apenas ditadas por preocu-
pações economicistas com relação aos mercados.
Políticas descentralizadoras que de fato impul-
sionem mecanismos locais de gestão e participação na
tomada de decisões, é uma resposta estratégica que a
sociedade precisa reforçar. Haddad sustenta que a par-
ticipação informal e indireta, complementando aquela
convencional e institucionalizada, é a forma mais inovativa
e adequada “para se inserir o estilo de planejamento
participativo no contexto do processo de
redemocratização de países que estejam procurando su-
perar o descompasso entre esse processo, que se con-
solida com a reconquista das liberdades civis, e os me-
canismos (...) de concentração do poder de decisão na
formulação e no controle das ações governamentais, os
quais constituem uma das heranças do período autoritá-
rio político” (Haddad, 1997:37).
O município é a esfera de poder do Estado mais próxima do cidadão,
nunca interessou aos que controlam o poder no Brasil, em geral, que o poder
local fosse real.
Como nota Jara, “colocar o Estado realmente
na direção do desenvolvimento sustentável, requer, ao
mesmo tempo, uma reforma político-administrativa da
máquina estatal e um processo de educação que pro-
mova mudanças na cultura política tradicional. Não é
possível mudar esta cultura sem transferências reais de
recursos e poder decisório aos governos e comunidades
locais” (1996:17).
Descentralização e participação relacionam-se
portanto de diversas formas. Segundo Afonso&Lobo,
“de nada vale avançar com a descentralização se os ca-
nais de participação da cidadania não estiverem
desobstruídos de forma tal que possam estimulá-la de
maneira regular e duradoura” (1996:27). Quanto aos
objetivos relativamente à participação política e cidadã,
“tendem a se aproximar de um para outro país, como
legitimar governos ou políticas econômicas, aumentar o
controle social para tornar mais eficaz o gasto público
e/ou aprimorar a qualidade da despesa social básica”
(Afonso&Lobo,1996:19).
Avaliando o impacto da descentralização
sobre a eficiência do setor público, recente trabalho
de Schiavo-Campo (apud Afonso&Lobo,1996)
indica que em diversos países da América Latina e
32
do Caribe – entre os quais o Brasil – a administração
pública central ainda padece de ineficiência, desperdício
e corrupção, mas, ressalta a ampla descentralização
ocorrida ao longo da última década trouxe repercussões
positivas. E adverte: “O principal desafio que os países
da região hoje enfrentam (...) é garantir que a
descentralização não dilua a responsabilidade nem
enfraqueça as funções do Governo – primariamente a
programação macroeconômica e sua fiscalização – que
precisam permanecer centralizadas” (id., ibid.: 4).
Governos e comunidades, de diferentes modos
e em ritmos diversos, têm ensaiado respostas às novas
circunstâncias impostas por um mundo em acelerada
mutação. A questão da pluralidade, advinda da urbani-
zação e da sofisticada diferenciação e complexificação
no interior de cada sociedade, é um dado crucial. Uma
‘terceira via’ está sendo buscada, como modo de esta-
belecer novos fluxos entre Governo e sociedade.
Vejamos primeiramente como a sociedade
tem caminhado e que valores a tem guiado nesse
percurso. Em seguida analisaremos comportamentos
governamentais emergentes, com ênfase às crenças
que os têm mobilizado.
Na direção de um associativismo plural
Avritzer tenta circunscrever essa mudança na
direção de um associativismo plural a partir da observa-
ção de quatro fenômenos, os quais têm a ver com a
substituição da funcionalidade pela territorialidade
como princípio de ação social (1996:17-19):
• significativa redução da influência da vida
sindical nas formas de ação coletiva e renovação de
suas práticas;
• construção de solidariedades locais e da idéia
de comunidade, cujo robustecimento valoriza a partici-
pação na gestão de políticas sociais, como educação,
saúde, habitação;
• pluralização das formas de ação coletiva,
estimulada pela ruptura da classe média com a idéia
de participação em algo que costumava ser definido
como ‘setor popular;
• surgimento de um conjunto de associações
temáticas: direitos humanos, meio ambiente, gênero etc.
Síntese
 Esse autor chama a atenção para que “não ciais, demonstrar sua capacidade propositiva e
se trata apenas do surgimento de um conjunto de mobilizadora” (id., ibid.).
novos atores no espaço público, mas trata-se também
de uma forma completamente distinta de ocupação Novos conceitos de governabilidade
do espaço público” (1996:19). Nesse movimento,
duas das características mais limitantes ao asso- De maneira sucinta, tentarei apresentar um qua-
ciativismo, predominantes no fim do século passado dro desses novos valores em ação na sociedade hoje,
e no período populista, são enfraquecidas. Rompe- que ganharam espaço dentro de muitos setores gover-
se com a “tendência à constituição de grupos cada namentais, e que impulsionem, por vezes implicitamen-
vez mais amplos, nos quais a representação de inte- te, muitas das alterações observadas nas relações Go-
resses e a constituição de solidariedade aparecem verno-sociedade. Nesse quadro, serão destacados os
imediatamente ligadas”(id., ibid.). Além disso, “a seguintes pontos:
participação política da classe média deixa de estar • redução e fortalecimento do Estado, simul-
vinculada à tentativa de mudança das regras do jogo taneamente, em respeito ao cidadão;
político e passa a constituir efetivamente uma forma • expansão do controle social sobre o Estado:
plural de ação” (id., ibid.:20). a reforma do Estado pela criação de uma esfera social-
É esse novo associativismo civil que tem re-
presentado a superação dos elementos de continuísmo
político presentes nas chamadas ‘transições para a de-
mocracia’ da América Latina, constituindo o dado novo
frente às características seculares de mandonismo polí-
tico que lutam por permanecer.
Desse modo, mudanças no próprio estilo de
organização da sociedade favorecem sua participação
como parceira de setores governamentais em políticas
públicas de variados perfis. O maniqueísmo ‘sociedade
boa-governo mau’, que dificultava qualquer aproxima-
ção entre ambos – sempre tomada como ‘cooptação’
– foi substituída por uma visão mais larga e complexa
de Estado, obtida por organizações que se libertaram
da tutela ideológica autoritária de grande parte dos
grupos de esquerda que mobilizaram setores populares
por muitos anos no Brasil e na América Latina em geral.
Não é o caso de nos aprofundarmos aqui na
análise da vasta literatura sobre as relações entre socie-
dade civil e sociedade política, mas cabe lembrar que o
Estado também pode desempenhar um papel importan-
te, colaborando na criação de estruturas de participação
social, conforme apontam inúmeros autores. Por ora,
gostaria de concordar, com Groth&Bullow, que “os
movimentos sociais têm um papel fundamental a cum-
prir, mas também o Estado” (1997:06): “Se, como criti-
ca Arbix (1996:337), ao tratar do fim da experiência
das câmaras setoriais, ‘o Estado continuar submetendo-
se aos ventos desreguladores da economia, sem com-
promisso com a negociação sistemática e recusando a
participação de interesses diversos na elaboração e
implementação de políticas públicas’, a possibilidade
de que o Estado rompa com sua tradição clientelista e
patrimonialista diminui consideravelmente. Cabe também
aos movimentos sociais ou às redes de movimentos so-

Síntese 33
pública, na constituição da qual os conselhos de partici-
pação social adquiram dimensão relevante;
• melhoria da ação governamental pela moti-
vação comunitária: o papel estratégico da ação local im-
plica em descentralização e municipalização.
Esses valores estão presentes no que tem se
convencionado chamar de “terceira via”, aquilo que es-
tudiosos como Pedro Demo chamam postura civil: a
diminuição do Estado, não para melhorar as condições
de exploração da mais-valia, mas para dar o devido es-
paço à sociedade civil. Socializar, não pelo Estado, mas
pela organização social. Aumentar a liberdade, não pela
recriação anacrônica do mercado livre, mas pela insti-
tuição da cidadania (ver Demo:1988).
É o caso de reduzir o Estado por respeito ao
cidadão, tendo em vista a expansão da participação e
do controle social sobre o Estado. A civilização do
Estado. Aquilo que Tarso Genro (1996) denomina de
construção de uma esfera pública não estatal de
a hierarquia de decisões no Brasil significa rever o
controle do uso dos recursos públicos, o que implica
controle local e estruturação da comunidade. Para este
autor, a redefinição do papel do Poder Público local como
mobilizador dos agentes da sociedade civil local (privados
e comunitários), é o caminho mais alvissareiro para a
construção de uma nova relação entre Estado e sociedade.
Segundo Jack Kemp (in Osborne&Gaebler,
1994:75), se o Governo não pode obrigar as pessoas a
se responsabilizarem pelo controle de suas escolas, ou
postos de saúde ou bairros etc., pode, no entanto,
estruturar as coisas de modo a permitir que as pessoas
assumam tais responsabilidades se estiverem dispostas
a isso. Sua estratégia inclui passos concretos que os
governos podem dar: a) remover os obstáculos existentes
ao controle pela comunidade; b) encorajar as comuni-
dades organizadas a controlar os serviços que lhes são
prestados; c) promover estímulos em dinheiro, trei-
namento e assistência técnica; d) transferir ao controle

O maniqueísmo ‘sociedade boa-governo mau’, que dificultava qualquer

aproximação entre ambos – sempre tomada como ‘cooptação’ – foi substituída
por uma visão mais larga e complexa de Estado, obtida por organizações que
se libertaram da tutela ideológica autoritária de grande parte dos grupos de
esquerda que mobilizaram setores populares por muitos anos no Brasil e na
América Latina em geral.

controle: criação de instituições – voltadas para a de organizações comunitárias os recursos necessários

produção e reprodução de políticas públicas – que têm
um caráter indutivo e fiscalizador do Estado.
Ação local
Quando se fala em participação (como o
processo histórico de autodeterminação, pressupondo
condições concretas de auto-sustentação) e controle do
Estado, a ação local mostra-se como a ação política
por excelência. Não que se perca a perspectiva global
dos problemas a enfrentar: o Estado, enquanto agente
coordenador das políticas para o desenvolvimento, é
fundamental, mas sua capacidade – isolada da energia
das organizações populares – é insuficiente.
Comentando sobre o impacto da concentração
de renda no funcionamento do Estado, Ladislau Dowbor
(1994) mostra que a perda de governabilidade tem sido
causada pela centralização do aparelho político-admi-
nistrativo e pela hierarquia de decisões no Brasil. Rever
para enfrentar os problemas.
Em favor da participação
Quatro vertentes do argumento em favor da
participação da sociedade civil em ações de desenvol-
vimento são sistematizadas por Bandeira (1997), em um
esforço interessante de síntese que vale a pena destacar
ao final deste artigo:
• O primeiro enfatiza a participação como meio
de assegurar eficiência e sustentabilidade aos progra-
mas, o que tem levado as principais instituições interna-
cionais de fomento ao desenvolvimento a recomendarem
o envolvimento direto dos segmentos interessados da
comunidade nos programas que recebem seu apoio;
• O segundo argumento destaca a importância
da participação para a ‘boa governância’, na medida
em que assegura a transparência das ações do poder
público e combate a corrupção;

34 Síntese
 • O terceiro encara a participação como ins-
trumento para a acumulação de capital social, de que
fazem parte “os traços culturais característicos de uma
comunidade que contribuem para fazer com que seus
membros se tornem propensos a colaborar no sentido
da solução de problemas de interesse comum” (p.12);
• O quarto, finalmente, ressalta o papel da par-
ticipação na formação e consolidação de identidades re-
gionais, por intermédio da construção de consensos
básicos entre os atores sociais de uma região.

Celeste Cordeiro é doutora em Sociologia e professora da Universidade Estadual do Ceará

BIBLIOGRAFIA CITADA
AFONSO, José Roberto Rodrigues & LOBO, Thereza – Descentralização Fiscal e Participação em Experiências Democráticas Retardatárias – mimeo.
– dez./96;

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UFMG, mimeo., 1996;

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Síntese 35
36 Síntese
 A reforma do Estado
no contexto da globalização
Cláudia Costin
Introdução
Um dos maiores desafios dos governos nos
anos 90 é reformar suas estruturas administrativas para
fazerem frente às necessidades advindas da globalização
econômica e social. Para compreender a magnitude deste
desafio, contudo, é importante refletir sobre o modelo
de Estado vigente até os anos 80. Que fatores levaram à
crise fiscal e à derrocada do padrão burocrático de
gerenciamento do setor público nos anos 90? Desde o
seu primeiro mandato, o Governo Fernando Henrique
Cardoso está comprometido com o ajuste fiscal e vem
promovendo um conjunto de reformas estruturais, com
o objetivo de retomar o desenvolvimento social e
econômico. Dentre as reformas, abordarei a reforma
administrativa, cujo projeto é a superação da adminis-
tração burocrática e a implantação do modelo de gestão
empreendedora, orientado para o cidadão e para a ge-
ração de resultados.
Globalização e crise do Estado
A reinvenção do Estado Nacional faz parte da
agenda internacional neste final de século. A globalização,
ao abolir fronteiras econômicas e socioculturais, aproxi-
mou mercados e Estados. A revolução informacional
acirrou a competição, possibilitando uma velocidade na
circulação de bens, serviços e informações sem prece-
dentes na História da humanidade.
Síntese
As organizações do setor privado tiveram de
sofrer reestruturações para adaptarem-se às demandas
do novo cenário. Além do aumento no fluxo de capitais,
os mercados financeiros estão irremediavelmente entre-
laçados, como ficou atestado a partir da crise asiática
de 1997. A velocidade do mundo moderno deixou de
estar associada à potência dos motores, para associar-
se às linhas digitais, por meio das quais a troca de infor-
mações e de mercadorias ocorre em tempo recorde.
Vivemos num mundo simultaneamente real e virtual, onde
tudo se passa sem que tenhamos controle sobre a reali-
dade.
Mas, o que isso significa para o Estado? Os
governos têm sido afetados tanto pelo impacto das no-
vas tecnologias quanto pelos desafios geopolíticos e
macroeconômicos que marcaram os anos 80 e 90. O
modelo de Estado interventor, que entre a década de 30
e 70, no Brasil, foi protagonista do desenvolvimento
econômico, entrou em colapso. O padrão de financia-
mento desse modelo e o gigantismo da máquina pública
que o viabilizou produziram distorções que levaram a
uma redução generalizada nas taxas de crescimento
econômico, a uma elevação do desemprego e à ciranda
inflacionária. Todo este processo redundou na crise fis-
cal dos anos 90 e na falência dos mecanismos da gestão
burocrática.
A crise do Estado brasileiro tem se manifesta-
do em quatro dimensões. A primeira é a crise fiscal, cuja
37
gênese foi determinada por fatores internos, especial-
mente o elevado grau de intervenção do Estado no mer-
cado e o conseqüente endividamento das estatais, tendo
o seu apogeu nos anos 70; e por fatores externos, como
a crise de liquidez internacional, o choque dos juros in-
ternacionais e do petróleo, nos anos 70 e início dos anos
80. Estes fatores conjugados determinaram a crise fiscal
manifesta por meio da crise da dívida externa a partir de
1982, da corrosão inflacionária das receitas públicas
(efeito Tanzi), da grande expansão da dívida interna e
das despesas financeiras e de pessoal.
A crise fiscal impôs a necessidade de uma forte
contenção dos gastos públicos desde os anos 80. En-
tretanto, essa contenção teve seu limite imposto pelo mo-
delo de gestão burocrático vigente no setor público. O
que o Governo e a sociedade perceberam, nos últimos
anos, é que a solução dos problemas do Estado não
está em gastar mais, mas sim em gastar menos e melhor.
Esta percepção foi aguçada com o fim da inflação que
trouxe a tona a verdade sobre os números. A sociedade
Um dos maiores desafios dos governos nos anos 90 é reformar suas
estruturas administrativas para fazerem frente às necessidades advindas da
globalização econômica e social.
não está mais disposta a continuar arcando com elevados
custos referentes a serviços de qualidade precária. A
palavra de ordem agora é qualidade do gasto público.
A crise fiscal engendrou conseqüências positi-
vas, tais como o empenho da União, dos Estados e dos
Municípios no sentido de administrar com austeridade suas
folhas de pessoal. Encerrou-se a fase de congelamento
de salários e de atraso no pagamento de fornecedores
como mecanismos de equilíbrio das contas públicas.
Convém registrar que essa mesma crise gerou
ao longo dos anos 80 e início dos 90 um processo de
sucateamento da Administração Pública. Não houve, em
particular, a necessária modernização dos processos de
trabalho e a preocupação em corrigir distorções no per-
fil e na composição da força de trabalho, o que resultou
em má distribuição de pessoal, com excessos em
atividades operacionais e de suporte administrativo, e
carência de técnicos especializados na formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas.
A segunda dimensão da crise manifestou-se no
esgotamento do modelo de intervenção do Estado na
economia. Em todo o mundo, independentemente da
ideologia dos governantes, o modelo de Estado produ-
38
tor de bens e serviços e barateador do custo de produ-
ção do capital vem sendo questionado. Ou seja, a
desestatização é hoje uma realidade sem fronteiras, ca-
bendo ao poder público discernir o que é passível de
privatização e à sociedade realizar o controle social so-
bre o processo. O Estado deixou de ter o papel de pro-
dutor de bens e serviços (a serem ofertados pelo mer-
cado) e passa a enfatizar as funções de regulação dos
monopólios naturais e de defesa da concorrência. Isso
não significa, porém, que a tese do Estado mínimo esteja
correta. Ao contrário, o Estado deve ser forte na for-
mulação de políticas públicas que atendam a necessidade
da população. Além disso, em nenhum país do mundo o
gasto público como proporção do PIB caiu. Ou seja,
esta tese não só é incorreta como inaplicável.
A terceira dimensão da crise diz respeito ao
desafio de consolidação da democracia. Ao longo do
regime autoritário, houve um aumento significativo das
demandas sociais, represadas por mais de duas décadas.
Com o processo de redemocratização houve a liberação
e o seu conseqüente crescimento. A explosão das
demandas sociais defrontou-se, entretanto, com a im-
possibilidade de atendimento dada a da crise fiscal do
Estado. Some-se a isso a expectativa social irrealista de
um Estado onipotente, exacerbada no regime autoritá-
rio e reforçada pela tradição política populista. O resul-
tado foi um misto de revolta e frustração. De fato, o
aprendizado da democracia é um caminho árduo e tor-
tuoso. Num regime totalitário é fácil reformar o Estado:
fecha-se o Congresso Nacional, censura-se a imprensa,
suprimem-se as garantias individuais, anulam-se leis,
impõem-se medidas arbitrárias. Já no regime democrá-
tico, o atendimento das demandas sociais passa por re-
formas que devem ser negociadas democraticamente
com vários interlocutores. As resistências e as
incompreensões são naturais, até porque as reformas
atingem interesses de grupos específicos. A cultura
clientelista resiste às reformas pois ainda existem raízes
no Estado e na sociedade. A cultura burocrática também
resiste ao perceber que seu poder diminui no processo
de reformas. É preciso, portanto, que os técnicos tenham
humildade para perceber que os dirigentes e os
parlamentares eleitos detêm um mandato para interpretar
Síntese
os anseios populares. Ou seja, no regime democrático,
a racionalidade técnica deve submeter-se à vontade
popular.
A quarta dimensão da crise do Estado abrange
a forma de gerenciamento do aparelho estatal. A
deteriorização do desempenho do aparelho do Estado
nas duas últimas décadas deveu-se, principalmente, a
três fatores: a) à crise fiscal, que impôs forte restrição
orçamentária, reduzindo em muito a capacidade de in-
vestimento; b) à grande expansão das demandas sociais,
em decorrência do processo político de redemo-
cratização e do surgimento de novos grupos sociais e
urbanos; c) ao esgotamento do modelo burocrático de
gestão, que ficou defasado em relação aos padrões
gerenciais do setor privado e em relação às novas (e
antigas) demandas sociais.
O País sofre, ainda, da “síndrome da norma-
tização excessiva”, que consiste em tentar resolver
problemas culturais e de gestão mediante (exclusivamen-
te!) a edição de regras e normas. Entretanto, o aparato
normativo, por si só, não tem sido eficaz para combater
fraudes, além de, ao mesmo tempo, limitar a ação do gerente.
Acrescenta-se a isso que, por força desse arcabouço
institucional, o Estado compra mal, contrata mal, seleciona
mal seus servidores, oferece-lhes treinamento precário e
possui arcaicos processos de trabalho.
Síntese
A superação da administração
burocrática
A crença predominante segundo a qual a bu-
rocracia em função de seus rígidos controles combate o
clientelismo tem sido fortemente contestada. O excesso
de normas e o rigor dos procedimentos não foram sufi-
cientes para combater práticas de corrupção. Acres-
centa-se a isso que, dada a inflexão do modelo, a gestão
burocrática mostra-se inadequada para responder com
velocidade às exigências do desenvolvimento econômico
e social num mundo cada vez mais complexo e
globalizado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, elaborado em 1995 por iniciativa do então Mi-
nistério da Administração e Reforma do Estado –
MARE, veio responder à necessidade de transforma-
ção da máquina pública com vista à sua adequação aos
novos tempos. A alternativa conduz ao redesenho do
aparelho do Estado e à implantação de um novo modelo
de gestão, a administração gerencial.
A reforma gerencial é essencialmente empre-
endedora, descentralizante, calcada na melhoria dos pro-
cessos de trabalho, na redução de custos e na geração
de resultados. É também inovadora do ponto de vista
da redefinição do relacionamento Estado/Sociedade,
porque se guia pela preocupação com a transparência
39
das informações e com o fomento de mecanismos de
controle social. Por isso é uma antítese da burocracia
tradicional, caracterizada pelo autoritarismo da
racionalidade técnica, pelo excesso de normas, pela
centralização hierárquica e pela cultura da superiorida-
de dos procedimentos em detrimento do compromisso
com resultados.
Distinguem-se três estágios na evolução his-
tórica da Administração Pública brasileira: (i) o
Patrimonialista, em que não havia propriamente uma
consciência do que é o bem público, confundindo-se
público e privado, e onde dominavam o empreguismo,
o nepotismo e o clientelismo; (ii) o Burocrático,
surgido como uma antítese ao patrimonialismo, um
modelo altamente hierarquizado, baseado em normas
e procedimentos racionais rígidos, cuja ênfase é o
controle dos processos; e (iii) finalmente, a
Administração Gerencial, emergente a partir de 1995
com o objetivo de combater a rigidez do modelo
burocrático, flexibilizando procedimentos e
A simultânea redução do ritmo do crescimento econômico e da capacida-
de de geração de emprego das unidades produtivas leva a uma situação dra-
mática que envolve bilhões de pessoas no Planeta.
reorientando a administração para resultados, tendo
por foco o cidadão. Este modelo de administração
associa-se à idéia de gestão empreendedora em que
o servidor público, agora profissionalizado, tem como
referência de atuação metas a serem atingidas, rela-
cionadas à melhoria das condições de vida da
população.
É notório que a implantação do modelo
gerencial não implica que a administração brasileira te-
nha superado completamente os aspectos patrimonialistas
e as amarras da tradicional burocracia. No caso desta
última, sequer conseguimos instaurar uma burocracia
racional, no sentido weberiano, em todas as áreas do
governo.
O que importa é que a reforma trouxe consigo
um horizonte para a reconstrução do Estado nacional e
uma nova filosofia de funcionamento do setor público.
A Emenda Constitucional no 19 da Reforma Adminis-
trativa removeu os obstáculos de ordem legal para que
se efetivassem mudanças organizacionais significativas.
Foram revisadas as regras da estabilidade e flexibilizado
40
o regime de admissão de servidores; estabeleceram-se
mecanismos para o controle de gastos e o equilíbrio das
contas públicas, tais como a redução de despesas com
cargos de confiança e critérios para fixação de remune-
rações. Garantiram-se mecanismos para
profissionalização da função pública, bem como para a
ampliação da autonomia de gestão, com fundamento nos
princípios da transparência e do controle social.
Em verdade, todas essas mudanças com
relação ao modelo de gestão conduzem a uma ampla
transformação da cultura organizacional no setor público.
A mudança de valores imbutida no processo de
reestruturação modifica a relação de tutela Estado/
Servidor, com reflexos positivos sobre a sociedade,
beneficiária dos serviços estatais.
É fundamental que haja um sistema de incenti-
vos à profissionalização do setor público. Os servidores
devem ser avaliados pelo seu desempenho profissional
e não apenas pelos aspectos de conduta estabelecidos
no sistema de avaliação ainda vigente. A moralidade é
sem dúvida imprescindível e faz parte dos princípios que
regem a administração pública, juntamente com a legali-
dade, publicidade, impessoalidade. Mas, a partir de ago-
ra, a eficiência se inclui entre estes princípios, sendo isto
muito importante na transição para um modelo de admi-
nistração que prima por resultados. Esta mudança do
enfoque da avaliação centrada na conduta para a avalia-
ção centrada no desempenho corrige distorções
comuns do tipo: servidores disciplinados, assíduos e
de conduta irrepreensível, cujo rendimento no trabalho
é inexpressivo ou insuficiente. Este estado de coisas
tem um alto custo social e podemos até indagar-nos
sobre até que ponto não seria antiético para com a
sociedade mantê-lo num contexto de escassez de
recursos e de diminuição da capacidade do Estado de
responder às demandas sociais.
Um outro mérito da reforma é que a capacitação
ocupou o centro do debate sobre a qualidade dos servi-
ços prestados à população. Deflagrou-se, então, uma po-
lítica de capacitação e de concursos para seleção de qua-
dros visando ao fortalecimento do núcleo técnico do Es-
Síntese
tado. Este foi um passo muito importante no sentido da
reconstrução do Estado e da valorização dos servidores.
Conclusão
À guisa de conclusão, ressalto que, ao contrá-
rio do que os representantes do pensamento neoliberal
tentaram transformar em um quase consenso neste final
de século, a globalização requer um Estado fortalecido
para enfrentar os desafios do mercado e as adversidades
da concorrência internacional, para não falar dos riscos
Cláudia Costin é Doutora em Administração pela Fundação Getúlio Vargas.
Síntese
do crescimento com exclusão. Por isso, devemos em-
preender esforços no sentido de administrar os recursos
públicos com austeridade, visando equilibrar os gastos
do Governo e combater o déficit fiscal. Somente com o
ajuste das contas e com o aperfeiçoamento dos instru-
mentos de gestão pública estaremos investindo no au-
mento da governança, ou seja, da capacidade do Estado
de implementar políticas públicas, e na promoção do
desenvolvimento econômico e social.
41
42 Síntese
 O meio ambiente na
globalização
Marina Silva
Estamos a pouco mais de um ano do fim de
um século que, nas suas últimas luzes, fica marcado como
o século da globalização, com múltiplos impactos e cru-
zamentos substituindo as referências lineares que tínha-
mos até o desmonte da experiência do socialismo real,
no final dos anos 80. Esse fato político de enorme rele-
vância não inaugura a globalização, mas foi o ponto de
partida decisivo para a expressão de algumas das di-
mensões mais importantes desse processo. E, sobretu-
do, para a tomada de consciência mundial sobre a
emergência de dinâmicas sociais, econômicas e culturais,
profundamente diferentes, exigindo dos atores sociais
grandes movimentos de adaptação de suas estratégias
ao fim dos alinhamentos de base ideológica bipolar rígida.
Eduardo Viola descreve a globalização como
um processo multidimensional caracterizado por dilui-
ção dos limites nacional/internacional e redução das dis-
tâncias, mesmo entre realidades muito heterogêneas;
passagem de um sistema internacional centrado no Es-
tado para outro multicêntrico, marcado por alta diversi-
dade de forças e atores sociais interagindo; transna-
cionalização das agendas político-econômicas, dos
atores sociais e dos espaços de negociação, mesmo no
âmbito local remoto; erosão parcial do Estado nacional
como centro regulador da vida social, com uma certa
fragmentação das sociedades nacionais; erosão parcial
dos sistemas democráticos nacionais, pelo poder cres-
cente de indivíduos transnacionalizados e pela defasa-
gem entre um sistema de representação de base
Síntese
territorial-nacional e um sistema de forças sociais de di-
mensão transnacional.
Para Viola, esse quadro se manifesta em múlti-
plas dimensões e tem na sua vertente ecológico-ambiental
“o mais poderoso dos processos de globalização”.
“Uma vez atingida a percepção da globalização
ambiental vemo-nos obrigados a passar do conceito
de sistema internacional (que se refere apenas a
realidades sociais) para o de sistema global, porque
este permite-nos distinguir e incluir as realidades
sociais e naturais e orienta-nos na investigação
sistemática sobre seus modos de interação em escala
planetária.”
De fato, a percepção global dada pela emer-
gência do tema Meio Ambiente é precursora da
globalização tal como a conhecemos hoje e conserva
uma certa independência, no sentido de que não é um
subproduto dessa globalização, mas um nicho de signifi-
cados muitas vezes contraditórios, porém, plenos de
potencial questionador em face das manifestações mais
avassaladoras do processo, como o são as dimensões
financeira, mercadológica e o aprofundamento da ex-
clusão social e da pobreza.
Um exemplo dessa posição diferenciada do
tema está no próprio fato de ter recolocado em discus-
são o conceito e o sentido do processo de desenvolvi-
mento, retomando valores abandonados ou subjugados
pela primazia absoluta dada, neste século, ao crescimento
material. Embora não se possa afirmar que a tese do
43
desenvolvimento sustentável, surgida na seara
ambientalista, esteja realmente estruturada como uma
alternativa ao desenvolvimentismo predador e
consumista, deve-se reconhecer que ela é hoje o guar-
da-chuva sob o qual se engendram soluções, idéias e
avanços relevantes, além de ser um laboratório para
interações, parcerias e inovações institucionais de gran-
de vitalidade e positividade no panorama geral, muitas
vezes assustador, da globalização econômico-financei-
ra. É inegável o compromisso, implícito no conceito
desenvolvimento sustentável, com a mudança progres-
siva para um modelo de sociedade justa e ambien-
talmente equilibrada.
Desde os anos 60, Meio Ambiente tem co-
locado em pauta questões vitais relacionadas ao fun-
cionamento do sistema internacional e de sua
geopolítica. Assim, por esta via, instalaram-se
polêmicas essenciais, entre outras, sobre controle de
população, soberania do Estado nacional e limites das
É inegável o compromisso, implícito no conceito desenvolvimento sus-
tentável, com a mudança progressiva para um modelo de sociedade justa e
ambientalmente equilibrada.
fronteiras políticas; perfil e volume do consumo nos
países ricos; caducidade dos instrumentos de
negociação internacional e de avaliação econômica;
e incapacidade do arcabouço jurídico internacional
lidar com o direito das gerações futuras no presente.
Essas polêmicas mostram, hoje, resultados
conceituais e práticos significativos. A crise ambiental
entrou na esfera das relações globais como um elemento
novo e exigente, que impôs a busca de soluções inusita-
das, o que resultou na construção de formas de consen-
so e de fóruns mais complexos, com a abertura de es-
paço para a sociedade civil, evidenciando as contradições
entre as regras e os interesses vigentes da ordem mundial
e o objetivo de manter a qualidade de vida para todos
ou, mesmo, de preservar a própria vida no Planeta.
A Conferência da ONU sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, a Rio-92, é um marco dessa mu-
dança. Após a inédita visibilidade dada a um evento
desse tipo, todas as demais negociações do final do
século sofreram algum tipo de interferência em seu
perfil, no rumo de uma abertura, que ainda passa por
muitos meandros obscuros. Consolidou-se um novo
44
ator social global e nacional – as organizações não-
governamentais – que é o agente dessa abertura nos
fóruns políticos e nos processos de tomada de decisão.
Emerge uma comunidade transnacional ligada por
objetivos e valores diferenciados, de base solidária e
cooperativa. O meio ambiente consolidou-se como
referência quase obrigatória na maioria das atividades
humanas.
Na prática, a contrapartida desses ganhos está
na resistência dos poderes estabelecidos a abrir mão de
suas estratégias econômicas e de sua concepção mone-
tarista de lucro. Essa resistência é visível na implemen-
tação problemática e continuamente retardada dos
documentos aprovados na Rio-92, a exemplo da Con-
venção sobre Mudança do Clima e da Convenção de
Diversidade Biológica. De qualquer forma é inegável a
grande expansão do conhecimento sobre aquecimento
global e diversidade biológica – ou biodiversidade – e
sua transformação em espaços políticos de negociação.
A biodiversidade, embora não tenha atingido a priori-
dade concedida ao tema das mudanças climáticas, já é
reconhecida como um campo estratégico para a huma-
nidade, além de, com freqüência, provocar discussões
fundamentais sobre a ética relacionada à vida no Planeta.
Talvez mais importante do que resultados pon-
tuais seja a atuação da comunidade transnacional antes
referida, em boa parte responsável pelo reposicionamento
da esfera local na realidade global – “pensar globalmen-
te, agir localmente” é um dos grandes lemas do
ambientalismo – por meio de redes entrecruzadas que
criaram metodologias não convencionais de procura de
soluções objetivas, de troca de informações e de forma-
ção de lideranças, com o uso intensivo das possibilidades
eletrônicas de comunicação. Indivíduos e comunidades
passaram a interagir com o espaço global, independente-
mente das diversas instâncias de poder e de influência do
Estado nacional.
Se na década de 90 houve o que se costuma
chamar de uma “ressaca do ambientalismo”, em lugar
da extraordinária expansão e exposição que muitos al-
mejavam no pós Rio-92, por outro lado começou a se
Síntese
formar uma teia, menos visível mas nem por isso menos
impactante, de ações socioambientais em âmbito local.
Essa tendência, ainda pouco avaliada no seu
conjunto, é hoje um campo de grande vitalidade, inclu-
sive para a formação da cidadania e mudança dos pa-
drões políticos, a partir da microescala, por meio do
incentivo à participação na definição de interesses
coletivos e na defesa de direitos difusos, nos quais se
enquadra o direito a um meio ambiente saudável.
Segundo Celso Furtado, tornado anacrônico
o paradigma que prioriza o Estado-Nação, “surgem
outros atores, outras elites, diferentes estruturas
de poder, distintas polarizações de interesses,
novas condições de convergência e antagonismo
Síntese
entre Estados-Nações, grupos sociais, classes
sociais, movimentos de opinião pública, funda-
mentalismos, correntes de pensamento. Esse é o
contexto em que o paradigma clássico, ou tradici-
onal, de relações internacionais começa a ser
superado, ou subordinado pelo novo. Um
corresponde à dinâmica da sociedade nacional, do
Estado-Nação, em que sobressai o suposto da
soberania. Outro corresponde à dinâmica da
sociedade global, compreendendo relações,
processos e estruturas de dominação e apropriação
peculiares, implicando movimentos de integração
e antagonismo originais, possibilitando soberanias
e hegemonias desconhecidas.”
45
 No campo ambiental é nítida a formação dessa
sociedade global. No Brasil, a Amazônia pode ser con-
siderada um espaço por excelência que exemplifica es-
sas novas dinâmicas, tanto em seus avanços quanto em
suas perversidades. Eterno desafio nacional de
equacionamento de um modelo de desenvolvimento com
eixo ambiental, a região impacta também o mundo, não
apenas pelo significado ecológico mas também pelo seu
papel no imaginário universal, como referência de valo-
res imemoriais na relação Homem-Natureza.
A mais recente fase de integração global da
Amazônia, promovida nos dois últimos governos, é
fortemente baseada na exploração madeireira para ex-
portação e, segundo demonstrou o relatório da
Comissão Externa da Câmara dos Deputados
destinada a averiguar a aquisição de madeireiras,
serrarias e extensas porções de terras brasileiras por
grupos asiáticos, é uma integração de alto risco porque
Experiências bem sucedidas, como o Projeto RECA, e mesmo as “histó-
rias de vida” de comunidades que redescobrem o potencial do conhecimento
tradicional e de sua tecnologia de convivência com a natureza, podem fornecer
a qualificação e a objetivação de que o conceito de desenvolvimento sustentável
é carente.
não baseada num planejamento ambiental estratégico.
“(Produz efeitos) semelhantes ao da antiga política
de integração nacional do regime militar, quais
sejam: altas taxas de desmatamento e queimadas;
exploração florestal predatória; invasão e
exploração ilegal de terras indígenas e unidades de
conservação; poluição de rios etc”.
O relatório evidencia, também, que ao mesmo
tempo em que leva adiante esse tipo de integração glo-
bal, não sustentável, a política governamental deixa de
promover aquela que seria a integração mais promisso-
ra, baseada no grande trunfo que o País e a região pos-
suem, que é a rica biodiversidade amazônica.
Na Amazônia, o aproveitamento estratégico
da biodiversidade é indissociável do papel das
experiências locais e do conhecimento gerado nas
comunidades, que deveriam ser aprofundados e
solidamente incorporados a um projeto de
desenvolvimento sustentável regional. Experiências bem
sucedidas, como o Projeto RECA, e mesmo as “histórias
de vida” de comunidades que redescobrem o potencial
do conhecimento tradicional e de sua tecnologia de
convivência com a natureza, podem fornecer a
46
qualificação e a objetivação de que o conceito de
desenvolvimento sustentável é carente. Mais do que isso,
podem explicitar como se internaliza, concretamente, no
Brasil, a realidade da globalização e como com ela
interagem as inúmeras e complexas dinâmicas de relações
locais e nacionais.
A forma como se dá essa internalização é, na
verdade, um ponto extremamente sensível. É preciso
entendê-la de maneira não meramente defensiva e saber
identificar os riscos e oportunidades advindos da
globalização. Há aí envolvida uma complexidade que
exigiria uma atuação institucional de fronteira, para sa-
ber manejar tal situação, garantindo flexibilidade, mas
também, o controle necessário para evitar um desmonte
dos referenciais culturais locais, o que teria conseqüên-
cias individuais e coletivas provavelmente desastrosas.
Impõe-se também atualizar – e não abandonar
– o conceito de nacionalismo para que seus conteúdos
de solidariedade grupal e cultural e de metas coletivas
fiquem claros num contexto de globalização, sem refletir
maniqueísmos e nem servir de pretexto para a defesa
de interesses particularistas e anti-sociais. Pode-se cair
no enclausuramento de um nacionalismo desatualizado,
que nega os fatos implícitos nas relações mundiais e tenta
construir soluções isoladas, num mundo claramente ba-
seado em articulações transnacionais e em dissolução
de fronteiras.
Esse debate é essencial num mundo que vive,
como diz Viola, a “revolução das capacidades individu-
ais” e, também, amplas possibilidades para se montar
teias de solidariedade e afinidades legítimas fora do es-
paço político e cultural tradicional de uma “nação”.
Um indivíduo ou uma comunidade com mobi-
lidade nos sistemas extra-Estado, com acesso aos siste-
mas modernos de informações, não têm necessidade do
amparo de uma referência “nacional” nos moldes anteri-
ores. Ele se relaciona direto com o mundo e negocia
seus interesses acima das instituições tradicionais. Mas
acontece que as tensões coletivas nacionais perma-
necem, e nessa discussão está o eixo em torno do
qual giram aspectos problemáticos da globalização, tais
Síntese
como as iniqüidades sociais que derivam da má distribuição
de poder e de riquezas no mundo e que se fundam ainda no
poder hegemônico de nações sobre outras.
Por outro lado, a inserção do Brasil, como país
detentor de megadiversidade, no processo global, não
tem que necessariamente ser subordinada. Não está de-
terminado, a priori, que dentro dessa realidade globa-
lizada determinados segmentos tenham que ser sempre
os detentores dos maiores benefícios das riquezas
disponíveis no mundo ou que a concentração desses
benefícios deva se dar, por definição, numa determinada
área do planeta.
Trata-se, ao contrário, de uma relação com-
plexa, que requer negociação, criatividade, ousadia e o
uso dos recursos naturais e ambientais. Talvez seja a
Marina Silva é licenciada em História pela Universidade Federal do Acre, 1985;
Senadora da República, representante do Estado do Acre, pelo Partido dos Trabalhadores – PT. Mandato de 1995 a 2002.
Síntese
área onde essa relação apareça de maneira mais didática,
em todos os seus desdobramentos. No caso específico
dos recursos da biodiversidade, o que impede que seus
benefícios sejam horizontalizados, que haja critérios para
torná-los disponíveis a toda a humanidade, sobretudo
na forma de medicamentos e alimentos?
Globalização, exatamente por todas as carac-
terísticas aqui citadas, também pode ser propícia à não
subordinação, ainda que, na prática, tenha radicalizado
a exclusão de grandes massas em todo o mundo e
potencializado alinhamentos subordinados. Está clara-
mente pouco explorado o caminho da descoberta de
mecanismos e institucionalidades que favoreçam a eqüi-
dade, a qualidade de vida e a democracia.
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