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CADERNOS DE IT(W~

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Atos politicos

a pretensao
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~ario A roso de A lmeida
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interlocutorias em processo urge - Ac. do STA
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Dias Jose
Pereira
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• MARCO/ABRIL 2013 <: )8,18 ISSN: 0873-6294


Cademos de Justi~a Administrativa Colaboram neste numero:
Publica~ao bimestral - n.0 98 Elizabeth Fernandez
Mar',()/Abril de 2013 Professora da E.scola de Dircito da Univcrsidadt do Minho
Joiio Caupers .
Professor da Faculdadt dt Dircito da Univcrsidade Nova de Lisboa
Propriedade e Reda~ao:
Mario Aroso de Almeida
CEJUR - Centro de Estudos Juridicos Professor da Fnc11ldadt de Dirtito dn Univcrsidndt Catolica Portuguesa, Esco/a do Porto
doMinho
Miguel Assis Raimundo . .
Escola de Direito - Campus de Gualtar
Professor da Fnculdndc de Dirtito dn U,rivers,dade dt Lisboa
4710-057 BRAGA
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Jui:z do Tribunal Constitucional
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Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e da
Universidade Cat6lica Portuguesa, Escola de Lisboa
VitorGomes
/uiz do Tribunal Constitucional

Secretaria de Reda~iio
Paula Oliveira Azevedo
Atos politicos - contributo para a
sua delimita~ao

r l. 0 presente texto tern origem numa consulta


que me foi dirigida por uma advogada em repre-
ticados por decreto, ou seja, "atraves de uma forma
solene de expressao de certos actos politicos" (sic).
sentai;ao de um diplomata portugues. Publico-o Em resultado desta peculiar natureza, estes atos
porque ele sublinha uma modificai;ao de jurispru- seriam subscritos pelo Primeiro Ministro no exer-
denda que reputo essencial no aprofundamento do dcio de discricionariedade pura, dispondo o Ministro
Estado de direito, numa altura em que este ja co- dos Neg6cios Estrangeiros (MNE) de "total liber-
nheceu melhores dias. E publico-o agora porque se dade de escolha" (sic). Assim sendo, nao integra-
encontra ja firmada a jurisprudencia do Supremo riam "o universo dos actos administrativos sujeitos
Tribunal Adrninistrativo (STA) - incluindo duas a fundamentai;ao" (sic).
decisoes do Pleno da 1.a Seci;ao - no sentido que Na verdade, o STA parece ter hesitado entre
sustento, nao podendo ser suspeito de procurar in- considerar os atos impugnados como politicos·-
fluenciar indevidamente a jurisprudencia. como a primeira citai;ao sugere - ou antes como
atos administrativos que, por suporem uma esco-
2. Em causa estava um concurso para a categoria lha irrestrita, equiparou aos atos politicos - como
de embaixador, categoria de topo da carreira diplo- inculca a ultima. A circunstancia de transcrever o
matica, mais precisamente tres atos supostamente n.0 2 do art. 21.0 da Lei Organica do MNE, aprovada
administrativos, praticados sob forma de decreto, pelo DL n.0 121/2011, de 29/12, parece apontar no
que haviam determinado a promoi;ao de varios mi- primeiro sentido, se bem que se estranhe a falta de
nistros plenipotenciarios acategoria de embaixador qualquer invocai;ao da alinea a) do n.0 2 do art. 4.0
e que, sendo atos de duplo efeito, haviam implici- do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fis-
tamente recusado a mesma promoi;ao ao interes- cais, que precisamente exclui do ambito da jurisdi-
sado. i;ao administrativa os atos praticados no exercicio da
Este, inconformado com a sua preterii;ao, havia fun(ao politica.
proposto no STA - Seci;ao do Contencioso Admi-
nistrativo - as correspondentes ai;6es administra- 4. Muito distinta foi, porem, a posii;ao do Minis-
tivas especiais, nas quais impugnara aqueles atos, terio Publico, veiculada no parecer Constante dos
indicando como causa de pedir a respetiva invali- autos. Como o pr6prio tribunal reconhece na deci-
dade, por falta absoluta de fundamentai;ao e, tam- sao, a posii;ao que veio a prevalecer e a do magis-
bem, por desvio de poder e ofensa dos prindpios trado do Ministerio Publico sao antag6nicas, sendo
constitucionais da igualdade e da imparcialidade. que este sustentou que o ato do MNE seria um ver-
dadeiro ato administrativo, devendo como tal ser
3. A primeira decisao do STA- uni.ca conhecida fundamentado, de forma a tomar possivel que as
a epoca da consulta - considerou improcedente a respetivas motivai;oes fossem sindicadas, operai;ao
impugnac,ao, louvando-se na suposta natureza po- impresdndivel ao controlo jurisdicional do exerd-
litica, ou equiparada, dos atos de promoi;ao, que cio de poderes discricionarios. Escreveu aquele ma-
seria confirmada pela circunstancia de serem pra- gistrado:

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3
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Atos politicos - contributo para a sua dclimita~ao

"Nao sobrarn duvidas de que o ato contencio- "II ne faut pas conclure ... que tout acte du pou-
samente impugnado, por supostamente afetar o di- voir executif inspire par des considerations d'ordre
reito do impugnante a ascender na sua carreira politique et gouvernemental soit par cela seul un
profissional, mediante um procedimento justo, esta acte de gouvernement contre lequel !es citoyens
incluido no ambito da imposi\ao legal de funda- n'auraient aucun recours d' ordre juridique. La
menta\ao obrigat6ria ... E a circunstancia de o ato competence depend de la nature des actes et non
traduzir o exercicio de uma competencia que en- des mobiles qui Jes inspirent" (3).
volve escolhas com espa\os de valora\ao pr6prias Apesar desse abandono, porem, a ideia subja-
da Administra\ao, nao subtrai esta atividade nem cente a ta! teoria - grosso modo, a de que certos atos
ao principio da legalidade nem ao controlo dos tri- erarn, pelos seus prop6sitos, demasiado importan-
bunais". tes para a vida da coletividade para que se possibi-
Eis, pois, duas posi\oes- ou melhor, duas con- litasse a sua censura pelos tribunais - nao morreu,
ce\oes - realmente antag6nicas. Vou procurar es- ou, pelo menos, nao foi completamente erradicada.
tabelecer, com a seguran\a possivel, qual e a mais Certamente por for\a dessa "resistencia" ainda hoje
acertada. Para tanto, havera que come\ar por de- a doutrina administrativa de diversos paises a vem
terminar a verdadeira natureza dos atos impugna- zurzindo.
dos: a promo\ao a categoria de embaixador e um
ato politico, ou equiparado, como decidiu o tribu- 6. Aqui ao nosso !ado, GARcfA DE ENTERRiA escre-
nal, ou um ato administrativo, ainda que com uma veu, a prop6sito, que, em 1875, "el Consejo de Es-
latitude consideravel de discricionaridade? tado frances abandona la teoria del m6vil (curiosa
forma de c6mo al simple contagio con el mundo po-
5. A expressao «ato politico» (ou «ato de go- litico el acto administrative se toma extrajuridico) y
vemo», como se diz tradicionalmente em Franc;a) la sustituye por la llamada teoria de los actos de go-
vem sendo hoje geralmente entendida com o sen- biemo araison de sa nature. Cuales son esos actos de
tido de "acto praticado no exercicio da func;ao po- gobiemo por naturaleza? No obstante el enfasis del
litica. Sao os actos pr6prios da fun\ao politica, ou planteamiento, se renuncia a otro criterio que el pu-
de govemo, alem dos actos legislativos", escreveu ramente empirico o casuistico, y se aboca asi al sis-
MARCELLO CAETANO (1). tema de enumeraci6n o de lista: son actos de
Na sua formula\ao original, a chamada «teoria gobiemo aquellos que la propia jurisprudencia ha
dos atos politicos» serviu para justificar a exclusao llarnado actos de gobiemo. Naturalmente, esta es la
da aprecia\ao pelo Conseil d'Etat dos atos de auto- confesi6n paladina de que estamos en presencia de
ridade que tivessem um m6bil politico, numa con- un fen6meno que no tiene una justificaci6n mate-
ce\ao que muitos consideraram anti-garantistica e, rial" (4).

I
ate, antidemocratica. Esta concec;ao foi, por isso
mesmo, como recorda DIOGO FREITAS DO AMARAL,
muito criticada em Fran\a, tendo sido abandonada (3) Traite de la jurisdiction administrative et des recours conten-
ainda no decurso do seculo XIX (2). tieux, Torno II, Paris, 1888, pp. 31-32 (reimpressiio de 1989,
LGDJ). No mesmo sentido, RENE C~!APUS, L'administration et son
EDOUARD LAFERRIERE, escrevendo em 1888, ja juge, Paris, PUF, 1999, p. 81: "Tout Jes actes emanant d'une au-
nao se fazia eco dela: torite executive fran\aise, tous Jes actes du gouvemement, au
sens etroit du mot (et de ses agents) ne sont evidemment pas Cl

des actes de gouvernement".


1
( ) Cfr. Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10.' ed., 4
( ) La i11n1unidad de las 1/amados actos politicos ode gobierno, p.
Coimbra, 1991 (4.' reimpressiio), p . 1342. No mesmo sentido, 69, http:llvlex.com.pelvidlinmunidad-l/amados-actos-politicos-
DIOGO FREITAS DO AMARAL, contestando a posi\iiO de A FONSO 77141978 (trata-se de um texto pertencente a um Jivro, que su-
QuE!R6, que via no ato politico um ato de execu\iio da Consti- pomos esgotado, publicado peJa Editora PaJestra, de Lima,
tuii;iio, in Direito Administrativo, vol. IV, 1988, p. 160 (li\oes po- Peru). Noutro ponto, o Autor refere a doutrina francesa domi-
licopiadas). nante, para escrever que esta se refere aantigua teoria de las actos
(2) Ob. cil., p. 157. . ,. de gobierno como uma curiosidad lzistorica - p. 84.

' I ~s
4
Ju~'Tly\ ADMINISTRATIVA n.0 98 • Mar,o/Abril 2013

Tambem FRANCISCO URBINA nao poupou aquela goria dos actos politicos como actos juridicamente
teoria: "la no justiciabilidad de las cuestiones poli- insindicaveis» (o italico e meu) (8).
ticas nos sirua directamente ante la vieja doctrina E, acrescentou DIOGO FREITAS DO AMARAL, tern
de los actos politicos o de gobierno, que aparece de ser assirn, pois que "se deve interpretar sempre
corno un anacronisrno rnalsano en un Estado de restritivarnente o conceito de acto politico, sob
Derecho... " (5). pena de se frustrarem os fins do Estado de Direito.
Nao obstante estas criticas, ironicas ou arnargas, Com efeito, o Estado de Direito exige que a catego-
a doutrina tende a reconhecer que a teoria dos atos ria dos actos politicos seja reduzida ao minima - e,
politicos, ainda que com algurna reconfigurac;ao, nomeadarnente, que nao seja alargada para alem
continua a ser utilizada como instrumento daquilo dos limites especificos da func;ao politica" (o italico
que sempre foi a sua razao de ser: lirnitar a capaci- e rneu) (9) .
dade de controlo da adrninistrac;ao publica por
parte da jurisdi-;ao adrninistrativa. 8. 0 mesmo estreitamento do conceito ocorre
0 proprio FRANCISCO URBINA reconhece que em Franc;a: CHAPus, no escrito ja citado, da conta de
aquela teoria "goza de una envidiable buena salud que a jurisprudencia francesa exclui do conceito -
de la mano de la maxima salus publica suprema e, naturalmente, da imunidade a impugnac;oes con-
lex, esta propia de la muy moderna razon de Es- tenciosas -, pelo rnenos, os atos de grac;a ou de
tado, y que se erige en un limite a la justiciabilidad clemencia e a declarac;ao do estado de sitio (10) .
de los actos de poder politico estatal en sede de FRAN<;:OIS BURDEAU, na sua Historie du droit adminis-
proteccion, es decir, como un limite del control ju- tratif, fala mesmo, em termos gerais, de forma sug-
dicial" (6). estiva, do cantonnement des actes de gouvernement (11) .
Sublinhe-se que CHAPPUS, na mesrna obra,
7. De-se, pois, por assente que continuarn a exis- afirma, preto no branco, que "sur le plan de ana-
tir comportamentos juridico-publicos, unilaterais e lyse juridique, ... on conclut que !'incompetence ju-
autoritarios, que, traduzindo o exercicio da func;ao ridictionnelle ne s'explique pas par le jeu normal
politica - esta pode ser dificil de definir mas la que des regles de competence. Elle 'est pas imposee par
existe, existe (7) -, devem escapar ao controlo da ju- des considerations juridiques. Elle represente un
risdic;ao adrninistrativa. «barrage artificiel», qui n'est pas commande par
Everdade que os ventos nao sopram de feic;ao des considerations juridiques" (12). GUSTAVE PEISER,
a esta "fuga ao direito". Como observou CRISTINA pelo seu lado, considerou-os "une grave entorse au
QuE]Roz, «a progressiva afirmac;ao do Estado de di- principe de la legalite, meme si la notion d'acte de
reito sob a forma de um "Estado de jurisdic;oes" gouvernement tend ase reduire peu apeu" (13).
vem a traduzir-se numa redurao substancial da cate- Foi neste mesmo sentido que GARCIA DE ENTER-
RIA criticou a lei do contencioso administrativo es-
panhola, por, nao obstante ter tentado contrariar a
noc;ao de ato politico, ter criado espac;o, e um es-
(5) Control judicial de Los actos politicos. Recurso de proteccion pac;o perigoso, para a sua expansao:
ante las cuestiones politicas, in Revista /us et Praxis, Ano 14, n. 0

2273, p. 273.
( 6) Ob. cit., idem. GASTON JEZEescreveu ha muito que a teoria

dos atos de govemo niio era mais do que uma sistematizariio da


8
raziio de Estado (Das Verwaltungsrecht der franziisischen Republik, ( ) Os actos politicos no Estado de direito. 0 problema do controle
Tiibingen, 1913, p . 448). juridico do poder, Coimbra, 1990, p. 216.
9
(7) MARCELO REBELO DE Sou sA escreveu que a fun\iio politica ( ) Ob. cit., p. 164.

"corresponde a pratica de actos que exprimem op\6es sobre a 10


( ) Ob. cit., p. 86.

defini~ o e prossecw;:iio dos interesses essenciais da colectivi- (1 1) Paris, PUF, 1995, p. 305.
dade, e que respeitam, de modo directo e imediato, as rela\6es ( ) Ob. cit., p. 84.
12

-
dentro do poder politico e deste com outros poderes politicos" ( ) Cfr. Contentieux administratif, 5.3 ed., Paris, Dalloz, 1985,
13

- Lifoes de Direito Administrativo, I, p. 8. p. 36.

5
Atos politicos - contributo para a sua delimita~o

fazer fe em RUDOLF LAUN (15). Na enumerac;ao que


"Pero al lado de este esfuerzo positivo par re-
consta das paginas 12 e 13, o terceiro grupo de atos
ducir este viejo dogma, la Ley de lo Contencioso ha
e referenciado como "actos relativos a seguranc;a
incurrido, a mi juicio, en un grave motivo de cen-
extema do Estado e ao dominio das relac;oes inter-
sura, que es el intento de ofrecer una just~fic~ci~n
nacionais" .
te6rica de este fen6meno de la impunidad iunsd1c-
Entre nos, a antiga Lei Organica do STA (DL n.o
cional de las llamados actos politicos. Toda justifi-
40 768, de 8/9/1956) considerou insuscetiveis de im-
caci6n abstracta, toda teoria, esta dotada de una
pugnac;ao contenciosa, designadamente, os "actos
inmediata fuerza expansiva, y es un hecho facil-
de govemo de conteudo essencialmente politico,
mente comprobable que la misma esta siendo uti-
tais como ... os actos resultantes da defesa ou ges-
lizada par las Tribunales, no solo para decidir estas
tao de interesses nacionais por via diplomatica ou
cuestiones con buena conciencia, sino tambien para
que com eles tenham necessaria conexao ... ".
extender el concepto de acto de gobiemo bastante
mas alla de lo que cualquier interpretaci6n estricta Esta ideia de que se excluem da jurisdic;ao ad-
ministrativa os atos que relevam do relacionamento
podria admitir" (14) .
intemacional do Estado tambem era partilhada por
9. A jurisprudencia do STA tambem acolheu a outros paises. Em Espanha, a lei da jurisdic;ao ad-
formulac;ao restritiva do conceito de ato politico. ministrativa de 1956 considerava atos de govemo,
Veja-se, a titulo de exemplo, o ac6rdao proferido que os tribunais administrativos nao podiam apre-
em 27/5/2004, no processo 1011/03, em cujo suma- ciar, os atos que afetassem a "defensa del territorio
rio se pode ler: nacional, las relaciones intemacionales, la seguri-
"I - Os actos praticados no exercicio da func;ao dad interior del Estado y mando y organizaci6n rni-
politica ou de govemo, referidos no art. 4. 0 , n. 0 1, litar" [art. 2. alinea b)].
0
,

alinea a), do ETAF, siio apenas os relativos adefini(iiO DIOGO FREITAS DO AMARAL escreveu, em 1988,
dos interesses ou fins primaciais do Estado (o italico e que entre os atos politicos, que por sua natureza es-
meu). capavam ao controlo da jurisdic;ao administrativa,
II - Nao tern a natureza de actos politicos, inte- se encontravam os atos diplomaticos, exemplificando
grando antes a func;ao administrativa ou adminis- com a "nomeac;ao e exonerac;ao de embaixadores e
trac;ao publica em sentido material os actos prati- outros representantes diplomaticos" (16).
cados no am.bito dos servic;os do Ministerio dos Ne- MARCELO REBELO DE SOUSA, mais restritivo, in-
g6cios Estrangeiros, traduzidos na prolongada ma- cluiu entre os atos politicos "os actos concementes
nutenc;ao em situac;ao de inactividade de um fun- ao relacionamento do Estado com os demais sujei-
cionario do quadro desse ministerio, com a catego- tos do Direito Internacional" (17).
ria de embaixador dos servic;os extemos" . E seguramente esta ordem de considerac;oes
Atos politicos, pois sim, mas quanta menos, me- que funda a posic;ao do STA.
lhor - parece a opiniao sensatamente dominante. Mas tera ela razao de ser hoje, pelo menos com
a amplitude que emerge da decisao em analise?
10. Seja coma for, ha que analisar as razoes que
levaram o tribunal a sustentar que os atos de pro- 11. MARCELO REBELO DE SOUSA escreveu tambem
moc;ao acategoria de embaixador eram atos politi- que "a essencia do politico reside na realizac;ao de
cos, OU alga de equiparavel. escolhas em que se encontram em causa interesses
0 primeiro Autor que tera tentado enumerar os essenciais do Estado - colectividade, que cabem na
"atos de govemo" foi, parece, JULIEN LAFERRIERE, a

15
( ) Les actes de gouvernement, Paris, 1930, citado por C RISTINA
Q UEIROZ.
16
( ) Ob. cit., p. 161.
( 14 ) Ob. cit., p. 64. (
17
) Ob. cit., p. 9.

6
Jusn<;A ADMINISTRATIVA n.0 98 • Mar~o/Abril 2013

fun\ao politica. Sao apenas op\oes que envolvem sentam Portugal em pais nenhum, encontrando-se,
interesses essenciais do Estado - colectividade" (o por exemplo, a dirigir servi\os do MNE em Lisboa
italico e meu) (18). (maxime, o Secretario-Geral do ministerio).
Analisemos os atos impugnados no processo E muito importante sublinhar esta dualidade
que esteve na origem do acordao em questao. porque e ela que vai ajudar a bem caracterizar os
Em causa estavam atos que procederam a pro- atos impugnados no processo.
1 mo\ao acategoria de embaixador de diplomatas de
carreira titulares da categoria de ministro plenipo- 13. No processo judicial em causa impugnaram-

L
I
tenciario. Nos termos do n. 0 1 do art. 20.0 do Esta-
tuto da Carreira Diplomatica, aprovado pelo DL n.0
-se atos de promo\ao acategoria de embaixador e
niio atos de nomea9iio de embaixadores de Portugal neste
40-N98, de 27/2, "o acesso acategoria de embaixa- au naquele pais. Ora, a hipotetica exclusao da juris-
dor eaberto a todos os ministros plenipotenciarios di\ao administrativa poderia justificar-se para estes,
I- que tiverem cumprido quatro anos de servi\o na mas nunca para aqueles. Na verdade, os primeiros
respectiva categoria e um minimo de oito anos nos nada tern que ver com a representa\ao do Estado
servi\os externos". portugues no estrangeiro, limitando-se a criar uma
Trata-se, pois, nao e demais repetir, de atos in- condi\a.O - que nem e necessaria, nem e suficiente
tegrados na normal progressao na carreira profis- - de tal representa\ao.
sional dos diplomatas, como reconhece o proprio Podera verdadeiramente dizer-se que o ato de
STA, ao acentuar que a sua pratica se encontra de- promo\ao de um ministro plenipotenciario a cate-
pendente daquilo que a doutrina jus-administra- goria de embaixador representa uma op9iio que en-
tiva designa por pressuposto de facto da pratica do volve interesses essenciais do Estado - colectividade, na
ato administrativo: a existencia de vaga na catego- expressao de MARCELO REBELO DE SoUSA supra refe-
ria a que se acede. rida?
Sera que aquele ato se podera enquadrar "no
12. Por estranho que possa parecer, o termo «em- exercicio da fun\ao politica ou de govemo, no am-
baixador» nao e univoco quanto ao seu significado. bito da qual se incluem apenas os (atos) relativos a
Pode, evidentemente, designar o diplomata que ja defini9iio dos interesses ou fins primaciais do Estado"?
foi promovido acategoria de embaixador. Mas tam- (supra, sumario do acordao do STA de 27/5/2004 -
hem pode designar aquele que, ainda que nao de- os italicos sao meus).
tendo tal categoria profissional, foi efetivamente Quando DIOGO FREITAS DO AMARAL excluiu OS
nomeado representante do Estado portugues num atos diplomtiticos da jurisdi\ao administrativa, exem-
Estado estrangeiro. plificando com a nomea9iio e exonera9iio de embaixa-
0 proprio MNE, na sua interven\ao processual, dores e outros representantes diplomtiticos, estaria a re-
sublinha esta dualidade, confirmando que o inte- ferir-se a promo\a.O a embaixador OU, antes, a de-
ressado e embaixador de Portugal num pais estran- signa\a.O efetiva de representantes diplomaticos do
geiro e acrescentando que existem muitos outros Estado portugues em Estados estrangeiros, dete-
paises em que o Estado portugues e representado nham estes a categoria de embaixador, ou outra, ou
por ministros plenipotenciarios ou, ate, par embai- nenhuma?
xadores fora da carreira (sic). 0 que esta em causa e pode justificar a exclusao
Por outras palavras: nao so ha paises em que o da jurisdi\ao administrativa e a categoria profissional
embaixador de Portugal nao detem a categoria de detida ou a fun9iio exercida (19)?
embaixador, como existem diplomatas portugue-
ses com a categoria de embaixador que nao repre-
) Einteressante referir neste ponto o que YVES G AUDEMET
19
(

escreveu nas pp. 117-118 da IS.• edi,;ao no seu Droit Administra-


tif. Ai, ao exemplificar actos de caracter diplomatico enquanto ca-
(
18
) Ob. cit., idem. tegoria de actes de gouvernement, excluidos do ambito da juris-

7
Atos politicos - contributo para a sua delimila~ao ,

14. Admitamos, coma hip6tese, que o ato de ravel, o direito a uma tutela jurisdicional efetiva
promoc;ao a categoria de embaixador deveria ser contra atos suscetiveis de por em causa direitos
qualificado coma ato politico ou equiparado. A subjetivos ou interesses legitimos, como sao os atos
consequencia de tal qualificac;ao seria, porventura, relativos a carreira profissional de um funcionario
compativel com uma formulac;ao do tipo da antiga publico.
Lei Organica do STA (v. supra) - os "actos de go-
vemo de conteudo essencialmente politico, tais 15. Vern a este prop6sito referir uma recente de-
coma ... os actos resultantes da defesa ou gestao cisao, proferida em 30/9/2011, pela Seci;ao 4_a da
de interesses nacionais por via diplomatica ou que Sala 3.8 (do contencioso administrativo) do Tribu-
com eles tenham necessaria conexao ... ". nal Supremo de Espanha, que apreciou o recurso
Mas, claro, nao estavamos entao num Estado de jurisdicional interposto de uma decisao judicial
direito. que recusara apreciar a impugnai;ao do decreto de
Na verdade, uma exclusao da jurisdic;ao admi- convocac;ao de eleic;oes para o Parlamento da Ca-
nistrativa de tal natureza e dimensao bem justifi- talunha . Teve entao o tribunal oportunidade de
caria as palavras lucidas de GARcfA DE ENTERRfA: sustentar uma doutrina que bem podera constituir
"Proclamar la inmunidad jurisdiccional de la o paradigma de um tratamento jurisdicional mo-
Administraci6n en estas materias, asi generica e demo dos atos ditos politicos (21). Leia-se este
imprecisamente llamadas politicas, implica ni mas passo:
ni menos que consagrar que la Administraci6n «Baste a:fiadir a ello que los argumentos signifi-
puede obrar en las mismas sin limite legal ninguno, cados en aquella jurisprudencia tuvieron acogida le-
incluso atropellando los derechos mas elementales gislativa en la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio,
y mas obvios de los ciudadanos tecnico ninguno, reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Adminis-
ni de imponerle esos limites legales, ni de exigirle trativa, en particular en su articulo 2.a), al disponer
el respeto a esos derechos hlpoteticamente atrope- que "El orden jurisdiccional contencioso-adminis-
llados" (2°). trativo conocera de las cuestiones que se susciten en
Esta posii;ao doutrinaria, de resto, teni tudo que relacion con: La proteccion jurisdiccional de los de-
ver com o incomodo que se pressente nas palavras rechos fundamentales, los elementos reglados y la
do representante do Ministerio Publico cujo parecer determinacion de las indemnizaciones que fueran
consta do processo que vem sendo referido, que o procedentes, todo ello en relacion con los actos del
levou a nao ter duvidas de que "o acto contencio- Gobiemo o de los Consejos de Gobiemo de las Co-
samente impugnado, por supostamente afectar o di- munidades Autonomas, cualquiera que fuese la na-
reito do impugnante a ascender na sua carreira profis- turaleza de dichos actos". De forma que una de-
sional mediante um procedimento justo ..." (os italicos cision judicial del estilo de la que es objeto de este

I sao meus).
Aquele magistrado tera compreendido que a
qualificac;ao dos atos impugnados como atos poli-
ticos ou equiparados fragilizava, de forma intole-
recurso de casacion malamente puede permitir ejer-
cer la funcion jurisdiccional destinada a la revision
de aquellos aspectos de los tradicionalmente deno-
minados actos politicos, cuando, ante la invocacion
por el recurrente de la vulneracion de ciertos dere-
chos fundamentales y de determinados aspectos re-
di,;ao administrativa, enumera uma serie de exemplos jurispru- glados del acto (en lo referido, en cuanto a esto
denciais. Mas o mais interessante nao e tanto o conteudo da ultimo, a la representacion que debe otorgarse se-
enumera,;ao: e o que la nao esta. E n ao esta um unico ato prati-
cado no a mbito da carreira diplomatica (Paris, LGDJ, 2005). gun disposiciones legales a cada circunscripcion
Jdentica omissao se observa na enumerai;ao daqueles a que JEAN electoral), despacha sin mas el asunto omitiendo el
R.rvERO chamou actes de /'executif en matieres de relations avec /es
puissances etrangeres: nem um s6 se refere a carreira diploma tica
(Droit administratif, 13." ed., Paris, Dalloz, pp. 202-203).
(2") Ob. cit., p. 74. (2 1) Recurso de cassai;ao n .0 4092/2007.

8
Jusnc;:A ADMINISTRATIVA n." 98 • Mar\o/Abril 2013

control de, si en efecto, se ha podido producir su E foi tambem, seguramente, por isso que GAR-
conculcacion. CIA DE ENTERRiA escreveu que "al insistirse sobre la
Razones que deben llevar a estimar el motivo diferencia cualitativa entre Politica y Administra-
primero de casacion y hacen innecesario el examen cion se esta diciendo algo obvio, pero es una peti-
de Ios dos restantes». cion de principio pretender arrancar de esta dife-

1
Sublinhe-se o relevo daquilo que tribunal sus- rencia material una diferencia de regimen juridico,
tentou sem hesita~oes: "estando em causa a ofensa tan grave, ademas, como la de la definitiva exclu-
.l de direitos fundamentais, uma decisao judicial nao
pode recusar a tutela jurisdicional simplesmente
sion del Derecho Administrativo de todo un sector
de actos que inicialmente se nos presentan como

T
com base na natureza supostamente politica dos actos propios del sujeto en que la Administracion
actos em causa" (22) . consiste" (24).
A doutrina sustentada na decisao do tribunal Em suma: os atos de promo~ao a categoria de
espanhol nem sequer nos pode surpreender: na 6." embaixador nao merecem a qualifica~ao de atos
edi~ao do seu Direito Constitucional e Teoria da Cons- politicos ou equiparados, nao podendo o seu jul-
tituii;iio, GoMES CA.NoTILHo escreveu que «parece se- gamento ser excluido da jurisdi~ao administrativa.
gura a aplica~ao destes dois prindpios [refere-se ao Trata-se de verdadeiros atos administrativos, como tais
prindpio da constitucionalidade e ao prindpio da podendo e devendo ser apreciados judicialmente.
eficacia direta dos direitos fundamentais], com a
consequente possibilidade de controlo judicial, 17. E o que dizer entao do argumento do STA
quando um "acto politico" e, na realidade, um acto de que a promo~ao a categoria de embaixador "e
administrativo directamente violador de direitos efectuada atraves de decreto, ou seja, atraves de
fundamentais» (23). uma forma solene de expressao de certos actos po-
liticos ou actos administrativos do Govemo, asso-
16. Nao sendo razoavel por em causa a existen- ciada a actos de' poder, a actos de autoridade" (sic)?
cia de certos atos do Estado cuja aprecia~ao deve Limito-me a apontar dois exemplos de atos pra-
estar vedada a jurisdi~ao administrativa, em con- ticados sob forma de decreto:
sequencia da sua liga~ao aos interesses ou fins pri- a) A classifica~ao de um bem como de interesse
maciais daquele, tambem nao e aceitavel banalizar nacional, nos termos do art. 28.0 , n.0 1, da Lei n .0
o recurso aqualifica~ao de um ato como politico ou 107/2001, de 8/9;
equiparado, com o objetivo de excluir da jurisdi~ao b) A classifica~ao de um imovel como monu-
administrativa atos cuja aprecia~ao possa causar mento nacional - de que e exemplo o Decreto n. 0
maior incomodo ao Poder. 18/2010, de 28/12, que procede aclassifica~ao como
1- Foi exatamente por isso que DIOGO FREITAS DO monumento nacional da Igreja do Sagrado Cora~ao
AMARAL escreveu e nos ja citamos que "o Estado de de Jesus, em Lisboa.
Direito exige que a categoria dos actos politicos seja re- Suponho que ninguem dira que estamos pe-
duzida ao minimo" (os italicos sao meus). rante atos politicos, nomeadamente para efeitos da
exclusao da impugnabilidade contenciosa. Claro
que estamos perante "actos administrativos do Go-
vemo ... actos de poder, actos de autoridade". Por
( 22)Tenha-se ainda em conta que a lei atualmente vigente isso mesmo e que tern de ser impugnaveis: se o nao
em Espanha ja niio delimita negativamente a jurisdi~iio admi-
forem, quais e que sao?
nistrativa, como fazia a lei de 1956, o que facilita uma solu~iio
como a constante do acordiio, ligada ao fim da referenda ex-
pressa a "actos politicos" - JOSE LUlS REQUERO IBANEZ, "Arbitra-
ried y Discrecionalidad", in Constituci6n y control de la actividad
administrativa, Cuademos de Derecho Judicial, XII, 2003, pp. 97
a 101.
(23) 6." ed., Coimbra, 2002, p. 445. (24) Ob. cit., p. 67.

9
Atos politicos - contributo para a su a delimita~ao

18. E entao o disposto na Lei Organica do MNE, c;ao, uma vez que os ministros plenipotenciarios _

l
cujo n.0 2 do art. 21. 0 dispoe que "a promrn;ao a ca- quer os promovidos quer os impugnantes - nao te-
tegoria de embaixador e efectuada por decreto do riam um direito subjetivo ou, sequer, um interesse
Govemo, no exercicio da furn;ao politica, nos ter- legitimo, na promoc;ao a categoria de embaixador,
mos da Constituic;ao e da lei"? pelo que os atos de promoc;ao nao estariam sujeitos
Claro que existe um "pequeno" problema: a ao dever de fundamentar.
norma mencionada e muito posterior aos atos im- Segundo dispoe o n.0 3 do art. 268.0 da Consti-
pugnados e nao foi, nem poderia ser, dotada de tuic;ao, "os actos administrativos ... carecem de
aplicac;ao retroativa. De resto, o pr6prio tribunal o fundamentac;ao expressa e acessivel quando afec-
reconhece, ao referir que a expressao no exercicio da tem direitos ou interesses legalmente protegidos".
fun,;ao politica nao existia na lei anterior, vigente a Esta norma da lei fundamental e desenvolvida
data da pratica dos atos impugnados. Enfim, uma e concretizada pelo art. 124.0 do C6digo do Proce-
0
especie de anacronismo ligeiro. dimento Administrativo (CPA), cujo n. 1, alinea a),
Mas o problema principal nao e esse: o pro- estabelece que " ... devem ser fundamentados os
blema e que as coisas sao o que resulta da sua na- actos administrativos que, total ou parcialmente,
tureza e regulamentac;ao e nao aquilo que o legis- . .. neguem, extingam, restrinjam ou afectem por
lador afirma serem. 0 facto de o legislador lhes cha- qualquer modo direitos ou interesses legalmente
mar actos praticados no exercicio da fun¢o politica e ir- protegidos .. .".
relevante. Fe-lo, seguramente, para iludir o controlo Conforme se pode ler na anotac;ao aquele artigo,
contencioso (aquilo que se designa coloquialmente "o <lever de fundamentac;ao constitui uma das mais
de "esperteza saloia"), mas tal qualificac;ao nao vin- relevantes garantias dos particulares, facilitando o
cula o aplicador, nomeadamente o tribunal, sendo controlo da legalidade dos actos e, no caso de actos
perfeitamente legitimo discutir a natureza de tais praticados no exercicio de poderes discricionarios,
atos e chegar a um resultado diverso: trata-se de pode mesmo mostrar-se irnprescindivel para que a
verdadeiros atos administrativos, perfeitamente fiscalizac;ao contenciosa possa ocorrer" (25).
suscetiveis de apreciac;ao jurisdicional. lndependentemente do que se pense quanto ao
A utilidade daquele passo e, de resto, identica efeito da regra legal relativamente a norma consti-
a que teria se o legislador tivesse escrito que «os tucional - MARCELO REBELO DE SoUSA e ANDRE SAL-
atos de promoc;ao a categoria de embaixador nao GADO DE MATOS sustentam que o CPA alargou
sao irnpugnaveis contenciosamente». Seria uma substancialmente o ambito dos a tos sujeitos a fun-
disposic;ao futil e in6cua ou ... inconstitucional, por damentac;ao (26 ) - , duvidas nao existem quanto ao
ofensa grave do direito consignado no n . 4 do art. 0
sentido do imperativo constitucional-legal: nas pa-
268.0 da Constituic;ao. lavras de DIOGO FREITAS DO AMARAL, devem ser
E como nao haveria de ser assim, se a mesma
disposic;ao constitucional ate manda desconsiderar
a forma legal dos atos, para efeitos do reconheci-
mento do direito a protec;ao jurisdicional? Fossem
( 25) Cfr. D IOGO FREITAS DO AMARAL e Outros, C6digo do Pro-
os embaixadores promovidos por decreto-lei e nem
cedimento A dministrativo Anotado, s.• ed., Coimbra, 2005, p . 229.
assim deixariamos de estar perante um ato admi- Cfr., tambem, JUAN I GARTUA S ALAVERRiA, Discrecionalidad tecnica,
nistrativo contenciosamente impugnavel. motivaci6n y con trol ju risdiccional, Civitas, Madrid, 1998, p . 47:
« .. . El binomio n o-arbitrariedad /motivaci6n son la cruz y la
cara de una mism a moneda; de modo q ue "la prohibici6n d e la
19. Assente que se esta perante atos administra- arbitrariedad incorpora asi un contenido p ositivo, al exigir ra-
tivos, ha agora que ponderar a questao da funda- zones capaces de sostener y justificar en cada caso las d ecisio-
mentac;ao. nes, esto es, la voluntad de quienes detentan algun poder sobre
los ciudadanos"».
A posic;ao defendida no ac6rdao e de que seria
(26) Cfr. Direito Administrativo Geral. A ctividade administrativa
desnecessaria a fundamentac;ao dos atos de promo- Torno III, Lisboa, 2006, p. 148. '

10
Jusn<;:A ADMINISIRATIVA n.• 98 • Mar,o/Abril 2013

fundamentados "os actos de gravame, isto e, os seguido o interesse publico. Na verdade, como es-
actos lesivos de interesse de terceiros" (27). creve VIEIRA DE ANDRADE, "sea intenc;ao normativa
e assegurar que a Administrac;ao prossiga o inte-
20. E importante revisitar o pensamento do resse publico no respeito pelos direitos e interesses

I Autor que, entre nos, melhor estudou o <lever de


fundamentar: JOSE CARLOS VIEIRA DE ANDRADE.
Em primeiro lugar, a noc;ao de interesse legi-
legalmente protegidos dos cidadaos (n. 0 1 do art.
266.0 ), essa intenc;ao so se satisfaz na medida em
que o orgao administrativo declare as raz6es da
timo com que havera de operar nesta materia. "O sua decisao sempre que a atinja a "economia" do
interesse legitimo e, nesse contexto, aquele inte- interesse do particular, mesmo quando o faz legi-

t
resse do administrado que a lei quer proteger ou timamente, preferindo-lhe a realizac;ao de um inte-
considerar... Os seus titulares sao pessoas que, resse publico nos termos da lei" (30) .
pela especial posic;ao ou situac;ao em que se encon-
tram, tern um interesse particular em que sejam 21. Vern a prop6sito referir que o MNE produ-
cumpridos os preceitos juridicos que regulam de- ziu nos autos uma afirmac;ao muito interessante. A
I terminada actuac;ao administrativa" (28). ser correta a referenda feita no texto do ac6rdao,
Ora, o interessado era um dos ministros pleni- tera sustentado que o interessado nao tinha o di-
reito de ser promovido a categoria de embaixador
I potenciarios que preenchia as condic;6es para ser
promovido a categoria de embaixador, a mais ele- - direito que, de resto, o interessado, que se saiba,
vada da sua carreira, como o pr6prio MNE reco- nao invocou -, nem mesmo um interesse legal-
nhece. Nao existindo naquela categoria vagas de mente protegido, mas apenas e eventualmente uma
embaixador suficientes para a promoc;ao de todos mera expectativa de poder ser escolhido pelo Go-
os ministros plenipotenciarios em condic;6es de o vemo para deter essa categoria.
ser, somente alguns poderiam ser promovidos. Ora, outro tanto se podera dizer da generali-
Qualquer um deles teria, portanto, um interesse dade das promoc;6es na administra~ao publica, so-
particular em que os preceitos legais aplicaveis a bretudo agora, que ja quase nao existem promoc;6es
promoc;ao, quaisquer que sejam, fossem rigorosa- automaticas (31). Resultando hoje de um juizo de
mente cumpridos. merito, todas elas correspondem, nao a direitos
Como sustentar que a promoc;ao de qualquer subjetivos, mas a expectativas. A ser boa a doutrina
um deles nao afetou negativamente os interesses do MNE, a quase totalidade das promo~6es nas car-
de todos os outros e, portanto, do impugnante? reiras da administra~ao publica deixaria de poder
E, note-se, no plano em que nos encontramos e sindicada pela jurisdi~ao administrativa.
indiferente que os atos impugnados tenham sido Os ministros plenipotenciarios tern, efetiva-
favoraveis aos diplomatas promovidos, uma vez mente, uma expectativa a ascender acategoria mais
que se trata de atos de duplo efeito, isto e e consi- elevada da sua carreira. Como qualquer pessoa
derada a escassez de vagas, a promoc;ao de alguns normal que se encontra em qualquer outra carreira.
implica a nao promo~ao de outros, que sao, assim, Nao se trata, porem, de uma "mera" expectativa,
lesados nos seus interesses legitimos. A obriga~ao mas de uma expectativa juridica, ou juridicamente
de fundamentar parece iniludivel (29). tutelada. E tal tutela passa, precisamente, pelo di-
Mais ainda: nao tern de estar sequer em causa reito de todos e de cada um a que nenhum deles
que os atos de promo~ao impugnados hajam pros- seja promovido com ofensa do quadro juridico
aplicavel.

(21) Cir. Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.' ed., Coim-
bra, 2011, p. 389.
(28) Cfr. 0 dever da fundamentapio expressa de actos administra-
30
tivos, Coimbra, 1991, p. 99. ( ) Op. cit., p. 95.

(29) Cfr. VIEIRA DE .ANDRADE, cit., p. 94. (31) Pelo menos, a partir da Lei n . 12-A/2008, de 27/2.
0

11
Atos politicos - contributo para a sua delimita~ao

Suponhamos, como mera hip6tese academica, constitucionalmente interditas, por consumarem


que o MNE, de entre os ministros plenipotencia- violai;ao dos prindpios fundamentais do poder ad-
rios, escolhia apenas promover os homens, por con- ministrativo consignados na Constitui<;iio. No
siderar que os interesses nacionais no estrangeiro exemplo que referimos, a preteri<;ao da diplomata
niio eram eficientemente defendidos pelas mulhe- com base na diferen<;a de genera revestiria clara
res. Passara pela cabe<;a de alguem considerar este viola<;iio do prindpio da igualdade e teria de poder
ato inimpugnavel contenciosamente? Ou a livre es- ser usada pelo tribunal como fundamento para a
colha do MNE e tao livre que pode contrariar fron- invalidai;ao do ato de promo<;iio a embaixador do
talmente o art. 13.0 da Constitui<;iio? diplomata que tivesse sido preferido. A resposta
E tera alguma relevancia a inexistencia de con- seria identica, desta feita por viola<;iio do prindpio
curso para a promoi;iio a embaixador? Ou os atos da imparcialidade, se imaginassemos a hip6tese,
administrativos somente devem respeitar a Cons- igualmente academica, de o diplomata promovido
titui<;iio quando forem precedidos de concurso? a embaixador o ter sido por ser amigo ou correli-
Uma adjudicai;iio por ajuste direto de um contrato gionario politico do Ministro dos Neg6cios Estran-
publico, por exemplo, pode contrariar sem conse- geiros (32).
quencias os prindpios constitucionais?
23. A posi<;ao que sustento nada tern de original
22. Tenho por seguro que os atos de promo<;iio ou inovador: e sabido e pacifico que a amplitude e a
dos diplomatas a categoria de embaixador tern a intensidade do controlo jurisdicional da legalidade
natureza de atos administrativos e carecem de fun- dos atos administrativos dependem diretamente da
damenta<;iio nos termos constitucionais e legais. latitude da margem de livre decisao (33). No caso em
Mas niio ignoro que tais atos gozam de uma grande apre<;o, estamos perante atos administrativos "pou-
latitude de discricionariedade, traduzida numa co" vinculados e, inversamente, "muito" discriciona-
ampla margem de apreciai;iio do perfil e das quali- rios. Por isso, o controlo jurisdicional e limitado - mas
dades de cada ministro plenipotenciario que reuna existe, ou estariamos perante "atos livres de direito",
as condii;oes para ser promovido. algo de inconcebivel no Estado de direito.
A vincula<;iio aos prindpios constitucionais tern Veja-se como SERVUL0 CORREIA explica, transpa-
de ser prudentemente entendida, considerada a rentemente, esta questao:
formula<;iio do art. 20. do Estatuto da Carreira Di-
0
"Pode extrair-se do CPTA uma orienta<;iio ge-
plomatica ea ausencia de procedimento concursal. nerica no sentido de que a margem de livre decisiio
Isto significa duas coisas, entre si estreitamente li- administrativa se encontra submetida a um pleno
gadas. controlo de juridicidade mas, tambem, a um mero
Por um lado, niio siio, em prindpio, sindicaveis controlo de juridicidade: tudo aquilo que no iter
contenciosamente as motivai;oes dos atos adminis- conducente a decisiio seja juridicamente determi-
trativos de promoi;iio a categoria de embaixador nado ou juridicamente valorav el constitui campo
que assentem em juizos de merito relativos dos mi-
nistros plenipotenciarios que preencham as condi-
i;oes para a promoi;iio. A ponderai;iio da experien-
cia, da antiguidade, da forma<;iio academica, das ( 32) Escrevendo em 1995, BERNARDO DINIZ DE A YALA dava

competencias linguisticas, etc., constitui motivai;iio conta daquilo a que chamou «"objectivac;ao" do controlo judi-
cial grac;as aos principios gerais de direito», precisamente para
perfeitamente legitima - e insuscetivel de aprecia-
sublinhar a evoluc;ao - hoje muito acentuada - de um controlo
<;iio judicial - para preferir um ministro plenipoten- subjetiv o da discricionaried ade, assente no desvio de poder,
ciario e preterir um outro. para um controlo objetivo, fundado na ofensa dos principios
constitucionais - 0 (defice de) controlo judicial da margem de livre
Por outro lado, sao ilegitirnas e judicialmente
decisiio administrativa, Lisboa, 1995, pp. 228-229.
sindicaveis as motivai;oes que fundamentem a pre- (33) Cfr. Direito do Contencioso Administrativo, I, Lisboa, 2005,
teri<;ao de um ministro plenipotenciario em razoes p . 777.

12
Jusn<;A ADMINISIRA~ ~-• 98_ ~ Mar'°/Abril 2013

I
~ - de controlo jurisdicional; mas os criterios de valo- 24. Sumariando a doutrina que tenho por boa
ra-;ao ou decisao de natureza extra juridica, auto- nesta materia:
determinados pelo orgao administrati.vo no ambito a) Os atos de promo-;ao de ministros plenipo-
de uma margem de liberdade que lhe e deixada tenciarios acategoria de embaixador nao merecem
pela lei, consti.tuem uma area em que ao juiz nao a qualifica-;ao de atos politicos ou equiparados, nao
sao permiti.das injun-;oes sabre o se ou o coma do podendo o seu julgamento ser excluido da jurisdi-
agir ou decis6es substi.tuti.vas". -;ao administrati.va;

+
A preteri-;ao de uma mulher por um homem na b) Como verdadeiros atos administrativos que
promo-;ao acategoria de embaixador, com base na sao, podem e devem ser apreciados pelos tribunais
diferen-;a de genera, e juridicamente valoravel (e administrativos, sendo juridicamente irrelevantes
desvalorada) com fundamento numa norma cons- tanto a circunstancia de revesti.rem a forma de de-
I
titucional, o referido art. 13.0 • 0 controlo jurisdkio- creto, coma a qualifica-;ao de atos prati.cados no
nal e perfeitamente possivel (34) . exercicio da fun-;ao politi.ca, que o pr6prio legisla-
I
A preteri-;ao de um ministro plenipotenciario dor lhes atribuiu;
com menor experiencia diploma.ti.ca por outro que c) Os atos administrati.vos de promo-;ao a cate-
a tenha maior nao e objeto de qualquer valora-;ao goria de embaixador afetam o interesse legiti.mo de

! ou desvalora-;ao juridica: o juiz administrati.vo nao


pode controverter os criterios usados pelo MNE
todos os ministros plenipotenciarios preteridos que
reunam as condi-;oes para serem promovidos a em-
para determinar a «maior experiencia diploma.- baixadores a que tais atos sejam prati.cados no res-
~I
ti.ca», rnenos ainda substi.tui-los pelos seus. 0 con- peito do quadro constitucional e legal aplicavel,
I nomeadamente no que respeita ao dever de funda-
trolo jurisdicional nao e possivel, pois significaria
J invadir a margern de livre decisao do MNE. menta-;ao;
Urna coisa se me afigura certa: nunca tropecei d) Tais atos envolvem urna arnpla margem de
nesse ser miti.co que o relator do acordao designou livre decisao por parte do MNE, mas esta e delirni-
discricionariedade pura. tada pelos principios constitucionais relativos ao
:1. I Se existir, tratar-se-a, porern, de pura arbitrarie- exercicio do poder administrativo, nomeadarnente
dade. os principios da igualdade e da imparcialidade,
cuja viola-;ao nao esta autorizada.

JOAO CAUPERS

.I

( 34)
Trata-se daquilo a que alguns chamam controlo negativo
da discricionariedade. Este ocorreria quando ". .. el ordena-
miento juridico se limita a establecer cual es Jo sentido o cuales
Jos sentidos queen ningun caso puede adoptar la actuaci6n ad-
ministrativa, sin prejuzgar cual aya de serlo a salvo de Jos exclui-
dos" - MARIANO BAOGALUPO, La discrecionalidad administrativa
(estructura normativa, control judicial y /imites constitucionales de su
atribucion), Marcial Po~, Madrid, 1997, p. 207.

13